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DIRECTORIO

GOBIERNO DEL ESTADO DE

VERACRUZ

Lic. Fidel Herrera Beltrán Gobernador Constitucional del

Estado

Ing. Juan Humberto García Sánchez

Secretario de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal,

Pesca y Alimentación

Ing. Víctor Chagra Guerrero Director General de Agricultura y

Fitosanitaria

SECRETARÍA DE AGRICULTURA, GANADERÍA, DESARROLLO RURAL,

PESCA Y ALIMENTACIÓN

Ing. Alberto Cárdenas Jiménez Secretario

Ing. Francisco López Tostado Subsecretario de Agricultura

Ing. Fernando Garza Martínez Coordinador General de Enlace y

Operación

Ing. Simón Treviño Alcántara Director General de Fomento a la

Agricultura

Ing. Eduardo Benitez Paulín Director General de Vinculación y

Desarrollo Tecnológico

MVZ. Renato Olvera Nevárez Director General de Planeación y

Evaluación

Ing. Octavio Legarreta Guerrero Delegado de SAGARPA en el Estado de

Veracruz

Ing. Armando Arias Bejarano Subdelegado Agropecuario de SAGARPA

en el Estado de Veracruz

COMITÉ TÉCNICO ESTATAL DE EVALUACIÓN

Ing. Octavio Legarreta Guerrero Presidente

Ing. Juan Humberto García Sánchez Representante del Gobierno del Estado

Lic. Román Brito Gómez

Representante del Gobierno del Estado

Lic. Bertha Hernández Rodríguez Representante de los Productores

Dr. Juan Antonio Villanueva Jiménez Representante de Profesionistas y

Académicos

Dr. Gustavo Ortiz Cevallos Representante de Profesionistas y

Académicos

MC. Hilario H. Valenzuela Corrales Coordinador del CTEE

Entidad Evaluadora Estatal

Servicios Profesionales Integrales para el Desarrollo Regional, S. C.

Ing. Luis Gerardo Córdova Martínez

Responsable de la Evaluación

Evaluación Programa de Fomento Agrícola 2006

Veracruz i

Tabla de Contenido

Siglas .................................................................................................................................. vi Presentación ..................................................................................................................... vii Resumen Ejecutivo ............................................................................................................ 1

Introducción ........................................................................................................................ 3

Capítulo 1 Contexto de las actividades agrícolas en el Estado ..................................... 6

1.1. Caracterización de la agricultura en el Estado ................................................... 6

1.1.1. Importancia de la agricultura dentro del sistema agroalimentario y en la economía estatal ........................................................................................................... 6

1.1.2. Estructura y tendencias del subsector agrícola .............................................. 9

1.1.3. Diagnóstico de la infraestructura y servicios de apoyo para la producción .. 12

1.1.3.1. Crédito ................................................................................................... 12

1.1.3.2. Seguro agrícola ...................................................................................... 14

1.1.3.3. Infraestructura de comunicaciones ........................................................ 15

1.1.3.3. Agroindustria .......................................................................................... 15

1.2. Principales factores condicionantes de las actividades agrícolas apoyadas .... 15

1.2.1. Factores estructurales ....................................................................................... 16

1.2.2. Factores coyunturales ....................................................................................... 17

1.3. La política de desarrollo agrícola en el Estado ................................................. 18

1.3.1. Política agrícola estatal ................................................................................. 18

1.3.2. Vinculación entre el PFA, SSV y SIA ............................................................ 19

Capítulo 2 Principales resultados del Programa ........................................................... 20

2.1. Análisis de la inversión y población atendida por FA, SSV y SIA ............................ 20

2.1.1. Inversiones y población atendida del PFA ........................................................ 20

2.1.2. Inversiones y campañas del SSV ...................................................................... 26

2.1.3. Inversiones y acciones del SIA .......................................................................... 28

2.2. Valoración de los resultados específicos del PFA, del SSV y del SIA en las principales áreas o temas de atención ........................................................................... 29

2.3. Cobertura, eficiencia operativa y cumplimiento de metas 2006 ....................... 34

2.4. Valoración global de la relevancia del FA, del SSV y del SIA en la atención del subsector agrícola .......................................................................................................... 36

Capítulo 3 Evaluación de la gestión del Programa ...................................................... 38

3.1. Instrumentación del diseño del Programa ........................................................ 38

3.2. Arreglo institucional .......................................................................................... 39


Veracruz ii

3.3. Asignación de recursos .................................................................................... 41

3.4. Estrategia de integración de cadenas y comités sistema producto .................. 44

3.5. Procesos operativos del Programa ................................................................... 45

3.6. Contribución del Programa a las políticas de reconversión productiva y atención a factores críticos ............................................................................................. 47

3.6.1. Reconversión productiva ............................................................................... 47

3.6.2. Atención a factores críticos ........................................................................... 48

3.7. Impulso al desarrollo de capacidades .............................................................. 48

3.8. Contribución del Programa al uso sustentable del agua y suelo ...................... 50

3.9. Vinculación de FA con el SSV y el SIA ............................................................. 50

3.10. Seguimiento a recomendaciones de las evaluaciones previas ........................ 51

3.11. Valoración global de la gestión del Programa .................................................. 52

Capítulo 4 Evaluación de impactos ............................................................................... 54

4.1. Primer nivel de análisis de impactos PFA 2001-2003 ...................................... 55

4.1.1. Indicador de ingreso PFA 2001-2003 ........................................................... 56

4.1.2. Indicador de empleo PFA 2001-2003 ........................................................... 60

4.1.3. Objetivos en ingreso y empleo buscados por beneficiarios del PFA 2006 ... 61

4.2. Impactos en indicadores de segundo nivel PFA 2001- 2003 ........................... 62

4.2.1. Indicadores de inversión y capitalización PFA 2001-2003 ............................ 62

4.2.2. Indicadores de producción y productividad ................................................... 63

4.2.3. Cambio tecnológico ....................................................................................... 64

4.2.4. Reconversión productiva ............................................................................... 64

4.4. Valoración de conjunto sobre los impactos del Programa ................................ 65

Capítulo 5 Conclusiones y recomendaciones ............................................................... 66

5.1. Conclusiones .................................................................................................... 66

5.1.1. Respuesta del Programa .............................................................................. 66

5.1.2. Gestión del Programa en el Estado .............................................................. 67

5.1.3. Impactos del PFA .......................................................................................... 68

5.2. Recomendaciones ............................................................................................ 69

5.2.1. Para una mejor respuesta del Programa a los retos del entorno .................. 69

5.2.2. Para una gestión eficaz y eficiente ............................................................... 69

5.2.3. Para incrementar la generación de impactos positivos ................................. 70

Bibliografía ........................................................................................................................ 72

Anexos ............................................................................................................................... 74

Anexo no. 1. Categorías de beneficiarios solicitantes de apoyo .................................... 74


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Anexo no. 2. Consideraciones a las bases de datos PFA 2001-2003 ............................ 75

Anexo no. 3. Tipología de productores ........................................................................... 76

Anexo no. 4. Muestra de beneficiarios PFA 2006 .......................................................... 77


Veracruz iv

Pág

Pág

Índice de cuadros

Cuadro 1. Elementos de la participación nacional del Estado de Veracruz ......................... 6 Cuadro 2. Avance del estatus fitosanitario de las campañas del Subprograma en el

período 2001-2006. .................................................................................................... 32 Cuadro 3. Estructura financiera convenida del PFA 2006 .................................................. 34 Cuadro 4. Cobertura distrital del PFA 2006 ........................................................................ 34 Cuadro 5. Correspondencia del PFA, SSV y SIA con las líneas estratégicas sectoriales del

Estado ......................................................................................................................... 39 Cuadro 6. Tamaño de muestra de beneficiarios PFA 2001-2003 por tipo de productor .... 55 Cuadro 7. Cambios en el ingreso por principales componentes ........................................ 57 Cuadro 8. Cambios en el ingreso por principales ramas de cultivo .................................... 58 Cuadro 9. Componentes de apoyo por ramas de cultivo ................................................... 58 Cuadro 10. Cambios en el ingreso por tipo de productores ............................................... 58 Cuadro 14. Cambio en el empleo atribuido a los apoyos del PFA 2003 ............................ 60 Cuadro 15. Reactivo PFA 2006: Objetivos perseguidos en ingreso y empleo ................... 61 Cuadro 16. Capitalización y aportación del Programa por tipo de productor PFA 2001-

2003 ............................................................................................................................ 62 Cuadro 17. Actividades agrícolas primarias: ingreso, precios, producción, productividad y

escala de producción .................................................................................................. 63

Índice de figuras

Figura 1. Evolución de la superficie estatal dedicada a la agricultura 2000-2006 ................ 7 Figura 2. Comportamiento de la superficie sembrada y valor de la producción agrícola

2000-2006. (Valores Año 2000=1) ................................................................................ 8 Figura 3. Aportación al valor de la producción agropecuaria, forestal y pesquera 2000-

2006 .............................................................................................................................. 8 Figura 4. Evolución de la superficie agrícola estatal por ramas de cultivo 2000-2006. ........ 9 Figura 5. Cambio en la superficie sembrada por rama de cultivos 2000-2006. ................. 10 Figura 6. Relación producción-consumo de los principales granos básicos en Veracruz .. 11 Figura 7. Crédito otorgado por la banca comercial al sector agropecuario estatal 2000-

2005. Precios constantes año base 2000=1 ............................................................... 13 Figura 8. Crédito de avio otorgado por la banca de desarrollo al sector agropecuario

estatal 2000-2005. Precios constantes año base 2000=1 .......................................... 13 Figura 9. Superficie agrícola estatal asegurada 2000-2005 ............................................... 14


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Figura 10. Inversiones del PFA en Veracruz 2000-2006 (Año base 2006=1) .................... 20 Figura 11. Cambio porcentual del presupuesto del PFA y Subprogramas 2003-2006 ...... 21 Figura 12. Ramas productivas apoyadas por el PFA 2003-2006 ....................................... 22 Figura 13. Distribución presupuestal y de beneficiarios del PFA por componentes de

apoyo 2003-2006 ........................................................................................................ 23 Figura 14. Beneficiarios del PFA por tipo de solicitud 2001-2006 ...................................... 24 Figura 15. Beneficiarios del PFA por tipo de solicitud y componente 2001-2006 .............. 24 Figura 16. Apoyo promedio por beneficiario del PFA. Principales componentes 2002-2006.

Año base 2006=1 ........................................................................................................ 24 Figura 17. Apoyo promedio por beneficiario del PFA a nivel municipal. Año base 2006=1

.................................................................................................................................... 26 Figura 18. Estructura de aportaciones federal-estatal del SSV 2000-2006 (Año base

2006=1). ...................................................................................................................... 27 Figura 19. Distribución presupuestal del SSV 2000-2006 por Campaña. .......................... 28 Figura 20. Estructura de aportaciones federal-estatal del SIA 2003-2006 (Año base

2006=1). ...................................................................................................................... 29 Figura 21. Relación presupuestal del PFA 2001-2006 y superficie sembrada a nivel

municipal. (Año base 2006=1). ................................................................................... 30 Figura 22. Distribución del PFA 2001-2006 por principales componentes ......................... 42 Figura 23. Beneficiarios del PFA 2001-2006 por municipio ................................................ 43 Figura 24. Autorización y liberación de apoyos del SiyC por parte del CTAE .................... 46 Figura 25. Permanencia de los apoyos otorgados por el PFA 2001-2003 ......................... 55 Figura 26. Permanencia de los apoyos otorgados por el PFA 2001-2003 ......................... 56 Figura 27. Indicador promedio de ingreso por componente, rama de cultivos y tipos de

productores 2001-2003 ............................................................................................... 59


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Siglas

APC Alianza para el Campo Banrural Banco Nacional de Crédito Rural, S.N.C. Banxico Banco de México BIE Banco de Información Económica CESVVER Comité Estatal de Sanidad Vegetal de Veracruz CONAGUA Comisión Nacional del Agua CSP Comité Sistema Producto CTAE Comité Técnico Agrícola Estatal CTEE Comité Técnico Estatal de Evaluación DDR Distrito de Desarrollo Rural DOF Diario Oficial de la Federación EEE Entidad Evaluadora Estatal FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la

Alimentación FIRA Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura FIVERFAP Fideicomiso Veracruzano de Fomento Agropecuario Forestal y

Pesquero GEUM-PR Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos-Presidencia de la

República INEGI Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática LDRS Ley de Desarrollo Rural Sustentable PEA Población Económicamente Activa PED Plan Estatal de Desarrollo 2005-2010 PFA Programa de Fomento Agrícola PRODESCA Programa de Desarrollo de Capacidades PSP Prestador de Servicios Profesionales RO Reglas de operación de la Alianza para el Campo SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y

Alimentación SCT Secretaría de Comunicaciones y Transportes SEDARPA Secretaría de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesca SIA Subprograma de Inocuidad Alimentaria SIACON Sistema de Información Agropecuaria de Consulta SIAP Servicio de Información y Estadística Agroalimentaria y Pesquera SISER Sistema de Información del Sector Rural SSV Subprograma de Sanidad Vegetal UA-FAO Unidad de Apoyo de la Organización de las Naciones Unidas para la

Agricultura y la Alimentación UPR Unidad de Producción Rural


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Presentación

Este trabajo se realizó en respuesta al interés de los gobiernos federal y estatal de utilizar la evaluación como un instrumento para mejorar la eficiencia operativa del Programa de Fomento Agrícola y analizar su vínculo con los Subprogramas de Sanidad Vegetal e Inocuidad Alimentaria; así se da cumplimiento al ordenamiento que instruye realizar una evaluación externa de los programas que integran a la Alianza para el Campo establecido en el Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2006 y en las Reglas de Operación de Alianza vigentes.

La asignación de los trabajos de evaluación se llevó a cabo mediante Licitación Pública Nacional de la Delegación Estatal de la SAGARPA en Veracruz, a la entidad evaluadora estatal (EEE) denominada Servicios Profesionales Integrales para el Desarrollo Regional, S.C., la cual es la única responsable del contenido y calidad del informe. La evaluación se apegó a la metodología desarrollada por la Unidad de Apoyo de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (UA-FAO. Esta metodología normó los procedimientos de diseño muestral, recopilación de información, colecta, captura y procesamiento de la información, así como la edición del informe de evaluación. El diseño de los indicadores de impacto y el apoyo técnico necesario para su cálculo fue proporcionado por la UA-FAO y por el Comité Técnico Estatal de Evaluación. Los subprogramas que forman parte de la presente evaluación son el de Fomento a la Inversión y Capitalización y el de Fortalecimiento de los Sistemas Producto, ya que por sus características el Subprograma de Investigación y Transferencia de Tecnología es sujeto de una evaluación externa específica.

El proceso de evaluación fue conducido por el Comité Técnico Estatal de Evaluación, quien proporcionó el acceso a la información oficial y a las bases de datos de evaluaciones previas, autorizó el marco muestral de beneficiarios 2006 y otros actores participantes en el Programa y, en coordinación con la UA-FAO supervisó los trabajos de campo y el proceso de captura de encuestas 2006. El CTEE fue también la instancia responsable de la revisión y calificación de este informe de evaluación, hecho que no exime a la EEE de su responsabilidad respecto al contenido y calidad del mismo.


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Resumen Ejecutivo En el Estado de Veracruz se ubica el 11.5% de la población rural nacional, predominando en este último concepto sobre las otras entidades del país. Su actividad agrícola se desarrolla sobre una superficie sembrada de más de 1.4 millones de hectáreas, que equivalen al 6.6% de su similar nacional, solamente superado por los estados de Chiapas y Jalisco.

En el periodo 2000-2006 ha registrado una reducción media anual de 1.58% en la superficie sembrada en el Estado, a pesar de lo cual, concentra el 4.5% de la superficie nacional de cultivos cíclicos y el 12.2% de la superficie nacional de cultivos perennes. Si bien la entidad es reconocida por su contribución del 7.4% a la producción agrícola nacional, es debido a la magnitud de su área agrícola más que a la eficiencia obtenida en sus sistemas de producción.

En la entidad su infraestructura de comunicaciones brinda un soporte adecuado para la competitividad del subsector agrícola, cuenta además con una planta agroindustrial en crecimiento que interviene en las principales cadenas productivas, mientras que los servicios de apoyo crediticio y aseguramiento muestran niveles restringidos en su cobertura.

En este entorno se desenvuelve el PFA con el reto de contribuir al desarrollo y capitalización de las unidades productivas en el Estado, al respecto comparte con el Plan Estatal de Desarrollo 2005-2010 elementos comunes de estrategia para la atención del subsector agrícola, que han permitido una adecuada complementariedad de acciones.

El Programa ha evolucionado en su orientación y estructura a partir del año 2003, incorporando un enfoque de integración de cadenas agroalimentarias y reduciendo su apertura programática a tres Subprogramas: Fomento a la Inversión y Capitalización, el de Fortalecimiento de los Sistemas-producto y el de Investigación y Transferencia de Tecnología, este último tiene su propia normatividad y estructura operativa. En la práctica, los componentes del primer Subprograma son los que principalmente se han operado en el Estado, los cuales contemplan las acciones demandadas por los productores.

En el diseño del Programa en los últimos años se ha orientado a componentes de impacto en la estructura productiva y permanencia en la unidad de producción respecto de componentes de apoyo coyunturales, la magnitud de los apoyos otorgados en los principales componentes del PFA indica una tendencia de crecimiento real en los apoyos para la tecnificación del riego, una continuidad en los apoyos para poscosecha y mecanización y una reducción en los apoyos para equipos y aperos agrícolas. En cuanto a su cobertura es posible afirmar que prácticamente ha atendido a productores agrícolas de todo el Estado.

Los resultados alcanzado en la operación del PFA, SSV y SIA para atender las necesidades estatales de su población objetivo son muy relevantes, al considerar por una parte sus presupuestos anuales es evidente que estos son rebasados por mucho por las necesidades estatales, por otra, en la evolución de los programas a través del tiempo, se observa que en la práctica su distribución ha cubierto todo el Estado y ha incidido en las cadenas prioritarias estatales sin excluir las demandas de otros cultivos.


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Finalmente en lo que se refiere a las recomendaciones emitidas en el presente estudio, se mencionan en primer lugar las que tienen que ver con las respuestas del Programa al entorno estatal, se sugiere fortalecer la estrategia actual del Gobierno del Estado para el aprovechamiento de sus potencialidades físicas y sus ventajas comparativas, con experiencias exitosas que generen esquemas de desarrollo regional.

Se sugieren reservas presupuestales dentro del PFA para apoyar regiones y cultivos estratégicos para generar un esquema de desarrollo rural focalizado adecuado a las características propias del Estado.

En el marco normativo-operativo se sugiere implementar el SISER-Alianza Contigo en los términos previstos en las RO del Programa, y se analice la conveniencia de designar un área operadora específica de dicho sistema o en su caso se considere la posibilidad de contratar una entidad externa que de forma imparcial lo opere.

Para los criterios de trato diferenciado a productores, cadenas y regiones, se sugiere enlazarlos con los padrones de productores de las cadenas de interés estatal o bases de datos disponibles, consolidando una herramienta que inclusive admitiría estimar en forma inmediata los cambios inducidos por los apoyos del Programa y a la par de análisis comparativos.

Para el acompañamiento técnico a beneficiarios se propone que sean atendidos con recursos del mismo y no depender de la dinámica del PRODESCA.


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Introducción En este apartado se exponen de forma breve los fundamentos de la evaluación, sus objetivos, enfoque y metodología utilizada, los cuales están orientados a la obtención de resultados, conclusiones y recomendaciones factibles que la constituyan en una herramienta para fortalecer la gestión y ampliar los impactos del Programa.

Bases de la evaluación

Es de interés de los gobiernos federal y estatal mantener una permanente actualización y mejora de las bases de planeación y operación de las políticas sectoriales para garantizar su eficiencia y eficacia, de tal forma que desde el origen de la APC, han establecido un proceso de evaluación de impactos y de procesos que permite evidenciar los factores de éxito y los factores restrictivos para inducir a la mejora y evolución del Programa. Este interés conjunto ha dado origen al carácter obligatorio de la evaluación de la APC, conforme a los preceptos establecidos en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2006 y en las Reglas de Operación de la APC vigentes.

Objetivos de la evaluación

El objetivo general de la evaluación es:

Aportar propuestas para mejorar el desempeño del Programa en la entidad, a partir de la valoración del logro de sus objetivos y de la identificación de los avances y oportunidades de mejora en cuanto a la gestión, los procesos operativos y la generación de impactos de las inversiones.

Objetivos específicos:

• Analizar la trayectoria de la gestión del Programa, considerando la instrumentación de su diseño, el arreglo institucional, la asignación de recursos y sus procesos operativos, y destacar los cambios realizados y las áreas puntuales en las que se deben tomar acciones para lograr mayor eficiencia operativa e impactos.

• Valorar los impactos generados por las inversiones del Programa en el Estado entre sus distintos tipos de beneficiarios.

• Determinar el grado de sinergia entre las acciones de FA y las del SSV y el SIA, y a partir de ello explorar el impacto que han tenido en conjunto esas acciones en el fomento del subsector agrícola.

• Analizar los avances en la estrategia de integración de cadenas agroalimentarias y en el funcionamiento y logros prácticos de los comités sistema producto ya establecidos en el Estado.

• Analizar la contribución de FA en el fomento a inversiones en las etapas de poscosecha y transformación de la producción primaria y su grado de sinergia con otros programas federales y estatales.


Veracruz 4

• Identificar y analizar la contribución del Programa en la instrumentación de las líneas de política sectorial referidas a la reconversión productiva y de atención a factores críticos que condicionan el desarrollo de la agricultura en el Estado.

• Hacer una valoración de conjunto sobre la forma en la que se ha venido atendiendo en el Estado las necesidades de capacitación y asistencia técnica a los productores agrícolas y, dentro de ello, ubicar el alcance y pertinencia del enfoque del Programa de Fomento Agrícola apoyándose en PRODESCA.

• Valorar la trascendencia de las acciones del Programa en materia de sustentabilidad en el uso del agua y suelo en el estado. Analizar la sinergia con programas a cargo de la Comisión Nacional del Agua y los que en su caso se desarrollen con recursos exclusivos del gobierno estatal.

• Dar seguimiento a la instrumentación de las recomendaciones de evaluaciones anteriores, identificando los avances logrados y las causas que favorecen y/o limitan la aplicación de esas recomendaciones.

Enfoque y ámbitos de la evaluación

Para contribuir a mejorar la toma de decisiones el enfoque de la evaluación se orientó por tres criterios fundamentales:

1. Análisis continuo.- La evaluación esta centrada en el ejercicio del Programa durante el año 2006, y también valora y destaca los cambios que experimentó en su gestión desde el año 2003 cuando se puso en marcha la nueva estructura programática y las reglas de operación vigentes. Este análisis permite apreciar en qué medida se ha logrado consolidar el diseño, el arreglo institucional, y los procesos de planeación y operación del Programa durante los últimos años, de tal manera que aporte elementos críticos para perfilar los ajustes necesarios que le den una mayor pertinencia, eficacia y eficiencia en función de las necesidades del Estado.

2. Utilidad práctica.- La evaluación esta orientada a generar propuestas de mejora concretas, relevantes y factibles de instrumentarse.

3. Oportunidad.- Se refiere al aprovechamiento inmediato y factible de los resultados de evaluación en el ejercicio en curso, por un lado en el caso de la evaluación de la gestión se consideró al año 2006 al que corresponde la evaluación, y por otro lado, en el caso de la evaluación de impactos, los resultados se refieren fundamentalmente al periodo 2001-2003, con el propósito de apreciar los efectos de inversiones que ya han madurado.

Durante el desarrollo de los trabajos de evaluación, se utilizó un esquema participativo y de retroalimentación, con la colaboración permanente de la Secretaría de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesca y de la Delegación de SAGARPA para la precisión e incorporación de temas de evaluación relevantes, el uso de la tipología de productores, la selección de indicadores y el análisis de resultados.

La evaluación del Programa consideró dos ámbitos principales: la evaluación de la gestión y el análisis de los impactos. En este sentido, se llevaron a cabo análisis cualitativos y


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cuantitativos, en el primer caso para comprender el entorno y analizar los procesos del Programa en el Estado que influyeron en sus resultados e impactos, y en el segundo caso, para medir la magnitud de los resultados e impactos del Programa e identificar su causalidad. El uso combinado de ambos tipos de análisis permitió obtener una perspectiva integral de la evaluación de la gestión e impactos del Programa.

Fuentes de información, diseño muestral y procesamiento de la información

La información utilizada en el proceso de evaluación se obtuvo de fuentes de información documentales y de entrevistas directas. Entre las primeras se encuentran las siguientes:

• Reglas de operación de la APC 2003 y sus modificaciones vigentes.

• Anexo Técnico del Programa de Fomento Agrícola 2006 y Addendum.

• Minutas de las reuniones de los cuerpos colegiados involucrados en la instrumentación y operación del Programa.

• Informes de avances y de cierre del Programa en el período 2003-2006.

• Plan Estatal de Desarrollo 2005-2010.

• Programa Sectorial. Desarrollo Agropecuario 2005-2010.

• Evaluaciones internas del Programa.

• Informes de evaluaciones externas realizadas en años anteriores.

• Bibliografía sectorial relacionada.

En las entrevistas directas a productores se consideraron a beneficiarios del Programa en los años 2001-2003 obtenidas en evaluaciones previas provenientes del Sistema Evalalianza y proporcionadas a esta EEE por el CTEE para su análisis e interpretación1. Como parte del proceso de evaluación de la gestión se realizaron entrevistas a funcionarios y a otros actores relacionados con el Programa.

La elaboración de los capítulos del informe proviene del análisis de la información documental y de los indicadores obtenidos, que permiten formular conclusiones que fundamentan a las recomendaciones de mejora de la operación e impactos del Programa. En el Capítulo 1 se presenta el contexto de las actividades agrícolas en el Estado, en el Capítulo 2 se analizan los principales resultados del Programa, el Capítulo 3 presenta la evolución de la gestión del Programa en el Estado, la evaluación de impactos en las actividades en que se aplicaron los apoyos 2001-2003 se presenta en el Capítulo 4, y en el Capítulo 5 se incluyen las conclusiones y recomendaciones consideradas de mayor relevancia en la evaluación.

1 La metodología utilizada fue diseñada por la UA-FAO para ser aplicada a nivel nacional a efecto de homogeneizar los criterios y los procedimientos de la misma.


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Capítulo 1 Contexto de las actividades agrícolas en el Estado

El presente capítulo contiene una caracterización de la agricultura estatal en la que se identifican los principales factores tecnológicos, socioeconómicos y ambientales que condicionan su desempeño, y una valoración del grado de respuesta institucional a la problemática y oportunidades del subsector.

Esta caracterización del entorno en el cual se desarrollan las actividades apoyadas por el PFA constituye un aspecto fundamental que enmarca el posterior análisis de la gestión y los impactos del Programa que se presenta.

1.1. Caracterización de la agricultura en el Estado

1.1.1. Importancia de la agricultura dentro del sistema agroalimentario y en la economía estatal

El Estado de Veracruz cuenta con una extensión territorial de 72,815 km2 y una población de 7.11 millones de habitantes (INEGI 2005, II Conteo de Población y Vivienda), de la cual 4.31 millones corresponden a población urbana y 2.79 millones a la población rural2; al respecto destaca que su superficie continental representa el 3.7% de su similar nacional y sobre ella se ubica el 6.8% de la población nacional, más importante aún, es el hecho de que en el Estado se ubica el 11.5% de la población rural nacional, predominando en este último concepto sobre las otras entidades del país.

Cuadro 1. Elementos de la participación nacional del Estado de Veracruz Concepto % del

total nacional

Lugar nacional

Observaciones

Superficie continental

3.70% 10º Superado por Chihuahua, Sonora, Coahuila, Durango,Oaxaca, Tamaulipas, Jalisco, Chiapas y Zacatecas

Población total 6.8% 3º Superado por Edo de México y D.F. Población rural 11.50% 1º Seguido por Chiapas con el 9.2% PIB total 4.10% 6º Superado por D.F., Edo de México, Nuevo León, Jalisco

y Chihuahua PIB Agropecuario 6.70% 3º Superado por Jalisco y Sinaloa Superficie sembrada 6.61% 3º Superado por Chiapas y Jalisco Fuente: Elaboración propia a partir de datos de INEGI, Anuario Estadístico del Estado de Veracruz 2006, II Conteo de Población y Vivienda 2005.

La actividad agrícola estatal se desarrolla sobre una superficie sembrada de más de 1.4 millones de hectáreas3, que equivalen al 6.6% de su similar nacional, solamente superado por los estados de Chiapas y Jalisco. Aunque en el periodo 2000-2006 se registró una reducción media anual de 1.58% en la superficie sembrada en el Estado, motivada 2 Valores estimados, la población rural considera a los habitantes de localidades con menos de 15 mil habitantes. 3 Superficie sembrada Año Agrícola y Perennes 1996. CEA-SAGARPA, SIACON 1980-2006.

Evaluación Programa de Fomento Agrícola 2006 principalmente por la reducción de 107 mil hectáreas de cultivos cíclicos y 34 mil hectáreas de cultivos perennes (Figura no. 1).

Figura 1. Evolución de la superficie estatal dedicada a la agricultura 2000-2006

y = -18.64x + 805.91

y = -9.1493x + 779.56

500.0

600.0

700.0

800.0

900.0

1,000.0

Mile

s de

hec

táre

as

Cíclicos 800.1 774.0 733.2 736.6 684.3 698.5 692.8

Perennes 758.5 750.6 822.1 700.8 719.3 725.3 724.2

Año 2000 Año 2001 Año 2002 Año 2003 Año 2004 Año 2005 Año 2006

Fuente: Elaboración propia, con datos del SIACON 1986-2006 SIAP-SAGARPA.

A pesar de lo anterior, en el año 2006, por una parte la entidad concentró el 4.5% de la superficie nacional sembrada con cultivos cíclicos aunque con una menor competitividad en su gama de estos cultivos que se reflejó al representar únicamente el 2.8% del valor de la producción nacional de cultivos cíclicos. Por otra, contó con el 12.2% de la superficie nacional sembrada con cultivos perennes, en este caso con una mayor competitividad en su gama de cultivos que le permitió aportar el 13.9% del valor nacional de la producción de estos cultivos. Como resultado en el año 2006 la entidad aportó el 7.4% al valor de la producción agrícola nacional.

Si bien de 2000 a 2006 la superficie agrícola sembrada se redujo en un 9.09%, su repercusión fue menor en el valor de la producción agrícola la cual sólo se redujo en términos reales un 3.8%, no obstante resulta evidente que en este periodo la agricultura estatal se ha contraído significativamente (Figura no. 2).

Tomando como base la aportación de la agricultura al valor de la producción agropecuaria, forestal y pesquera estatal, queda de manifiesto que la agricultura mantiene por mucho un peso relativo que la ubica en segundo lugar en importancia en el sector primario. En el periodo 2000-2004 el peso relativo del sector 1 Agropecuario, silvicultura y pesca dentro del Producto Interno Bruto Estatal (PIB) prácticamente se mantuvo estable: a precios constantes registró una tasa media de crecimiento anual de tan solo 0.17%, aunque su aportación al PIB estatal pasó del 8.2% en el año 2000 al 7.0% en el año 2004, esto se debió a un mayor crecimiento relativo en los otros sectores, más que a una reducción real del sector.

7Veracruz

Evaluación Programa de Fomento Agrícola 2006 Figura 2. Comportamiento de la superficie sembrada y valor de la producción

agrícola 2000-2006. (Valores Año 2000=1)

0.50

0.60

0.70

0.80

0.90

1.00

1.10

Valo

r año

de

refe

renc

ia /

Valo

r año

200

0

Superficie sembrada 1.00 0.98 1.00 0.92 0.90 0.91 0.91

Valor de la producción 1.00 0.94 0.95 0.93 0.94 0.92 0.96

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fuente: Elaboración propia. Con datos del SIACON 1986-2006 SIAP-SAGARPA.

Figura 3. Aportación al valor de la producción agropecuaria, forestal y pesquera 2000-2006

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

70.0%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

AgrícolaPecuarioPescaForestal

Fuente: Elaboración propia. Valores de la producción agropecuaria con datos del SIACON 1986-2006 SIAP-SAGARPA. Valores de la producción forestal y pesquera con datos del Gobierno del Estado de Veracruz 2007.

8Veracruz

Evaluación Programa de Fomento Agrícola 2006 Esta estabilidad en el valor del sector 1 Agropecuario, silvicultura y pesca, a pesar de la contracción de la agricultura estatal, se explica por un crecimiento absoluto del 9.03% en el mismo periodo y mayor peso relativo de la ganadería en el Estado (Figura no. 3).

1.1.2. Estructura y tendencias del subsector agrícola

En el periodo 2000-2006, el año agrícola de siembra promedio fue de 1.47 millones de hectáreas con una gama de más de 110 cultivos dentro de los cuales, en cuanto a superficie cultivada destacan en orden de importancia las ramas de cereales, cultivos industriales y frutales, las cuales ocupan más del 93% de la superficie agrícola.

Figura 4. Evolución de la superficie agrícola estatal por ramas de cultivo 2000-2006.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Otros 2% 1% 1% 2% 2% 2% 2%

Forrajes 8% 7% 10% 2% 2% 2% 2%

Legumbres secas 3% 3% 3% 3% 3% 3% 3%

Frutales 16% 17% 17% 20% 20% 20% 20%

Cultivos industriales 27% 27% 27% 29% 31% 31% 31%

Cereales 45% 44% 41% 44% 42% 42% 42%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fuente: Elaboración propia. Valores de la producción agropecuaria con datos del SIACON 1986-2006 SIAP-SAGARPA.

Las tendencias en la estructura de cultivos del Estado (Figura no. 5), indican que a nivel de ramas de cultivo se replegaron las siguientes: en un 15.2% la superficie destinada al cultivo de cereales; un 75.5% la superficie de forrajes y un 28.4% la superficie destinada a especias, medicinales y tubérculos, estas ramas en su conjunto se redujeron en 197,237 ha.

En contraste con lo anterior, las ramas en expansión fueron: 37.9% la superficie de oleaginosas; 13.4% frutales; cultivos industriales 3.7% y 7.4% la superficie de hortalizas, legumbres secas y otros cultivos, estas ampliaciones fueron por un total de 55,578 ha. Cabe señalar que del año 2002 al año 2003 se registró una reducción de 132,018 ha en los reportes de la superficie de forrajes y que durante la presente evaluación no se encontraron elementos que pudiesen explicarla.

9Veracruz

Evaluación Programa de Fomento Agrícola 2006 Figura 5. Cambio en la superficie sembrada por rama de cultivos 2000-2006.

-120,000

-100,000

-80,000

-60,000

-40,000

-20,000

0

20,000

40,000

60,000

Supe

rfici

e (h

ectá

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)

Cambio en superf icie 2000-2006 -106,059 -88,541 -2,637 2,427 4,011 15,725 33,414

Cereales ForrajesEspecias,

medicinales y tubérculos

OleaginosasHortalizas, legumbres

secas y otrosIndustriales Frutales

Fuente: Elaboración propia. Valores de la producción agropecuaria con datos del SIACON 1986-2006 SIAP-SAGARPA.

Este repliegue ha significado 141,659 ha menos en la superficie sembrada en 2006 respecto al año 2000, como se ha señalado, principalmente en cultivos cíclicos y en específico en la rama de cereales. Los impactos de esta contracción de la agricultura veracruzana dentro del sistema agroalimentario, se pueden apreciar al estimar la relación existente entre la producción agrícola y el consumo interno, de tal forma que para el año 2006, dentro de los principales granos básicos la agricultura estatal abasteció el 54.5% del consumo estatal aparente de maíz, el 21.6% de frijol y el 64.2% de arroz, aunque de acuerdo con lo anterior el Estado actualmente es deficitario en estos tres productos.

10Veracruz


Figura 6. Relación producción-consumo de los principales granos básicos en Veracruz

-100.0%

-50.0%

0.0%

50.0%

100.0%

150.0%

1980 1985 1990 1995 2000 2005 2006

Año

Rela

ción

pro

ducc

ión/

cons

umo

Arroz palay Frijol Maíz

Fuente: Elaboración propia con datos de producción de CEA-SAGARPA, SIACON 1980-2006. Datos de consumo estatal a partir de las nuevas proyecciones de población del Consejo Nacional de Población y del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática con base en los resultados definitivos del II Conteo de Población y Vivienda 2005.

En estas condiciones el estado de Veracruz es reconocido, por su contribución del 7.4% a la producción agrícola a nivel nacional, solamente superado por los estados de Michoacán, Sinaloa y Jalisco. Destacando en los primeros lugares en producción de los siguientes cultivos: Maíz 8º, Arroz 2º, Caña de azúcar 1º, Café 2º, Mango 4º, Naranja 1º, Limón 3º, Piña 1º, Papaya 1º, Plátano 3º, Hule 1º, Vainilla 1º, entre otros.

Lo anterior, es debido a la magnitud de su área agrícola más que a la eficiencia obtenida en sus sistemas de producción, esto es posible apreciarlo al comparar el rendimiento estatal de los cultivos y su equivalencia respecto al rendimiento promedio nacional, y se registra en el caso de siguientes cultivos: Maíz donde el rendimiento estatal equivale al 67.1% del rendimiento promedio nacional, Caña de azúcar con una equivalencia del 92.1%, Mango 67.1%, Limón 78.8%, Papaya 76.7%, Plátano 69.7% y Vainilla 83.9%4. Por otra parte, los cultivos con mejores resultados respecto al rendimiento promedio nacional son Arroz (+10.15%), Café cereza (+5.97%), Naranja (+6.67%), Piña (+3.6%) y Hule hevea (+6.7%).

Los principales cultivos según el área destinada a ellos, conllevan un alto impacto social si se considera el hecho de que la superficie promedio por productor en el Estado para el desarrollo de sus actividades se estima en 3.4 ha de superficie ejidal, 10.7 ha en superficie privada y 6.89 ha en propiedad mixta5.

Al tomar en consideración los elementos anteriores: superficie por cultivo, superficie promedio por productor y aportación al valor de la producción agrícola estatal; es evidente

4 Equivalencia porcentual entre el rendimiento promedio estatal y el rendimiento promedio nacional. 5 Valores inferidos a partir del VII Censo Agropecuario de los Estados Unidos Mexicanos 1991. INEGI.

11Veracruz


Veracruz 12

la disyuntiva que enfrentan los responsables de la política agropecuaria estatal para orientar la atención gubernamental hacia cadenas productivas con alto componente social o hacia cadenas de alto impacto económico.

En este sentido, es importante destacar la estrategia tendiente a la diversificación y reconversión productiva de las UPR, con el objetivo de aprovechar eficientemente su potencial productivo dado el pequeño tamaño predominante de ellas, para que estas sean aprovechadas en forma eficiente a partir de su potencial físico en congruencia con las oportunidades de mercado locales.

1.1.3. Diagnóstico de la infraestructura y servicios de apoyo para la producción

En el Estado se registran condiciones favorables para el movimiento de insumos y producción del subsector agrícola, así como una planta agroindustrial en crecimiento que permite la incorporación de valor agregado a la producción agrícola estatal. Sin embargo, también se observa una contracción en los apoyos crediticios de la banca comercial a la actividad agropecuaria, y una limitada capacidad de atención por parte de la banca de desarrollo que si bien muestra una ligera tendencia de crecimiento en el periodo 2003-2005, la atención del subsector agrícola dista mucho de los niveles alcanzados en el año 2000. Esto último puede ser relacionado con los mayores niveles de riesgo en la agricultura estatal agudizado por un limitado uso del seguro agrícola.

En resumen, la agroindustria e infraestructura de comunicaciones aparecen como un soporte adecuado para la competitividad del subsector agrícola, mientras que los servicios de apoyo crediticio y aseguramiento se encuentran restringidos en su cobertura.

1.1.3.1. Crédito

En el periodo 2000-2005 el crédito de la banca comercial al sector agropecuario estatal se ha contraído en términos reales en un 59.0%, este comportamiento guarda una estrecha relación con la reducción nacional del crédito de la banca comercial al sector agropecuario nacional que decreció en términos reales en 59.3%, y dentro del cual la participación del Estado ha sido en promedio del 3.7% en dichos créditos.


Figura 7. Crédito otorgado por la banca comercial al sector agropecuario estatal 2000-2005. Precios constantes año base 2000=1

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

Mill

ones

de

peso

s

Crédito al sectoragropecuario

1,279 897 765 824 797 524

Año 2000 Año 2001 Año 2002 Año 2003 Año 2004 Año 2005

-59.0%

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

Mill

ones

de

peso

s

Crédito al sectoragropecuario

1,279 897 765 824 797 524


-59.0%

Fuente: Elaboración propia con datos de Banxico reportados por INEGI, 2007.

Por su parte, la banca de desarrollo (Banrural - Financiera Rural) una vez pasado el periodo crítico del año 2002 por el proceso de liquidación de Banrural, inició el flujo de recursos mediante crédito de avio a las actividades agropecuarias del Estado, operando en el año 2005 un monto de 162.7 millones de pesos. Aunque en términos reales durante el año 2005 se operó el equivalente al 29.6% del crédito de avio otorgado en el año 2000.

Figura 8. Crédito de avio otorgado por la banca de desarrollo al sector agropecuario estatal 2000-2005. Precios constantes año base 2000=1

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

Mill

ones

de

peso

s

Agrícola 181.3 141.6 10.9 58.8 55.5

Ganadero 6.4 11.8 12.3 91.3 45.5

Industrial 166.7 129.9 18.0 83.7 23.0

Otros avios /a 64.9 29.6 0.0 0.5 0.0


Fuente: Elaboración propia con datos reportados por INEGI, 2007. De 2000 a 2001: BANRURAL, SNC. Subdirección Corporativa de Política Bancaria. Para 2003 y 2004: Financiera Rural. Dirección Ejecutiva de Coordinación y Evaluación Regional.

En este periodo de reinicio de operaciones 2003-2005, la cartera crediticia de la banca de desarrollo ha cambiado estructuralmente, esto es, la cobertura en el año 2000 consideró

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Evaluación Programa de Fomento Agrícola 2006 43% en avio agrícola, 40% avio industrial, 15% otros avios y 2% avio ganadero, mientras que para el año 2005 consideró 45% avio agrícola, 37% avio ganadero y 19% avio industrial. Considerando el periodo 2003-2005, las tendencias indican que el avio agrícola presenta un crecimiento medio anual real del125.9%, el avio pecuario del 92.3% y el avio industrial del 12.9%.

Esta tendencia de crecimiento del avio agrícola, se ve afectada por las condiciones que deben cubrir los productores para ser sujetos de crédito, siendo de carácter imprescindible para que las instituciones financieras puedan aceptar sus solicitudes. Al respecto, la “Evaluación de los Programas FIRA con Subsidio 2002” reporta como principales causas de rechazo de solicitudes las siguientes: falta de garantías, dictámenes negativos por parte del Buró de Crédito, antecedentes de morosidad, la falta de mercado para los productos y la falta de rentabilidad de los proyectos presentados. Condiciones que deben cumplirse aún cuando dichos programas están orientados a productores que por sus características no son financiados por las instituciones de banca múltiple.

1.1.3.2. Seguro agrícola

De acuerdo con información de Agroasemex (reportada por INEGI, 2006)6, en el periodo 2000-2005 se ha registrado una tendencia negativa en el uso del seguro agrícola con una tasa medida anual de –9.7%.

Figura 9. Superficie agrícola estatal asegurada 2000-2005

0

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

60,000

70,000

Sup

erfic

ie a

segu

rada

(ha)

Superficie ha 65,699 30,062 36,439 55,756 43,916 39,395


Fuente: Elaboración propia con datos de AGROASEMEX reportados por INEGI, 2007.

De acuerdo con la fuente citada, en el año 2005 se aseguró el 49.4% de la superficie cultivada con arroz (4,534 ha), el 22.2% de la superficie con soya (1,518 ha), el 2.9% de la

6 La información corresponde al Sistema Nacional de Aseguramiento al Medio Rural, donde Agroasemex participa como reaseguradora y agencia de desarrollo.

14Veracruz


Veracruz 15

superficie con sorgo (496 ha), el 1.3% de la superficie con maíz (7,773 ha), y en mucho mayor escala otros cultivos7 (25,076 ha).

Con los datos anteriores se hace evidente que el uso del seguro agrícola no es una práctica difundida entre los productores agrícolas. Dejando prácticamente en manos de las instancias gubernamentales las iniciativas para la prevención de siniestros, de tal forma que por ejemplo, la SAGARPA y entidades federativas han instrumentado acciones a través del “Fondo para Atender a la Población Rural Afectada por Contingencias Climatológicas”, en el cual durante el año 2005 se apoyó a 42,206 productores veracruzanos cuyos cultivos sufrieron afectaciones8.

1.1.3.3. Infraestructura de comunicaciones

De acuerdo con la información de la Secretaría de Comunicaciones del Estado, en el periodo 2000-2006 la red carretera fue ampliada en un 13.4%, al año 2006 sumó 26,471 km, de los cuales el 25.4% correspondió a carreteras pavimentadas, 42.9% a caminos revestidos y 31.6% a terracerías (Gobierno del Estado de Veracruz, 2006).

El Estado cuenta además con 3 aeropuertos nacionales y 1 internacional, que en el año 2006 registraron una capacidad utilizada de 676 mil personas y 3,407 toneladas de carga. Mientras que en la infraestructura portuaria estatal se realizó el movimiento de 17.8 millones de toneladas de carga comercial.

En cuanto a telecomunicaciones se refiere, en ese mismo año se registraron 60 estaciones locales de televisión y 117 de radio, y para el caso específico de telefonía se reporta un índice de cobertura del 95.8% de la población estatal.

De acuerdo con lo anterior, es posible apreciar que el Estado cuenta con condiciones favorables que permiten el flujo de mercancías e información

1.1.3.3. Agroindustria

La Secretaría de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesca reporta una ampliación en la planta agroindustrial del Estado que ha pasado de 1,439 agroindustrias del sector agrícola registradas en el año 2000 a 1,505 registradas en el año 2006. Destacando por su magnitud 22 ingenios azucareros, 6 alcoholeras y 390 paneleras; 122 agroindustrias relacionadas con la citricultura; 860 agroindustrias cafetaleras y 52 agroindustrias de frutas y hortalizas, entre otras.

1.2. Principales factores condicionantes de las actividades agrícolas apoyadas

Con base en la caracterización del entorno del subsector agrícola estatal expuesta en el presente capítulo, a continuación se señalan los principales factores condicionantes, que inciden sobre el desempeño de las actividades apoyadas por el Programa. Considerando de carácter estructural a los que son derivados de condiciones permanentes que

7 No desglosados en la fuente citada. 8 SAGARPA, 2006. Evaluación externa del Fondo para Atender a la Población Rural Afectada por Contingencias Climatológicas (FAPRACC).


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prevalecen en el desarrollo de la actividad agrícola, y de carácter coyuntural a aquellos a los cuales se enfrentan eventualmente los productores.

1.2.1. Factores estructurales

1. El estado de Veracruz cuenta con una amplia variedad de climas que van desde el árido hasta el tropical, que son el punto de partida para la diversidad productiva del subsector agrícola. Esta variedad climática aunada a la demanda de productos agrícolas específicos y sus resultados, han definido a través del tiempo la estructura productiva estatal. En la última década, el Gobierno del Estado en coordinación con el INIFAP han determinado las potencialidades regionales para los principales cultivos cíclicos, perennes y forestales; como resultado ha sido posible apreciar la presencia de cultivos en áreas de muy bajo y bajo potencial productivo, cuyo cultivo implica en la mayoría de los casos rendimientos y beneficios marginales para los productores, así como una disminución de la apreciación de los potenciales consumidores a la producción estatal debido a su baja calidad. Como es de esperarse, la reconversión productiva de cultivos cíclicos en estas condiciones desventajosas puede ser inmediata, no así en el caso de los cultivos perennes. No obstante, con base en los estudios señalados el Estado promueve la reconversión productiva para inducir un mejor aprovechamiento de las potencialidades físicas del Estado.

2. La prevalencia del minifundio entre las unidades de producción rural del Estado, por una parte ha hecho evidente la necesidad de conformar UPR mayores a través de la organización de productores con el objetivo de aprovechar más eficientemente su capital productivo y humano; y por otra, el aprovechamiento de la economía de escalas y la generación de excedentes para reinversión en la UPR, así como para el acceso a nuevas tecnologías. Al respecto el reto a enfrentar es el tradicional manejo individual o familiar de las UPR.

3. Si bien en el Estado se ubican instituciones de educación superior relacionadas con el sector agropecuario, instituciones de investigación agropecuaria y sus campos experimentales, además de proveedores comerciales de servicios y tecnología, no se registra un vínculo directo entre estos con los productores de bajos ingresos y de bajos ingresos en transición que permita difundir masivamente las tecnologías disponibles desarrolladas y/o adecuadas a la entidad.

4. Dada la apertura de mercados, los productos agrícolas estatales compiten con otros productos nacionales y extranjeros, lo cual involucra elementos de selección en el proceso de producción primaria (calidad, sanidad, inocuidad), así como del valor agregado en la poscosecha y transformación (selección, empaque, presentación, promoción). Como se indicó anteriormente, existe una marcada individualidad en la actividad productiva y una mínima incursión en la incorporación de valor agregado, predominando en el medio rural un marcado intermediarismo, que actualmente se está enfrentado al inducir un adecuado eslabonamiento equitativo y co responsable de las cadenas productivas estatales.


Veracruz 17

5. Las condiciones restrictivas que enfrentan los productores para acceder a recursos externos vía crédito para inversión en su actividad agrícola, ha hecho necesario el planteamiento de esquemas que posibiliten la entrada de recursos frescos ya sea vía crédito, capital de riesgo o coinversiones.

6. Bajo las condiciones arriba descritas, la actividad agrícola es considerada por la mayoría de los productores como una fuente parcial de beneficios económicos que debe ser complementada con otras actividades remuneradas para conformar el ingreso familiar, de tal forma que su tiempo disponible es ocupado en actividades que permiten la generación continua de recursos, dejando en segundo término la actividad agrícola. En consecuencia la disposición a la organización productiva es mínima.

7. Si bien, existe una amplia red de prestadores de servicios profesionales relacionados con la actividad agrícola y con presencia en todo el Estado, no es una práctica común el contratar servicios de capacitación, asistencia técnica o formulación de proyectos. Hecho que genera por un lado, la ocupación de estos prestadores de servicios en otras actividades no relacionadas con la agricultura, y por otro la reducción de las posibilidades de los productores para acceder a fuentes de recursos complementarios y mejoras para sus unidades de producción.

8. La falta de participación de representantes de los diferentes eslabones de las cadenas productivas en el seno de los comités sistema producto limita severamente la posibilidad de inducción de un ordenamiento y planeación de la producción agrícola estatal.

1.2.2. Factores coyunturales

Dado que el 90% de la superficie sembrada en el Estado se establece en régimen de temporal, se encuentra condicionada a cambios meteorológicos, siendo los más recurrentes nortes (meses de noviembre a marzo), sequías (enero a junio), y exceso de lluvias (septiembre a noviembre), aunque también en menor escala y en lugares muy localizados heladas (Zonas montañosas de los DDR Huayacocotla, Coatepec y Orizaba). Siendo este el principal factor condicionante de la actividad agrícola de carácter coyuntural, el cual es tradicionalmente enfrentado con acciones para mitigar los daños ocasionados más que por una cultura de aseguramiento y prevención.


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1.3. La política de desarrollo agrícola en el Estado

1.3.1. Política agrícola estatal

El Plan Estatal de Desarrollo 2005-2010 parte de un enfoque incluyente de las demandas, propuestas y reclamos sociales, que se tomaron en cuenta en su formulación. Se propone como objetivo general: “Lograr un desarrollo equitativo, integral y sustentable... mediante la participación plural y activa de la sociedad, coordinada por su Gobierno, para incrementar el bienestar de los veracruzanos, en especial de quienes padecen altos grados de marginación”.

En el ámbito sectorial, sus acciones están orientadas a impulsar el crecimiento y empleo, considerados estos de manera inseparable del objetivo de aumentar el bienestar social de los veracruzanos.

Considera como instrumentos de política sectorial y de cobertura estatal, a las siguientes líneas estratégicas:

1. Desarrollo económico y financiero del sector agroalimentario.

2. Elevar las condiciones sanitarias del sector alimentario a estándares internacionales.

3. Fomentar la reconversión productiva.

4. Promover la cultura del uso de tecnología e infraestructura poscosecha.

5. Fomentar el trabajo organizado con los productores.

6. Impulsar el desarrollo forestal sustentable.

7. Crear los mecanismos para hacer rentable la actividad forestal comercial.

Siendo cabeza de sector la Secretaría de Desarrollo Agropecuario, Rural, Forestal y Pesca, coordina las acciones de apoyo directo a productores que se enmarcan dentro de las líneas estratégicas establecidas, en este sentido, para el año 2006 contabilizó una inversión sectorial de 6,136 millones de pesos canalizados al sector por parte de 4 programas federales, 18 dependencias federales y 4 dependencias estatales.

Cabe señalar, que en la operación de estos recursos, cada entidad ejecutora los opera en estricto apego a la normatividad que los rige, en consecuencia el proceso de planeación y administración de los recursos estatales ha jugado un papel fundamental para dotarle de complementariedad y sinergia a la inversión sectorial.

Los principales programas de apoyo al subsector agrícola por parte del Estado, dado el carácter incluyente del Plan Estatal de Desarrollo consideran dentro de su población objetivo tanto personas físicas como morales con actividad agrícola, con o sin tierra, sin distinciones por edad, género o de otro tipo, y consideran una amplia gama de componentes de apoyo entre los cuales se encuentran desde recursos monetarios o en especie no recuperables para la adquisición de insumos o bienes de producción, para la


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formación de capital humano, para la conformación de fondos de garantía, contingencias ambientales, hasta apoyos de tipo crédito que pueden ser recuperables y capitalizables a favor de los productores y sus organizaciones, entre otros.

Esta gran variedad en los componentes de apoyo estatal y la amplia cobertura en su población objetivo, permiten al Estado utilizarlos como elementos complementarios y sinérgicos de aquellos programas supeditados a normas preestablecidas que en un momento dado pueden no contar con una flexibilidad inmediata para su aprovechamiento en las condiciones específicas del Estado.

1.3.2. Vinculación entre el PFA, SSV y SIA

En este marco de la política agrícola estatal, los programas de la Alianza para el Campo muestran un alto grado de apropiación por parte del Estado, en el cual se considera su aprovechamiento en forma complementaria con las acciones y estrategias locales. De tal forma, que si bien las primeras 5 líneas estratégicas de las política agrícola estatal engloban las necesidades de atención del subsector agrícola, al nivel de apertura programática operada a través del tiempo del PFA, SSV y SIA puede aparentemente no corresponder en magnitud y cobertura a estas necesidades y a la existencia de un vínculo real entre ellos.

Al respecto debe considerarse, como se ha señalado anteriormente, que dada la normatividad que rige a los programas de la Alianza para el Campo, es en el proceso de planeación donde las unidades operativas definen el diseño y focalización que será utilizado en sus programas a partir de un panorama global del Estado en donde también se considera el aprovechamiento de otros programas estatales. Desde otro punto de vista, no existe un instrumento que documente un vínculo oficial entre las acciones del PFA, SSV y SIA, sin embargo en la práctica es posible constatar la complementariedad de acciones entre ellos, considérese que dentro del PFA se ha apoyado el establecimiento de plantas tolerantes a enfermedades, equipos poscosecha en proyectos integrales que conllevan el uso de buenas prácticas de manejo en los procesos de producción y empaque de frutas y hortalizas, certificación de productos, entre otros. De la misma forma debe de considerarse que las campañas fitosanitarias instrumentadas en el Estado no necesariamente forman parte del SSV y que organismos desconcentrados como el Consejo Regulador del Café y los Consejos Veracruzanos de Arroz, Café, Limón, Vainilla, Floricultura, consideran dentro de sus acciones una visión de aprovechamiento integral de la gama de apoyos existente en los programas estatales.


Capítulo 2 Principales resultados del Programa

En el presente capítulo se valora la relevancia que el Programa ha tenido en el impulso de las actividades agrícolas, se dimensiona la magnitud y la cobertura de sus acciones en términos de inversión y población atendida, y se identifican los principales resultados en las áreas o temas de atención relevantes. Los análisis únicamente consideran al Subprograma de Inversión y Capitalización y al de Fortalecimiento a los Sistemas Producto, no se incluye el de Investigación y Transferencia de Tecnología el cual es objeto de una evaluación externa específica. Con esta información se valora si los resultados expresan el logro de los objetivos del Programa y si se está atendiendo efectivamente la problemática de los productores, identificada en el Capítulo 1.

2.1. Análisis de la inversión y población atendida por FA, SSV y SIA

2.1.1. Inversiones y población atendida del PFA

Durante el periodo 2000-2006 se ha invertido en los subprogramas de PFA más de 531 millones de pesos de recursos gubernamentales (Año base 2006=1), el presupuesto más alto se registró en el año 2004 donde inclusive ocupó el 20% del presupuesto de la Alianza para el Campo en el Estado. El análisis de la estructura del presupuesto del PFA en ese mismo periodo, indica que dependió en un 86.3% de las aportaciones federales, las cuales a través del tiempo se incrementaron en términos reales a una tasa de 11.5% por lo que pasaron de representar el 59.1% del presupuesto en el año 2000 a una aportación del 90.3% en el año 2006.

Figura 10. Inversiones del PFA en Veracruz 2000-2006 (Año base 2006=1)

0

10,000

20,000

30,000

40,000

50,000

60,000

70,000

80,000

90,000

100,000

Mile

s de

pes

os

0%

5%

10%

15%

20%

25%

% P

FA d

entr

o de

Alia

nza

Aportaciones Federales 36,854.7 64,606.1 70,119.2 64,034.9 93,701.1 58,254.8 70,825.0

Aportaciones Estatales 25,486.6 14,403.0 6,035.0 5,176.6 6,132.8 7,869.8 7,599.0

% PFA dentro de Alianza 18% 17% 18% 13% 20% 12% 16%

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fuente: Elaboración propia. Serie 2000-2005 datos reportados por el Gobierno del Estado de Veracruz en sus informes de Gobierno de los Años 2003 y 2006, año 2006 Addendum al Anexo Técnico del PFA 2006.

20Veracruz


En el caso específico de las aportaciones estatales al PFA en el periodo 2000-2006, estas se han contraído a una tasa anual del –18.3%, que si bien mantiene una misma tendencia que la mostrada en el presupuesto estatal en la APC de –7.5%, su nivel de contracción es mayor. En otros términos, el Estado ha reducido en lo general sus aportaciones a la APC y dentro de ella ha reducido en términos relativamente mayores sus aportaciones al PFA.

Lo anterior implica una clara tendencia del Estado a destinar sus recursos en otros programas agropecuarios fuera de la Alianza. Al respecto considérese únicamente con carácter comparativo que las aportaciones estatales a la APC fueron equivalentes al 55.3% del presupuesto reportado por el Gobierno del Estado para la SEDARPA en el año 2000, mientras que fueron de solo el 7.3% en el año 2006.

A nivel de Subprogramas es notablemente predominante la asignación presupuestal al Subprograma de inversión y capitalización que en el periodo 2003-2006 representó en términos reales el 87.7% del presupuesto del PFA.

Figura 11. Cambio porcentual del presupuesto del PFA y Subprogramas 2003-20069

-40%-30%-20%-10%

0%10%20%30%40%50%60%70%

% C

ambi

o pr

esup

uest

al

resp

ecto

al a

ño 2

003

Inversión y capitalización 0% 58% -2% 22%

Sistemas producto 0% -23% -18% -31%

PFA 0% 44% -4% 13%

2003 2004 2005 2006

Fuente: Elaboración propia, con datos reportados por el Gobierno del Estado de Veracruz en su informe de Gobierno del año 2006, año 2006 Addendum al Anexo Técnico del PFA 2006.

Las tendencias mostradas en la distribución presupuestal a nivel Subprogramas indican una preferencia estatal respecto de los apoyos para inversión y capitalización en forma proporcional a la disponibilidad de recursos del PFA, y que a su vez procura mantener una continuidad en los montos asignados al Subprograma de Fortalecimiento a los Sistemas Producto.

9 Para efectos comparativos los valores de cambio porcentual corresponden a la variación entre el presupuesto anual respecto al presupuesto del año 2003.

21Veracruz

Evaluación Programa de Fomento Agrícola 2006 A partir de los padrones de beneficiarios proporcionados por los operadores del PFA (Ver Anexo no. 2), es posible apreciar los siguientes elementos:

Figura 12. Ramas productivas apoyadas por el PFA 2003-2006

Industriales14%

Frutales12%

Hortalizas5%

Cereales y otros69%

Fuente: Elaboración propia a partir de la información proporcionada por los operadores del PFA.

A nivel de cadena productiva la distribución de apoyos es muy similar a la estructura productiva estatal, principalmente han sido canalizados a la rama de cereales, seguida en orden de importancia por las ramas de cultivos industriales, frutales y hortalizas.

De los principales componentes de apoyo se analizó la distribución del PFA entre beneficiarios e inversión (Figura no. 13), pudiéndose distinguir dos grupos, el primero donde se aprecian componentes de amplio impacto entre la población beneficiaria, es decir, se atiende en términos relativos a un mayor número de beneficiarios con menor inversión, en este grupo en orden de importancia se ubican los apoyos otorgados en paquetes tecnológicos, equipo y aperos agrícolas, así como mejoramiento de suelos, como puede apreciarse estos componentes están orientados principalmente a insumos o equipamiento de bajo costo con una vida útil corta. En este grupo también se ubican apoyos para invernaderos, pero cabe señalar que en este componente existe una relación equilibrada entre la inversión canalizada y los beneficiarios alcanzados, al ser mayor su vida útil, bien podría considerarse en el siguiente grupo.

El segundo grupo lo constituyen componentes de apoyo de alta inversión por beneficiario los cuales implican inversiones en bienes productivos cuya vida útil y permanencia en la unidad de producción es mucho mayor a un ciclo productivo, en este grupo se ubican en orden de importancia los apoyos para la tecnificación del riego, poscosecha y transformación y mecanización.

Resulta sumamente interesante el apreciar que el Estado ha utilizado al PFA conforme a las líneas estratégicas de la APC que consideran la reconversión productiva, impulso a proyectos integrales, sustentabilidad en el uso de los recursos suelo y agua, poscosecha e integración de cadenas agroalimentarias. Esto en congruencia con los recursos canalizados por el PFA a los siguientes componentes en orden de importancia: Paquete tecnológico (32%) en el cual se encuentran incluidos apoyos a cultivos estratégicos de interés estatal, tecnificación del riego (32%), mecanización (18%), poscosecha (10%), equipo y aperos agrícolas (5%), mejoramiento de suelos (2%) e invernaderos (1%).

22Veracruz

Evaluación Programa de Fomento Agrícola 2006 Figura 13. Distribución presupuestal y de beneficiarios del PFA por componentes

de apoyo 2003-2006

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

Inversión 32.5% 4.7% 1.9% 1.3% 18.1% 9.6% 31.9%

Beneficiarios 53.8% 16.8% 3.9% 1.5% 14.4% 4.5% 5.1%

Paq. tecnológico Eq. Agrícola Mej. suelos Invernaderos Mecanización Poscosecha Riego

Más beneficiarios por inversión Más inversión por beneficiario

0.0%

10.0%

20.0%

30.0%

40.0%

50.0%

60.0%

Inversión 32.5% 4.7% 1.9% 1.3% 18.1% 9.6% 31.9%

Beneficiarios 53.8% 16.8% 3.9% 1.5% 14.4% 4.5% 5.1%

Paq. tecnológico Eq. Agrícola Mej. suelos Invernaderos Mecanización Poscosecha Riego

Más beneficiarios por inversión Más inversión por beneficiario


En este mismo sentido, es posible apreciar que en la asignación de recursos del PFA a nivel componente de apoyo, prevalece más un criterio de diseño sobre las líneas estratégicas que busca impulsar la APC con apoyos que generen un cambio estructural en los sistemas productivos, sobre posibles criterios coyunturales orientados a apoyos masivos de tipo convencional y de corta vida útil. En relación con la forma en la cual los beneficiarios accedieron a los apoyos del PFA en el periodo 2001-2006, el 62.3% lo hicieron en forma grupal y se observa una tendencia en la cual cada vez el tamaño del grupo promedio solicitante es mayor (Figura no. 14).

Como es de esperarse el comportamiento en la forma de solicitud de apoyos al PFA es congruente con el componente de apoyo, las solicitudes de apoyo por parte de beneficiarios en grupo predominan en los componentes de apoyo siguientes en orden de importancia: invernaderos, poscosecha y transformación, tecnificación del riego, mejoramiento de suelos, equipo agrícola y mecanización.

Las solicitudes de beneficiarios en forma individual se concentran en mayor número en los apoyos para paquete tecnológico (Figura no. 15). Este comportamiento obedece en gran medida a los apoyos de los programas de fomento de hule y palma africana en el Estado, estos dos programas tienen características de apoyo muy particulares dado el periodo preproductivo de estos cultivos, razón por la cual sus componentes de apoyo en su conceptualización, diseño y aplicación difieren sustantivamente de los otros componentes de apoyo del PFA. Considérese el apoyo gradual de producción/compra de planta, establecimiento de plantaciones y mantenimiento de plantaciones en periodo preproductivo, sanidad y equipo agrícola, a los cuales acceden los cultivadores de hule y palma africana en varios años. Esto último implica un gran padrón de beneficiarios, que inclusive trascienden varios años, y que por un lado, metodológicamente compiten con

23Veracruz

Evaluación Programa de Fomento Agrícola 2006 sitios muestrales de otros componentes no masivos del PFA de los cuales sería deseable analizar en mayor medida, y por otro, dadas las particularidades de estos dos programas sería deseable desarrollar una evaluación específica de ambos10.

Figura 14. Beneficiarios del PFA por tipo de solicitud 2001-2006

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Ben

efic

iario

s at

endi

dos

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

Tam

año

del g

rupo

Beneficiarios agrupados 4.6% 92.7% 93.5% 63.8% 93.6% 61.2%

Beneficiarios individuales 95.4% 7.3% 6.5% 36.2% 6.4% 38.8%

Tamaño promedio del grupo 7 10 10 9 17 14

2001 2002 2003 2004 2005 2006


Figura 15. Beneficiarios del PFA por tipo de solicitud y componente 2001-2006

0%

50%

100%

Bene

ficia

rios

aten

dido

spo

r com

pone

nte

Beneficiarios individuales 0.5% 6.0% 7.5% 12.3% 12.9% 14.1% 60.2%

Beneficiarios en grupo 99.5% 94.0% 92.5% 87.7% 87.1% 85.9% 39.8%

Invernaderos Poscosecha Riego Mej. de suelos

Eq. Agrícola Mecanización Paq. tecnológico


La magnitud de los apoyos otorgados en los principales componentes del PFA indica una tendencia de crecimiento real en los apoyos para la tecnificación del riego, una continuidad en los apoyos apara poscosecha y mecanización y una reducción en los apoyos para equipos y aperos agrícolas.

Figura 16. Apoyo promedio por beneficiario del PFA. Principales componentes 2002-2006. Año base 2006=1

10 Considérese la necesidad de evaluación específica de estos dos programas dada la inversión que es canalizada a ellos y los nulos niveles de crecimiento en la superficie estatal de hule, así como los niveles de pérdidas en superficie sembrada de palma africana de los años 2005 y 2006, según la información disponible en CEA-SAGARPA, SIACON 1980-2006.

24Veracruz


Veracruz 25

0

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

Apoy

o pr

omed

io p

or p

rodu

ctor

($)

Eq. Agrícola 14,738.21 53,050.06 13,231.03 7,684.68 3,428.93

Mecanización 18,536.16 25,613.07 27,567.44 29,147.23

Poscosecha 27,921.96 37,390.22 53,070.03 20,216.76

Riego 73,255.70 86,176.69 84,918.57 145,929.17 213,065.49

2002 2003 2004 2005 2006


En el periodo 2001-2006 el apoyo promedio por productor en los componentes que integran al PFA ha crecido en términos reales un 16.4%, pasó de $8,428.00 a $9,814.00 (Año base 2006=1).

En cuanto a la cobertura estatal de PFA, es posible afirmar que prácticamente ha atendido a productores agrícolas de todo el Estado, obviamente la distribución de apoyos dependió en gran medida de la demanda que se presentó anualmente por parte de los productores. En este sentido, a partir de la información proporcionada por las áreas operativas del Programa se actualizaron los apoyos otorgados a valor presente (año 2006) y se determinó el apoyo promedio otorgado a beneficiarios a nivel municipal (Figura no. 17).

Los resultados generan una idea susceptible de aprovecharse en un estudio más detallado, en el cual sería posible analizar las particularidades entre municipios con un mayor apoyo promedio por producto que puede ser debido entre otras causas, a una preferencia hacia componentes que implican inversiones de capital, en contraste con otros en los cuales parecieran prevalecer apoyos de impacto inmediato pero no perdurables. Cabe reiterar que la información fuente considera a la mayoría de los apoyos otorgados, razón por la cual será necesario revisar la cobertura total del PFA sobre todo en aquellos municipios en los cuales no se registran inversiones.


Figura 17. Apoyo promedio por beneficiario del PFA a nivel municipal. Año base 2006=1

N

EW

S

Hasta 5,000De 5,001 a 10,000De 10,001 a 25,000De 25,001 a 50,000De 50,001 a 100,00Más de 100,000

Apoyo promedio por beneficiario en el municipio

Componente Apoyo promedio por productor ($)

2001-2006 Riego 110,324Mecanización 38,044Poscosecha y transformación 34,266Invernaderos 23,326Equipo agrícola y aperos de labranza 8,673Paquete tecnológico 6,422

N

EW

S



N

EW

S



Componente Apoyo promedio por productor ($)

2001-2006 Riego 110,324Mecanización 38,044Poscosecha y transformación 34,266Invernaderos 23,326Equipo agrícola y aperos de labranza 8,673Paquete tecnológico 6,422


2.1.2. Inversiones y campañas del SSV

En cuanto al Subprograma de Sanidad Vegetal, durante el periodo 2000-2006 se ha invertido 148.8 millones de pesos (Año base 2006=1), aunque cabe aclarar que no todas las campañas fitosanitarias y acciones estatales que en materia de sanidad son instrumentadas por el Estado forman parte del SSV, esta inversión representó el 4.6% del presupuesto de la APC y el equivalente al 29.4% de lo invertido a través del PFA en ese mismo periodo.

Al igual que en el caso del PFA, la estructura financiera del SSV ha dependido en un 66.7% de las aportaciones federales. Como se puede observar, hay una tendencia contraria entre las aportaciones federales y estatales, hasta el año 2003 ambas tuvieron una participación equivalente en cumplimiento a lo dispuesto así en las Reglas de Operación, en años posteriores la federación incrementó sustancialmente sus

26Veracruz

Evaluación Programa de Fomento Agrícola 2006 aportaciones (Tasa media de crecimiento anual de 10.9%), mientras que el Estado redujo de manera significativa sus aportaciones (Tasa media de crecimiento anual de –8.1%).

Figura 18. Estructura de aportaciones federal-estatal del SSV 2000-2006 (Año base 2006=1).

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000M

iles

de p

esos

Aportación Federal 7,979.4 8,957.9 10,101.9 14,221.4 21,899.6 21,305.1 14,806.3

Aportación Estatal 6,621.2 8,957.9 10,101.9 11,377.1 4,379.9 4,142.6 4,000.0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

TMCA 10.9%

TMCA –8.1%

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000M

iles

de p

esos

Aportación Federal 7,979.4 8,957.9 10,101.9 14,221.4 21,899.6 21,305.1 14,806.3

Aportación Estatal 6,621.2 8,957.9 10,101.9 11,377.1 4,379.9 4,142.6 4,000.0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

TMCA 10.9%

TMCA –8.1%

Fuente: Elaboración propia a partir de la información proporcionada por los operadores del CESVVER.

Al respecto, es necesario aclarar que en esta contracción presupuestal de las aportaciones estatales al SSV influyeron entre otras causas deficiencias operativas y administrativas del CESVVER11, principalmente debido a que los recursos federales asignados y radicados anualmente si no son aplicados en el año correspondiente se mantienen en el FIVERFAP hasta su utilización completa, en caso contrario los recursos estatales asignados anualmente deben ser ejercidos en su totalidad en el año de referencia por lo que el Estado requiere de una eficiencia operativa y administrativa que garantice el correcto y oportuno ejercicio de los recursos asignados, en este caso, al no ser ejercidos en el año de referencia impactarán en el presupuesto del ejercicio inmediato posterior, este riesgo de no ejercicio de los recursos asignados se estima que ha sido una de las principales causas en la contracción del presupuesto estatal en el SSV, ya que mediante programas propios el Estado ha llevado a cabo acciones fitosanitarias complementarias al SSV.

Las prioridades del Estado en materia fitosanitaria han permanecido con pocos cambios ya que la problemática en la cual se inició el Subprograma en el marco de la Alianza para el Campo en el año de 1996 se ha mantenido vigente en términos de las amenazas fitosanitarias que enfrenta el subsector agrícola estatal. En consecuencia, las campañas fitosanitarias que integran al Subprograma han permanecido con ligeras variaciones.

Las campañas contra moscas de la fruta y su trampeo preventivo han ocupado un lugar preponderante en el SSV, durante el periodo 2001-2006 han ocupado el 47% del presupuesto del Subprograma, lo cual guarda congruencia con la amplia gama de cultivos

11 Para mayor información consultar la Evaluación Estatal del SSV 2005, en su numeral 2.3.2.

27Veracruz

Evaluación Programa de Fomento Agrícola 2006 susceptible de afectaciones y las pérdidas económicas en permanente riesgo. En orden de importancia se ubican la Campaña contra el virus de la tristeza de los cítricos que ha ocupado el 13% del presupuesto y en la cual se atiende una superficie en riesgo de más de 200 mil hectáreas12; la Campaña contra la broca del café con el 10% del presupuesto asignado, en la cual se actualmente se combate a la plaga en todas las regiones cafetaleras de la entidad; la Campaña contra la langosta que ha ocupado el 9% de presupuesto con acciones en las zonas sur y norte del Estado, el resto de presupuesto considera acciones complementarias y en campañas contra plagas del cocotero, Sigatoka negra del plátano, Trips oriental y Paratrioza.

Figura 19. Distribución presupuestal del SSV 2000-2006 por Campaña.

Otras acciones21%

Moscas de la fruta38%

Moscas de la fruta. Trampeo preventivo

9%

Virus de la tristeza de los cítricos

13%

Broca del café10%

Langosta9%

Fuente: Elaboración propia a partir de la información proporcionada por los operadores del CESVVER.

Conforme a lo previamente señalado, es posible afirmar que la distribución de la inversión del SSV a nivel de campañas obedece por un lado a la importancia económica de las ramas de producción involucradas y sus riesgos de afectación, y por otro, a la complementariedad con las estrategias nacionales en materia fitosanitaria.

2.1.3. Inversiones y acciones del SIA

El SIA ingresó a la APC estatal a partir del año 2003 , en el periodo 2003-2006 ha sumado un presupuesto de 3.4 millones de pesos (Año base 2006=1), el equivalente al 1.2% del PFA en ese mismo periodo. Los dos primeros años dependió exclusivamente de aportaciones federales, pero en los últimos dos años las aportaciones estatales han llegado a representar el 44.4% del presupuesto. 12 El CESVVER estima que más del 90% de los cítricos en el Estado tienen como patrón porta injerto al naranjo agrio, altamente susceptible a esta enfermedad,

28Veracruz

Evaluación Programa de Fomento Agrícola 2006 Figura 20. Estructura de aportaciones federal-estatal del SIA 2003-2006 (Año base

2006=1).

0

200

400

600

800

1,000

1,200

1,400

1,600

Mile

s de

pes

os

Aportación Estatal 0.0 0.0 414.3 400.0

Aportación Federal 568.9 547.5 1,033.6 500.0

2003 2004 2005 2006

Fuente: Elaboración propia a partir de la información reportada por el Gobierno del Estado de Veracruz, 2006.

Esto hace evidente que en su origen la iniciativa de impulsar la inocuidad agrícola dentro de la APC fue de la federación y que paulatinamente el Estado se está apropiando de ella para sumarla a otras acciones propias relacionadas. Lo anterior, en función de que previo a ese año el Estado ya contaba con programas para mejorar la calidad de los productos y favorecer su acceso a los mercados interno y externo, e inclusive organismos propios para ello como la Comisión Veracruzana de Comercialización Agropecuaria, entre otros, que impulsan el uso de Buenas Prácticas Agrícolas, Buenas Prácticas de Manejo en los procesos de producción y empaque de frutas y hortalizas, así como procedimientos operacionales de calidad.

2.2. Valoración de los resultados específicos del PFA, del SSV y del SIA en rincipales áreas o temas de atención las p

Los resultados alcanzado en la operación del PFA, SSV y SIA para atender las necesidades estatales de su población objetivo son muy relevantes, al considerar por una parte sus presupuestos anuales es evidente que estos son rebasados por mucho por las necesidades estatales, por otra, en la evolución de los programas a través del tiempo, se observa que en la práctica su distribución ha cubierto todo el Estado y ha incidido en las cadenas prioritarias estatales sin excluir las demandas de otros cultivos.

Lo anterior se fundamenta al realizar un ejercicio únicamente con fines comparativos, para poner en evidencia la relación existente entre el presupuesto actualizado (Año 2006=1) que ha sido aplicado por el PFA durante el periodo 2001-2006 y la superficie destinada a la agricultura (en este caso la superficie agrícola sembrada en el año 2005), los resultados se presentan a continuación:

29Veracruz

Evaluación Programa de Fomento Agrícola 2006 Figura 21. Relación presupuestal del PFA 2001-2006 y superficie sembrada a nivel

municipal. (Año base 2006=1).

N

EW

S

Presupuesto PFA por ha agrícolaHasta $75.00De $76.00 a $214.00De $215.00 a $484.00Más de $484.00

No disponible


En esta figura únicamente se pretende mostrar la cobertura del PFA y el nivel de incidencia de los apoyos, respecto a un parámetro común (superficie sembrada), por lo que debe de considerarse que existen condiciones muy particulares en el ámbito municipal que explican el comportamiento regional de los apoyos.

Entre los resultados específicos del PFA 2001-2006 en torno a los principales factores condicionantes de tipo estructural que se señalan en el apartado 1.2.1, es posible cuantificar los siguientes resultados:

1. Mejor aprovechamiento de las potencialidades físicas del Estado.- Se han apoyado 8,780 solicitudes relacionadas con el componente de paquete tecnológico para cultivos estratégicos de interés estatal con un inversión actualizada de más de 89.4 millones de pesos. Entre ellos destaca el aprovechamiento del potencial productivo y ventajas comparativas del Estado para los cultivos de: a) palma africana de aceite y hule con más de 5,000 apoyos otorgados y una inversión de 22.4 millones de pesos; b) cultivos estratégicos y no tradicionales como especias, estropajo, guanábana, jamaica, litchi, marañón, vainilla, rambután y sábila entre otros, de los cuales se apoyaron más de 1,200 solicitudes con una inversión de más de 8.2 millones

30Veracruz


Veracruz 31

de pesos y los cuales conllevan una visión de reconversión productiva; y c) cítricos con más de 774 solicitudes apoyados con una inversión de 9.5 millones de pesos.

2. En cuanto a las acciones orientadas a inducir la organización de productores en proyectos integrales dada la prevalencia del minifundio entre las unidades de producción rural del Estado, el PFA ha atendido preferentemente a solicitudes grupales (Ver Figura no. 15) lo cual ha permitido a los productores ampliar sus capacidades de inversión en bienes de capital. Entre estos destacan: a) 866 apoyos para la adquisición de maquinaria agrícola con una capacidad de atención estimada en más de 131 mil hectáreas, que representan en comparación el 18.1% de la superficie de cultivos cíclicos en el Estado, más el 7.8% de superficie piñera y el 3% de la superficie cañera; y b) 298 apoyos para la tecnificación del riego con una inversión de más de 85.3 millones de pesos.

3. Los apoyos anteriores implican por sí mismos el acceso de los beneficiarios a la tecnología disponible, y posibilitan que por lo menos exista un acercamiento directo con los prestadores de servicios técnicos de los proveedores. Si bien el Estado cuenta con cuadros técnicos especializados y acciones de vinculación entre productores y prestadores de servicios profesionales, éstos se encuentran fuera del marco del PFA. Cabe señalar que específicamente en los programas de hule y palma africana de aceite, han participado PSP del Prodesca, ajustándose en su momento a la normatividad de dicho Programa, siendo un caso excepcional de vinculación entre ambos programas.

4. Para incorporar valor agregado, mejorar la calidad y competitividad comercial de los productos agrícolas estatales, por una parte se han canalizado 24.8 millones de pesos a 159 proyectos de poscosecha y transformación en las ramas de cítricos, café, hule, maíz, piña, papa, vainilla, entre otros; en comparación estos apoyos representan el 10.6% de la planta agroindustrial reportada por el Estado en el año 2006. Por otra, se han invertido 3.4 millones de pesos en el periodo 2003-2006 en la capacitación y promoción de buenas prácticas agrícolas y buenas prácticas de manejo en los procesos de producción y empaque de frutas y hortalizas.

5. Como se ha indicado en el apartado 1.1.3.1, los apoyos vía crédito tanto de la banca comercial como de la privada a la actividad agrícola son limitados, aunque el Estado ha instrumentado acciones tales como la conformación de fondos de garantía líquida con recursos estatales fuera del PFA que han permitido a los productores acceder al crédito, los niveles alcanzados prácticamente se han reducido, lo cual implicaría que la banca únicamente tiende a cambiar de sujetos de crédito en base a su calidad más que a ampliar los recursos canalizados a la actividad agrícola. En estas condiciones los apoyos del PFA representan una fuente alterna de recursos para los productores agrícolas, en este sentido es posible apreciar que el monto aplicado por el PFA en el periodo 2000-2005 es prácticamente el mismo que el avio otorgado por la banca de desarrollo a la actividad agrícola. No obstante, existe una presión cada vez mayor sobre el PFA debido a la carencia y amplitud restringida de líneas de crédito agrícola, como ejemplo se encuentran


Veracruz 32

las necesidades y apoyos otorgados a productores con cultivos de largo periodo de maduración como hule y palma africana de aceite, los cuales carecen de líneas de crédito para su establecimiento y mantenimiento, por lo cual han dependido del PFA desde el inicio de la APC y donde la superficie establecida es apoyada en el año de establecimiento y en los años siguientes de mantenimiento, esto implica un riesgo de insuficiencia presupuestal tanto de los programas de hule y palma de aceite, como del PFA, que a su vez puede afectar sus expectativas anuales y de largo plazo.

En el ámbito fitosanitario, las acciones del SSV prácticamente no han derivado en un cambio significativo en la clasificación estatal en las principales campañas fitosanitarias, si bien hacia el interior de cada una de ellas se registran cambios favorables en sus indicadores de medición, la complejidad de la agricultura estatal (distribución de los cultivos, clima, traslados, etc.) representa un serio obstáculo para inducir un cambio en los estatus.

Cuadro 2. Avance del estatus fitosanitario de las campañas del Subprograma en el período 2001-2006.

Campaña / Año

2001 2002 2003 2004 2005 2006

Mosca de la Fruta

Zona bajo Control Fitosanitario






VTC Zona bajo Protección Fitosanitaria

Zona bajo Protección Fitosanitaria





Broca del Café







Manejo Fitosanitario del Cocotero







Langosta Zona bajo Protección Fitosanitaria






Moscas exóticas

Zona Libre Zona Libre Zona Libre Zona Libre Zona Libre Zona Libre

Moko del Plátano

Zona bajo Prevención Fitosanitaria






Fuente: CESVVER, 2006. Período 2001-2006.

Cabe destacar, que en forma complementaria a las acciones del CESVVER mediante el PFA dentro de sus apoyos de paquete tecnológico se han apoyado acciones relacionadas tales como plantas tolerantes al virus de la tristeza de los cítricos y paquetes o prácticas fitosanitarias.

A través del SIA se han invertido 3.4 millones de pesos en el periodo 2003-2006, las acciones realizadas en materia agrícola consideraron principalmente la capacitación y


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promoción de buenas prácticas agrícolas y buenas prácticas de manejo en los cultivos de limón persa, paya maradol, piña, chayote, mango y piloncillo, entre otros.


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2.3. Cobertura, eficiencia operativa y cumplimiento de metas 2006 Para el ejercicio 2006 originalmente fueron convenidos más de 53 millones de pesos, durante el ejercicio del Programa se presentaron ampliaciones presupuestales de recursos federales por 25.3 millones de pesos, es decir el 55.9% más de las aportaciones federales originalmente convenidas, de tal forma que el Addendum al Anexo Técnico establece una inversión del PFA 2006 de 78.4 millones de pesos, predominantemente federales (90.3%). Esta ampliación presupuestal fue orientada principalmente a la adquisición de maquinaria y equipo para el manejo poscosecha de café (19.9 millones) y para la adquisición y/o producción de material vegetativo de cítricos (4.2 millones).

Cuadro 3. Estructura financiera convenida del PFA 2006 Anexo Técnico 2006 Addendum al Anexo Técnico

Subprograma/estrategia Aportación

federal Aportación

estatal Aportación

Federal Aportación

estatal Subprograma de inversión y capitalización 37,558.8 7,599.0 62,954.6 7,599.0 - Reconversión productiva 18,779.4 1,430.9 23,205.2 1,430.9 - Integración de cadenas agroalimentarias 18,779.4 6,168.1 39,749.4 6,168.1 Fortalecimiento a los sistema producto 7,870.4 0.0 7,870.4 0.0 Total convenido 45,429.2 7,599.0 70,825.0 7,599.0

Fuente: Anexo Técnico y Addendum al Anexo Técnico del PFA 2006.

Dentro de la operación del PFA destacan: la firma del Anexo Técnico el día 15 de marzo de 2006 y su modificación mediante Addendum con fecha 25 de octubre de ese mismo año.

Durante el periodo de evaluación aún no se realizaba el cierre físico y financiero del PFA, aunque el 100% de los recursos estaba comprometido en la primera quincena de septiembre de 2006, a la fecha se proporcionaron registros individuales de beneficiarios por un monto de 30.8 millones del Subprograma de Inversión y Capitalización (43.6% del presupuesto del Subprograma).

Cuadro 4. Cobertura distrital del PFA 2006

Distrito de Desarrollo Rural Solicitudesapoyadas Beneficiarios

Apoyo otorgado ($)

Apoyo promedio ($) por beneficiario

DDR 02 Tuxpam 20 294 1,200,042.00 4,081.78DDR 03 Martínez de la Torre 39 970 4,470,046.00 4,608.29DDR 04 Coatepec 85 569 4,067,965.00 7,149.32DDR 05 Fortín 680 792 2,546,395.00 3,215.15DDR 06 La Antigua 11 69 985,129.00 14,277.23DDR 07 Veracruz 6 20 2,257,251.00 112,862.55DDR 08 Cd. Alemán 4 15 530,000.00 35,333.33DDR 09 San Andrés Tuxtla 31 135 735,898.20 5,451.10DDR 10 Jáltipan 586 615 4,547,932.00 7,395.01DDR 11 Las Choapas 126 188 684,850.00 3,642.82DDR 12 Pánuco 33 82 8,815,239.00 107,502.91Total general 1,621 3,749 30,840,747.20 8,226.39



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De acuerdo con la información disponible, la cobertura del PFA en cuanto a derrama económica se ha concentrado en los DDR de Pánuco, Jáltipan, Martínez de la Torre y Coatepec, lo cual se explica parcialmente por el impulso a 27 proyectos de tecnificación del riego en el DDR Pánuco, los apoyos para hule y palma africana de aceite en el DDR Jáltipan, y los apoyos para citricultores y cafetaleros en los DDR de Martínez de la Torre y Coatepec respectivamente. Desde el punto de vista del apoyo promedio por productor sobresalen los niveles alcanzados en los DDR de Veracruz y Pánuco que se explican por ser apoyos principalmente para la tecnificación del riego.

Como se ha indicado previamente, los padrones de beneficiarios proporcionados por las áreas operativas del PFA no provienen del SISER, debido a que el control de solicitudes y apoyos es realizado mediante controles administrativos específicos y diferentes por las áreas participantes, debido a esto resulta difícil cuantificar los tiempos de solicitud-validación-autorización-liberación de apoyos.

Al respecto, se identifica entre los apoyos para hule y palma africana la existencia de padrones de apoyos de establecimiento de plantaciones que prácticamente constituyen los padrones de beneficiarios de apoyos de mantenimiento de plantaciones de los años subsecuentes, lo cual posibilitaría acortar los tiempos administrativos para la liberación de apoyos, sin embargo, en el ejercicio del PFA 2004 se registraron apoyos de “Mantenimiento de plantaciones 2001, 2002, 2003” de palma africana de aceite a beneficiarios del Establecimiento de plantaciones ciclo 2001, lo cual denota por un lado, una dependencia de los apoyos de estos programas estatales hacia el PFA o al menos a su disponibilidad presupuestal, y por otra, aunque existen padrones previos que son depurados continuamente existe un desfasamiento sustancial por otras causas que deben ser corregidas.

En menor medida, pero de forma similar se presentan desfasamientos no cuantificados en el trámite de las solicitudes de apoyo en los otros componentes del Programa, al respecto es sumamente necesario e inevitable que las unidades operativas del PFA fortalezcan sus sistemas de control y seguimiento, o utilicen en tiempo y forma al SISER, ya que en el ámbito estatal el Artículo 7 de la Ley vigente número 53 que reformó y derogó diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Veracruz- Llave establece que:

“Toda persona podrá ejercer el derecho de petición ante las autoridades del Estado, de los municipios, así como de los organismos autónomos, los cuales estarán obligados a dar respuesta escrita, motivada y fundada, en un plazo no mayor de cuarenta y cinco días hábiles.

La ley regulará los casos en los que, ante el silencio de la autoridad administrativa, la respuesta a la petición se considere en sentido afirmativo.”

Dicho ordenamiento legal y el hecho de que no existe evidencia documental que permita afirmar que todas las solicitudes son atendidas y en todos los casos son respondidas oficialmente, hace patente un riesgo innecesario que se está corriendo entre los operadores del PFA que debe ser corregido.


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Por otro lado, dada la magnitud de las inversiones del SIA y los componentes de apoyo, éste Subprograma es ejercido en el mismo año de su autorización. En contraste el SSV aún registra desfasamientos en su ejecución derivados de la operación de los responsables del CESVVER en ejercicios anteriores, aunque los directivos actuales están tratando de regularizar su operación.

Tomando en consideración los resultados e impactos acumulados del PFA, SSV y SIA, los gastos de operación (por ejemplo 4% del presupuesto PFA 2006) se encuentran mas que justificados, y se considera que dado que el PFA no incluye entre sus componentes servicios de asistencia técnica se limita al Estado en la formación y permanencia de cuadros técnicos especializados como es el caso de los requeridos en los cultivos de hule y palma africana, además de que el Estado utiliza personal propio en la operación del Programa, mismo personal que atiende otros programas estatales. En cuanto a los tiempos institucionales utilizados en la operación de los programas se estiman adecuados, en el sentido de que existe una disposición permanente de personal asignado a las tareas demandadas en la operación, no así los procedimientos operativos de los cuales sería deseable sistematizarlos para inducir una mejor eficiencia en el manejo y trámite de la información.

2.4. Valoración global de la relevancia del FA, del SSV y del SIA en la atención del subsector agrícola

Conforme se ha expuesto en estos dos primeros capítulos, es posible observar que los resultados del PFA expresan una clara congruencia y aprovechamiento de las líneas estratégicas de la APC que consideran la reconversión productiva, impulso a proyectos integrales, sustentabilidad en el uso de los recursos suelo y agua, poscosecha e integración de cadenas agroalimentarias, principalmente con la problemática de tipo estructural del subsector agrícola estatal.

Si bien el análisis aislado de la derrama y cobertura del PFA que se presenta en el apartado 2.2, se denota insuficiente para la magnitud de la agricultura estatal, es necesario dimensionarlo en justa medida considerando que es un programa más de fomento agrícola utilizado en forma complementaria a las acciones estatales.

En cuanto al SSV, sus resultados si bien no han generado un cambio en el estatus fitosanitario en el Estado, si lo han hecho en cuanto a mejoras en los indicadores de cada una de las campañas que lo integran, actualmente con una nueva administración en el CESVVER se está procurando reducir el desfasamiento operativo generado en años anteriores. Los cuadros técnicos y esquemas operativos del SSV se suman en forma adecuada a otras acciones y recursos estatales con efectos sinérgicos, donde es posible observar la suma acciones para el cambio estructural tales como la propagación y siembra de material vegetativo resistente, buenas prácticas agrícolas y capacitación.

Aunque con una magnitud relativamente menor el SIA se ha incorporado paulatinamente como una alternativa más que es utilizada por el Estado, si bien no se observa un crecimiento en su participación relativa dentro de la APC, es necesario considerar que el Estado enfrenta por una parte, la disyuntiva de fortalecer a este Subprograma con menoscabo de otro, y por otra, dado que cuenta con acciones propias iguales a las consideradas en el SIA lo asume como un elemento complementario de las primeras.


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A pesar de los logros alcanzados, es necesario mencionar que existen elementos que se han puesto en evidencia entre los cuales destacan:

1. El mejoramiento de los sistemas de control y seguimiento de solicitudes del PFA, ya sea a través del SISER o mediante sistemas especialmente diseñados para el Estado o para cada área operativa, pero que posibiliten su integración comparativa.

2. Disminuir la presión de los proyectos de palma africana de aceite y hule en el PFA mediante la concertación de líneas de financiamiento en la banca comercial o privada, para reducir por un lado el riesgo de insuficiencia presupuestal del PFA y de dichos programas, y por otro, el riesgo implícito de pérdidas en campo de los apoyos otorgados debido a la falta de recursos.

3. Incorporar dentro de los componentes del PFA el de apoyo para el pago de prestadores de servicios profesionales, ya que si bien se considera la posibilidad del vínculo con el PRODESCA para este concepto, no se ha concretado en los términos previstos en las Reglas de Operación de la APC vigentes. En este sentido, el posibilitar la normatividad este vínculo PFA-PRODESCA hace evidente por un lado que el PFA requiere de este tipo de apoyos, pero también hace evidente que se pretende otorgarlos en el marco del PRODESCA, siendo ambos poco compatibles en el marco de su población objetivo, diseño, planeación y operación. No obstante, sería deseable que esta iniciativa de vinculación trascienda al incorporar este nuevo componente dentro del PFA.


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Capítulo 3 Evaluación de la gestión del Programa

En este apartado se analiza la trayectoria de la gestión del Programa en la entidad en el periodo 2003-2006, identificando los ajustes que se han realizado y los cambios que es necesario introducir a la planeación y operación del Programa, para que éste responda con mayor eficiencia y eficacia a la atención de la problemática y retos de los productores.

3.1. Instrumentación del diseño del Programa

El diseño actual del PFA data del año 2002, año en el que las Reglas de Operación plantean objetivos específicos para el Programa y un reagrupamiento interno que concluyó en su actual apertura programática. El cambio fundamental en su diseño fue en el sentido de buscar un desarrollo integral de cadenas de valor y de regiones estratégicas, de tal forma que se oriente la inversión con criterios de prioridad e integración, para incidir puntualmente en las regiones y los cultivos que se consideran detonadores del desarrollo agrícola estatal y nacional.

En el caso del SSV y SIA, la SAGARPA a través del Servicio Nacional de Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria mantiene una función rectora y definitoria de las prioridades fitosanitarias nacionales, regulando el desarrollo de las campañas con base en las Normas Oficiales que se emiten para tal efecto y de manera específica para cada campaña. Como es de esperarse, en el diseño del SSV prevalecen las prioridades nacionales dado el costo-beneficio de las principales campañas.

A partir de este nuevo marco normativo, el Estado ha aprovechado los conceptos clave del PFA, SSV y SIA en correspondencia con su estrategia local para el desarrollo agrícola.

El Plan Estatal de Desarrollo 2005-2010 establece 7 líneas estratégicas para el desarrollo del sector primario, sobre las cuales el Estado orienta, diseña y realiza sus acciones, y las cuales constituyen el marco en el cual se incorporan los programas de la APC en forma complementaria. En este marco, es posible apreciar elementos centrales convergentes entre la política sectorial estatal y los programas evaluados PFA, SSV y SIA, y de la APC en general.

Dada la magnitud y diversidad de las necesidades del subsector agrícola el PFA, SSV y SIA brindan un soporte complementario a las estrategias estatales. Toda vez que el Estado tiene definido la orientación de sus acciones a realizar en función de necesidades y prioridades locales, tales como cadena de valor, regiones, eslabón, población objetivo, entre otras; éstas acciones definidas son instrumentadas principalmente con recursos estatales tomando en consideración su mayor disponibilidad y un marco normativo mucho más flexible, y en forma sinérgica son incorporados los programas PFA, SSV y SIA en aquellos ámbitos donde es posible aprovecharlos eficientemente sin menoscabo de la normatividad que los rige y que a su vez permita reducir los impactos desfavorables del tiempo transcurrido en su trámite. Esto hace evidente que existen esfuerzos importantes por parte de los operadores de los programas para utilizarlos en forma acorde a las prioridades de la política agrícola estatal.


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Cuadro 5. Correspondencia del PFA, SSV y SIA con las líneas estratégicas sectoriales del Estado

Líneas estratégicas estatales Alianza para el Campo Complementarias entre sí: Sector Agroalimentario

PFA Objetivo: Impulsar la producción, productividad y competitividad agrícola, mediante:

Desarrollo económico y financiero del sector agroalimentario.

Capitalización y diversificación de las unidades de producción del sector.

Fomentar la reconversión productiva. Fomentar el trabajo organizado con los productores.

Desarrollo de las capacidades humanas.

Promover la cultura del uso de tecnología e infraestructura poscosecha.

Integración y consolidación de los sistemas producto.

SSV y SIA

Elevar las condiciones sanitarias del sector alimentario a estándares internacionales.

Subprograma de Inocuidad Alimentaria.

Subprograma de Sanidad Vegetal. Otros sectores Líneas PFA relacionadas

Impulsar el desarrollo forestal sustentable. Atención de factores críticos. Crear los mecanismos para hacer rentable laactividad forestal comercial.

Fomento a la investigación y transferencia de tecnología.

Sustentabilidad de los recursos.

Fuente: Elaboración propia a partir de las RO de la APC vigentes y del PVD 2005-2010.

Con base en lo anterior, es posible apreciar una apropiación de los programas por parte del Estado, la cual no necesariamente es correspondiente con las asignaciones de recursos estatales al PFA, SSV y SIA. En opinión de los operadores de los programas, esto es debido por una parte al tipo y comportamiento de la demanda de apoyos, ya que mediante los programas estatales es posible atender la demanda en forma casi inmediata, con una gama de apoyos mayor y es relativamente más fácil readecuar administrativamente los componentes y presupuestos en los programas estatales; por otro, las demandas de apoyos se reciben durante todo el año y algunas están supeditadas a los ciclos agrícolas o a factores críticos, lo cual implica que algunas son atendidas en tiempos previos a la firma del Anexo Técnico, obviamente con recursos estatales, así como aquellas que son recibidas en forma extemporánea a la apertura de ventanillas o que exceden el presupuesto de los programas, en consecuencia el Estado denota una mayor preocupación por contar con una disponibilidad presupuestal aceptable en sus propios programas más que a ampliar sus aportaciones en la APC.

3.2. Arreglo institucional La coordinación interinstitucional entre el Estado y la Federación, es ágil y permanente. Por un lado el Estado, a través de la SEDARPA, mantiene un carácter propositivo al marco operativo del PFA, con la finalidad de adecuarlo cada vez más a los intereses y prioridades estatales, mientras que por el otro lado, la Federación, a través de la Delegación de la SAGARPA, ejerce su responsabilidad como instancia normativa, atendiendo ambas partes la problemática y las prioridades estatales, estableciendo


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acuerdos en forma oportuna sobre las particularidades de planeación, operación y ejecución del PFA, salvo el caso de eventos particulares que son analizados y resueltos en las instancias constituidas parea ello, como son el CTAE, el FIVERFAP y en última instancia, el Consejo Estatal Agropecuario. En cuanto al SV y SIA, en las Reglas de Operación de la Alianza existe una clara definición de funciones y responsabilidades, a pesar de ello la interacción entre Federación, Estado y productores requiere ser fortalecida. Al respecto el CESVVER en el año de 2006 registró un cambio en sus titulares debido al desinterés y deficiencias que dieron lugar a improvisaciones que desvincularon al organismo de los productores. Actualmente se trabaja para demostrar que es un organismo privado de los productores, en su participación activa y en la apropiación del Subprograma por parte de los productores. En este entorno de coordinación, la concertación de acciones Federación-Estado ha permitido alcanzar los siguientes logros:

1. Avance significativo en la apropiación del PFA, SSV y SIA por el Estado en su PVD 2005-2010.

2. Líneas de acción de trato diferenciado a cadenas, productores y regiones.

3. Acciones en torno a la integración de cadenas agroalimentarias, reconversión productiva, desarrollo de capacidades, impulso a proyectos integrales y sustentables.

4. Acciones para la mejora fitosanitaria y la inocuidad alimentaria.

5. El cumplimiento de la normatividad de la APC.

6. Los criterios incorporados por el Estado prevalecen en la focalización del PFA.

7. Las prioridades nacionales prevalecen en la focalización del SSV.

En contraste, existen puntos de interés sobre los que se continúa trabajando:

A. Escasa participación presupuestal estatal en el PFA, SSV y SIA, refleja el mayor interés del Estado en sus programas de inversión estatal directa que en la APC concertada con la Federación.

B. La consolidación del Consejo Estatal de Desarrollo Sustentable como instancia definitiva para la adecuación de los programas e incluso de su mecánica operativa, en los términos establecidos en el Anexo Técnico13. Ya que actualmente, los funcionaros entrevistados lo consideran como un foro de carácter informativo, que esta en un proceso de transición entre una figura protocolaria y un órgano colegiado que tomaría las decisiones trascendentes para el desarrollo rural estatal.

13 Anexo Técnico 2006 del PFA. Numeral 5.


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C. La congruencia entre la orientación del diseño del Programa, la regionalización de los apoyos y el proceso de atención de solicitudes demandadas. En forma específica, el comportamiento en la demanda de apoyos es definida por los tiempos y características de las solicitudes, lo cual implica que la distribución presupuestal del Programa responde más a la demanda, que a la orientación prevista por el Estado en función de las prioridades estatales, tipos de productores y regiones.

D. Escasa vinculación específica entre PFA, SSV y SIA, al considerarse complementarios de las acciones estatales, no se ha promovido una vinculación oficial o práctica entre estos tres programas.

Como resultado es posible señalar que: a) el actual arreglo institucional permite conciliar y complementar las visiones e intereses de política federal y estatal, aunque aún falta lograr la participación activa de los productores en los procesos de toma de decisiones; b) No existen vínculos oficiales directos entre PFA, SSV y SIA, aunque en el macro diseño de la política y acciones estatales se encuentran vinculados, esta relación operativa aún no ha sido aterrizada entre los operadores involucrados; c) Los productores y sus organizaciones aún no participan activamente en los órganos colegiados que intervienen o pueden intervenir en los procesos de toma de decisiones14 ya que esto últimos aún se encuentran en un proceso de legitimación entre sus representados.

3.3. Asignación de recursos

El proceso de asignación de recursos del PFA se realiza por el Estado en función de sus prioridades locales, tomando en consideración elementos como tipos de productores, cadenas estratégicas y componentes de apoyo; elementos que se observan en los Anexos Técnicos del Programa. No obstante, esta orientación previa a la operación es ajustada conforme al comportamiento en la demanda de apoyos cuyas preferencias se encuentran fuera de las posibilidades estatales. Es nuevamente en este punto donde se explica parcialmente el porqué el Estado da preferencia presupuestal a sus programas agrícolas más que al PFA, ya que la demanda de apoyos distorsiona la focalización original del PFA y por ende implica una readecuación del programa operativo agrícola estatal, para que entre ambos se realicen los ajustes necesarios para proveer una respuesta adecuada a la demanda y una cobertura focal de los intereses estatales.

En la orientación de los apoyos del PFA también se observa una focalización hacia proyectos integrales con impacto en la estructura productiva los cuales han ido desplazando paulatinamente apoyos en componentes de tipo coyuntural (Figura no. 13), de tal forma que el presupuesto asignado a los componentes de tecnificación del riego y poscosecha se ha ampliado con preferencia respecto de los componentes de mecanización, invernaderos, paquete tecnológico, mejoramiento de suelos, equipo y aperos agrícolas. Es importante aclarar que gran parte de las solicitudes de estos últimos componentes son canalizadas para su apoyo principalmente con programas estatales fuera del PFA.

14 Comité Técnico Agrícola Estatal, Comité Estatal de Sanidad Vegetal de Veracruz, Consejo Veracruzano de Desarrollo Sustentable, Comités Sistemas Producto.

Evaluación Programa de Fomento Agrícola 2006 Figura 22. Distribución del PFA 2001-2006 por principales componentes

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Pre

supu

esto

del

PFA

Tecnificación del riego 27.0% 36.3% 18.7% 31.7% 44.1% 46.4%

Invernaderos 0.0% 8.1% 0.0% 0.0% 1.6% 0.0%

Poscosecha 0.0% 0.0% 13.8% 14.6% 20.2% 10.9%

Paq. tecnológico y mej. suelos 41.2% 36.8% 36.2% 41.5% 17.8% 22.1%

Mecanización, eq. y aperos 31.8% 18.8% 31.3% 12.2% 16.4% 20.5%

2001 2002 2003 2004 2005 2006


Lo anterior implica también una preferencia a componentes de mayores impactos sobre la capitalización e ingresos de los beneficiarios, además de una mayor permanencia en las unidades de producción.

En los resultados de la focalización del PFA, el acceso de los productores a los apoyos del PFA ha incluido principalmente a pequeños productores en toda la entidad destacando en la rama de granos básicos los DDR San Andrés Tuxtla y Cd. Alemán, pequeños productores de hule y palma africana en los DDR de Fortín, Jáltipan y Las Choapas, citricultores del DDR Martínez de la Torre y cafetaleros de los DDR Fortín y Coatepec (Figura no. 14). Esta distribución de apoyos en base a las principales ramas productivas muestra una congruencia directa con la focalización de las acciones del SSV y SIA.

Para facilitar este acceso de los productores al Programa, no se registran resultados concretos en las acciones que ha realizado el Estado en la concertación de esquemas alternos de financiamiento. Si bien se han registrado avances en la creación de fondos de garantía en las organizaciones de productores que les han permitido acceder a recursos financieros vía crédito, corresponden a casos especiales y/o emergentes con una cobertura e impactos restringidos, esto último puede apreciarse al observar que el crédito agrícola en la entidad no ha crecido15 en los últimos años, lo cual implicaría que las fuentes financieras están cambiando únicamente de clientes en base a su calidad financiera más que a ampliar sus apoyos como resultado de estas acciones. 15 Ver apartado 1.1.3.1.

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Evaluación Programa de Fomento Agrícola 2006 Más delicado aún, lo es la carencia de esquemas financieros complementarios para los programas estatales de hule y palma africana, donde los beneficiarios dependen anualmente y durante el periodo preproductivo de sus cultivos de los apoyos provistos por el PFA.

Figura 23. Beneficiarios del PFA 2001-2006 por municipio

#DDR PANUCO

#DDR HUAYACOCOTLA

# DDR TUXPAM

# DDR MTZ. DE LA TORRE

# DDR LA ANTIGUA

# DDR VERACRUZ

#DDR COATEPEC

#DDR FORTIN

#DDR CD. ALEMAN

#

DDR JALTIPAN

#

DDR LAS CHOAPAS

#DDR SN ANDRES TUXTLAN

EW

S

1 - 3132 - 9192 - 204205 - 409410 - 2054

Límite DDR

Beneficiarios por municipio

No disponible

#DDR PANUCO

#DDR HUAYACOCOTLA

# DDR TUXPAM

# DDR MTZ. DE LA TORRE

# DDR LA ANTIGUA

# DDR VERACRUZ

#DDR COATEPEC

#DDR FORTIN

#DDR CD. ALEMAN

#

DDR JALTIPAN

#

DDR LAS CHOAPAS

#DDR SN ANDRES TUXTLAN

EW

S

1 - 3132 - 9192 - 204205 - 409410 - 2054

Límite DDR

Beneficiarios por municipio

No disponible


En cuanto a la forma en la cual acceden los beneficiarios a los apoyos, cada vez tiende más a ser en forma de grupos organizados con proyectos productivos integrales y congruente con los componentes de apoyo que vienen prevaleciendo en los últimos años, esto facilita su acceso a los apoyos, amplía sus posibilidades de inversión y de generación de beneficios, razones por las cuales se considera pertinente seguir orientando recursos a este tipo de proyectos productivos de productores organizados, en los cuales y para los casos de organizaciones muy amplias, sería deseable que los apoyos sean canalizados con claridad a grupos de trabajo con el objeto de cuantificar sus impactos específicos entre los beneficiarios finales de los apoyos.

43Veracruz


Veracruz 44

3.4. Estrategia de integración de cadenas y comités sistema producto

El Estado en cumplimiento a lo establecido en la LDRS ha promovido la creación de comités estatales de Sistema-Producto “cuyo objetivo central es el de planear y organizar la producción, promover el mejoramiento de la producción, productividad y rentabilidad en el ámbito regional, en concordancia con lo establecido en los programas estatales y con los acuerdos del Sistema-Producto nacional”16. En consecuencia ha procurado que los apoyos gubernamentales disponibles estén encaminados a fortalecer cada eslabón de las cadenas productivas de interés estatal e impulsa alianzas estratégicas entre productores, industriales y comercializadores en el seno de los comités sistema producto (CSP).

El proceso de conformación de los CSP, partió de la selección de las cadenas agroalimentarias prioritarias para la política agropecuaria del Estado, utilizando como criterios, su participación en el PIB agropecuario estatal, la población ocupada en la actividad, su potencial económico y las demandas de las organizaciones de productores. Estos elementos fueron analizados mediante un ejercicio participativo de planeación en el proceso de diseño del PVD 2005-2010, de tal forma que derivaron en uno de sus denominados “Proyectos detonadores” de corto plazo que consiste en “Establecer cadenas agroalimentarias sistema-producto a nivel estatal”, en función de esto es posible afirmar que el Estado considera que el camino más apropiado para lograr la competitividad agrícola es lograr una ágil y corresponsable integración de sus cadenas agroalimentarias.

En el PFA 2006 se consideraron apoyos para el fortalecimiento a los Comités Sistema Producto de: Cítricos, Plátano, Mango, Papaya, Papa, Chayote, Palma de coco, Arroz, Palma de aceite, Hule, Café, Maíz, Vainilla, Chile y Tabaco. Además de que paulatinamente ha ampliado parte de las inversiones del PFA en apoyos poscosecha como acopio, empaque, transformación u otras que incurren en su integración. En forma específica el 14.6% del presupuesto del PFA 2003-2006 fue canalizado a conceptos de poscosecha que permiten a los productores incorporar valor agregado a sus productos.

Las cadenas en las que se aplicaron recursos fueron principalmente: café, cítricos, hule y maíz, que en el ámbito estatal registran una alta inclusión social. Lo anterior, hace evidente que el Estado se ha apropiado de esta estrategia conjunta con la federación para procurar el ágil eslabonamiento de las cadenas prioritarias estatales y que ha implementado programas y acciones específicas dentro de las cuales utiliza al PFA.

En la estrategia de apoyo poscosecha a nivel de cadenas, el Estado identifica desde la solicitud de apoyos a los proyectos enfocados a actividades poscosecha, y analiza su diseño y expectativas para su validación, implicando la congruencia de estas solicitudes con la problemática específica de los eslabones de la cadena donde inciden, procurando su mayor impacto.

Las expectativas favorables de la integración de cadenas, han hecho que el estado canalice acciones y recursos complementarios y sinérgicos a los considerados en el PFA, tal es el caso de acciones legales para procurar la certificación de origen de productos veracruzanos, acciones de difusión y capacitación complementarias con el SIA, la gestión

16 Ley de Desarrollo Rural Sustentable. Art. 151


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de negocios y canales de comercialización agrícola directa, además de acciones para el desarrollo agroindustrial en la entidad.

No obstante, el reconocimiento y la participación por parte de los productores y de representantes de cada eslabón de la cadena es aún incipiente. Se puede afirmar que al formar parte de ordenamiento legal (LDRS) hacia los productores y otros eslabones, su consolidación aún se encuentra en proceso.

Actualmente, se requiere legitimar entre su población objetivo a la mayoría de estos organismos para lograr su participación activa en los términos establecidos en la LDRS en su artículo 149, ya que se pretende se constituyan en “mecanismos de planeación, comunicación y concertación permanente entre los actores económicos que forman parte de las cadenas productivas”, para llevar a cabo la planeación y organización de la producción en el ámbito regional. Con ello se pretende que al formar parte de sus correspondientes Comités nacionales, su representatividad y propuestas correspondan a la visión de los productores primarios y de los demás actores de la cadena productiva. En consecuencia será hasta ese momento donde dichos CSP y sus planes rectores sean los ejes centrales que orienten mejor la competitividad de las cadenas y a su vez procuren en el ámbito de su conveniencia y competencia ampliar las aportaciones estatales al PFA.

Por otro lado, los CSP aún no participan en la definición e instrumentación de acciones relacionadas con cuestiones fitosanitarias o de inocuidad alimentaria, salvo los casos excepcionales de los CSP citrícola y del café, donde el esquema de CSP fue instalado sobre un plataforma organizativa previa.

3.5. Procesos operativos del Programa

La disponibilidad de los recursos convenidos se da a partir de la firma de los anexos técnicos, por los gobiernos federal y estatal y en ellos se plasman los compromisos financieros , los componentes, montos de apoyo y beneficiarios a atender. Los recursos convenidos son radicados al Fideicomiso Veracruzano para el Fomento Agropecuario (FIVERFAP) y aún cuando se registran algunos retrasos en la radicación de las parcialidades programadas, la mayoría de los actores del Programa reconocen que ello no representa un problema grave de falta de oportunidad; en cambio si se reconocen importantes desfasamientos en tiempo respecto de los procedimientos administrativos de las solicitudes de apoyo al PFA en su Subprograma de Inversión y Capitalización (SIyC).

Esto último señalado se deriva de los siguientes eventos:

A. El Anexo Técnico del PFA fue signado con fecha 15 de marzo de 2006.

B. El Comité Técnico Agrícola 2006 fue instalado con fecha 11 de abril de 2006.

C. La Convocatoria fue publicada con fecha 21 de abril de 2006.

D. El periodo de apertura de ventanillas comprendió del 24 al 28 de abril de 2006, a excepción de solicitudes para apoyos del programa de palma africana de aceite con fecha de cierre del 15 de noviembre de 2006.

E. Las autorizaciones de apoyo a solicitudes por parte del CTAE tuvieron lugar a partir de día 20 de julio de 2006, es decir 82 días después del cierre de ventanillas.

Evaluación Programa de Fomento Agrícola 2006 F. Las liberaciones de apoyo a solicitudes acordadas a nivel del CTAE también tuvieron

lugar a partir de día 20 de julio de 2006, pero no en la misma magnitud de las autorizaciones observándose un desfasamiento autorización-liberación estimado de 60 días en el periodo julio-septiembre y de hasta 120 días en solicitudes autorizadas en los meses de octubre y noviembre.

Figura 24. Autorización y liberación de apoyos del SiyC por parte del CTAE

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

Monto autorizado 40% 45% 46% 62% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Monto liberado 0% 3% 16% 51% 58% 58% 78% 78% 79% 100%

Jul Ago Sep Oct Nov Dic Ene Feb Mar Abr

Año 2006 Año 2007

Pres

upue

sto

del P

FA-S

IyC

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

100%

Monto autorizado 40% 45% 46% 62% 100% 100% 100% 100% 100% 100%

Monto liberado 0% 3% 16% 51% 58% 58% 78% 78% 79% 100%

Jul Ago Sep Oct Nov Dic Ene Feb Mar Abr

Año 2006 Año 2007

Pres

upue

sto

del P

FA-S

IyC

Fuente: Elaboración propia a partir de los acuerdos del CTAE.

La mecánica operativa que se instrumentó no fue completamente apegada a la normatividad establecida en las Reglas de Operación, se detectaron las siguientes deficiencias: a) Las solicitudes recibidas y tramitadas no se ingresaron al Sistema de Información del Sector Rural (SISER-Alianza Contigo), y b) no se cumple lo establecido en el “Artículo 14. Derechos y obligaciones” de las RO vigentes que establece la notificación de una respuesta por escrito sobre el dictamen de las solicitudes recibidas en un periodo no mayor a 30 días hábiles.

En consecuencia, estos procesos operativos del PFA no permiten concretar su visión estratégica, nuevamente se aprecia como un programa más de tipo complementario que de tipo toral del Estado. Bajo los tiempos señalados en cada etapa es posible recuperar tiempos por lo menos en los niveles obtenidos en ejercicios previos del Programa, un ajuste básico lo constituye el uso y aprovechamiento del SISER-Alianza Contigo, por una parte para el cumplimiento de la normatividad establecida y por otra para agilizar los flujos de información y trámite de las solicitudes recibidas.

Pese a lo anterior, los procedimientos de control y seguimiento local de los avances se llevan a cabo regularmente, por la delegación estatal de SAGARPA, lo que ha permitido contrastar lo programado y lo realizado.

46Veracruz


Veracruz 47

3.6. Contribución del Programa a las políticas de reconversión productiva y atención a factores críticos

3.6.1. Reconversión productiva

La reconversión productiva constituye una de las líneas estratégicas del PVD 2005-2010, por lo cual dentro de los principales resultados alcanzados se encuentran los estudios de regionalización del potencial productivo de cultivos del Estado y programas de mejoramiento productivo.

La contribución del Programa a esta estrategia, considerada esta última como la explotación intensiva y sustentable de los recursos naturales que favorece la multiplicidad de las actividades agropecuarias y privilegia la reconversión oportuna y productiva de los productos y procesos agropecuarios17, es posible apreciarla en los siguientes alcances según las categorías de inversión apoyadas por el Programa:

• Las mejoras tecnológicas en el sistema de producción, derivadas de los componentes de mecanización, invernaderos, sistemas de riego, poscosecha y transformación, permiten a los productores incrementar su producción y productividad mediante la explotación intensiva de sus recursos productivos. Tanto por su oportunidad y suficiencia en los tiempos requeridos del proceso, como por la ampliación de la capacidad de sus unidades de producción.

• El uso de material vegetativo de calidad provisto por el Programa cumple con dos objetivos inmediatos, el primero es que permite el acceso al productor a este tipo de material iniciando su proceso de adopción con base en resultados, y en segundo lugar, en los resultados de su utilización se esperan incrementos en los niveles de producción.

• La disponibilidad de los apoyos en la unidad de producción permite a su vez, la posibilidad de cambiar o ampliar las actividades productivas conforme a las expectativas de mercado. Salvo el caso de que originalmente los apoyos solicitados estén orientados al establecimiento de cultivos perennes o actividades de largo periodo de maduración, o en su caso hacia cultivos más redituables.

• En cuanto al uso sustentable de los recursos, el Programa brinda la posibilidad a los productores para: utilizar sistemas de labranza de conservación, mejorar la eficiencia del agua de riego y utilizar intensivamente pequeñas unidades de producción con cultivos bajo ambiente controlado.

• La inclusión de cultivos no tradicionales y de importancia estratégica nacional como hule y palma, plantean todo un conjunto de elementos relacionados con la introducción y adopción de los cultivos, formación y desarrollo de cadenas de valor locales, todos ellos involucrados en una estrategia de reconversión productiva para el aprovechamiento del potencial estatal y de sus ventajas comparativas.

17 Reglas de Operación de la APC 2003. Artículo 2. Definiciones.


Veracruz 48

Como puede apreciarse, si bien la reconversión productiva se ha incorporado como un área de atención estratégica en el diseño del Programa, los componentes de apoyo pueden ser los mismos que los de otras áreas estratégicas, quedando su alcance supeditado a la aplicación final del apoyo que realizan los productores.

Por la naturaleza de los componentes apoyados por el Programa, es posible apreciar que en su mayoría están orientados más a mejorar el proceso de producción, inducir el uso eficiente del agua de riego y a propiciar una explotación intensiva de la unidad de producción. De tal forma, la orientación del Programa a la reconversión productiva esta restringida por el comportamiento en la demanda de apoyos, que prevalece sobre la orientación procurada por el Estado, siendo evidente que para aprovechar su potencial es necesario encausar las necesidades de los productores que requieren este tipo de apoyos para que en su momento ingresen sus solicitudes al Programa.

Al depender anualmente del comportamiento en la demanda de apoyos, difícilmente ha sido posible establecer sinergias del Programa con otros programas sectoriales (federales y estatales) en materia de reconversión productiva, el caso más evidente de esta aseveración lo constituyen los programas estatales de hule y palma africana de aceite. Durante la presente evaluación, no se detectaron evidencias oficiales concretas que permitan establecer un vínculo formal entre los apoyos otorgados por el Programa, con planes o programas específicos de desarrollo fundamentados en la reconversión productiva.

3.6.2. Atención a factores críticos

Como se ha señalado en los apartados previos, en la estructura programática del PFA se ha brindado mayor preferencia a componentes que inciden en el cambio estructural de los procesos productivos, por lo que los apoyos relacionados con la atención a factores críticos18 generalmente no son considerados dentro del PFA, esto es principalmente por la naturaleza contingente de tales eventos, donde resulta imposible prever su ocurrencia y magnitud, y en tal caso, demandan acciones y recursos inmediatos que principalmente son atendidos con recursos fuera de la APC, tal es el caso de las contingencias climatológicas que han afectado a la entidad en los últimos años.

3.7. Impulso al desarrollo de capacidades

A partir de las RO de la APC 2003 se estableció la posibilidad de apoyar con el Programa de Desarrollo de Capacidades en el Medio Rural (PRODESCA) las acciones para el desarrollo de proyectos o cédulas de autodiagnóstico que reciban apoyos del PFA19. Este vínculo busca, mediante acompañamiento técnico, potenciar la capacidad autogestiva de los productores agrícolas que solicitan apoyos al PFA, impulsar su formación productiva y empresarial, y garantizar el éxito de sus empresas.

El PRODESCA es uno de los programas base de desarrollo rural de la APC, mediante el cual se busca desarrollar las capacidades de la población rural mediante el subsidio a los

18Atención a factores críticos.- La implementación de acciones para la atención de diversas contingencias, tales como: la apertura comercial de diversos productos agropecuarios y pesqueros, las distorsiones de mercado y la generación de empleos y oportunidades para retener a la juventud en la fuerza laboral rural, entre otros. RO de la APC 2003. Definiciones.

19 Reglas de Operación de la APC 2003. Artículo 32. Fracción II.


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servicios de capacitación, asistencia técnica y consultoría que son proporcionados por una red prestadores de servicios profesionales certificados.

Una de las limitantes que con mayor frecuencia se señalan entre productores solicitantes de apoyo del PFA, se refiere al acompañamiento técnico de calidad que permita aprovechar la orientación del PFA para la atención a grupos prioritarios20, el fomento o consolidación de organizaciones económicas y fomento a la integración de cadenas. Para atender esta carencia, se planteó como una alternativa el vínculo PFA-PRODESCA.

Sin embargo, en el periodo 2003-2006, no se han registrado acciones que vinculen apoyos PRODESCA y apoyos del PFA en los términos previsto en las RO. Los prestadores de servicios profesionales relacionados con el PRODESCA desconocen la posibilidad de vinculación con el PFA, mientras que los beneficiarios, en su mayoría manifestaron no conocer al PRODESCA, e indicaron que sus necesidades respecto a la formulación y elaboración de proyectos, asistencia técnica y capacitación, son otorgadas principalmente por los proveedores de maquinaria y equipo agrícola como parte de sus estrategias de venta.

La excepción a lo arriba señalado ha sido un vínculo coyuntural que se presentó en los cuadros de profesionales técnicos del Programa de Palma de Aceite que fueron ingresados como técnicos PRODESCA por grupos de productores, dada la desaparición de servicios profesionales del anterior Programa de Palma de Aceite al incorporarse al PFA. Si bien, resolvió un problema inmediato, dicha solución no se dio en los términos previstos en las RO y no se garantizó su permanencia y suficiencia requerida.

Existe una diferencia entre la orientación del PFA, que atiende principalmente a productores de bajos ingresos en transición, y el PRODESCA, que básicamente atiende a productores de bajos ingresos, reduciendo las posibilidades de vinculación en virtud de la principal población objetivo de cada Programa.

Otro factor limitante, es el hecho de que el PRODESCA establece un procedimiento formativo del capital humano, que debe ser cubierto invariablemente por los Prestadores de Servicios Profesionales, este procedimiento considera desde la identificación y formación de grupos de productores, la elaboración de diagnósticos comunitarios, capacitación y asesoría técnica, entre otros elementos involucrados, hasta la gestión y puesta en marcha de sus proyectos. Por lo que de darse el vínculo PRODESCA-PFA, bajo las condiciones actuales, correspondería a solicitudes de grupos que han sido constituidos en el marco de los programas base de desarrollo rural que solicitasen apoyos al PFA. En caso contrario, difícilmente un PSP podrá prestar y acreditar para pago del PRODESCA, un único servicio para el desarrollo de proyectos o cédulas de autodiagnóstico otorgado a productores al productores solicitantes del PFA, si no cubre las otras etapas formativas que le son requeridas por el PRODESCA.

Sin embargo, el principal limitante de este vínculo PRODESCA-PFA, tiene que ver con la disponibilidad presupuestal del PRODESCA, la cual es sustancialmente rebasada cada año por la demanda de apoyos por parte de los productores, por lo que difícilmente es

20 Grupos prioritarios de mujeres, jóvenes, indígenas, discapacitados y personas de la tercera edad. Reglas de operación de la APC 2005. Artículo 2. Definiciones.


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posible considerar desde su diseño una partida especial orientada a la vinculación con el PFA.

Cabe señalar que si resulta evidente la necesidad de apoyos para el pago de prestadores de servicios profesionales en el PFA, tanto que las RO posibilitan el vínculo con el PRODESCA, es necesario que dicha necesidad trascienda aún mas allá permitiendo que dentro del PFA se incorpore a este componente de apoyo, toda vez que el vínculo previsto no ha sido funcional ni adecuado para atender la población objetivo del PFA.

3.8. Contribución del Programa al uso sustentable del agua y suelo

La LDRS define al Desarrollo rural sustentable como: “El mejoramiento integral del bienestar social de la población y de las actividades económicas en el territorio comprendido fuera de los núcleos considerados urbanos de acuerdo con las disposiciones aplicables, asegurando la conservación permanente de los recursos naturales, la biodiversidad y los servicios ambientales de dicho territorio”21.

En este marco, la sustentabilidad de los recursos agua y suelo es entendida como la preservación de estos recursos naturales mediante su aprovechamiento racional y con prácticas de cultivo no agresivas, concepto que en la entidad ha tomado mucha importancia22 reflejándose en algunos componentes apoyados por el PFA.

En el PFA se han considerado apoyos para el mejoramiento de suelos tales como la aplicación de cal agrícola y composta que en cierta medida requieren de menor inversión por superficie y a los cuales se ha canalizado alrededor del 5% del presupuesto del PFA en el periodo 2003-2006. En cuanto a la conservación de suelos se refiere, dentro de la gama de equipo agrícola apoyado destacan los destinados a labranza de conservación en granos y a cosechadoras de caña de azúcar en verde.

Aunado a lo anterior, se plantea el uso eficiente del agua a través del otorgamiento de apoyos para sistemas de riego tecnificado que permiten a los productores ahorros estimados de hasta el 20% en el consumo de agua de riego, tan solo por sustitución de los sistemas de riego rodado. Este componente ha sido el de mayor ampliación presupuestal dentro del PFA, ha pasado de ocupar el 27.0% del presupuesto en el año 2001 al 46.4% en el año 2006, aunque al comparar la superficie tecnificada23 en el PFA 2006 de poco más de 1,300 ha respecto de la superficie nueva incorporada al riego de más de 18,900 ha en ese mismo año mediante los programas hidroagrícolas operados en el Estado, resalta que el PFA nuevamente es complementario de los programas fuera de la APC y representó el 6.9% de la superficie tecnificada.

3.9. Vinculación de FA con el SSV y el SIA

El diseño actual del PFA, SSV y SIA aunque posibilita a sus operadores a realizar una planeación integral y convergente de los mismos en torno al subsector agrícola, esta no

21 Ley de Desarrollo Rural Sustentable. Artículo 3. Fracción XIV. 22 Además del PFA, el Estado mantiene acciones dentro y fuera de la APC con el objetivo de inducir el uso eficiente de los recursos naturales en coordinación con otras instancias estatales y federales.

23 Cifras reportadas en el Segundo Informe de Gobierno del Estado de Veracruz, 2006.


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es realizada tal cual por el Estado ya que el PFA no es representativo ni aglutinador de todas las acciones de impulso agrícola en la entidad. Sí existe en cambio, una planeación integral de las acciones gubernamentales instrumentadas por el Estado que consideran tanto los aspectos productivos, comerciales, socioeconómicos, fitosanitarios y de inocuidad alimentaria, entre otros, en la cual se integran en forma complementaria al PFA, SSV y SIA. En otras palabras, las acciones emprendidas por el PFA, SSV y SIA forman parte complementaria de una planeación globalizadora de todas las estrategias estatales de impulso a la agricultura.

Por otra parte, es necesario destacar el interés y resultados de estrategias de integración y aprovechamiento de apoyos del PFA, SSV y SIA realizadas por los productores de café y cítricos, en donde han sido los propios productores quienes han vinculado criterios de orden sanitario e inocuidad para garantizar y potenciar los impactos de sus inversiones. Este esquema se plantea como el punto de partida en el cual será posible lograr una sinergia entre las acciones de estos programas, ya que representa la participación activa de los productores en la toma de decisiones de las políticas de desarrollo agrícola estatal, si bien esto aún no se ha dado en los términos normativos previstos representa un avance significativo en el cual los productores organizados han iniciado la apropiación de sus CSP y de los programas de la APC.

3.10. Seguimiento a recomendaciones de las evaluaciones previas

En las evaluaciones del PFA 2003-2005 se han realizado entre otras, recomendaciones tendientes a mejorar los siguientes elementos:

1. La coordinación institucional para mejorar el diseño y operación del PFA, así como la suma de esfuerzos de otros agentes involucrados en el desarrollo agrícola de la entidad.

2. El fortalecimiento de las bases de planeación y evaluación del PFA.

3. La implementación de sistemas de selección de solicitudes de apoyo.

4. Mayor eficiencia en los procedimientos normativos y operativos.

5. La incorporación de un componente de acompañamiento técnico propio del PFA.

6. El aprovechamiento del sistema SISER-Alianza Contigo.

7. El aprovechamiento de los consejos estatales de productores en la estrategia del fortalecimiento a los Comités Sistemas Producto.

8. Servicios de orientación a beneficiarios respecto de las cualidades de los proveedores y la calidad de sus productos.

Estas recomendaciones guardan un buen grado de aceptación entre los operadores del Programa, aunque cabe señalar que de acuerdo con las opiniones de los actores entrevistados, se detectó que mientras los operadores directos en niveles donde se presenta un mayor acercamiento a los productores solicitantes su grado de sensibilidad y


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aceptación fue mucho mayor, hecho que se reflejó en sus expresiones a favor de las propuestas de mejora emitidas.

Por otro lado, los agentes que intervienen en el diseño del Programa en niveles directivos medios, aún cuando se muestran receptivos y manifiestan su disponibilidad para instrumentar dichas recomendaciones se encuentran supeditados al hecho de que para su implementación dependen de cambios y acciones que rebasan el ámbito de su competencia.

Finalmente en los niveles cupulares de la APC, si bien se han discutido, adecuado y tratado de implementar acciones relacionadas con las recomendaciones emitidas, ha faltado disponibilidad para su implementación. Al respecto, la Delegación Estatal de SAGARPA se ha enfocado principalmente al cumplimiento de la normatividad de la APC y al seguimiento de los avances reportados por los operadores, mientras que el Estado al no utilizar al PFA como eje central de su política agrícola, tiende a aprovechar en mayor medida sus propios programas y de acuerdo con su experiencia incorpora en forma complementaria al PFA, es probablemente por este carácter complementario que no se ha considerado prioritario en el periodo 2003-2006 el modificarlo sustancialmente.

En este entorno, la evaluación externa de los programas aparenta más el cumplimiento de un norma que la generación de una herramienta de retroalimentación permanente a los diseñadores del Programa, no obstante, el potencial que reviste la evaluación podrá ser capitalizado en mayor medida conforme sea ampliada su difusión entre los productores organizados y puedan ser ellos partícipes de la toma de decisiones.

3.11. Valoración global de la gestión del Programa

El diseño actual del PFA es congruente con la problemática estatal y comparte elementos comunes con las estrategias de política agrícola del Estado, por lo cual en términos generales posibilita la atención de las necesidades del subsector. Si bien se ha señalado que gracias a esta congruencia el Estado se apropia del Programa, lo hace dotándole un carácter de complementario de sus acciones gubernamentales, por lo que el grado de utilización del Programa es reducido en comparación con las acciones globales del Estado en materia agrícola. Dicha apropiación no se refleja en las aportaciones estatales al PFA ya que el Estado brinda mayor importancia a sus propios programas fuera de la APC.

Los criterios de focalización de los apoyos del PFA que son utilizados en su diseño, generalmente son rebasados y deben ser ajustados durante la operación debido a la limitada magnitud de su presupuesto y al comportamiento en la demanda de apoyos. Esta distorsión entre la programación y la operación no demerita de ninguna manera los esfuerzos de focalización realizados.

El carácter complementario del PFA deriva en una relación dependiente respecto de otros programas agrícolas en la entidad, en el sentido de que se brinda mayor atención a programas de mayor magnitud presupuestal y en segundo término se aprovecha tal cual al PFA para complementar las acciones en torno al subsector.

En cuanto a la vinculación de las acciones fitosanitarias, de inocuidad agrícola y de inversión, se lleva a cabo en los niveles directivos de la política agrícola estatal, de tal


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forma que es posible apreciar esfuerzos convergentes en las principales ramas de cultivos del Estado inclusive en algunas de ellas con la participación de productores organizados. No obstante, a nivel de los programas específicos de PFA, SSV y SIA no existe una vinculación directa documentada entre sus entidades operativas, lo cual no significa que no haya sido visualizado y propuesto por los operadores, mas bien obedece a la imposibilidad de comprometer recursos del PFA en forma directa a productores específicos antes del inicio formal de apertura de ventanillas24 y dados la magnitud del PFA y el comportamiento de la demanda resulta difícil sostener su programación inicial.

En resumen, la gestión del Programa ha contribuido a logros significativos en los elementos comunes de estratégica del Estado y del PFA, dentro de los cuales se encuentra limitado el PFA en función del presupuesto asignado y requiere de ajustes puntuales en los procedimientos operativos que le permitan reducir los tiempos invertidos en el trámite de los apoyos.

24 Lo cual implicaría una asignación presupuestal aún no prevista en las Reglas de Operación


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Capítulo 4 Evaluación de impactos

En este capítulo se presentan los impactos de los apoyos entregados por el Programa en las actividades donde fueron aplicados los apoyos, así como los factores relevantes que influyeron en su determinación. Estos impactos fueron estimados en las muestras de productores beneficiarios de los años 2001-2003 encuestados en evaluaciones previas25.

Los indicadores utilizados se dividen en dos niveles:

• Primer nivel: Indicadores de ingreso y empleo, corresponden directamente al objetivo general del PFA: impulsar la producción, productividad y competitividad agrícola. Para explicar sus resultados, se consideran los indicadores del segundo nivel.

• Segundo nivel: Indicadores de las principales variables que contribuyen a la obtención de cambios en el ingreso y empleo: capitalización; producción y productividad; cambio tecnológico; Integración de cadenas agroalimentarias; reconversión productiva, y eficiencia en el uso del agua.

Los indicadores que se analizan a continuación, se refieren a las actividades apoyadas mediante el Subprograma de Inversión y Capitalización, ya que es el que apoya la inversión en activos productivos y cuyo impacto es cuantificado en los resultados que obtienen los productores en los principales cultivos en los cuales son utilizados. Excepto el indicador de capitalización, el cual mide el cambio atribuido al apoyo en el valor de los bienes productivos de la unidad de producción.

En términos generales los indicadores comparan las situaciones previa y posterior al apoyo, por lo que para su interpretación se debe considerar que si el valor del indicador: a) Es mayor que uno, significa que la situación después del apoyo es mayor que la previa; b) Es igual a uno, se mantiene la situación previa, y c) Es menor de uno, significa que la situación después del apoyo es menor que la previa. En la práctica, fue cuantificado el cambio total obtenido el cual pudo ser efecto de otros factores adicionales al apoyo del Programa, por lo que con base en su apreciación cada productor entrevistado determinó en que proporción dicho cambio es atribuida a los apoyos del Programa, siendo este cambio el utilizado en la determinación de indicadores.

Las evaluaciones del PFA de los años 2003, 2004 y 2005 consideraron dentro de su población objetivo a beneficiarios apoyados en el ejercicio correspondiente a dos años previos, esto es a beneficiarios de los años 2001, 2002 y 2003 respectivamente. Esta decisión fue motivada principalmente porque en el año de recepción del apoyo la percepción de los beneficios obtenidos por parte de los productores se basaría en una estimación apreciativa de lo que se esperaba obtener, mientras que entre dos y tres años posteriores las inversiones realizadas ya habrían cubierto su periodo de maduración y mostrado sus beneficios en forma cuantificable, razón por la cual la percepción de los

25 Los valores de los indicadores pueden no coincidir exactamente con los reportados en evaluaciones previas debido a los criterios de validación y depuración utilizados.

Evaluación Programa de Fomento Agrícola 2006 beneficios obtenidos por parte de los productores se basaría en una estimación real. Esta aclaración justifica porqué el análisis de impactos que se presenta a continuación se realiza sobre los beneficiarios del PFA de los años 2001-2003.

4.1. Primer nivel de análisis de impactos PFA 2001-2003

Para cuantificar estos indicadores se utilizó la información colectada entre los beneficiarios del PFA 2001-2003 que recibieron y mantienen el apoyo26. La información obtenida corresponde a una muestra total 2001-2003 de 527 beneficiarios del PFA, cuyas bases de datos fueron proporcionadas por el CTEE. Los tipos de productores beneficiarios, determinados conforme a la metodología FAO (Anexo no. 3), corresponden a las siguientes categorías:

Cuadro 6. Tamaño de muestra de beneficiarios PFA 2001-2003 por tipo de productor

Tipos de productoresAño de entrega del apoyo PFA Total por tipo

de productor 2001 2002 2003 TIPO I 49 26 10 85TIPO II 43 117 186 346TIPO III 6 20 56 82TIPO IV 6 2 3 11TIPO V 3 3 Total anual 107 165 255 527

Fuente: Elaboración propia a partir de las bases de datos de entrevistas a beneficiarios del PFA 2001-2003.

Lo anterior implica una primera aclaración para la correcta interpretación de la información, que tiene que ver con la permanencia del apoyo en la unidad de producción, en este sentido sólo el 68.1% de los beneficiarios reportó haber recibido y continuar utilizando el apoyo. Como era de esperarse los apoyos de consumo inmediato ya no perduraban en la unidad de producción, por lo que no forman parte de los indicadores.

Figura 25. Permanencia de los apoyos otorgados por el PFA 2001-2003

0%

20%

40%

60%

80%

100%

% P

rodu

ctor

es e

n la

mue

stra

Recibieron el apoyo 100% 100% 100%

Lo continuan utilizando 38.3% 66.7% 81.6%

PFA 2001 PFA 2002 PFA 2003


26 Entrevistados entre dos y tres años posteriores a la entrega del apoyo. Esto es por ejemplo: los beneficiarios 2001 fueron parte de la Evaluación del PFA 2003 que se realizó en el año 2004.

55Veracruz

Evaluación Programa de Fomento Agrícola 2006 En este sentido es posible apreciar que el cambio señalado previamente en el diseño del Programa donde paulatinamente se ha inclinado a favor de componentes que inciden en el cambio estructural de los sistemas de producción, se refleja en la permanencia de los apoyos y sus impactos en las unidades de producción, en otras palabras es posible inferir que la focalización del PFA en los componentes de interés estatal ha permitido ampliar la permanencia de los apoyos en las unidades de producción que ha pasado del 38.3% de los apoyos otorgados en el año 2001 al 81.6% de los apoyos otorgados en el año 2003.

En los siguientes análisis de impactos se considera niveles de desagregación tales como: tipo de beneficiario, categorías de inversión y rama productiva; en los cuales la representatividad de la información obtenida implica por lo menos 10 observaciones, en aquellos niveles de desagregación con un número de observaciones menor, los resultados se reportan como casos observados, sin representatividad de la población.

4.1.1. Indicador de ingreso PFA 2001-2003

Este indicador cuantifica y compara, el ingreso bruto que obtienen los productores beneficiados, después de haber recibido el apoyo respecto al ingreso bruto obtenido antes del mismo. El cálculo se obtiene de los dos principales cultivos si es la actividad primaria donde incide el apoyo, o del principal cultivo si este recae en la actividad poscosecha. El ingreso bruto fue calculado por cada productor con base en el valor de mercado de la producción obtenida en los cultivos de referencia donde se aplicó el apoyo.

De los productores beneficiados del PFA 2001-2003 que recibieron y utilizan el apoyo, el 94.1% lo dedican a la actividad primaria y de acuerdo con la información obtenida, en términos absolutos el ingreso bruto promedio de todos los productores tuvo una tasa de crecimiento del 9.9% atribuido a los apoyos del Programa, que se explica en forma global por una escalada en la producción agrícola derivada principalmente del aumento en los rendimientos de 6.9% y en la producción del 7.2% como resultado del apoyo del Programa. En su mayoría predominaron productores sin cambio en sus ingresos (68.5% del total) seguidos de aquellos que reportaron cambios favorables (30.6%).

Figura 26. Permanencia de los apoyos otorgados por el PFA 2001-2003

0%

20%

40%

60%

80%

100%

% d

e be

nefic

iario

s qu

e re

cibi

eron

y u

tiliz

anel

apo

yo

Cambios favorables 12.2% 66.4% 14.7%

Sin cambio 82.9% 33.6% 84.8%

Cambios desfavorable 4.9% 0.0% 0.5%

PFA 2001 PFA 2002 PFA 2003


56Veracruz


Veracruz 57

El comportamiento del indicador de ingreso entre cada año de apoyo fue diferente debido principalmente a la gama de apoyos que predominaron en las muestras fuente, considérese que los apoyos en bienes de capital27 pasaron del 42.7% de los apoyos PFA 2002 al 70.7% de los apoyos PFA 2003. En este sentido es posible apreciar el comportamiento del indicador a nivel de los principales componentes de apoyo:

Cuadro 7. Cambios en el ingreso por principales componentes Cambios en el ingreso

Componente DesfavorableSin CambioFavorableObservaciones InferenciaTecnificación del riego 0.0% 9.7% 90.3% 31SignificativaMaterial vegetativo 1.4% 33.3% 65.3% 72SignificativaMecanización - Cosechadora 0.0% 75.0% 25.0% 12SignificativaMecanización - Implementos 0.0% 80.0% 20.0% 15SignificativaPaquete tecnológico 0.0% 86.3% 13.7% 51SignificativaMecanización - Tractor 0.0% 90.0% 10.0% 130Significativa


En el cuadro anterior se aprecian en orden de importancia los componentes que reportaron mayores cambios favorables en el ingreso y cuyas observaciones permiten hacer inferencias significativas sobre el Programa. Como era de esperarse la tecnificación del riego implica un cambio estructural del proceso productivo con resultados muy favorables en el ingreso, seguido por apoyos de material vegetativo relacionados con la reconversión productiva y el uso de variedades resistentes a plagas y enfermedades, en menor medida se encuentra el componente de mecanización ya que si bien representa una inversión en bienes de capital su impacto es mas en el sentido de reemplazar los servicios de maquinaria y equipo agrícola contratados por servicios propios, y los apoyos relacionados con el paquete tecnológico, en este último caso se encuentran influenciados por los apoyos otorgados en el año de 2003 para la producción de hortalizas y papaya donde solo el 13.7% de los beneficiarios reportaron cambios favorables en el ingreso.

A nivel de rama productiva los mayores impactos se registraron en los casos de cultivos ornamentales, aunque dado el número de observaciones es necesario realizar un estudio más detallado para poder hacer inferencias válidas al respecto.

La rama de forrajes reportó más cambios favorables en el ingreso, aunque cabe aclarar que en esta rama más del 50% de los apoyos fueron de tecnificación del riego. Seguida por la rama de hortalizas, frutales y granos.

27 Maquinaria y equipo, apoyos poscosecha y transformación, invernaderos y riego tecnificado.


Veracruz 58

Cuadro 8. Cambios en el ingreso por principales ramas de cultivo Cambios en el ingreso

Rama Desfavorable Sin Cambio Favorable Observaciones Inferencia Ornamentales 0.0% 45.5% 54.5% 11No significativaForrajes 0.0% 47.1% 52.9% 17Significativa Hortalizas 0.0% 58.8% 41.2% 85Significativa Cultivos Agroindustriales 0.0% 64.2% 35.8% 95Significativa Frutales Y/O Plantaciones 0.8% 82.8% 16.4% 122Significativa Granos y Semillas 8.3% 79.2% 12.5% 24Significativa


En este mismo orden a continuación se presentan los componentes de apoyo otorgados por rama productiva, ya que de ellos depende principalmente el impacto en el ingreso, como se presentará posteriormente.

Cuadro 9. Componentes de apoyo por ramas de cultivo Componentes de apoyo

Rama InvernaderoMaterial

vegetativoPaquete

tecnológico OtrosTecnificación

del riego MecanizaciónOrnamentales 11 Forrajes 10 7Hortalizas 1 37 41 1 3 2Cultivos Agroindustriales 1 9 16 69Frutales Y/O Plantaciones 1 22 11 25 1 62Granos y Semillas 6 1 17


A nivel de tipo de productor, es necesario descartar los casos de tipos IV y V debido a que no son significativos, en orden de importancia los mayores impactos favorables en el ingreso se registran entre productores tipo III, II y I.

Cuadro 10. Cambios en el ingreso por tipo de productores Cambios en el ingreso

Tipo de productor DesfavorableSin CambioFavorableObservaciones Inferencia Tipo IV 0% 57% 43% 7No significativa Tipo III 3% 57% 40% 67Significativa Tipo V 0% 67% 33% 3No significativa Tipo II 0% 71% 29% 252Significativa Tipo I 0% 80% 20% 30Significativa


Con base en los análisis previos a nivel de rama productiva donde incide el apoyo, componente de apoyo y tipo de productor, es posible apreciar que los impactos favorables

Evaluación Programa de Fomento Agrícola 2006 en el ingreso dependen más del componente de apoyo que de la rama en la cual incide o el tipo de productor beneficiario.

En forma gráfica puede apreciarse en la siguiente figura donde se muestra el comportamiento del indicador de ingreso promedio entre los componentes de apoyo, las ramas productivas y el tipo de productor, y donde se indica como referencia el valor promedio total de la muestra 2001-2003 del indicador de ingreso (1.09).

Figura 27. Indicador promedio de ingreso por componente, rama de cultivos y tipos de productores 2001-2003

1.00

1.05

1.10

1.15

1.20

1.25

1.30

1.35

1.40

1.45

Mat

. veg

etat

ivo

Rieg

o

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echa

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Inve

rnad

ero

Mec

aniz

ació

nIm

plem

ento

sag

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asPa

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ete

cnol

ógic

oFo

rraj

es

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amen

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Cul

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stria

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anta

cion

es TP II

TP I

TP V

TP II

I

TP IV

Componente Rama Tipo de productor

Indi

cado

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eso

Veracruz 59

1.09

1.00

1.05

1.10

1.15

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TP I

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TP II

I

TP IV

Indi

cado

r de

ingr

eso

1.09

Componente Rama Tipo de productor


Con base en lo anterior es posible concluir que el indicador de ingreso es más sensible en orden de importancia al componente de apoyo otorgado que a la rama productiva o al tipo de productor. En otras palabras, existen evidencias significativas de que: a) Los apoyos otorgados por el PFA incrementan el ingreso de los beneficiarios en promedio un 9.9% con resultados mayores al promedio entre productores tipo II y tipo I; b) El impacto en el ingreso individual que se espera obtenga un beneficiario del PFA dependerá principalmente del componente de apoyo, y c) Los componentes de apoyo relacionados con implementos agrícolas y paquete tecnológico prácticamente no implican incrementos en el ingreso de los beneficiarios. Siendo este análisis comparativo, utilizable en el diseño futuro del Programa.


Veracruz 60

4.1.2. Indicador de empleo PFA 2001-2003

Mediante este indicador se comparan los jornales que son empleados por los productores beneficiados antes y después de haber recibido el apoyo, considerando los dos principales cultivos si es la actividad primaria donde incide el apoyo, o del principal cultivo si incide en la actividad poscosecha. Los jornales cuantificados son re expresados en su equivalente de empleos permanentes (270 jornales = 1 empleo permanente), y se identifica si las variaciones en su número son debidas al Programa (Cuadro no. 14).

Cuadro 14. Cambio en el empleo atribuido a los apoyos del PFA 2003

PFA

No Empleo agrícola primario

Beneficiarios (a) Jornales (b)

Empleos (c) = (b) /

270

Empleos por

beneficiario (d) =(c) / (a)

Beneficiarios para generar un empleo (e) = 1 / (d) Familiar + Contratado

2001 1 Antes del apoyo

107 7,115 26.35 0.25

-- 2 Generados por Alianza -102 -0.38 0.00


165 15,396 57.02 0.35

47 2 Generados por Alianza 954 3.53 0.02


255 54,054 200.20 0.79

-- 2 Generados por Alianza -713 -2.64 -0.01

Fuente: Entrevistas a beneficiarios del PFA 2001-2003.

Los impactos de los apoyos otorgados por el Programa no repercutieron significativamente en la generación de empleo, ya que los componentes de apoyo están orientados en gran medida a mejorar los sistemas de producción con la consecuente reducción en los requerimientos de mano de obra, obviamente se registran excepciones tales como componentes de poscosecha, paquete tecnológico y riego que implican la generación de empleo ya sea por nuevas actividades o por la ampliación de la capacidad de producción en campo.

Para fortalecer esta aseveración y para que en su oportunidad se realice un mejor análisis en relación con el indicador de empleo en el PFA, en la encuesta de diagnóstico de beneficiarios del PFA 2006 se les preguntó a los beneficiarios en materia de empleo acerca de cuales objetivos buscó en la principal actividad donde aplicó el apoyo: crear más fuentes de empleo o generar ahorros de mano de obra en el proceso de producción, fue sumamente significativo que sólo el 41.8% respondió alguna de las opciones: a) Buscó crear más fuentes de empleo (7.1%); b) Buscó reducciones de mano de obra (34.7%)28. El 58.2% restante no relacionó el empleo como parte de los objetivos que motivaron a su iniciativa.

En este sentido es posible señalar que los principales componentes de apoyo del PFA por una parte inducen mejoras en la eficiencia de los sistemas de producción primaria y por otra, fortalece la capacidad de los productores beneficiados para ampliar su superficie cultivada, y que estos efectos no necesariamente implican la generación de empleo en el medio rural, razón por la cual el impacto en el empleo debe ser dimensionado conforme a los motivos que indujeron al productor a inclinarse por un componente de apoyo determinado.

28 Estos datos se analizan a mayor detalle en el apartado 4.1.2.


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4.1.3. Objetivos en ingreso y empleo buscados por beneficiarios del PFA 2006

Para complementar el análisis futuro entre los indicadores de primer nivel (ingreso y empleo), se incluyó un reactivo adicional en el instrumento metodológico “Encuesta a beneficiarios” proporcionado por la UA-FAO aplicado a productores beneficiarios del PFA 200629. Este reactivo fue diseñado entre esta EEE y el CTEE. Aunque no es posible relacionar directamente la información obtenida de beneficiarios PFA 2006 con la información obtenida en años anteriores, se propone su incorporación al marco metodológico para futuras evaluaciones con el objetivo de enriquecerlas, al incorporar los objetivos principales relacionados con ingreso y empleo que motivaron a los productores a implementar sus proyectos apoyados por el PFA.

Cuadro 15. Reactivo PFA 2006: Objetivos perseguidos en ingreso y empleo

Reactivo:

¿Cuáles de estos objetivos buscó usted en el principal cultivo donde aplicó el apoyo?

Resultados: INGRESO EMPLEO

Incrementar sus ingresos al aumentar su capacidad de producción (aumenta la escala de producción con costos equivalentes)

60.9%Crear más fuentes de empleo 7.1%

Incrementar sus ingresos al reducir sus costos de producción (incrementa la producción y productividad y reduce costos)

36.0%Generar ahorros de mano de obra en el proceso de producción

34.7%

Incorporar valor agregado a su producción mediante actividades poscosecha 2.2%

Sin respuesta 58.2%

Tener otra fuente de ingresos 0.9%

Fuente: Elaboración propia.

De acuerdo con lo anterior, el total de los productores entrevistados señaló algún motivo relacionado con el ingreso, mientras que solo el 41.8% de ellos señaló algún motivo relacionado con el empleo. Al respecto prevalecen como motivos principales el aumentar su capacidad de producción (60.9%), el reducir sus costos de producción (36.0%) y el generar ahorros de mano de obra en el proceso de producción (34.7%).

Es evidente que entre los beneficiarios del PFA 2006 prevalecen motivos tendientes a incrementar sus ingresos, mientras que los motivos relacionados con el empleo además de ser un elemento secundario tienden principalmente a buscar ahorros de mano de obra. Esta disposición relacionada al empleo es la que se propone sea la que dimensione los resultados futuros obtenidos en el indicador de empleo.

29 Anexo 4


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4.2. Impactos en indicadores de segundo nivel PFA 2001- 2003

En este apartado se analizan los impactos que se están generando en variables involucradas en el comportamiento de los indicadores de ingreso y empleo, con el objetivo de buscar evidencias de aquellas variables que son impulsadas por los apoyos del PFA, y en qué medida su comportamiento influye en los indicadores de primer nivel.

4.2.1. Indicadores de inversión y capitalización PFA 2001-2003

Mediante este indicador se cuantifican y valoran los bienes que integran a la unidad de producción de los beneficiarios, antes y después del apoyo, así como el monto de los apoyos otorgados, con el objetivo de medir su cambio30 y en qué grado éste es debido a los apoyos otorgados. Forma parte de este indicador, el denominado efecto multiplicador que expresa en qué medida creció el capital del beneficiario respecto al monto del apoyo invertido por el PFA (considerando la suma de las aportaciones del gobierno y del productor).

Los beneficiarios del PFA 2001-2003 en promedio lograron incrementar su capital en un 13.8% como resultado del apoyo del Programa, de tal forma que el efecto multiplicador del apoyo del PFA fue de 0.61, este último efecto multiplicador implica que la capitalización obtenida gracias al apoyo del Programa fue 39% menor al monto invertido (apoyo del Programa mas aportación de los productores) en el componente adquirido, por lo que no capitalizaron esa diferencia en su UPR. Aunque a nivel de tipo de productor se registró un efecto multiplicador favorable de 1.17 y 1.58 entre productores tipo I y tipo IV respectivamente (Ver cuadro no. 16).

Cuadro 16. Capitalización y aportación del Programa por tipo de productor PFA 2001-2003

Concepto Tipo de productor Total I II III IV

1. Tasa de capitalización por tipo de productor

A. Tasa de capitalización (%) 13.8% 12.7% 19.2% 11.1% 9.9%

2. Capitalización y aportación promedio por tipo de productor

B. Capital promedio antes del apoyo 150,568 98,770 81,286 420,973 2,302,425C. Capitalización promedio 20,740 12,571 15,578 46,678 228,595D. Aportación gobierno promedio 9,787 3,559 8,352 29,999 63,359E. Aportación beneficiario promedio 24,297 7,184 23,190 75,663 81,470F. Efecto multiplicador (F=C/[D+E]) 0.61 1.17 0.49 0.44 1.58


Existen otros elementos que también se hacen evidentes en estos resultados relacionados con el cómo benefician los apoyos, estos son:

30 Este cambio representa la “Capitalización” de la unidad de producción, es determinado al descontar el valor de los bienes productivos antes del apoyo de los bienes productivos después del apoyo.


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a) La mayor tasa de capitalización generada por los apoyos del PFA se registra entre los productores tipo IV y tipo I, motivada por el monto promedio del apoyo (aportación gubernamental más aportación de productores) equivalente al 6.3% y 10.9% del capital antes del apoyo respectivamente en los mismos tipos de productores.

b) La tasa de capitalización de productores tipo I en su mayoría depende del valor del apoyo otorgado31 más que de una revolvencia y/o capitalización de su actividad productiva.

c) En los productores tipo II y III los montos del apoyo fueron equivalentes al 38.8% y 25.5% respectivamente de su capital antes del apoyo y el valor original del bien adquirido equivale32 a 2 veces la capitalización reportada.

4.2.2. Indicadores de producción y productividad

Estos indicadores están directamente relacionados con el indicador de ingreso. Consideran básicamente, que el ingreso obtenido por los productores en sus unidades de producción, esta en función de la superficie cosechada, la productividad o rendimiento de los cultivos por unidad de superficie y el precio de venta de los productos; elementos que en su conjunto integran la escala de producción entre los periodos previo y posterior al apoyo.

La variación en la escala de producción explica principalmente a las variaciones en el ingreso. El indicador general del Programa refleja que la producción y productividad promedio de todos los cultivos en los que incidieron los apoyos se incrementó en 9.9% (Cuadro no. 17).

Cuadro 17. Actividades agrícolas primarias: ingreso, precios, producción, productividad y escala de producción

Para cultivos con ingresos (excluye perennes no cosechados)

Cultivos que continúan

Índice Tasa de crecimiento (%)

A. Rendimiento 1.069 6.9 B. Superficie 1.002 0.2 C. Producción (Índice C= índice A + índice B) 1.072 7.2 D. Precio 1.026 2.6 E. Ingreso Bruto (índice E= índiceC+índice D) 1.099 9.9


Los impactos de los apoyos del Programa permitieron cambios favorables en la producción y productividad de los cultivos donde son utilizados. De tal forma, es posible concluir que los principales impactos de los apoyos del PFA sobre la escala de producción se registraron al propiciar una ampliación promedio del 6.9% en la productividad de los cultivos.

31 En tanto se compara el valor del apoyo (bien de capital) respecto a la capitalización obtenida, la inferencia es enunciativa y no cuantificada debido a la depreciación natural de los bienes. 32 Id.


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4.2.3. Cambio tecnológico

Este indicador cuantifica en grado comparativo las mejoras en el sistema de producción utilizado por los productores, entre la situación previa y posterior al apoyo, las cuales son resultado del uso de nuevas tecnologías por los apoyos recibidos. Considera como categorías de análisis a los componentes siguientes: invernaderos, material vegetativo, sistemas de riego y mecanización.

En términos generales el cambio tecnológico promedio inducido por los apoyos del PFA entre los productores beneficiados, fue insuficiente para pasar de un nivel tecnológico bajo a un nivel tecnológico medio. El cambio global de este indicador fue de 0.30 antes del apoyo a 0.31 después del apoyo, donde la escala indica que el valor 1 correspondería al mayor nivel tecnológico. Al respecto es necesario señalar que estos resultados están fuertemente influenciados por el componente de mecanización que es el predominante, en el cual los beneficiarios de este tipo de apoyos reportaron que ya realizaban previamente labores mecanizadas con maquinaria contratada, por lo que el impacto de estos componentes no representó la mecanización de labores de cultivo realizadas manualmente, sino el reemplazo de la maquinaria contratada por maquinaria propia, y al medir el indicador de cambio tecnológico del componente de mecanización la cantidad de labores mecanizadas antes y después del apoyo, prácticamente los valores fueron similares.

Los apoyos del componente de riego en general, propiciaron un avance en el cambio tecnológico de bajo a medio, ya que el índice tecnológico pasó de 0.41 a 0.52 después del apoyo, lo anterior es debido a que pasaron de situaciones con riego rodado en canales sin revestir a sistemas de riego presurizado principalmente. A nivel de rama productiva sólo destaca el cambio tecnológico en cultivos industriales que transicionó de un nivel bajo a un nivel medio.

4.2.4. Reconversión productiva

Para detectar en que medida los apoyos del Programa son utilizados para inducir la reconversión productiva, se detectaron y analizaron las unidades de producción donde los productores señalaron haber cambiado de cultivo gracias a los apoyos recibidos. Como resultado, el impacto de los apoyos Programa logró que un 4% de los beneficiarios realizaran una reconversión productiva, los cuales cambiaron de cultivo en el 70.4% de su superficie cultivada. Esta reconversión en los casos observados, tuvo lugar principalmente por el impulso a cultivos estratégicos como hule, palma de aceite, palma de coco, cítricos, y otros cultivos no tradicionales.

De acuerdo con lo anterior, es posible realizar las siguientes observaciones:

1. En el caso de la reconversión productiva de cultivos anuales a perennes, el apoyo solicitado considera desde su origen el objetivo de reconversión.

2. En el caso de la reconversión entre cultivos cíclicos, la reconversión productiva parece ser un efecto secundario de los apoyos, que depende de las condiciones del entorno de la actividad productiva, ya que el acceso permanente a los componentes apoyados permite en un momento dado el cambio a cultivos más


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rentables. Esta afirmación, esta sujeta a comprobación y podría ser considerada en forma específica en posteriores evaluaciones.

Aún cuando una de las áreas estratégicas del PFA es la reconversión productiva, los impactos obtenidos dependen en gran medida del criterio de utilización de los apoyos por parte de los productores, siendo en la parte de promoción del Programa donde se puede inducir a los productores interesados en la reconversión productiva a participar en el para ampliar sus impactos en esta área.

4.4. Valoración de conjunto sobre los impactos del Programa

La valoración de conjunto de los impactos registrados permite apreciar que:

1. Los objetivos del Programa en torno al incremento de la producción, la productividad y el ingreso de los productores están siendo alcanzados en los principales componentes de apoyo otorgados.

2. El efecto inmediato del Programa implica una capitalización de los productores en la medida que los componentes apoyados son bienes capitales de producción, y en forma complementaria una ampliación de la disponibilidad de recursos de los productores beneficiarios que puede ser canalizada a incrementar sus áreas de cultivo o en mejoras a sus sistemas de producción.

3. Los componentes de apoyo del PFA no repercuten directamente en la generación de empleo en el medio rural, en forma secundaria pueden o no generar empleos debido a la ampliación de la escala productiva de los productores, la cual si es un efecto directo de los apoyos del Programa.


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Capítulo 5 Conclusiones y recomendaciones

Este capítulo contiene las conclusiones y recomendaciones que se consideran de mayor relevancia, y que están referidas a la correspondencia entre la problemática subsectorial y la respuesta del Programa, así como a los resultados de la evaluación de su gestión en el Estado y el análisis de los impactos registrados. Las conclusiones y recomendaciones que se plantean tienen como objetivo, proporcionar bases para la toma de decisiones de los responsables de la política sectorial en los ámbitos estatal y federal, que propicien una mejora integral del Programa.

5.1. Conclusiones

5.1.1. Respuesta del Programa

El Programa cuenta con una flexibilidad en su capacidad de atención y respuesta a las demandas del subsector agrícola, para ello, el proceso de apropiación del mismo por parte del Estado, ha abierto la posibilidad de que el PFA, en concordancia con las políticas públicas del Estado, desarrolle acciones diferenciadas al interior de las distintas regiones y de los diferentes estratos de productores.

La superficie promedio utilizada por los productores en sus actividades resulta escasamente suficiente para satisfacer las necesidades básicas del núcleo familiar y no permite la generación de excedentes que amplíen la capacidad de inversión de los productores, lo cual ha derivado paulatinamente en una descapitalización de las UPR. En respuesta, el Programa apoya directamente la inversión en bienes de capital tales como sistemas de riego tecnificado, maquinaria y equipo agrícola, así como invernaderos, de tal forma que representan una capitalización directa de las UPR.

Los resultados obtenidos por los productores gracias a los apoyos del Programa en bienes productivos reflejan impactos inmediatos en la capitalización de las UPR y la incorporación de recursos financieros, vía apoyos del Programa, implica una inmediata ampliación de su capacidad de inversión.

En los últimos años se ha registrado una contracción en la actividad agrícola estatal y una reducción en términos reales del precio medio rural de los principales productos agrícolas. Para enfrentar este declive, el Programa considera dos líneas principales de atención: a) la reconversión productiva de las UPR, ya sea mediante la diversificación de las actividades productivas y/o el mejoramiento de los sistemas de producción, y b) la organización de productores en torno a proyectos integrales que den lugar a la suma de esfuerzos conjuntos y a los beneficios de la economía de escala.

En la primera línea, una de sus acciones busca inducir el aprovechamiento eficiente de las unidades de producción aprovechando su potencial físico para cultivos con mayores niveles de beneficio y ha coadyuvado en la diversificación de sus actividades productivas.

En la segunda línea de atención, favorece la organización productiva al brindar preferencia a grupos organizados de productores sobre la demanda de productores


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individuales. Esto ha propiciado un crecimiento de solicitudes de productores organizados que han predominado en los últimos años. Esta estrategia permite a productores de bajos ingresos acceder a través de sus organizaciones a apoyos de mayor envergadura, mediante proyectos que involucran dos o más componentes de apoyo, diluyendo entre ellos el riesgo de desistir del apoyo al no poder cubrir sus aportaciones individuales.

5.1.2. Gestión del Programa en el Estado

La flexibilidad y estructura del actual marco normativo ha propiciado una mayor apropiación del Programa por parte del Estado, al aprovechar las orientaciones de diseño del PFA que son comunes con el PVD 2005-2010 y que permiten su complementariedad. De tal forma, las acciones del PFA definidas por el Estado, forman a su vez parte de su política sectorial, evitando duplicidad de acciones y posibilitando la sinergia con otros programas.

Aunque los avances en la apropiación permiten concluir que el Estado puede utilizar eficientemente al Programa, esto no se refleja en la magnitud de recursos que son asignados a los componentes de interés local, donde prevalece una preferencia del Estado hacia sus propios programas fuera de la APC.

No obstante, el grado de apropiación del Programa no es congruente con la disponibilidad del Estado a mejorar sus aportaciones al PFA, las cuales han sido drásticamente reducidas en los últimos 5 años. Al respecto, no se cuenta con sustento válido que permita concluir con claridad respecto a la relación existente entre la apropiación del Programa y esta contracción presupuestal, ya que se ha expuesto que el PFA es un instrumento complementario de la política agropecuaria del PVD 2005-2010, por lo que el Estado analiza y define a través de qué instrumentos es más conveniente orientar sus recursos al subsector agrícola. Inclusive la normatividad del PFA, al posibilitar al Estado acciones y recursos con recursos federales sin restricción respecto a la aportación estatal, es un elemento favorable más que ha permitido la apropiación del Programa y en cierta forma concede la complementariedad del PFA en la política agropecuaria estatal.

Como se ha indicado previamente, uno de los criterios de orientación del Programa es hacia las cadenas productivas de interés estatal y hacia los eslabones de poscosecha y transformación relacionados directamente con los productores primarios. Dentro de esta orientación del Estado, es de fundamental interés el contar con la participación activa de los productores organizados para poder lograr el uso eficiente de recursos y esfuerzos conjuntos en el impulso y ordenamiento de la producción agrícola de la entidad. Al respecto, la participación de los órganos colegiados previstos en la LDRS, de autoridades, productores y agentes relacionados en las cadenas productivas de interés estatal, en el diseño y toma de decisiones del PFA en la entidad, se encuentra en proceso de mejora.

La participación activa del Consejo Estatal de Desarrollo Sustentable en el diseño de la política agropecuaria estatal es reducida, operó más como un foro de carácter informativo, pero que está siendo consolidado para participar en la toma de decisiones para el desarrollo rural estatal, mientras que por otra parte, la operación de los comités sistema producto aún es incipiente, carecen de representatividad entre los eslabones de transformación y servicios relacionados, y aún no son reconocidos por la mayoría de los productores agrícolas a los cuales representan.


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De acuerdo con lo expuesto, se concluye que falta camino por recorrer entre los agentes de las cadenas productivas, para que tomen conciencia y se apropien de esta estrategia de participación en el diseño, operación y esfuerzos conjuntos con el Estado y Federación para el desarrollo agrícola de la entidad. En consecuencia, se espera que en el corto plazo el subprograma de fortalecimiento de los comités sistema producto del PFA sea ampliado para inducir estos cambios.

A partir de las RO 2003, se posibilita la sinergia del Programa con el PRODESCA con el objetivo de vincular a prestadores de servicios profesionales con productores beneficiarios del PFA. No obstante, esta estrategia esta limitada por la disponibilidad presupuestal del PRODESCA, ya que presenta un déficit generado por la gran demanda de apoyos fuera del PFA.

De tal forma que el enlace de ambos programas no ha sido aplicado en la entidad, dada las particularidades de cada uno de ellos en cuanto a demanda, población objetivo y procesos. Es posible concluir que difícilmente será posible vincularlos bajo las condiciones restrictivas en el presupuesto del PRODESCA, hasta en tanto se convengan oficialmente partidas presupuestales específicas o se establezcan esfuerzos operativos entre las coordinaciones de ambos programas.

5.1.3. Impactos del PFA

En general, el indicador de impacto en el ingreso mostró resultados favorables inducidos por el Programa, lo cual permite concluir que está cumpliendo con su objetivo. Los apoyos otorgados permitieron a los productores incrementar un 9.9% el ingreso que obtienen en las actividades agrícolas donde los utilizan.

En caso contrario, el indicador del empleo presenta una contracción global, al respecto se fundamenta un planteamiento a incorporar en evaluaciones futuras, donde se tome en cuenta si dentro de las motivaciones de los productores beneficiarios se encuentra la generación o la reducción de empleos y a partir de ello analizar si el objetivo de ampliación o reducción de empleo fue alcanzado con los apoyos del Programa.

Los indicadores de segundo nivel, permiten concluir que los apoyos del Programa propician la capitalización de los productores y amplían su capacidad de inversión productiva.

Dada la naturaleza de los componentes apoyados por el Programa por sí mismos implican una ampliación de los activos productivos y el apoyo monetario que representa reduce la erogación de los productores para su adquisición pudiendo utilizar este ahorro para ampliar su capacidad de producción. Este efecto indirecto en la escala productiva, ya sea por ampliación del área de cultivo o por productividad, fue el principal impulsor del incremento en el ingreso de los productores.

Otro aspecto favorable es que ayudó a los productores a reconvertir y mejorar tecnológicamente sus unidades de producción. Sin embargo, en relación con el indicador de cambio tecnológico, es importante señalar que no necesariamente es correspondiente con los beneficios recibidos por los productores gracias al apoyo del Programa, dado que en términos generales indicó que prácticamente no hubo cambio.


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La distribución de apoyos entre las ramas productivas estatales, es reflejo de la estructura productiva estatal, por lo que es posible inferir que la focalización del Programa se deriva de la atención a la demanda mas que a la orientación hacia una rama específica.

Un impacto indirecto del Programa es que induce a los productores a organizarse en torno a los apoyos del Programa, si bien no considera componentes directos para este fin, si considera en su orientación preferencias a productores organizados. En este sentido los resultados indican que cada vez más los beneficiarios solicitan apoyos a través de sus organizaciones.

5.2. Recomendaciones

5.2.1. Para una mejor respuesta del Programa a los retos del entorno

Si bien el Estado tiene una responsabilidad social que obliga a considerar la demanda generalizada, se sugiere fortalecer la estrategia actual que identifica las oportunidades regionales y aprovechar sus potencialidades específicas con base en las condiciones de mercado de los productos agrícolas, procurando la integración del productor a la cadena agroalimentaria. En este sentido, es recomendable incorporar elementos de regionalización con una tendencia evidente al aprovechamiento de las potencialidades físicas y ventajas comparativas regionales, que permitan conformar polos de desarrollo.

Para lo anterior, se sugiere que en la orientación del Programa, el Estado reserve una proporción del presupuesto para apoyar regiones y cultivos estratégicos, mediante la incorporación de sistemas de riego, equipamiento de poscosecha, desarrollo de la infraestructura agroindustrial, entre otros componentes, con el objetivo de generar un esquema de desarrollo rural focalizado adecuado a las características propias del Estado.

Para inducir la sinergia entre programas relacionados con el sector agrícola, se sugiere que el Gobierno del Estado procure reuniones periódicas de coordinadores de programas federales y estatales, con el objetivo específico de conformar un frente coordinado de acciones, lo cual implica por su magnitud la integración de una entidad especializada que integre y mantenga actualizados permanentemente el marco normativo, de planeación y de operación de cada uno de ellos para proponer esquemas sinérgicos de atención.

5.2.2. Para una gestión eficaz y eficiente

El Estado cuenta con estudios pertinentes que identifican las restricciones y las posibilidades del sector, así como las áreas de oportunidad que pueden aprovecharse, esta información es útil para la planeación en el sector, por lo que es recomendable que se utilicen adecuadamente a través de un área de planeación estratégica que sistematice dicha información y que pueda derivar en proyectos específicos para el desarrollo de las áreas de oportunidad en cada rama de cultivos, por un lado, y para atender de manera expedita a la demanda libre con criterios y parámetros preestablecidos que garanticen el cumplimiento de un mínimo de requisitos.

En este último elemento, se sugiere en forma específica agilizar la evaluación de proyectos estableciendo parámetros predefinidos en las formas y modelos de evaluación, lo cual permitiría crear un banco de proyectos factibles, y en su caso contratar servicios externos para apoyar la evaluación en etapas críticas. Aunado a lo anterior, se sugiere


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crear un padrón estatal de proveedores e insumos que contenga un tabulador de precios de los componentes susceptibles de apoyo, lo cual implicaría mejores condiciones de inversión y éxito a los productores beneficiarios.

Se sugiere que en el corto plazo se implemente y utilice el SISER-Alianza Contigo en los términos previstos en las RO del Programa, y se analice la conveniencia de designar un área operadora específica de dicho sistema o en su caso se considere la posibilidad de contratar una entidad externa que de forma imparcial lo opere.

Para los criterios de trato diferenciado a productores, cadenas y regiones, se sugiere actualizar el estudio de estratificación realizado por la Fundación Produce Veracruz A.C. y enlazarlo con los padrones de productores de las cadenas de interés estatal o bases de datos disponibles como PROCAMPO o del SISER, sobre la base cartográfica del Sistema Nacional de Información para el Desarrollo Rural Sustentable (SNIDRUS) que opera en el Estado, lo cual permitiría enlazar los estratos de productores por cadena y por región, consolidando una herramienta que inclusive admitiría estimar en forma inmediata los cambios inducidos por los apoyos del Programa y a la par de análisis comparativos entre componentes, regiones, cadenas, montos de apoyo, entre otros.

El tema del acompañamiento técnico en las acciones apoyadas por el Programa, se sugiere que sea atendido de manera prioritaria con recursos del mismo y no depender de la dinámica del PRODESCA. En este sentido, el Estado y la Delegación Estatal de SAGARPA pueden diseñar y gestionar que dentro de la apertura programática del PFA se considere un componente colateral a los productores para la formulación de sus proyectos y acompañamiento técnico.

5.2.3. Para incrementar la generación de impactos positivos

En un contexto de recursos presupuestales limitados del Programa, deberá buscarse la mayor rentabilidad posible en función del interés del Estado, de los objetivos y la normatividad del Programa, sin desconocer el escenario social de la entidad que propicia una demanda generalizada que también debe atenderse, por lo que se sugiere lo siguiente:

1. Definir al menos el 50% del presupuesto para atender a las regiones y cultivos considerados como estratégicos y áreas de oportunidad de negocios.

2. Establecer las acciones relevantes de alto impacto en esas regiones para cada cultivo, en materia de tecnificación de la producción, manejo de poscosecha y transformación.

3. Asignar un presupuesto dentro del PFA para apoyar a los productores en la formulación de sus proyectos y para servicios técnicos que les permita ampliar sus expectativas de éxito en las inversiones, sin depender de otros programas de la APC o fuera de ella, estableciendo topes máximos de apoyo para estos conceptos.

4. Establecer en el seno del Comité Técnico Agrícola parámetros técnico-financieros por tipo de apoyo para hacer más eficiente el proceso de validación y selección de los proyectos y los tipos de productores a apoyar.


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5. Programar que anualmente el presupuesto asignado a los proyectos estratégicos tenga un mayor peso relativo que el que atiende a la demanda.

6. Se sugiere que El PFA procure excluir paulatinamente de sus componentes apoyos para insumos consumibles en un solo ciclo de producción, dado que no garantizan su permanencia en la unidad de producción, y sus impactos son temporales.

Relacionado con lo anterior, es en la evaluaciones externas donde se ha incidido en los puntos críticos susceptibles de mejora en los programas de la APC. Razón por la cual, se propone fortalecer al CTEE para que amplíe su capacidad de trabajo y cobertura, otorgándole una mayor prioridad a los procesos de evaluación que involucra la APC, así como otros relacionados con el sector agropecuario, en este sentido sería deseable considerar la posibilidad de constituirlo en una asociación civil sobre un esquema similar al operado en el Subprograma de Investigación y Transferencia de Tecnología, o cualquier otro que le brinde autonomía, recursos y mayor eficiencia operativa y administrativa.


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Bibliografía DOF, 2001. Reglas de Operación de la Alianza para el Campo 2001 para los Programas de Fomento Agrícola, de Fomento Ganadero, de Desarrollo Rural, de Sanidad Agropecuaria, de Investigación y Transferencia de Tecnología, de Promoción de Exportaciones y del Sistema de Información Agroalimentaria y Pesquera. Gobierno Federal, México, 15 de marzo de 2001.

DOF, 2001. Ley de Desarrollo Rural Sustentable. Gobierno Federal, México, 7 de diciembre de 2001.

DOF, 2002. Reglas de Operación de la Alianza para el Campo 2002 para los programas de Fomento Agrícola, de Fomento Ganadero, de Desarrollo Rural, de Sanidad e Inocuidad Agroalimentaria, del Sistema de Información para el Desarrollo Rural Sustentable, y de Apoyos para la Integración a los Mercados y Fomento a las Exportaciones Agroalimentarias. Gobierno Federal, México, 15 de marzo de 2002.

DOF, 2003. Reglas de Operación de la Alianza para el Campo para la Reconversión Productiva; Integración de Cadenas Agroalimentarias y de Pesca; Atención a Factores Críticos y Atención a Grupos y Regiones Prioritarios (Alianza Contigo 2003). Gobierno Federal, México, 25 de julio de 2003.

DOF, varios años. Modificaciones a las Reglas de Operación de la Alianza para el Campo para la Reconversión Productiva; Integración de Cadenas Agroalimentarias y de Pesca; Atención a Factores Críticos y Atención a Grupos y Regiones Prioritarios (Alianza Contigo 2003). Gobierno Federal, México.

FAO-SAGARPA, 2007. Lineamientos para la Formulación de Términos de Referencia y la Evaluación Estatal del Programa de Fomento Agrícola. UA-FAO. México, 2007.

GEUM-PR, 2006. Anexo Estadístico. Sexto Informe de Gobierno del C. Presidente de la República Vicente Fox Quesada. Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos - Presidencia de la República, México, septiembre de 2006.

Gobierno del Estado de Veracruz, 2003. V Informe de Gobierno. Veracruz, México, 2003.

Gobierno del Estado de Veracruz, 2005. Plan Estatal de Desarrollo 2005-2010. Veracruz, México, 2005.

Gobierno del Estado de Veracruz, 2005. Programa Sectorial 2005-2010. Desarrollo Agropecuario. Veracruz, México, 2005.

Gobierno del Estado de Veracruz, 2006. II Informe de Gobierno. Veracruz, México, 2006.

INEGI, 2007. El sector alimentario en México. Edición 2006. Serie de estadísticas sectoriales. Aguascalientes, México, 2007.


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Documentos oficiales

Gobierno del Estado de Veracruz- SAGARPA. Anexo Técnico del Programa de Ejecución Federalizada de Fomento Agrícola. Varios años.

Gobierno del Estado de Veracruz- SAGARPA. Addendum al Anexo Técnico del Programa de Ejecución Federalizada de Fomento Agrícola. 2006.

Evalalianza, 2007. Bases de datos de beneficiarios del Programa de Fomento Agrícola de la Alianza para el Campo 2001-2003.

Documentos de consulta en línea

Banxico-FIRA, 2003. Evaluación de los programas que canalizan subsidios para el ejercicio fiscal 2002. Documento 10. Evaluación de las reglas de operación. www.fira.gob.mx/reglasdeoperacion/12_2002/E%202002%2010%20FEGA.pdf

INEGI, 2005. II Conteo de población y vivienda 2005. www.inegi.gob.mx/est/contenidos/espanol/proyectos/conteos/conteo2005

INEGI, 2007. Banco de Información Económica. Sistema de consulta electrónica en línea. dgcnesyp.inegi.gob.mx/bdiesi/bdie.html

SAGARPA, 2007. Sistema de Información Agropecuaria de Consulta 1980-2006. Centro de Estadística Agropecuaria. www.siea.sagarpa.gob.mx/sistemas/siacon/SIACON.html


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Anexos

Anexo no. 1. Categorías de beneficiarios solicitantes de apoyo

Tipo I. Beneficiarios que presentaron solicitud individual.

Tipo II. Grupo de Beneficiarios que presentaron una solicitud grupal, cuyos integrantes hacen uso individual del componente otorgado.

Tipo III. Grupo de Beneficiarios que presentaron una solicitud grupal, cuyos integrantes hacen uso colectivo del componente otorgado.

Tipo IV. Autoridades o instancias similares, cuando por ejemplo, los apoyos se otorgan a través de Presidencias Municipales que se encargan de administrar el bien y prestar servicios a productores beneficiarios individuales.

Tipo V. Organizaciones beneficiarias, como Centros de Investigación, Fundaciones Produce y Universidades, cuando por ejemplo se les otorgan apoyos para propagación y conservación de materiales genéticos para el desarrollo ulterior del propio Programa.


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Anexo no. 2. Consideraciones a las bases de datos PFA 2001-2003

Para la presente evaluación las áreas operativas del PFA proporcionaron a través del Comité Técnico Estatal de Evaluación las bases de datos de beneficiarios del Programa de los años 2001-2006. El procesamiento de las mismas incluyó las siguientes consideraciones y resultado:

Consideraciones

1. El padrón de beneficiarios 2006 mantiene un carácter preliminar dado que durante la presente evaluación aún no se cerraba el ejercicio.

2. Las bases de datos originales se integraron de 11,036 registros de solicitudes individuales y en grupo, entre las cuales no se consideraron para los análisis posteriores 7 registros de beneficiarios de la categoría 5.

3. Las bases de datos originales corresponden a registros administrativos de los apoyos otorgados, no incluye a todas las solicitudes recibidas, al no ser las generadas por el SISER adolecen de información estandarizada de elementos fundamentales para la evaluación como unidad de medida y cantidad del componente apoyado, estrategia, cadena, eslabón, tipología de productores, fechas de solicitud, validación, autorización y liberación, entre otros.

Resultados

Se procedió a realizar una normalización de la información contenida en las bases de datos proporcionadas y a su reclasificación con base en los tipos de componentes apoyados que permitiera analizarla en congruencia con los puntos de interés preestablecidos para la evaluación externa del Programa. De tal forma que la base de datos generada se integra de 11,029 registros de solicitudes individuales y grupales, con una cobertura del 99.7%, 56.8%, 52.1% y 43.6% del presupuesto del Subprograma de inversión y capitalización de los años 2003 a 2006 respectivamente.


Anexo no. 3. Tipología de productores

La metodología utilizada para determinar la tipología de productores, fue desarrollada por la UA-FAO y considera como objetivo el agruparlos en categorías homogéneas de acuerdo a sus condiciones socioeconómicas y a las características de sus UPR, para identificar y analizar los impactos del Programa entre los diferentes tipos de productores. De tal forma que posibilita el formular recomendaciones respecto de la en la población objetivo.

Variables de diferenciación:

Escolaridad: aproximación al capital humano.

Capital en maquinaria, equipo, construcciones e instalaciones: magnitud económica del productor.

Bovinos equivalentes: escala de operación del productor pecuario.

Superficie equivalente: escala de operación del productor agrícola.

Nivel tecnológico: nivel de incorporación de elementos técnicos en la principal actividad productiva del beneficiario.

Tipología: A continuación se muestran los parámetros generales en las variables de diferenciación según las categorías de productores.

Figura A1.2. Rangos de los parámetros en las variables de diferenciación

Hasta 8 cabezas

Más de 8 hasta 25

Más de 25 hasta 75

Más de 75 hasta 150 Más de 150

Hasta 0.2Índice de

NivelTecnológico

Más de 0.2 hasta 0.4

Más de 0.4hasta 0.6



Hasta 8 cabezas

Más de 8 hasta 25

Más de 25 hasta 75

Más de 75 hasta 150 Más de 150

Hasta 0.2Índice de

NivelTecnológico

Más de 0.2 hasta 0.4




Fuente: Elaboración propia a partir de los documentos de trabajo del segundo taller de soporte técnico a EEE impartido por la UA-FAO

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Anexo no. 4. Muestra de beneficiarios PFA 2006

Con base a la metodología definida por UA-FAO y en coordinación con el CTEE se determinó el siguiente tamaño de muestra de los beneficiarios 2006 del Programa de Fomento Agrícola:

Cuadro A4.1. Determinación del tamaño de muestra de beneficiarios del PFA 2006

Población N

Valor teta 1 + (teta / N)

Tamaño de muestra

"n" k = N/n

Número aleatorio =

na s = na * (k-

1) + 1

3,571 229.3 1.064 215 16.6 0.79165 13.4

Reemplazos "20% de n" 43 83.0 0.39409 33.3

Fuente: Elaboración propia a partir del padrón de beneficiarios del PFA 2006 y marco metodológico de la UA-FAO.

Como resultado, se seleccionaron 215 sitios muestrales mas 43 sitios de reemplazo entre los beneficiarios del PFA 2006 a los cuales se les aplicó el instrumento metodológico “Encuesta a Beneficiarios”, y cuya información fue ingresada al sistema EVALALIANZA.

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