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XXIII CONGRESO NACIONAL DE TRIBUNALES DE CUENTAS, ORGANOS Y
ORGANISMOS PUBLICOS DE CONTROL EXTERNO DE LA REPUBLICA
ARGENTINA
Salta, 23, 24 y 25 de Septiembre de 2015
Tema 1:
CONTROL EN MEDIO AMBIENTE. RESPONSABILIDIAD DEL ESTADO EN
MATERIA MEDIOAMBIENTAL. RESPONSABILIDAD SOCIAL Y MEDIO
AMBIENTE. PROBLEMAS AMBIENTALES
Título:
“LA ACTUACIÓN DEL TRIBUNAL DE CUENTAS EN MATERIA DE GESTIÓN
INTEGRAL DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS”
Autoras:
Martínez, María Antonella
Mejura, Estefanía Noelia
Geat, Celia Teresita
TRIBUNAL DE CUENTAS DE LA PROVINCIA DEL CHACO
1
INDICE
RESUMEN___________________________________________________________________1
METODOLOGÍA DE INVESTIGACIÓN______________________________________________2
OBJETIVO, PROBLEMA O HIPÓTESIS______________________________________________3
Objetivos generales:_______________________________________________________________3
Objetivos específicos:______________________________________________________________3
Problema:_______________________________________________________________________3
Capítulo 1: Marco conceptual___________________________________________________4
Capítulo 2: Marco legal_________________________________________________________7
Capítulo 3: GIRSU en la Provincia del Chaco_______________________________________10
DESARROLLO_______________________________________________________________11
Capítulo 1: Competencia del Tribunal de Cuentas en materia ambiental________________11
Capítulo 2: Enfoque de control propuesto_________________________________________12
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES__________________________________________16
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Y FUENTES DE INFORMACIÓN________________________18
RESUMEN
La problemática ambiental se presenta en la actualidad con una intensidad mayor a
épocas pasadas, circunstancia que es tenida en cuenta entre las agendas políticas ya que
requiere su tratamiento urgente por parte de los poderes públicos.
Asimismo, en los últimos años, las auditorías ambientales han adquirido gran
importancia dentro de las actividades realizadas por los organismos de control público
externo, considerando que las mismas pueden contribuir a prevenir los impactos negativos
que una gestión deficiente pueda generar al patrimonio estatal.
Es por ello que se considera atinado abordar el tema de la Gestión Integral de los
Residuos Sólidos Urbanos (GIRSU) por medio de la utilización de una metodología de
investigación para su análisis e interpretación, a través de un enfoque metodológico aplicado,
descriptivo, cuali-cuantitativo y bibliográfico.
A su vez, se plantea un problema o hipótesis y objetivos tanto generales como
específicos, que permiten establecer un diagnóstico de la situación actual en el control de la
Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos.
Se parte de un marco teórico en el cual se definen conceptos, se efectúa un análisis de
la normativa aplicable a la materia y se relata brevemente la implementación de la GIRSU en
la Provincia del Chaco.
Teniendo en cuenta la propuesta de control y el nivel de análisis alcanzado, el plan de
control desarrollado pretende constituirse en una herramienta de consulta en materia de
GIRSU, a disposición de los organismos de control externo.
.
1
METODOLOGÍA DE INVESTIGACIÓN
Para llevar a cabo este trabajo, se ha adoptado el siguiente enfoque metodológico:
Aplicado: brindar una herramienta concreta, que sirva a los Tribunales de Cuentas, para el
control de la Gestión Integral de los Residuos Sólidos Urbanos.
Descriptivo: diagnóstico sobre la implementación de la Gestión Integral de los Residuos
Sólidos Urbanos y el alcance de la intervención del Tribunal de Cuentas en la materia.
Cuali-Cuantitativo: recopilación, lectura y análisis de datos cualitativos y cuantitativos
sobre las cuestiones ambientales, de donde se extrajeron definiciones y
conceptualizaciones que dieron contenido al marco teórico, y sobre hechos acaecidos en
relación al tema escogido, que constituyeron antecedentes directos para exponer el marco
contextual.
Bibliográfico: revisión del material disponible. Para ello, se han seleccionado las
siguientes fuentes de información:
1. Libros y revistas especializadas;
2. Trabajos presentados en Congresos y Jornadas;
3. Artículos periodísticos y documentos oficiales;
4. Normativa vigente.
2
OBJETIVO, PROBLEMA O HIPÓTESIS
Objetivos generales:
Relevar la política pública en materia de Gestión Integral de los Residuos Sólidos
Urbanos.
Analizar la actuación de los organismos de control externo en la materia.
Diseñar un plan de control que resulte de utilidad a los Tribunales de Cuentas, como
herramienta o instrumento para el control de la Gestión Integral de los Residuos Sólidos
Urbanos.
Objetivos específicos:
Identificar las oportunidades y limitaciones al cumplimiento de las actividades de control
llevadas a cabo por los Tribunales de Cuentas;
Repensar el rol de los organismos de control externo respecto de la implementación de
políticas públicas ambientales por los posibles impactos que las mismas pueden generar al
patrimonio estatal;
Concientizar sobre la importancia del ejercicio de control;
Socializar los resultados de las tareas de control como retroalimentación a un
planeamiento estratégico de la hacienda pública;
Reflexionar sobre alternativas superadoras que contribuyan a una gestión gubernamental
socialmente responsable en pos del desarrollo sustentable.
Problema:
Los Residuos Sólidos Urbanos constituyen uno de los principales problemas ambientales que
actualmente afectan a las ciudades.
La existencia y proliferación de basurales a cielo abierto, genera un impacto negativo sobre el
aire, las aguas, los suelos y el paisaje, constituyendo una fuente de contaminación de gran
importancia, con la consiguiente degradación ambiental. A su vez, favorece el crecimiento en la
población de virus, bacterias, hongos, roedores, etc. Si a esta situación le sumamos las personas que
diariamente realizan la separación informal de los residuos, como así también los animales que se
alimentan de los restos, provoca una situación ambiental sumamente crítica en el área y en su
entorno.
En los últimos tiempos, la implementación de una Gestión Integral de los Residuos Sólidos
Urbanos ha comenzado a ocupar un lugar de importancia en las Agendas Políticas, tanto a nivel 3
Internacional y Nacional, como Provincial y Municipal. De manera que, la coordinación de las
distintas autoridades ambientales y los diferentes niveles de gobierno, resulta indispensable para
el éxito de las mismas.
A partir de la Reforma del Año 1994, ha adquirido jerarquía constitucional el derecho a gozar
de un ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo humano y se ha puesto en cabeza del
Estado, el deber de adoptar las acciones positivas necesarias para garantizar a los ciudadanos el
ejercicio de tal derecho (Arts. 41 CN y 38 Const. Pcial.)
Como contrapeso del poder político, los organismos de control externo del sector público
provincial y municipal, deben velar por las administraciones, los patrimonios, las operatorias y las
gestiones en sus diferentes aspectos.
Es por ello que en virtud de la trascendencia de la problemática seleccionada, resulta imperioso
determinar y delimitar la vinculación de esas atribuciones y potestades generales con el control de la
Gestión de Residuos Sólidos Urbanos en particular.
“En materia ambiental resulta fundamental un análisis integrado del Derecho y la Economía…
en general, la problemática del medio ambiente guarda íntima relación con ambas disciplinas,
Economía y Derecho, pudiendo decirse que la contaminación y los daños ecológicos en general,
plantean un dilema fundamental: quién asume su costo.” (1)
En suma, por un lado se observa la responsabilidad del Estado en materia ambiental, y por otro,
el rol del Tribunal de Cuentas como ente de control de la gestión pública, por lo que resulta
necesario delimitar su intervención en la política de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos.
MARCO TEÓRICO
Capítulo 1: Marco conceptual
Residuos
“Un residuo es aquel material, en un estado de agregación líquido, sólido o semisólido,
…para lo cual su dueño no identifica utilidad inmediata alguna.”(2)
Los residuos pueden clasificarse según su composición en:
Residuo orgánico : todo desecho de origen biológico, pueden ser restos de materiales
resultantes de la elaboración de comidas, así como sus restos vegetales, animales y humanos
(verduras, frutas, huesos, cáscaras). Se descomponen rápidamente, son vectores de
enfermedades.
4
Residuo inorgánico : todo desecho de origen no biológico, restos de origen industrial
fruto de la industrialización de recursos naturales o de algún otro proceso artificial, por
ejemplo: plástico, telas sintéticas, etc.
Residuos Sólidos Urbanos
“Son aquellos residuos generados en domicilios particulares y todos aquellos generados
en comercios, oficinas y servicios e industrias, que por su naturaleza y composición puedan
asimilarse a los producidos en los domicilios particulares...” (3)
No se consideran residuos sólidos urbanos los residuos patogénicos, los residuos
peligrosos, los residuos industriales. Tampoco son considerados RSU los residuos
radioactivos y los residuos derivados de las operaciones normales de los buques y aeronaves.
La Ley N° 25.916 define a los residuos domiciliarios en su art. 2º como “aquellos
elementos, objetos, o sustancias que como consecuencia de los procesos de consumo y
desarrollo de actividades humanas son desechados y/o abandonados.”I
Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos
La Gestión Integral es un conjunto de operaciones enmarcadas al manejo de los Residuos
Sólidos Urbanos -RSU- que, conforme las prescripciones constitucionales y legales en la
materia y basado en el Desarrollo Sustentable, tiene como objetivo primordial conferir el
destino y tratamiento adecuado a los residuos producidos en una determinada zona o urbe, así
como a la reducción de los residuos enviados a disposición final.
La Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos comprende las siguientes etapas, las que
pueden observarse en el Gráfico Nº 1:
Generación: refiere a la producción de residuos como consecuencias del consumo y de
las actividades desarrolladas por el hombre. La generación estará influenciada por la
posibilidad de reducir los desechos a través de su reciclado y/o reúso antes de su descarte
definitivo.
Disposición Inicial: es la actividad que desarrollan quienes generan los residuos y
consiste en la manera de depositar los mismos. Si los residuos no son clasificados, la
I Ley Nº 25916 Presupuestos Mínimos para la GIRSU
5
disposición inicial es general. Si son clasificados en función de su tratamiento, la
disposición inicial es diferenciada.
Recolección: consiste en recoger los residuos y su carga a los vehículos recolectores. Del
mismo modo que la disposición inicial, puede ser general o diferenciada, según si se
discrimina o no el tipo de residuos.
Transferencia: Según Artículo 3º de ley Nº 25916, “comprende las actividades de
almacenamiento transitorio y/o acondicionamiento de residuos para su transporte.”(3)
“Las Estaciones de Transferencia son instalaciones donde los residuos contenidos en los
vehículos recolectores son transferidos a equipos de transporte de gran capacidad de
carga, los cuales finalmente son los encargados de llevar los residuos a la Plantas de
Tratamiento o al Centro de Disposición Final”
Transporte: “es el traslado de los residuos entre los diferentes sitios comprendidos en la
gestión integral.” (4).
Tratamiento: comprende el acondicionamiento y valorización de los residuos, para su
posterior venta e ingreso a nuevos procesos productivos o para su disposición final según
corresponda.
Disposición Final: refiere al depósito permanente de los residuos domiciliarios que no
pueden ser reciclados ni reutilizados, en los centros de disposición final.
Asimismo se encuentra comprendido en el concepto de GIRSU, el cierre y remediación de
los vertederos o basurales a cielo abierto, en miras a su transformación en espacios
reutilizables para la sociedad.
De igual modo, no puede desconocerse las condiciones de informalidad, insalubridad y
marginalidad del empleo que se vincula a cualquiera de las etapas de la gestión de residuos, o
lo que comúnmente se denomina actividad de cirujeo.
Para el cabal cumplimiento de los objetivos a los cuales tiende una Gestión Integral de
RSU, es necesario diseñar y aplicar un plan de educación ambiental, como herramienta
transversal a todas las etapas de gestión, para sensibilizar y concientizar a la población en
general, promoviendo conductas positivas para el ambiente y para la valorización de los
residuos como insumos a reinsertar en los procesos productivos.
Gráfico Nº 1: Esquema de la GIRSU(4)
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Capítulo 2: Marco legal
Consideraciones previas:
En virtud de la organización institucional de los Estados Federales, resulta necesario
establecer criterios o reglas de distribución de competencias entre los distintos niveles de
gobierno o centros de decisión política.
En tal sentido el constituyente de 1994 ha plasmado en la Constitución Nacional, en su
Art. 41, el reparto de competencias entre Nación y Provincias en materia ambiental. El mismo
expresa “…corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos
mínimos de protección, y a las provincias las necesarias para complementarlas, sin que
aquellas alteren las jurisdicciones locales.”II Cabe aclarar que se hace referencia a la
competencia legislativa, es decir a la potestad para crear el marco normativo y regulatorio
para la protección del ambiente.
Es decir, existe una limitación a la competencia nacional, ya que solo se ha delegado el
dictado de las normas que contengan un nivel mínimo de protección, la fijación de un piso
infranqueable de defensa, al que las Provincias deberán complementar.
II Constitución Nacional, Art. 41º.7
Ello se justifica por un lado en la necesidad de adoptar criterios uniformes a nivel
nacional, siempre que no impliquen un avasallamiento de las autonomías locales y el dominio
que las mismas tienen sobre sus recursos naturales.
Lo que se debe tener en claro es que ambos órdenes de gobierno tienen la facultad de
legislar sobre la misma materia que se desdobla en su contenido.
En este marco, se han dictado en nuestro país, numerosas leyes ambientales, por lo que
para el presente trabajo solo se han considerado aquellas que regulan de manera específica o
guardan relación con la temática bajo análisis que son los residuos sólidos urbanos.
A Nivel Nacional:
De conformidad con las atribuciones explicadas precedentemente, el Congreso de la
Nación sancionó la Ley 25.916, de Protección Ambiental para la Gestión Integral de Residuos
Domiciliarios. La misma establece los presupuestos mínimos de Protección Ambiental para la
gestión de residuos que denomina domiciliarios.
Los objetivos propuestos en la ley son:
o Lograr la implementación de una gestión integral para el manejo adecuado de los
residuos domiciliarios
o Fomentar su valorización
o Minimizar la cantidad de residuos con destino a disposición final y los impactos
negativos sobre el ambiente y la calidad de vida de la población.
Por otra parte, y en relación a la implementación de la GIRSU, el Decreto 1789/2006 del
PEN aprueba el Modelo de Convenio de Préstamo BIRF Nº7362-AR, destinado a la ejecución
del "Proyecto Nacional para la Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos", a suscribirse
con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento.
En el orden institucional, la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la
Nación, elaboró una Estrategia Nacional para la Gestión Integral de Residuos Sólidos
Urbanos (ENGIRSU), como una planificación para revertir las consecuencias disvaliosas que
un inadecuado manejo de los RSU puede generar en el ambiente y la salud de la población.
Uno de los principios fundamentales en los cuales se basa esta ENGIRSU, recibe el
nombre de 4R, que significa: REDUCIR-REUSAR-RECICLAR Y RECOMPRAR.
A Nivel Provincial:
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En cumplimiento del mandato constitucional, y a partir de la sanción de la Ley de
Presupuestos Mínimos para la GIRSU, las Provincias han ido desarrollando su normativa en
la materia siguiendo los lineamientos de la ley nacional.
Se pueden citar los siguientes ejemplos: Buenos Aires: Ley 13592 Gestión Integral de
Residuos Sólidos Urbanos; Catamarca: Ley 5002 Régimen de tratamiento de desechos y
residuos sólidos; Provincia de Chubut: Ley 3739 Prohibición del ingreso de todo tipo de
residuos a la provincia; Provincia de Santa Cruz: Ley 2829 Tratamiento y disposición final de
los residuos sólidos urbanos; Provincia de La Pampa: Ley 1914 Ley Ambiental Provincial;
Provincia de Entre Ríos: Ley 10311 Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos; Provincia
de Mendoza: Ley 5970 Erradicación de basurales y microbasurales del municipio; Provincia
de Misiones: Ley 4274 Exigencias básicas de la gestión integral de los residuos sólidos
urbanos en el ámbito de la provincia. Provincia de Neuquén: Ley 2648 Principios y
Obligaciones básicas para la gestión integral de los residuos sólidos urbanos que se generen
en el ámbito territorial de la Provincia del Neuquén; Provincia de San Juan: Ley 7375
Promover el ordenamiento de la recolección y tratamiento de residuos sólidos urbanos.;
Provincia de San Luis: Ley IX-0873-2013 Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos;
Provincia de Santa Fe: Ley 13055 Gestión de Residuos Sólidos Urbanos; Provincia de
Tucumán: Ley 8177 Ley de Residuos Sólidos Urbanos; Ciudad Autónoma de Buenos Aires:
Ley 1854 Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos
En el caso de la Provincia del Chaco, el 01/08/2012 se sancionó la Ley N° 7.034 de
Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos; y su Decreto Reglamentario N° 2417/12
A Nivel municipal:
Los municipios, conforme la CN, son autónomos, y las provincias deben garantizar y
regular los contenidos y alcance de dicha autonomía. En el orden administrativo, implica la
facultad de decidir acerca de los servicios públicos, realización de obras públicas y el ejercicio
del poder de policía sin que otro poder interfiera.
Algunas veces, la Constitución Provincial y las propias cartas orgánicas no establecen de
manera expresa a quien le corresponde la gestión de los RSU, no obstante es evidente que se
encuentra comprendida en lo que hace al aseo e higiene urbana, constituyendo su manejo una
responsabilidad municipal.
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Como se explicara ut supra, el Art. 41 de la CN realiza el reparto de competencias
legislativas en materia ambiental, sin embargo la implementación de la GIRSU de
conformidad con las leyes nacionales y provinciales está a cargo de los Municipios.
La capacidad asociativa que poseen los municipios con fines de desarrollo, se ven
fortalecidas por las normativas provinciales en la materia, ya que en la mayoría de los casos se
contempla la realización de convenios bi y multilaterales con fines de gestión.
Se destaca la importancia de la creación de Oficinas Ambientales o Áreas con
competencia ambiental en las estructuras organizativas de los Municipios, con recursos
humanos capacitados o a los que se pueda capacitar para llevar a cabo el diseño de sus Planes
Municipales de GIRSU.
En síntesis, si bien la gestión de los residuos sólidos es competencia primaria municipal,
se debe establecer en la autoridad provincial un punto focal que armonice la política
ambiental en la materia, ya que la Provincia es responsable del cumplimiento de la ley de
presupuestos mínimos N° 25916.
Por otra parte debe actuar como gestor en la búsqueda de donaciones, subsidios, créditos,
etc. Coordinar talleres para la búsqueda consensuada de formalización laboral y asistir en la
organización de trabajadores informales en micro-emprendimientos o cooperativas, o
acuerdos públicos-privados.
Es decir, estamos en presencia de lo que se llama Federalismo de Concertación, este
ejercicio de consenso es un gran desafío, ya que se presentan competencias y facultades
concurrentes entre los distintos niveles de gobierno.
Capítulo 3: GIRSU en la Provincia del Chaco
En la Provincia del Chaco, la Subsecretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable
dependiente del Ministerio de Planificación y Ambiente de la Provincia del Chaco, actúa
como autoridad de aplicación de la Ley Provincial GIRSU N° 7034.
La ley pone en cabeza de la autoridad de aplicación el diseño de un Plan Provincial de
Residuos Sólidos Urbanos (PPGIRSU), al cual se deben adaptar los Planes Municipales.
A su vez, la autoridad provincial tiene la función de proveer asistencia técnica para la
elaboración de tales Planes Municipales atendiendo las particularidades locales.
En ese marco, el Gobierno de la Provincia del Chaco celebró con los Municipios de
Fontana-Tirol, Colonia Elisa, General San Martin, Pampa del Infierno, Corzuela, La Leonesa,
Charata, Machagai, Makallé, Juan José Castelli y Villa Ángela, Convenios de Colaboración
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Mutua con el objetivo de coordinar las acciones tendientes a la implementación de la GIRSU
en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones.
Mediante tales Convenios el gobierno provincial se comprometió a:
Entregar una suma de dinero destinada a la construcción de Plantas de Clasificación y
Disposición Final de RSU en los respectivos Municipios. Los fondos provienen de un acuerdo
firmado entre la Secretaría de Ambiente de Nación y la Provincia del Chaco;
Realizar una inversión en maquinarias para el funcionamiento de las Plantas de
Clasificación y Disposición Final de RSU.
Por su parte, los Municipios beneficiados, asumieron el compromiso de:
Cerrar y Sanear el basural a cielo abierto existente en sus respectivas localidades;
Ejecutar por sí o por terceros las obras civiles correspondientes para el funcionamiento
de los Centros de Disposición Final, previa presentación del correspondiente Estudio de
Impacto Ambiental;
Garantizar la posterior operación y mantenimiento de la Planta de Clasificación y
Disposición Final de RSU.
DESARROLLO
Capítulo 1 : Competencia del Tribunal de Cuentas en materia
ambiental
Es atribución de los Tribunales de Cuentas controlar las administraciones, los
patrimonios, las operatorias y las gestiones en sus diferentes aspectos.
En el caso de la Provincia del Chaco, específicamente en materia ambiental, el Tribunal
de Cuentas, en uso de sus facultades reglamentarias, dictó la Resolución Plenaria N° 28/12 de
Auditoría Ambiental. La misma establece objetivos y metas, normas éticas y técnicas de
carácter personal, y reglas básicas. Por otra parte, diferencia tipos de auditorías según el
enfoque de control, brinda normas operativas para la Ejecución de la Auditoría, y determina
los requisitos para la confección de los papeles de trabajo y la elaboración de los respectivos
informes.
Como fundamento de la misma se cita el fallo dictado por el Superior Tribunal de Justicia
de la Provincia del Chaco en autos "MUNICIPALIDAD DE PUERTO VILELAS S/
RECURSO EXTRAORDINARIO DE INCONSTITUCIONALIDAD (e/a: Foro
Multisectorial por la Tierra....s/Rec. De Queja)" Expediente N° 69.270/10, el que tuvo su
origen por recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Municipalidad de Puerto Vilelas, 11
a través de su apoderado, contra Disposición dictada por la Sala II del Tribunal de Cuentas de
la Provincia, recurso que fuera denegado por el mencionado Organismo. Interpuesta la queja
por ante el Superior Tribunal de Justicia en Expediente Nº 67201/09 caratulado "FORO
MULTISECTORIAL POR LA TIERRA- DR. NUÑEZ, ROLANDO; RAMON VARGAS Y
OTROS SOLICITAN INTERVENCIÓN REF: VETORIAL S.A. (PLANTA DE ARRABIO)
PTO.VILELAS" EXPTE. Nº 401101108-22642-E TRIBUNAL DE CUENTAS S/
RECURSO DE QUEJA", se hizo lugar a la misma por el Tribunal concediéndose el recurso
de inconstitucionalidad interpuesto.
En las consideraciones del fallo, el Alto Cuerpo se expide sobre las facultades y
atribuciones que tiene el Tribunal de Cuentas en materia ambiental. En el caso de marras,
considera que el Tribunal tiene potestad para ordenar a los entes sujetos a su competencia y
jurisdicción que adopten acciones positivas con el fin de lograr la anticipación preventiva de
daños y la efectiva adopción de un sistema legislativo o de gestión ambiental. Es decir, no
solo sanciona la irregularidad detectada, sino que también la previene, aplicando el principio
preventivo y precautorio en el control de gestión en cuestiones ambientales.
Capítulo 2 : Enfoque de control propuesto
El enfoque de Auditoria propuesto para el tratamiento de la problemática es de tipo
IntegralIII, de modo de evaluar el cumplimiento de los objetivos sociales y ambientales del
programa, con base en tres pilares:
1) Verificar el cumplimiento de disposiciones legales y reglamentarias aplicables.
III La auditoría integral comprende diferentes tipos de auditoría: financiera-contable, legal, de desempeño y
cumplimiento de objetivos (economía, eficiencia y eficacia), económico-social (ética, equidad y ecología).
Entendiéndose los conceptos que comprenden los dos últimos tipos de auditoria por:
Economía: adquisición de bienes y servicios en cantidad y calidad apropiadas, en el momento oportuno y al
menor costo posible.
Eficiencia: implica el aprovechamiento más productivo de los recursos materiales, humanos y financieros.
Eficacia: refiere al grado de cumplimiento de los objetivos y metas planteados por los programas y proyectos.
Ecología: reconocimiento y evaluación de los requisitos ambientales y su impacto en la gestión de un proyecto.
Ética: se configura en base a los deberes, código de ética, leyes, normas constitucionales, legales y vigentes de
una sociedad, que se traducen en la moral y conducta individual y grupal de los funcionarios y empleados de una
entidad.
Equidad: consiste en no favorecer a una persona en desmedro de otra.
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2) Verificar el cumplimiento de las especificaciones técnicas y ambientales pertinentes
determinadas por las autoridades competentes.
3) Determinar el grado con que los recursos asignados al programa, ya sean financieros,
humanos y/o materiales, se administran con economía, eficiencia, eficacia, equidad, ética y
ecología.
Objetivos de la Auditoria de GIRSU:
En primer lugar, se considera necesaria la formación de un equipo interdisciplinario
capacitado dentro de la estructura orgánica del Tribunal de Cuentas como requisito sine qua
non para la ejecución de las tareas de control de la problemática ambiental, en particular de la
Gestión de Residuos Sólidos Urbanos.
En segundo lugar, el Plan de Control, debería comprender la verificación de los
siguientes aspectos:
Legal :
Se refiere a la aplicación por parte de la entidad de las regulaciones correspondientes. En
el caso se debería plantear:
Si la normativa provincial respeta los Presupuestos Mínimos de Protección
Ambiental establecidos en la Ley Nacional N° 25916;
Si las metas y objetivos establecidos por la normativa y reglamentaciones
aplicables a la materia son realizables en función del plazo establecido para su
implementación y los recursos económicos y humanos disponibles.
Si existen convenios firmados con los municipios para la construcción de las
Plantas de tratamiento y disposición final de los Residuos Sólidos Urbanos
Si existen alternativas de financiamiento y/o propuestas de regionalización para la
implementación de la “Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos” en aquellos municipios
que por su tamaño, cantidad de población, volumen de residuos generados o ubicación
geográfica no justifiquen la inversión en Plantas de tratamiento de RSU en el ámbito de sus
respectivas jurisdicciones.
Si los predios destinados a disposición final fueron sometidos a evaluación de
impacto ambiental y audiencias públicas.
Si las obras de construcción de plantas de tratamiento cumplen los pasos previstos
en la Ley de Obras Públicas y en los pliegos generales y particulares, contratos, etc.
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Técnico :
Comprende el control de cumplimiento de las pautas técnicas para la ubicación,
diseño, operación, cierre y post-cierre de los sitios de disposición final. Por lo que se debería
verificar:
Si el municipio posee la titularidad, uso o disponibilidad del inmueble según
sea exigido por las respectivas normativas y reglamentaciones aplicables en el cual se ubican
las plantas de tratamiento y centros de disposición final de RSU.
Si se ha dictado el correspondiente instrumento legal que afecte un predio
exclusivamente a tal fin.
Si las obras de construcción de las plantas de tratamientos y centros de
disposición final son realizadas conforme a las especificaciones técnicas y ambientales fijados
por autoridad competente.
De Gestión :
En cuanto a la gestión, es necesario considerar para su evaluación el enfoque de las “6
E”: economía, eficiencia, eficacia, ética, equidad y ecología. Para ello se debería verificar:
Si las autoridades ambientales competentes cuentan con un diagnóstico de la
situación con anterioridad a la implementación de las etapas de la GIRSU y con un Plan
donde se cuantifiquen objetivos, recursos a utilizar y plazos de ejecución, que permitan al
Organismo de Control verificar el cumplimiento de los objetivos planteados, identificando en
su caso las causas de las desviaciones o las limitaciones a la implementación;
Si las Plantas construidas se encuentran en funcionamiento;
Si se implementaron las medidas y sistemas de mitigación de riesgos ambientales
que debería contener el Estudio de Impacto Ambiental;
Si las rendiciones de cuentas demuestran la utilización en tiempo y forma de los
recursos asignados al programa.
Si los responsables de la implementación de la GIRSU cuentan con indicadores
validados que permitan medir el impacto del plan adoptado en la materia.
Si los planes provinciales y/o municipales tienen previstas acciones de seguimiento
y evaluación de resultados, su implementación.
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Plan de Control:
Como aporte inicial para las acciones concretas a llevar a cabo por los organismos de
control externo, se presenta el siguiente plan de control, el que debería ser adaptado a las
particularidades locales:
1) Relevamiento y análisis de la normativa vigente:
Ley Nacional 25.926.
Leyes y Decretos Provinciales.
Ordenanzas Municipales.
Convenios.
2) Relevamiento y análisis de Programas en los cuales se plasmen los objetivos, la inversión
prevista, los medios de financiamiento y los plazos de ejecución del programa GIRSU.
3) Examen de la situación dominial y catastral del predio destinado a la construcción de las
Plantas de tratamiento y disposición final de los Residuos Sólidos Urbanos.
4) Verificación de la existencia de instrumento legal de afectación del predio para la
ubicación de la planta de tratamiento y centro de disposición final.
5) Verificación de la existencia de Estudios de Impacto Ambiental y su análisis.
6) Inspección de obra a la Planta de tratamiento y disposición final de RSU.
7) Realización de visitas a los basurales a cielo abierto existentes con anterioridad a la
implementación de la GIRSU para verificar su correcto cierre, remediación y reconversión en
espacios reutilizables en su caso.
8) Constatación de la existencia de un mercado de residuos reutilizables o reciclables y el
destino dado a los fondos obtenidos en su caso.
9) Verificación de la documentación que respalda la rendición de cuentas y cotejo con los
programas y presupuestos previamente aprobados, a fin de corroborar:
Si se emplearon los recursos destinados la construcción y funcionamiento
de las plantas de tratamiento y centros de disposición final en cantidad y calidad adecuados.
Si las adquisiciones fueron realizadas de forma económica y de acuerdo al
régimen de contrataciones aplicable.
Si los bienes de uso adquiridos para el funcionamiento de las plantas de
tratamiento fueron recibidos, incorporados al patrimonio y utilizados en el proyecto.
10) Cotejo de los datos arrojados por las mediciones de resultado que suministre la
autoridad competente con los objetivos propuestos a fin de determinar su cumplimiento.
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Como cierre de la tarea correspondería producir un Informe que contenga una descripción
de la tarea realizada y un análisis de las observaciones detectadas, que sirva de base para
realizar sugerencias y recomendaciones, sin perjuicio de iniciar, de corresponder, las acciones
que en uso de las facultades jurisdiccionales del Órgano de Control correspondan.
Así también, se considera importante efectuar auditorias de seguimiento, verificando que
las plantas continúen en funcionamiento y cumplan gradualmente con los objetivos sociales y
ambientales propuestos.
Restricciones al Plan de Control
Dada la envergadura de la problemática, y teniendo en cuenta las limitaciones propias de
los municipios para la implementación de la GIRSU, las cuales pueden resumirse en
presupuestos escasos, dificultad del acceso a la información y capacitación, según sea su
localización geográfica, las largas distancias entre Municipios y la inexistencia de caminos en
buen estado que permitan una gestión conjunta; pueden surgir limitaciones a la ejecución de
este plan de control, como ser:
1) Que no se cuente con una planificación adecuada del programa, respecto de los
recursos financieros, materiales y humanos, que establezca objetivos observables y medibles,
que permita evaluar el cumplimiento de los objetivos y el impacto en la sociedad.
2) Que el municipio no cuente con un sistema de información que permita medir el
grado de cumplimiento de los objetivos previstos.
3) Que el municipio no cuente con un área con competencia ambiental, ni recursos
humanos capacitados en la materia.
4) Que entre los distintos niveles de gobierno no exista una comunicación y coordinación
administrativa conforme las atribuciones asignadas a cada autoridad interviniente en la
GIRSU.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
La contaminación que generan los residuos sólidos urbanos es una problemática que
impacta a las sociedades de consumo en su conjunto.
El actual deterioro ambiental pone en peligro la calidad de vida de las generaciones
presentes y futuras, haciendo necesaria la ejecución de programas de protección y/o
recomposición ambiental, que implican la erogación de importantes sumas de dinero.
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La Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos, ha cobrado importancia en la agenda
política del Estado, lo que se traduce en la sanción de normativas que regulan la materia y en
la implementación de programas.
El control de dichos programas, compete a los Tribunales de Cuentas, tanto por la
afectación de los recursos públicos, como por su implicancia social.
Se considera necesaria la realización de Auditorías Integrales, que permitan evaluar tanto
las rendiciones de cuentas como la legalidad de las acciones y la gestión en todos sus
aspectos.
La capacitación del personal afectado a estas auditorías resulta relevante no solo a los
fines del control propiamente dicho sino como requisito para poder brindar un asesoramiento
positivo a los funcionarios responsables.
Los resultados de las tareas de control y asesoramiento servirán para retroalimentar el
sistema, permitiendo la generación de acciones en miras al cumplimiento de los objetivos
sociales y ambientales propuestos.
El camino de transición hacia la efectiva implementación de una gestión integral y
sostenible de los residuos sólidos urbanos requiere un inexorable cambio cultural por parte de
todos los sujetos involucrados, debiendo los mismos asumir un compromiso social, en el
ámbito de sus respectivas competencias.
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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Y FUENTES DE INFORMACIÓN
Referencias bibliográficas:
(1) BESALÚ PARKINSON, Aurora V. “La responsabilidad civil por daño ambiental y el Análisis Económico del Derecho (Law and Ecnomics)” en SUMMA AMBIENTAL, Doctrina – Legislación – Jurisprudencia, Revista de Derecho Ambiental. Buenos Aires, Argentina. Editorial Abeledo Perrot. 2011. Tomo III. Pág. 2025.
(2) PORTA, Atilio Andrés; VALLS, Claudia; ZAFFORA, Julio; MASSOLO, Laura; BAULEO, Maria Fernanda y GARCIA LUCIANI, Melina; “Manual Nacional para Inspectores Ambientales”, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, 2011, Pág. 160.
(3) GREENPEACE: www.greenpeace.org, fecha de consulta 16/07/2015.
(4) SECRETARIA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE DE LA NACION: www.ambiente.gob.ar, fecha de consulta 25/07/2015
Fuentes de información:
Libros
1. JULIÁ, Marta.; SCARPONETTI, Patricia; “Anuario IX. Anexo Metodológico”, Córdoba,
Argentina. Centro de Investigaciones Jurídicas y Sociales, Facultad de Derecho y Ciencias
Sociales, Universidad Nacional de Córdoba. 2006.
2. SUÁREZ MONTERO DEL COLLADO, Jaime, "La importancia de la Auditoría Integral
en los programas de conservación del Medio Ambiente" en Memorias del Segundo Congreso
Internacional de Auditoría Integral. Buenos Aires, Argentina. 1996. Pág. 438.
Revistas
1. MASSA, Juan.: “Consejos e instrucciones para realizar una auditoría de Medio
Ambiente efectiva”, en Revista SIGEN, enero de 2012, Pág.16.
2. CASAL, Armando Miguel “La auditoría integral o total. Informe final del proyecto” en
Publicación “Contabilidad y Auditoría” Año 5 Nº 9 Facultad de Ciencias Económicas -
Universidad de Buenos Aires - Instituto de Investigaciones Contables “Prof. Juan Alberto
Arévalo”. Junio 1999. Link: ojs.econ.uba.ar
Legislación
1. ARGENTINA. CONGRESO DE LA NACION. Constitución Nacional
2. ARGENTINA. PROVINCIA DEL CHACO. PODER LEGISLATIVO. Constitución de
la Provincia del Chaco
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3. ARGENTINA. CONGRESO DE LA NACION. Ley Nº 25.916 “de Protección Ambiental
para la Gestión Integral de Residuos Domiciliarios”
4. ARGENTINA. PODER EJECUTIVO NACIONAL. Decreto 1789/06. Aprueba modelo
de Convenio de préstamo BIRF N° 7362-AR.
5. ARGENTINA. PROVINCIA DEL CHACO. PODER LEGISLATIVO. Ley N° 7034/12
“Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos”
Fuentes de Internet
1. SECRETARIA DE AMBIENTE Y DESARROLLO SUSTENTABLE DE LA
NACION: www.ambiente.gob.ar
2. AUTORIDAD DE CUENCA MATANZA-RIACHUELO: www.acumar.gov.ar
3. GREENPEACE: www.greenpeace.org
4. PLANETICA: www.planetica.org
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