diferencias interregionales y autonomía de gasto 1

Presupuesto y Gasto Público 96/2019: 125-145 Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos

© 2019, Instituto de Estudios Fiscales

Diferencias interregionales y autonomía de gasto 1

ANA HERRERO ALCALDE Universidad Nacional de Educación a Distancia

ROSA URBANOS GARRIDO Universidad Complutense de Madrid

Recibido: Julio 2019 Aceptado: Septiembre 2019

Resumen

El artículo analiza hasta qué punto las desigualdades que se producen en el gasto en los servicios públicos funda-mentales entre CC.AA. pueden atribuirse a las diferencias de financiación, o bien al ejercicio del principio de auto-nomía financiera. En este sentido, se comprueba que la mayor parte de diferencias interterritoriales se deben tanto al nivel de recursos proporcionado por el sistema de financiación vigente en cada Comunidad Autónoma como al nivel de equipamientos y recursos humanos, en buena parte derivados de los traspasos del gobierno central. Sin embargo, la relación entre gasto e indicadores de resultado es en muchos casos débil, siendo más importante (particularmente en sanidad y educación) cómo y en qué se gasta que cuánto se gasta. Como medio para mejorar la equidad se propo-ne el uso de fondos condicionados que queden fuera del sistema general de nivelación, de manera que su reparto sea más transparente y la valoración de su funcionamiento más sencilla.

Palabras clave: Financiación autonómica, equidad, gasto público.

Clasificación JEL: H53, H75, H77.

Abstract

This article analyzes to what extent regional inequalities in public expenditure on health, education and social services may be attributed to differences in the amount of the available resources, or to the excercise of the principle of financial autonomy. We verify that most inter-territorial differences are due both to the amount of resources provided by the regional financing model and to the net of equipments and human resources, which are largely derived from transfers from the central government. However, the relationship between public expenditure and outcomes is in many cases weak, being more relevant how resources are spent than how much is spent (particularly in health care and education). As a means to improve equity, the article proposes the use of conditional funds regularly assessed and transparently distributed.

Key words: Regional financing, equity, public expenditure.

JEL Classification: H53, H75, H77.

Agradecemos a Ángela Blanco sus sugerencias sobre el contenido del texto. 1

126 Ana Herrero Alcalde y Rosa Urbanos Garrido

1. Introducción

Es frecuente que la presencia de desigualdades interregionales tienda a identificarse con un problema de inequidad que es necesario corregir. Sin embargo, no todas las desigualdades pueden calificarse de inequitativas, por lo que la identificación entre desigualdad e inequidad resulta errónea a veces. El criterio de equidad definido tanto por la Ley Orgánica de Financia-ción de las Comunidades Autónomas (LOFCA) como por la Ley de financiación de 2009 exige que todas las Comunidades reciban los mismos recursos por unidad de necesidad, de modo que permitan garantizar la cobertura del nivel mínimo de los servicios fundamentales (sanidad, educación y servicios sociales) en todo el territorio, lo que en ningún caso debe confundirse con un criterio de igualdad de recursos per cápita (incluso aunque la población se ajuste por necesidad). A este respecto, la legislación española también reconoce el principio de autonomía financiera que, de acuerdo con el Tribunal Constitucional, supone «la propia determinación y ordenación de los ingresos y gastos necesarios para el ejercicio de sus funciones» (STC 179/1987, de 13 de noviembre), aunque con las limitaciones constitucionales establecidas.

Sin embargo, tanto el procedimiento seguido en el traspaso de las competencias como los modelos de financiación autonómica de régimen común que se han ido aprobando a lo largo del tiempo han tendido a primar la continuidad del mapa de servicios previo a la descentralización. En primer lugar, el método del «coste efectivo» implicaba que, en el mo-mento de traspaso de una competencia, el gobierno central se comprometía a proporcionar a la comunidad afectada recursos suficientes –vía cesión de impuestos o vía transferencias– para mantener el servicio al mismo nivel al que se estaba prestando antes del traspaso. La aplicación de este método, que no tuvo en cuenta que el mapa de inputs que se traspasaba era relativamente dispar, implicó que las diferencias de servicios existentes durante la presta-ción centralizada cristalizaran en el modelo descentralizado posterior. Además, la cláusula de statu quo o respeto al punto de partida en las sucesivas reformas del modelo de financiación ha tendido a consolidar el reparto inicial, desvirtuando así el criterio de equidad (además de esconder –o, en todo caso, no sancionar– situaciones de ineficiencia).

Tampoco puede obviarse que, pese a su reconocimiento constitucional, la forma en la que se han concretado tanto el Convenio como el Concierto Económico han generado des-igualdades entre las Comunidades forales y las de régimen común muy notorias que pueden comprometer la equidad en el mecanismo de financiación autonómica (Zubiri, 2015).

En los apartados que siguen analizaremos hasta qué punto las desigualdades que se producen en el gasto en los servicios públicos fundamentales entre CC.AA. pueden atribuir-se a las diferencias de financiación con la que cuentan, o bien al ejercicio del principio de autonomía financiera. Asimismo, el artículo reflexiona sobre la relevancia (y adecuación) de la igualdad de gasto como reflejo del principio de equidad, para terminar con unas conside-raciones finales.

2. Diferencias interregionales de gasto, necesidades y financiación

En este epígrafe constatamos las diferencias en el gasto público per cápita a igual nece-sidad que se producen entre Comunidades Autónomas en el ámbito de los servicios públicos

127 Diferencias interregionales y autonomía de gasto

fundamentales, y tratamos de relacionarlas con las desigualdades que se registran en la finan-ciación con la que cuentan. Para ello elegimos la definición de necesidad del vigente modelo de financiación de régimen común.

En la tabla 1 se presentan los datos de gasto autonómico por habitante ajustado para el periodo 2006-2016. La tabla 2 incorpora, además, el gasto territorializado de la Adminis-tración General del Estado en subvenciones gestionadas, convenios y otras transferencias sectoriales canalizadas a los servicios públicos fundamentales, si bien las conclusiones que se extraen de ambas son muy similares. En primer lugar, destaca la brecha entre los territo-rios forales y las comunidades de régimen común que, de acuerdo con la tabla 2, gastaron de media durante el periodo analizado entre un 16% (en el caso de Navarra) y un 24% más (en el caso del País Vasco) que la media nacional. En los demás territorios también se observan diferencias notorias, destacando por la banda inferior el caso de los territorios insulares, que registraron un gasto entre un 11 y un 12% inferior a la media nacional. Comparando ambos extremos, la ratio máximo/mínimo muestra que la diferencia entre el gasto del País Vasco y Baleares se aproxima al 40% en la media del periodo analizado. Entre las CC.AA. que se sitúan por debajo de la media también se encuentran Andalucía, Aragón, Galicia, Madrid, Comunidad Valenciana, Castilla y León y Cataluña, mientras que Cantabria, Extremadura, Murcia y La Rioja aparecen en el grupo de Comunidades situadas por encima de la media nacional.

En lo que respecta a la dispersión del gasto, se observa una tendencia creciente hasta 2011, momento a partir del cual desciende ligeramente, sin llegar a alcanzar los valores pre-vios a la crisis. En este sentido, cabría afirmar que la crisis económica ha profundizado en las diferencias interterritoriales de gasto en servicios públicos fundamentales: a las desigual-dades previamente existentes, se han sumado las derivadas del distinto impacto que la Gran Recesión ha tenido en los diferentes territorios.

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Diferencias interregionales y autonomía de gasto


Si, en lugar de examinar el gasto social en su conjunto, se analizan por separado las par-tidas destinadas a sanidad, educación y servicios sociales (tablas 3-5), se aprecia claramente cómo la heterogeneidad en el gasto resulta menor en los servicios que fueron traspasados por el Estado –sanidad y educación– en comparación con aquellos servicios que fueron creados ex novo por las CC.AA. –esto es, la mayor parte de los programas incluidos en el capítulo de gasto en promoción social–. Dentro de los primeros, cabe señalar asimismo que el gasto educativo muestra una variabilidad sistemáticamente superior a la que se registra en el gasto sanitario. Por su parte, el gasto en promoción social refleja una mayor diversidad en el al-cance de las políticas de servicios sociales. Así, al comparar los valores máximo y mínimo se observa que el gasto medio de Navarra en el período analizado (cercano a los 2.500 Euros por habitante mayor de 65 años) más que triplicó el de Baleares (algo menos de 800 Euros). De nuevo, en los tres casos vuelven a destacar las comunidades forales por presentar unos niveles de gasto comparativamente elevados.

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49

1.54

1.

53

Des

viac

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Típi

ca

0.29

0.

39

0.50

0.

58

0.59

0.

58

0.43

0.

39

0.37

0.

49

0.50

0.

44

Coe

f. Va

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0.27

0.

30

0.33

0.

30

0.32

0.

33

0.28

0.

27

0.27

0.

33

0.33

0.

29

Fuen

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.



Las diferencias de gasto por habitante ajustado que se muestran en las tablas anteriores pueden deberse a diversos motivos. Por un lado, cabría atribuirlas a una deficiente medición de la necesidad: así, las variables empleadas para medir las necesidades de gasto autonómi-cas pueden no reflejar adecuadamente (o incluso en absoluto) las circunstancias exógenas que afectan al coste de suministro de los servicios (dispersión geográfica, insularidad, pero también, por ejemplo, tasas de desempleo o grado de urbanización). Por otra parte, también podrían deberse a las distintas preferencias de los ciudadanos y a la ideología del gobierno que gestiona cada comunidad, lo que se traduciría en el ejercicio de su autonomía financiera. Por último, los diferentes niveles de cobertura podrían asociarse a la disponibilidad de recur-sos de cada territorio: ceteris paribus, las comunidades que reciben más recursos del/de los sistema/s de financiación regional tendrían la posibilidad de gastar más. Mientras que las dos primeras causas de desigualdad pueden considerarse perfectamente razonables y legítimas, la tercera sería cuestionable desde una perspectiva de equidad.

El gráfico 1 representa la relación entre el gasto público en servicios públicos funda-mentales y los recursos obtenidos a través de los modelos de financiación autonómica para las 17 CC.AA. a lo largo del período 2006-20162. Como puede observarse, en torno al 80 por ciento de la variabilidad del gasto puede explicarse gracias a la variabilidad de los recursos disponibles (R2=0,81). Además, en la nube de puntos se refleja claramente que los territorios forales disponen de un marco institucional diferente que les permite gastar más que a las comunidades de régimen común.

Otros trabajos previos han llegado a conclusiones similares. Así, Pérez et al. (2015) constataron que las diferencias de gasto per cápita en sanidad y educación por CC.AA. para el período 2004-2012 dependieron de forma importante del volumen de servicios ofrecidos, que a su vez dependieron, no de las necesidades, sino de los recursos disponibles.

2 Para las comunidades de régimen común, se ha tenido en cuenta el rendimiento normativo de los tributos cedidos sobre los que las comunidades tienen competencias normativas, el rendimiento territorializado de los impuestos sobre el consumo (IVA e impuestos especiales) y los recursos procedentes del Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales, del Fondo de Suficiencia Global, del Fondo de Competitividad y del Fondo de Cooperación (Liquidación del sistema de financiación de las comunidades de régimen común). Para los territorios forales, el cálculo de la financiación garantizada equivalente se ha obtenido con el rendimiento de los tributos concertados, descontando el cupo/la aportación que esas comunidades pagan a la AGE (Las Haciendas Autonómicas en Cifras), el coste de las policías autonómicas vasca y navarra (Liquidación de Presupuestos de las Comunidades Autónomas) y las transferencias corrientes pagadas a los ayuntamientos (Las Haciendas Autonómicas en Cifras), que en el resto del territorio nacional son competencia de la AGE.

4,5

4

3,5

3

2,5

2

1,5

R2 = 0,813

Comunidades forales

2000 2200 2400 2600 2800 3000 3200


Gráfico 1 Gasto social (Euros) y financiación por habitante ajustado (miles de Euros).

Valores medios del período 2006-2016

Fuente: elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Hacienda.

3. Desigualdades de gasto y autonomía financiera

Como se mencionó anteriormente, una parte de las desigualdades interregionales en el gasto social tiene su origen en el ejercicio de la autonomía financiera de las CC.AA., que puede traducirse en diferencias en los niveles de cobertura o, simplemente, en la forma de organizar y gestionar los servicios que son competencia autonómica. Comenzando por el ámbito sanitario, puede decirse que no se producen diferencias significativas en la cartera de servicios financiada públicamente, puesto que el Sistema Nacional de Salud ofrece una carte-ra muy amplia en la que solo unas pocas prestaciones están excluidas (la más importante, la atención dental –salvo extracciones– para la población adulta). Dentro de lo que se denomina «cartera complementaria», las CC.AA. pueden ofertar a sus ciudadanos prestaciones «ex-traordinarias» (que actualmente están referidas, por ejemplo, a la cirugía de cambio de sexo, algunos programas de cribado o la financiación de algunos medicamentos, entre otros casos). Sin embargo, no puede esperarse que las desigualdades en la cobertura se traduzcan en di-ferencias de gasto significativas. Más importantes, en cambio, son las que se derivan de la diversidad en las dotaciones de recursos humanos y físicos, como ya se indicó anteriormente, además de las que pueden atribuirse a la distinta gestión de esos recursos.

Las diferencias territoriales en el ámbito educativo han sido exhaustivamente estudia-das en un informe reciente (Pérez et al., 2019), que señalan, entre otras, las que se producen en la dotación de profesorado e infraestructuras por alumno y en el acceso a la educación infantil y posobligatoria. Según este mismo informe, el acceso a la educación infantil de 0 a


2 años registra unas desigualdades llamativas: mientras en el País Vasco supera el 50%, en otras comunidades como Asturias, Baleares, Canarias y Murcia no llega al 20%. El acceso a los estudios de bachillerato o formación profesional de grado medio también es dispar: mientras en las comunidades forales y en La Rioja el porcentaje de los jóvenes de 17 años que cursa estudios de este tipo supera el 80%, en Baleares no llega al 64%. Finalmente, en el caso de la educación superior es donde se aprecia la mayor desigualdad: si en la Comunidad de Madrid dos tercios de los jóvenes de 20 años cursan educación superior, en Baleares o Castilla-La Mancha lo hace menos de un tercio.

Aunque una parte importante se atribuye a las diferentes situaciones de partida en el momento de las transferencias, también se reconoce el papel de las preferencias de gobiernos y familias en la demanda de educación en los niveles no obligatorios, en el recurso a la con-certación y en la respuesta de las distintas CC.AA. ante la crisis (Pérez et al., 2019).

A diferencia de lo que sucede en sanidad y educación, en el caso del gasto en promo-ción social las diferencias entre CC.AA. afectan a los aspectos básicos de definición de la prestación. Una buena parte de los servicios y prestaciones incluidos en este bloque de gasto (entre los que se incluyen programas muy heterogéneos, como la atención a la dependencia, las políticas de lucha contra la pobreza y la exclusión social, los programas de lucha contra la drogodependencia, las actuaciones vinculadas a la inmigración, la atención a la infancia y a la familia, las políticas de género, etc.) han sido creados y regulados ex novo por las co-munidades autónomas, lo que ha provocado un abanico territorial mucho más amplio que el existente en los gastos sanitarios y educativos.

Por razones de espacio, haremos mención únicamente a las políticas autonómicas de de-pendencia y de lucha contra la pobreza, que absorben la mayor parte del gasto en promoción social de las comunidades. El desarrollo y aplicación de la Ley 39/2006 de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia ha sido muy des-igual en el ámbito territorial, puesto que algunas CC.AA. pusieron en marcha los procesos de reconocimiento de las situaciones de dependencia y las prestaciones aparejadas a ellas en momentos diferentes y con esfuerzos muy dispares. Esta desigualdad constituye, de hecho, uno de los rasgos definitorios del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SAAD).

Como reiteradamente señalan los informes anuales del Observatorio de Dependencia, existen «enormes diferencias en coberturas, prioridades, listas de espera, velocidades de incorporación al Sistema, etc. Todo ello supone que en definitiva las personas dependientes pueden ejercer o no sus derechos dependiendo del lugar de residencia y no del reconoci-miento legal y de su situación de su necesidad de apoyos» (Asociación Estatal de Directores y Gerentes en Servicios Sociales, 2019, p. 27). Actualmente las CC.AA. se dividen en 4 grupos, dependiendo de la situación en la que se encuentren en la gestión de prestaciones: 1) Comunidades cercanas a la atención plena, con una lista de espera inferior al 10% (Castilla y León y Navarra); 2) Comunidades que han registrado importantes avances y podrían aproxi-marse a la plena atención en menos de dos años (Aragón, Baleares, Castilla-La Mancha, Co-munidad Valenciana, Extremadura, Galicia, Madrid y Murcia); 3) Comunidades estancadas o de absorción muy lenta (Asturias, Canarias, Cantabria y País Vasco); y 4) Comunidades en situación «preocupante» (Andalucía, Cataluña y La Rioja) (Asociación Estatal de Directores y Gerentes en Servicios Sociales, 2019).


Por lo que se refiere a las políticas de lucha contra la pobreza, cada comunidad ha creado su propio programa de Rentas Mínimas, estableciendo los criterios de elegibilidad, los umbrales de renta, las cuantías de las prestaciones básicas, las cuantías de los comple-mentos asociados al tamaño y características del hogar, la compatibilidad con otros ingresos o prestaciones, etc. (Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, 2018)3. El resultado es que existe una gran heterogeneidad en el diseño y grado de cobertura que ofrecen estos programas, en cuyo diseño no ha participado el gobierno central, que tampoco ha colaborado en su financiación ni ha ejercido labores de coordinación.

4. ¿Se traducen las desigualdades en gasto en diferencias de resultado?

La relación entre el nivel de gasto por habitante y los resultados que se derivan de las políticas públicas es, cuando menos, controvertida. Aunque caídas pronunciadas de gasto tienden a erosionar los indicadores de resultado, no siempre es fácil encontrar una relación directa entre ambas variables: más gasto público no siempre se traduce en mejores resultados, puesto que, al margen de las posibles ineficiencias, son muchos los factores que influyen en el estado de salud, el éxito escolar, etc. Una vez constatada previamente la existencia de dife-rencias en el gasto por unidad de necesidad (habitante ajustado) entre las 17 CC.AA., en esta sección trataremos de analizar la relación entre gasto e indicadores de resultado.

Probablemente sea en el ámbito sanitario donde mejor esté documentado que más no siempre es mejor. La relación entre algunos indicadores de resultado clásicos referidos a la salud y el gasto por habitante protegido en el caso de las regiones españolas es meramente testimonial, como ilustran a título de ejemplo los gráficos 2 y 3, y lo mismo sucede con la relación entre gasto e indicadores de calidad asistencial (gráfico 4). La selección de indica-dores alternativos no modifica, en general, esta conclusión. Como es lógico, sí se constata una relación positiva entre infraestructura ofertada y gasto, pero una mayor oferta instalada no necesariamente se traduce en una mejor asistencia, y tampoco (aunque resulte paradójico) en menores tiempos de espera, como consecuencia del fenómeno de la sobreutilización4. Por otra parte, es bien sabido que el gasto sanitario genera rendimientos marginales decrecientes y, pese a la variabilidad entre CC.AA., todas ellas parten de niveles de gasto propios de paí-ses desarrollados, lo que tiende a reducir las ganancias esperables en términos de salud del

3 En el Informe de Rentas Mínimas de Inserción que anualmente publica el Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social puede encontrarse una detallada descripción de las características que estas prestaciones tienen en cada una de las Comunidades Autónomas. La última edición disponible en el momento de cerrar este artículo es la correspondiente al año 2017.

4 Por razones de espacio se omiten los gráficos que relacionan gasto por habitante protegido e indicadores de oferta, gasto por habitante protegido y tiempos de espera, y gasto por habitante protegido y satisfacción. Se indican a continuación los R2 de las regresiones entre gasto sanitario público por habitante protegido y algunos de estos indicadores para la media del período 2010-2016: gasto-médicos de atención especializada por 1.000 habitantes, R2=0,3181; gasto-médicos de atención primaria por habitante, R2=0,2002; gasto-camas por 1.000 habitantes, R2=0,2068; gasto-quirófanos por 100.000 habitantes, R2=0,2336; gasto-TAC por 100.000 habitantes, R2=0,1006; gasto-pacientes en espera por 1.000 habitantes, R2=0,0649; gasto-pacientes en espera para primera consulta por 1.000 habitantes, R2=0,0233; gasto-tiempo de espera para intervenciones quirúrgicas no urgentes, R2=0,003; gasto-tiempo medio de espera para primera consulta diagnóstica, R2=0,0014; gasto-satisfacción de los ciudadanos, R2=0,22.


empleo de recursos adicionales. En todo caso, sí se registra una cierta correlación positiva entre gasto por habitante y satisfacción con el Sistema Nacional de Salud, lo que da cuenta de las preferencias sociales y refleja el gap entre la percepción de los ciudadanos y los in-dicadores objetivos de resultado en un servicio público caracterizado por fuertes asimetrías informativas.

Gráfico 2 Gasto sanitario público por habitante protegido (Euros) e indicadores de salud.

Media del período 2010-2016

Esperanza de vida al nacer

85 R2 = 0,0134

84,5

84

83,5

83

82,5

82

81,5

81 1100 1200 1300 1400 1500 1600 1700

Mortalidad infantil 3,6

R2 = 0,0578 3,4

3,2

3

2,8

2,6

2,4

2,2

1

1100 1200 1300 1400 1500 1600 1700

Fuente: elaboración propia a partir de los Indicadores Clave del Sistema Nacional de Salud.


Gráfico 3 Gasto sanitario público por habitante protegido (Euros) y tasa de mortalidad

prematura ajustada por edad (por 100.000 habitantes). Media del período 2010-2016

Mortalidad prematura por cardiopatía isquémica

1100 1200 1300 1400 1500 1600 1700

26

24

22

20

18

16

14

12

10

R2 = 0,0042

R2 = 0,008

1100 1200 1300 1400 1500 1600 1700

Mortalidad prematura por enfermedad cerebrovascular (ictus)

13 12 11 10 9 8 7 6 5 4


En el ámbito educativo, la relación entre recursos y resultados varía en función del indicador empleado. Así, si relacionamos el gasto en educación no universitaria por alumno con el porcentaje de alumnos que termina los estudios obligatorios (gráfico 5), comprobamos que aproximadamente un tercio de la variabilidad en la tasa de graduados se explica como consecuencia de las diferencias en el gasto. Más importante aún es la relación (en este caso negativa) entre gasto por alumno y tasa de abandono educativo temprano, que se define como el porcentaje de población de 18 a 24 años que no ha completado el nivel de Educación Se-cundaria 2ª etapa y no sigue ningún tipo de formación (gráfico 6).


Gráfico 4 Gasto sanitario público por habitante protegido (Euros) e indicadores de calidad

asistencial. Media del período 2006-2016

% de reingresos urgentes tras cirugía programada

3,6

3,4

3,2

3

2,8

2,6

2,4

2,2

2 1100 1200 1300 1400 1500 1600

R2 = 0,026

1700

Tasa de infecciones hospitalarias

1,8

1,6

1,4

1,2

1

0,8

0,6


R2 = 0,1053

1100 1200 1300 1400 1500 1600 1700

90

85

80

75

70

65

60

R2 = 0,3352

4000 4500 5000 5500 6000 6500 7000

35,0

30,0

25,0

20,0

15,0

10,0

5,0 4000 4500 5000 5500 6000 6500 7000

R2 = 0,4448


Gráfico 5 Gasto público en educación no universitaria por alumno y tasa de graduados en ESO.

Media del período 2010-2016

Fuente: elaboración propia a partir de Ministerio de Educación y Formación Profesional.

Gráfico 6 Gasto público en educación no universitaria por alumno y tasa de abandono escolar

temprano. Media del período 2010-2016

Fuente: elaboración propia a partir de Ministerio de Educación y Formación Profesional e INE Base.

Sin embargo, la relación entre gasto y resultados académicos no es tan evidente. Un estudio reciente muestra que, pese a que el gasto acumulado por estudiante tiene un efecto positivo y significativo sobre las puntuaciones PISA, dicho efecto es muy reducido como consecuencia de los niveles de gasto en los que se sitúan las CC.AA. (Pérez et al., 2019). Tal y como se indica en dicho trabajo, «en los niveles de gasto en los que se sitúan las regiones españolas lo importante no es tanto gastar más sino gastar mejor, precisando los objetivos y el destino de los recursos» (op. cit. p. 273).

0,25

0,2

0,15

0,1

0,05

0

R2 = 0,4126

300 400 500 600 700 800 900 1000


Tanto en sanidad como en educación, por tanto, no parece tan importante gastar más como gastar mejor. Por su parte, la disparidad regional en el gasto en atención a la depen-dencia sí contribuye a explicar de manera importante el nivel de acceso al SAAD (gráfico 7).

Gráfico 7 Gasto público por habitante potencialmente dependiente y % de personas pendientes

de valoración (Media 2016-2018)

Fuente: elaboración propia a partir de los informes del Observatorio de la Asociación Estatal de Directores y Ge-rentes de Servicios Sociales.

5. Consideraciones finales

Cualquier sector público descentralizado debe encontrar su equilibrio particular en el cumplimiento simultáneo de los principios de autonomía y solidaridad. El principio de au-tonomía permite que la provisión de servicios públicos se ajuste mejor a las preferencias y necesidades de los ciudadanos de cada circunscripción que una provisión centralizada en la que el gobierno central decida un nivel de servicios uniforme para todo el territorio nacio-nal (Tiebout, 1956; Musgrave, 1959; Oates, 1972). Sin embargo, un cumplimiento estricto de la autonomía llevaría a que cada región financiase los servicios prestados con ingresos obtenidos exclusivamente dentro de su territorio. Como consecuencia de esto, las regiones con menor actividad económica y rendimiento fiscal tendrían que suministrar un nivel menor de servicios que las comunidades más dinámicas. Para evitar este efecto no deseado de la descentralización fiscal, el principio de solidaridad interterritorial implica la existencia de instrumentos que corrijan los llamados desequilibrios horizontales, de tal modo que se garan-tice, al menos hasta cierto punto, que el acceso de los ciudadanos a los servicios públicos sea similar en todos los territorios (Buchanan, 1965).

No se puede afirmar que exista un equilibrio óptimo entre los principios de autonomía y solidaridad interterritorial aplicable a todos los modelos descentralizados. Al contrario, cada país debe encontrar su propio equilibrio en función de la aversión a la desigualdad que tengan


sus ciudadanos y de la heterogeneidad interterritorial en las preferencias. En definitiva, al igual que ocurre con la redistribución interpersonal, el grado de solidaridad entre territorios es una decisión política que debería tomarse con el mayor de los consensos posibles. La legi-timidad y estabilidad del modelo de descentralización emanan en muy buena medida de hasta qué punto el equilibrio autonomía-solidaridad refleja las preferencias por la descentralización y por la equidad de la población.

Como hemos visto en las páginas anteriores, las comunidades tienen autonomía en el margen para modificar la cantidad y la calidad de los servicios públicos que prestan a sus ciu-dadanos. El abanico de gasto es relativamente amplio, aunque en esa diversidad influye una multitud de factores que no siempre están vinculados a las necesidades o preferencias de los distintos territorios. La evidencia existente hasta el momento indica que en las diferencias de gasto influyen de forma importante tanto el nivel de recursos proporcionado por el sistema de financiación vigente en cada territorio como el nivel de equipamientos y recursos humanos (en buena parte condicionados por los traspasos del gobierno central). Ha de tenerse en cuen-ta, además, que en el momento de realizarse los traspasos no se articularon los mecanismos necesarios para garantizar una cierta cohesión en el desarrollo de las políticas transferidas. Los esfuerzos cohesionadores se han puesto de manifiesto a posteriori, dejando al descubier-to los problemas de la Administración Central para activar palancas eficaces que permitan «aproximar» a las Comunidades Autónomas.

En relación con el impacto que el nivel de recursos garantizado a cada comunidad au-tónoma tiene sobre la diversidad en el gasto autonómico, cabe hacer algunas reflexiones. Por una parte, parece obvio que el sistema de financiación foral y, en particular, la fórmula que se emplea para calcular la aportación y el cupo, permiten que Navarra y País Vasco puedan pres-tar más y mejores servicios públicos para un nivel de esfuerzo fiscal similar. En este sentido, una primera lectura del marco institucional español nos llevaría a proponer un modelo de nivelación de servicios en el que participaran esas dos comunidades, puesto que en la actua-lidad solo contribuyen a la solidaridad por la vía del Fondo de Compensación Interterritorial (dotado con algo más de 400 millones de Euros en 2016, frente a los más de 80.000 millones con los que se financió el Fondo de Garantía de los Servicios Públicos Fundamentales ese mismo año). Aunque el desequilibrio horizontal más importante lo genera la diferencia entre las comunidades forales y los territorios de régimen común, entre éstos últimos también se aprecia cierta desigualdad en el nivel de recursos garantizado que podría estar generando diferencias en la oferta de los servicios públicos fundamentales, y que se vincula en buena parte al mantenimiento de la cláusula de statu quo.

En todo caso, también debe recordarse que uno de los desafíos más importantes del sistema de nivelación español es la búsqueda de una metodología más precisa para la medi-ción de las necesidades de gasto de las Comunidades Autónomas, tal y como recomendó en su día la Comisión de Expertos para la Reforma del Modelo de Financiación Autonómica (Ministerio de Hacienda, 2017).

Por otra parte, ya se ha comprobado que, a menudo, la relación entre gasto e indicadores de resultado es débil, y que es más importante cómo y en qué se gasta que cuánto se gasta. En este sentido, cabría esperar que los esfuerzos de cohesión se concentraran relativamente más en la búsqueda de resultados de las políticas de gasto y no tanto en el volumen de recursos.


Para ello, lo idóneo sería utilizar fondos condicionados que quedaran fuera del sistema gene-ral de nivelación, de manera que su reparto fuera más transparente y la valoración de su fun-cionamiento fuera más sencilla. Este tipo de fondos puede, además, contribuir a garantizar un nivel mínimo de determinadas prestaciones consideradas prioritarias, o incluso favorecer que la población se fije al territorio con mejores dotaciones de equipamientos públicos.

Finalmente, otra cuestión importante sobre la que hay que reflexionar es el impacto de los shocks macroeconómicos sobre la provisión de los servicios públicos fundamentales. Los efectos de la crisis sobre los ingresos y gastos autonómicos han sido muy asimétricos. Una de las lecturas que cabe hacer de estos efectos tiene que ver con la ausencia de mecanismos de aseguramiento dentro del sistema de financiación autonómica. Si se quiere garantizar la continuidad de los servicios públicos fundamentales cuando los ingresos caen, convendría introducir algún instrumento financiero que asegurase a las comunidades un suelo de recur-sos durante los períodos de ralentización de la economía. Estos mecanismos podrían mate-rializarse, tal y como ocurría en los modelos de financiación autonómica previos a 2002, en forma de unas tasas mínimas de evolución de las transferencias –o de la financiación total garantizada–, o bien a través de unos fondos de reserva financiados durante los periodos de expansión, que podrían rescatarse cuando cayesen los niveles de actividad económica y la recaudación tributaria.

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diferencias interregionales y autonomía de gasto 1

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