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Documento del
Banco Mundial
EXCLUSIVAMENTE PARA USO OFICIAL
Informe No: 34978-GT.
DOCUMENTO DE EVALUACIÓN DE PROYECTO
SOBRE UNA
PROPUESTA DE PRÉSTAMO
POR EL MONTO DE US$ 30 MILLONES
A LA
REPÚBLICA DE GUATEMALA
PARA UN PROYECTO DE APOYO AL
PROGRAMA DE DESARROLLO ECONÓMICO DESDE LO RURAL
Febrero 13, 2006
Este documento tiene distribución restringida, y los receptores únicamente lo pueden utilizar en
el desempeño de sus responsabilidades oficiales. Su contenido no se puede revelar de otra forma
sin la autorización del Banco Mundial.
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EQUIVALENTES DE MONEDA
(Tasa de cambio vigente en enero de 2006)
Unidad monetaria = quetzales
7.5 quetzales = US$1
1 quetzal = US$0.13
AÑO FISCAL
1 de enero – 31 de diciembre
ABREVIACIONES Y SIGLAS
AGEXPRONT Asociación Gremial de Exportadores de Productos No Tradicionales
ANACAFE Asociación Nacional del Café
BANGUAT Banco de Guatemala
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento
CAS Estrategia de Asistencia al País
CAFTA Tratado de Libre Comercio de América Central
CODISRA Comisión Presidencial contra la Discriminación y el Racismo
CONCYT Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
COPRE Comisión Presidencial para la Modernización y Descentralización del
Estado
FIS Fondo de Inversión Social
FONAPAZ Fondo Nacional para la Paz
FONDETEL Fondo de Telecomunicaciones
GDR Gabinete de Desarrollo Rural
GPOBA Asociación mundial para ayuda en función de los resultados
CCI Comité Coordinador de Inversión
ICT Información, comunicación y tecnología
IEC Información, educación y comunicación
IFI Institución Financiera Intermediaria
INTECAP Instituto Técnico de Capacitación y Productividad
INGUAT Instituto Guatemalteco de Turismo
MAGA Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación
MARN Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
MINCIV Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda
MINECO Ministerio de Economía
MINFIN Ministerio de Finanzas
M&E Monitoreo y Evaluación
OBA Ayuda en función de los resultados
ONG Organización no gubernamental
POP Punto de presencia, por sus siglas en Inglés
PYMES Pequeñas y Medianas Empresas
PPIAF Mecanismo consultivo sobre infraestructuras públicas y privadas
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PRONACOM Programa Nacional de Competitividad
SEGEPLAN Secretaria de Planificación y Programación de la Presidencia
SINAPRE Sistema Nacional de Preinversión
SINPET Sistema Nacional de Planificación Estratégica Territorial
SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública
TER Tasa Económica de Retorno
TFR Tasa Financiera de Retorno
AID Agencia Internacional para el Desarrollo
Vicepresidente: Pamela Cox
Gerente del país/Directora: Jane Armitage
Gerentes de sectores: Laura TUC y Maktar Diop
Gerentes de proyectos: Pierre Werbrouck y Stephen Brushett
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GUATEMALA
PROYECTO DE APOYO AL PROGRAMA DE DESARROLLO ECONÓMICO RURAL
ÍNDICE
Pág.
A. CONTEXTO ESTRATÉGICO Y BASE .......................................................................... 11
1. Temas del país y los sectores ........................................................................................... 1-2
2. Base para la participación del Banco ............................................................................... 3-4
3. Objetivos de un nivel más alto a que contribuye el programa ......................................... 4-5
B. DESCRIPCIÓN DEL PROGRAMA .................................................................................. 5
1. Instrumento de préstamo .................................................................................................. 5-6
3. Objetivo de desarrollo del proyecto e indicadores clave ................................................. 6-7
4. Componentes del proyecto ............................................................................................. 7-10
5. Lecciones aprendidas y reflejadas en el diseño del proyecto ...................................... 10-12
6. Alternativas consideradas y razones por las cuales se rechazaron .............................. 12-14
C. IMPLEMENTACIÓN ........................................................................................................ 14
1. Arreglos de asociaciones (si aplican) ................................................................................ 14
2. Arreglos institucionales y de implementación ............................................................. 14-17
3. Monitoreo y evaluación de resultados .............................................................................. 17
4. Sostenibilidad ............................................................................................................... 17-18
5. Riesgos críticos y posibles aspectos controversiales ................................................... 18-20
6. Condiciones y convenios para los préstamos/créditos ...................................................... 20
D. RESUMEN DE EVALUACIÓN ........................................................................................ 20
1. Análisis económicos y financieros............................................................................... 20-21
2. Técnico ......................................................................................................................... 21-22
3. Fiduciario .......................................................................................................................... 22
4. Social............................................................................................................................ 22-23
5. Ambiental ..................................................................................................................... 23-24
6. Políticas de salvaguarda ............................................................................................... 24-25
7. Excepciones a las políticas y preparación ......................................................................... 25
Anexo 1: Antecedentes del país y el sector o programa ..................................................... 25-29
5
Anexo 2: Principales proyectos relacionados financiados por el Banco y/u otras agencias 30-31
Anexo 3: Marco de resultados y monitoreo ......................................................................... 32-37
Anexo 4: Descripción detallada del programa ................................................................. .238-55
Anexo 5: Costos del programa ................................................................................................... 56
Anexo 6: Arreglos para la implementación ..................................................................................
Anexo 7: Arreglos para la administración financiera y los desembolsos ......................... 57-65
Anexo 8: Arreglos para las adquisiciones ............................................................................ 66-72
Anexo 9: Análisis económico y financiero ........................................................................... 73-83
Anexo 10: Temas de políticas de salvaguarda ..................................................................... 84-89
Anexo11: Elaboración y supervisión de programa ............................................................. 90-91
Anexo 12: Documentos incluidos en el archivo del proyecto ............................................. 92-93
Anexo 13: Informe de préstamos y créditos ........................................................................ 94-96
Anexo 14: Resumen sobre el país ..................................................................................................
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GUATEMALA
PROYECTO DE APOYO AL PROGRAMA
DESARROLLO ECONÓMICO DESDE LO RURAL
A. CONTEXTO ESTRATÉGICO Y BASE
1. Temas del país y los sectores
Guatemala es el país de América Latina con el índice más elevado de desigualdad. La proporción
de habitantes que viven en las zonas rurales (61%) y la proporción de población indígena (39%)
también son elevadas. El 74% de la población rural es pobre, el 24% vive en extrema pobreza y
el 43% es analfabeto. El 80% de los pueblos indígenas vive en las zonas rurales donde constituye
el 52% de la población.
Desde la firma de los Acuerdos de Paz de 1996, el desarrollo de un consenso respecto a una
estrategia nacional de desarrollo rural y la implementación de programas rurales ha sido un
elemento prioritario en la agenda política. El Gobierno está desarrollando una estrategia
coherente e integral, respaldada por un programa manejado apropiadamente y que cuente con los
recursos apropiados para empezar a tener un impacto significativo en la pobreza en las zonas
rurales, inclyendo Guate Solidaria Rural, GUATEINVIERTE, Registro de Información Catastral,
el fortalecimiento de la Secretaría de Asuntos Agrarios, la nueva ley de Seguridad Alimentaria y
Nutricional, y la creación de la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional, entre otros.
Con este fin, hay una serie de estudios e informes (incluyendo los informes del Banco Mundial
sobre infraestructura rural, información, comunicaciones y tecnología, impulsores del
crecimiento y descentralización) que sirvieron para ayudar a guiar la elaboración de esta
estrategia. Algunas de las principales conclusiones de estos informes incluyen las siguientes:
* Para avanzar en forma significativa en la reducción de la pobreza y lograr un
crecimiento de base amplia, es necesario aprovechar la complementariedad de las
ventajas productivas, sociales y específicas del lugar.
* El alto grado de traslape entre los índices de pobreza elevados y la densidad de
población elevada en zonas como el Altiplano Occidental significa que las
inversiones que se realicen en esa región, planificadas y coordinadas en forma
apropiada, llegarían a una proporción significativa de pobres que habitan en las zonas
rurales del país.
* A pesar de que la cobertura (carreteras, electricidad, comunicaciones) ha incrementado
en forma significativa, la calidad de la infraestructura rural continúa siendo deficiente, y hay
grandes segmentos de la población rural que continúan sin tener acceso. Sin embargo,
cualquier iniciativa nueva para ampliar la cobertura debe complementarse con actividades de
generación de demanda.
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* Existe necesidad de mejorar la coordinación y planificación en cuanto a la infraestructura
rural, que es financiada por varios fondos sociales, programas sectoriales,
municipalidades y organizaciones no gubernamentales (ONG).
* El vínculo entre la infraestructura nueva y las actividades productivas económicas
es muy débil - es necesario apoyar el uso de la infraestructura existente o nueva con
fines productivos a través de mecanismos específicos institucionales y de financiamiento
Las iniciativas del Gobierno para mejorar la coordinación de las diversas iniciativas de apoyo al
desarrollo rural empiezan con la conformación de un Gabinete de Desarrollo Rural (GDR), bajo
la dirección del Vicepresidente. El GDR es responsable de la orientación estratégica y
coordinación de la implementación de todos los programas y actividades previstos en apoyo de la
estrategia. La visión y dirección de políticas están descritas en la Agenda Estratégica para el
Desarrollo Rural Integral, desarrollada con un enfoque participativo y aprobada por el Gabinete
en marzo de 2005.
La estrategia busca trascender la visión del desarrollo rural como un simple desarrollo agrícola e
intenta adoptar un enfoque más integral e integrado a través del desarrollo de instituciones e
infraestructura y la promoción de amplias oportunidades de crecimiento en la esfera rural. La
estrategia tiene cuatro enfoques de abordaje principales, que son: (a) desarrollo rural integrado
con equidad, con relación a género y cultura; (b) gestión descentralizada con un enfoque
territorial; (c) vínculos entre lo rural y lo urbano; y (d) desarrollo rural como una iniciativa
multisectorial.
Uno de los programas que apoyan esta estrategia es el programa de desarrollo económico rural
conocido como “Desarrollo Económico desde lo Rural”. El propósito del programa, que
inicialmente se centró en los territorios del país con la mayor incidencia de pobreza, es apoyar la
generación de ingresos para los más pobres, entre otros a través de la generación de empleos en
cadenas productivas. Adicionalmente, el Programa de Desarrollo Económico desde lo Rural se
diseñó para adoptar un enfoque complementario en dos aspectos: la participación efectiva de los
indígenas en el desarrollo económico local y el desarrollo de capacidades para introducir un
enfoque territorial en los procesos de planificación, programación y formulación de políticas.
Los cuatro principios subyacentes al programa son: (i) adopción de un enfoque impulsado por la
demanda, que enfatiza el rol fundamental de los actores locales en la promoción del desarrollo
económico; (ii) promoción de asociaciones entre los sectores público, privado y de la sociedad
civil para la planificación e implementación del desarrollo local; (iii) promoción de relaciones
interculturales e integración eficaz de la población indígena; y (iv) fortalecimiento de
instituciones multisectoriales públicas modernas, democráticas y plurales.
2. Base para la participación del Banco
En marzo de 2005, el Gobierno solicitó al Banco Mundial (Banco Internacional de
Reconstrucción y Fomento – BIRF) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) que
otorgaran préstamos (cada uno de ellos por el monto equivalente de US$30 millones) para
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financiar la primera fase del programa de desarrollo económico rural. El Banco y el BID tienen
amplia experiencia reciente en el desarrollo rural en Guatemala (ver abajo y también en el anexo
2), por lo que se podría esperar que ambas organizaciones desempeñen un rol importante para
ayudar al Gobierno a implementar un enfoque de desarrollo más coordinado y eficaz en el nivel
local. Con este fin, el Gobierno invitó a ambas organizaciones a asociarse para finalizar el diseño
del programa y de los detalles de los arreglos de implementación.
El Gobierno había solicitado ayuda específicamente al Grupo del Banco a través de la
elaboración de una serie de notas de estrategia sectorial para guiar la formulación de políticas.
Entre éstas se encuentra la Nota sobre la Política de Infraestructura Rural para el Desarrollo
Rural. La Nota subrayó la importancia de relacionar los programas de infraestructura con la
provisión de financiamiento (microcrédito) y asistencia técnica, con el fin de desarrollar las
industrias y microempresas locales a través de paquetes en el nivel territorial. Además, la Nota
identificó reformas de políticas donde se consideraba que se requería una intervención,
incluyendo la promulgación de una ley de agua y una estrategia de transporte rural, así como
algunas reformas de electricidad e Información, Comunicaciones y Tecnología (ICT) de segunda
generación, haciendo notar que en éste último aspecto, se espera que el proyecto propuesto sea
un vehículo importante para la implementación del programa. Esta contribución se complementó
con una labor sustancial realizada recientemente en el sector de ICT. Los estudios manejados por
el Banco, que fueron apoyados por fondos del Mecanismo Consultivo sobre Infraestructuras
Públicas y Privadas (PPIAF) y la Asociación Mundial para Ayuda en Función de los Resultados
(GPOBA), ayudaron a identificar el grado de deficiencia en la provisión de servicios de ICT en
las zonas rurales (la “brecha digital”) – Guatemala tiene uno de los índices más bajos de
penetración de Internet de la región – además de sentar las bases para una estrategia
gubernamental concertada para mejorar el acceso a la población subatendida. A mediados de
2005, el Gobierno estableció una Comisión para la Reducción de la Brecha Digital con el fin de
mejorar la coordinación de las iniciativas gubernamentales de ICT y desarrollar una estrategia
nacional de ICT.
La importancia de la experiencia del Banco para este proyecto se deriva también de las
actividades continuas de la cartera de proyectos. A este respecto, desde hace mucho tiempo el
Banco ha brindado apoyo al sector de desarrollo rural y el sector de carreteras, con un enfoque
especial en mejorar las carreteras y el transporte en las zonas rurales; los proyectos ayudaron a
desarrollar nuevos modelos de provisión de servicios y aseguramiento del mantenimiento a
través de mancomunidades en San Marcos y Huehuetenango. En estos departamentos, el
Proyecto de Reconstrucción y Desarrollo Local apoyó la planificación, ejecución y
mantenimiento de proyectos sociales, económicos y culturales a pequeña escala, trabajando junto
con el Fondo Nacional para la Paz (FONAPAZ). Además, se generaron conocimientos y
experiencia respecto a los factores que posiblemente ayudan a promover el desarrollo local (o los
que lo obstaculizan), a través del Proyecto de Competitividad, que apoya al Proyecto Nacional de
Competitividad (PRONACOM) del Gobierno y que ayuda a mejorar el ambiente para la pequeña
y microempresa. Adicionalmente, se brindó apoyo a través de los siguientes proyectos
concluidos: el proyecto de Fondos para Tierras que ayudó a asegurar el acceso de los pobres a
tierras con base en préstamos; y el Proyecto II del Fondo de Inversión Social FIS para fortalecer
la infraestructura rural y promover la participación comunitaria.
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3. Objetivos globales a los que contribuye el programa
La Estrategia de Asistencia al País (CAS, por su sigla en inglés) FY2005-2008 se desarrolló con
el fin de apoyar el programa de políticas económicas conocido como “¡Vamos, Guatemala!”, con
los principales objetivos de reducir la pobreza y desigualdad y fomentar el crecimiento sostenido
y equitativo. El Banco pretende apoyar la estrategia del Gobierno a través de un programa
equilibrado de créditos para la inversión y apoyo de desembolsos rápidos; los primeros se
centrarán en reducir directamente la pobreza. “¡Vamos, Guatemala!” se basa en tres pilares
estratégicos: “Guate Solidaria”, que tiene el propósito de promover la solidaridad social,
reducción de la desigualdad y una mayor integración económica; “Guate Crece/Compite”,
enfocada en acelerar el crecimiento; y “Guate Verde”, que busca promover el desarrollo
sostenible. En la nueva Estrategia de Asistencia al País, el programa propuesto se visualiza
principalmente como un medio para contribuir a la realización de la agenda de “Guate
Solidaria”, aunque también se puede esperar que tendrá un impacto positivo en la expansión de
las empresas y el crecimiento de las exportaciones y de esta manera, en el aprovechamiento de
los beneficios potenciales para Guatemala del Tratado de Libre Comercio de América Central
(CAFTA).
En general, estos objetivos de la Estrategia de Asistencia al País están en consonancia con los
temas de las estrategias de asistencia al país anteriores, FY1999-2003 (promover la cohesión
social, reducir la pobreza, mejorar la gestión económica y modernizar al sector público). Sin
embargo, la revisión del informe de conclusión de la CAS con fecha abril de 2005 estableció que
el desempeño respecto a esa CAS era moderadamente insatisfactorio e indicó que en general, la
estrategia del Gobierno de facilitar a los pobres e indígenas de las zonas rurales el acceso a los
activos productivos no fue exitosa. Los factores clave de los que se consideró que explican esto
son: gobernabilidad en deterioro; colapso del consenso social respecto a la inclusión social; y un
compromiso débil con la implementación de reformas.) La revisión concluyó que cualquier
operación futura del Grupo del Banco para lograr reducir la pobreza en Guatemala debe abordar
tres áreas: elevar los impuestos, mejorar los mecanismos de control y “... canalizar los recursos
públicos adecuados hacia la construcción de activos vitales para los pobres, particularmente los
pobres de las zonas rurales, incluyendo servicios de educación, salud, transporte y servicios
públicos, además de tierras y otros activos físicos...”.
En vista de esto, se espera que el programa contribuya en forma significativa a abordar la
pobreza rural, particularmente a través de la ampliación de oportunidades de empleo y
generación de ingresos en aquellos territorios del país donde reside la mayoría de los pobres. El
programa se basa en iniciativas anteriores para mejorar la infraestructura y servicios económicos
rurales pero como parte de una iniciativa coordinada más amplia para mejorar el acceso de los
pobres de las zonas rurales a los activos productivos. En este caso, el programa se basaría, en lo
posible, en mecanismos e instituciones existentes que tienen un historial comprobado de ser
eficaces, para asegurar que se observe un impacto inmediato. Sin embargo, el diseño del
programa reconoce que es necesario mejorar el marco institucional para la planificación
territorial (y para la implementación eficaz de programas a favor de los pobres a nivel territorial).
Así, el programa apoyaría el fortalecimiento institucional para mejorar la coordinación e
incrementar la participación de los pobres y los indígenas en la planificación e implementación;
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se espera que la implementación de fases subsiguientes del programa se beneficie de estas
iniciativas.
B. DESCRIPCIÓN DEL PROYECTO
1. Instrumento de préstamo
Se calcula que el costo total del proyecto (para apoyar la primera fase del programa del
Gobierno) será de US$60 millones para un período de cuatro años, 2006-2009. El instrumento de
préstamo propuesto es un préstamo para inversiones específicas (SIL, por su sigla en inglés) por
el monto de US$30 millones. El Prestatario seleccionó un préstamo de margen fijo, a pagar en un
plazo de diecisiete años con un período de gracia de cinco años. El Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) otorgaría un préstamo de US$30 millones.
Plan de financiamiento No. COMPONENTES FUENTES DE FINANCIAMIENTO (US$’000)
BIRF BID TOTAL
1 Inversiones en cadenas productivas 27,300 26,300 53,600
2 Fortalecimiento del manejo territorial público 1,400 2,100 3,500
3 Administración, monitoreo y evaluación 1,225 1,600 2,825
Comisión de apertura 75,000 75,000
COSTO TOTAL DEL PROYECTO 30,000 30,000 60,000
Financiamiento Retroactivo: Financiamiento retroactivo está disponible por un monto no mayor
de US$2,000,000 para gastos elegibles hasta un año previo a la firma del Convenio de Préstamo.
Objetivo de desarrollo del proyecto e indicadores clave:
El propósito general del proyecto es incrementar los ingresos de la población rural que participa
en las actividades del programa de cadenas productivas en los departamentos seleccionados, con
un especial énfasis en la población indígena.
Los objetivos de desarrollo del proyecto son: (i) mejorar la competitividad de las cadenas
productivas rurales con una fuerte participación de los grupos indígenas; y (ii) fortalecer la
capacidad institucional de las entidades públicas que participan en el programa, por medio de la
adopción de un modelo de manejo territorial participativo, con énfasis en la participación de
población indígena.
Para cumplir con su propósito, el programa gubernamental reúne a instituciones públicas que, en
conjunto con el sector privado, brindarán acceso a mercados e inversiones financieras
multisectoriales que se coordinarán en tiempo y espacio. Estas inversiones estarían directamente
vinculadas a la demanda de las organizaciones productivas rurales que tienen un mercado para
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sus productos y que, por consiguiente, tienen un gran potencial para convertirse en miembros
permanentes de una cadena productiva.
En su primera fase, el programa gubernamental se centraría en aquellos territorios de Guatemala
que reúnen las condiciones para generar un crecimiento económico a corto plazo, vinculado a la
reducción de la pobreza (por ejemplo, los territorios que tienen una alta densidad de pobres e
índices altos de población indígena, con tierras e infraestructura básica relativamente bien
distribuidas y con un dinamismo económico que esté relativamente por encima del promedio).
En estos territorios, las inversiones complementarias para explotar el potencial de crecimiento de
las organizaciones productivas existentes pueden tener un fuerte impacto en la reducción de la
pobreza.
En los siguientes departamentos se identificaron territorios con los índices más elevados que
incorporan estas características: San Marcos, Huehuetenango, Sololá, Quetzaltenango,
Totonicapán, Chimaltenango, Sacatepéquez y Alta Verapaz. Estos departamentos son
principalmente rurales y representan el 30% de la población nacional, el 45% de los pobres y el
50% de los que viven en extrema pobreza. Además, son regiones donde las personas son muy
vulnerables al impacto de los desastres naturales, como el reciente Huracán Stan, que destruyó
los medios de sustento de numerosas comunidades indígenas.
En los territorios seleccionados para el programa, los resultados serán medidos por los
organismos coejecutores y por medio de evaluaciones externas, periódicas e independientes.
Los indicadores clave son los siguientes (anexo 3):
- Incremento de ventas en US$50 millones como producto de los encadenamientos.
- El 10 por ciento de empresas de cadenas productivas participantes en el programa,
obtienen acceso a nuevas fuentes de financiamiento para capital y gastos de operación.
- El 100 por ciento de los socios participantes a los que se les ha aprobado mejoras
en caminos rurales tienen acceso a los mercados críticos durante todo el año.
- El 100 por ciento de las cabeceras municipales en los departamentos incluidos en
el programa tienen acceso a Internet por banda ancha.
- El 30 por ciento de las oficinas municipales de planificación seleccionadas por el
Programa, tienen un plan de manejo territorial.
- El Plan de Inversión Pública 2009 preparado por la SEGEPLAN refleja las
inversiones estratégicas derivadas del modelo de planificación territorial en por lo menos cuatro
departamentos. Sujeto a consulta con la DTP.
2. Componentes del proyecto
El proyecto tendría tres componentes: (i) inversiones en encadenamientos productivos;
(ii) fortalecimiento de la capacidad de manejo territorial público para fomentar la competitividad;
y (iii) administración, monitoreo y evaluación.
Componente 1: Inversión en Encadenamientos Productivos (US$53.6 millones; BIRF US$27.3
millones)
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El objetivo de este componente sería incrementar los ingresos de la población mayoritariamente
indígena a través de inversiones coordinadas en espacio y tiempo a favor de las organizaciones
productivas rurales, incluyendo: acceso a mercados, asistencia técnica, capital semilla, servicios
financieros, inversión en infraestructura productiva y acceso a telecomunicaciones en el área del
programa.
Para cumplir con este objetivo, este componente tendría los siguientes subcomponentes:
Subcomponente 1.1. Acceso a Servicios de Desarrollo Empresarial (US$13.5 millones, de los
cuales US$5.4 millones son financiados por el BIRF) que permitirán que las organizaciones
productivas rurales obtengan acceso a mercados y establezcan vínculos con cadenas productivas
a través de inteligencia de mercado, asistencia técnica y capital semilla. El Ministerio de
Economía (MINECO), Viceministerio de Desarrollo de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa,
asistido por organizaciones profesionales privadas, implementaría el subcomponente. El
subcomponente: (i) financiaría los servicios de consultoría para inteligencia de mercado y acceso
a mercados, estudios previos a la inversión, asistencia técnica en la producción, organización,
administración, procesamiento y comercialización, así como formalización, certificación y
asociación de pequeñas empresas; y (ii) proveería capital semilla a las organizaciones de
productores que califiquen para ello, para inversiones y costos variables que apoyen los
encadenamientos productivos.
Subcomponente 1.2. Acceso a servicios financieros (US$ 8.0 millones, proporcionados en su
totalidad por el BID) de organizaciones productivas rurales, a través de: (i) fortalecimiento de la
capacidad institucional de MINECO para ayudar a las empresas rurales a obtener acceso a
servicios financieros; (ii) asistencia técnica e incentivos para instituciones financieras
intermediarias, para adaptar sus servicios a las necesidades de las organizaciones productivas
rurales; (iii) asistencia técnica para que las organizaciones productivas rurales puedan cumplir
con los requisitos de los intermediarios financieros; y (iv) una línea de crédito para los
intermediarios financieros elegibles, con tasas de interés del mercado.
Subcomponente 1.3. Acceso a infraestructura productiva rural (pública y asociativa) (US$16.4
millones, de los cuales el BIRF proporciona US$6.2 millones) a través del financiamiento de la
inversión en infraestructura pública rural o inversiones asociativas requeridas para mejorar la
competitividad de las organizaciones productivas rurales que participan en el programa. Este
subcomponente tiene el fin de proveer infraestructura productiva rural para apoyar el desarrollo
de encadenamientos productivos de cadenas productivos y el mejoramiento de los existentes.
Esto abarca ambos aspectos: infraestructura económica municipal como pequeños sistemas de
riego, rehabilitación de las carreteras y vías de comunicación existentes, construcción de
infraestructura pública pequeña para turismo, zonas comerciales, centros de telecomunicaciones
y mercados, y mejoramiento de las conexiones de energía eléctrica; y además, inversiones en
infraestructura asociativa (privadas pero que son propiedad de grupos de personas) en
infraestructura económica como centros de acopio y centros de distribución, que ambos se
requieren para mejorar la competitividad de las cadenas productivas. El subcomponente será
ejecutado por el FIS. La demanda de este tipo de inversión sería generada por el sector privado
(que participa en las cadenas productivas) y/o por las municipalidades en el área abarcada por el
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programa. La inversión municipal sería financiada con base en fondos de contrapartida con las
autoridades municipales, y cada inversión tendría que contar con un plan de mantenimiento.
Subcomponente 1.4 Inversión en tecnología de información y comunicaciones (ICT) (US$15.7.0
millones, financiados en su totalidad por el BIRF). Este subcomponente tiene el propósito de
mejorar el acceso y uso de ICT en los departamentos y municipalidades del programa. El
subcomponente asistirá en el desarrollo de servicios de ICT clave en los territorios seleccionados
del programa, a través del uso del mecanismo de subastas inversas (OBA, por su sigla en inglés)
y para mejorar el uso productivo de la infraestructura y servicios de ICT por parte de las cadenas
productivas y por las organizaciones de desarrollo locales y la población indígena. El Ministerio
de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (MINCIV) ejecutaría el subcomponente a través
del Fondo de Telecomunicaciones (FONDETEL) y con el apoyo de la Comisión Presidencial
para la Modernización del Estado (COPRE). El componente abarcaría: la ampliación de la
provisión de infraestructura básica para telefonía y conectividad de Internet por banda ancha para
las municipalidades pequeñas en las zonas rurales; servicios de asistencia técnica para la
implementación del programa de obras; y programas de capacitación y asistencia técnica para
brindar apoyo respecto al uso de ICT para lograr incrementar la productividad.
Coordinación de los subcomponentes. La asistencia técnica e inversiones arriba mencionadas
serán coordinadas a través de la elaboración de “planes de negocios”. Estos planes serán
elaborados por las organizaciones productivas rurales y sus socios comprador y de inteligencia
de mercados. Los planes de negocios estipularán las necesidades de servicios de desarrollo de
empresarios, servicios financieros, infraestructura pública y asociada y, donde corresponde,
telecomunicaciones. Estos planes de negocios serán evaluados por el Comité de Coordinación de
Inversiones con base en criterios técnicos, económicos, financieros, sociales y ambientales; una
vez que hayan sido aprobados también incluirán los compromisos de los organismos co-
ejecutores en términos de asistencia técnica e inversión. Por lo tanto, los diferentes elementos del
componente se coordinarán en planes de negocios individuales. Esos planes serán instrumentos
para captar demanda, para estudios de factibilidad, aprobación y planificación de las inversiones
financiadas por el proyecto, y monitoreo y evaluación del programa integral. El subcomponente
1.4 (Acceso a Telecomunicaciones) será implementado en orden prioritario en los departamentos
seleccionados dentro del programa para proveer un apoyo general de telecomunicaciones al
programa.
Componente 2: Fortalecimiento de la capacidad de manejo territorial público para la
competitividad (US$3.5 millones – BIRF: US$1.4 millones)
El objetivo general de este componente es introducir en las instituciones que participan en el
programa un nuevo modelo de gestión pública, centrado en introducir el nuevo enfoque
territorial a las políticas y programas de desarrollo. Se espera que este modelo de gestión
influencie las políticas nacionales y sectoriales, además de las prioridades de inversión pública,
para que puedan contribuir de manera más eficaz a movilizar los recursos territoriales como una
función del desarrollo de objetivos estratégicos y ventajas competitivas. Adicionalmente, este
modelo de manejo territorial se basará en principios de colaboración y el desarrollo de
asociaciones entre el sector público y privado. Estos espacios de intercambio de colaboración
constituyen mecanismos que favorecen la propiedad colectiva de conocimientos locales, el
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establecimiento de un consenso local para el desarrollo de ventajas territoriales y una estrategia
de desarrollo a largo plazo.
Los objetivos específicos son:
(i) Desarrollar, a través de SEGEPLAN, un nuevo modelo de manejo territorial y
establecer la base institucional y de operación para implementarlo
(ii) Incorporar el nuevo modelo de gestión territorial en las políticas públicas y
programas de inversión pública
(iii) Brindar acceso a actores del sector público y privado a información territorial
clave requerida para los procesos de toma de decisiones
(iv) Fortalecer la capacidad de aquellas instituciones que serán de importancia
estratégica para el éxito del nuevo modelo
El modelo de manejo territorial se basaría en los procesos que ya existen en SEGEPLAN y los
articularía mejor, pero con un nuevo enfoque territorial, como: (i) el Sistema Nacional de
Planificación Estratégica Territorial (SINPET); (ii) el Sistema Nacional de Preinversión
(SINAPRE); y (iii) el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). Adicionalmente, estos
sistemas necesitan encajar con los procesos de coordinación de políticas económicas y del sector
social y orientación de la ayuda internacional, que también están incluidos dentro de las
actividades de SEGEPLAN.
El componente tiene cuatro subcomponentes: (i) desarrollo del modelo de manejo territorial para
el desarrollo rural; (ii) implementación del modelo en departamentos seleccionados; (iii) acceso a
información territorial estratégica a través de un sistema de información territorial integrado y
descentralizado; y (iv) divulgación, concientización y capacitación.
Los componentes 1 y 2 se ejecutarán de forma paralela, sin estar inicialmente vinculados; si bien
pueden llegar a vincularse en etapas posteriores.
Componente 3: Administración, monitoreo y evaluación (US$2.8 millones; BIRF US$1.2
millones)
El objetivo de este componente es asegurar que exista la capacidad de administración de
programas y que se establezca y mantenga un sistema eficaz de monitoreo y evaluación. Con esta
meta, SEGEPLAN encabezaría a un Comité Coordinador de Inversiones incluyendo a
representantes de los organismos co-ejecutores (SEGEPLAN, MINECO, FIS y FONDETEL) y
la Comisión Presidencial contra la Discriminación y el Racismo (CODISRA). (El anexo 6
incluye información detallada sobre las responsabilidades y arreglos). Este componente
específico financiaría un sistema administrativo general, incluyendo las actividades de monitoreo
y evaluación.
El objetivo del sistema de monitoreo y evaluación sería verificar y evaluar el cumplimiento de
los objetivos del programa de manera eficaz, eficiente y transparente. Los objetivos específicos
serían: (i) generar información en tiempo real respecto a las diferentes fases de cada aplicación
para beneficiarios, incluyendo el cumplimiento de procedimientos y fechas límite; (ii) facilitar el
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monitoreo de la administración de cada agencia implementadora; (iii) medir el efecto del
programa en la población meta; y (iv) evaluar continuamente el programa, con el fin de rendir
cuentas y realizar cualquier cambio requerido durante la implementación.
3. Lecciones aprendidas y reflejadas en el diseño del programa
El programa ha logrado aprovechar una serie de lecciones provenientes de una diversidad de
fuentes, aprendidas en la experiencia de trabajo en Guatemala, que incluyen: proyectos
finalizados recientemente y en proceso del Banco y el BID que trataron de abordar en forma total
o parcial el desarrollo rural integrado; el variado trabajo antes mencionado en el sector
económico, relacionado con infraestructura rural, telecomunicaciones, descentralización e
impulsores del crecimiento; la Estrategia de Asistencia al País recién acordada y el informe final
sobre la Estrategia de Asistencia al País anterior; el Memorando Económico del País recién
finalizado (Informe No. 29145-GT); y los documentos del Gobierno relacionados con la
elaboración de la estrategia de desarrollo rural. Adicionalmente, se ha tomado en cuenta una
selección de experiencias de desarrollo de enfoques territoriales para la provisión de
infraestructura (por ejemplo, en Chile y Perú) y de manera más general, el enfoque territorial
para el desarrollo rural (Colombia, Unión Europea) y de desarrollo de estrategias de ICT en las
zonas rurales (Perú, Chile y Nicaragua).
En el nivel nacional, se utilizó la experiencia de un proyecto de AGEXPRONT/AID para
vincular pequeñas empresas u organizaciones productivas rurales con compañías más grandes a
nivel nacional e internacional, como una forma de generar nuevas fuentes de ingresos e
incrementar las ventas en general. Este programa fue exitoso al generar nuevas fuentes de
ingresos en las zonas rurales, además de incrementar las ventas en general de los grupos rurales y
sus compradores. Este proyecto es un elemento que motivó la parte medular de este programa, y
se agregaron otros componentes para lograr que estos vínculos comerciales sean más
competitivos.
Las lecciones clave relacionadas con el diseño en general incluyen las siguientes:
- Para evitar el problema de la fragmentación de acciones de políticas que ha
obstaculizado el progreso social y económico en Guatemala, es necesario asegurar que el
programa se vincule claramente con un marco de políticas nacionales y una estrategia integral de
desarrollo rural.
- En Guatemala, los temas de desarrollo rural son muy delicados políticamente, dada la
alta incidencia de pobreza en ciertas localidades con un alto índice de población indígena y dado
el riesgo de la captación de beneficios del programa por parte de una élite. Por eso, para lograr
que las acciones de desarrollo rural sean sostenibles y legítimas, se requiere de una participación
eficaz de la sociedad civil en el diseño e implementación del programa y los proyectos de apoyo.
- Una política nacional y marco estratégico para el desarrollo rural no pueden tener éxito
si no se cuenta con un sólido marco institucional en el sector institucional a nivel local para
asegurar que se realice una selección eficaz de los programas y que éstos sean sostenibles. A su
11
vez, el sector público local no puede ser eficaz en el apoyo del desarrollo local si no existen
alianzas sólidas con el sector privado.
Las lecciones clave relacionadas con la provisión de infraestructura rural incluyen las siguientes:
Los enfoques territoriales en la provisión de infraestructura pueden constituir un
medio para mejorar la coordinación y complementariedad de las inversiones y además, pueden
ayudar a desarrollar vínculos con actividades productivas.
Los enfoques participativos en el diseño e implementación de proyectos de
infraestructura rural son un medio para mejorar la apropiación, ajustar los proyectos a la
demanda local y mejorar la sostenibilidad.
El diseño e implementación de las mejoras propuestas para la infraestructura de ICT
deben basarse en la experiencia exitosa de diversos países con relación al aseguramiento del
acceso universal a través del uso de una serie de mecanismos de ayuda en función de los
resultados, enfocados en estimular un mejor y mayor suministro de infraestructura de ICT. Esto
debe complementarse con medidas para estimular la demanda, como capacitación y desarrollo de
capacidad institucional.
Las recomendaciones clave para los programas que impulsan el crecimiento rural incluyen las
siguientes:
Adoptar un programa de inversión pública multisectorial y diferenciado
espacialmente.
Invertir en una diversidad de activos a nivel de hogar, comunitarios y locales en áreas
de gran potencial con una alta densidad de pobreza rural.
Es necesario mejorar el transporte y la infraestructura de comunicaciones para reducir
los costos de transacción y mejorar la competitividad.
Enmendar la exclusión de los servicios públicos y oportunidades económicas que
viene de largo, realizando intervenciones en las áreas con una proporción alta de
grupos indígenas.
La agricultura debe formar parte integral de la estrategia de crecimiento rural, pero
requiere de apoyo para asistencia técnica, finanzas, información de mercados y un
mejor acceso a los mercados.
Es necesario formular estrategias de inversión sobre una base territorial pero
ajustarlas a los activos y otras condiciones locales. El gobierno central debe guiar las
prioridades nacionales, pero la planificación e implementación a nivel local es un
elemento clave para el éxito. Los programas de inversión pública deben ofrecer
alternativas en función de los activos locales y las condiciones regionales.
4. Alternativas consideradas y razones por las cuales se rechazaron
En vista de las experiencias anteriores y en concordancia con el marco de políticas de desarrollo
rural actual del Gobierno, no se consideraron alternativas adicionales a la de un enfoque
multisectorial integrado respecto al desarrollo rural. De manera similar, se consideró apropiado
12
centrarse en un número de territorios seleccionados en vez de implementar un programa
nacional. El hecho de ampliar el programa es una opción a revisar más adelante, con base en las
lecciones aprendidas en la implementación en territorios seleccionados – en general, el Gobierno
prevé que el programa debe implementarse en un proceso dividido en fases, tomando en cuenta
las lecciones aprendidas en esta primera fase apoyada por el proyecto del Banco.
Durante la elaboración del programa se revisó una serie de alternativas detalladas de diseño, con
los siguientes resultados:
Financiamiento de la implementación de planes de desarrollo existentes basados en
áreas, elaborados en forma participativa. El Gobierno consideró que el impacto en el
crecimiento y la competitividad de estos planes se había demostrado de manera
insuficiente. Prefirió adoptar un enfoque de apoyo a encadenamientos productivos por
medio del cual las inversiones en la cadena productiva e infraestructura relacionada
generarían patrones de crecimiento sostenible que eventualmente conducirían a la
reducción de la pobreza.
Implementación del plan de desarrollo tipo LEADER de la Unión Europea que
proveería financiamiento para asociaciones privadas, públicas y privadas-públicas
para el crecimiento rural y desarrollo territorial. El Gobierno consideró que la red
institucional en las zonas rurales aún está desarrollada de manera insuficiente como
para implementar un programa de este tipo.
Implementación de las inversiones en la cadena productiva e infraestructura
relacionada por el Fondo de Inversión Social, simplificando de esta manera aún más
los arreglos institucionales. El Gobierno consideró que el rol del Ministerio de
Economía (MINECO) es promover el desarrollo en las zonas rurales, por lo que sería
importante incluirlo como socio.
Vincular el componente de desarrollo de cadenas productivas e infraestructura del
programa (componente 1.1-1.3) con el desarrollo de planes de desarrollo territorial
(componente 2). Sin embargo, el hecho de esperar hasta que los planes de desarrollo
territorial estuvieran elaborados postergaría demasiado la inversión.
Proporcionar fondos de contrapartida a las cadenas productivas en vez de crédito. El
Gobierno optó por un sistema crediticio (a ser desarrollado por el BID) y se
proporcionaría cierto capital semilla a potenciales beneficiarios que no tienen acceso
a crédito desde el inicio de su subproyecto, en los casos donde se demuestra
claramente que se requiere este capital semilla y donde el capital semilla no es un
subsidio para lograr que el subproyecto sea rentable.
Identificar previamente a los beneficiarios en vez de basarse en un enfoque impulsado
por la demanda. Los estudios anteriores identificaron a sectores particulares que
tienen potencial; el programa apoyaría las iniciativas impulsadas por la demanda en
estos sectores.
Incluir actividades de generación de empleos en los territorios seleccionados,
adicionales a las cadenas productivas. Se decidió que el enfoque inicial estaría
orientado hacia las cadenas productivas para asegurar la sostenibilidad al responder a
demandas concretas del mercado y oportunidades.
Tratar directamente con las municipalidades en vez de hacerlo a través del FIS u otro
intermediario. Al evaluar las opciones institucionales alternas se hicieron evidentes
13
las ventajas de trabajar a través del FIS, dado el tipo de inversiones y de
organizaciones beneficiarias incluidas en el programa.
Desvincular el componente de ICT del programa en vez de incluirlo. Se optó por la
inclusión, sobre la base de que el mejoramiento de la infraestructura y servicios de
ICT se perciben como un elemento crítico en el paquete de medidas que deben
tomarse para mejorar la competitividad en los territorios seleccionados. Después de
realizar una revisión detallada de esta consideración de diseño, en enero de 2006 el
Gobierno se comunicó por escrito con el Banco para confirmar su decisión de
mantener el programa de telecomunicaciones como un subcomponente integral del
proyecto.
Limitar el alcance de las intervenciones del programa según el impacto social y
ambiental. Para evitar las demoras en el procesamiento, se decidió no apoyar ninguna
actividad de la categoría A de impacto ambiental y que implicara reasentamientos
involuntarios.
C. IMPLEMENTACIÓN
1. Arreglos de cofinanciamiento
El proyecto se está implementando a través de un arreglo de financiamiento paralelo con el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Ambas instituciones acordaron adoptar una
estrategia común con respecto a su apoyo del programa del Gobierno y adoptarían el mismo
Manual de Operación del Proyecto. A partir de octubre de 2005, ambas organizaciones
utilizarían los mismos procedimientos y documentación de adquisiciones. Los arreglos de
administración financiera se harían eficientes y habría una sola serie de indicadores de monitoreo
para el programa. Se llevarían a cabo auditorias y misiones de supervisión conjuntas.
2. Arreglos institucionales y de implementación
Consejo Directivo. El programa será supervisado por un Consejo Directivo integrado por el
Secretario de Planificación (SEGEPLAN), el Viceministro para la Pequeña y Mediana Empresa
(MINECO), el Viceministro de Comunicaciones (CIV), el gerente del FIS, un representante del
sector privado indígena, un representante de la parte privada del PRONACOM, un representante
de la Cámara de Finanzas, y un representante del Centro de Responsabilidad Social Empresarial.
El Consejo Directivo es el cuerpo de toma de decisiones de mayor jerarquía del programa. El
propósito de crear este Consejo es: (i) tener un cuerpo de dirección estratégica y apoyo
público/privado; (ii) lograr que la toma de decisiones dentro del programa sea transparente para
la comunidad indígena y el sector privado; y (iii) crear un espacio institucional donde el sector
público y el sector privado pueden intercambiar conocimientos, experiencia e ideas, además de
formar alianzas estratégicas.
Coordinación del programa. SEGEPLAN coordinará el programa, siendo responsable de
coordinar la planificación, la programación, la implementación por parte de los organismos
co-ejecutores, la administración financiera, la divulgación del Programa y el monitoreo y
14
evaluación. No se creará una nueva unidad implementadora del proyecto, pero las unidades
existentes dentro de SEGEPLAN se fortalecerán según sea necesario para desempeñar las
funciones requeridas, entre otros a través de la contratación de consultores y asesores. Se
nombrará a un coordinador de programa y se le ubicará dentro de SEGEPLAN con un pequeño
equipo técnico que será responsable de temas técnicos, monitoreo y evaluación y
comunicaciones. Además, se fortalecerá la Dirección Financiera y se creará una unidad
especializada de adquisiciones para coordinar las adquisiciones y asistir a los organismos
coejecutores. La Dirección Administrativa de SEGEPLAN también será fortalecida con
especialistas en adquisiciones para implementar el componente 2.
Comité Coordinador de Inversiones. El Comité Coordinador de Inversiones incluye a
representantes técnicos de los organismos coejecutores del programa. Para crear un canal de
comunicación directo entre el proyecto y los socios productivos rurales, particularmente los
grupos empresariales con fuerte participación indígenas, un miembro de la Comisión
Presidencial contra la Discriminación y el Racismo (CODISRA) asistiría a las reuniones del
Comité Coordinador de Inversiones. Las principales funciones de este comité serán: (i)
supervisión de la implementación de las inversiones; (ii) elaboración de planes operativos
anuales y sus presupuestos; (iii) revisión y aprobación de planes de negocios propuestos bajo los
componentes 1.1-1.3.
Grupos Guía . Estos grupos son un mecanismo de coordinación, aprendizaje y monitoreo social
en el nivel departamental. Para asegurar la participación de la población indígena en la
implementación del proyecto, el Gobierno apoyará a estos grupos de segundo piso de
organizaciones productivas rurales con fuerte participación indígena en tres ciudades importantes
(Quetzaltenango, Totonicapán y Cobán), en concordancia con las principales características
culturales y étnicas del área geográfica del programa. Estos grupos guía estarán conformados por
organizaciones locales, incubadoras de empresas, grupos de productores, procesadores y
empresas comerciales, que serán invitados por SEGEPLAN para constituirse en interlocutores
sociales para el programa y para la población indígena.
Para la implementación de cada uno de los componentes o subcomponentes, cada agencia (es
decir, SGEPLAN, MINECO, FIS y CIV/FONDETEL) utilizaría en lo posible las unidades de
organización existentes para implementar su componente o subcomponente. Cada una de las
unidades de organización encargadas del componente llevará a cabo las siguientes tareas: (i)
elaborar un plan operativo anual incluyendo el plan de adquisiciones y los medios para asegurar
su implementación; (ii) desarrollar algunos procedimientos específicos a incluirse en el manual
operativo del programa; (iii) asegurar una administración financiera adecuada y elaborar aportes
para los informes de administración financiera trimestrales; (iv) asegurar un monitoreo
adecuado; (v) facilitar el proceso de auditoría; y (vi) presentar todos los informes
administrativos, presupuestarios, financieros y de contabilidad que requieren SEGEPLAN y los
Bancos.
Arreglos para la administración financiera
Se llevó a cabo una evaluación de administración financiera en concordancia con OP/BP 10.02
que se rige según las directrices establecidas por el Comité de Administración Financiera el 30
15
de junio de 2001 y revisadas el 1 de octubre de 2003, para determinar si los arreglos para la
administración financiera del proyecto son aceptables para el Banco. El informe de evaluación de
la administración financiera está incluido en el anexo 7.
SEGEPLAN será responsable de la coordinación general de la administración financiera y la
consolidación de los informes financieros. La administración del proyecto estará a cargo de
SEGEPLAN, FIS, MINECO y FONDETEL en nombre de CIV (organismos coejecutores) para
sus respectivos (sub)componentes Los organismos coejecutores estarán directamente a cargo de
las tareas cotidianas de administración financiera relacionadas con los componentes de que son
responsables. Básicamente, estas tareas incluirán las siguientes: (i) elaboración y monitoreo de
presupuestos; (ii) manejo de flujo de efectivo (SEGEPLAN procesará las solicitudes de retiros de
préstamo); (iii) mantenimiento de registros de contabilidad; (iv) elaboración de informes
financieros elaborados a fechas intermedias y a fin de año; (v) administración de sistemas de
información subyacentes; y (vi) arreglos para la ejecución de auditorias externas.
De los organismos coejecutores, algunos tienen experiencia y conocimientos a raíz de la
implementación de operaciones anteriores financiadas por el Banco. En cada caso, para esta
evaluación se tomó en cuenta la experiencia y conocimientos previos. Aún así, las acciones
específicas del proyecto a llevarse a cabo se identificaron en un plan de acción para la
administración financiera. El anexo 7 describe detalladamente los arreglos de administración
financiera y el plan de acción para la administración financiera.
Arreglos para el manejo de adquisiciones
En noviembre de 2005 se llevó a cabo una evaluación de la capacidad de cada uno de los
organismos coejecutores para realizar adquisiciones para el proyecto. La evaluación revisó la
estructura organizativa para implementar el proyecto y la interacción entre los empleados del
proyecto que son responsables de las adquisiciones y la unidad central de administración y
finanzas respectivo. En el anexo 8 se incluyen el informe y los arreglos propuestos para el
manejo de las adquisiciones en forma más detallada.
SEGEPLAN coordinaría las tareas cotidianas del proyecto y programa. Para cumplir con las
funciones de adquisiciones, SEGEPLAN aseguraría que se contrate a un especialista en
adquisiciones.
Cada agencia implementadora sería responsable de realizar la implementación física de su propio
componente. Cada agencia llevaría a cabo sus propias adquisiciones, y las unidades con
experiencia dentro de cada agencia brindarían asistencia en la implementación de adquisiciones
más complejas.
Se identificaron los temas y riesgos relacionados con el componente de adquisiciones para la
implementación del proyecto y se acordaron medidas correctivas, que incluirían las siguientes:
(i) una descripción detallada en la sección de adquisiciones del Manual de Operaciones de los
mecanismos, procedimientos, documentos estándar para licitaciones, etc. a utilizar, con el fin de
asegurar el cumplimiento de los controles por parte de todos los organismos coejecutores; (ii)
fortalecer a FONDETEL en todos los aspectos relacionados con las adquisiciones incluyendo,
16
pero no limitado a, la aplicación de la figura de Subastas Inversas y la administración de
contratos; (iii) asegurar que los fondos sobre los cuales el FIS rendirá cuentas en concordancia
con las normas y procedimientos de adquisiciones del Banco y se manejen y monitoreen
correctamente; (iv) asegurar que SEGEPLAN contrate a un oficiales de adquisiciones con
experiencia para monitorear, asesorar y brindar asistencia a todas los organismos coejecutores
respecto a temas de adquisiciones; (v) los cuatro organismos coejecutores deben tener personal
de adquisiciones con experiencia, dedicados plenamente al proyecto; los oficiales de
adquisiciones serán responsables de la planificación, monitoreo e implementación de las
adquisiciones para sus respectivos componentes; y (vi) todas las agencias deben implementar un
sistema de monitoreo de adquisiciones.
El Manual de Operaciones del proyecto incluirá, además de los procedimientos para las
adquisiciones, los documentos estándar de licitación a utilizarse para cada método de
adquisición, además de ejemplos de contratos para los bienes y servicios a adquirir.
3. Monitoreo y evaluación de los resultados (anexo 15)
SEGEPLAN estaría a cargo de la gestión de programas, además de llevar a cabo
directamente (o indirectamente, a través de empresas y/o ONG) todas las actividades
necesarias de monitoreo y evaluación para el programa. Esto incluiría pero no se limitaría a
la elaboración e implementación de planes anuales y la elaboración de informes semestrales de
monitoreo de programa, que se enviarían al Banco y el BID. SEGEPLAN, con la ayuda del
Banco, está en proceso de establecer una unidad de monitoreo y evaluación de políticas
públicas en Guatemala, con el rol específico de fortalecer la capacidad institucional del país en
los siguientes aspectos: (i) recopilar datos de indicadores sociales a nivel nacional y
departamental; (ii) desarrollar herramientas de diagnóstico social y análisis para realizar
evaluaciones de programa ex ante , y (iii) mejorar el monitoreo en tiempo real de los resultados
del programa y las evaluaciones de resultados posteriores. Se espera que este programa se
beneficie en cierta medida del programa nacional de seguimiento y evaluación.
4. Sostenibilidad
El programa se diseñó con la intención de vincular la capacidad de proporcionar mejoras a corto
y mediano plazo en los territorios rurales seleccionados con el desarrollo de la planificación e
implementación territorial (por medio del uso de métodos participativos), lo que crearía una
capacidad de gestión duradera a largo plazo. El proyecto apoya la primera fase del programa del
Gobierno; las lecciones aprendidas servirían de aportes para mejorar el diseño del programa, con
el fin de asegurar la sostenibilidad.
Una serie de factores específicos de cada componente del programa contribuirían a asegurar la
sostenibilidad. La elegibilidad de los encadenamientos productivos se limitaría a aquellas que
puedan demostrar que tienen una tasa de rendimiento financiero del 12 por ciento o mayor. Este
nivel de rentabilidad bastaría para asegurar la viabilidad de las propuestas de inversión y la
probabilidad de que se logre operarlas con éxito. La provisión de cualquier mejora en la
infraestructura pública como parte del programa requiere: patrocinio conjunto con el Gobierno
Municipal, y la elaboración conjunta y la asignación de recursos municipales de un plan de
17
mantenimiento apropiado para la vida útil del activo. Respecto a los mejoramientos de ICT que
forman parte del programa, los proyectos se deben diseñar a manera de no asignar
responsabilidades adicionales de financiamiento a largo plazo al gobierno nacional o local. Los
contratos basados en desempeño a ser desarrollados por FONDETEL deben ser económicamente
autosostenibles para los operadores privados. Como parte del mejoramiento del sistema de
planificación territorial, se prestará especial atención a incrementar la capacidad institucional en
todos los niveles, incluyendo el nivel local, para asegurar la funcionalidad y relevancia.
5. Riesgos críticos y posibles aspectos controversiales
Se considera que los riesgos que enfrenta el programa son considerables, en vista de que el
Gobierno adoptó un nuevo enfoque respecto al desarrollo rural integrado en medio de un
ambiente político cambiante. Mucho dependerá del éxito con que se pueda aprovechar el uso de
métodos participativos para lograr contar con un amplio apoyo en los territorios meta. De manera
similar, mucho dependerá de la capacidad de SEGEPLAN de coordinar en forma eficaz los
aportes de las diversas organizaciones co-ejecutoras para llevar a cabo todas las tareas requeridas
para lograr una ejecución exitosa del programa. En vista de esta situación, y adicionalmente a las
medidas especificas de mitigación de riesgos citadas a continuación, se acordó que los arreglos
para la implementación deberán revisarse después de una fase de dos años del programa
(apoyada por este proyecto). Luego se podría implementar con más eficacia una segunda fase del
programa, a la luz de las lecciones aprendidas en la fase inicial.
Riesgo Medida de reducción del riesgo Clasificación
del riesgo
El Gobierno no logra
mantener la implementación
ni el financiamiento de la
estrategia y programa de
desarrollo rural
Asegurar espacio presupuestario a ser confirmado por
cada institución implementadora antes del inicio de
cada año fiscal.
Consejo Directivo que incluye al sector privado para
asegurar la continuidad.
A
Los arreglos propuestos para
la implementación no logran
proveer la capacidad y
dirección para manejar el
programa con eficacia
Participación eficaz del Consejo Directivo del
programa para monitorear el desempeño y abordar los
problemas encontrados.
Provisión de asistencia técnica y capacitación para
cubrir brechas.
M
Capacidad institucional
insuficiente para implementar
el proyecto en forma adecuada
Uso de mecanismos de implementación existentes.
Algunos organismos co-ejecutores implementadoras
contratarán a empleados y consultores para ayudar en
la implementación.
A
El programa no logra obtener
el apoyo local o demostrar los
beneficios generados para los
pobres y la población indígena
Implementación eficaz de una estrategia de IEC y
consultas eficaces frecuentes con grupos interesados,
especialmente la población indígena.
Implementación del marco de desarrollo para la
población indígena.
M
18
La demanda de inversión en
cadenas productivas no logra
cumplir con las expectativas
Se llevó a cabo un análisis técnico y económico por
adelantado para determinar la capacidad e interés en
explotar los recursos disponibles bajo el programa.
M
La demanda de inversión
pública en apoyo de las
iniciativas del sector privado
no se materializa
Se llevó a cabo un análisis técnico y económico por
adelantado para determinar la capacidad e interés en
explotar los recursos disponibles bajo el programa. Uso
de mecanismos institucionales establecidos para la
identificación, evaluación y monitoreo del programa.
M
Hay una interferencia política
en la selección de
subproyectos y beneficiarios
Empleo de procesos participativos para la planificación
territorial y políticas y procedimientos transparentes
para la elegibilidad de los proyectos y sus
patrocinadores.
Sector privado a cargo de identificar los subproyectos.
M
Las mejoras esperadas en la
planificación territorial e
implementación se retrasan
Desarrollo de programas de trabajo, aseguramiento de
los recursos y personal necesarios para llevar a cabo la
visión de la planificación territorial.
C
El establecimiento del sistema
de monitoreo y evaluación se
retrasa
Los requisitos iniciales para el programa se
establecerían en una escala modesta. Sólo en el futuro
se consideraría la integración en el sistema nacional
propuesto.
M
Hay una fragmentación de
infraestructura pública
financiada a través del
programa, en términos de
inversión dispersa en
diferentes territorios
La infraestructura pública se limitaría a intervenciones
en el nivel local para abordar cuellos de botella
específicos e incrementar la eficiencia, reducir los
costos para las cadenas productivas.
M
Hay una falta de coherencia
en tiempo y espacio de los
mejoramientos en la
infraestructura de ICT, con
respecto a la demanda de
inversión local en
comunicaciones
Los mejoramientos de la infraestructura básica de ICT
en los territorios abarcados por el programa son un
elemento integral de una estrategia nacional acordada,
y existe un acuerdo por adelantado respecto al enfoque
y secuencia de las ofertas de ayuda en función de los
resultados.
Las inversiones en ICT serían apoyadas por
actividades que tienen el propósito de estimular la
demanda de servicios de telecomunicaciones e
Internet; se proporcionaría financiamiento para estas
actividades en forma paralela al financiamiento para
otros tipos de inversión pública.
M
Clasificación general de
riesgos
Considerables
A=Alto; C=Considerable; M=Moderado; I=Insignificante
19
6. Condiciones del préstamo
Condiciones de Efectividad: No existen condiciones de efectividad.
Condiciones de Desembolso:
Para los gastos dentro del subcomponente 1.1. hasta y a menos que, se celebre un
Acuerdo Marco entre SEGEPLAN y MINECO, que sea satisfactorio en forma y fondo
para el Banco y haya entrado en vigencia.
Para los gastos del subcomponente 1.4, hasta y a menos que, se celebre un Acuerdo
Marco entre SEGEPLAN y FONDETEL, que sea satisfactorio en forma y fondo para el
Banco y haya entrado en vigencia.
Convenios:
(1) SEGEPLAN deberá coordinar la consolidación de los planes y presupuestos anuales,
incluyendo la fuente de financiamiento, un cálculo aproximado de gastos y parámetros y
actividades clave, y deberá conceder un tiempo razonable al Banco para revisar dichos planes y
hacer comentarios.
(2) SEGEPLAN y las instituciones coejecutoras deberán: ejecutar el Plan de Acción de
Adquisiciones y Administración Financiera; mantener capacidad adecuada en materia de
adquisiciones y administración financiera en todo momento; y consultar y acordar con el Banco
cualquier cambio de personal clave.
(3) SEGEPLAN debe llevar a cabo, a más tardar dos años después de la fecha de Efectividad
una revisión del desempeño del programa y debe conceder el tiempo razonable al Banco para
revisar dicho informe y hacer comentarios. Cualquier cambio resultante en los objetivos del
programa y los arreglos para la implementación estaría sujeto al acuerdo por parte del Banco.
D. RESUMEN DE EVALUACIÓN
1. Económico y financiero (ver el anexo 9)
Debido a que el programa apoyaría las oportunidades de negocios con base en la demanda, el
proyecto no se presta a un análisis costo-beneficio ex ante. Aunque las cadenas productivas
estratégicas generalmente se conocen a la luz de las evaluaciones de competitividad nacional y la
experiencia de las asociaciones de productores y/o proyectos continuos, los grupos de
productores interesados y socios en el mercado serían quienes finalmente determinarían el
producto, el alcance y la combinación de inversiones.
Para obtener una imagen amplia, se analizaron modelos indicativos de potenciales iniciativas de
subproyectos, con base en información primaria y secundaria e incluyendo a algunos de los
subsectores que probablemente serían apoyados por el Programa, como la producción y
mercadeo de artesanías, café, lechuga, arveja china, tomate, limón y miel, además de los
20
proyectos esperados de inversión pública como mejoramiento de las caminos de acceso y
construcción de puentes. Se aplicarían procedimientos estándar para la evaluación de impacto ex
ante y ex post, y los procedimientos para la inversión en infraestructura pública y asociativa se
regirían según lo estipulado en el FIS. Se apoyarían subproyectos de generación de ingresos –de
forma independiente o combinada con subproyectos de infraestructura pública-, siempre y
cuando generen una tasa de rendimiento financiero esperada de no menos del 12%.
Los beneficios financieros y económicos que resultan de la ampliación de la infraestructura
básica de ICT en los territorios abarcados por el programa se calcularon en forma separada, por
medio de un método de aceptación general para llevar a cabo análisis de costo/beneficio. Los
beneficios financieros se derivan de las ventas incrementales de telefonía y conexiones de
Internet que se espera que obtenga el operador. Los principales beneficios económicos directos
son los ahorros en tiempo de viaje (reducción de viajes que deben emprenderse para obtener
servicios de telefonía) y en tiempo de trabajo (incremento de la productividad laboral como
resultado del acceso a información a través de la conectividad de Internet). Es probable que haya
beneficios indirectos adicionales conforme mejora el acceso a una serie de servicios económicos
y sociales en la comunidad (y el costo de éstos) a través de índices de conectividad más elevados.
Se llevó a cabo un análisis indicativo de costo/beneficio para la primera fase del programa, que
se considera como razonablemente representativo de las áreas a abarcar como parte del proyecto.
Para el análisis financiero, se utilizaron cifras aproximadas conservadoras para la duración de la
inversión (10 años) y para las tarifas de servicios. Tomando en cuenta costos aproximados de
inversión y mantenimiento de la infraestructura, se calcula que el subsidio requerido para
implementar el componente de telefonía del programa es de US$4.9 millones con una tasa de
descuento del 15%. Para el componente de Internet, el subsidio es de U$5.7 millones con la
misma tasa de descuento.
Para el análisis económico, los cálculos aproximados de beneficios se derivaron inicialmente de
un estudio llevado a cabo en cuatro departamentos, dos de los cuales (Huehuetenango y Alta
Verapaz) serán abarcados por el programa. Se calcularon los ahorros en tiempo de viaje para
obtener acceso a servicios de telefonía y los ahorros de tiempo de trabajo por la conectividad a
Internet. Con base en estos beneficios y la inversión económica y los costos de mantenimiento
(ajustados según los pagos de transferencias y el valor de la mano de obra), se calcula que la tasa
de rendimiento económico es de 14.7 a 16.1% para la telefonía y 32.2% para el componente de
Internet.
2. Técnico
Se espera que los subproyectos que probablemente serán financiados a través del apoyo de las
cadenas productivas no presenten temas técnicos importantes. El diseño se regiría según
estándares y tecnologías adaptadas a las características de los territorios seleccionados del
programa. Todas las propuestas estarían sujetas a una evaluación técnica apropiada, utilizando
los procedimientos establecidos en MINECO (con respecto a la asistencia técnica) y el FIS (con
respecto a la inversión local, pública y asociativa en infraestructura).
21
Respecto a la infraestructura de ICT, no hay temas técnicos importantes. El desarrollo de
tecnología en este sector es rápido, y esto se aprovecharía para asegurar la reducción de costos y
precios más asequibles para los potenciales usuarios. La ampliación de la infraestructura de ICT
se llevaría a cabo a través de Contrataciones Basadas en Desempeño, utilizando un proceso de
ayuda en función de los resultados para asegurar una infraestructura de alta calidad con el
subsidio más bajo. El modelo se utilizó con éxito en varios países en ocasiones recientes.
3. Fiduciario
Administración financiera. La conclusión de la evaluación es que en general, los arreglos
propuestos para la implementación de la administración financiera del proyecto son adecuados.
Sin embargo, el nivel de preparación varía entre los organismos coejecutores, particularmente en
cuanto a la disponibilidad de un número suficiente de empleados calificados. La coordinación
requerida para las cuatro entidades separadas y la actual falta de experiencia en SEGEPLAN son
riesgos inherentes importantes para la implementación. Se acordó elaborar un plan de acción de
administración financiera relacionado específicamente con el nuevo proyecto para ayudar a
reducir los riesgos identificados.
Adquisiciones. Se realizó una evaluación de la capacidad de cada uno de los organismos
coejecutores para realizar las adquisiciones para el proyecto. En la evaluación se estudió la
estructura de organización para implementar el proyecto y la interacción entre los empleados del
proyecto que serán responsables de realizar las adquisiciones y la unidad central de
administración y finanzas correspondiente a cada organización implementadora. Se identificó
una serie de temas: (i) poca experiencia, capacidad y conocimientos acerca de las reglas y
procedimientos de adquisiciones del Banco por parte de FONDETEL, SEGEPLAN y MINECO;
(ii) FONDETEL tiene debilidades en el área de administración de contratos, que es la base de un
enfoque exitoso de Contrataciones Basadas en Desempeño; (iii) el FIS tiene experiencia en
actividades impulsadas por la demanda pero requiere de un mecanismo específico para asegurar
el cumplimiento de los procedimientos del Banco, concretamente la implementación del enfoque
de encadenamientos productivo. Se acordaron las medidas correctivas y se incorporaron en los
arreglos para la implementación del proyecto.
4. Social (ver el anexo 10)
El Gobierno elaboró un marco de desarrollo de la población indígena, bajo términos de
referencia acordados por el Banco, y se realizaron consultas con grupos indígenas. El documento
de marco está incluido en el archivo del proyecto y se resume en el anexo 10.
El marco de la población indígena propone las siguientes medidas para incrementar la
participación de los grupos indígenas: (i) las áreas geográficas se seleccionan en función de la
alta presencia de población indígena; (ii) los criterios de elegibilidad para la participación en el
proyecto tienen un sesgo a favor de la población indígena; (iii) las actividades económicas
apoyadas bajo el proyecto incluyen aquellas actividades donde la población indígena tiene una
ventaja comparativa (agricultura, textiles, actividades artesanales); (iv) los grupos indígenas
participarán en la gestión del proyecto a través de la creación de un Consejo Directivo donde
participará un empresario indígena, y en el Comité Coordinador de Inversiones, que incluirá a
22
representantes de la Comisión Presidencial contra la Discriminación y el Racismo; (v)
participación en la promoción, identificación de clientes y auditorias sociales a través de la
creación de grupos guía indígenas en (inicialmente) tres ciudades importantes del área abarcada
por el programa (Quetzaltenango, Totonicapán y Cobán), el rol de estos grupos guía de
proporcionar información e involucrar a los productores indígenas en el proyecto y ayudarles a
elaborar propuestas; (vi) participación en el monitoreo y evaluación del proyecto, a través de
informes presentados a las entidades nacionales de participación indígena (Consejo Asesor de la
Presidencia sobre Pueblos Indígenas; la Coordinadora Interinstitucional de Funcionarios
Indígenas del Estado y Grupos Guía; y (vii) el proyecto debe tener indicadores de monitoreo
específicos que se refieren a la participación de la población indígena.
Todas las medidas arriba mencionadas se incluyeron en el diseño del proyecto, y su
implementación se incluyó en el acuerdo de préstamo y el Manual de Operaciones.
SEGEPLAN establecerá un mecanismo transparente de atención y resolución de quejas de
beneficiarios (potenciales), cuyo diseño será desarrollado en el Manual Operativo del Programa.
5. Medio Ambiente (ver el anexo 10)
El Gobierno llevó a cabo una evaluación de impacto ambiental bajo términos de referencia
acordados con el Banco. La evaluación está disponible en los archivos del proyecto y se resume
en el anexo 10. Esta evaluación incluye el marco de gestión ambiental para la implementación
del programa. El programa se evaluó en general como de categoría B.
Básicamente, los procedimientos ambientales que seguirán los subproyectos propuestos por los
beneficiarios consisten en los siguientes:
(i) Las propuestas de subproyectos (perfiles) incluirían un documento de inspección
ambiental (Evaluación de Impacto Ambiental Inicial - IEA). MINECO y FIS revisarían
dicho documento. Este estudio inicial de impacto ambiental determinaría el potencial
impacto ambiental y la localización del subproyecto con relación a las zonas ambientales
frágiles o zonas de planificación territorial. En cuanto al impacto, el subproyecto se
clasificaría en categorías A, B1, B2 y C, que básicamente son las mismas categorías que
las que se aplican en las Directrices de Operaciones del Banco Mundial. La
diferenciación entre las categorías B1 y B2 se define en la legislación ambiental nacional;
B1 significa que hay un mayor riesgo que en B2.
(ii) Los proyectos de infraestructura que incluyen el mejoramiento, rehabilitación y
mantenimiento de carreteras rurales; incremento de capacidad, rehabilitación y
mantenimiento de generación eléctrica y distribución; y construcción de antenas para
telefonía celular y torres de distribución: todos estos subproyectos deben clasificarse bajo
las categorías ambientales B1, B2 o C.
(iii) Además, estas obras deben clasificarse con base en la vulnerabilidad del ambiente local.
La evaluación de impacto ambiental proporciona una lista de “zonas ambientalmente
vulnerables” donde el riesgo ambiental es alto (por ejemplo, en función de la
biodiversidad) y donde aun las obras de las categorías B1, B2 no serían financiadas.
23
(iv) Después de realizar la clasificación, los subproyectos de las categorías B1 y B2 estarán
sujetos a un análisis para calcular el impacto ambiental e introducir medidas de
mitigación. En el caso de los subproyectos de la categoría C, únicamente se aplicarán
manuales ambientales específicos para el sector.
(v) Los subproyectos de la categoría A no serán financiados como parte del proyecto.
Los formuladores de propuestas de proyectos de la categoría B entregarían el estudio de impacto
ambiental al MARN, con la ayuda del proveedor de servicios empresariales; el MARN
informaría al público sobre el contenido del estudio de impacto ambiental y concedería 20 días
para hacer observaciones o manifestar oposición. Además, llevaría a cabo inspecciones y
consultas según se requiera. Después de este proceso, el MARN tomaría una decisión final para
aprobar o no aprobar el estudio de impacto ambiental.
Una vez que el MARN lo haya aprobado, MINECO establecería un informe de verificación
ambiental que incluye todas las actividades relacionadas con el análisis de impacto ambiental y
las medidas de mitigación que deben implementarse e incluirse en el presupuesto del plan de
negocios de quienes presentan la propuesta. El manual operativo del FIS fue aprobado por el
MARN y se utilizaría como línea base para diseñar los procedimientos ambientales para los
subproyectos financiados a través de MINECO.
Los procedimientos ambientales arriba mencionados serán revisados al final del primer año
después de la fecha de inicio, con el fin de evaluar el impacto y lo apropiado de éstos.
Se espera que el impacto ambiental de los subproyectos de mejoramiento de la infraestructura de
ICT sea limitado en la fase de construcción e insignificante en la fase de operación. Las
obligaciones de manejo ambiental del proveedor de servicios de ICT estarían cubiertas en el
contrato, y CIV/FONDETEL monitorearía el cumplimiento de estas obligaciones.
6. Políticas de salvaguarda
Políticas de salvaguarda impulsadas por el programa Sí No
Estudio de impacto ambiental (OP/BP/GP 4.01) [X] [ ]
Hábitats naturales (OP/BP 4.04) [ ] [ ]
Manejo de plagas (OP 4.09) [ ] [X]
Propiedad cultural (OPN 11.03, se está revisando como OP
4.11) [ ] [ ]
Reasentamiento involuntario (OP/BP 4.12) [ ] [ ]
Pueblos indígenas (OD 4.20, se está revisando como OP
4.10) [X] [ ]
Bosques (OP/BP 4.36) [ ] [ ]
Seguridad de represas (OP/BP 4.37) [ ] [X]
Proyectos en zonas en disputa (OP/BP/GP 7.60)* [ ] [X]
* Al apoyar el proyecto propuesto, el Banco no tiene la intención de perjudicar la decisión final de los reclamos de las partes en
las zonas en disputa
24
Proyectos en vías acuáticas internacionales (OP/BP/GP
7.50) [ ] [X]
Las salvaguardas sociales y ambientales (y las políticas y procedimientos a adoptar bajo el
programa) se describen arriba. Estas salvaguardas toman en cuenta el debido cumplimiento de
las políticas y requisitos del Banco y están incluidas en el manual de operaciones del programa.
Bajo las salvaguardas ambientales, se acordó que el programa no apoyaría ninguna inversión
pública o actividades productivas que requieran una designación de categoría A respecto al
impacto ambiental. No se financiarán pesticidas ni insecticidas con fondos del préstamo. Bajo las
salvaguardas sociales, se acordó que el programa no apoyaría ninguna inversión pública o
actividades públicas que requieran de un reasentamiento involuntario de la población afectada.
7. Excepciones a las políticas y preparación
No hay excepciones a las políticas, y el programa está listo para ser implementado.
25
26
Anexo 1: Antecedentes del país y del sector o el programa
GUATEMALA: PROYECTO DE APOYO AL PROGRAMA DE DESARROLLO
ECONÓMICO DESDE LO RURAL
Problemas y antecedentes históricos del país
Con una población multiétnica de aproximadamente 12.6 millones y un PIB per cápita de
aproximadamente US$2,200, Guatemala es la economía más grande de Centroamérica. El difícil
pasado colonial del país y una guerra civil debilitante que finalizó en 1996 dejaron un legado de
mucha pobreza y desigualdad, malos indicadores sociales y profundas divisiones sociales y
políticas. Éstas apenas empiezan a superarse gradualmente a medida que el país sigue
consolidando su democracia y aborda los problemas de igualdad e inclusión, crecimiento y el
establecimiento de instituciones públicas que gocen de credibilidad.
Guatemala ha disfrutado de estabilidad macroeconómica en su historia reciente, aunque su
desempeño en crecimiento ha sido más pobre que el de la mayoría de los países de la región.
Tras el auge inicial después de los Acuerdos de Paz de 1996, e incluso con la ejecución de
reformas estructurales y las mejoras de política en varios sectores sociales y económicos
(educación, salud, infraestructura y el sector financiero), en 1999 las tasas de crecimiento se
redujeron y permanecieron bajas hasta el 2003 incluso. Esto se debió a factores internos: un
(aquí quitamos la falta de confianza en el gobierno) clima poco favorable a inversiones y a
factores externos: precios del café bajos y una reducción en el intercambio comercial.
El gobierno que inició en 2004 ha demostrado un compromiso considerable con el logro de las
metas nacionales establecidas en los Acuerdos de Paz de 1996, en materia de derechos políticos
y humanos, así como en la esfera socioeconómica. El acento se ha colocado particularmente en
la lucha contra la corrupción, mejorando la seguridad y reactivando un crecimiento económico
inclusivo como medio para reducir la pobreza y las desigualdades. El plan de desarrollo del
gobierno: ¡Vamos Guatemala!, brinda un marco factible para el progreso del país. El programa
se basa en tres pilares principales: i) Guate Solidaria, que centra su atención en el capital
humano, los servicios básicos y la infraestructura rural, ii) Guate Crece/Compite que busca
acelerar el crecimiento por medio de la expansión del comercio y mejoras en el clima de
negocios, la participación en infraestructura, la reforma al sector financiero y la promoción de la
pequeña y mediana empresa; y iii) Guate Verde que se refiere a la sostenibilidad ambiental de
todos los programas de desarrollo.
Guatemala es el país de América Latina con el mayor grado de desigualdad, con grupos
indígenas representados de manera desproporcionada entre los pobres y los extremadamente
pobres. 56% de la población total se clasifica como pobre, mientras que 76% de la población
indígena es pobre. La proporción de la población que vive en áreas rurales (61%) y la
proporción de la población que es indígena es también muy elevada (39%). 74% de la población
rural es pobre, 24% extremadamente pobre y 43% es analfabeta. 80% de los pueblos indígenas
viven en las áreas rurales donde representan 52% de la población, lo que incluye a los Maya
27
indígenas (con 21 grupos lingüísticos), los “ladinos” de descendencia mixta y una pequeña
minoría de descendientes africanos: los “garífuna”, que viven en la costa del Caribe (FUENTE).
Por lo tanto, el gobierno ve la contribución que podría significar una estrategia efectiva,
coordinada, de desarrollo rural con programas de inversión a manera de apoyo para reducir la
pobreza y la desigualdad en Guatemala. Los esfuerzos por mejorar la coordinación de varias
iniciativas para apoyar el desarrollo rural empiezan con la conformación del Gabinete de
Desarrollo Rural (GDR), bajo la dirección del Vicepresidente. La visión y la dirección de la
política se presentan en la AgendaEstratégica para el Desarrollo Rural Integrado, aprobado por el
Gabinete en marzo de 2005.
La estrategia busca llevar la visión de desarrollo rural más allá de simplemente el desarrollo
agrícola y busca adoptar un enfoque más completo e integrado por medio del desarrollo de
instituciones e infraestructura y por medio de la promoción de oportunidades amplias de
crecimiento en la esfera rural. La estrategia tiene cuatro enfoques para su abordaje que son: a)
un desarrollo rural integrado con equidad en lo que se refiere a género y cultura; b) gestión
descentralizada con enfoque territorial; c) vínculos entre lo rural y lo urbano; y desarrollo rural
como un esfuerzo multisectorial.
Uno de los programas que apoyan esta estrategia es el Programa “Desarrollo Económico desde
lo Rural”. Este Programa, que inicialmente centró su atención en estos territorios del país que
muestran la mayor presencia de pobreza, busca apoyar la generación de ingresos para los más
pobres, sobre todo por medio de la generación del empleo en encadenamientos productivos. El
PDRE también tiene la intención de centrarse, de manera complementaria, en dos esferas:
participación indígena efectiva en el desarrollo económico local, y el desarrollo de capacidades
para introducir un enfoque territorial en los procesos de planificación, programación y desarrollo
de políticas.
Los cuatro principios subyacentes del Programa son: i) la adopción de un enfoque impulsado por
la demanda, que refuerce el papel fundamental de los actores locales en la promoción del
desarrollo económico; ii) el fomento de la asociación de entidades públicas con entidades de la
sociedad civil para planificar y ejecutar planes de desarrollo local; iii) la promoción de relaciones
interculturales y la efectiva integración de la población indígena; y iv) el fortalecimiento de
instituciones modernas, democráticas y plurales públicas multisectoriales.
Los problemas de los sectores y sus antecedentes
La investigación realizada recientemente buscaba para entender los impulsores del crecimiento
sostenible y de la reducción de la pobreza en Guatemala. Esto ha subrayado, de manera notable,
la fuerte dimensión espacial de la pobreza rural, con aproximadamente tres cuartas partes de los
pobres rurales concentrados en una zona que cubre el Altiplano Occidental y la Región del
Norte. La pobreza en la región rural de Guatemala también se ve generalmente relacionada con
un acceso insuficiente a activos productivos e infraestructural rural, particularmente redes de
carreteras.
28
La investigación ha llevado a las siguientes conclusiones generales para llegar de manera más
efectiva a los pobres:
- Pasar de inversiones sectoriales sin enfoque territorial a inversiones
integradas multisectoriales con enfoque territorial;
- Invertir en una variedad de activos sociales y productivos a nivel de hogar
en áreas con alto potencial y altas densidades de pobreza rural;
- Desarrollar estrategias para abordar la exclusión de los pueblos indígenas
y el bajo nivel y bajo rendimiento de sus activos;
- Asegurar que la agricultura forme parte integral de la estrategia de
crecimiento rural en áreas de gran potencial agrícola y alta densidad poblacional con
acceso a la infraestructura básica;
- Emplear estrategias rurales diferenciadas de acuerdo a los activos
específicos del área, los mercados y las instituciones en vista de la muy diferenciada
distribución espacial del potencial económico; y
- Trabajar por lograr mejor vinculación estratégica y convergencia para las
inversiones y proyectos apoyados por el Banco Mundial y otros donantes en diversas
regiones del país.
En el altiplano Occidental, la investigación sugirió que la atención se debe enfocar en el acceso a
la tierra y el mejoramiento de la productividad, como en la gestión forestal y del agua, mejor
información de mercados e información técnica, y la diversificación para lograr actividades de
alto valor agregado. Mejorar los caminos de acceso, en lugar de construir carreteras primarias o
secundarias debe también ser una prioridad. Para reducir las limitaciones que existen de lograr
una más amplia participación en la economía de mercado, las intervenciones públicas deben
mejorar la efectividad de los servicios públicos, reducir los costos de transacción asociados a una
baja calidad y una infraestructura de transporte y comunicaciones escasa, incrementar el acceso a
la asistencia técnica y reducir los riesgos relacionados con el mercado.
In xx year, el Banco ayudó a preparar una nota de políticas sobre infraestructura rural para el
desarrollo rural con el fin de resaltar los desafíos que se enfrentan en la provisión de
infraestructura y para ofrecer recomendaciones de política y operativas a la nueva
administración. Los principales hallazgos se resumen así:
- Se han asignado elevados recursos al desarrollo rural, y sin embargo, los ingresos
y la calidad de vida en las áreas rurales siguen siendo bajos;
- Aunque se ha avanzado en la ampliación de la cobertura de la infraestructura
rural, queda todavía mucha población desatendida y la calidad de los servicios es baja;
- Las inversiones en infraestructura son esenciales, aunque no constituyen un
insumo suficiente para el desarrollo rural;
- A pesar del éxito para incrementar la cobertura de la electricidad y de los sectores
de la tecnología de ICT , las inversiones en ese campo han sido contribuciones marginales
para el logro de los objetivos más amplios de su desarrollo;
- Los sectores de agua, saneamiento y transporte rurales enfrentan mayores desafíos
para mejorar el acceso, la calidad y la sostenibilidad de los servicios;
- Aunque hay varias fuentes de financiación que brindan bastante apoyo para la
infraestructura rural, la falta de coordinación y planificación limita la eficiencia de las
inversiones;
29
- La descentralización ha dado como resultado que se ha declarado a los gobiernos
municipales jurídicamente responsables de la planificación y provisión de una gama de
servicios de infraestructura sin que cuenten con la capacidad técnica y financiera para
brindar estos servicios.
Las prioridades estratégicas que las próximas operaciones de programación y política de
inversión deben por lo tanto atender, son:
a) Incrementar el acceso a los servicios en el caso de los que aún están desatendidos
Es necesario contar con estrategias para cada subsector para responder a las necesidades
específicas, pero en todo caso existe la necesidad de tener objetivos sectoriales, suficiente
financiación, arreglos institucionales claros, capacidad y sistemas de seguimiento. Existe la
necesidad de planificación y coordinación entre las diversas instituciones que participan en la
provisión de servicios de infraestructura rural.
b) Mejorar la calidad, eficiencia y sostenibilidad de la infraestructura existente
Las mejoras a la calidad de los servicios son específicas para cada subsector pero generalmente
necesitarán del establecimiento o fortalecimiento de: normas de desempeño, metas para la
recuperación de los costos, responsabilidad regulatoria, rendición de cuentas y acceso a la
información en todas las esferas, así como mecanismos de desarrollo de la capacidad en la esfera
local.
c) Maximizar el impacto de las inversiones en infraestructura rural para el desarrollo
económico y reducción de la pobreza:
Los programas de infraestructura no deben desarrollarse en forma aislada sino que deben
asociarse a la provisión de micro crédito y asistencia técnica asociada para el desarrollo de
industrias y microempresas. Ello se puede lograr a través de: el establecimiento de objetivos de
desarrollo rural intersectorial; la promoción de complementariedades de intervenciones dentro de
un territorio dado; asegurar que la calidad y capacidad de las esferas locales sean adecuadas;
proporcionar servicios de información, micro crédito y negocios; y desarrollar el modelo de
mancomunidad de asociación entre el sector público y privado en la planificación, entrega y
mantenimiento de servicios de infraestructura rural.
30
Anexo 2: Otros proyectos relacionados financiados por el banco y otras agencias
GUATEMALA: PROYECTO DE APOYO AL PROGRAMA DE DESARROLLO
ECONÓMICO DESDE LO RURAL
Problema a resolverse en el
sector
Proyecto Calificación de la
supervisión más reciente
(ISR)
Financiado por el Banco
Mundial
PDO IP
Mejorar la provisión de
infraestructura de transporte en
la esfera local
Proyecto de caminos rurales y
carreteras principales
S S
Segundo proyecto de caminos
rurales y carreteras principales
MS MS
Mejorar la administración de la
tierra y el acceso a la tierra por
los pobres
Proyecto de administración de
la tierra
S S
Abordar las necesidades de
infraestructura en la esfera
comunitaria
Proyecto de reconstrucción y
desarrollo local
S MS
Mejorar el clima de negocios
para las pequeñas y medianas
empresas
Proyecto de competitividad S S
Otras agencias de desarrollo
BID Sus proyectos recientes incluyen:
Proyecto Sostenible del Petén;
Proyecto de desarrollo municipal;
Rehabilitación y modernización de los caminos;
Desarrollo sostenible de la cuenca de Alto Río;
Pobreza urbana integrada;
Programa rural de inversión en agua y saneamiento
(reorientado para abordar las necesidades surgidas tras la
tormenta Stan).
También: 2 operaciones anteriores para el FIS
GTZ Proyecto de desarrollo municipal
ASDI Proyecto de asesoría técnica para apoyar al gobierno de
Guatemala
El primero y segundo proyectos de caminos rurales y carreteras principales
La meta general de los proyectos es contribuir a reducir la pobreza rural y desarrollar cohesión
social mejorando y manteniendo el acceso en las áreas rurales a los mercados, escuelas, centros
de salud y otros componentes de la infraestructura social y económica a través de una más
amplia participación comunitaria. Específicamente, los proyectos también: i) apoyan el proceso
31
de largo plazo de desarrollo de la capacidad institucional para administrar y dar mantenimiento a
los caminos vecinales; ii) mejoran el sistema de transporte rural en regiones seleccionadas en los
departamentos de San Marcos y Huehuetenango: y iii) siguen mejorando la eficiencia de las
redes de los caminos principales y secundarios.
Proyecto de administración de la tierra
El proyecto sirve para incrementar la seguridad jurídica de la tenencia de la tierra en el
departamento del Petén. El proyecto también contribuirá a fortalecer el marco jurídico e
institucional para los servicios del registro de la tierra y el catastro.
Proyecto de reconstrucción y de desarrollo local
El proyecto apoya la mejora de la calidad de vida y auto desarrollo de las municipalidades de
San Marcos y Huehuetenango apoyando la planificación, ejecución y mantenimiento de
proyectos sociales, económicos y culturales de pequeña escala. El proyecto también ayuda a
fortalecer la capacidad de los gobiernos locales y las organizaciones locales de la comunidad.
Proyecto de competitividad
El proyecto apoya al Programa Nacional de la Competitividad (PRONACOM) para que el país
avance en su posición de competitividad internacional y acelerar así su crecimiento económico.
El proyecto apoya iniciativas en dos esferas: a) en el entorno empresarial busca incrementar la
competitividad de los productos y los factores del mercado por medio de cambios en los
reglamentos y nuevas asociaciones institucionales entre el sector público y privado; a b) en la
esfera de las empresas busca ampliar la participación de la pequeña empresa en el crecimiento
económico nacional.
32
Anexo 3: Marco y seguimiento de los resultados
GUATEMALA: PROYECTO DE APOYO AL PROGRAMA DE DESARROLLO
ECONÓMICO DESDE LO RURAL
Propósito general Indicadores de los resultados del
programa
Uso de la información de los
resultados del programa
Incrementar los ingresos de la
población rural que participa en
las actividades del programa de
la cadena de suministro
productivo en los departamentos
seleccionados con el acento
colocado en los grupos indígenas.
Incremento del 20% en los
ingresos de 20,000 hogares rurales
participantes.
Evaluación continua del diseño
del programa y pertinencia de
los insumos para lograr los
objetivos de desarrollo del
programa. Emplear los
resultados para diseñar las fases
posteriores del programa.
Objetivos de desarrollo del
proyecto
Indicadores de los resultados del
programa
Uso de la información de los
resultados del programa
Mejorar la competitividad de las
cadenas de suministro productivo
con una fuerte participación
indígena.
- Incremento de US$50 millones
en ventas a lo largo de la vida del
Programa.
Utilizar los resultados para
diseñar las fases posteriores del
programa
Fortalecimiento de la capacidad
institucional de las entidades
públicas que participan en el
programa para adoptar el modelo
de gestión territorial con
participación indígena
30% de las oficinas municipales
de planificación participantes en
el Programa cuentan con un plan
de gestión territorial.
Confirmar convencimiento de
parte de los gobiernos nacional
y locales para este Nuevo
enfoque: identificar ventajas y/o
deficiencias de un enfoque
territorial para el desarrollo
rural/regional
Resultado intermedio Indicadores intermedios de
resultados
Uso del seguimiento
intermedio de los resultados
Subcomponente 1.1
El establecimiento y
fortalecimiento de sociedades de
largo plazo en la cadena de
suministro productivo entre
organizaciones productivas
rurales e industrias privadas de
procesamiento y empresas
comerciales, mejorando el acceso
al mercado, la asistencia técnica
y el capital semilla.
300 nuevas encadenamientos
productivos de base rural que
tengan un impacto en un mínimo
de 45,000 personas, funcionando
al final del programa.
- 80 % de los beneficiarios son
indígenas
- 25 por ciento de las empresas
participantes en el programa son
miembros nuevos de asociaciones
gremiales.
Evaluación continua de la
estrategia de la cadena de
suministro productivo como
impulsor del desarrollo rural.
Revisión anual de la demanda
de apoyo técnico que se espera
para las sociedades de cadena de
suministro productivo.
Seguimiento continuo de la
efectividad de los objetivos
hacia los grupos indígenas y de
mujeres.
Subcomponente 1.2
Proporcionar recursos financieros
para las pequeñas y medianas
empresas rurales (PYMES) que
forman parte de encadenamientos
- 10% de los socios proveedores
rurales tienen acceso a nuevas
fuentes de financiación para
gastos de operación e inversiones
Evaluación continua del papel
de las finanzas en el apoyo de la
estrategia de las cadenas de
suministro productivas como
33
productivos. de capital
- un nuevo producto financiero
adoptado por el intermediario
financiero.
- reducción del 50% del tiempo
necesario para obtener préstamos
para las empresas rurales
participantes
impulsor del desarrollo rural
dirigido por la agricultura.
Subcomponente 1.3
Proporcionar a los
encadenamientos productivos
participantes una infraestructura
productiva pública y asociativa
para mejorar la competitividad
como se define en los planes
empresariales.
- El 100 por ciento de los
socios participantes a los que se
les ha aprobado mejoras en las
caminos rurales tienen acceso a
los mercados críticos durante
todo el año. - 90% de la infraestructura
aprobada por la CCI se ejecuta a
tiempo
- 100% de las inversiones en
infraestructura cuentan con un
plan de mantenimiento con
financiación.
Evaluación continua del diseño
de los programas y del papel de
las inversiones en
infraestructura productiva para
apoyar las cadenas de
suministro y otras actividades
económicas rurales.
Subcomponente 1.4
Brindar acceso a teléfonos y
centros telefónicos con banda
ancha en las áreas rurales
Capacitar a los usuarios de
servicios de Internet y a los
beneficiarios del programa.
- El 100% de cabeceras
municipales en los departamentos
del programa cuentan con acceso
al Internet con banda ancha.
-El 100% de las comunidades
rurales: > de 400 de personas,
tienen acceso al teléfono
-El 90% de la demanda de
capacitación en el Internet
aprobada por el ICC se ha
satisfecho.
Seguimiento anual del
componente por el
CIV/FONDETEL.
Evaluación continua del diseño
de la estrategia de las
tecnologías de la información y
las comunicaciones.
Componente 2
Fortalecer la capacidad
institucional de las entidades
públicas que participan en el
programa para adoptar el modelo
de gestión territorial, con
participación indígena.
- El 30 por ciento de las
oficinas municipales de
planificación seleccionadas por
el Programa, tienen un plan de
manejo territorial.
- El Programa de Inversión
Pública preparado por
SEGEPLAN para el año 2009,
incluye inversiones estratégicas
derivadas del modelo de
planeación por lo menos en 4
departamentos;
-SEGEPLAN cuenta con un
sistema de información estratégica
de gestión territorial en cada uno
de los ocho departamentos.
Confirmar el compromiso de los
gobiernos en las esferas
nacional, departamental y local
con la nueva Planificación de
Gestión Territorial.
34
Componente 3
Asegurar que haya establecida la
capacidad para gestionar el
programa y que se instale y
mantenga un sistema efectivo de
seguimiento y evaluación.
- Preparación de informes de
seguimiento del proyecto
semestrales dentro de los 45 días
siguientes al final de cada
semestre y planes operativos
anuales coordinados por lo menos
3 meses antes del inicio del año
fiscal.
-preparación de informes anuales
de resultados del programa para el
10% de las municipalidades
participantes.
-una mejor percepción de parte de
la población rural (en particular
las organizaciones indígenas) del
potencial económico de las áreas
rurales.
Revisar la efectividad e igualdad
las intervenciones que el
programa apoya.
Utilizar los resultados de
seguimiento y evaluación para
lograr mejoras continuas en el
diseño del programa y para que
el programa se dirija a los
grupos de indígenas y mujeres.
35
Arreglos para dar seguimiento a los resultados
Valores objetivo Reunión e información de los datos
Indicadores de resultados Línea de base
Año1 Año 2 Año 3 Año 4 Frecuencia e informes
Instrumentos para la reunión de datos
Responsables de reunir los datos
Incremento de US$50 millones en ventas anuales
1 10 30 50 Trimestral Informes de avances
MINECO
30% de las oficinas municipales de planificación participantes en el Programa tienen un plan de gestión territorial.
- 5 10 30 Anual Informes de avance
SEGEPLAN
Indicadores de resultados para cada componente
Componente 1: Inversiones en encadenamientos productivos
Subcomponente 1.1. Servicio de desarrollo empresarial
Por lo menos 300 nuevos encadenamientos de base rural funcionando y beneficiando a por lo menos a 45,000 personas.
0 60 180 300 300 Trimestral Informes de avances
MINECO
80 % de los beneficiarios son indígenas 80 80 80 80 Anual Informes de avances
MINECO
25 por ciento de las empresas rurales participantes en el programa son nuevos miembros de asociaciones gremiales
1 5 15 25 Anual Informes de avances
MINECO
Subcomponente 1.2. Acceso a servicios financieros
10% de los socios proveedores rurales tienen acceso a nuevas fuentes de financiamiento para sus gastos de operación y para la inversión de capital
- 1% 5% 10% Anual Informes de avances
MINECO
Un nuevo producto financiero adoptado por el intermediario financiero
1 1 Anual Informes de avances
MINECO
Subcomponente 1.3. Acceso a infraestructura productiva
El 100 por ciento de los socios participantes a los que se les ha aprobado mejoras en caminos rurales tienen acceso a los mercados críticos durante todo el año.
30 40 50 75 100 Trimestral Informes de avances
FIS
90% de la infraestructura aprobada por el CCI se ejecuta a tiempo.
90 90 90 90 Trimestral Informes de avances
FIS
100% de las inversiones en infraestructura tienen 100 100 100 100 Trimestral Informes de FIS O LA
36
un plan de mantenimiento financiado. avances INSTITUCIÓN CREADA PARA CUMPLIR CON FUNCIONES SIMILARES
Subcomponente 1.4 Inversiones en tecnología de la información y de las comunicaciones
100% de las cabeceras municipales en los
departamentos del Programa tienen acceso al
Internet con banda ancha.
10 20 40 80 100 Anual Informes de avances
FONDETEL
100% de las comunidades rurales de > 400
personas tienen acceso a teléfono
24 30 40 80 100 Anual Informes de avances
FONDETEL
90% de la demanda de capacitación para el uso del Internet aprobada por el CCI ha sido atendida
20 40 75 90 Anual Informes de avances
FONDETEL
Componente 2: Fortalecimiento de la capacidad de gestión territorial pública para lograr competitividad
El Programa de Inversión Pública preparado por SEGEPLAN para 2009 refleja inversiones estratégicas derivadas del modelo de planificación territorial en por lo menos cuatro Departamentos;
4 4 Anual Informes de avance
SEGEPLAN
SEGEPLAN tiene un sistema estratégico de información territorial en cada uno de los ocho Departamentos
2 4 8 Anual Informes de avance
SEGEPLAN
Componente 3: Seguimiento y evaluación gerencial
Preparación de informes trimestrales de seguimiento de los proyectos dentro de los 45 días siguientes al final de cada semestre y un plan operativo anual coordinado por lo menos tres meses antes de empezar el ejercicio fiscal
4 4 4 4 Anual Informes de avance
SEGEPLAN
Preparación de informes anuales de resultados para el 10% de las municipalidades participantes
10 10 10 10 Anual Informes de avance
SEGEPLAN
Una mejor percepción de la población rural (en particular las organizaciones indígenas) del potencial económico de las áreas rurales.
Anual Informes de avance
SEGEPLAN
37
Anexo 4: Descripción detallada del programa
GUATEMALA: PROYECTO DE APOYO AL PROGRAMA DE DESARROLLO
ECONÓMICO DESDE LO RURAL
44. En forma paralela a lo que hace el BID, el Proyecto financiaría el Programa de Desarrollo
Económico Rural del Gobierno (PDER). El PDER se diseñó como una de las inversiones
estratégicas planteadas en la Agenda Estratégica para el Desarrollo Rural del Gabinete de
Desarrollo Rural y en respuesta también a la Agenda Nacional de Competitividad. La
meta general del PDER es mejorar los ingresos de la población rural con la atención
centrada particularmente en los pueblos indígenas de los departamentos seleccionados.
Esto se lograría fortaleciendo o estableciendo encadenamientos entre organizaciones
productivas rurales y empresas compradoras nacionales o internacionales, por medio de
inversiones orientadas a eliminar los cuellos de botella que se enfrentan en la
infraestructura existente para lograr mayor competitividad, con lo que se mejoraría la
competitividad tanto territorial como de las empresas rurales.
45. Con el fin de lograr lo anterior, el Programa promueve un enfoque territorial para la
gestión pública y fortalecería la coordinación de las cuatro instituciones públicas que, en
alianza con el sector privado, aportarían las inversiones coordinadas multisectoriales con
el enfoque geográfico que demandan las organizaciones productivas rurales que tienen
una elevada participación indígena.
46. El propósito general del Proyecto es incrementar los ingresos de la población rural que
participe en las actividades del Programa en los Departamentos seleccionados, con
especial atención en la población indígena.
47. Los Objetivos de Desarrollo del Proyecto (ODP) son: i) mejorar la competitividad de las
encadenamientos productivos de base rural con una fuerte participación indígena; y ii)
fortalecer la capacidad institucional de las entidades públicas que participen en el
Programa en la adopción de un modelo de gestión territorial participativo, con énfasis en
la participación indígena.
48. Con base en los indicadores sobre población indígena, la pobreza, el potencial agrícola y
la infraestructura productiva, SEGEPLAN ha definido ocho Departamentos en los que el
Programa centraría su atención: San Marcos, Huehuetenango, Sololá, Quetzaltenango,
Totonicapán, Chimaltenango, Sacatepéquez y Alta Verapaz. Estos departamentos
son mayormente rurales; representan 30% de la población, 45% de los pobres y 50% de
los extremadamente pobres. La proporción de población indígena con relación al total es
78%.
49. El Programa incluiría tres componentes: i) inversiones y asistencia técnica en
encadenamientos productivos productivote baser rural y fuerte participación indígena,
construcción y rehabilitación de infraestructura productiva pública y asociativa y el
establecimiento de servicios de telefonía e Internet rurales; ii) el mejoramiento de la
38
gestión pública en búsqueda de la competitividad territorial; y iii) gestión, seguimiento y
evaluación del Programa.
Componente 1: Inversiones en encadenamientos productivos (US$53.6 millones, de los que
el Banco Mundial financiaría US$27.3 millones)
50. El objetivo de este componente sería incrementar el ingreso de la población
mayoritariamente indígena por medio de inversiones coordinadas en el tiempo y el
espacio a favor de organizaciones rurales productivas, incluido en ello: acceso a
mercados, asistencia técnica, capital semilla, servicios financieros e inversiones en
infraestructura productiva en el área del Programa. Con el fin de lograr estos objetivos,
este componente tendría los siguientes subcomponentes:
(a) Subcomponente 1.1. Acceso a Servicios de Desarrollo Empresarial, que permitiría
a las organizaciones productivas rurales obtener acceso a los mercados y vincularse
con empresas compradoras nacionales o internacionales a través de inteligencia de
mercados, asistencia técnica y capital semilla. Este subcomponente sería ejecutado
por MINECO con la ayuda de organizaciones especializadas del sector privado.
(b) Subcomponente 1.2. Acceso a Servicios Financieros de las organizaciones
productivas rurales por medio de: i) el fortalecimiento de la capacidad de MINECO
para ayudar a las microempresas a obtener acceso a servicios financieros; ii)
asistencia técnica e incentivos para los intermediarios financieros para que ajusten
sus servicios a las necesidades de las organizaciones productivas rurales; iii)
asistencia técnica para las organizaciones productivas rurales con el fin de cumplir
con los requisitos de los intermediarios financieros; y iv) una línea de crédito para
los intermediarios financieros que reúnan las condiciones para serlo, a tasas de
interés de mercado;
(c) Subcomponente 1.3. Acceso a Infraestructura Rural Productiva (pública y
asociativa) por medio de la financiación de inversiones en infraestructura rural
pública (como la rehabilitación de caminos y puentes) o inversiones asociativas
(como centros de acopio, centros de empaque, infraestructura de riego) necesarias
para mejorar la competitividad de las organizaciones productivas rurales como se
les describe en el párrafo 7.a. El FIS (o la institución creada para cumplir con
funciones similares) ejecutaría este subcomponente.
(d) Subcomponente 1.4. Acceso a Telecomunicaciones (TIC). Este subcomponente
busca mejorar el acceso a y uso de las TICs en los departamentos y municipalidades
del Programa. El subcomponente ayudará a desarrollar TICs clave en los territorios
seleccionados del Programa a través del uso de las subastas inversas y de mejorar el
uso productivo de la infraestructura y servicios de las TICs por parte de las
encadenamientos productivos así como por las organizaciones locales de desarrollo
y la población indígena. El componente sería desarrollado por el Ministerio de
Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (CIV) con el apoyo del Fondo de
Desarrollo de las Telecomunicaciones (FONDETEL). El componente cubriría: la
39
extensión de la provisión de infraestructura básica para la telefonía y conectividad a
Internet por medio de banda ancha para los municipios en áreas rurales; servicios de
asistencia técnica para la implementar lo programado; y programas de capacitación
y de asistencia técnica para ayudar en el uso de las TICs para lograr una mayor
productividad.
51. Mecanismo de coordinación entre los cuatro subcomponentes. La asistencia técnica y las
inversiones señaladas arriba serán coordinadas por medio de “planes de negocios”. Estos
planes serían desarrollados por las organizaciones productivas rurales y sus socios
comerciales. Los planes de negocios estipularían las necesidades de servicios de
desarrollo empresarial, los servicios financieros, de infraestructura y telecomunicaciones
públicos y asociativos. Estos planes de negocio serían evaluados con base en criterios
técnicos, económicos, financieros, sociales y ambientales por el Comité de Coordinación
de Inversiones y una vez que sean aprobados también contendrían los compromisos de
las dependencias ejecutoras en términos de asistencia técnica e inversiones. De allí en
adelante, los diferentes elementos del componente serían coordinados para formar planes
de negocio únicos. Dichos planes constituirían instrumentos de captura de la demanda,
para estudios de factibilidad, aprobación y planificación de las inversiones financiadas
por el Proyecto y para el seguimiento y evaluación del programa integral. El
subcomponente 1.4 (telecomunicaciones) sería ejecutado en forma prioritaria en los
Departamentos seleccionados en el Programa para brindar apoyo general en
telecomunicaciones.
52. Subcomponente 1.1: Servicios de desarrollo empresarial (US$13.5 millones; Banco
Mundial financia US$5.4 millones). El objetivo de este subcomponente es ayudar a las
organizaciones productivas rurales que tienen fuerte participación indígena a convertirse
en miembros permanentes de las cadenas nacionales o mundiales de suministro
mejorando su capacidad de una producción competitiva incremental y su participación en
redes gremiales. Con este fin, el Proyecto promoverá sociedades entre organizaciones
productivas rurales, socios comerciales y un proveedor de servicios empresariales. El
subcomponente sería ejecutado por el Ministerio de Economía (MINECO), el
viceministerio para el Desarrollo de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa, apoyados por
organizaciones profesionales privadas.
53. El subcomponente brindará tres servicios básicos a las organizaciones productivas
rurales:
(i) Acceso a mercados por medio de el establecimiento de relaciones comerciales con
compradores potenciales internos e internacionales;
(ii) Acceso a asistencia técnica para obtener acceso al mercado, organizar la
producción y la comercialización, lograr los criterios de calidad necesarios,
obtener nueva tecnología; y
(iii) Acceso a capital semilla para nuevas tecnologías, capital de trabajo y otros gastos
que faciliten el comienzo de un negocio.
40
54. La contribución total del Proyecto por cada una de estas alianzas no superará US$30,000;
de este monto, únicamente US$10,000 se pueden emplear para capital semilla. Los planes
de negocio elegibles deberán tener una tasa de retorno no menor de 12% o más.
55. La organización productiva rural sería: i) un grupo que produce bienes y servicios que ha
trabajado asociativamente durante más de un año; ii) establecida jurídicamente o
dispuesta a establecerse jurídicamente; iii) cuyos miembros tengan ingresos de menos del
PIB nacional per cápita; iv) que esté establecida en los Departamentos seleccionados por
el Programa; v) cuyas actividades que les den acceso a los mercados se traduzcan en
ingresos para la gente, que en su mayoría es indígena; y vi) otros criterios relativos a las
prioridades establecidos en el manual de operaciones del Programa. Las organizaciones
productivas rurales no deben tener activos con un valor que supere US$1.5 millones.
56. El socio comercial será: i) una compañía nacional o internacional especializada en la
producción y venta de bienes y servicios; ii) dispuesta a invertir en forma conjunta con
sus socios en Guatemala para establecer una relación comercial de largo plazo; iii) una
compañía que cuente con canales de distribución buenos y confiables; y iv) que sea
económicamente, financieramente y jurídicamente solvente. Ya que el Proyecto busca
alianzas de largo plazo, los socios comerciales tendrán que invertir también en la
sociedad, lo que eliminará a empresas que sólo estén buscando proveedores temporales
de productos.
57. El proveedor de servicios empresariales debe ser una ONG, institución u otra entidad con
capacidad para conectar a organizaciones de productores rurales con socios compradores
y experiencia en el desarrollo de empresas rurales. La organización deberá adoptar un
código de ética para funcionar como un “intermediario honesto”.
Mecanismo de ejecución
58. MINECO ejecutará el Programa por medio del Viceministerio para el Desarrollo de la
Micro, Pequeña y Mediana Empresa. El manual de operaciones describirá en detalle las
diversas actividades que se realizarán. Abajo se presenta un resumen.
59. MINECO reclutará a los proveedores de servicios empresariales por medio de un proceso
competitivo. Con el apoyo de la empresa contratada, MINECO invitará a compañías y a
organizaciones productivas rurales a participar en el programa y a presentar perfiles de su
organización. Dicha invitación se hará con la participación activa de los Grupos Guía
(véase el marco de desarrollo indígena).
60. MINECO recibirá los perfiles de organizaciones productivas rurales. Revisará los
perfiles para determinar si reúnen las condiciones y le asignará una categoría ambiental a
cada perfil seleccionado. Después enviará al socio proveedor de servicios empresariales
los perfiles que reúnan las condiciones, y éste tratará de establecer alianzas y apoyará en
la preparación del “plan de negocio” para cada encadenamiento.
41
61. El plan de negocio lo prepararán tres socios (socio proveedor rural, socio comprador y
socio proveedor de servicios empresariales) e incluirá los objetivos de las alianzas
productivas, los mecanismos de ejecución, los requerimientos en cuanto a asistencia
técnica, capital semilla, crédito, infraestructura pública y asociativa, telecomunicaciones,
y un presupuesto, los términos de referencia de la asistencia técnica, los indicadores de
rentabilidad y una hoja preliminar de selección ambiental.
62. MINECO revisará los planes de negocio y asignará la categoría ambiental final e indicará
qué estudios adicionales se necesitan, de ser el caso. Si el plan de negocio incluye
inversiones en infraestructura, MINECO enviará el plan al FIS (o la institución creada
para cumplir con funciones similares) para que éste realice un estudio de factibilidad
detallado. Si el plan incluye necesidades de crédito, el proveedor de servicios
empresariales ayudará a identificar la mejor opción para obtener financiación adicional.
Si necesita infraestructura específica en telecomunicaciones o capacitación para el
Internet, se informará a FONDETEL.
63. Una vez que la propuesta sea aprobada por MINECO, se nombrará a un gestor de la
propuesta, que la procesará por medio de SEGEPLAN y el Comité Coordinador de las
Inversiones, compuesto de representantes de las dependencias ejecutoras y donde se
tomará la decisión. El Comité Coordinador de las Inversiones puede decidir financiar
todo el plan de negocio o no o financiarlo en fases.
64. Una vez que ha sido aprobado por el Comité Coordinador de Inversiones, el gestor tendrá
la responsabilidad de echar a andar la ejecución. El proveedor de los servicios
empresariales empezará a proporcionar sus servicios de ejecución específicamente para
ayudar a organizar la asistencia técnica (a reclutarse de acuerdo con los tres socios) y a
pagar el capital semilla a tiempo para que se pueda emplear debidamente.
Fortalecimiento institucional de MINECO.
65. Para ayudar con la ejecución de este subcomponente, el proyecto fortalecerá los dos
centros regionales existentes de MINECO e iniciará el establecimiento de dos nuevos
centros regionales. El proyecto financiará personal adicional, fortalecerá a la entidad
encargada de las compras y a la entidad encargada de la gestión financiera, y también
proporcionará el equipo para las operaciones del proyecto.
Producto del subcomponente
66. El producto de este subcomponente sería: i) 300 nuevas alianzas de cadenas de
suministro con 45,000 participantes en las nuevas cadenas de suministro, de los que por
lo menos 20,000 muestren un incremento en sus ingresos; ii) 80% de los participantes son
indígenas; iv) un incremento de US$ 50 millones de incremento en ventas; y v) 25% de
las empresas rurales que participan en el Programa se vuelven miembros de
organizaciones nacionales de productores.
42
67. Subcomponente 1.2: Apoyo financiero a las encadenamientos productivos (US$8.0
millones, financiados solo por el BID). El objetivo de este subcomponente es
proporcionar recursos financieros a las empresas pequeñas y medianas que forman parte
de las cadenas de suministro. Este subcomponente asignaría recursos financieros y
desarrollaría nuevos productos financieros que son adecuados para las necesidades de las
pequeñas empresas rurales participantes. Estos recursos se pondrían a disposición de los
proveedores financieros que reúnan las condiciones de los criterios del programa.
68. Los estudios actualmente en marcha indican que las mayores restricciones para tener
acceso al crédito son: la falta real de garantías del Estado, tasas de interés elevadas, falta
de instrumentos de crédito apropiados que tomen en cuenta los ciclos de producción de
las áreas rurales, las dificultades que enfrentan las organizaciones productivas rurales
para cumplir con los requisitos de las entidades financieras, como las formalidades de la
solicitud, documentación jurídica y documentación fiscal.
69. El proyecto ayudaría a MINECO a:
a) Diseñar un conjunto de servicios financieros para las cadenas de
suministro en las áreas rurales con fuerte participación indígena, como: i) asistencia
técnica para que los intermediarios financieros ajusten sus instrumentos de crédito; y ii)
asistencia técnica para que las organizaciones de productores cumplan con las
formalidades de los intermediarios financieros.
b) Otorgar líneas de crédito a organizaciones productivas rurales por
medio de intermediarios financieros que reúnan las condiciones. MINECO subcontrataría
en forma competitiva a una institución financiera para la gestión de esta línea de crédito.
Esta institución entonces transferiría los recursos financieros a otro intermediario
financiero que financiaría a las empresas rurales directamente.
27. Los productos de este subcomponente serían: i) una reducción del 50% en el
tiempo para obtener un crédito; ii) un nuevo producto financiero que es adecuado
para las necesidades de las organizaciones productivas rurales que participan en el
programa, y iii) 10% de las organizaciones productivas rurales tienen acceso a
nuevas fuentes de financiación para trabajar e invertir.
28. Subcomponente 1.3: Inversiones locales públicas y asociativas en
infraestructura económica (US$16.4 millones, de los que el Banco Mundial
financiaría US$6.2 millones). El objetivo de este subcomponente es dotar de
infraestructura productiva a las cadenas de suministro del subcomponente 1.1 con
el fin de mejorar su capacidad competitiva y la del territorio en el que se localizan.
El FIS (o la institución creada para cumplir con funciones similares) ejecutaría el
subcomponente.
29. La infraestructura a ser financiada puede ser pública (donde el Estado es el
propietario) o asociativa (para una asociación jurídica con más de 20 miembros
43
adultos). Otros tipos de infraestructura privada no recibirían financiamiento con
este subcomponente, pero podrían optar a recibir crédito con el subcomponente 1.2.
30. El subcomponente financiaría los trabajos de construcción y de equipo general
básico (muebles, computadoras, etc.). Antes de proporcionar financiación, toda la
infraestructura tendrá que ser objeto de la definición de un mecanismo de
mantenimiento, incluidos reglamentos y fuentes de financiación. La entidad
responsable del mantenimiento siempre sería el propietario: de la municipalidad,
de mancomunidades municipales o de asociaciones de productores.
31. Para la infraestructura colectiva, las condiciones para poder optar serían:
(i) Las propuestas que se originen en los planes de negocio (subcomponente 1.1)
tienen que incluir una descripción de la infraestructura necesaria, de la rentabilidad
esperada y de la sostenibilidad.
(ii) El monto máximo de la inversión dependería del número de beneficiarios y del
volumen de mercado del vínculo. La inversión total máxima por persona sería
definida por el Comité Coordinador de las Inversiones.
(iii) Los beneficiarios pertenecen a o están dispuestos a formar cualquier tipo de
entidad jurídica (cooperativa, grupo de productores, asociación o empresa
privada).
(iv) Más del 50% de los proponentes se encuentran por debajo de la línea de
pobreza1.
32. Para la infraestructura pública local, las condiciones para poder optar serían:
(i) Las propuestas que se originen en los planes de inversión (subcomponente 1.1)
deben incluir una descripción de la infraestructura necesaria, de la rentabilidad
esperada y de su sostenibilidad.
(ii) Las propuestas las deben presentar juntos el grupo de productores y la
municipalidad o municipalidades donde se construiría la infraestructura (mejor si
tienen una federación de municipalidades formada)
(iii) Más del 50% de los proponentes privados se encuentran debajo de la línea de
pobreza.
(iv) La inversión total máxima por persona sería definida por el Comité Coordinador
de la Inversiones.
33. El subcomponente financiaría:
(i) La formulación de la propuesta, incluida la factibilidad económica y financiera.
(ii) Construcción y ejecución.
(iii) Equipo básico
(iv) Supervisión de los trabajos
(v) Capacitación y desarrollo de la capacidad del propietario con el fin de asegurar
un mantenimiento adecuado de la infraestructura y que se obtenga personería
1 La CCI aprobaría una propuesta hecha por SEGEPLAN sobre los criterios para definir “beneficiario directo pobre”
con una metodología simple y objetiva.
44
jurídica permanente. En el caso de las asociaciones que tienen una mayoría de
indígenas, la capacitación se ofrecerá en un idioma Maya.
(vi) Capital semilla par el fondo de mantenimiento preventivo.
34. El tipo de proyectos secundarios que se enumera a continuación podría optar a
financiación:
(i) Centros de acopio
(ii) Plantas de procesamiento
(iii) Sistemas de riego, incluida la perforación de pozos para los sistemas de riego
(iv) Electrificación (conexión de redes, mini estaciones de electricidad y fuentes
renovables de energía).
(v) Conexiones de teléfono e Internet
(vi) Rehabilitación de caminos vecinales y puentes.
(vii) Construcción y equipamiento de instalaciones para la capacitación técnica.
(viii) Viveros.
(ix) Instalaciones turísticas (senderos, miradores, hostales, etc.); y
(x) Otros proyectos para los que haya demanda, que permitan los criterios para
poder optar.
El subcomponente no financiaría: compra o registro de tierras: pozos de agua potable;
plaguicidas e insecticidas químicos; y costos de operación del FIS (o la institución creada
para cumplir con funciones similares).
35. Para la infraestructura pública local, las municipalidades tendrían que cofinanciar
por lo menos el 10% del costo total de la inversión, más 10% del fondo de
mantenimiento. Para el caso de la infraestructura asociativa, el beneficiario
aportaría el terreno, derecho de paso o recursos de agua y la mano de obra no
calificada necesaria para la construcción2.
36. Para proyectos públicos locales, los recursos se transferirían a la municipalidad o
a mancomunidades para que ésta o estos los ejecuten. La construcción la podría
hacer directamente la comunidad o una empresa contratada para ello, dependiendo
del nivel de complejidad. Para proyectos colectivos, se transferirían recursos a la
asociación y el grupo productor haría la construcción directamente. Si el proyecto
secundario es complejo, el FIS aseguraría que el grupo productor contratara una
empresa.
37. Procedimientos: El FIS evaluaría la factibilidad técnica y económica de la
infraestructura propuesta en el plan de inversión e informaría de sus conclusiones
al Comité de Coordinación de Inversiones. Una vez que el Comité hubiera
ratificado la resolución, el FIS empezaría a hacer los desembolsos. Si la resolución
es negativa, el FIS devolvería el plan de inversión al socio proveedor de servicios
empresariales, junto con un informe que indique sus razones para rechazarlo. Los
2 Los grupos de beneficiarios también pueden contribuir con dineros y materiales. En todo caso, las contribuciones
se deben tomar en cuenta en la propuesta del presupuesto.
45
socios del encadenamiento procederían a reformular la propuesta de
infraestructura.
Fortalecimiento institucional del FIS
38. El programa financiará el fortalecimiento institucional del FIS (o la institución
creada para cumplir con funciones similares) con hasta US$500,000 para las
siguientes actividades: i) descentralización de las delegaciones departamentales en
los departamentos en los que funciona el programa; ii) equipo y vehículos para
dichas delegaciones; iii) capacidad de prevenir y resolver conflictos; iv) capacidad
de trabajar en entornos multiculturales; v) ampliación del menú de proyectos de
infraestructura productiva y su inclusión en el sistema de seguimiento del FIS (o la
institución creada para cumplir con funciones similares).
Productos para el subcomponente:
39. Los productos del subcomponente serán los siguientes:
i. El 100 por ciento de los socios participantes a los que se les ha aprobado
mejoras en caminos rurales tienen acceso a los mercados críticos durante todo
el año.
ii. El 90% de la infraestructura aprobada por el Comité Coordinador de
Inversiones se ejecuta a tiempo;
iii. El 100% de la infraestructura aprobada por el Comité Coordinador de
Inversiones cuenta con planes de mantenimiento.
Subcomponente 1.4: Acceso a Telecomunicciones (US$15.7.0 millones, financiados
enteramente por el Banco Mundial).
40. El programa financiaría parte de la infraestructura y servicios de la red nacional de
tecnología de la información y las comunicaciones (TIC) en las áreas rurales. Este
subcomponente se ejecutaría en fases, dando prioridad a los territorios a ser cubiertos por
este programa.3 El subcomponente se dividiría en dos partes. El elemento de conectividad
(US$12 millones) incrementaría la inversión del sector privado en infraestructura de TICs en
las áreas rurales, mientras que el elemento de acceso y contenido (US$3.5 millones)
financiaría actividades para incrementar el uso productivo de las TICs en áreas rurales.
41. La extensión de la infraestructura de las TIC en áreas rurales se lograría principalmente
por medio de una adjudicación competitiva de subsidios por medio de un proceso de
licitaciones de ayuda basada en resultados para los operadores privados que tendrían la
responsabilidad de instalar, operar y dar mantenimiento a la nueva infraestructura de TIC en
forma comercial. Los mecanismos de ayuda basada en resultados se han empleado con éxito
en más de una docena de proyectos del Banco para desarrollar infraestructura en países como
3 Puesto que este componente empleará ayuda basada en los resultados por medio de una licitación a ser adjudicada
a la empresa que proporcione la infraestructura y servicios que soliciten el menor subsidio de la ayuda basada en
resultados, todo monto de subsidios de ayudas basadas en resultados que no se empleen para los Departamentos
cubiertos por este proyecto se emplearán par realizar licitaciones de ayuda basada en resultados similares en otros
Departamentos propuestos por CIV, sujeto a que el Banco no objete.
46
Bolivia, Guatemala, Uganda, Tanzania.4 CIV/FONDETEL ya ha realizado contrataciones
basadas en desempeño, aunque es posible que sea necesario modificar el proceso para que se
ajuste a los lineamientos de adquisiciones del Banco. Las ofertas de ayuda basada en
resultados se realizarían en dos o cuatro fases durante un período de dos años. Cada oferta de
ayuda basada en resultados iría dirigida a los Departamentos agrupados en áreas lo
suficientemente grandes para que resulten atractivas para los operadores, pero
suficientemente pequeñas para permitir que diferentes compañías ganen las licitaciones de la
ayuda basada en resultados y para promover la competencia en los mercados de las
telecomunicaciones de Guatemala.5
42. Específicamente, el elemento de la conectividad tendría los siguientes elementos:
(i) El elemento de la telefonía para dotar de por lo menos un teléfono monedero
público a las comunidades rurales que tengan poblaciones de más de 400 personas
que actualmente no tienen teléfonos monederos públicos, que no hayan estado
incluidos en proyectos anteriores de FONDETEL6 y que estén situados en los
Departamentos a los que va dirigido este Programa7. El elemento de la telefonía
también incrementaría la teledensidad rural de los suscriptores individuales o
empresariales. También podrían obtener teléfonos móviles o fijos residenciales o
para su negocio en áreas en las que actualmente no hay servicio de teléfonos
individuales o para negocios o donde la calidad del servicio sea muy mala. Como
resultado de ello, el porcentaje de personas que vivan en comunidades rurales con
teléfonos monederos públicos y/o celulares/teléfonos privados incrementaría en al
menos 30%. El elemento de la telefonía se diseñaría para animar a los proveedores a
instalar tantas conexiones individuales o para negocios como fuera posible. Los
beneficiarios directos de esta iniciativa serían más de 3.5 millones de personas en
4 Los mecanismos de ayuda basada en los resultados fundamentalmente significan que el gobierno identifique áreas
rurales prioritarias donde el sector privado no ha proporcionado o construido infraestructura debido a mayores
costos de capital o mayores riesgos. El gobierno luego calcula la cantidad de subsidio en inversiones de capital
necesario para atraer a la inversión privada con un rendimiento razonable y entonces realiza un proceso de licitación.
El operador que gane la licitación de la ayuda basada en resultados es el operador que solicite el subsidio más bajo
(es el mecanismo que se emplea con mayor frecuencia) o que se comprometa a proporcionar la mayor cantidad de
líneas para un subsidio dado (se usó recientemente en Bolivia). Para mayor información sobre los proyectos de
ayuda basada en resultados del Banco, véase www.gpoba.org. 5 Los planes actuales de FONDETEL son sacar dos licitaciones simultáneamente: una para la provisión de servicios
de telefonía y una para los servicios de punto de presencia del Internet, para un número dado de departamentos a
dividirse en áreas. Las compañías podrán presentar ofertas para proporcionar uno o ambos servicios en cada área.
La licitación 2-2005 de FONDETEL, por ejemplo, dividió 3 departamentos en 8 áreas de servicio o geográficas y
permitió que los operadores presentaran ofertas en las áreas geográficas que les resultaban más atractivas. Las áreas
geográficas se designan de manera que se puedan aprovechar las economías de escala y las características técnicas
para las tecnologías de las TIC. La licitación de la ayuda basada en resultados tendrá un mecanismo que permita
una comparación de las propuestas. 6 El término “comunidad rural” para propósitos de este subcomponente se basa en la definición empleada por el
Instituto Nacional de Estadística En todo el país hay 5,234 de dichas comunidades rurales en Guatemala. 7 Como se señalara antes, los subsidios de la ayuda basada en resultados financiados por este proyecto se emplearán
primero en los Departamentos que atiende este proyecto. Si al final del proceso de licitación quedan fondos de la
ayuda sin emplearse, estos se usarán para realizar licitaciones similares en otros Departamentos a ser propuestos por
CIV, siempre que el Banco no interponga objeción.
47
todo el país, lo que, de acuerdo con un estudio reciente financiado por GPOBA-
PPIAF, viven en estas comunidades rurales desatendidas o mal atendidas.
(ii) El elemento de puntos de presencia del Internet establecería una red de 100
puntos de presencia del Internet con pequeños telecentros de hasta cinco
computadoras personales en 100 municipalidades rurales en los ocho Departamentos
que el Programa cubre, y que actualmente no tienen acceso a servicios de Internet en
banda ancha. En estos Departamentos, todas las cabeceras municipales tendrían
puntos de presencia del Internet conectadas a la red nacional de internet. La
experiencia de otros países indica que las compañías o instituciones no usan el
Internet si el servicio es demasiado lento o demasiado caro8. Este es el caso
actualmente en Guatemala. Es más, un estudio reciente de GPBOA-PPIAF estimó
que hay Internet en banda ancha (es decir, con velocidades mayores de 256 kbps) sólo
en 43 de las 331 municipalidades de Guatemala. Los puntos de presencia del Internet
permitirían a las entidades públicas, ONG, empresas, incluidos los telecentros
comerciales y cafés cibernéticos) y a las personas individuales del área de influencia a
conectarse al Internet con tarifas comparables a los costos de conectarse al Internet en
la ciudad de Guatemala. Las empresas que ganen los contratos para desarrollar los
puntos de presencia de Internet, se les requerirá instalar y manejar infraestructura que
le permita a los usuarios conectarse utilizando tecnología inalámbrica (por ejemplo,
redes de acceso local) sobre bases comerciales, y a un precio y calidad de servicio
comparable con el que se encuentra en las mayores ciudades de Guatemala. Estas
redes de acceso local le deberían permitir a cualquier empresa, gobierno municipal,
escuela, ONG, etc., conectarse a los puntos de presencia de Internet. Adicionalmente,
y tal y como se describe en la siguiente sección, a las empresas que ganen los
contratos de puntos de presencia de Internet, también se les requerirá proveer, bajo
términos especiales, conectividad a la red local de los telecentros financiados por este
Proyecto. Los documentos de las bases de licitación para los puntos de presencia de
Internet tendrán las especificaciones técnicas detallando estos requerimientos.
43. La meta de este componente es utilizar mecanismos de ayuda basada en resultados para
construir la infraestructura que permita a personas individuales e instituciones conectarse al
Internet y estimular la demanda por el Internet para que, al final del Programa, la
conectividad con el Internet se proporcionaría en forma sostenible comercialmente en las
municipalidades rurales.
44. El segundo tipo de servicios e infraestructura de Internet que se proporcionaría es que la
empresa que gane la licitación de los puntos de presencia del Internet tendría que financiar
los costos del equipo y de la conectividad para el establecimiento de un telecentro de uso
público en cada municipio donde se establezca el punto de presencia del Internet.
Específicamente, la compañía tendría que cubrir el costo de equipar a un telecentro con cinco
computadoras, una red de área local (LAN) así como pagar el equipo y programas clave
necesarios y proporcionar el servicio de Internet en banda ancha al telecentro por medio del
punto de presencia del Internet. La empresa a la que se le adjudique la contratación basada
en desempeño también tendría la responsabilidad de pagar los costos mensuales de conexión
8 “Chile. Expansión de Acceso de Internet en banda ancha en áreas rurales”, Josbert Kester y Jorge Fritis, 2003
48
al Internet del telecentro público durante el primer año de operaciones. Los costos de
conectividad incluirían los costos de conectar físicamente el telecentro por medio de línea
fija o en forma inalámbrica al punto de presencia del Internet.
45. La entidad en cuyas instalaciones se encuentre cada telecentro tendría la responsabilidad
de disponer de espacio y de establecer programas para educar a los usuarios, a los negocios
locales, a los grupos de productores y a las ONG sobre el uso del Internet. Durante el
segundo año de operaciones, la entidad también sería responsable de pagar la tarifa mensual
de suscripción para conectarse al Internet aunque habría un límite para estas tarifas, que sería
la tarifa que se paga por un servicio similar en la Ciudad de Guatemala. Al final de dos años,
todos los suscriptores tendrían que pagar tarifas de mercado.
46. Los telecentros estarían localizados en una oficina de gobierno, una empresa del sector
privado o una ONG (es decir las instalaciones en las que estaría el telecentro) a ser
seleccionada por la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado, la Descentralización
y la Participación Ciudadana (COPRE). COPRE seleccionaría la ubicación con base en
lineamientos claros, transparentes y competitivos que desarrollaría con respecto a la
selección de la ubicación del telecentro, que incluiría criterios como: a) llevar al máximo el
impacto económico y social; b) asegurar acceso público al telecentro durante por lo menos
ocho horas al día; c) la capacidad de ofrecer capacitación sobre el uso de las TICs; d)
vínculos con las cadenas de suministro locales, organizaciones de productores, ONGs con
atención particular colocada en las organizaciones y ONG de productores indígenas; e) que
tengan establecido un plan factible para asegurar que el telecentro sea sostenible
financieramente después del final del Programa; f) la capacidad y disposición de pagar las
cuotas mensuales de suscripción.9
47. Los operadores privados tendrían interés en participar en la licitación de la ayuda basada
en resultados porque les brindaría financiación para los costos de inversión de capital
relacionados al establecimiento de una red de Internet y datos en Guatemala. Al proporcionar
fondos para la construcción del acceso al Internet, este elemento crea un incentivo para que el
operador emplee rápidamente el punto de presencia del Internet para brindar servicio a
empresas privadas y a personas individuales.
48. El elemento del acceso y el contenido lo ejecutaría de manera formal el CIV por razones
de simplificación. Sin embargo, la ejecución diaria de este componente se delegaría a
COPRE. Incluye la coordinación y aprovechamiento de programas y recursos de varias
entidades de gobierno, del sector privado y de las ONG (como COPRE, PRONACOM,
CONCYT, INTECAP, universidades, etc.).10
COPRE ya celebró acuerdos con estas
entidades en una amplia gama de programas y es la mejor posicionada para coordinar este
componente. Este elemento tendría dos partes: a) una parte de capacitación y desarrollo local
9 COPRE, con asistencia de PRONACOM, está en proceso de contratar a un consultor para desarrollar lineamientos
y procedimientos de selección de un telecentro más detallados que se publicarán y consultarán con organizaciones
locales. Una vez que se completen los lineamientos, COPRE establecerá un comité que revisará y seleccionará
propuestas para el establecimiento de cada telecentro con base en sus lineamientos de selección del telecentro. 10
PRONACOM son las siglas del Programa Nacional de Competitividad; CONCYT son las siglas del Consejo
Nacional de Ciencia y Tecnología, e INTECAP son las siglas del Instituto Técnico Nacional de Capacitación y
Productividad.
49
de las capacidades; y b) contenido. Estas partes se ejecutarían en las 100 municipalidades de
los 8 Departamentos a los que se dirige este Programa.11
Con base en iniciativas piloto
ejecutadas en otras comunidades, COPRE diseñaría un programa dirigido a promover
propiedad, uso y manejo de las TICs por parte de las comunidades en cada una de las
municipalidades a las que va dirigido este Programa. 12
49. Acceso. Una combinación de programas de capacitación sobre TICs existentes
proporcionados por varias dependencias del gobierno (INTECAP, MINECO, CONCYT, las
universidades así como instituciones de capacitación del sector privado y de las ONG)
brindarían la capacitación y el desarrollo local de capacidades. COPRE incrementaría al
máximo el uso de los programas de capacitación existentes o que se hubieran establecido
recientemente, como los de CONCYT, MINECO e INTECAP. CONCYT, por ejemplo ya
empezó a capacitar a 15 capacitadores comunitarios en TIC, mientras que MINECO tiene un
programa de capacitación dirigido a líderes de la Pequeña y Mediana Empresa que incluye el
uso de TICs.13
En cada comunidad objetivo, COPRE determinaría si es mejor que la
capacitación la proporcione una dependencia del gobierno, una universidad o una institución
del sector privado u ONG. En aquellas comunidades en las que COPRE determine que es
mejor que la capacitación la proporcione el sector privado o una ONG, COPRE realizaría un
proceso de licitación pública transparente y competitiva para seleccionar al proveedor.
50. La capacitación en TICs proporcionada sería un programa de capacitación de cuatro
pasos compuesto de capacitación básica (operación de una PC, navegación por Internet,
correo electrónico, procesamiento de palabras y hojas electrónicas), capacitación de segundo
grado (presentaciones y aplicaciones especializadas dirigidas a las PYMEs), capacitación de
tercer grado (desarrollo de páginas para la web); y capacitación de cuatro grado (reparación
de PC y aplicaciones de medios múltiples (multimedia)). Algunos de los programas de
capacitación básica que no necesitan conexión al Internet serían proporcionados localmente
empleando instituciones existentes como los CEMUCAFs (Centros Municipales de
Capacitación y Formación Humano) y NUFEDS (Núcleos educativos familiares para el
desarrollo). Para la capacitación que necesita conexión al Internet, los estudiantes recibirían
cupones con los que podrían usar los telecentros durante un período de tiempo limitado para
que puedan tener acceso al Internet para recibir su capacitación. También se coordinaría la
capacitación en línea/remota y se aprovecharían los programas de educación a distancia
como los del INAP (Instituto de Administración Pública), los del Ministerio de Educación, el
Viceministerio de las PYMEs, el INTECAP, etc. Para cursos más avanzados, la capacitación
se proporcionaría en las cabeceras departamentales y se otorgaría alojamiento a los
participantes, empleando programas existentes.
11
Los Departamentos que se atiendan primero serán los que este proyecto busca servir. Puesto que la mayoría de
los fondos se asignarán por medio de los mecanismos de ayuda basada en los resultados, si quedan fondos sin
utilizarse, estos se emplearán para ejecutar este elemento en otros Departamentos a ser seleccionados por CIV,
sujeto a que el Banco no exprese objeciones. 12
Primero se atenderá a los Departamentos que son el objetivo de este proyecto. Al igual que con el elemento de las
comunicaciones y puesto que algunos de estos fondos se asignarán por medio de los mecanismos de ayuda basada
en los resultados, si quedan fondos sin utilizarse, estos se emplearán para ejecutar este elemento en otros
Departamentos a ser seleccionados por MICIV, sujeto a que el Banco no exprese objeciones. 13
Estos capacitadores están aprendiendo sobre tecnología de TICs, redes, administración, comercio electrónico,
gobierno electrónico y capacitación en línea.
50
51. Contenido. CONCYT desempeñaría un papel principal en la ejecución de estas
actividades y aseguraría que hubiera coordinación con otras entidades clave, incluidos
COPRE, MINECO, los gobiernos municipales, las universidades y las empresas del sector
privado. Este componente buscaría generar contenido en línea para las empresas rurales
beneficiarias del Programa. Por ejemplo, las PYMES que participen en el programa de
capacitación (el elemento anterior) recibirían la capacitación necesaria para desarrollar
páginas para la web y establecerían una cuenta de correo electrónico en el servidor de
CONCYT.
Componente 2. Gestión pública para lograr la competitividad territorial (US$3.5
millones – Banco Mundial: US$1.4 millones)
52. El objetivo general de este componente es introducir en las instituciones participantes en
el Programa un nuevo modelo de gestión pública que centre su atención en la
competitividad y desarrollo territorial. Este modelo de gestión influenciará las políticas
nacionales y del sector así como la inversión pública para que éstas puedan contribuir de
manera más eficiente a movilizar los recursos territoriales en función del desarrollo de
objetivos estratégicos y ventajas competitivas. Es más, el modelo de gestión territorial se
basaría en principios de participación y en el desarrollo de alianzas públicas-privadas. Estos
espacios de intercambio en colaboración constituyen mecanismos que favorecen la
propiedad colectiva del conocimiento local, el establecimiento de un consenso local para
desarrollar ventajas territoriales y una estrategia de desarrollo de largo plazo.
53. Los objetivos específicos son:
(i) Desarrollar el nuevo modelo de gestión territorial de SEGEPLAN (MGT) y
establecer las bases institucionales y operativas para ejecutarlo;
(ii) Incorporar el nuevo modelo a las políticas públicas y los programas de inversión;
(iii)Dar a los actores públicos y privados acceso a información territorial clave
necesaria para los procesos de toma de decisiones; y
(iv) Fortalecer la capacidad de las instituciones que serán estratégicas para el éxito del
nuevo modelo.
54. El nuevo modelo de gestión territorial intentaría desarrollar y coordinar los procesos
existentes dentro de SEGEPLAN, pero con un nuevo enfoque territorial, como: i) el
Sistema Nacional de Planificación Territorial Estratégica: SINPET; ii) el Sistema
Nacional de Apoyo a la Preinversión, SINAPRE; y iii) el Sistema Nacional de Inversión
Pública, SNIP. Es más, estos sistemas necesitan encajar en los procesos de
coordinación de políticas de los sectores económico y social y de orientación de la
ayuda internacional que también se enmarcan dentro de las actividades de SEGEPLAN.
55. Con el fin de responder de manera más flexible a las demandas y desafíos que vienen de
un enfoque territorial, el modelo también promovería una estructura de gestión dentro
de SEGEPLAN que ajustaría los sistemas centrales a los de las esferas regional,
departamental y municipal.
51
56. Subcomponente 2.1. Desarrollo del modelo de gestión territorial. Este subcomponente
busca fortalecer conceptualmente el nuevo modelo que SEGEPLAN está proponiendo, y
diseñar las reglas, procedimientos y mecanismos interinstitucionales para ejecutarlo.
Con miras a lograr este objetivo, el Proyecto financiaría consultorías nacionales e
internacionales para ayudar a SEGEPLAN en: la elaboración del marco conceptual; ii)
la validación del modelo por las instituciones públicas pertinentes con énfasis particular
en las otras dependencias ejecutoras de este Programa; iii) la elaboración del marco
jurídico para el MGT; y iv) la elaboración de reglas, metodología y otros instrumentos
operativos para la ejecución del MGT.
57. A través de la ejecución de este subcomponente, SEGEPLAN, en consulta con las
instituciones públicas pertinentes, lideraría el desarrollo del modelo de gestión
territorial, incluidos procedimientos e instrumentos operativos a ser incorporados en las
unidades de planificación de los gobiernos municipales, los Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural, los ministerios de línea y otras instituciones públicas pertinentes.
58. Subcomponente 2.2. institucionalización y ejecución del modelo. Este subcomponente
busca ejecutar el modelo e incorporar el enfoque territorial en los procedimientos de
planificación y gestión de las instituciones públicas que operan en la esfera local. Para la
consecución de este objetivo, el Proyecto financiaría: i) la elaboración de planes
territoriales estratégicos participativos (PETs); ii) la promoción de alianzas público-
privadas que apoyen la ejecución de los planes; iii) apoyo a los procesos de contratación
de estudios de preinversión; y iv) la elaboración, ejecución y seguimiento de reglas y
procedimientos para la formulación, evaluación ex ante, programación y seguimiento de
las inversiones públicas.
59. Una vez que se hayan preparado los planes territoriales estratégicos, SEGEPLAN
elaboraría planes de preinversión territorial y de inversión pública (PIP). En el marco
del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), estos PIPs se enviarían al Ministerio
de Finanzas a manera de insumo para elaborar el Proyecto Nacional del Presupuesto.
60. Por medio de la ejecución del segundo subcomponente, los gobiernos municipales, los
Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, y otras dependencias públicas pertinentes de la
esfera local se beneficiarían de un programa de desarrollo de la capacidad institucional
de la gestión territorial. Además, los actores públicos y privados locales realizarían
planificación territorial estratégica y procesos de programación del presupuesto con el
apoyo técnico de SEGEPLAN. Los planes territoriales de preinversión e inversión
derivados de la planificación territorial entonces se convertirían en parte del proceso de
formulación del Presupuesto Público Nacional que es dirigido por SEGEPLAN y el
Ministerio de Finanzas anualmente.
61. Subcomponente 2.3. Acceso a información estratégica territorial. Este subcomponente
desarrollaría el sistema de información gerencial territorial. Con el fin de alcanzar este
objetivo, el Proyecto financiaría el desarrollo de un sistema en SEGEPLAN que pueda
integrar los sistemas de información de SINPET, SINAPRE y SNIP, y coordinar la
52
información territorial existente que necesitan los encargados de tomar las decisiones.
El producto de este subcomponente sería un sistema de información estratégica
territorial descentralizada que operaría en SEGEPLAN.
62. A través de la ejecución de este subcomponente, SEGEPLAN coordinaría el desarrollo
de un sistema de información territorial descentralizado que: i) integraría información
gerencial que SEGEPLAN obtendría de la gerencia de los sistemas de planificación,
preinversión e inversión; ii) capturaría y organizaría información territorial estratégica
producida por terceros en el país; y iii) facilitaría acceso a dicha información de manera
descentralizada a los encargados de tomar decisiones, a los investigadores y al público
general por medio de un sistema electrónico y una estrategia activa de diseminación de
información.
63. Subcomponente 2.4. Divulgación, concientización y capacitación. Este subcomponente
concientizaría y capacitaría a personal clave de dependencias públicas (Unidades de
Planificación Municipal, Consejos Departamentales, Unidades de Planificación
Ministerial, etc.) y a actores privados pertinentes en la ejecución del Modelo de Gestión
Territorial. El Proyecto financiaría: campañas de concientización dirigidas a los actores
políticos; capacitación para el personal técnico de las instituciones públicas y de las
ONG; y la divulgación activa de información estratégica territorial tanto a actores
privados como públicos.
64. Resultados del Componente 2
- El 30 por ciento de las oficinas municipales de planificación seleccionadas por el
Programa, tienen un plan de manejo territorial.
- El Programa de Inversión Pública propuesto por SEGEPLAN para el año 2009
incluye inversiones estratégicas derivadas del modelo de planeación por lo menos
en 4 departamentos;
-SEGEPLAN cuenta con un sistema de información estratégica de gestión
territorial en cada uno de los ocho departamentos.
Componente 3: Gestión, seguimiento y evaluación (US$2.6 millones, donde el Banco
Mundial US$1.0 millones).
65. El objetivo de este componente es asegurar que haya capacidad establecida para la
gestión del Programa y que se establezca y mantenga un sistema efectivo de monitoreo
y evaluación. Con el objeto de alcanzar esta meta, SEGEPLAN lideraría a un Comité
Coordinador de Inversiones que incluiría a representantes las instituciones
implementadoras (SEGEPLAN, FONDETEL, MINECO y FIS (o la institución creada
para cumplir con funciones similares) y a la Comisión contra la Discriminación y el
Racismo (véase en el Anexo 6 la descripción de las responsabilidades y los arreglos).
Este componente específico financiaría un sistema general de gestión, incluidas
actividades de seguimiento y evaluación.
53
66. Sistema de gestión, seguimiento y evaluación. El objetivo general de este componente
es dar seguimiento y evaluar el Programa en de manera efectiva, eficiente y
transparente. El sistema de monitoreo y evaluación también ampliará la capacidad en
los organismos coejecutoras respectivas y en los sistemas nacionales de seguimiento y
evaluación, y también brindaría una plataforma de participación para los actores
interesados. Además, el público tendría acceso al sistema de seguimiento y evaluación.
67. La diversidad de componentes y actividades, la ejecución por varias instituciones y la
amplia cobertura geográfica del Programa tienen implicaciones para el sistema de
seguimiento y evaluación. El sistema de seguimiento y evaluación aprovechará la
capacidad instalada de los sistemas existentes de seguimiento y evaluación en las
dependencias ejecutoras respectivas. El diseño y ejecución del sistema de seguimiento
y evaluación serán coordinados con otras iniciativas para mejorar los sistemas de
seguimiento y evaluación del Estado. También se espera que este programa tendrá una
importante dimensión de “aprendiendo-haciendo”. Así, el sistema de seguimiento y
evaluación debería brindar información en tiempo real sobre los componentes y
actividades individuales y agregarse de manera sistemática, con lo cual brindaría
respuestas para ayudar a ajustar (de ser necesario) aspectos del programa, con el fin de
llevar su efectividad al máximo. Establecer líneas de base pertinentes será una parte
crítica del diseño del sistema de seguimiento y evaluación, particularmente para
identificar a grupos de control y tratamiento (áreas, comunidades, grupos, hogares,
partes de instituciones) para hacer comparaciones.
68. Gestión del seguimiento y la evaluación: como parte del equipo de coordinación del
Programa que estará en SEGEPLAN, habrá un grupo responsable de coordinar y dar
asistencia (cuando sea necesario) a los esfuerzos de seguimiento y evaluación en las
instituciones implementadotas y adicionalmente, será responsable del seguimiento y
evaluación general de todo el Programa. Cada institución implementadora realizará el
seguimiento y evaluación de su respectivo componente o subcomponente. Por la
naturaleza de su enfoque en programas de inversión comunitaria, el FIS tiene una
unidad de seguimiento y evaluación con experiencia. Las otras instituciones
implementadotas tienen poca capacidad de seguimiento y evaluación y necesitarán
asistencia técnica y financiera para mejorar sus sistemas.
69. Seguimiento: La atención del seguimiento se centrará en asegurar la transparencia,
eficiencia y equidad de los gastos del Programa y de rastrear los indicadores clave
de insumos y productos para los componentes y actividades individuales. Debe
prestársele atención especial al seguimiento de los procesos que intervienen en la
selección de beneficiarios, particularmente en relación a los grupos indígenas. El
seguimiento se llevará a cabo empleando información del presupuesto y encuestas
periódicas.
70. Evaluación: El enfoque de la evaluación global del Programa se centrará en la medición
de los impactos del Programa y de cada uno de sus componentes y actividades en las
áreas geográficas objetivo y en los grupos beneficiarios, particularmente en población
54
indígena. Se decidió que las evaluaciones se enfocarían específicamente en las
condiciones anteriores y posteriores de los participantes en el Proyecto.
55
Anexo 5: Los costos del programa
GUATEMALA: PROYECTO DE APOYO AL PROGRAMA DE DESARROLLO
ECONÓMICO DESDE LO RURAL
Costo del programa por componente
y/o actividad
BID
US
$millones
Banco
Mundial
US
$millones
Total
US
$millones
Componente 1
Inversiones en cadenas de suministro 26.3 27.3 53.6
1.1. Servicios de desarrollo
empresarial
8.1 5.4 13.5
1.2. Acceso a servicios financieros 8.0 0.0 8.0
1.3. Infraestructura productiva 10.2 6.2 16.4
1.4. Telecomunicaciones 15.7 15.7
Componente 2: Gestión pública a
favor de la competitividad
2.1 1.4 3.5
Componente 3: Gestión,
seguimiento y evaluación;
auditorias
1.6 1.2 2.8
Costo total de base 30.0 29.9 59.9
Cuota inicial 0.1 0.1
Financiamiento total necesaria 30.00 30.00 60.00
Las cifras han sido redondeadas.
56
Anexo 6: Arreglos de Implementación
GUATEMALA: PROYECTO DE APOYO AL PROGRAMA DE
DESARROLLO ECONÓMICO DESDE LO RURAL
Arreglos de cofinanciamiento
El programa se implementaría a través de un arreglo de financiamiento paralelo con el
Banco Interamericano de Desarrollo. Ambos bancos trabajarían con el mismo Manual de
Operaciones, la misma administración financiera y los mismos procedimientos de
adquisiciones. Se llevaría a cabo una auditoría común. El Gobierno decidiría qué fuente
de financiamiento utilizar para los gastos de programa que son financiados por el BID y
BIRF.
Arreglos institucionales y de implementación
1. Consejo Directivo. El Programa del Gobierno será supervisado por un Consejo
Directivo conformado por el Secretario de Planificación (SEGEPLAN), el
Viceministro para la Pequeña y Mediana Empresa (MINECO), el Viceministro de
Comunicaciones (CIV) el gerente del FIS (o la institución creada para cumplir
con funciones similares), un representante del sector privado indígena, un
representante privado de PRONACOM, un representante del Centro de
Responsabilidad Social Empresarial y un representante de la Cámara de Finanzas.
El coordinador del programa será el secretario ejecutivo del Consejo Directivo.
2. El Consejo Directivo es la instancia de toma de decisiones de mayor jerarquía del
programa. El objetivo de crear esta Junta es: (i) contar con una instancia de
dirección estratégica y apoyo privado/público; (ii) lograr que la toma de
decisiones dentro del programa sea transparente para la comunidad indígena y el
sector privado; y (iii) crear un espacio institucional donde los sectores público y
privado puedan intercambiar conocimientos, experiencia e ideas y además, formar
alianzas estratégicas.
3. Las principales funciones del Consejo Directivo son: (i) brindar apoyo político al
programa; (ii) aprobar los planes operativos y presupuestos anuales; (iii)
promover las experiencias de aprendizaje colectivo; y (iv) brindar asesoría en la
dirección estratégica del programa.
4. Coordinación del programa. El Programa sería coordinado por SEGEPLAN, que
será responsable de coordinar las acciones de la planificación, programación,
implementación y administración financiera, comunicaciones y monitoreo y
evaluación del programa. No se creará una unidad implementadora del proyecto
pero se fortalecerá a las unidades existentes dentro de SEGEPLAN con
consultores y asesores. El coordinador del programa estará ubicado dentro de
SEGEPLAN y contará con un pequeño equipo técnico que será responsable de los
temas técnicos, monitoreo y evaluación y comunicaciones. La Dirección de
57
Finanzas también será fortalecida, y un asesor en adquisiciones apoyará a la
Dirección Administrativa.
5. Comité Coordinador de Inversiones. El Comité Coordinador de Inversiones está
conformado por representantes técnicos de las agencias implementadoras del
programa. El Comité estará integrado por miembros del personal técnico de
SEGEPLAN, MINECO, FIS y FONDETEL/COPRE/CONCYT, así como el
coordinador del proyecto. Para crear un canal de comunicación directo entre el
proyecto y los asociados sociales, particularmente los empresarios y grupos
indígenas, un miembro de la Comisión Presidencial contra la Discriminación y el
Racismo (CODISRA) asistiría a las reuniones del Comité Coordinador de
Inversiones.
6. Las funciones principales del Comité Coordinador de Inversiones son: (i)
supervisión de la implementación de las inversiones; (ii) elaboración de planes
operativos anuales; (iii) revisión y aprobación de los planes de negocios
propuestos como parte de los componentes de inversión 1.1 -1.4.
7. Los Grupos Guía son un mecanismo de coordinación, aprendizaje y monitoreo
social en el nivel departamental. Para asegurar la participación de la población
indígena en la implementación del proyecto, el Gobierno apoyará a estos grupos
facilitadores de líderes indígenas empresariales y productivos en tres ciudades
importantes (Quetzaltenango, Totonicapán y Cobán), en concordancia con las
principales características culturales y étnicas del área geográfica del programa.
Estos grupos guía estarán conformados por organizaciones locales, incubadoras
de empresas, grupos de productores, procesadores y empresas comerciales, que
serán invitados por SEGEPLAN a constituirse en interlocutores sociales para el
programa y para la población indígena. Estos grupos serán los principales canales
de comunicación y participación de los grupos indígenas (ver el marco de
desarrollo indígena incluido en el anexo 10).
8. Respecto a la implementación de cada uno de los componentes o
subcomponentes, cada agencia (SEGEPLAN, MINECO, FIS y
MINCIVCIV/FONDETEL) utilizaría en lo posible las unidades de organización
existentes para implementar su componente o subcomponente. Cada una de las
unidades de organización encargadas del componente llevará a cabo las siguientes
tareas: (i) elaborar un plan operativo anual, incluyendo el plan de adquisiciones, y
asegurar su implementación; (ii) desarrollar algunos procedimientos específicos
para el programa, a incluirse en los manuales operativos; (iii) asegurar una
administración financiera adecuada y elaborar informes trimestrales de
administración financiera; (iv) facilitar el proceso de auditoría; y (vi) presentar
todos los informes administrativos, presupuestarios, financieros y de contabilidad
que requieren la Junta AdministrativaConsejo Directivo y los Bancos. Las
siguientes unidades implementarán los diferentes componentes:
9. Subcomponente 1.1: Inversiones en encadenamientos productivos. MINECO – El
Viceministerio de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa llevaría a cabo este
subcomponente. El Viceministerio subcontratará a organizaciones especializadas,
58
firmas consultoras u ONG para llevar a cabo todas las actividades. Esto incluye la
provisión de inteligencia de mercado, selección y evaluación de propuestas,
presentación de las propuestas al Comité de Coordinación de Inversiones y
seguimiento de la implementación de las propuestas aprobadas. El Viceministerio
llevará a cabo el proceso de subcontratación y será fortalecido con algunos
consultores para supervisar la implementación de los contratos.
10. Subcomponente 1.2. Apoyo financiero para las cadenas productivas. MINECO –
El Viceministerio de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa utilizaría un
fideicomiso responsable de canalizar fondos a instituciones financieras elegibles y
de monitorear el uso de estos fondos.
59
DIAGRAMA 1
11. Subcomponente 1.3. Inversiones locales públicas y colectivasasociativas en
infraestructura económica. El FIS implementaría el componente, en concordancia
con las mismas reglas y reglamentos que su programa principal. El FIS (o la
institución creada para cumplir con funciones similares) transferiría fondos a
municipalidades, federaciones de municipalidades y asociaciones de productores
para llevar a cabo las inversiones productivas. El FIS (o la institución creada para
cumplir con funciones similares) empleará su propio manual de operaciones,
sistema de información administrativa, mecanismos de apoyo existentes para el
desarrollo de capacidades de las comunidades y sistema de monitoreo ambiental.
Consejo Directivo del
Programa
Ministerio de
Economía Ministerio de
Comunicaciones
Fondo de
Inversión
Social
SEGEPLAN
Inteligencia de
mercado,
asistencia técnica,
capital semilla,
servicios
financieros
Inversiones
productivas
Públicas y
asociativas
Instalación de
conexiones
de telefonía e
Internet
en las zonas
rurales
Nuevo Modelo
de Manejo
Territorial
MONITOREO Y EVALUACIÓN (consolidado por SEGEPLAN)
Coordinación del Programa
en SEGEPLAN
Comité
Coordinador de
Inversiones
Grupos Guía
60
12. El FIS (o la institución creada para cumplir con funciones similares) realizará
algunas modificaciones a su manual de implementación, para ajustar sus
procedimientos, herramientas y procesamiento de ciclos de programa a las
necesidades del programa. Los cambios incluyen los siguientes: (i) criterios de
elegibilidad de las propuestas; (ii) contenido del formato de solicitud de
propuestas; (iii) requisitos de mantenimiento; (iv) arreglos de financiamiento
conjunto para las inversiones municipales; (v) condiciones bajo las cuales las
municipalidades y comunidades deben realizar las inversiones; (vi) diferentes
pasos en el procesamiento del ciclo del programa; (vii) adaptación del programa
del FIS de desarrollo de capacidades institucionales a la cosmovisión maya y el
uso de idiomas indígenas; (viii) forma, oportunidad y cantidad de información a
ser proporcionada a SEGEPLAN; y (viiiix) mecanismos de monitoreo y
evaluación.
13. Subcomponente 1.4. Inversiones en tecnología de información y comunicación.
Este subcomponente será implementado formalmente por FONDETEL, que
reclutará a personal adicional para supervisar y manejar todos los arreglos
administrativos, financieros y de adquisiciones implementados bajo este
subcomponente. FONDETEL contratará a algunos empleados adicionales para
que apoyen la implementación de los elementos de telefonía e Internet,
especialmente las actividades de ayuda en función de los resultados. Se están
realizando discusiones en la Comisión para la Reducción de la Brecha Digital (es
decir, entre FONDETEL/CIV, COPRE, CONCYT, PRONACOM y SEGEPLAN)
respecto a los detalles del alcance, naturaleza, financiamiento, administración e
implementación de los telecentros piloto. COPRE desempeñará un rol principal
en la selección de los lugares donde se localizarán los telecentros piloto de puntos
de presencia de Internet. Este elemento también apoyaría a FONDETEL a
reestructurarse y a llevar a cabo más efectivamente sus responsabilidades,
incluyendo actividades de monitoreo y evaluación de los ganadores de los
Contratos Basados en Desempeño, lo cual es un incremento considerable en la
carga de trabajo para CIV/FONDETEL. Los arreglos institucionales de este
subcomponente en el Convenio Marco y en el Manual Operativo del Programa.
14. Componente 2 – Manejo para la competitividad territorial. SEGEPLAN – La
Subsecretaría de Políticas Territoriales sería responsable de implementar este
componente y contrataría a empleados, consultores, empresas u ONG para llevar
a cabo todas las actividades relacionadas con el programa.
15. Componente 3: Administración, monitoreo y evaluación. Serían implementados
por todas las agencias participantes que enviarían todos los resultados del
monitoreo a SEGEPLAN para su consolidación. Empresas consultoras o
universidades llevarán a cabo evaluaciones de impacto externas.
61
Anexo7: Administración financiera y arreglos de desembolsos
GUATEMALA: PROYECTO DE APOYO AL PROGRAMA DE DESARROLLO
ECONÓMICO DESDE LO RURAL
Arreglos de organización
El Prestatario será la República de Guatemala, representada por el Ministerio de Finanzas
(MINFIN). La coordinación general y administración estará en manos de SEGEPLAN,
pero los componentes específicos serán ejecutados directamente por SEGEPLAN, FIS,
MINECO y FONDETEL (los organismos coejecutores), que estarán encargadas
directamente de llevar a cabo las tareas relacionadas con la administración financiera para
sus respectivos componentes. Básicamente, las tareas incluirán las siguientes: (i)
elaboración y monitoreo de presupuestos; (ii) manejo de flujo de efectivo (SEGEPLAN
procesará las solicitudes de retiros del préstamo); (iii) mantenimiento de registros de
contabilidad; (iv) elaboración de informes financieros preparados en fechas intermedias y
a fin de año (SEGEPLAN los consolidará); (v) administración de los sistemas de
información subyacentes; y (vi) arreglos para la ejecución de auditorias externas
(SEGEPLAN las contratará).
Cada organismo ejecutor implementará la administración financiera de su parte del
proyecto; SEGEPLAN será el punto de contacto inicial para asuntos de administración
financiera con el proyecto y llevará a cabo la consolidación financiera, el control interno
general y funciones de supervisión de la administración financiera para el proyecto.
En general, los arreglos de administración financiera para el proyecto propuesto son
sólidos, pero las entidades ejecutoras requerirán diferentes grados de fortalecimiento para
implementar una operación financiada por el Banco. Esto, junto con la complejidad del
proyecto (cuatro entidades ejecutoras principales separadas, con la participación de
instituciones adicionales) coloca el riesgo de administración financiera en un nivel
considerable. Las medidas de mitigación y plan de supervisión propuestos se diseñaron
para ayudar a reducir las debilidades y riesgos identificados. En el anexo 7A se describen
detalladamente la evaluación de riesgos de administración financiera para cada agencia y
las medidas de mitigación incluidas en el plan de acción para la administración
financiera.
Planificación presupuestaria
Los organismos coejecutores llevarán a cabo anualmente los procesos de elaboración y
monitoreo del presupuesto anual del proyecto (incluyendo su presupuesto para varios
años), como sigue: los gastos totales a mediano plazo del proyecto serán incorporados por
cada una de las entidades ejecutoras en su presupuesto para varios años, que informará el
proceso de elaboración del presupuesto anual. Cada año entre enero y abril, cada una de
las agencias ejecutoras elaborará su programa tentativo de inversión para el año siguiente.
62
El programa debe ser consistente con la política presupuestaria proporcionada por
MINFIN, ser incorporado en el sistema nacional de inversión pública (SNIP) y, una vez
que haya sido aprobado, debe estar reflejado en la propuesta presupuestaria de cada una
de las entidades ejecutoras. A su vez, este presupuesto será incorporado por MINFIN en
el presupuesto general del Estado para ser presentado ante el Congreso en septiembre.
SEGEPLAN consolidará la información presupuestaria anual y consiguientemente
informará al Banco.
Flujo de fondos
Métodos de Desembolso del Banco. Al momento en que se realizó la evaluación de
capacidades de administración financiera, se visualizó que las capacidades existentes no
permiten utilizar el método de pagos por adelantado. Sin embargo, sí existe una
capacidad mínima para realizar pagos directos o para realizar reembolsos sobre gastos
incurridos. El método de pagos por adelantado no debería descartarse, dado que el
Prestatario ha mostrado interés en utilizarlo debido a sus ventajas. Esto, a su vez,
constituye un incentivo para que el Prestatario eleve sus capacidades de administración
financiera.
Para retirar los fondos del préstamo, el proyecto utilizará el método de adelantos con la
documentación de respaldo basada en reportes de gastos. Durante la implementación,
SEGEPLAN y las entidades ejecutoras mantendrán arreglos de administración financiera
satisfactorios y someterán estados financieros auditados aceptables en la fecha de
vencimiento. De no cumplir con estos criterios, los requisitos de documentación de
respaldo cambiarán para incluir únicamente los registros (siempre y cuando el Banco
Mundial no suspenda los desembolsos por incumplimiento de la obligación de mantener
un sistema adecuado de administración financiera). Para contratos grandes, se pueden
utilizar pagos directos del Banco.
Cuenta designada del Banco Mundial. La Dirección de Tesorería de MINFIN abrirá y
mantendrá una cuenta separada en dólares estadounidenses en el Banco de Guatemala
(BANGUAT), a utilizarse exclusivamente para realizar depósitos y retiros de fondos del
préstamo para los gastos elegibles. Después de entrar en vigencia y cuando se haya
abierto la cuenta, SEGEPLAN presentará su primera solicitud de desembolso al Banco
Mundial para obtener el adelanto. Para los retiros subsiguientes, SEGEPLAN presentará
cada solicitud de desembolso junto con la documentación de reportes de gastos para
documentar los gastos elegibles realizados. En todo momento, el adelanto no
documentado para la cuenta designada no puede exceder la asignación autorizada a
establecerse en la Carta de Desembolso del Banco Mundial.
Flujo de fondos. Cada organismo ejecutor abriría una cuenta de operaciones en quetzales
(“cuenta hija”) que recibiría transferencias de fondos de la cuenta designada para el pago
subsiguiente a proveedores para los gastos elegibles. Las cuentas de operaciones
funcionarían como fondos rotativos con adelantos periódicos y documentación de gastos.
63
Calendario de desembolsos del Banco Mundial
Los fondos del préstamo se desembolsarán según las categorías de gastos:
Categoría de gasto
Monto del
préstamo
(US$)
% de gastos a financiar
1. Bienes, servicios de consultores y
fondos otorgados a las comunidades bajo
el componente 1.1.
5,200,000 100%
2. Bienes, trabajos y servicios de
consultores bajo el componente 1.3
6,000,000 100%
3. Bienes, trabajos y servicios de
consultores bajo el componente 1.4
15,400,000 100%
4. Bienes, servicios de consultores y costos
de operación bajo el componente 2
1,200,000 100%
5. Bienes, servicios de consultores y costos
de operación bajo el componente 3
900,000 100%
6. No asignados 1,000,000
11. Comisión de apertura 300,000
Total 30,000,000
La ayuda financiera comunitaria del componente 1.1 consiste en transferencias
monetarias realizadas por MINECO (a través de los proveedores de servicios
empresariales) para las organizaciones de productores, para inversiones y costos variables
incluidos en los planes de negocios.
La inversión a realizarse en el marco del subcomponente 1.3. consiste en la preinversión,
diseño, construcción y planificación y co financiamiento (junto con los gobiernos
municipales en el caso de la infraestructura pública) del matenimiento de obras de
infraestructura a ser realizadas por el FIS (o la institución que cumpla con las funciones
similares), para financiar la infraestructura pública y asociativa prevista en los planes de
negocios.
Las obras del componente 1.4 incluyen contratos bajo la figura de subastas inversas, que
consiste en transferencias monetarias a empresas del sector privado, como subsidio para
proveer servicios de telefonía e Internet en las zonas rurales.
Los costos de operación son costos para la operación de las agencias implementadoras
como: costos de transporte, servicios públicos, suministros de oficina, viajes y viáticos,
comunicaciones, salarios y mano de obra de operaciones, reparaciones y mantenimiento.
64
Contabilidad e informes financieros
Políticas y procedimientos de contabilidad. El principal marco regulador de la
administración financiera del proyecto consistirá en: (i) la Ley Orgánica Presupuestaria
(LOP) y sus reglamentos, que norman los sistemas de administración financiera del
sector público, es decir, presupuestos, contabilidad, tesoro y crédito público; (ii) la Ley
Anual del Presupuesto General del Estado; y (iii) los manuales de los organismos
coejecutores que se basan en las leyes arriba citadas.
Los arreglos para la administración financiera que son específicos para el proyecto y que
no están contemplados en los documentos arriba mencionados, serán documentados en
una sección concisa sobre la administración financiera incluida en el manual de
operaciones del proyecto. Entre otros, se mencionará específicamente lo siguiente: (i) el
rol de SEGEPLAN de consolidar los gastos incurridos y presentar documentos que
justifiquen los gastos al Banco; (ii) los controles internos interinstitucionales (por
ejemplo, registros financieros y términos para la consolidación de informes y fechas de
entrega y formato de esos informes) relacionados con las agencias participantes; (iii)
gestión de subproyectos; y (iv) los formatos de los informes financieros y auditorias del
proyecto.
Sistemas de información. Todas las agencias ejecutoras deben registrar las transacciones
en el Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) y su sistema integrado de
contabilidad (SICOIN-WEB). Las transacciones se registrarán posteriormente
("regularización") en el sistema del Gobierno. Algunas agencias (especialmente el FIS)
ya tienen sistemas específicos para proyectos que se utilizarían para el proyecto, pero
asegurando siempre que las transacciones se reflejen en SICOIN-WEB. Para propósitos
de consolidación y supervisión, SEGEPLAN debe establecer un sistema de información
para mantener informes consolidados del proyecto.
Informes financieros. Semestralmente, SEGEPLAN elaborará y presentará al Banco
Mundial un informe intermedio de monitoreo financiero, no auditado, que incluirá: (i) un
informe de fuentes y uso de los fondos y balances de efectivo (con los gastos clasificados
por subcomponente); (ii) un informe de ejecución presupuestaria por subcomponente y
por agencia ejecutora (con gastos clasificados según las cuentas presupuestarias más
importantes); y (iii) un informe especial de actividad de cuentas (incluyendo una copia
del estado bancario). Los informes de monitoreo financiero se presentarán a más tardar
45 días después de finalizar cada semestre.
Anualmente, SEGEPLAN elaborará estados financieros del proyecto, incluyendo cifras
acumulativas, para el año y a partir del fin de ese año, de los estados financieros citados
en el párrafo anterior. Además, los estados financieros incluirán notas explicativas en
concordancia con el estándar internacional de contabilidad del sector público con base en
el efectivo (Cash Basis International Public Sector Accounting Standard IPSAS), y la
declaración del Prestatario que los fondos del préstamo se utilizaron en concordancia con
los propósitos previstos, según se especifica en el Acuerdo de Préstamo. Estos estados
financieros, una vez sean auditados, serán presentados al Banco Mundial a más tardar
65
cuatro meses después de finalizar el año fiscal del Gobierno (que equivale al año
calendario).
La documentación de apoyo de los estados financieros trimestrales y anuales se
mantendrá en las oficinas de cada una de las agencias ejecutoras y estará fácilmente
disponible para las misiones de supervisión del Banco Mundial y los auditores externos.
SEGEPLAN mantendrá los registros adecuados para identificar cada transacción
realizada por las agencias ejecutoras.
Arreglos de auditoria
Auditoría interna. En el transcurso de sus actividades regulares de auditoría interna
respecto al presupuesto institucional, los auditores internos de los organismos
coejecutores pueden incluir las actividades del proyecto en sus planes de trabajo anuales.
Cada agencia proporcionará copias de los informes de auditoría interna a SEGEPLAN y
al Banco Mundial que abarcarán las actividades del proyecto y transacciones financieras.
SEGEPLAN también debe designar a un auditor interno específicamente para el
proyecto.
SEGEPLAN debe presentar los informes de control interno arriba mencionados a la
Consejo Directivo para su consideración, y debe dar seguimiento a las recomendaciones
de los auditores.
Auditoría externa. Los estados financieros anuales del proyecto elaborados por
SEGEPLAN serán sometidos a una auditoría según los estándares internacionales de
auditoría (International Standards on Auditing - ISA), realizada por una empresa
independiente (o el Contralor General de Cuentas, sujeto a previo acuerdo con el Banco)
y en concordancia con los términos de referencia que sean aceptables para el Banco
Mundial. La opinión de auditoría que abarca los estados financieros del proyecto
contendrá una referencia a la elegibilidad de los gastos.
Adicionalmente, semestralmente se elaborarán memorandos sobre los controles internos
("cartas de administración”). SEGEPLAN debe presentar los informes de control interno
elaborados en fechas intermedias a la Consejo Directivo para su consideración, y
SEGEPLAN debe dar seguimiento al cumplimiento de las agencias ejecutoras de las
recomendaciones de los auditores externos.
La labor de auditoría arriba descrita se puede financiar con fondos del préstamo.
SEGEPLAN organizará la primera auditoría externa a más tardar seis meses después de
que el Congreso de la República apruebe el Convenio de Préstamo para financiar el
presente proyecto. Se espera que cada auditoría abarque por lo menos dos años.
Plan de acción para la administración financiera. Como parte de la elaboración del
proyecto, se estableció un Plan de Acción para completar la preparación del proyecto en
aspectos de administración financiera. El Plan de Acción para la Administración
Financiera se presenta en el anexo 7A.
66
Plan de supervisión de administración financiera del Banco Mundial. Un especialista
en administración financiera del Banco Mundial debe llevar a cabo una misión de
supervisión antes de la fecha de inicio. Después de la fecha de inicio, el especialista en
administración financiera debe revisar los informes anuales de auditoría y las secciones
financieras de los informes de monitoreo financieros semestrales y debe llevar a cabo por
lo menos una misión de supervisión al año.
Anexo 7A – Plan de acción para la administración financiera
PLAN DE ACCIÓN
SEGEPLAN SEGEPLAN FIS MINECO FONDETEL
Estructura legal
No se identificó una medida de mitigación específica
No se identificó una medida de mitigación específica
El período de ejecución del proyecto excede la vida actual de la entidad ejecutora. Probablemente será necesario tener un convenio legal en el acuerdo del préstamo.
No se identificó una medida de mitigación específica
No se identificó una medida de mitigación específica
Experiencia en proyectos financiados por el Banco
General: Proporcionar capacitación relacionada con el Banco para el personal administrativo que trabaja en la ejecución del proyecto
General: Proporcionar capacitación relacionada con el Banco para el personal administrativo que trabaja en la ejecución del proyecto
No se identificó una medida de mitigación específica
General: Proporcionar capacitación relacionada con el Banco para el personal administrativo que trabaja en la ejecución del proyecto
General: Proporcionar capacitación relacionada con el Banco para el personal administrativo que trabaja en la ejecución del proyecto
Marco de contabilidad e informes financieros
Necesidad de establecer procedimientos para la consolidación del proyecto e informes financieros (a establecerse
General: Necesidad de revisar la función de reportes de SICOIN-WEB para propósitos del Banco.
a) Establecer sistema para obtener pronto acceso a SICOIN-WEB. b) Establecer cuenta de operación.
General: Necesidad de revisar la función de reportes de SICOIN-WEB para propósitos del Banco.
General: Necesidad de revisar la función de reportes de SICOIN-WEB para propósitos del Banco.
67
en OM) Se requiere una clasificación presupuestaria detallada. Establecer cuenta de operación y controles relacionados (conciliación de balances y adelantos)
Se requiere una clasificación presupuestaria detallada. Establecer cuenta de operación y controles relacionados (conciliación de balances y adelantos)
Se requiere una clasificación presupuestaria detallada. Establecer cuenta de operación y controles relacionados (conciliación de balances y adelantos)
Sistema de control interno/mecanismo de control interno
Marco de control interno basado en las revisiones posteriores de elegibilidad y funciones de auditoría interna.
No se identificó una medida de mitigación específica
No se identificó una medida de mitigación específica
No se identificó una medida de mitigación específica
Llenar plaza de auditoría interna
Personal y estructura de organización de la administración financiera
General: Capacitación en administración financiera para el personal del proyecto Establecer una unidad administrativa en UCP para consolidación del proyecto, elaboración de solicitudes de retiros y auditoría interna.
General: Capacitación en administración financiera para el personal del proyecto Reforzar al personal de la unidad administrativa en UDAF, en vista de las transacciones incrementales del proyecto.
No se identificó una medida de mitigación específica a
General: Capacitación en administración financiera para el personal del proyecto Necesidad de establecer una unidad administrativa dedicada, vinculada con UDAF, para llevar a cabo funciones de administración financiera del proyecto.
General: Capacitación en administración financiera para el personal del proyecto Necesidad de establecer una unidad administrativa dedicada, vinculada con UDAF, para llevar a cabo funciones de administración financiera del proyecto.
Caso a): Uso de SICOIN-WEB, el sistema de administración financiera integrada del Gobierno para propósitos del fisco Caso b): Uso de un sistema de pago de cuenta hija.
68
69
MATRIZ DE RIESGOS RELACIONADOS CON LA
ADMINISTRACIÓN FINANCIERA
SEGEPLAN FIS MINECO FONDETEL
Estructura legal Bajo Considerable Bajo Bajo
Experiencia en
proyectos financiados
por el Banco
Moderado (tiene experiencia con otras fuentes de financiamiento)
Bajo Considerable Considerable
Marco de contabilidad e
informes financieros
a) Moderado b) Considerable
a) Considerable b) Moderado
a) Moderado b) Considerable
a) Moderado b) Considerable
Sistema de control
interno/mecanismo de
control interno
Moderado Moderado Moderado Considerable
Personal y estructura de
organización de la
administración
financiera
Moderado Bajo Considerable Considerable
Anexo 8: Arreglos para las adquisiciones
GUATEMALA: PROYECTO DE APOYO AL PROGRAMA DE
Caso a): Uso de SICOIN-WEB, el sistema de administración financiera integrada del Gobierno para propósitos del fisco Caso b): Uso de un sistema de pago de cuenta hija.
70
DESARROLLO ECONÓMICO DESDE LO RURAL
A) General
Las adquisiciones para el proyecto propuesto se llevarían a cabo en concordancia con las
“Guidelines: Procurement under IBRD Loans and IDA Credits” (Directrices:
Adquisiciones bajo Préstamos del BIRF y Créditos de la Asociación Internacional de
Fomento - AIF)”, con fecha mayo de 2004; y “Guidelines: Selection and Employment of
Consultants by World Bank Borrowers” (“Directrices: Selección y empleo de consultores
por prestatarios del Banco Mundial”), con fecha mayo de 2004, y las disposiciones
estipuladas en el Acuerdo Legal. A continuación se incluye la descripción general de
diversos rubros bajo diferentes categorías de gastos. Para cada contrato a ser financiado
por el Préstamo, el Prestatario y el equipo del proyecto del Banco acuerdan los diferentes
métodos de adquisiciones o métodos de selección de consultores, la necesidad de una
calificación previa, costos aproximados, requisitos de revisión previa y tiempos en el Plan
de Adquisiciones.
Adquisición de obras: Las obras adquiridas bajo este proyecto incluirían: centros de
acopio, instalaciones de procesamiento, sistemas de riego (incluyendo la perforación de
pozos), electrificación (conexión a redes, mini-estaciones de generación eléctrica y
fuentes de energía renovable), infraestructura para telefonía y puntos de presencia de
Internet, rehabilitación de carreteras y puentes rurales, instalaciones para capacitación de
mano de obra, guarderías, instalaciones para turismo (incluyendo senderos, miradores,
hostales, etc.). Las adquisiciones se realizarán utilizando los documentos estándar de
licitación del Banco para todas las licitaciones competitivas internacionales y documentos
estándar de licitación acordados con (o satisfactorios para) el Banco para las licitaciones
y compras competitivas nacionales.
El subcomponente 1.4 se ejecutaría principalmente a través del otorgamiento
competitivo de subsidios, por medio de un proceso de subastas inversas (OBA, por su
sigla en inglés) a operadores del sector privado, que serían responsables de instalar,
operar y mantener comercialmente la nueva infraestructura de tecnología de información
y comunicación (ICT, por su sigla en inglés). Las subastas inversas se llevarían a cabo en
dos a cuatro fases en un período de dos años. Las adquisiciones se realizarán utilizando
los documentos aprobados por el Banco para asegurar la adherencia a las directrices
sobre las adquisiciones del Banco. Los mecanismos de subastas inversas se describirán
claramente en el Manual de Operaciones.
Adquisición de bienes: Los bienes adquiridos bajo este proyecto incluirían: equipo
básico general para instalaciones, muebles, computadoras, equipo de oficina, vehículos,
etc. Las adquisiciones se realizarán utilizando los documentos estándar de licitación para
todas las licitaciones competitivas internacionales y documentos estándar para
licitaciones nacionales acordados con (o satisfactorios para) el Banco para las licitaciones
competitivas y compras nacionales.
Adquisición de servicios que no son consultorías: Los servicios que no son
consultorías incluyen los siguientes: actividades relacionadas con la capacitación,
71
viáticos, material de oficina, servicios de hotel, transporte y alimentación. Además,
algunos servicios relacionados con la campaña de comunicación/concientización se
consideran servicios que no son consultorías. Las guías de licitación del Banco para
servicios que no son consultorías se utilizarán para licitaciones competitivas nacionales y
las solicitudes de cotizaciones para bienes se adaptarán cuando apliquen procedimientos
de compras.
Selección de consultores: Los servicios a contratar bajo este proyecto incluirían los
siguientes: campañas de concientización; capacitación del personal técnico de las
instituciones públicas y ONG; desarrollo de capacidades relacionadas con el
mantenimiento de infraestructura; información estratégica; inteligencia de mercado, ya
sea a través de una empresa especializada o una ONG; estudios de preinversión;
asistencia técnica en producción, organización, administración, procesamiento y
comercialización; formalización, certificación y legalización de pequeñas empresas;
supervisión de obras y asistencia técnica; estrategia de comunicación; evaluación de
impacto (ya sea por empresas o universidades); estudios de factibilidad económica y
financiera, etc.
Las listas breves de consultores por servicios que se calculan a un costo menor de
$ 200,000 equivalentes por contrato, pueden estar conformadas en su totalidad por
consultores nacionales, en concordancia con las disposiciones del párrafo 2.7 de las
Directrices para Consultores.
El proceso para contratar la asistencia técnica se describirá detalladamente en el Manual
de Operaciones.
Participación comunitaria: Los bienes, obras y servicios técnicos que entran bajo
Subproyectos Comunitarios localizados en zonas rurales remotas, de los que se calcula
que tienen un costo menor a $10,000 equivalentes por contrato, en los casos cuando no es
posible realizar compras a nivel nacional se pueden adquirir a través de la contratación
directa de proveedores disponibles en la zona.
La construcción será realizada directamente por la comunidad o una empresa contratada,
dependiendo del nivel de complejidad.
Costos de operación: Los costos de operación que serían financiados por el proyecto se
cubrirían utilizando los procedimientos administrativos de la agencia implementadora,
que serían revisados y aprobados por el Banco.
Otros: Capital semilla para inversiones y costos variables bajo el Subcomponente 1.1; y
capital semilla para el fondo de mantenimiento preventivo (Subcomponente 1.3). El
proceso se describirá detalladamente en el Manual de Operaciones, incluyendo la lista de
costos no elegibles.
72
TABLA A : Asegurar que las contrataciones del socio de servicios empresariales no
serán con licitación competitiva internacional, unicamente nacional Umbrales para las revisiones previas
Categoría de gasto
Umbral del valor de
contrato (US$
miles)
Método de
adquisición Contratos sujetos a una revisión previa
Obras (incluyendo
los contratos de
subastas inversas)
>1,500 Licitación
Competitiva
Internacional
Todos los contratos
250≥ <1,500 Licitación
Competitiva
Nacional
Todos los contratos
≤ 250 Compra Los dos primeros procesos de cada año
calendario (solicitudes de cotizaciones e
informes de evaluación)
Bienes
>150
Licitación
Competitiva
Internacional
Todos los contratos
150≥ <50
Licitación
Competitiva
Nacional
Todos los contratos
≤ 50 Compra Los primeros dos procesos de cada año
calendario
Servicios que no
son consultorías
(incluyendo la
capacitación)
>150
Licitación
Competitiva
Internacional
Todos los contratos
50≥ <150
Licitación
Competitiva
Nacional
Los primeros dos procesos de cada año
calendario
≤ 50 Compra Los primeros dos procesos de cada año
calendario
Consultorías
(empresas)
>200 QCBS Todo el proceso para cada contrato mayor de
$100,000 y todos los contratos de una sola
fuente
Los dos primeros procesos de cada año
calendario para cada método de selección.
200≥ <100 QCBS/QBS/LCS
≤ 100 LCS/CQ
Consultorías
(individuales)
Sección V de las
Directrices
Todos los casos por encima de US$50,000 y
todos los contratos de una sola fuente
Contratación
directa
Todos los casos ≥ US$ 10,000
Acuerdos Todos los casos, independientemente del
monto
Notas: Los umbrales para consultorías incluyen la suma del contrato original y todas las extensiones.
Toda la selección de bienes y obras de una sola fuente, independientemente del monto del
contrato, estarán sujetas a una revisión previa por el Banco, excepto en el caso de las
adquisiciones por las comunidades de obras, bienes y otros rubros donde no es posible
73
realizar compras nacionales y para montos que no excedan los US$10,000. La auditoría
interna de la institución en cuestión debe monitorear estrechamente estos casos. Se debe
presentar un informe trimestral detallado al Banco para su revisión, que incluya la
justificación pertinente. Los casos que no se justifiquen no calificarán para el
financiamiento.
Los umbrales para las revisiones previas se incrementarán cuando los organismos co-
ejecutores adquieran experiencia en lo relacionado a las reglas y reglamentos del Banco.
B. Evaluación de la capacidades instituacionales de implementar las
adquisiciones
SEGEPLAN coordinaría las actividades cotidianas del programa. Para desempeñar estas
funciones, SEGEPLAN sería fortalecido a través de: un coordinador, un especialista en
monitoreo y evaluación, un especialista indígena, un especialista en desarrollo rural, un
especialista en administración financiera y un especialista en adquisiciones.
Cada uno de los organismos co-ejecutores (SEGEPLAN, MINECO, FIS (o la institución
creada para cumplir con funciones similares) y FONDETEL) sería responsable de la
implementación física de su propio componente. Cada agencia llevaría a cabo sus propias
adquisiciones. Las unidades con experiencia dentro de cada agencia apoyarían la
implementación de adquisiciones más complejas.
Componente 1: Inversiones en Ecadenamientos Productivos
Subcomponente 1.1: Servicios de desarrollo empresarial. MINECO – El Viceministerio
de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa implementaría este subcomponente. El
Viceministerio contratará a organizaciones especializadas, empresas consultoras u ONG
para llevar a cabo todas las actividades. Esto incluye la provisión de inteligencia de
mercado, selección y evaluación de propuestas, presentación de las propuestas al Comité
Coordinador de Inversiones y seguimiento a la implementación de las propuestas
aprobadas.
Subcomponente 1.3.Acceso a Infraestructura Productiva. El FIS implementaría el
subcomponente, en concordancia con las mismas reglas y reglamentos de su programa
principal. FIS podrá trasladar fondos a asociaciones productivas para realizar las
inversiones productivas, o contratar a subcontratistas.
Subcomponente 1.4. Acceso a Telecomunicaciones. Este subcomponente será
implementado formalmente por FONDETEL, que contratará a personal adicional para
supervisar y manejar todos los arreglos administrativos, financieros y de adquisiciones
implementados bajo este subcomponente. FONDETEL contratará a algunos empleados
adicionales para ayudar en la implementación de los elementos de telefonía y
conectividad de Internet, especialmente las subastas inversas.
74
Componente 2: Fortalecimiento de capacidades institucionales para la gestión
territorial. SEGEPLAN – La Subsecretaría de Políticas Territoriales sería responsable de
implementar este componente y contrataría a empleados, consultores, empresas u ONG
para llevar a cabo todas las actividades relacionadas con el programa.
Componente 3: Gestión, monitoreo y evaluación. Sería implementado por todas las
instituciones implementadoas que enviarían los resultados del monitoreo a SEGEPLAN
para su consolidación. Empresas consultoras o universidades llevarán a cabo las
evaluaciones de resultados.
El Manual de Operaciones del proyecto incluirá, además de los procedimientos de
adquisiciones, los documentos estándar de licitación a utilizarse para cada método de
adquisición, además de ejemplos de contratos para obras y bienes a adquirir.
En noviembre de 2005 se llevó a cabo una evaluación de la capacidad de cada uno de los
organismos co-ejecutores para realizar las adquisiciones para el proyecto. La evaluación
revisó la estructura de organización para implementar el proyecto y la interacción entre el
personal del proyecto responsable de las adquisiciones y las unidades administrativas y
financieras de cada institución.
C. Temas y riesgos relacionados con las adquisiciones
Se identificaron los temas y riesgos relacionados con el componente de adquisiciones
para la implementación del proyecto; éstos incluyen: (i) muy poca experiencia y
conocimientos de las reglas y procedimientos para las adquisiciones del Banco por
FONDETEL, SEGEPLAN y MINECO. En general, estas agencias tienen muchas
debilidades en el tema de las adquisiciones; (ii) aunque FONDETEL tiene cierta
experiencia en la contratación de subastas inversas, tiene debilidades en el área de la
administración de contratos, que es la base de un enfoque exitoso de ayuda en función de
los resultados; y (iii) en el caso de las inversiones productivas por el Fondo de Inversión
Social (FIS), aunque la entidad tiene experiencia en la realización de actividades
impulsadas por la demanda, será necesario desarrollar un mecanismo para asegurar la
adherencia a los procedimientos del Banco, concretamente la implementación del plan de
cadenas productivas. Se debe prestar especial atención a los casos donde se transferirán
fondos a otros quienes serán responsables de llevar a cabo las inversiones productivas
pero donde el FIS continuará siendo responsable de rendir cuentas por el uso correcto y
transparente de los fondos del Banco.
Medidas correctivas
Las medidas correctivas que se acordaron incluyen las siguientes: (i) una descripción
detallada, incluida en la sección de adquisiciones del Manual de Operaciones, de los
mecanismos, procedimientos, documentos estándar de licitación, etc., a aplicar con el fin
de asegurar el cumplimiento de los controles de adquisiciones por todos los organismos
co-ejecutores; (ii) será necesario fortalecer a FONDETEL en todos los aspectos
relacionados con las adquisiciones, incluyendo -pero no limitado a- la aplicación de
75
contrataciones por medio de subastas inversas, y especialmente en la administración de
contratos; (iii) asegurar que el uso de los fondos por los cuales el FIS debe rendir cuentas,
especialmente cuando se transfieran a otros, se adhiera a los requisitos control de
adquisiciones del Banco y que se manejen y monitoreen de manera apropiada; (iv)
asegurar que SEGEPLAN contrate a especialistas de adquisiciones con experiencia para
monitorear, asesorar y apoyar a todas los organismos co-ejecutores respecto a temas de
adquisiciones; (v) los cuatro organismos coejecutores deben contar con personal con
experiencia en adquisiciones dedicado plenamente al proyecto. Los oficiales de
adquisiciones serán responsables de la planificación, monitoreo e implementación de las
adquisiciones para sus respectivos componentes; y (vi) todas las agencias deben
implementar un sistema de monitoreo de adquisiciones.
El Prestatario asegurará que las instituciones implementadotas tengan el personal
requerido antes de la implementación del Proyecto y en todo momento durante la vida del
Proyecto, con personal profesional, incluyendo un especialista en adquisiciones, en
número y calidades aceptables al Banco, trabajando bajo términos de referencia
satisfactorios para el Banco. Cualquier contratación de personal clave, podrá realizarse
bajo la autorización previa del Banco. El riesgo general del proyecto en el tema de
adquisiciones es ALTO.
Plan de Adquisiciones
En la fase de evaluación, el Prestatario elaboró un Plan de Adquisiciones para la
implementación del proyecto que constituye la base de los métodos de adquisiciones.
Este plan se acordó entre el Prestatario y el Equipo del Proyecto el 24 de noviembre de
2005 y está disponible en SEGEPLAN. Además, estará disponible en la base de datos del
Proyecto y en el sitio web externo del Banco. El Plan de Adquisiciones se actualizará
anualmente (con el acuerdo del Equipo del Proyecto) o según se requiera, para reflejar las
necesidades actuales de implementación del proyecto y mejoramiento de capacidades
institucionales.
D. Frecuencia de la supervisión de las adquisiciones
Además de la supervisión de revisión previa, a ser llevada a cabo en las oficinas del
Banco, la evaluación de capacidades de la agencia implementadora recomendó realizar 2
misiones de supervisión durante el primer año y una al año de ahí en adelante, para visitar
el campo y llevar a cabo revisiones posteriores de las acciones de adquisiciones.
76
Adjunto 1
Detalles del arreglo para las adquisiciones que conllevan competencia internacional.
Bienes y obras y servicios que no son servicios de consultoría.
(a) Lista de paquetes de contratos que se adquirirán siguiendo procedimientos de
licitación competitiva internacional y contratación directa:
1 2 3 4 5 6 7 8 9
Ref.
No.
Contrato
(descripción)
Costo
aproximad
o
Método de
adquisición
P-Q
Preferenci
a local
(sí/no)
Revisión por
el Banco
(previa/poster
ior)
Fecha
esperada de
inicio de
licitación
Comentari
os
(b) Todos los contratos de licitación competitiva internacional y todas las contrataciones
directas de bienes y obras estarán sujetos a una revisión previa por el Banco.
Servicios de consultoría.
(a) Lista de consultorías asignadas con una lista breve de empresas internacionales.
1 2 3 4 5 6 7
Ref. No.
Descripción de
la consultoría
asignada
Costo
aproximad
o
Método
seleccionad
o
Revisión
por el
Banco
(previa/po
sterior)
Fecha
esperada de
presentació
n de
propuestas
Comentarios
01 Inteligencia
de mercado y
asistencia
técnica
US$2
millones
QCBS Sí Abril de
2006
(b) Los servicios de consultorías de los que se calcula que tendrán un costo superior a US
$ 200,000 por contrato y todas las selecciones de consultores (empresas) de una sola
fuente estarán sujetos a una revisión previa por el Banco.
(c) Listas breves integradas en su totalidad por consultores nacionales: Las listas
breves de consultores por servicios con un costo que se calcula inferior a US$200,000
equivalentes por contrato, pueden estar conformadas en su totalidad por consultores
77
nacionales, en concordancia con las disposiciones del párrafo 2.7 de las Directrices para
Consultores.
78
Anexo 9: Análisis económico y financiero
GUATEMALA: PROYECTO DE APOYO AL PROGRAMA DE
DESARROLLO ECONÓMICO DESDE LO RURAL
(1) Análisis de costo-beneficio – Componente de inversiones en encadenamientos
productivos e infraestructura
Indicadores Valor presente de flujos en situación de línea base
Análisis económico Análisis financiero
Beneficios netos US$4.4 millones US$6.7 millones
Tasa de rendimiento interno 13% 9-13%
Introducción
Dado que el programa apoyaría solicitudes de inversión basadas en la demanda, el
programa no se presta a un detallado análisis de costo-beneficio ex ante. Aunque las
cadenas productivas estratégicas generalmente se conocen en vista de las evaluaciones de
competitividad nacional y la experiencia de las asociaciones de productores y/o proyectos
en curso, los grupos de productores interesados y socios de mercado serían quienes
finalmente determinarían el producto, el alcance y la combinación de inversiones. Para
obtener una imagen amplia, se analizaron modelos indicativos de potenciales iniciativas
de subproyectos, con base en información primaria y secundaria. Sin embargo, es
necesario generar cálculos aproximados económicos y financieros más precisos y
representativos, durante las actividades iniciales del programa, con información primaria
proveniente de una muestra más grande de propuestas preliminares de subproyectos. Es
necesario aplicar procedimientos estándar para evaluaciones ex ante y ex post de los
subproyectos. Se apoyaría a los subproyectos que generan ingresos y/o los subproyectos
de infraestructura pública, siempre y cuando su tasa de retorno estimada sea del 12% o
mayor. Por eso, es necesario identificar indicadores de producción/valor apropiados y
calcularlos de manera empírica aún para los subproyectos de infraestructura pública, en
concordancia con el análisis de encadenamientos productivos.
Evaluación ex ante
Se analizaron modelos indicativos de potenciales iniciativas de subproyectos con base en
información primaria y secundaria, y se obtuvieron cálculos aproximados indicativos del
impacto económico, financiero y fiscal. Los parámetros que se estudiaron incluyen:
ganancias/ingresos netos anuales; mano de obra generada; valor presente neto de los
flujos de ganancias (con una tasa de descuento del 10% anual); y tasa de rendimiento
79
interno. Se calcularon los valores límite económicos y financieros14
de los precios de los
productos. Los análisis de factibilidad económica consideraron diferentes costos de mano
de obra, dependiendo de la región y la actividad productiva en cuestión. El análisis de
factibilidad financiera básicamente excluye las contribuciones en especie (como la mano
de obra de la familia) e incluye los impuestos. El análisis de impacto fiscal básicamente
considera un impuesto sobre la renta neto del 30%. Los resultados del análisis se
muestran en las tablas 1, 2, y 3. Se seleccionaron modelos indicativos y se definieron con
base en la experiencia de empresas asociadas exitosas, sus prospectos de mercado y sus
planes de inversión para el futuro. Las ganancias de los subproyectos incluían,
básicamente: mayores ingresos netos y oportunidades de empleo para los subproyectos
empresariales de grupos o comunitarios; y mayores ganancias por reducción de pérdidas
posteriores a la cosecha para los subproyectos de infraestructura pública. Los costos de
los subproyectos incluían bienes y servicios adquiridos, mano de obra contratada y mano
de obra familiar. Se calcularon flujos de ganancias netas, de 5 a 20 años, considerando la
vida útil esperada de los principales rubros de inversión para cada modelo.
Los modelos de subproyectos empresariales comunitarios o grupales incluyen los
siguientes:
1) Producción y comercialización de artesanías. La propuesta plantea una empresa en
sociedad de 500 artesanos que proyecta producir alrededor de 120,000 piezas de
artesanía cada año. Las inversiones básicamente incluyen instalaciones de
almacenamiento, equipo básico para 500 artesanos y asistencia técnica y de
comercialización.
2) Procesamiento posterior a la cosecha y comercialización de café. Este subproyecto
busca incrementar los ingresos en las zonas rurales al agregar valor a la producción de
café, en concordancia con los requisitos de mercados de café especiales. La propuesta
plantea una empresa en sociedad que contrata a miembros de 2,600 familias que
procesan alrededor de 23,200 quintales de café. Las inversiones básicamente incluyen
instalaciones para procesar el café cosechado, maquinaria, vehículos y asistencia
técnica y de comercialización.
3) Producción y comercialización de café. Este subproyecto busca incrementar los
ingresos en las zonas rurales al recuperar plantaciones de café y establecer alianzas
con socios para la fase posterior a la cosecha y la comercialización. La propuesta
incluye 25 hectáreas que son propiedad de 2,600 familias de diversas comunidades -
que eventualmente estarán vinculadas a la iniciativa de subproyecto arriba descrita.
Básicamente, las inversiones incluyen la recuperación de plantaciones de café y
asistencia técnica y de comercialización.
4) Empacado y comercialización de lechuga. Este subproyecto busca incrementar los
ingresos en las zonas rurales al agregar valor a la producción de lechuga, en
concordancia con los requisitos de los mercados internacionales. La propuesta plantea
una empresa en sociedad que empacaría y exportaría alrededor de 200,000
kilogramos de lechuga. Las inversiones básicamente incluyen instalaciones de
almacenamiento y empacado, maquinaria de refrigeración y empacado, vehículos y
14
Cambios de porcentajes que provocan que el valor presente neto económico y financiero sea equivalente
o más bajo que cero.
80
asistencia técnica y de comercialización. Los potenciales beneficiarios serían
alrededor de 260 familias.
5) Empacado y comercialización de arveja china. Este subproyecto busca incrementar
los ingresos en las zonas rurales al agregar valor a la producción de arveja china, en
concordancia con los requisitos de los mercados internacionales. La propuesta plantea
una empresa en sociedad que empacaría y exportaría alrededor de 30 toneladas de
arveja china. Las inversiones básicamente incluyen instalaciones de almacenamiento
y empacado, maquinaria de refrigeración y empacado, vehículos y asistencia técnica
y de comercialización. Los potenciales beneficiarios serían alrededor de 200 familias.
6) Producción y comercialización de arveja china. Este subproyecto busca incrementar
los ingresos en las zonas rurales al introducir a grupos de productores existentes con
recursos hídricos para la producción de arveja china, en concordancia con los
requisitos del mercado de los Estados Unidos. La propuesta plantea una empresa en
sociedad que cultiva 4 veces al año en 14 hectáreas que son propiedad de 200
familias. La empresa podría producir alrededor de 40 toneladas de arveja china. Las
inversiones básicamente incluyen instalaciones de almacenamiento y refrigeración,
sistemas de riego comunitarios o grupales, vehículos y asistencia técnica y de
comercialización.
7) Producción en invernadero y comercialización de tomate. Este subproyecto busca
incrementar los ingresos en las zonas rurales al introducir a productores con recursos
limitados de tierra y agua a la producción en invernadero de tomate para mercados
locales y nacionales. Los invernaderos abarcarían alrededor de 28,000 m2 e
involucrarían a 30-40 familias. La empresa podría producir alrededor de 20 toneladas
de tomate, y las inversiones incluyen instalaciones de invernaderos y asistencia
técnica y de comercialización.
8) Deshidratación y comercialización de limón criollo. Este subproyecto busca
incrementar los ingresos en las zonas rurales al establecer instalaciones de
deshidratación que se vayan ampliando. La propuesta plantea una empresa en
sociedad que es propiedad de 430 familias y que procesaría y exportaría alrededor de
500 toneladas de limón deshidratado. Las inversiones básicamente incluyen
instalaciones de deshidratación solar, instalaciones de empacado y almacenamiento,
vehículos y asistencia técnica y de comercialización.
9) Producción y comercialización de limón criollo. Este subproyecto busca incrementar
los ingresos en las zonas rurales al crear plantaciones de limón criollo. La propuesta
involucra alrededor de 630 hectáreas que son propiedad de 430 familias de diversas
comunidades – que eventualmente se vincularán al subproyecto arriba descrito. Las
inversiones básicamente incluyen la creación de plantaciones de limón y asistencia
técnica y de comercialización.
10) Producción y comercialización de miel. El subproyecto busca incrementar los
ingresos en las zonas rurales al ampliar la producción de miel y proveer asistencia
técnica. La propuesta incluye 2,000 colmenas que son propiedad de 340 familias
apoyadas por una empresa en sociedad. Las inversiones básicamente incluyen el
establecimiento de colmenas y asistencia técnica y de comercialización.
Los modelos indicativos de subproyectos de infraestructura pública incluyen los
siguientes:
81
1) Mejoramiento de las carreteras de acceso en áreas de producción de hortalizas. Este
subproyecto rehabilitaría 10 km de una carretera rural que está en malas condiciones.
La propuesta proyecta el establecimiento de un comité, integrado por representantes
de las comunidades beneficiarias, que sería responsable de la recaudación de fondos y
planificación del mantenimiento de la carretera. Se espera que el mejoramiento de la
carretera reduzca pérdidas en el transporte de arveja china en un 15% de alrededor de
2,600 familias, con un área de producción total de 84 hectáreas. Las inversiones
básicamente incluyen materiales para el mejoramiento de la carretera, servicios de
maquinaria y costos de mano de obra.
2) Construcción de puentes en un área de producción de hortalizas. En una estación
dada las pérdidas de cosechas pueden ser el 100% si se interrumpe la movilización
vehicular por semanas debido a que los ríos se salen de su cauce o por inundaciones.
Por eso, al construir un puente vehicular en área de producción de hortalizas se
reducirían considerablemente las pérdidas de cosechas. Se calcula que se podría
salvar una cosecha de toda una estación, una vez cada 10 años, de 2,600 familias con
un área de producción de hortalizas (generalmente, producción de arveja china) de 84
hectáreas. Las inversiones básicamente incluyen material para construir puentes,
servicios y costos de mano de obra.
Cálculos aproximados preliminares del Programa
Demanda de inversión. En la Tabla 1, se calcularon la inversión de promedio ponderado
y las necesidades de crédito por familia beneficiaria potencial. Para los modelos de
subproyectos empresariales comunitarios o grupales, la inversión total por familia era de
US$1,520; la contribución directa al programa por familia era de US$250 (de los cuales
US$40 ó 17% eran para el apoyo previo a la inversión y asistencia técnica para empezar);
la contribución de fondos de contrapartida de los beneficiarios era de US$200; la
demanda de crédito a mediano o largo plazo era de US$1,070; y el capital de trabajo era
de US$780. Para los modelos de subproyectos de infraestructura pública, la inversión
total por familia era de US$180; la contribución al programa por familia era de US$160
(de los cuales US$2 ó el 1% eran para apoyo previo a la inversión y asistencia técnica); y
la contribución de fondos de contrapartida de los beneficiarios era de US$20. Si la meta
de población beneficiaria es de 10,000 familias, la inversión total sería de US$17
millones; la contribución directa al programa sería de US$4.1 millones (US$0.7 millones
para asistencia técnica); la contribución de fondos de contrapartida de los beneficiarios
sería de US$2.2 millones; la demanda de crédito a mediano o largo plazo sería de
US$10.7 millones; y las necesidades de capital de trabajo serían de US$7.8 millones – es
decir, US$2.0 millones si se prevén períodos de un año para el pago de préstamos de
corto plazo durante un período de ejecución de cuatro años.
Análisis económico. En la Tabla 2, se calcularon indicadores de factibilidad económica y
promedios ponderados por familia. En resumen, la tasa de rendimiento interno
económico promedio sería del 13% para los modelos de subproyectos empresariales y el
13% para los modelos de subproyectos de infraestructura pública. El valor presente neto
promedio por familia sería de US$200 para los modelos de subproyectos empresariales y
82
US$20 para los modelos de subproyectos de infraestructura pública. El promedio de
empleos generados sería equivalente a 0.3 por persona/años para los modelos de
subproyectos empresariales e insignificante para los modelos de subproyectos de
infraestructura pública. Si la meta de población de beneficiarios es de 10,000 familias, el
valor presente neto económico total sería de US$2.2 millones y el total de empleos
generados sería equivalente a 3,000 personas/años.
Análisis financiero y fiscal. En la Tabla 3, se calcularon indicadores de factibilidad
financiera y promedios ponderados por familia. En resumen, la tasa promedio de
rendimiento interno financiero sería del 13% para los modelos de subproyectos
empresariales y el 9% para los modelos de subproyectos de infraestructura pública. El
valor presente neto financiero promedio por familia sería de US$650 para los modelos de
subproyectos empresariales y US$20 para los modelos de subproyectos de infraestructura
pública. Si la meta de población beneficiaria es de 10,000 familias, el total del valor
presente neto financiero promedio sería de US$6.7 millones y el total del valor presente
neto fiscal sería de US$4.8 millones.
83
Tabla 1. Necesidades financieras y de inversión en US$ a 7.8
Q/$US
Modelo de subproyecto
Por subproyecto
Familias
involucrad
as
Por familia
Inversión
total
Apoyo
directo
al
proyecto
Apoyo
propio
Préstamo
a largo
plazo
Capital de
trabajo
Inversión
total
Apoyo directo al
proyecto
Apoyo
propio
Présta
mo a
largo
plazo
Capital de
trabajo
Producción y comercialización de
artesanías 194,359 78,974 12,821 102,564 438,462 500 389 158 26 205 877
Café posterior a la cosecha y
comercialización 657,692 130,256 25,641 501,795 1,355,257 2,604 253 50 10 193 520
Producción y comercialización de
café 6,192,376 46,154 732,227 5,413,995 356,964 2,604 2,378 18 281 2,079 137
Empacado y comercialización de
lechuga 502,169 130,256 44,895 327,017 331,402 264 1,902 493 170 1,239 1,255
Producción y comercialización de
lechuga 928,579 620,094 148,101 160,385 56,561 264 3,517 2,349 561 608 214
Empacado y comercialización de
arveja china 502,169 130,256 44,895 327,017 169,696 198 2,536 658 227 1,652 857
Producción y comercialización de
arveja china 509,872 349,231 80,385 80,256 35,083 198 2,575 1,764 406 405 177
Producción de tomate en
invernadero 198,974 27,692 34,256 137,026 17,423 34 5,852 814 1,008 4,030 512
Deshidratación y comercialización
de limón 491,410 335,385 76,923 79,103 3,055,000 429 1,145 782 179 184 7,121
Producción y comercialización de
limón 1,550,769 27,692 323,077 1,200,000 300,173 429 3,615 65 753 2,797 700
Producción y comercialización de
miel 206,282 78,974 12,821 114,487 47,759 344 600 230 37 333 139
Mejoramiento de las carreteras de
acceso 595,897 536,923 88,462 - 29,487 2,600 229 207 34 - 11
Construcción de puentes 208,205 200,000 8,205 - - 2,600 80 77 3 - -
Subproyectos empresariales 1,517 248 195 1,073 783
Subproyectos de infraestructura
pública 155 142 19 - 6
84
Tabla 2. Factibilidad económica en US$ a 7.8 Q/$US
Modelo de subproyecto
Por subproyecto
Familias
involucrad
as
Por familia
Ganancias
económicas
netas anuales
Valor
presente
neto
Tasa de
rendimien
to interno
Empleos
generados en
persona/años
Cambio %
crítico en
precio de
producto
Ganancias
económicas
netas
anuales
Valor
presente
neto
Empleos
generados en
persona/años
Producción y comercialización de
artesanías 46,154 89,167 21% 231 (2%) 500 92 178 0.5
Café posterior a la cosecha y
comercialización 144,091 206,897 18% 109 (2%) 2,604 55 79 0.0
Producción y comercialización de
café 1,121,437 (561,010) 7% 868 10% 2,604 431 (215) 0.3
Empacado y comercialización de
lechuga 221,187 419,710 29% 264 (5%) 264 838 1,590 1.0
Producción y comercialización de
lechuga 216,299 328,688 19% 33 (14%) 264 819 1,245 0.1
Empacado y comercialización de
arveja china 175,731 181,727 18% 198 (5%) 198 888 918 1.0
Producción y comercialización de
arveja china 77,444 (41,839) 8% 99 5% 198 391 (211) 0.5
Producción de tomate en
invernadero 88,905 133,600 35% 17 (23%) 34 2,615 3,929 0.5
Deshidratación y comercialización
de limón 150,128 373,514 29% 43 (3%) 429 350 871 0.1
Producción y comercialización de
limón 469,952 361,401 16% 429 (8%) 429 1,095 842 1.0
Producción y comercialización de
miel 54,800 60,659 19% 344 (5%) 344 159 176 1.0
Mejoramiento de las carreteras de
acceso 122,821 101,299 15% 4 (12%) 2,600 47 39 0.0
Construcción de puentes 25,385 3,759 10% - (5%) 2,600 10 1 -
Subproyectos empresariales 13% 352 197 0.3
Subproyectos de infraestructura
pública 13% 29 20 0.0
85
Tabla 3. Factibilidad financiera en US$ a 7.8 Q/$US
Modelo de subproyecto
Por subproyecto
Familias
involucrad
as
Por familia
Ingresos
financieros
anuales
netos
Valor
presente
neto fiscal
neto
Valor
presente
neto fiscal
neto
Tasa de
rendimien
to interno
Empleos
generados en
persona/años
Cambio %
crítico en
precio de
productos
Valor
presente
neto
financiero
neto
Tasa de
rendimi
ento
interno
Empleos
generados en
persona/años
Producción y comercialización de
artesanías 46,154 43,613 24,374 15% 231 (2%) 500 92 87 49
Café posterior a la cosecha y
comercialización 144,091 93,705 68,293 16% 109 (2%) 2,604 55 36 26
Producción y comercialización de
café 1,740,343 1,047,180 2,272,074 99% 868 (47%) 2,604 668 402 873
Empacado y comercialización de
lechuga 158,674 162,371 242,614 39% 264 (5%) 264 601 615 919
Producción y comercialización de
lechuga 252,555 335,903 211,304 19% 33 (22%) 264 957 1,272 800
Empacado y comercialización de
arveja china 113,218 91,878 78,131 20% 198 (5%) 198 572 464 395
Producción y comercialización de
arveja china 148,597 201,493 148,291 21% 99 (26%) 198 750 1,018 749
Producción de tomate en
invernadero 88,905 88,714 171,085 107% 17 (28%) 34 2,615 2,609 5,032
Deshidratación y comercialización
de limón 150,128 242,674 226,109 12% 43 (1%) 429 350 566 527
Producción y comercialización de
limón 807,519 615,551 1,108,787 52% 429 (48%) 429 1,882 1,435 2,585
Producción y comercialización de
miel 179,800 282,299 572,853 123% 344 (42%) 344 523 821 1,665
Mejoramiento de las carreteras de
acceso 125,769 197,539 (27,189) 9% 4 5% 2,600 48 76 (10)
Construcción de puentes 25,385 144,692 137,615 6% - 40% 2,600 10 56 53
Subproyectos empresariales 13% 487 407 651
Subproyectos de infraestructura
pública 9% 29 66 21
86
(2) Análisis de costo-beneficio – componente de tecnologías de información y comunicación
(TIC)
El siguiente análisis económico y financiero se basa en un estudio detallado de la demanda, que
se llevó a cabo en cuatro de las regiones rurales más aisladas y más pobres de Guatemala
(Huehuetenango, Alta Verapaz, Quiché y Petén), de las cuales dos están incluidas en el programa
actual. El estudio se basa en la estrategia de acceso universal del Gobierno que trata de reducir la
división digital en Guatemala al llegar a proveer teléfonos públicos, ampliar la cobertura de la
telefonía celular y proveer puntos de presencia de Internet en todos los territorios. Como se
describe a continuación, el análisis económico y financiero obtuvo resultados positivos de los
elementos de telefonía y puntos de presencia de Internet del programa.
El elemento de teléfonos públicos comunitarios y servicios de líneas privadas se divide en tres
fases, como se describe en la siguiente tabla.
Para el análisis financiero, se utiliza un período de evaluación de 10 años, con uno a dos años
para terminar la construcción de la infraestructura requerida para proveer los servicios durante
cada fase. El programa de teléfonos públicos comunitarios y líneas privadas incluye 5,234
teléfonos públicos y 18,285 líneas privadas instaladas para organizaciones públicas y de
desarrollo en los pueblos. El elemento de puntos de presencia de Internet considera la instalación
de 288 puntos de presencia de Internet en las municipalidades para proveer acceso a Internet de
banda ancha.
Los cálculos aproximados asumen un límite superior de Q0.80 de tarifas para llamadas de larga
distancia y una tarifa mensual de US$75 para acceso a 64 kbps, de US$140 para acceso a 128
kbps y de US$270 para acceso a 256 kbps. El total de beneficios del elemento incluye las ventas
potenciales para los operadores, derivadas del mayor acceso a telecomunicaciones, por teléfonos
públicos y puntos de presencia de Internet en las zonas rurales. El apalancamiento de
financiamiento rural generaría ingresos considerables a más largo plazo.
Los costos totales consisten de costos de inversión, utilizando una red celular combinada para un
90% de tecnología satelital y un 10% para el elemento de teléfonos públicos comunitarios y
líneas privadas. En el caso del elemento de puntos de presencia de Internet, la tecnología
utilizada es una combinación de inalámbrico (microondas) para el 90% y fibra óptica para el
10%. Se establecieron los costos de operación y mantenimiento de los sistemas para cada
elemento. El subsidio requerido para implementar el elemento de telefonía (separado por fases) y
con un valor presente neto equivalente a cero, utilizando una tasa de descuento del 15% para el
elemento de teléfonos públicos comunitarios y líneas privadas, es de US$4.9 millones para la
Fase I: Piloto Fase II Fase III Total Teléfonos públicos comunit. 1,577 2,009 1,648 5,234 Líneas privadas 6,315 6,639 5,331 18,285 Puntos de acceso a Internet 79 129 80 288 Población beneficiada 1,194,823 1,276,649 1,020,419 3,491,891
RESUMEN DE INDICADORES POR FASE (DÓLARES ESTADOUNIDENSES)
87
fase 1, US$7.7 millones para la fase 2 y US$7.4 millones para la fase 3. En el caso del elemento
de puntos de presencia de Internet, el monto de subsidio requerido es de US$5.7 millones.
Para el análisis económico, los principales supuestos para calcular las ganancias son los ahorros
de la telefonía y los ahorros de la conectividad. Este supuesto es representado por los potenciales
ahorros en transporte a una comunidad con servicios de telefonía y los costos relacionados de
ahorro de tiempo de mano de obra. Este supuesto implica el número de veces que el habitante
tendría que viajar a una comunidad con servicios de telecomunicaciones con el único propósito
de utilizar los servicios. En el estudio de demanda, se calcula que se ahorran US$2.8 por cada
US$1 en transporte a una comunidad con servicios de telefonía. En el caso de los puntos de
presencia de Internet, el cálculo aproximado corresponde a los hogares que declaran que utilizan
Internet. El cálculo aproximado de las ganancias es de US$1.25 por cada US$1 gastado en
acceso a Internet. Es importante mencionar que las potenciales ganancias para el acceso a
Internet se subestiman porque esta proporción no incluye otros beneficios indirectos importantes
que surgen a partir de un mejor acceso.
Tomando en cuenta estos supuestos principales, el modelo económico calcula una tasa de
rendimiento económico del 14.7% - 16.1%, para el elemento de telefonía y el 32.2% para el
elemento de acceso a Internet. Los servicios de tecnología de información tienen una amplia
gama de aplicaciones en salud y educación, y éstos tienen precios más accesibles conforme los
precios bajan. Estos beneficios indirectos son difíciles de cuantificar.
Resumen del análisis de costo efectividad
Flujos Impacto fiscal
Análisis económico Análisis
financiero
Impue
stos
Subsidios
Costos de telefonía:
Fase I : US$ 4,9 M
Fase II: US$ 7,7 M
Fase III: US$ 7,4 M
Tasa de rendimiento
económico = 16,11%
Tasa de rendimiento
económico = 15.99%
Tasa de rendimiento
económico = 14.70%
FRR = 15%
FONDETEL para
financiar la provisión
de servicios de
telecomunicaciones en
las zonas rurales.
Costos de
conectividad de
Internet:
US$ 5,7 M
Tasa de rendimiento
económico = 32,15%
N/A
88
Principales supuestos del análisis financiero
Proyectar ingresos generados por la comercialización de servicios de telecomunicaciones en
las zonas rurales. Análisis de flujo de efectivo en dólares estadounidenses, para un período de
implementación de 10 años.
El valor presente neto se basa en una tasa de descuento del 15%.
Basado en tecnología mixta, celular y satelital (90-10%) y tecnología mixta microondas y
satelital para el componente de puntos de presencia de Internet (90-10%).
Principales supuestos del análisis económico
Habitantes por hogar = 5; ahorros por viaje: ahorro de transporte + ahorro por tiempo de
mano de obra = $2.8; número de viajes por hogar por mes = 2; viajes que representan ahorros
= 1
Ahorro en el acceso a información = $1.25
89
Anexo 10: Temas de políticas de salvaguarda
GUATEMALA: PROYECTO DE APOYO AL PROGRAMA DE
DESARROLLO ECONÓMICO DESDE LO RURAL
A. MARCO DE DESARROLLO PARA LOS PUEBLOS INDÍGENAS
1. Debido a que el objetivo del Programa está directamente vinculado con los
pueblos indígenas, el Gobierno de Guatemala llevó a cabo un Marco de
Desarrollo para los Pueblos Indígenas, bajo términos de referencia acordados con
el Banco. El objetivo de esta evaluación social era evaluar el potencial impacto
del programa en los pueblos indígenas, examinar alternativas al proyecto en los
casos donde los impactos adversos pueden ser significativos y elaborar una
propuesta para incrementar la participación de los indígenas en el programa.
2. El Marco proporciona información sobre la población indígena en el área del
Programa, resume el marco legal relacionado con los pueblos indígenas, describe
los impactos positivos y negativos que los potenciales beneficiarios perciben del
Programa y propone algunos arreglos de organización para asegurar el acceso de
los pueblos indígenas a los beneficios del Programa. El documento completo está
disponible en los archivos del proyecto, el sitio web de SEGEPLAN y el
“Infoshop” del Banco y se resume en este anexo.
3. Los pueblos indígenas constituyen el 67.82% de la población en el área del
Programa15
, con los números más elevados en Sololá, Totonicapán y Alta
Verapaz, donde constituyen más del 90%. Pertenecen a diferentes grupos mayas,
y los más numerosos son los Kichés, Q´eqchi, Kaqchikel, Mam y Tz’utujiles.
4. La región se caracteriza por los siguientes aspectos: (i) alto grado de ruralidad (el
67.39% de la población), (ii) altos niveles de pobreza (el 71.4% de la población es
pobre y el 32.5% vive en extrema pobreza); (iii) una gran desigualdad en la
propiedad de tierras y agricultura de subsistencia (el 96% de los productores son
agricultores de subsistencia que poseen el 20% de las tierras); (iv) falta de mano
de obra calificada y un alto grado de informalidad (el 64.5% de la población
económicamente activa); (vi) un alto grado de dependencia de la agricultura (el
57.5% de la población económicamente activa), seguida por el comercio (29.1%)
y los textiles (9.7%); y (vi) alto grado de dependencia de los mercados locales.
5. Para describir la percepción de los potenciales beneficiarios respecto al Programa,
se entrevistó a 15 empresarios indígenas seleccionados al azar, y se llevaron a
cabo dos entrevistas a grupos focales en Quetzaltenango y Cobán. Se llevó a cabo
15
Debido a que en ese momento aún no se había establecido definitivamente el área que abarcaría el
Programa, la evaluación social se llevó a cabo en los departamentos de Huehuetenango, Quiché, San
Marcos, Quetzaltenango, Totonicapán, Chimaltenango, Sololá, Suchitepéquez, Retalhuleu y Alta Verapaz.
Siete de ellos corresponden al área del Programa, y el único que no se incluyó fue Sacatepéquez.
90
un estudio y proceso de consulta muy extenso en las áreas de Sololá y
Totonicapán, con financiamiento del BID.
6. En general, los potenciales beneficiarios están de acuerdo con los objetivos y
tipos de actividades del Programa. Los principales impactoss positivos son los
siguientes:
(i) La asociación de pequeños productores les permitirá participar en los
mercados a los que no han tenido acceso hasta ahora y reducir sus
costos de producción y comercialización.
(ii) La asociación de pequeños productores les permitirá llevar a cabo
proyectos sociales con las ganancias de las actividades comerciales.
(iii) Con la generación de empleos en las zonas rurales, habrá menos
jóvenes que emigrarán a las ciudades y los Estados Unidos y habrá
menor criminalidad.
(iv) El proyecto incrementará el poder adquisitivo y el acceso a educación,
reducirá el analfabetismo e incrementará la seguridad alimentaria
(disponibilidad de alimentos, poder adquisitivo, comportamiento
respecto a la nutrición).
(v) Podrán participar activamente en la toma de decisiones y en el proceso
de desarrollo de las municipalidades.
(vi) Mejorará la integración social al evitar los roces étnicos, políticos y
religiosos.
(vii) Creará nuevas oportunidades para los pueblos indígenas.
7. Pero están escépticos respecto a la implementación del Programa, a causa de
experiencias pasadas donde el Gobierno no cumplió con sus compromisos. El
empleo y la generación de ingresos son puntos prioritarios en su agenda, pero
temen que el Programa:
(i) Sea impuesto por el Gobierno sin considerar sus sugerencias y deseos
durante el diseño, ejecución y evaluación
(ii) Utilice a los pueblos indígenas para promover intereses políticos
(iii) Obstaculice mucho su participación (burocracia, oficinas lejos de sus
localidades y requisitos legales que no pueden cumplir, especialmente en
lo referente a crédito y propiedad legal)
(iv) Imponga técnicas de producción que no están en concordancia con sus
tradiciones
(v) No llegue hasta comunidades localizadas en zonas rurales remotas, a no
ser que se utilicen la radio y sus idiomas
(vi) No dure lo suficiente y, por lo tanto, no apoye los procesos de largo plazo
necesarios que requieren los pueblos indígenas.
8. Adicionalmente, los empresarios indígenas mencionaron que algunos grupos
indígenas tienen una actitud negativa respecto a algunas organizaciones
profesionales de empresarios (gremiales) y que existe una falta de sociedad real
91
entre productores e intermediarios (en los casos donde hay cadenas productivas,
dependen fuertemente de empresarios externos con vínculos débiles con las
regiones).
9. Para asegurar el acceso de los pueblos indígenas a los beneficios del Programa, el
marco propone las siguientes recomendaciones principales:
(i) Definir mecanismos participativos con una capacidad real de toma de
decisiones y con la posibilidad de monitorear la implementación
(ii) Brindar la posibilidad a los productores indígenas de elegir con quién
se asociarán
(iii) Hacer mucho énfasis en la capacitación y el desarrollo de capacidades
de las organizaciones indígenas para que adquieran destrezas
empresariales y administrativas
(iv) Reconocer y tomar en cuenta las costumbres indígenas, sus
organizaciones, su idioma, sus derechos de propiedad y manejo de los
recursos humanos
10. Finalmente, el marco propone las siguientes medidas para incrementar la
participación de los grupos indígenas en el Proyecto:
(i) Las áreas geográficas del Proyecto se seleccionan en función de la gran
presencia de indígenas.
(ii) Los criterios de elegibilidad para la participación en el Proyecto tienen un
sesgo a favor de los indígenas.
(iii) Las actividades económicas apoyadas por el Proyecto son actividades donde
los indígenas tienen una ventaja comparativa (agricultura, textiles, artesanías).
(iv) Los grupos indígenas participarán en el manejo del Proyecto a través de:
(a) La creación de un Consejo Directivo del Proyecto donde participa un
empresario indígena.
(b) Un Comité Coordinador de Inversiones que incluye a representantes de
la Comisión Presidencial contra la Discriminación y el Racismo.
(v) Participación en la promoción, identificación de clientes y auditorías sociales
a través de la creación de grupos guía indígenas en tres ciudades importantes
del área abarcada por el programa (Quetzaltenango, Totonicapán y Cobán). El
rol de estos grupos guía es proveer información e involucrar a los productores
indígenas en el Proyecto y ayudarles a elaborar propuestas.
(vi) Participación en el monitoreo y evaluación del Proyecto, a través de informes
a las instancias indígenas nacionales.
(vii) El Proyecto tiene indicadores de monitoreo específicos que se refieren a la
participación de los indígenas.
11. Otras medidas para incrementar la participación indígena incluyen: El personal
del FIS participará en cursos de capacitación específica en sensibilización
cultural; las invitaciones para presentar propuestas para el proyecto (MINECO,
subcomponentes 1.1-1.2) se realizarán en idiomas indígenas; SEGEPLAN
92
organizará una campaña de información específica sobre el programa, centrada en
los indígenas.
B. MARCO DE GESTIÓN AMBIENTAL
1. Para ayudar a asegurar que el Programa sea ambientalmente sólido y sostenible, el
Gobierno de Guatemala llevó a cabo una evaluación de impacto ambiental, bajo
términos de referencia acordados con el Banco. La evaluación está disponible en
los archivos del proyecto, el sitio web de SEGEPLAN y el “Infoshop” del Banco
y se resume en este anexo. Los resultados de la evaluación se presentaron a un
grupo de ONG y organizaciones ambientalistas que hicieron comentarios.
2. Para obtener una clasificación ambiental general de categoría B, el Programa no
financiaría ningún proyecto de categoría A propuesto por los beneficiarios.
3. El Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales (MARN) es la agencia
responsable de la supervisión ambiental y de hacer cumplir las leyes pertinentes
en Guatemala. El Gobierno introdujo las siguientes categorías ambientales:
categoría A (alto potencial de impacto o riesgo ambiental - no se financia bajo
este programa), B1 (impacto moderado a alto), B2 (impacto moderado a bajo) y C
(bajo impacto). El Proyecto utilizará las mismas categorías y únicamente
financiará las inversiones de las categorías B1, B2 y C.
4. El Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales aprobó los procedimientos
ambientales del Proyecto.
5. Básicamente, los procedimientos ambientales según los que se regirían los
subproyectos propuestos por los beneficiarios consisten en los siguientes:
(vi) Las propuestas de subproyectos (perfiles) incluirían un documento de
estudio de impacto ambiental (estudio inicial de impacto ambiental), y
MINECO y FIS revisarían el estudio propuesto. Este estudio inicial de
impacto ambiental determina el posible impacto ambiental y la ubicación
del subproyecto con relación a zonas ambientalmente frágiles o zonas de
planificación territorial. En cuanto al impacto, clasifica el subproyecto en
categorías B1, B2 y C. En el anexo 2 de la evaluación de impacto
ambiental se proporciona la clasificación de impacto ambiental por tipo de
proyecto, trabajo o actividad.
(vii) Los proyectos de infraestructura incluyen el mejoramiento, rehabilitación
y mantenimiento de las carreteras rurales; incremento de capacidad,
rehabilitación y mantenimiento de generación y distribución de
electricidad; y construcción de antenas para telefonía celular y postes de
distribución. Todos estos subproyectos deben clasificarse bajo las
categorías ambientales B1, B2 ó C.
(viii) Además, estas obras deben clasificarse con base en la vulnerabilidad del
ambiente local. La evaluación de impacto ambiental proporciona una lista
de “zonas ambientalmente vulnerables” donde el riesgo ambiental es alto
(por ejemplo, en función de la biodiversidad), y donde no se financiarían
aun las obras de las categorías B1 ó B2.
93
(ix) Después de la revisión, los subproyectos de las categorías B1 y B2 estarán
sujetos a un análisis de impacto ambiental para calcular el impacto
ambiental e introducir medidas de mitigación. Para los subproyectos de la
categoría C, únicamente se aplicarán los manuales ambientales específicos
para el sector.
6. Las personas que propongan proyectos de la categoría B presentarían el análisis
de impacto ambiental al MARN (con ayuda del proveedor de servicios
ambientales); el MARN informaría al público sobre el contenido del análisis de
impacto ambiental y otorgaría 20 días para recibir observaciones o
manifestaciones de oposición. Adicionalmente, implementaría inspecciones y
consultas según se requiera. Después de este proceso el MARN tomaría una
decisión final para aprobar o no aprobar el análisis de impacto ambiental.
7. Una vez aprobado por MARN, MINECO elaboraría un informe de verificación
ambiental que incluya todas las actividades que implica el análisis de impacto
ambiental y las medidas de mitigación que deben implementarse e incluirse en el
presupuesto del plan de negocios de quienes proponen el proyecto. MARN aprobó
el manual operativo del FIS, y este manual se utilizaría como línea base para
diseñar los procedimientos ambientales para los subproyectos financiados bajo
MINECO.
8. Se espera que el impacto ambiental de los proyectos de mejoramiento de la
infraestructura de tecnología de información y comunicación sea limitado en la
fase de construcción e insignificante en la fase de operaciones. Las obligaciones
de manejo ambiental del proveedor de servicios de ICT estarán incluidas en el
contrato. Estas obligaciones serían monitoreadas por MINCIV.
Manejo de plagas
9. Los procedimientos para el manejo integrado de pestes también se establecieron.
En los casos donde el subproyecto introduciría nuevas tecnologías que impliquen
la introducción de insecticidas y pesticidas, la Unidad de Normas y Reglamentos
del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentos tendría que revisar el
subproyecto propuesto con base en los siguientes criterios:
a. Respeto de las normas y reglamentos de productos agrícolas no
procesados y salud animal
b. Integración de control de pestes e insecticidas ambientalmente aceptable
c. Tipo y calidad de los insecticidas y pesticidas
10. Los subproyectos no utilizarán pesticidas ni insecticidas que estén incluidos en la
lista negativa del Gobierno y el Banco.
11. El Banco no financiará insecticidas ni pesticidas.
94
Anexo 11: Programa de Preparación y Supervisión
GUATEMALA: PROYECTO PARA EL PROGRAMA DE APOYO AL
DESARROLLO ECONÓMICO DESDE LO RURAL
Planificado Actual
Revisión de PCN 2 de junio de 2005
PID a PIC inicial 1 de Julio de 2005
ISDS a PIC inicial 1 de Julio de 2005
Evaluación 13 de marzo de 2006 6 de Febrero 2006
Negociaciones 10 de abril de 2006 17 de Febrero 2006
Aprobación por parte del Consejo
Administrativo y el RVP
16 de mayo de 2006
Fecha planificada para que entre en
vigor
julio de 2006
Fecha planificada de la revisión a
medio plazo
junio de 2008
Fecha de cierre planificada Cuatro años a partir de
la Fecha de Efectividad
El personal y consultores del Gobierno quienes trabajaron en el programa incluyeron a:
Ana Patricia Orantes Coordinadora de Gobierno SEGEPLAN
María Stella Pacheco Coordinadora del sector privado Consultora para
SEGEPLAN
Lic Rudy Gálvez Empresario de Servicios y
Créditos
MINECO
Dr. José Monsanto Director de Infraestructura FIS
Juan José Ramírez Consultora FONDETEL
Lic. Patricia de Lemus Especialista en Créditos Públicos MINFIN
Personal y consultores bancarios que trabajaron en el programa:
Nombre Título Unidad
Pierre Werbrouck Jefe Economista en Agricultura LCSES
Stephen Brushett Jefe Especialista en Transporte LCSFP
Robert Stephens Especialista en
Telecomunicaciones
CITPO
Pablo Bandeira Consultor de Desarrollo
Institucional
LCSER
Zhong Tong Economista en Agricultura LCSER
Paul B. Siegel Especialista en Desarrollo Rural LCSER
Manuel Vargas Especialista en Administración
Financiera
LCOAA
Luis Prada Especialista en Compras LCOPR
95
Irma Yolanda Aguila Especialista en Desarrollo Social LCCGT
Victor Vergara Especialista en Desarrollo
Municipal
BM
Carlos Miranda Especialista en Diseño de
Proyectos
BID
Nohora Alvarado Especialista en Desarrollo Social BID
Carlos Perafan Especialista en el Desarrollo de la
Población Indígena
BID
Sarah Almonte Especialista del Sector Financiero BID
Marco Zambrano Consultor Especialista del Medio
Ambiente
Maria Clara Rodriguez Consultor Especialista de
Agricultura
René Rodríguez Consultor de Fondos Sociales
Nico Francescutti Analista Económico y Financiero FAO/CP
Fondos bancarios gastados hasta la fecha en la preparación del programa:
1. Recursos bancarios: US$302,000
2. Fondo de fideicomiso: US$ 31,000
3. Total: US$333,000
Costos estimados de aprobación y supervisión:
1. Costos restantes a ser aprobados: US$ 80,000
2. Costo estimado de supervisión anual: US$140,000
96
Anexo 12: Documentos en el Archivo del Programa
GUATEMALA: PROYECTO PARA EL PROGRAMA DE APOYO AL
DESARROLLO ECONÓMICO DESDE LO RURAL
Informes de la misión bancaria: Identificación, abril de 2005
Preparación, junio/julio de 2005
Previa valoración, diciembre de 2005
Trabajo económico y del sector bancario: Nota estratégica de sectores sociales,
abril de 2004.
Notas de Guatemala sobre los planes de acción:
Infraestructura Rural para el Desarrollo Rural,
marzo de 2004
Informe de Ejecución Final para el Segundo
Proyecto del Fondo de Inversión Social (Reporte
No. 29098-GU) junio de 2004
Memorando Económico del Área Rural de
Guatemala –
Desafíos para un Mayor Crecimiento Económico
(Informe No. 29145-GT) marzo de 2005
Estrategia de Ayuda en el Área Rural de la
República de Guatemala (Informe No. 31776-GT)
abril de 2005
Estudios financiados por la Donación: …….
Programa Estratégico – Gabinete de Desarrollo Rural: Gobierno de Guatemala 2005
Un Árbol Fuerte de Muchas Raíces – Programa de Desarrollo Económico desde lo Rural:
SEGEPLAN, 11 de noviembre de 2005
Dinámicas para un Crecimiento Rural Sostenible y para la Reducción de la Pobreza en
Centroamérica – Guatemala: Estudio de Caso, octubre de 2004: Alwang, Siegel, Raine,
Pichon (LCSES)
Análisis Espacial para el Crecimiento del Potencial Económico en Guatemala, febrero de
2005:Alwang, Siegel, Wooddall-Gainey (LCSES)
Mercados y Desarrollo Rural: OPCIÓN, mayo de 2003
Infraestructura Rural y Productividad Local - Estudio de la Mancomunidad del Sur de
Huehuetenango: ECODESARROLLO, mayo de 2005
Impacto de las Leyes de Descentralización en la Inversión Social: CIEN, abril de 2003
97
Informe sobre el Gasto Público en el FIS, FONAPAZ y FSDC
Evaluación Ex Post de Los Proyectos Financiados por el FIS con Recursos Prestamos
BIRF, KfW y OECF: Consultores Multiprofesionales S.A., septiembre de 2001
Marco Conceptual Ambiental: Programa de Desarrollo Económico desde lo Rural:
SEGEPLAN, Byron Contreras Marín (consultor), diciembre de 2005
Marco Conceptual y Estrategia de Participación de Actores Indígenas del Programa de
Desarrollo Económico desde lo Rural: SEGEPLAN, Osberto Godínez, Robin Orozco,
Arlindo Fuentes y Ricardo Cardona (consultores), diciembre de 2005
98
Anexo 13: Declaración de los Préstamos y Créditos
GUATEMALA: PROYECTO PARA EL PROGRAMA DE APOYO AL
DESARROLLO ECONÓMICO DESDE LO RURAL
Monto original en millones de US$
Diferencia entre
desembolsos esperados
y actuales
Identificación
de Proyecto
Ejercicio fiscal
Objetivo IBRD IDA SF GEF Cancel. Sin desembolsar
Orig. Revisado con
anterioridad
P055085 2003 GT SEGUNDO PROYECTO CAMINOS RURALES Y
PRINCIPALES
46.70 0.00 0.00 0.00 0.00 46.23 18.28 0.00
P066175 2002 GT FINANZAS INTEGRADAS MNGT III – Admón.. Tributaria
29.75 0.00 0.00 0.00 0.00 18.80 9.38 0.00
P074530 2002 GT Préstamo de Ajuste del Sector Financiero
150.00 0.00 0.00 0.00 0.00 50.00 50.00 0.00
P076853 2002 GT Préstamo Financiero del
Sector Admón. Tributaria
5.00 0.00 0.00 0.00 0.00 4.17 4.17 0.00
P048652 2001 GT UNIVERSALIZAR LA EDUCACIÓN BÁSICA
62.16 0.00 0.00 0.00 0.00 41.75 40.03 0.00
P055084 2001 GT PROYECTO DE COMPETITIVIDAD
20.30 0.00 0.00 0.00 0.00 17.84 17.51 0.00
P047039 1999 GT REFORMA JUDICIAL 33.00 0.00 0.00 0.00 0.00 11.57 11.57 0.00
P049386 1999 GT RECONSTRUCCIÓN Y
DESARROLLO LOCAL
30.00 0.00 0.00 0.00 0.00 13.68 13.68 0.00
P049616 1999 GT ADMINISTRACIÓN DE TIERRAS (APL)
31.00 0.00 0.00 0.00 0.00 6.84 6.84 6.84
P035737 1998 GT CAMINOS RURALES Y PRINCIPALES
66.70 0.00 0.00 0.00 0.00 17.08 17.08 0.00
P048654 1998 GT ADMINISTRACIÓN DE
IMPUESTOS; admón. tributaria
28.20 0.00 0.00 0.00 0.00 14.80 14.80 2.39
Total: 502.81 0.00 0.00 0.00 0.00 242.76 203.34 9.23
99
GUATEMALA
DECLARACIONES DE IFC
Carteras asignadas y desembolsadas
en millones de dólares de los EE.UU.
Asignadas Desembolsadas
IFC IFC
Aprobación
FY
Compañía Préstamo Capital Quasi Partic. Préstamo Capital Quasi Partic.
2003 Cuscatlán Guatemala 0.00 0.00 10.00 0.00 0.00 0.00 10.00 0.00
1994 Fabrigas 0.00 0.00 1.00 0.00 0.00 0.00 1.00 0.00
2000 Frutera 2.80 0.00 0.00 0.00 2.80 0.00 0.00 0.00
2002 GDO 14.26 0.00 0.00 11.45 14.26 0.00 0.00 11.45
1998 La Fragua 11.58 0.00 0.00 0.00 11.58 0.00 0.00 0.00
2004 Montana 45.00 0.00 0.00 0.00 45.00 0.00 0.00 0.00
2002 Occidente 0.00 0.00 10.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00
1997/00 Orzunil 1.94 0.00 0.00 0.00 1.68 0.00 0.00 0.00
1996 Pantaleón 1.25 0.00 0.00 0.00 1.25 0.00 0.00 0.00
Total cartera: 76.83 0.00 21.00 11.45 76.57 0.00 11.00 11.45
Asignaciones Pendientes de Aprobación
Aprobación en el Ejercicio
Fiscal
Compañía Préstamo Capital Cuasi Partic.
Total de asignaciones
pendientes
0.00 0.00 0.00 0.00
100
Guatemala
P R IC ES and GOVER N M EN T F IN A N C E
1983 1993 2002 2003
D o mestic prices
(% change)
Consumer prices 4.5 11.8 8.4 5.3
Implicit GDP deflator 6.6 14.5 8.0 5.8
Go vernment f inance
(% of GDP, includes current grants)
Current revenue .. 8.9 11.6 11.2
Current budget balance .. 0.5 3.0 2.1
Overall surplus/deficit .. -2.0 -0.3 -1.6
T R A D E
1983 1993 2002 2003
(US$ millions)
Total exports (fob) .. 1,462 2,622 2,787
Coffee .. 267 262 ..
Sugar .. 153 227 ..
M anufactures .. 855 1,670 1,750
Total imports (cif) .. 2,599 6,078 6,300
Food .. 452 1,496 ..
Fuel and energy .. 315 647 ..
Capital goods .. 759 1,547 1,483
Export price index (1995=100) 11 81 150 152
Import price index (1995=100) 14 87 142 144
Terms of trade (1995=100) 81 92 105 106
B A LA N C E o f P A YM EN T S
1983 1993 2002 2003
(US$ millions)
Exports o f goods and services 1,172 2,016 3,786 4,025
Imports o f goods and services 1,314 2,970 6,628 6,885
Resource balance -142 -954 -2,842 -2,860
Net income -113 -107 -277 -350
Net current transfers 30 311 1,942 2,136
Current account balance -225 -750 -1,177 -1,074
Financing items (net) 234 955 1,154 1,454
Changes in net reserves -10 -206 23 -380
M emo :
Reserves including go ld (US$ millions) 232 600 2,287 2,667
Conversion rate (DEC, local/US$) 1.0 5.6 7.8 7.9
EXT ER N A L D EB T and R ESOUR C E F LOWS
1983 1993 2002 2003
(US$ millions)
Total debt outstanding and disbursed 1,824 3,190 4,676 4,658
IBRD 193 178 400 428
IDA 0 0 0 0
Total debt service 189 306 405 440
IBRD 27 56 36 37
IDA 0 0 0 0
Composition of net resource flows
Official grants 22 83 152 ..
Official creditors 87 -40 167 -62
Private creditors 145 12 -50 -48
Foreign direct investment 45 143 110 ..
Portfo lio equity 0 0 0 ..
World Bank program
Commitments 19 52 238 30
Disbursements 20 1 83 45
Principal repayments 14 40 13 18
-8
-6
-4
-2
0
97 98 99 00 01 02 03
C urrent acco unt balance to GD P (%)
0
2,000
4,000
6,000
8,000
97 98 99 00 01 02 03
Exports Imports
Expo rt and impo rt levels (US$ mill.)
0
2
4
6
8
10
98 99 00 01 02 03
GDP def lator CPI
Inf lat io n (%)
G: 933A: 428
D: 1,603F: 585
E: 1,109
C o mpo sit io n o f 2003 debt (US$ mill.)
A - IBRD
B - IDA
C - IM F
D - Other mult ilateral
E - Bilateral
F - Private
G - Short-term