diÁlogo: dos años después. perú: estado y conflicto social

7/21/2019 DILOGO: dos aos despus. Per: Estado y conflicto social.

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PER:ESTADO YCONFLICTO SOCIAL

DOS AOS DESPUS

DILOGO


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PER: ESTADO YCONFLICTO SOCIAL

DOS AOS DESPUS

DILOGO


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Oficina Nacional de Dialogo y Sostenibilidad (ONDS)Presidencia del Consejo de Ministros de la Republica del Peru (PCM)

Ana Jara VelsquezPresidenta del Consejo de Ministros de la Republica del Peru

Vladimiro Huaroc PortocarreroAlto Comisionado de la Oficina Nacional de Dialogo y Sostenibilidad ONDS-PCM

Analisis y elaboracion de contenidos:Jose Reategui BardalesJose Luis A lvarez

Aportes:Comisionados de la ONDS-PCM

Correccion de textos:Carolina Teillier

Diagramacin:Marko Capcha

ONDS-PCMJr. Carabaya cuadra 1 s/n, Lima 1, PerTelf. (511) 219 7000http://onds.pcm.gob.pe

Primera edicin: setiembre del 2014Impreso en GMC Digital S. A. C.

Hecho el deposito legal en la Biblioteca Nacional del Peru N 2014-12391Impreso en el Peru - Printed in Peru

DOS AOS DESPUSDILOGO

La informacin contenida en este documento puede ser reproducida total o parcialmente, siempre ycuando se mencione la fuente y se enve un ejemplar a la Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad de laPresidencia del Consejo de Ministros.La reproduccin de esta publicacin ha sido posible gracias al apoyo de la Agencia de los Estados Unidos

para el Desarrollo Internacional - (USAID-Per) y del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo(PNUD). Las opiniones expresadas por los autores no reflejan necesariamente el punto de vista de USAIDni del PNUD.


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A la memoria de los ciudadanos y

ciudadanas habitantes del territorio

peruano, miembros de la sociedad civil

y del aparato estatal, cuyas valiosas

vidas lamentablemente se perdieron

durante el enfrentamiento o el proceso

de bsqueda de superacin de los

conflictos sociales.


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ndice

PRLOGO 7PRESENTACIN 151. EL CONTEXTO GENERAL 22 1.1 La cultura confrontacional 24

1.2 Recuperacion democratica e institucionalidad 261.3 Crecimiento economico 271.4 La pobreza 29

2. ANTECEDENTES INSTITUCIONALES 32 2.1 El desarrollo de la ONDS 36

3. ORGANIZANDO EL MODELO DE DILOGO Y SOSTENIBILIDAD 42 3.1 Las practicas de dialogo y concertacion del Estado peruano 44 3.2 La experiencia en el tratamiento de los conflictos 45 3.3 El funcionamiento de la ONDS 48

3.4 El Sistema Nacional de Prevencion y Gestion de Conflictos Sociales 513.5 Mesas de dialogo y de desarrollo 543.6 Presentacion del nuevo enfoque en eventos nacionales e

internacionales 643.7 Reconocimiento internacional: resolucion de la OEA 663.8 Elementos facilitadores y limitantes 66

4. LA ESTRATEGIA DE LA ONDS: GESTIN DEL DILOGO 68 4.1 El analisis de la conflictividad en el pas 70

4.2 El diseno de la estrategia 744.3 La voluntad polt ica del Gobierno 754.4 Las capacidades innovadoras del equipo de la ONDS 764.5 La estrategia de gestion del dialogo y su implementacion 79


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5. ACTORES Y PROCESOS: TIEMPO DE CAMBIOS 88 5.1 La comunidad: rasgos de una nueva ciudadana 91

5.2 La empresa: entre la nublada herencia y el futuro transparente 97 5.3 El Estado: de actor ausente a promotor del dialogo y desarrollo 109

6. PRINCIPALES LOGROS DE LA ONDS 118 6.1 Reconstruir la confianza entre el Estado, la ciudadana y

las empresas 1206.2 Fortalecer las capacidades de la ONDS para la prevencion y

gestion de conflictos sociales 1216.3 Aportar un nuevo modelo para la prevencion y gestion de

los conflictos sociales 1236.4 La estrategia para institucionalizar el dialogo como

el eje de una Polt ica Nacional de Prevencion y Gestionde Conflictos Sociales 127 6.5 Transparentar la funcion del Poder Ejecutivo en materia de

gestion de conflictos sociales 1287. RETOS PARA EL DILOGO Y LA SOSTENIBILIDAD 130 7.1 En relacion con la consolidacion del modelo de dialogo y

sostenibilidad 132 7.2 En relacion con los procesos de institucionalizacion del dialogo 132 7.3 En relacion con la promocion de una cultura de paz 134

8. REFLEXIONES FINALES 136

BIBLIOGRAFA

SIGLAS

ANEXOS


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locales que fraccionan las opciones y tendencias polt icas en todo el pas , y queahora obligan a los partidos polt icos a negociar con ellos. Esto hace que ennuestro pas ningun partido tenga, por forma y contenido, la fisonoma real querequerira para canalizar las corrientes de opinion nacional; en ese sentido, en elPeru existe una deconstruccion del concepto de partidos y una deformacion de lapolt ica. Si a ello se le agrega la profunda debilidad institucional de nuestroaparato estatal, tendremos la combinacin certera de escenarios de crisispermanente tanto en lo social como en lo polt ico.

Difc ilmente podemos imputar la continua inestabilidad polt ica de nuestro passolo al Gobierno de turno. Es un problema estructural de nuestro modelo, por loque tenemos que considerar, como premisa a priori, que nuestro sistema polt icoes dbil. Apenas hace 14 anos recuperamos la democracia y en el ano 2013rompimos la maldicin de no ms de 12 anos de democracia continuada. Lasaventuras golpistas y las autocracias han erosionado fuertemente nuestromodelo constitucional histrico, generando el producto de lo que somos. Sinduda, es tambien responsabilidad de nuestra clase polt ica tradicional, que viveen escenarios recurrentes de antagonismo violento, como si la polt ica fuera undeporte de contacto permanente.

Lo que refiero no es solo una opinin de alguien que ha sido actor del procesopolt ico. Implica una constatacion empr ica demostrable tan solo en el hecho deque, desde la fundacin en 1856 de una institucin central en estasreflexiones como la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), se contabiliza lapresencia de mas de 200 jefes de gabinete. Esto hace que el promedio de duracionde un primer ministro en el Per sea de apenas nueve meses. Tenemos quecriticar esta alts ima volatilidad, pero finalmente hay que tener claro que esexpresion de nuestro modelo polt ico; as es, as funciona el poder en el Peru.

As de destructivos somos, lo tenemos en el ADN de la polt ica nacional.

Prlogo

L a polt ica en el Peru es muy compleja. El arte de gobernar la Nacionrequiere habilidades que cada vez parecen ms difc iles de encontrardebido a la crisis de legitimidad de los partidos y a sus carenciasestructurales, las cuales han propiciado el surgimiento de movimientos


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Evidentemente, las oportunidades perdidas a las que aluda Basadre se handebido a la ceguera de nuestra clase polt ica. A esa escasa vision de pas , a lanegacin de integrarnos todos en un proyecto y a la postura de no deponer losintereses minusculos para saciar apetitos personales.

En el momento actual, nuestro pas esta atravesando el ciclo economico masimportante de su historia. Estamos creciendo no solo en eso que parece hoy elnuevo Grial, que es el PBI, sino por el hecho de que el pas se esta integrando alreducirse brechas en muchos campos. El enorme retroceso de la pobreza y lapobreza extrema, el incremento de la clase media, el desarrollo de lainfraestructura para seguir impulsando el crecimiento y las oportunidades paratodos, el acceso al agua y saneamiento por parte de miles de peruanos y peruanas,la mayor cobertura de salud y educacin, entre otros aspectos, vienen hoycambiando el rostro del Per desde un enfoque diferente, que es la inclusinsocial como factor crucial para construir un mejor pas para todos. Es una nuevaoportunidad para los mas pobres del pas y ojala los polt icos tradicionales no laechen a perder de nuevo.

El Per siempre fue un pas complejo por distintas causas: adems de lafragmentacion polt ica ya mencionada, se pueden senalar los fuertes contrastessociales generados por la desigual distribucion de la riqueza, el centralismo en lainversion publica y los servicios estatales, y, por ende, la exclusion secular de laszonas rurales y marginales de las ciudades. La ausencia del Estado, sumada a la

debilidad institucional y a la corrupcion con la que se opera en algunas instanciasde poder, generaron en el pasado condiciones para que se cometieran abusos queafectaron a poblaciones enteras, debido al desarrollo de emprendimientosempresariales, sobre todo extractivos de petroleo y minera . En muchos lugaresdel Peru hay malos recuerdos de todas estas epocas.

Este pasado ha tenido evidentes consecuencias en el ciclo econmico de losultimos anos, el cual trajo consigo un fenomeno social y polt ico de dimensionesantes no vistas: la conflictividad social. Por cierto, a ello se agrega elaprovechamiento poltico buscado por lderes locales que construyen su

plataforma de imagen poltica a partir de la oposicin a los proyectos dedesarrollo, que inclusive pueden llegar a ser obras de infraestructura pblica,como una carretera o un aeropuerto. En otros casos, estos ld eres solo buscanalgun beneficio economico personal, como lograr cuotas de empleos en las obras,entre otros. Por lo general, este ha sido el modus operandi.

Pero se entendio poco el problema desde el lado del Estado. Se quera reducir lapobreza, se buscaba ms progreso, crecimiento, trabajo, inversin, pero noentenda mos nada sobre el conflicto que afectaba, justamente, todo eso. Lo

acontecido durante el pero do 2006-2011 es una demostracion de la debilidaddel Estado y de su falta de capacidad para analizar y afrontar un problema como


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este, siendo que precisamente fue durante este pero do cuando la conflictividadsocial fue llevada a grado sumo.

Suena extrano, debido a que se le atribuye al APRA ser un partido organizado, con

operadores y ld eres locales. Sin embargo, esto debera ser contrastado con laevidencia de hechos que aun estan por estudiarse, pero acerca de los cuales hayhiptesis muy claras. Por lo pronto, si bien el Gobierno de Alan Garca estabadecidido a promover inversiones, no gener las condiciones reales queposibilitaran, precisamente, la inversin como parte de la tarea estatal eimpidieran que las propuestas opositoras a estas se impusieran a travs de lageneracin del conflicto social. La estrategia era dejar que solo las empresasasumieran la tarea de darle legitimidad social a su emprendimiento, con la totalausencia del Estado; estas tena n que desplegar acciones de responsabilidadsocial empresarial. La administracin estatal solo regul la distribucin derecursos en los casos de proyectos mineros y petroleros a travs del canon,determinando que los gobiernos locales y regionales se hicieron cargo de todo;pero este esquema no funcion debido a que los recursos pblicos no erandirigidos a las zonas de influencia de los proyectos, sino a aquellas en las que losgobiernos regionales y locales tena n mas electores. Este ha sido un patron casisistematico: el conflicto social era entendido como responsabilidad del GobiernoCentral, y los gobiernos subnacionales siempre se pusieron de costado en estoscasos, e incluso en algunas ocasiones optaron por la confrontacion.

En otras situaciones, se desencadenaron conflictos por graves errores polt icos,como ocurri con el llamado baguazo, consecuencia de la aprobacin de unpaquete de normas que generaron una reaccion violenta, obligando al Gobiernode entonces a retroceder. Hasta ahora no se entiende cmo un Gobierno pudocometer un error como este, pero ello se debi a que no se manejaron lasvariables sociales del conflicto y al momento en que se encontraba el Peru.

El quinquenio anterior dejo otros resultados que parecen no querer recordarse.El costo social fue muy grave: 195 muertos y un sinnmero de heridos y depersonas cuyo patrimonio fue afectado. Adems, durante la administracin de

Alan Garca , a pesar del discurso proinversion se suspendieron importantesproyectos por ms de 7,000 millones de dolares, como fueron los casos de TaMara, Quellaveco, Ro Blanco, Pucamarca, Corani, Santa Ana, entre otros.Tambin se suspendi Majes Siguas II, un importante proyecto de irrigacin yenergtico. Todo ello gener continuas crisis polticas y hasta cadas degabinetes.

Hacer mencion a estos hechos es importante, pues los coletazos de esta tendenciase prolongaron durante el primer ano de Gobierno del Presidente Humala Tasso,

lo que ocasion la cada de sus dos primeros presidentes del Consejo deMinistros. En efecto, los dos primeros gabinetes de la actual administracinpresididos por Salomon Lerner y O scar Valdes, respectivamente fueron


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desbordados por conflictos sociales que marcaron los resultados de su gestion. Elprimero tuvo que dimitir por problemas en la ejecucion de proyectos mineros, yel segundo quiso establecer un aparente giro hacia una polt ica dura que soloquedo en el discurso.

Por eso, al instaurarse una nueva gestion al frente de la Presidencia del Consejode Ministros, el 23 de julio del 2012, era claro que, como principales responsablesde esa gestin, tena mos que abordar el problema de los conflictos sociales deuna manera diferente, para contribuir a la gobernabilidad, generar estabilidad enel pas , y promover la inversion y el crecimiento con la perspectiva nuevaestablecida por el Presidente Humala: la inclusin social. Recordemos que, enaquel entonces, la Defensora del Pueblo informaba la existencia de mas de 250conflictos.

Entonces, lanzamos al pas una clara senal de que presidira un Gabinete deDialogo; esa fue mi primera declaracion publica como Primer Ministro. Con esteanuncio se dio inicio a una estrategia nueva en el Peru en este ambito. Los crt icosde siempre se burlaron de este anuncio y otros simplemente lo cuestionaron,afirmando que el Estado no tiene nada que dialogar, sino solo ejecutar. Nocomprendieron nuestro propsito de hacer sostenible la inversin y elcrecimiento economico junto con la dinamica de inclusion social, sin renunciar ala autoridad.

Entonces, en el discurso de investidura ante el Congreso de la Republica dijimoslo siguiente:Los mecanismos de dilogo sirven para construir acuerdosconsensuados entre las partes dialogantes. No obstante, queremosser muy enfaticos en precisar que esta posicion no refleja debilidad;no deja de lado el principio de autoridad ni el cumplimiento del ordenjurdico que corresponde a uno de los aspectos bsicos deresponsabilidad del Estado para garantizar la convivencia social.Estamos muy conscientes del rol que tenemos para cuidar a todos susciudadanos y lo haremos con firmeza. Confe n en que el Gobierno

sabra dialogar, pero tambien defender al pas de aquellos que buscanusar falsamente el dilogo o quienes lo desprecian. Es claro, comoanuncio el Presidente de la Republica, que para nosotros el pas y sugente estan primero.

Era necesario poner en practica esta nueva polt ica y hacer ajustes para ello en lapropia administracin. De esta forma, se reestructur la llamada Oficina deConflictos de la Presidencia del Consejo de Ministros, que cuando llegamoscontaba con solo siete funcionarios para atender, casi siempre en forma reactiva,

los conflictos sociales a nivel nacional. Por ello, una de las primeras acciones delrecin estrenado Gabinete de Dilogo fue redefinir la atencin de los conflictos


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sociales desde una logica de dialogo y prevencion, creandose para tal fin la OficinaNacional de Dialogo y Sostenibilidad (ONDS).

Esta nueva oficina asumio el reto adelantandose a la tension, para lo cual ademas

contaba con buena informacion que le permita saber como abordar el conflicto yplantear soluciones adecuadas a partir de actores empoderados y capaces detomar decisiones. Para el adecuado funcionamiento de la nueva oficina sedispuso de fondos provenientes de la cooperacin tcnica canadiense que,increb lemente, estaban detenidos en la propia PCM durante varios meses.Adems, se disenaron protocolos de accin y estrategias de intervencin quepermita n superar la vision de hacer que sean las empresas las que carguen todala responsabilidad para la llamada licencia social, por lo que y esto es lofundamental en la nueva estrategia se asumi que el Estado debe ser el actorresponsable de llevar desarrollo a las zonas donde existen inversiones, sinperjuicio de las acciones de responsabilidad social empresarial o valorcompartido.

Si existe inversin privada, debe existir inversin pblica en las zonas deinfluencia de los proyectos. La metodologa son las llamadas mesas de desarrollo,que articulan a todos los actores: Ejecutivo, gobiernos subnacionales, empresa ycomunidades, en un plan de inversiones que integra a todos los sectores y actores.

Una decision importante fue convocar a la persona mas competente para el nuevo

reto, Vladimiro Huaroc, un antiguo funcionario de Naciones Unidas experto enmisiones de paz, que haba trabajado inclusive en el A frica, ExpresidenteRegional y un hombre con una gran capacidad y experiencia. Con el disenamos elenfoque de lo que hemos llamado el dilogo social y creamos la nueva ONDS. Sesum un equipo de personas muy motivadas para el cambio en la PCM ydesplegamos trabajo de campo en muchas zonas del Per, instalando inclusooficinas desconcentradas en importantes provincias.

La nueva estrategia implico organizar una estructura diferente para los conflictosen el pas , articulando desde la PCM a todos los sectores. Ademas, se establecio

claramente que el Gobierno es el que afronta los problemas de conflictos y que nodebera endosar dicha responsabilidad a una entidad externa, como se hacaantes a traves de la Defensora del Pueblo. Haba que buscar involucrar a todos losniveles de Gobierno en la solucion, comprendiendo en ello a los ministerios y a lasautoridades regionales y locales. Generamos un sistema de prevencin y alertatemprana en el que participan activamente los gobernadores y otras agencias delEstado.

Esta nueva vision comenzo a dar resultados. En los 15 meses en los que estuvimos

al frente de la PCM, el Gobierno, con su renovada polt ica de dialogo, logroresolver mas de 60 conflictos sociales. Pero mas que eso, la estrategia del dialogo


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ha generado un escenario de estabilidad y paz social no visto durante bastantetiempo en el pas . Ello se sostuvo, ademas, a partir de una estrategia distinta de laPolica Antimotines. De esta forma, disminuyeron drasticamente las tomas decarreteras, los hechos de violencia y los costos sociales.

Estamos haciendo un pas ms inclusivo tambin en la inversin, puesconseguimos que los beneficios de esta incidan directamente en las poblaciones.Un claro ejemplo es el proyecto minero Las Bambas, en el distrito deChalhuahuacho, provincia de Cotabambas, Apurm ac, cuya inversion asciende a5,500 millones de dolares. El Gobierno busca que este proyecto sea sostenible enel tiempo, y para ello financia una serie de obras de infraestructura,mejoramiento de la educacin y salud, as como la incorporacion de programassociales. La empresa participa tambien en este emprendimiento con sus tareas deresponsabilidad social, pero en nuestro enfoque el principal responsable es elEstado; ese es el cambio fundamental de esta nueva polt ica de dialogo.

Ello se replica en todo el pas . El resultado tangible es un escenario de menortension social. Hoy no se informa sobre muertos o heridos en conflictos sociales ymuchos proyectos inviables han sido recuperados, como Quellaveco, Corani,Majes Siguas II, los que se integran en los numerosos conflictos solucionados apartir de esta polt ica. Con este nuevo enfoque hemos logrado hacer viables ysostenibles proyectos por mas de 24,000 millones de dolares, lo que ha generadouna inversion publica de mas de 1,700 millones de nuevos soles; esto muestra un

modelo exitoso que aporta desde la democracia a la gobernabilidad y aldesarrollo.

Es normal que algo que no se sienta no este en las noticias, pero hay que decir queel escenario de no confrontacion entre peruanos que ahora tenemos es un logrodel Gobierno; el hecho de que no est en las noticias s debera ser una noticia,pues implica un trabajo silencioso de alguien. Es el trabajo del equipo deVladimiro Huaroc y los cientos de funcionarios que estn involucrados en estanueva polt ica de dialogo en todo el Poder Ejecutivo. Esto no es noticia en nuestropas , pero les aseguro que s lo es en el mundo.

La Organizacin de Estados Americanos (OEA) ha reconocido, en su recienteAsamblea General en el Paraguay, que el dilogo inclusivo es una estrategiaasertiva para la solucin de los conflictos provenientes de la inversin, apropsito de la experiencia peruana. De ser un pas con un alto numero deconflictos sociales, el Per ha pasado a ser un modelo de xito sobre cmoafrontar un escenario de alta conflictividad social en el plano de las inversiones, apartir de la prevencion que se sostiene sobre la base de una polt ica de dialogo yde union de las agencias del Estado.

Este nuevo enfoque de un viejo problema, que fue potenciado durante los ultimosanos, ha demostrado que es la mejor alternativa. Solo espero que las cosas que


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funcionan bien no sean desactivadas, como siempre sucede en el Peru. Para ello,ideamos tambin en la PCM el proyecto de Alto Gobierno, una propuesta paraconsolidar la funcionalidad de la gobernanza del pas desde el punto masimportante de decisin del Estado. No es una iniciativa exclusiva del Per; el

Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Costa Rica, entre otros, vienen realizandoesfuerzos para ajustar los mecanismos de fortalecimiento del Alto Gobierno parael diseno, la conduccin y la evaluacin de polt icas publicas, siendo que senecesita ajustar las clavijas de la gran coordinacion que se realiza desde la PCM entodo el Estado.

Esta labor de cohesion estatal para fines publicos es de la mayor importancia y hademostrado su total funcionalidad en el abordaje de la conflictividad. Pues bien,toca ahora que los avances en esta y otras polt icas se plasmen en procesosconsolidados y validados en los hechos como modelos de xito que tienen quemantenerse para la efectividad del Gobierno y la marcha del Estado. Estoy segurode que eso se mantendra y sabra reflejarse en los mecanismos de aglutinacion dela estructura del Gobierno del Peru.

Toca finalmente, en esta breves ln eas, agradecer a mis colegas de la ONDS por eltrabajo emprendido. La desconfianza inicial de muchos respecto a la labor que sediseno al inicio incluido el propio sector empresarial, que dudo del camino quedecidimos tomar fue desplazada, finalmente, por el entusiasmo de lascomunidades frente a las oportunidades de desarrollo que se abrieron, as como

de las propias empresas, que vieron en el Estado a un actor decidido acomprometerse para generar el desarrollo que se requiere para la sostenibilidad.Pero todo esto no hubiera podido realizarse sin el compromiso de losfuncionarios del Poder Ejecutivo, de la ONDS y de los ministerios responsables,con quienes disenamos una aventura indita en la coordinacin y en elcompromiso por superar un problema que afect durante mucho tiempo alEstado, que aun es un reto, pero respecto al cual ya tenemos una ruta por seguir.

Washington D. C.Juan F. Jimnez MayorExpresidente del Consejo de Ministros


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dialogo desde nuestra practica cotidiana.

La naturaleza contradictoria de los conflictos sociales, como fenmeno socialconsustancial a nuestra forma de ser gregaria, inspir la reconstruccin yordenamiento del intenso trabajo desplegado por el equipo multidisciplinario dela ONDS, con el animo de compartir aprendizajes dinamizados por la voluntad detransitar hacia una indagacion y comprension mas profunda de los factores deorden estructural y coyuntural que envuelven las relaciones sociales en torno alos conflictos sociales y las mejores formas de su gestion.

La ausencia de una memoria institucional legada por nuestra predecesora, laOficina de Gestion de Conflictos Sociales de la PCM (OGCS), evidencio las inicialesdificultades para enrumbar la misin. Ello marc, como punto de partida, eldiseno de instrumentos unificadores para construir y organizar el delicadotrabajo, con el consiguiente reto de aportar a la sistematizacin de nuestraexperiencia.

En paralelo, las constantes jornadas de evaluacion de los diversos escenarios, conla interaccin de una multiplicidad de actores cuya presencia patentiza nuestra

multiculturalidad, nos plante algunas interrogantes. Resultaba suficiente laorganizacion y el manejo de la informacion para construir una polt ica del dialogoen nuestro pas ? La respuesta fue la necesaria recuperacion de los aspectoscentrales del tramo recorrido, para introducir la poltica del dilogo comoelemento gravitante del transito de la protesta, inadecuadamente gestionada, a lageneracion de consensos, para el sugerente derrotero que da a da se desbroza ennuestro pas, como una oportunidad instalada al fragor de una diferencia,controversia o conflicto.

Ello nos comprometio a buscar las mejores soluciones a los casos concretos queestaban bajo nuestra competencia. Empero, nos convencimos de la importanciade aportar a la construccion de nuestra inicial teorizacion, explorando marcos de

Presentacin

dos anos de instalacion de la ONDS en la PCM, me complace presentar lasistematizacin de la experiencia denominada Dilogo: dos aosdespus. Per: Estado y conflictividad social, resultado de unpermanente proceso de reflexin e interpretacin de la gestin del

A


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interpretacin crt ica, una vision mas aguda, multidireccional y hols tica, pararobustecer el trabajo institucional.

Para tal efecto, el primer capt ulo aborda los factores coyunturales que pusieron

en evidencia aspectos estructurales presentes en los episodios determinantes denuestra vida republicana. Especial valoracin se concede al ciclo de la violenciapolt ica vivida durante dos decadas, de 1980 al ano 2000, y la construcciondemocratica inaugurada a partir de entonces.

En efecto, el conflicto armado interno expreso, nuevamente, la importante brechade desigualdad instalada en nuestro pas, cuya expresin tuvo ribeteseconomicos, polt icos, sociales y simbolicos, pero tambien develo una persistentetradicin radical arraigada en los cimientos de una cultura confrontacional queresiente la institucionalidad y el sistema democratico.

En este contexto, la busqueda de una estabilidad economica y polt ica condujo alquebrantamiento del orden constitucional en la decada de 1990, como respuestaa las presiones sociales, y se fundo un regimen autoritario que llego a su fin en elano 2000. A partir de entonces, el amplio consenso de fuerzas sociales y polt icasdel pas se esmero en instalar las bases de una solida democracia, una profundareforma institucional, una redistribucin econmica inclusiva y la devolucin delvigor perdido por las organizaciones sociales y los partidos polt icos.

Los consensos no culminaron su cometido. El largo ciclo de crecimientoeconmico iniciado en ese entonces incentiv la multiplicacin de protestassociales, especialmente en los espacios rurales, donde prima la inversin de lasindustrias extractivas y de infraestructura. En este apartado se analizan losesfuerzos para profundizar la democracia y otorgarle sostenibilidad al modeloeconmico. El importante rol de las empresas privadas se agrega como elprotagonista del crecimiento economico, cuyo aporte con los proyectos dedesarrollo contribuye a afrontar los desequilibrios y brindar una realposibilidad de superar la pobreza de grandes sectores de la poblacion. Entonces,mas alla de las diferencias respecto a los resultados alcanzados hasta el momento,

el consenso sobre el creciente rol del empresariado es amplio.

Continuando con la ln ea del tiempo, el segundo capt ulo se detiene en losantecedentes institucionales de la ONDS. Los espacios estatales instituidos parael tratamiento de los conflictos desde el ano 2004, cuando se instala la OficinaGeneral de Gestin Social en el Ministerio de Energa y Minas (MINEM) y,posteriormente, en diversos ministerios, hasta el nacimiento de la OGCS de la PCMen el ano 2010, que intenta ser un avance en la estrategia del Estado. Se incide enel comn denominador de la ausencia de un enfoque intersectorial que ante laefervescencia violenta de los conflictos, se precipito, mediante pequenos equiposhumanos, a responder con un manejo aislado de su propia informacion, mensajes


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y estrategias. Entonces, el sector privado no se senta llamado a participar y lasorganizaciones sociales no eran convocadas.

A inicios de la gestin del actual Gobierno, en agosto del 2011, la ebullicin

creciente de los conflictos sociales gestionados por la OGCS, con unasituacin crt ica en Conga y Espinar, conduce a la alternancia de dos gabinetesministeriales. El Presidente de la Repblica expresa, ante el Parlamento Europeo,postular una nueva relacion, transparente y participativa, enarbolando el dialogocomo el principal instrumento de solucion de los conflictos. En julio del 2012, alasumir el encargo de Primer Ministro Juan Jimnez Mayor, da inicio a laconstruccion de la polt ica de Estado basada en el dialogo.

Llegar a esa terminacin llevaba consigo ponderar la densa heterogeneidad denuestro pas y la debil presencia del Estado en zonas rurales, la cual requerasuperar la respuesta reactiva para encumbrar al dialogo como el eje de una nuevapoltica, que clama del Estado una respuesta consistente que consolide eldesarrollo y las credenciales democraticas con pleno respeto por los derechos delas personas y las colectividades. A todo ello, se amalgama una cuestinfundamental, vinculada con la construccion de una vision de futuro asociada a lasinversiones recibidas, cuya perspectiva trasciende el beneficio inmediato.

El tercer capt ulo aborda, a partir de una mirada retrospectiva, la organizacion delmodelo del dialogo y la concertacion. Son dos los antecedentes que trascendieron

varios Gobiernos y cuyos modelos siempre deben conservar vigencia: el AcuerdoNacional y la Mesa de Concertacion para la Lucha contra la Pobreza.

Ambos espacios, con una manifiesta vocacin dialogante desde el Estado,lograron institucionalizarse desde la instauracion del Gobierno Transitorio, en el2000. El primero, destinado a fortalecer las relaciones entre la sociedad civil y elEstado, y el segundo, con un carcter vinculante y abierto, sostenido en cuatropilares fundamentales referidos a la democracia y el Estado de Derecho, laequidad y la justicia social, la competitividad del pas , y la transparencia ydescentralizacin eficiente del Estado. En esa perspectiva se erigi el Foro del

Acuerdo Nacional. A ello se suman interesantes reflexiones sobre las experienciasdel manejo de los conflictos en un escenario complejo, marcado por el crecientenmero de conflictos sociales y la evidente debilidad institucional, en susdistintos niveles, para su atencion.La respuesta de la PCM, en el ano 2004, dedica sus esfuerzos al anlisis de losconflictos y la instalacion de 40 mesas de dialogo entre el 2006 y el 2008, as comouna clasificacion geografica de los hechos, para, posteriormente, otorgarles unatipificacion tematica. Se continua con el analisis del aporte de la OGCS, juntamentecon las oficinas sectoriales correspondientes. En julio del 2012, se desactiva laOGCS para dar paso, con la creacion de la ONDS, al nuevo enfoque y estrategia paraabordar la conflictividad privilegiando el dialogo y la prevencion.


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Los conflictos se convirtieron en una oportunidad para el desarrollo. Cambiar poruna vision estructural ha sido la clave para concebir el nuevo enfoque del dialogoy la prevencion, que busca las causas mas profundas, que permita una inmersionconsciente en la comprensin de las motivaciones, expectativas, temores y des-

confianzas de la poblacion, as como en la relacion construida con las empresas, lasociedad y el Estado.

Los pasos iniciales de la ONDS se definen con una caracterizacion de los conflictossobre la base de tres categoras: diferencia, controversia y conflicto social.Seguidamente, se aplican y afinan los sistemas de seguimiento y monitoreo, lo queconduce a la propuesta de crear un Sistema Nacional de Prevencion y Gestion deConflictos Sociales (SINAPREGCS), con un enfoque integral para reducir lastensiones que pueden desencadenar el conflicto lo que se resena a lo largo devarios capt ulos, pero tambien el esfuerzo por comprender y aportar a resolverlas causas estructurales que subyacen en este.

Resaltan, en este nuevo escenario, la decision de la ONDS de promover espaciosde dilogo como instrumentos preventivos y solucionadores de conflictos. Seadaptan las mesas de dilogo como mecanismo para la participacin yconcertacion ciudadana, orientado a crear un clima de confianza en cuyo seno searribe a acuerdos mutuamente beneficiosos. Se da cuenta de la existencia de 156espacios de dilogo entre mesas de dilogo, mesas de desarrollo, comisionesmultisectoriales y otras modalidades, que explican la creciente importancia

que cobran los actores sociales, polticos y econmicos en los mbitos deconcertacion y consenso.

En esta perspectiva, se penetra en los procesos de las mesas de dilogo deCandarave (Tacna) y de la provincia Jorge Basadre (Tacna); de las mesas dedesarrollo de Cotabambas (Apurmac) y Corani (Puno); y de la ComisinMultisectorial para el Desarrollo de las Cuencas del Pastaza, Tigre, Corrientes yMarann. En todas estas se analizan sus procesos y se testimonia su gestinpositiva. Por otro lado, se da cuenta de la presentacion del modelo, el enfoque y lasexperiencias, para darles vida y convocar a adeptos, respecto de su factibilidad.

Se destaca el reconocimiento obtenido por la OEA al modelo del que nosocupamos en esta presentacion, plasmado durante la 44 Asamblea General de laOEA, llevada a cabo en la ciudad de Asuncin, Paraguay, en la cual se aprueba laresolucin Dilogo inclusivo para el abordaje eficaz de la conflictividad social en lainversin para el desarrollo integral, que reconoce la iniciativa peruana sobre lapolt ica del dialogo para la solucion de conflictos sociales, promovida por laONDS-PCM.

El cuarto capt ulo recupera la estrategia de la ONDS para llevar adelante sucometido. En este se recogen las respuestas tcticas al objetivo medular defortalecer la gobernabilidad democrtica y el desarrollo del Per, en pos de un


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clima de paz y concordia en el pas , para lo cual se rescata una relacion distintaentre el ciudadano y el Estado, y se institucionaliza el dialogo para transformar elconflicto en oportunidad de desarrollo. En ese derrotero, se enfatiza en lanecesidad constante del profundo analisis, la explc ita voluntad polt ica para este

cambio y la capacidad innovadora del equipo, con el fin de lograr la consecuentemovilizacin del Estado para amalgamar la prevencin de conflictos con unenfoque de sostenibilidad.

El rol de los actores y los procesos ocupa el quinto capt ulo. La ONDS identifica lanaturaleza de los actores intervinientes en cada proceso, para entender ycanalizar el cambio que viene experimentado nuestra sociedad. Una recreacionde casos concretos entre mesas de dilogo, mesas de desarrollo y otrosespacios da cuenta de la concatenacin de hechos, con lgicas y manejosdistintos, a veces enrevesados, pero finalmente encaminados a buscar los caucesque conlleven soluciones. Grafican estos cambios en la actitud empresarial varioscasos, entre los cuales destacan la empresa Shougang y el distrito de Marcona,cuya mesa de desarrollo, con antecedentes de larga data, concluye, en junio deeste ano, con la liberacin de 82.04 hectreas, destinadas a levantar viviendaspara 1.776 familias.Ponderar, entonces, la colisin de dos mundos que perviven juntos, en unaconfusin de dimensiones globales y locales, clama una variacin sustantiva detradicionales patrones de relacin entre la sociedad, las empresas y el Estado,

especialmente en los mbitos andinos y amaznicos, los cuales soportan unamayor inversion en actividades extractivas.

Los resultados obtenidos al cierre del 2013 nos dejan una gran leccion, recogidaen el capt ulo sexto. En el fondo, las diversas formas de entender, clasificar ycuantificar los conflictos tuvieron un encuentro comun: los actos de violencia ylas grandes protestas cedieron a los espacios de dilogo. En dos anos, 98 casosentre controversias y conflictos fueron resueltos por la movilizacin delEstado con las empresas y la sociedad, lo que deja huella de una promisoriareconstruccion de la confianza entre ellos.

En esta perspectiva, se informa de la construccion de las capacidades humanas,tcnicas y logs ticas para responder en las 25 regiones del pas , a traves de 9oficinas descentralizadas, denominadas coordinaciones regionales, las cualestienen la responsabilidad de aportar un nuevo modelo para la prevencin ygestion de los conflictos sociales, consolidando da a da la estrategia y la gestiontransparente en materia de gestin de los conflictos sociales, de cuyos logros,fluidamente, da cuenta esta seccion.

En consonancia con lo senalado anteriormente, los retos que se decantanconforman el stimo capt ulo, en el cual como constante se transita por laevidencia de seguir abriendo camino para recorrer y es tangible la necesidad de


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detenerse peridicamente para, a travs de fuentes directas, poner en accin lavaloracion crt ica de la experiencia.

El punto de llegada con este libro es visualizar el futuro, que esta marcado por dos

aspectos centrales. El primero, la necesidad de construir una concienciaciudadana a favor de la instauracin del dilogo y las formas de participacinciudadana en toda prctica de la sociedad y del Estado peruano. Y el segundo,institucionalizar la polt ica del dialogo. Por parte del Ejecutivo, profundizando elcompromiso de otorgarle vigor legal a la creacion del SINAPREGCS; y por parte delas empresas, mediante la creacion del Centro de Excelencia de Buenas PracticasEmpresariales. As se desbrozara el camino de la inversion responsable enterminos sociales y ambientales.

Estas lneas de la apretada presentacin, marcadas por enorme gratitud yreconocimiento, van dirigidas a todo el equipo humano de la ONDS, cuyosnombres y resena de funciones ocupan un lugar especial en las pginassiguientes. A todos ellos les reitero que el infatigable trabajo desplegado porcompartir aspectos objetivos y reflexivos de la construccion de nuestros propiosprocesos que pudieron dejar de ver la luz tiene un primer resultado. Cadaquien agrego tiempo al escaso tiempo que quedaba en cada jornada para realizaruna autovaloracin e interpelacin de las propias formas de intervencin, lo quenos ha permitido desplegar nuestra capacidad transformadora a favor de laconstruccin de la gestin del dilogo, permeando siempre la posibilidad de

variar la forma de pensar, actuar y entender la complejidad de los procesossociales.

Antes de concluir, reservo este apartado para expresar mi agradecimiento alPresidente de la Repblica, Ollanta Humala Tasso; a los primeros ministros, enespecial a Juan Jimnez Mayor, con quien iniciamos este proceso; a los ministrosde Estado, viceministros, funcionarios publicos de diversos sectores y niveles deGobierno, con quienes el frecuente intercambio en este quehacer devel suelocuente compromiso con la gestion del dialogo. A los ld eres y actores sociales, alos empresarios y a su cuerpo de colaboradores presentes en diversos espacios

de dilogo y desarrollo, que creyeron en nuestra propuesta e iniciaron elrecorrido por visualizar las mejores opciones y soluciones consensuadas. A lacooperacin internacional, en especial a la Agencia de Estados Unidos para elDesarrollo Internacional (USAID), al Gobierno canadiense y al Programa de lasNaciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), por su apoyo constante.

Vladimiro Huaroc PortocarreroAlto Comisionado

Oficina Nacional de Dialogo y SostenibilidadPresidencia del Consejo de Ministros


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1

Pobladores del distrito de Llata,provincia de Huamale s, en Huanuco,bloquean la carretera de acceso a lacompana minera Antamina.

Octubre del 2013.


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El contexto general

Para entender la conflictividad del pas , la ONDS ha desarrollado una lecturaprofunda del proceso social peruano de las ltimas dcadas. Este anlisis hapermitido identificar algunos procesos centrales, para luego proponer yconstruir un modelo de dialogo y sostenibilidad que esta brindando resultadosalentadores. Todo ello con el fin de entender las causas profundas de losconflictos sociales, para luego transformarlos en oportunidades de desarrollo.Estos factores que originan las tensiones sociales pueden ser vistos comomanifestaciones de crisis o rasgos de malestares intensos y, de hecho, algunos loson; pero para nosotros, son oportunidades de cambio y trasformacion.

Las tendencias estructurales para nuestro analisis son las siguientes: la culturaconfrontacional, la recuperacin democrtica y la institucionalidad, el creci-miento economico y la pobreza.

1.1 La cultura confrontacional

Por cultura confrontacional entendemos el conjunto de comportamientos,acciones, actitudes, ideas y posiciones que generan los actores sociales frente aotros, con el objetivo de descalificar, anular y deslegitimar al confrontado paraimponer sus propias decisiones o agendas, sin dejar ningun espacio al dialogo yel establecimiento de acuerdos.

Si bien en nuestro pas la cultura confrontacional tiene hondas rac es en lahistoria del Per, fue a partir de la dcada de 1980 cuando esta culturareaparecio con fuerza. En ese tiempo, se desencadeno una violencia nunca antesvista en el pas , que dejo como secuela un numero de vc timas muy superiorincluso al que arrojo la Guerra del Pacf ico. Se destruyo infraestructura por unvalor de aproximadamente 20,000 millones de dlares, se disolvieron lasfragiles redes y organizaciones sociales. Entro en vigencia la cultura confronta-cional, cuyas rac es se encuentran en la denominada tradicion radical (Renique2007) y en un Estado que sobrevivio con graves problemas de legitimidad. Estosresultados y otros plantearon desafo s y retos que deba n afrontarse para que la

situacion no se repitiera.

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En efecto, el conflicto armado interno que vivio el Peru entre 1980 y el 2000 fueel episodio de violencia ms intenso y prolongado de toda la historiarepublicana; durante ese lapso, murieron y/o desaparecieron muchos peruanosy peruanas, que conforman una cifra que, probablemente, excede el nmero de

vc timas ocasionadas por todas las guerras externas y guerras civiles de 180anos de vida independiente. El conflicto cubri la mayor parte del territorionacional, pero no afecto uniformemente todos los ambitos geograficos ni a losdiferentes estratos sociales del pas .

El segundo aspecto que se debe tener en cuenta es que el conflicto armadointerno se produjo principalmente en los mrgenes rurales y urbanos de unEstado que expuso antiguas e insuperadas debilidades: a) las fracturasestructurales, expresadas en pobreza, desigualdad, exclusiones y discriminacio-

nes regionales, raciales, tnico-culturales, generacionales y de gnero; b) susgraves limitaciones como Estado nacional, que debe garantizar la seguridad desus ciudadanos sin violentar los derechos reconocidos; y c) la inexistentelegitimidad del orden constitucional y la poca firmeza del Estado de Derecho,cuestionados ampliamente en la sociedad peruana.

De esta manera, un patron dominado por una importante brecha de desigualdadse expresaba no solo en trminos de ingresos, sino tambin en la distribucindel poder polt ico y simbolico. A ello, se traslapaban otras brechas: entre Lima, laciudad capital, y las provincias; entre las regiones naturales del pas , la costa, la

sierra y la selva; entre los grupos etnico-culturales y raciales.

Obviamente, esta situacin produjo crecientes tensiones que no fueronresueltas por una institucionalidad estatal muy debilitada, que, adems, nopudo manejar los rpidos y profundos procesos de modernizacin que sehaba n desencadenado en el pas durante la segunda mitad del siglo XX. Estosprocesos se materializaron en las grandes migraciones del campo a la ciudad, enla universalizacion del acceso a la educacion, en la expansion de los medios decomunicacin y en la densificacin de las redes sociales a travs de la

multiplicacin de organizaciones sindicales y campesinas que fueronreconocidas por el Estado peruano, sobre todo a partir de la dcada de 1960.Estos y otros procesos fueron desgastando las bases del orden tradicional, perosin solucion de continuidad, lo que genero una creciente frustracion.

Sobre estas redes sociales, un resultado de la violencia fue que el segundo grupoocupacional ms golpeado por el terrorismo, luego de los campesinos, fue elconformado por las diversas autoridades locales y dirigentes sociales presentesen las zonas donde el conflicto armado interno se desarroll: alcaldes,regidores, subprefectos, gobernadores, tenientes gobernadores, jueces de paz,

dirigentes locales, etctera. Esto constituy un duro golpe a la capacidad de

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intermediacion polt ica de las zonas afectadas por el conflicto armado interno,lo que debilito severamente la autoridad democratica del Estado.

Por otro lado, se produjo la destruccion de infraestructura. En 1988, la Comision

Especial del Senado Encargada de Investigar las Causas de la Violencia Polt ica y1la Pacificacin , presidida por el Senador Enrique Bernales, concluy que loscostos econmicos ocasionados por los grupos subversivos a nivel nacionalascenda n aproximadamente a 9'184,584.648 de dolares, y que la magnitud deldano era equivalente al 66% del total de la deuda externa a ese ano y al 45%del PBI. El cuadro 1 muestra el costo econmico de la violencia, por sectoreseconomicos, senalado en dicho estudio:

Agricultura 300,000.000 1'500,000.000 1'800,000.000

Sector Costo directo Costo de oportunidad Total

Defensa 980,000.000

Energa y Minas 1'076,535.217 900,000.000 1'976,535.217

Industria y Comercio 1'300,000.000 2'500,000.000 3'800,000.000

Transportes y Comunicaciones 42,649.431 500,000.000 542,649.431

CORDES N. D. N. D. N. D.

Municipios N. D. N. D. N. D.Proyectos especiales N. D. N. D. N. D.

Otros 85,400.000 85,400.000

TOTALES 2'804,584.648 5'400,000.000 9'184,584.648

Fuente: Comisin Especial del Senado (1989)

Cuadro 1: Costo econmico de la violencia 1980-1988 (US$)

Otro aspecto estructural que revela el ciclo de violencia polt ica es la persis-tencia de una tradicin radical que est en la base de una arraigada cultura

confrontacional en la sociedad peruana.

Pero, ademas del ciclo de violencia y sus nefastos impactos, el Peru experimentoun paulatino deterioro de su sistema democratico durante el regimen imperanteen la decada de 1990.

1.2 Recuperacin democrtica e institucionalidad

La crisis que tomo cuerpo en la decada de 1980 amenazo con disolver los lazos

1Vease Comision Especial del Senado sobre las Causas de la Violencia y Alternativas de Pacificacion en el Peru (1989).

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de su fragmentada sociedad y destruir su precaria organizacion estatal (Cotler2000: 14). En esta situacin, Alberto Fujimori, elegido como Presidente de laRepublica en 1990, se vio precisado a convocar el concurso de actores externospara equilibrar la economa , debelar la subversion, perseguir el narcotrafico y

reducir la produccin de estupefacientes (Cotler 2000: 14) con lo cual recu-per en algo la alicad a autoridad estatal, el equilibrio social y la credibilidadexterna del pas ; en suma, dicha colaboracion propicio el restablecimiento de lagobernabilidad.

Sin embargo, el autoritarismo que se impuso desde 1992 necesit proporcio-narse a s mismo una formalidad legal y democratica, para lo cual procedio acontrolar el aparato estatal y el circuito de poder, propiciando el debilitamientoy la desaparicion de los sistemas de control y contrapesos que caracteriza a toda

democracia.Entonces, estos factores generaron una coyuntura determinante para lafisonoma del Peru actual. Una decada y media atras, luego del derrumbe delautoritarismo de la dcada de 1990, se produjo un consenso amplio entre lasfuerzas sociales y polt icas del pas acerca de la necesidad de fortalecer lademocracia mediante la reforma institucional, la promocin de una economaque redistribuyera los ingresos de manera ms equitativa, y la consolidacin delas organizaciones sociales y los partidos polt icos.

En este contexto, se considero que haba tres tareas fundamentales que deba nllevarse a cabo: la lucha frontal contra la corrupcin, el combate contra lapobreza, y la promocion de la descentralizacion del Estado y la regionalizacion.Todo ello en un marco de garanta s para el ejercicio de los derechos, en que elaspecto decisivo deba ser la participacion ciudadana. As, se formularon yfortalecieron espacios de concertacion como el Acuerdo Nacional y la Mesa deConcertacion de Lucha contra la Pobreza.

Por otro lado, la recuperacin de la democracia no signific el fortalecimiento

del sistema polt ico e institucional, lo que genero entornos de precarizacion enlas relaciones debidas entre los poderes, los sectores y los niveles del Estado. Ladebil institucionalidad fomento la informalidad y la creciente influencia ejercidafuera de los canales establecidos, mediante lobbiesy poderes fcticos, lo que,ademas, debilito los canales de participacion ciudadana.

1.3 Crecimiento econmico

Desde la decada de 1990, el Peru esta aplicando, de manera constante, una seriede reformas economicas que hacen posible la sostenibilidad y el crecimiento. La

consolidacin fiscal, la apertura comercial, la flexibilidad cambiaria, la libera-lizacin financiera, la mayor atencin a las senales del mercado, la polt ica

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monetaria prudente y una fuerte acumulacin de reservas han sido loscomponentes clave de este proceso.

Uno de los sectores ms pujantes de este crecimiento fue el sector primario

exportador, que en anos recientes experiment altos precios en las materiasprimas. Este logro del crecimiento incluye el mejoramiento de los indicadoreseconomicos: tasas de crecimiento altas y baja inflacion.

Los resultados de las polticas macroeconmicas prudentes y un entornoexterno favorable permitieron que el pas tuviera un crecimiento promedio del6.4% entre el 2002 y el 2012. Este crecimiento se mantuvo en 5% hasta el 2013.

Un hecho importante que se debe tomar en cuenta es que, durante la ltima

decada, entre el 2000 y el 2010, el Peru dejo de ser considerado un pas pobre ypaso a la condicion de renta media.

El papel de la inversion privada es decisivo para sostener el crecimiento y lograrque grandes sectores de la poblacion salgan de la pobreza. Entonces, mas alla delas diferencias respecto a los resultados alcanzados hasta el momento, lo ciertoes que hay un amplio consenso sobre la creciente importancia que ha adquiridola actividad empresarial. Una rpida mirada al grfico 1, que muestra laevolucion de la inversion privada en el Peru durante la ultima decada, describe lasituacion en forma elocuente:

Grfico 1: Inversin bruta fija privada (porcentaje del PBI)

Fuente: INEI - BCR

5%

10%

15%

20%

25%

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

0%

13.8 14.5

15.116.8

19.4

17.6

19.2 19.220.4 20.8

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a) El crecimiento econmico y el sector extractivo

Es necesario senalar que el crecimiento econmico en el Per ha tenido uno desus puntales en la minera . El ciclo de altos precios ha permitido este liderazgo

del sector. La minera juega un papel preponderante en la economa peruana yconcentra buena parte del total de la inversion privada en el pas , con un impactodirecto en la produccin, la recaudacin, las exportaciones y el empleo. Elimpacto ha sido de tal magnitud que ha dado pie a la apertura de muchosprocesos en la sociedad que deben suscitar, en gran medida, adaptaciones yreadecuaciones como respuesta. El sector minero est contribuyendosignificativamente al desarrollo economico del Peru. En el grafico 2 se observa elcrecimiento de los ultimos anos.

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

8,000

7,000

6,000

5,000

4,000

3,000

2,000

1,0001,087

1,595

529 305 396

1,086

1,6101,249

1,708

2,822

4,068

7,202

Grfico 2: Inversin del sector minero

US$ millones

9,000

10,000

8,503

9,723

Fuente: MINEM

1.4 La pobreza

A pesar de los alentadores indicadores econmicos, los n dices de pobrezamuestran las enormes dificultades para traducir el crecimiento en desarrollo. Elcaso peruano podra explicarse por la denominada trampa de la pobreza, quesegun Bowles, Durlauf y Hoff (2006) se define en tres ambitos: a) la presencia de

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externalidades y de rendimientos crecientes localizados; b) la presencia de unmarco institucional inadecuado, con problemas para la accion colectiva; y c) laexistencia de efectos de vecindad que condicionan el comportamiento agre-gado.

Si bien la reduccin de la pobreza muestra un comportamiento positivo, enalgunos mbitos geogrficos de las zonas andina y amaznica de nuestroterritorio existen lugares en los que se observa una gran inversin en activi-dades extractivas y donde persisten focos de pobreza, como se aprecia en lossiguientes graficos. La persistencia de la pobreza en las zonas rurales andinas yamazonicas es el factor mas importante para que el Peru aparezca como un pascon graves desigualdades sociales.

Grfico 3: Per, evolucin de la incidencia de la pobreza total, 2009-2013

2009 2010 2011 2012 2013

33.5%30.8%

27.8%25.8%

23.9%

Fuente: INEI. Encuesta Nacional de Hogares 2009 - 2013

Distribucinterritorial

71.9%

18.9%

9.2%

Sierra

Selva

Costa

Fuente: INEI - Encuesta Nacional de Hogares 2013

Grfico 4: Per, localizacinpor regiones naturales dela poblacin en pobrezaextrema, 2013

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En este contexto, cabe destacar los esfuerzos que realiza el actual Gobierno enmateria de polt ica publica con el enfoque de inclusion social.

Finalmente, en el marco del contexto general que se acaba de describir, sepueden identificar los condicionantes que marcaron los precedentes de laONDS.

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Grfico 5: Principales proyectos mineros en el Per

Zonas donde existen brechassociales y pobreza extrema

LEYENDA N. de PROYECTOS %POBREZA NO MONETARIA

CAJAMARCA

05 53.7%

03 44.8%

06 49.7%

AYACUCHO

01 56.5%

Fuente: MINEM

05 49.6%

04 52.9%

05 33.9%

PUNO

MOQUEGUA

01 27.9%

NCASH

APURMAC

CUSCO

TACNA


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2

Frontis del Palacio de Gobierno


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Antecedentesinstitucionales

En el 2004, el Gobierno Nacional instala una Unidad de Conflictos cuya tareaconsista en disenar una propuesta para abordar la conflictividad social.

Posteriormente, en el 2005, en el MINEM se instalo la Oficina General de GestionSocial, como un organo de asesoramiento dependiente del despacho ministerial,

2cuyas funciones se precisaron en el Decreto Supremo 066-2005 . Desdemediados del 2006, la referida oficina oriento parte de sus actividades a hacer elseguimiento y anlisis de los conflictos sociales en dos mbitos previamenteidentificados como Subsector Minera y Subsector Hidrocarburos yElectricidad.

Con la creacin de la Oficina de Gestin de Conflictos Sociales (OGCS) comounidad dependiente de la PCM en el ano 2010 se dio desde el Estado cierto grado

de institucionalidad e importancia al tratamiento de los conflictos. La creacionde esta oficina dentro de la estructura organica de la PCM intenta, ademas, serun avance en la estrategia del Estado para el tratamiento de los conflictos comoun asunto intersectorial.

La OGCS era una instancia que buscaba resolver los problemas una vez que estosse haba n manifestado; es decir, intentaba resolver los conflictos cuando yahaba n estallado y alcanzaban situaciones de crisis. En todo caso, el enfoquegeneralizado, compartido por todo el Estado desde el 2005 y que se mantuvocon algunas variantes, era que el conflicto social era un hecho polt ico, gestadopor agentes antimineros. De esta manera, la intervencion deba disenarse comoun enfrentamiento contra ellos, para desarticularlos.

Asimismo, en trminos generales, se intervena sin consolidar liderazgos nidisenar estrategias, y con equipos conformados para la ocasin. Cada sectorgubernamental funcionaba autonomamente y generaba su propia informacion;adems, en forma simultnea, varios sectores poda n emitir mensajes contra-

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2 Encargado de promover las relaciones armoniosas entre las empresas minero-energeticas y la sociedad civil, incluidos losgobiernos locales y regionales, de propiciar el manejo de mecanismos de dialogo y concertacion en el sector y de colaborar en eldiseno de programas de desarrollo sostenible (Decreto Supremo 066-2005).


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dictorios entre s. El sector privado, por su parte, no se senta llamado aparticipar, pues asuma que la responsabilidad era del Estado.

En ese entonces, ya existan mesas de dilogo y otras modalidades de

concertacin, pero los compromisos que se estableca n no contaban con elseguimiento respectivo. Esta situacion condujo a una creciente acumulacion dedemandas insatisfechas, producto del incumplimiento de los compromisos, ygenero un nivel de desconfianza muy alto.

En agosto del 2011, los conflictos sociales empezaron a mostrar una nuevatendencia al incremento, no solo en trminos cuantitativos sino respecto a lamagnitud de algunos como los casos de Conga y Espinar, lo que condujo alas crisis que motivaron dos cambios del Gabinete Ministerial.

Gobierno deAlan Garca

Gobierno deOllanta Humala

Enfoque

de resolucin de conflictos

centrada en PCM y sectores

Se establecieron las mesas dedilogo y la firma de acuerdoscomo mecanismo de resolucinde conflictos.

Enfoque

analtico y preventivo

Se privilegi la investigacin delconflicto y sus causas a nivelregional y local, con el fin deinformar al Gobierno para unamejor toma de decisiones.Tambin se capacit a autoridades

locales, regionales y del GobiernoCentral en competencias para laresolucin de conflictos.

Enfoque

transformativo-

preventivo basado

en el dilogo.

El objetivo es abordar laconflictividad social enfases tempranas, paraevitar el escalamientodel conflicto y la crisis.

Se implementa unagestin que utiliza eldilogo paratransformar losproblemas subyacentesa los conflictos enoportunidades dedesarrollo.

Gobierno deAlejandro Toledo

Enfoque

descentralista

de la gestin

del conflicto

Seimplementun proyectopiloto defortale-

cimiento decapacidadesde gestin agobiernosregionales ymunicipios.

EVOLUCIN DE LA GESTIN DE CONFLICTOS EN LA PCM

Fuente: Base de datos ONDS, elaboracin propia

Unidad de AnlisisEstratgico y

Prevencin deConflictos (UAEPCS)

OFICIN-PCM.

R. M. 248-2004-PCM

Secretara deCoordinacin-PCM

D. S. 063-2007-PCM

Unidad deAnlisis deConflictos

(UAC)-CEPLAN

D. S. 056-2005-PCM

Oficina deGestin de

Conflictos Sociales

D. S. 010-2010-PCM

Oficina Nacionalde Dilogo y

Sostenibilidad

D. S. 106-2012-PCM

Grfico 6: Lnea del tiempo institucional

2004 2008 2010 20122007 2009 2011 2013200620052003 2014

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2.1 El desarrollo de la ONDS

En junio del 2012, con motivo del viaje a Europa del Presidente Ollanta Humalapara, entre otras actividades, firmar en Bruselas el Tratado de Libre Comercio

con la Comunidad Europea, el Gobierno decidio anunciar que iba a asumir unanueva manera de tratar los conflictos sociales. La decisin se tomaba en elcontexto de un ambiente conflictivo que se haba suscitado en los meses previos,debido principalmente a lo sucedido en los proyectos Conga (Cajamarca) y LasBambas, que genero una reaccion en la provincia de Espinar (Cusco).

El 13 de junio, Jose Manuel Durao Barroso, Presidente de la Comision Europea,luego de su reunion con el Presidente peruano afirmo que se haba n sentado lasbases para que el Parlamento Europeo vote a favor del Acuerdo Comercial

3

entre la UE, Peru y Colombia, que cuenta con el pleno respaldo de la Comision .Se consideraba que este Acuerdo era sumamente importante para el pas , entanto estimulara las inversiones de la UE en el Peru y aportara muchosbeneficios a la ciudadana, y por ello, las autoridades estimaban que eranecesario que se firmase cuanto antes.

Por eso, tomando en cuenta las condiciones senaladas por el ParlamentoEuropeo, cuando el Presidente Humala se dirigio a esta instancia, el 13 de junio,enfatiz aspectos referidos a la lucha contra la pobreza, las desigualdades, elcambio climtico, la proteccin del medioambiente y, adems, la manera en que

se abordaban tanto el combate contra el narcotrfico como los conflictossociales. Sobre estos ultimos, el Presidente Humala anuncio que se instaurarauna nueva manera de entablar relaciones con las comunidades impactadas porla actividad minera, en la que primara n la transparencia y la participacion, y eldialogo sera el principal instrumento.

3Tomado de .

Palabras del Presidente Ollanta Humala Tasso

ante el Parlamento Europeo, junio del 2012

Senores eurodiputados: [] El Per es una democracia representativa cuyaspolticas macroeconmicas, junto con un marco jurdico estable, se hantraducido en un crecimiento sostenido de la economa y en un resultado socialbastante destacable en materia de reduccin de la pobreza, reduccin de ladesigualdad, elevacion de los n dices de empleo y cumplimiento de los Objetivosde Desarrollo del Milenio en general. Nuestro producto bruto interno se triplico

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en la ltima dcada, previndose para este ano un crecimiento cercano al 6%, ynuestro objetivo es mantener esa cifra en los prximos cinco anos, a pesar delcomplicado entorno internacional [] En este contexto, mi Gobierno se ha fijadocomo objetivo prioritario la inclusin social, que vendr con crecimiento

economico, de manera que los beneficios del crecimiento que viene reportandoel Per su buen clima para los negocios, la apertura comercial y lasinversiones se extiendan a todos los sectores de la sociedad peruana, enparticular a los mas pobres de nuestro pas .

[] Ademas del crecimiento economico con inclusion social, un segundo eje quedeseo destacar es el desarrollo sostenible de nuestros recursos naturales y laminera responsable. El interes fundamental de mi Gobierno es promover unapolt ica responsable en el uso de los recursos naturales y en particular los

recursos hd ricos, dirigida a solucionar las demandas justas, que la poblacion haexpresado de diversas formas, por el temor que genera la ejecucin de ciertosproyectos mineros, y por eso hoy venimos trabajando la construccin de unanueva relacion entre el Estado y las mineras.

Esta nueva relacin permitir incluir a las comunidades del rea de influenciaminera, nos permitir atender las incertidumbres y dudas legtimas que pudieratener la poblacin que vive en el rea de manera transparente, participativa, yutilizando el dilogo como principal instrumento de solucin de conflictos, ascomo tambien fortalecer nuestra polt ica ambiental y de desarrollo sostenible,

para lo cual se creo el Ministerio del Medio Ambiente [] Entre los desafo s masimportantes destacan el cambio de patrones de produccin y consumo, lapromocion de la agricultura empresarial y de una economa campesina que seadapte a los cambios climaticos, una gestion integrada de recursos naturales yrecursos hd ricos, una polt ica de ordenamiento territorial que garantice laseguridad y la integridad de los pueblos y comunidades indg enas en armonacon las reas naturales protegidas, as como la promocion y el desarrollo detecnologa s limpias que se adapten a las necesidades de cada uno de los muchospisos ecologicos que poseemos.

Tomado de .

La voluntad polt ica que se manifesto en Bruselas empezo a tomar forma un mesdespues, cuando el 23 de julio del 2012, luego de su juramentacion, el PremierJuan Jimnez Mayor afirm: El Gobierno no quiere ms muertos, el Gobierno

4busca la vida .

4 Tomado de .

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Esto significo la reestructuracion integral de la OGCS de la PCM, con la ayuda dela cooperacion internacional. El cambio se vio reflejado en el nuevo nombre queadquiri dicha dependencia; adems, el Premier asegur que en la OGCStrabajaran los mejores expertos. Como opinaron los medios de

comunicacin, con Jimnez Mayor el Gobierno buscaba retomar su perfildialogante en el tratamiento de los conflictos sociales. Su desafo fundamentalera recuperar la confianza de la poblacion afectada por los conflictos de Conga yEspinar.

De esta manera, el Gabinete que presidi Jimnez Mayor desde julio del 2012asumi el encargo de promover el dilogo como mecanismo de prevencin delos conflictos y de relacin con la sociedad y las empresas. No solo deba nsuperarse enfoques que ya no eran pertinentes como el asistencialismo y el

conspirativismo, sino que tena que incorporarse un nuevo enfoque, queincluyera componentes como la gestin de los recursos hdricos y delmedioambiente; asimismo, se deba dirigir la accion hacia nuevos objetivos,como promover la inversin para el desarrollo. As, como parte de su rolconstitucional, el Gobierno deba asegurar que continuara la inversion privada,pero tambin garantizar el bienestar de los pueblos y el ejercicio de derechosque el Estado debe preservar.

A fines de julio, Vladimiro Huaroc fue presentado por el Premier Jimenez comoel Alto Comisionado de la nueva Oficina Nacional de Dilogo y Sostenibilidad,

que reemplazara desde ese momento a la Oficina de Gestion de ConflictosSociales de la PCM. En sus primeras declaraciones, el Alto Comisionado hizomencin al conflicto social generado alrededor del proyecto Conga enCajamarca, cuyo costo polt ico hasta ese momento haba sido la cad a de dosgabinetes ministeriales en el primer ano de gestion del Presidente Humala.

En efecto, lo que vena sucediendo con el proyecto Conga no solo habaimpactado sobremanera en la sociedad y el Estado, sino tambien fue un punto dequiebre para los empresarios. El Presidente Ejecutivo de Newmont Mining,

Richard O'Brien, advirti que el proyecto solo poda avanzar con el apoyo de lasautoridades locales y nacionales: Solo ocurrira con el apoyo local y nacional, ysolo si se puede hacer de una manera segura, social y ambientalmente

5responsable, con retornos ajustados por riesgo que justifiquen la inversion .

Conga es una leccion de lo que no debemos hacer, declaro el Alto ComisionadoVladimiro Huaroc durante su presentacin, tras senalar que la estrategia paraabordar este problema estuvo mal planteada. Sostuvo que no se deben volver acometer los mismos errores y que, en adelante, habra claridad en el dialogo con

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6la poblacion y las autoridades cajamarquinas . Este giro no habra podido darsesi se hubiera pretendido dejar de lado la experiencia anterior sin asumirninguna responsabilidad frente a lo sucedido, argumentando, comohabitualmente se hace, que la persona a la que le tocaba conducir no haba sido

la autora de los errores. Felizmente no fue as; desde el inicio, como dejanconstancia las palabras del Alto Comisionado, se asumi lo anteriormenterealizado como parte de la experiencia que deba construirse hacia adelante.

La segunda cuestin importante en el momento en que se constituy la ONDSfue la contundente voluntad polt ica del Presidente de la Republica, OllantaHumala, y del Primer Ministro, Juan Jimenez, para que se procese el cambio lomas rapido y profundamente posible. El enfoque de la prevencion del conflicto atraves del dilogoera, sobre todo, una directiva polt ica impulsada desde la PCM,

que no solo facilito la tarea de trazar la ruta, sino que permitio actuar con sentidode innovacin en un entorno que no suele ser propicio para estas iniciativas,como es el aparato estatal.

Desde un inicio, se saba que haba varias dimensiones en las que se debaintervenir, en la medida en que se estimaba que el escenario era complejo por lapresencia de muchos actores, no solamente estatales. En primer lugar, estabanlos aparatos del Estado, que se desenvuelven con una lgica sectorial y, por lomismo, no eran muy funcionales para la manera en que se aspiraba trabajardesde la recin creada ONDS. Por otro lado, se deba construir un espacio en el

que las empresas empezaran a constituir su todava inexistente vision dedesarrollo; asimismo, las organizaciones de la sociedad civil deba n concertarposiciones para arribar a consensos respecto a procedimientos que permitieranalcanzar objetivos de desarrollo.

Esto supona, en efecto, transformar conflictos, pero no de la maneraformulada en los manuales y textos existentes, sino a partir de la experiencia, enun contexto marcado por la ausencia de partidos polt icos, la debilidad de losactores sociales, un Estado deslegitimado y con poca presencia en los diversos

territorios que componen el Peru, as como un empresariado con escasa nocionrespecto a sus roles en el desarrollo del pas .

En suma, quedo claro que la intencion era generar una polt ica de Estado en eltratamiento de los conflictos. En efecto, hasta el 2012 no exista una polt ica degestion de conflictos, pues las acciones llevadas a cabo no dependa n del jefe dela oficina de entonces, sino de la opinion del Primer Ministro que, generalmente,consideraba que la dependencia que gestionaba los conflictos era una instanciaadministrativa. Como resultado de ello, se produca un embalse de los casos

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pues, como se sabe, estos exigen miradas e intervenciones multisectoriales, y dela manera en que se haca n las cosas, no haba forma de articular a los sectores.La principal consecuencia de esto era que solo haba posibilidad de intervenircuando el conflicto estallaba, pues la prevencion era imposible.

Que elementos fueron centrales en el analisis? En primer lugar, la constatacionde que en las zonas donde estaban las grandes inversiones mineras resida , entrminos generales, una poblacin en situacin de pobreza. Los enfoquesreactivos que primaban en el Estado hasta el ano 2012 no tomaban en cuentaeste aspecto (vease el grafico 5).La segunda cuestion era la debil presencia del Estado en las zonas rurales, algoque se constataba en cuestiones tan bsicas como el bajo nivel de

infraestructura existente en estas zonas, ademas de la carencia de servicios desalud, educacin y saneamiento. Un derivado directo de esta situacin era lageneralizada percepcion de las comunidades rurales de no sentirse incluidas enlos beneficios del crecimiento ni en los impactos generados por las inversionesque se realizaban en sus entornos.

La tercera cuestin fundamental estaba relacionada con la ausencia de unavisin de futuro asociada a las inversiones recibidas, que fuera ms all delbeneficio inmediato.

Todo esto alimento el enfoque del dilogo y la prevencin, mediante una logica detransformacin del conflicto en oportunidad de desarrollo. Sin embargo, suimplementacion exiga algunos cambios importantes en el aparato del Estado yla forma en que este estaba organizado, en tanto era ostensible la debilidad de surelacion con las empresas y la sociedad, as como su vision sobre el desarrollodel pas y la sociedad, aspecto en el que primaba una cultura confrontacional.

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El Alto Comisionado de la ONDS-PCMreconoce la labor de los diversos actoresen el cierre de la Mesa de Desarrollode Jorge Basadre, en Tacna.

Noviembre del 2013.


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Organizando el Modelode Dilogo y Sostenibilidad

3.1 Las prcticas de dilogo y concertacin del Estado peruano

La primera constatacion fue que la experiencia del Estado peruano en materiade dilogo y prevencin no estaba siendo aprovechada de manera ptima. Enefecto, hay que considerar como antecedentes cruciales, que deben tenerse encuenta, el Acuerdo Nacional y la Mesa de Concertacin para la Lucha contra laPobreza.

Sobre el primero, desde el Gobierno de Transicin del Presidente ValentnPaniagua hubo por parte del Estado una manifiesta voluntad polt ica de dialogo.Luego de una experiencia autoritaria muy negativa, caracterizada por eldebilitamiento constante de las organizaciones sociales y los partidos polt icos,cuando se restituy la democracia se consider la imperiosa necesidad de

fortalecer las relaciones entre la sociedad civil y el Estado.

El Acuerdo Nacional, que constituy un hito, fue convocado por el Presidente7Alejandro Toledo el 28 de julio del 2001 , y suscrito el 22 de julio del 2002. Este

foro reuni a representantes del Estado, y a los actores econmicos y de lasociedad civil. Sus cuatro grandes objetivos fueron los siguientes: democracia yEstado de Derecho, equidad y justicia social, competitividad del pas , y Estadoeficiente, transparente y descentralizado.

El Acuerdo Nacional tiene carcter vinculante y es abierto; es decir, puederecibir la adhesion de otras organizaciones, ademas de las que ya participan enel, siempre que respeten el compromiso de cumplir lo establecido hasta el 28 dejulio del 2021.

7 Las instituciones que forman parte del Acuerdo Nacional son las siguientes: Presidencia de la Republica, PCM, AsambleaNacional de Gobiernos Regionales (ANGR), Asociacion de Municipalidades del Peru, Accion Popular, Alianza para el Progreso,Partido Aprista Peruano, Cambio 90, Fuerza Popular, Gana Peru, Partido Humanista Peruano, Partido Popular Cristiano, PeruPosible, Restauracion Nacional, Siempre Unidos, Solidaridad Nacional, Somos Peru, Todos por el Peru, Union por el Peru,Asamblea Nacional de Rectores, Concilio Nacional Evangelico del Peru, Confederacion General de Trabajadores del Peru

(CGTP), Confederacion Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP), Conferencia Episcopal Peruana, ConsejoNacional de Decanos de los Colegios Profesionales, Coordinadora Nacional de Frentes Regionales, Mesa de Concertacion para laLucha contra la Pobreza, Plataforma Agraria de Consenso, Convencion Nacional del Agro Peruano (CONVEAGRO), PlataformaAgraria de Consenso, Junta Nacional de Usuarios de los Distritos de Riego del Peru (JNUDRP) y Sociedad Nacional de Industrias.

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En esa ln ea, el Foro del Acuerdo Nacional se constituyo en el espacio de dialogoy concertacion institucionalizado como instancia de seguimiento y promociondel cumplimiento de las polt icas de Estado del Acuerdo Nacional, lo cual fueratificado mediante el Decreto Supremo 105-2002-PCM, del 17 de octubre del

ano 2002.

En su amplia conformacin participan el Gobierno, los partidos polt icos quecuentan con representacin en el Congreso de la Repblica, organizacionesrepresentativas de la sociedad civil y organizaciones empresariales a nivelnacional. Asimismo, el Foro cuenta con la asistencia del Comite Consultivo y delComit Tcnico de Alto Nivel, este ltimo nombrado mediante ResolucinSuprema 451-2002-PCM del 17 de octubre del 2002. El Presidente de laRepblica es el Presidente del Foro del Acuerdo Nacional; puede delegar la

conduccion de sus sesiones al Presidente del Consejo de Ministros.En cuanto a la Mesa de Concertacion para la Lucha contra la Pobreza (MCLCP),fue creada el 18 de enero del 2001 mediante Decreto Supremo 01-2001-PROMUDEH, posteriormente modificado y complementado por el DecretoSupremo 014-2001-PROMUDEH, del mes de julio de ese ano. Se concibe comoun espacio en el que participan instituciones del Estado y la sociedad civil paraadoptar acuerdos y coordinar acciones que permitan luchar eficazmente contrala pobreza en cada regin, departamento, provincia y distrito del Per. De allsu caracter inedito en el pas .

Mas aun, la Ley Organica de Gobiernos Regionales, Ley 27867, promulgada el 27de mayo del 2003, en su octava disposicion final reconoce el funcionamiento deeste espacio de concertacin y senala que las Mesas de Concertacin para laLucha contra la Pobreza seguiran cumpliendo las mismas funciones que les hansido asignadas respecto a las polt icas sociales por el Decreto Supremo 001-2001-PROMUDEH y su modificatoria por el Decreto Supremo 014-2001-PROMUDEH, al que se le otorga fuerza de ley.

Posteriormente, en enero del 2005 se aprobaron las normas que regulan laorganizacin y funcionamiento de la MCLCP como sistema nacional y descen-tralizado. El 31 de diciembre del 2011, la PCM emitio el Decreto Supremo 102-2011-PCM, mediante el cual se adscribe la MCLCP al Ministerio de Desarrollo eInclusin Social (MIDIS), modificando con ello el Decreto Supremo 014-2001-PROMUDEH. A su vez, mediante el Decreto de Urgencia 001-2012 se incorporaal MIDIS la Mesa de Concertacion.

3.2 La experiencia en el tratamiento de los conflictos

Respecto a la prevencin de conflictos, los antecedentes no estuvieron tanconsolidados como en el caso del dialogo. Como se ha senalado, en la medida en

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que la conflictividad social aumentaba, especialmente a partir del 2004, elEstado peruano reaccionaba intentando manejar las circunstancias, pero sinplantearse objetivos claros.

La intervencion en las situaciones conflictivas se produjo en el marco del iniciode una constante dinamica de crecimiento economico basado en las actividadesextractivas; en la configuracin de nuevos escenarios y la accin colectiva denuevos actores sociales en procesos de desarrollo como la descentralizacion, laregionalizacion y la participacion ciudadana; y por ultimo, en la construccion denuevas instituciones democrticas que buscaban superar el esquema de ladecada de 1990.

Un resultado de este escenario complejo fue el incremento del nmero de

conflictos sociales y enfrentamientos entre el Estado y sectores de la poblacionmovilizada y, por otro lado, la evidente debilidad institucional, en sus distintosniveles, para gestionarlos o solucionarlos.

Un momento inicial en el tratamiento de los conflictos sociales en el Gobiernocentral fue el 2004, ano en el que empez la implementacin del proyectoUnidad de Analisis Estrategico y Prevencion de Conflictos (UAEPCS) de la PCM,que segua un enfoque analt ico y preventivo (Presidencia del Consejo deMinistros 2013: 15). La UAEPCS se dedic principalmente al anlisis de losconflictos y a la bsqueda de financiamiento de la cooperacin internacional

(Tanaka 2011: 13).

En ese momento, durante la primera decada del presente siglo, no primaban aunlos conflictos socioambientales sino los conflictos en torno a los gobiernoslocales, relacionados con decisiones administrativas o judiciales, consupuestas o reales irregularidades en el manejo de recursos economicos, y conreclamos por gestiones no transparentes. Asimismo, con demandas gremiales,problemas de demarcacion territorial, incumplimiento de promesas electoralesy nepotismo (Presidencia del Consejo de Ministros 2013: 6-7).

Posteriormente, el protagonismo pas a los conflictos socioambientales, cuyaimportancia no solo se debio a su numero, sino a la estrecha relacion que tena ncon los costos que deba asumir la inversion en los rubros extractivos.

Entonces, lo primero que debe senalarse es que, para abordar los conflictossociales, el Estado peruano no parta de una vision unica y compartida, sino deenfoques diversos, que poda n variar en funcion de la coyuntura polt ica, de lalectura efectuada por las autoridades y funcionarios responsables, entre otros

8elementos .

8Tomado de .

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Entre el 2006 y el 2008, se realizaron esfuerzos para enfrentar la conflictividad.Durante este pero do, la PCM instalo 40 mesas de dialogo. Se trabajo sobre labase de una clasificacin geogrfica de los hechos, segn la fase en que seencontraban, y posteriormente se los tipifico de la siguiente manera: gasf eros,

cocaleros, agrarios, relacionados con la infraestructura, agropecuarios,hdricos, relacionados con el canon, relacionados con la gobernabilidad,laborales, ambientales, hidroenergticos, mineros, normativos, sociales y dedemarcacion territorial.

Aun cuando son evidentes los problemas para operar con esta tipologa , deberemarcarse que ms all de su desarticulacin de los sectores, preocupabasobremanera que descansara en una concepcin del conflicto que no tenamucha relacion con los factores subyacentes.

En el 2006 se cre la Comisin Multisectorial de Prevencin de ConflictosSociales, tambin adscrita a la PCM, con el fin de apoyar a la UAEPCS en elcumplimiento y seguimiento de las acciones de prevencin y gestin de losconflictos sociales. Posteriormente, en el 2008, la UAEPCS se convirti en laOficina de Gestion de Conflictos Sociales (OGCS), encargada de dirigir el procesode gestin de los conflictos sociales en todos los niveles de Gobierno y en elambito nacional, as como de evaluar los resultados de dicha gestion. La OGCSabsorbio las funciones de la Comision Multisectorial; sin embargo esta ultima semantuvo adscrita a la OGCS.

Por otro lado, como parte del Programa de Modernizacion y Descentralizacionde la Gestion del Estado, entre el 2009 y el 2011 funciono en la PCM el Programade Apoyo para una Cultura de Paz y el Fortalecimiento de CapacidadesNacionales para la Prevencin y Manejo Constructivo de Conflictos Sociales(PrevCon), un proyecto financiado por la Comisin Europea y el Gobiernoperuano y administrado por el PNUD. Su objetivo era consolidar lagobernabilidad democrtica y la estabilidad social, impulsando elfortalecimiento de capacidades de personas e instituciones para la

prevencin de conflictos sociales en los tres niveles de Gobierno nacional,regional y local, as como en la sociedad civil.

La OGCS desempen un papel importante, junto con las oficinas sectorialescorrespondientes, en la gestin de los conflictos sociales y la intervencin delEstado en las mesas de dialogo durante la segunda mitad del Gobierno anterior yel primer ano de Gobierno del Presidente Ollanta Humala. Durante la gestion delPremier O scar Valdez, caracterizada por un enfoque conspirativo en eltratamiento de los conflictos, se hizo evidente la necesidad de cambiar laorientacin del Estado frente a los conflictos y fortalecer la capacidad y

autoridad de la PCM para gestionarlos (Bebbington, Scurrah y Chaparro 2013:17).

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Consecuentemente, en julio del 2012 se desactiv la OGCS y se anunci lacreacion de la Oficina Nacional de Dialogo y Sostenibilidad (ONDS), que contabacon un nuevo enfoque y estrategia para abordar la conflictividad, en el que seprivilegiaba el dialogo y la prevencion.

El 24 de octubre se promulgo el Decreto Supremo 106-2012-PCM, mediante elcual se oficializo la ONDS. Los considerandos de esta norma senalan lo siguiente: a) [La ONDS] lidera los procesos de dialogo involucrando a los

diversos actores sociales, representantes de entidades privadas ypublicas, as como a los funcionarios en sus diversos niveles deGobierno, a fin de encauzar las distintas demandas ciudadanas yencaminar la solucin de controversias, diferencias, conflictos yexpectativas de la poblacion.

b) [] potenciar la coordinacion con los restantes sectores del PoderEjecutivo y otros niveles de Gobierno para la prevencion y gestion decontroversias, diferencias, conflictos sociales, expectativas de lapoblacion; fijando las polt icas y estrategias en esta materia.

c) Fortalecer funciones relacionadas con la investigacion, preven-cin, dilogo, promocin y gestin, a fin de que la poltica deconflictos sociales que establezca el Gobierno se implemente demanera integral, consistente y sostenida, revalorando y capitali-zando el liderazgo del Estado en la construccion de un clima de paz yconcordia en el pas .

d) La oficina desarrollara sus labores a traves del dialogo, contribu-yendo adems a la sostenibilidad de la inversin y a la paz social,fortaleciendo la democracia y el Estado de Derecho.

As, cabe subrayar que la ONDS decidio promover los espacios de dilogocomoinstrumentos preventivos y solucionadores de conflictos, y para ello adapto lasmesas de dilogo al nuevo enfoque. Estas mesas son caracterizadas como unmecanismo para la participacin y concertacin ciudadana, cuyo propsitoconsiste en desarrollar un proceso que ayude a la creacin de un clima de

confianza entre los posibles act

diÁlogo: dos años después. perú: estado y conflicto social

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