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El Contrabando de Cigarrillos
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Dirección General de Hacienda (DGH)
División de Política Fiscal (DPF)
Subdirección de Estudios Económicos
Estimación de la evasión por el Comercio ilícito de cigarrillos1
Año 2019
Setiembre 2019
1 Elaborado por Karen Brenes Moya y Willy H. Chaves Sánchez.
El Contrabando de Cigarrillos
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Índice
I. Introducción................................................................................................................................. 3
II. Antecedentes. .............................................................................................................................. 4
III. Justificación. ................................................................................................................................ 5
IV. Objetivos. .................................................................................................................................... 6
V. Metodología................................................................................................................................. 7
VI. Resultados. .................................................................................................................................. 7
VII. Conclusiones .............................................................................................................................. 12
VIII. Anexos ...................................................................................................................................... 13
El Contrabando de Cigarrillos
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I. Introducción
El comercio ilícito de productos derivados del tabaco potencia problemas relacionados a la salud
y a los ingresos fiscales, siendo necesario que las instituciones que tengan relación directa con
esta problemática, dispongan de estudios que estimen su potencial impacto. El tema fiscal está
entre las seis medidas del plan MPOWER2 de la Organización Mundial de la Salud (OMS), que
permiten hacer frente a la epidemia de tabaquismo y reducir el número de víctimas mortales.
Es así como el Convenio Marco para el Control del Tabaco (CMCT)3 de la OMS, aprobó el
Protocolo para la eliminación del comercio ilícito de productos del tabaco, el día 12 de
noviembre de 2012 en Seúl (Corea).
El enfoque de este documento es desde la óptica fiscal, estimando la pérdida en los ingresos
fiscales por el fenómeno del contrabando y la potencial recuperación de esos ingresos bajo un
proyecto de trazabilidad (seguimiento y localización) en toda la cadena de suministro.
La aplicación de un Sistema de Trazabilidad de productos de tabaco y sus derivados, requiere la
firma de un Convenio de Cooperación Interinstitucional, entre el Ministerio de Hacienda y el de
Salud, que está en revisión al momento que se realiza este estudio.
Por lo anterior, se requiere de una estimación del tamaño del fenómeno del mercado ilícito de
cigarrillos, del grado de evasión que ocasiona y del potencial recaudatorio, por la reducción del
comercio ilícito de aquellos productos del tabaco que formalicen sus actividades.
2 Mpower: Monitor: vigilar el consumo de tabaco y las políticas de prevención. Protect: proteger a la población del
humo de tabaco. Offer: ofrecer ayuda para el abandono del tabaco. Warn: advertir de los peligros del tabaco.
Enforce: hacer cumplir las prohibiciones sobre publicidad, promoción y patrocinio del tabaco. Raise: aumentar los
impuestos al tabaco. 3 En la quinta reunión de la Conferencia de las Partes (COP5).
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II. Antecedentes.
El Convenio Marco de la Organización Mundial de la Salud para el Control del Tabaco (CMCT),
en su artículo 15 trata de los medios necesarios para contrarrestar el comercio ilícito de productos
de tabaco. El 12 de noviembre de 2012 en el CMCT4 de la OMS realizada en Seúl (Corea), se
aprobó el Protocolo para la eliminación del comercio ilícito de productos del tabaco, siendo en sí
mismo un tratado internacional que tiene la finalidad de eliminar todas las formas ilícitas de
comerciar los productos de tabaco.
Este Protocolo es una réplica al progresivo aumento del comercio ilícito de productos de tabaco,
que ocasiona consecuencias destructivas en la salud, en los ingresos fiscales y se relaciona con
actividades criminales. Su objetivo es proteger la cadena de suministro de productos de tabaco y
pretende instaurar un régimen mundial de seguimiento y localización (nacional y regional), así
como un centro de intercambio de información.
El Protocolo viene a fortalecer la lucha a nivel mundial contra el tabaco y es un instrumento de
ayuda para la Salud Pública de los países cooperantes, entre los que se encuentra Costa Rica,
quien mediante el Decreto Ejecutivo N° 34705-RE, ratificó el Convenio Marco de la OMS para
el Control del Tabaco, suscrito el 23 de julio del 2003.
Además, fue aprobada la Ley General de Control del Tabaco y sus efectos nocivos en la salud
N° 9028, de 22 de marzo de 2012, que regula las medidas que el Estado implementará para
instrumentalizar el Convenio Marco para el Control del Tabaco (CMCT) de la Organización
Mundial de la Salud (OMS), Ley Nº 8655 de 17 de julio de 2008, con el objeto de controlar el
consumo de tabaco y reducir su prevalencia,5 así como la exposición al humo de este.
A la fecha de este estudio se encuentra en revisión el Convenio de Cooperación Interinstitucional,
entre el Ministerio de Hacienda y el de Salud, para la implementación y seguimiento de un
Sistema de Trazabilidad de productos de tabaco y sus derivados, bajo la aplicación del Protocolo
para la Eliminación del Comercio Ilícito de Productos de Tabaco y sus Derivados.
4 En la quinta reunión de la Conferencia de las Partes (COP5). 5 La prevalencia hace referencia al número de casos que se han producido de un evento en una población en un
determinado momento o periodo.
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III. Justificación.
Dados los compromisos asumidos por Costa Rica a nivel internacional y en materia de combate
al comercio ilícito, en este caso por los productos del tabaco y sus derivados, a la firma del
Convenio de Cooperación entre los Ministerio de Hacienda y Salud para aplicar un sistema de
trazabilidad que conlleve a “legalizar” dicho comercio, es que se justifica realizar un estudio que
estime el tamaño del fenómeno del mercado ilícito de cigarrillos, la evasión fiscal que produce y
la potencial recaudación que se obtendría con su reducción.
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IV. Objetivos.
Estimar la dimensión del fenómeno del mercado ilícito de cigarrillos, la pérdida en los
ingresos tributarios y el potencial recaudatorio por “inducir” a este tipo de comercio a
formalizar sus actividades, bajo un Sistema de Trazabilidad de dichos productos.
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V. Metodología.
Se utiliza la información de las bases de datos tributarias que contienen información sobre el
tabaco, como montos de recaudación por importaciones o a nivel interno, así como por encuestas
del Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia (IAFA) y de la OMS como la Global
Adult Tobacco Survey (GATS Costa Rica, 2015).
Se obtienen estadísticas por sexo, edad y consumo de cigarrillos, que se aplica a las estadísticas
de población que registra el Instituto Nacional de Estadística y Censos. A partir de dicha
información se calcula el consumo nacional de cigarrillos por cajetilla de 20 unidades y se
compara con las cantidades que se estiman son consumidas a partir de los datos de los tributos
recaudados6. La diferencia en dicho consumo se considera que proviene del comercio ilícito.
7
Posteriormente se elaboran tres escenarios contrafácticos en los que se estima el potencial
recaudatorio de aquel comercio ilícito, que como consecuencia de un sistema de trazabilidad se
vean “obligados” a formar parte del comercio lícito y por ende aumenta la recaudación.
VI. Resultados.
El comercio ilícito de productos de tabaco causa problemas de tipo sanitario, económico, de
seguridad y fiscal y cuenta con el apoyo desde vendedores ambulantes hasta redes organizadas.
Los impuestos pueden ser una herramienta eficaz para reducir el consumo de tabaco, sobre todo
en la población joven o de ingresos bajos, a pesar de ser un producto cuya demanda es poco
sensible ante un cambio en el precio (inelástica). Sin embargo, hay que resaltar que la carga
tributaria que pesa sobre los cigarrillos es considerada alta, aumentarla puede conllevar a un
aumento del mercado ilícito, lo cual no es deseado.
Lo anterior ha sido expuesto en la conocida curva de Laffer,8 que en general señala que aumentos
significativos en los impuestos a un producto, pueden provocar caídas en la recaudación porque
se erosiona la base imponible y en el caso que nos ocupa aumentar el mercado ilícito de
cigarrillos.
Estudios internacionales indican que un aumento de un 10% en los impuestos al tabaco, reducen
el consumo aproximadamente en un 4% en los países de renta alta y de un 5% en los de renta
media y baja. Sin embargo, se requieren de otras medidas o políticas más rigurosas de control
para que su combate sea realmente efectivo.
6 En particular con el impuesto específico a los cigarrillos.
7 Es un método residual que contrasta el comercio de cigarrillos legales con el consumo de cigarrillos que indican
las encuestas como las que realiza el IAFA y GATS y está aprobado por la Comisión de Trazabilidad Fiscal de Tabaco. 8 Difundida por el economista Arthur Laffer.
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El gráfico siguiente muestra los niveles de prevalencia del consumo de tabaco, del año 1990 al
2015 y cuya fuente de información es la VI Encuesta Nacional sobre el Consumo de Drogas
realizada por el IAFA9, donde se aprecia una fuerte reducción en la prevalencia y que según dicha
entidad se deben a la implementación de las recomendaciones de la OMS, bajo el Convenio
Marco para el Control de Tabaco (CMCT), 2004 y las acciones MPOWER que ha impulsado el
gobierno de Costa Rica.
Gráfico N° 1.
Niveles de prevalencia en consumo del último mes de tabaco, según sexo.
Costa Rica, 1990, 1995, 2001, 2006, 2010, 2015
Fuente: Gráfico 38, VI Encuesta Nacional sobre Consumo de Drogas, IAFA.
Para los efectos de las estimaciones fiscales se toman los datos para Costa Rica, de la “Encuesta
Mundial de Tabaquismo en Adultos” (GATS, por sus siglas en inglés). Dicha encuesta es el
modelo a nivel internacional para monitorear el consumo de tabaco por personas adultas y para
Costa Rica es una encuesta de hogares representativa de hombres y mujeres de 15 años o más y
diseñada para realizar comparaciones a nivel internacional.
Los resultados de GATS Costa Rica (2015) se presentan en el cuadro siguiente:
9 Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia. (2018). VI Encuesta Nacional sobre Consumo de Drogas y
Población General 2015. San José, Costa Rica.
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Cuadro N° 1
Fuente: Encuesta Mundial de Tabaquismo en Adultos (GATS).
El resultado de la estimación de la evasión por contrabando de cigarrillos se muestra en el
siguiente cuadro N° 2:
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Cuadro N° 2
Estimación de la evasión por contrabando de cigarrillos, 2018
Costa Rica
RUBRO TOTAL HOMBRES MUJERES
Prevalencia 1/ 12% 4%
Población a julio 2018 2/ 3.891.197,37 1.953.551,26 1.937.646,11
Consumidores estimados 311.932,00 234.426,15 77.505,84
Consumo promedio de cigarrillos 3/
Diario 13,2 10,7
Subtotal Anual 1.433.406.973,62 1.131.367.248,24 302.039.725,38
Semanal 12,41 9,81
Subtotal Anual 191.280.234,44 151.651.705,61 39.628.528,83
Total Anual 1.624.687.208,06
Datos de Recaudación-2018 (en millones de colones) 4/ 64.060,02
Específico-Tabaco (IEPT) 30.765,74
Aduanas 19.761,75
Interno 11.003,99
Impuesto/las Ventas 9.745,21
Aduanas 6.467,21
Interno 3.278,00
Selectivo de Consumo 23.549,07
Base Imponible IEPT 5/ 1.345.082.498,37
Aduanas 859.262.438,37
Interno 485.820.060,00
Diferencia en el consumo 6/ 279.604.709,69
Recaudación evadida 13.333.617.758,98
Específico-Tabaco (IEPT) 6.397.355.757,60
Impuesto/las Ventas 2.025.754.268,73
DAI 15.320.345,52
Ley 6946 -
Selectivo de Consumo 4.895.187.387,14
Mercado Ilícito 17%
Sensibilidad 7/ 10% 15% 20%
Específico-Tabaco (IEPT) 639.735.575,76 959.603.363,64 1.279.471.151,52
Impuesto/las Ventas 202.575.426,87 303.863.140,31 405.150.853,75
Selectivo de Consumo 489.518.738,71 734.278.108,07 979.037.477,43
Total 1.331.829.741,35 1.997.744.612,02 2.663.659.482,69
Notas
1/ Se toma la variación del consumo de productos de tabaco del 2010 al 2015, porque el índice de prevalencia viene
en reducción y se aplicó al consumo de cigarrillos que es lo que más se consume. Datos tomados del IAFA.
2/ De 12 a 99 años según las estadísticas de población del INEC Cuadro N°4, para el año 2018.
3/ Global Adult Tobacco Survey, GATS. Codebook, Costa Rica 2015.
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4/ Liquidación de Ingresos 2018, Contabilidad Nacional
5/ Con el impuesto específico a los productos del tabaco vigente a julio 2018 por total de cigarrillos. Impuesto del
¢22,88 por cigarrillo. Fuente: Departamento de Estadísticas Fiscales.
6/ Entre el consumo por encuestas y el declarado por el IEPT.
7/ Se refiere al efecto que tendría la aplicación de un Sistema de Trazabilidad, según Convenio
de Cooperación entre los Ministerios de Hacienda y Salud.
En primera instancia se estima la evasión por contrabando de cigarrillos, bajo el supuesto de los
índices de prevalencia por sexo del año 2015. Los resultados obtenidos indican una tasa del
mercado ilícito del 23%, que se calcula como la razón entre las ventas ilegales estimadas y las
ventas totales registradas (con origen en la producción interna y por importaciones).
Sin embargo, dada la variación que se muestra en el gráfico N° 1 para los índices de prevalencia
por sexo hace que el supuesto mencionado en el párrafo anterior no sea sostenible, aunado a las
acciones MPOWER que el país ha aplicado tanto en materia de salud como fiscal.
Entre las reformas legales se tiene la aprobación de la Ley para Mejorar la Lucha contra el Fraude
Fiscal, N° 9416, que rige desde el 30 de diciembre del 2016, la Ley General de Control del
Tabaco y sus efectos nocivos en la salud N° 9028, que crea en su artículo 22 el impuesto
específico a los productos del tabaco. Además, de las acciones de combate al contrabando por
parte de la Policía de Control Fiscal del Ministerio de Hacienda entre otras acciones.
Por lo anterior, se realiza una estimación más precisa considerando las variaciones relativas por
sexo para el año 2018, de los índices de prevalencia mostradas en el gráfico N° 1. Los nuevos
cálculos muestran una tasa del mercado ilícito del 17%, que representan alrededor de ¢ 13.333.6
millones de evasión (alrededor de $ 23,0 millones y 14 millones de paquetes de 20 cigarrillos).
Finalmente, se elaboran tres escenarios que consideran la potencial recaudación que se
recuperaría bajo el Convenio de Cooperación entre los Ministerios de Hacienda y Salud,
relacionado a la implementación y seguimiento de un Sistema de Trazabilidad Fiscal. Los
porcentajes de recuperación utilizados para los escenarios son del 10%, 15% y 20%, que
generarían recaudaciones fiscales de ¢ 1.331,8 ¢ 1.997,7 y ¢ 2.663,7 millones, respectivamente.
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VII. Conclusiones
Costa Rica bajo el Convenio Marco para el Control del Tabaco (CMCT) y las acciones de
MPOWER, está cumpliendo con las estrategias identificadas por la OMS. Desde el año 2012 con
la ley N° 9028 se establece el impuesto específico a los cigarrillos y similares, el cual se aplica
por unidad de producción. A la fecha de este estudio no existe producción interna, sino que el
consumo local se abastece de las importaciones reportadas y del mercado ilícito.
La ley N° 9028 además contempla aspectos atinentes a la salud pública, cuyo ente rector es el
Ministerio de Salud y como consecuencia de la aplicación de la legislación mencionada, se
aprecia una reducción importante en consumo de tabaco. Entre las acciones de más peso está
prohibir la venta de cigarrillos por unidad o en cajetillas de 10 de unidades, impedir el fumado en
lugares públicos, las campañas publicitarias en donde se resalta los beneficios de no fumar, el
impuesto específico sobre los cigarrillos y similares, la aprobación de la Ley para Mejorar la
Lucha contra el Fraude Fiscal, N° 9416 y finalmente las acciones ejercidas por la Policía de
Control Fiscal en la lucha contra el comercio ilícito.
La estimación del monto evadido por el comercio ilegal de cigarrillos, asciende en el año 2018 a
¢ 13.333.6 millones ($ 23,0 millones y 14 millones de paquetes de 20 cigarrillos), con una tasa
calculada del mercado ilícito del 17%.
Finalmente, la estimación de la recaudación a obtener bajos los escenarios de recuperación, del
10%, 15% y 20%, generarían recursos adicionales por ¢ 1.331,8 ¢ 1.997,7 y ¢ 2.663,7 millones,
en ese orden.
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VIII. Anexos
Cuadro N° 3
Estimación de la evasión por contrabando de cigarrillos basado en la prevalencia del año 2015
Costa Rica.
RUBRO TOTAL HOMBRES MUJERES
Prevalencia 1/ 8,70% 13% 4,30%
Población a julio 2018 2/ 3.891.197,37 1.953.551,26 1.937.646,11
Consumidores estimados 337.280,45 253.961,66 83.318,78
Consumo promedio de cigarrillos 3/
Diario 13,2 10,7
Subtotal Anual 1.550.340.557,04 1.225.647.852,26 324.692.704,78
Semanal 12,41 9,81
Subtotal Anual 206.890.016,24 164.289.347,74 42.600.668,50
Total Anual 1.757.230.573,28
Datos de Recaudación-2018 (en millones de colones) 4/ 64.060,02
Específico-Tabaco (IEPT) 30.765,74
Aduanas 19.761,75
Interno 11.003,99
Impuesto/las Ventas 9.745,21
Aduanas 6.467,21
Interno 3.278,00
Selectivo de Consumo 23.549,07
Base Imponible IEPT 5/ 1.345.082.498,37
Aduanas 859.262.438,37
Interno 485.820.060,00
Diferencia en el consumo 6/ 412.148.074,90
Recaudación evadida 19.654.264.397,30
Específico-Tabaco (IEPT) 9.429.947.953,83
Impuesto/las Ventas 2.986.039.552,15
DAI 22.582.777,38
Ley 6946 -
Selectivo de Consumo 7.215.694.113,96
Mercado Ilícito 23%
Sensibilidad 7/ 10% 15% 20%
Específico-Tabaco (IEPT) 942.994.795,38 1.414.492.193,07 1.885.989.590,77
Impuesto/las Ventas 298.603.955,21 447.905.932,82 597.207.910,43
Selectivo de Consumo 721.569.411,40 1.082.354.117,09 1.443.138.822,79
Total 1.963.168.161,99 2.944.752.242,99 3.926.336.323,99
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Notas 1/ Tomado del IAFA
2/ De 12 a 99 años según las estadísticas de población del INEC Cuadro N°4, para el año 2018.
3/ Global Adult Tobacco Survey, GATS. Codebook, Costa Rica 2015. 4/ Liquidación de Ingresos 2018, Contabilidad Nacional 5/ Con el impuesto específico a los productos del tabaco vigente a julio 2018 por total de cigarrillos.
Impuesto del ¢22,88 por cigarrillo. Fuente: Departamento de Estadísticas Fiscales. 6/ Entre el consumo por encuestas y el declarado por el IEPT.
7/ Se refiere al efecto que tendría la aplicación de un Sistema de Trazabilidad, según Convenio de Cooperación entre los Ministerios de Hacienda y Salud.