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7/24/2019 Dialnet SectorPublicoYEconomiaDeMercado 27251 (1)

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SECTOR PUBLICO

Y ECONOM ADEM ERCADO:

R A S G O S M E T O D O L G I C O S

Por JAVIER BILBAO UBILLOS

SUM R O

I.

IN TR O D U C C I N .II .

RAS GOS

COMUNES

ALOS

DISTINTOS ANLISIS

DE LA

INTER-

VENCIN

PBLIC A. III . OPCIO NES METODOLGICAS CONTRAPUESTAS

EN LOS DIS-

TINTOSPROGRAMAS DE INVESTIGACIN.IV. CONCLUSIN FINAL.

I. INTRODUCCIN

Coincidiendo con el aparente deteriorodelescenario econmicode referen-

cia,al que no sonajenasni la actual fase recesivade laeconoma mundialni las

ms recientes perturbaciones monetarias y financieras,havueltoasuscitarseel

debateencualquier caso, recurrente sobrelaidoneidadyoportunidadde las

formas presentesdeintervencin pblicaen laeconoma.Elmbitoy laintensi-

dadde laactuacindelsector pblicoen losprocesos econmicossonconcebi-

dos,si no demod o radicalmente o puesto,sconuna amplia gamadem aticespor

los diversos analistas.

Detrsde losposicionamientos sobre el nivel adecuado degasto pblico,

sobre la estructura conveniente de los ingresos pblicos, sobre elpapel de la

empresa pblica osobreelgradoderegulacin de unaeconoma, seadivinael

influjode lasproposicion es relativasalpapel econ micodelsector p blico deri-

vadasdedistintos paradigmasdeanlisis econm ico.

Pretendo exponer,acontinuacin,losrasgos esencialesdelprocesodeobten-

cindeesas proposicionesen lasprincipales escuelasdepensamiento econm i-

co. Aludir,portanto,a losfundamentos metod olgicos de lainvestigacindel

fenmeno

de la

intervencin pblica, entendiendo

por

tales

las

concepciones

de

partida, lasactitudes analticasy lospostulado s m otivacionales bsicos ad opta-

dos paralaformulacinde lasproposiciones.

2 7

Revista de Estudios Polticos

Nueva poca)

Nm. 83. Enero-Mareo1994


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I I R A S G O S C O M U N E S A L O S D I S T IN T O S A N L I S I S

DE LA INTERVENCIN PUBLICA

En la prctica generalidad de los supuestos, los procesos de obtencin de las

proposiciones relativas al papel del sector pblico en una economa de mercado,

se caracterizan por la presencia de dos notas metodolgicas:

1.

La marcada tendencia a explicar la intervencin econmica del sector

pblico como si fuera

consecuencia de algn desajuste econmico previo

(en sus acepciones posibles de fallos de mercado, crisis endmicas o

desequilibrio).

2 . El intento de justificar, desde un ma rco terico de referencia, la necesidad

e inevitabilidad de la actividad econmica efectivamente desarrollada por

el sector pblico.

Tratar de constatar la concurrencia de estas dos notas metodolgicas en los

anlisis de la intervencin pblica ms difundidos:

1. Con relacin a la primera de las notas enunciad as, cabe sealar que la

mayor parte de los tratadistas con independencia de la corriente de pensam iento

econmico en la que se reconozcan entienden que la concreta actividad econ-

mica desarrollada por el sector pblico halla su causa en la presencia de ciertas

carencias o anomalasen el funcionamiento regular del sistema eco nm ico.

Siguiendo este criterio, el sector pblico no intervendra naturalmente en la

economa, sino que acudira, una vez identificadas las inconsistencias e imper-

fecciones de que adolecen los procesos econmicos, para posibilitar una resolu-

cin ms razonable y eficiente de las cuestiones econmicas que se plantean en

toda sociedad organizada.

Por lo tanto, y como proceder analtico habitual, se concibe, primeramente,

una dinmica econmica ajena a cualquier atisbo de presencia estatal y, poste-

riormente,

se introduce

ya en un segundo momento

al sector pblico como

mecanismo corrector

de esa dinmica econmica autnoma, aunque perfectible.

Es decir, la concepcin del sector pblico como agente de la economa es poste-

rior a la concepcin del proceso econmico intrnseco.

Esta interpretacin en dos tiempos del fenmeno de la intervencin pblica

en la economa ha acompaado, como comn denominador, a las explicaciones

que las principales corrientes de pensamiento econmico han proporcionado

sobre la cuestin. Tratemos de constatarlo en tres supuestos:

a)

Los neoclsicos,

por ejemplo, derivan las funciones econmicas que ven-

dra a desempear el sector pblico de la

relajacin de algunos de los supuestos

adoptados en el marco de la economa normativa. Sabido es que el mtodo de

anlisis neoclsico se fundamenta en la modelizacin de la actividad econmica,

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SECTOR PUBLICO Y ECONOMA DE MERCADO: RASGOS METODOLGICOS

a partir de la explicitacin previa de un conjunto de hiptesis que afectan a los

bienes y servicios producidos, a los mercados y a los agentes eco nm icos.

Por ejemplo, se suele suponer que los bienes y servicios producidos e inter-

cambiados en el mercado, detentan, entre otras, las propiedades de la exclu-

sin y la rivalidad en el consumo de los mismos. Asimismo, se acostumbra a

admitir, hipotticamente, que los agentes econmicos, en tanto que consumido-

res, cuentan con unas determinadas dotaciones iniciales que les permiten

maximizar su funcin de utilidad, una vez organizadas sus preferencias de consu-

mo y adoptadas racionalmente sus decisiones, en un contexto de independencia

entre las funciones de utilidad de los consumidores.

Pues bien, de la relajacin de los supuestos habituales en el anlisis neoclsi-

co relajacin que es producto de la real insuficiencia del mercado como meca-

nismo de asignacin de

todos

los recursos, surgen las principales funciones

econm icas que desempe ara el sector pblico. Nace as la

Teora de los fallos

del mercado

para justificar y legitimar la intervencin econmica pblica.

Si el conjunto de hiptesis y axiomas considerados en los anlisis neoclsicos

se verificaran satisfactoriamente en la realidad, la intervencin del sector pbli-

co, no slo sera contingente sino, adems, indeseable. Y lo sera porque como

afirman los Teoremas fundamentales de la Econom a del Bienestar para toda la

dotacin inicial dada, el MERCADO,siempre y cuando se cum plan todos los requi-

si tos enunciados, es

CAPAZ

de encontrar una solucin de equil ibrio que sea,

simultneamen te, un ptimo en el sentido de Pareto.

Por tanto, es la constatacin de que el perfecto universo analtico de los neo-

clsicos no se reconoce en la realidad econmica (por la existencia de fallos en

el funcionamiento de los mercados), lo que da pie a una potencial actuacin eco-

nmica pblica. Como afirman Aaronovitch y Smith, es una condicin necesa-

ria para que la intervencin estatal sea deseable que se produzca el fallo del

mercado (1).

Entre los supuestos que daran lugar a un fallo del mercado susceptible de ser

corregido en clave neoclsica mediante la actuacin del sector pblico,

podramos citar los siguientes: la existencia de bienes pblicos, la generacin de

efectos extemos positivos y negativos, la existencia de rendimientos crecientes a

escala o la existencia de estructuras de mercado no competitivas.

b) Tam bin los

m arxistas

(2) acostumbran a derivar las funciones econ mi-

cas del sector pblico en una economa de mercado de las carencias o inconsis-

(1) Citados en: SAWYER, M. L.: The Cha llenge of Radical Polilical Economy,Harverter

W heatseheat, Londres, 1989, pg. 305.

(2) Ciertamente, es difcil hablar de un anlisis marxista del Estado: primero porque, como

aprecia M iliband, El propio Marx...

nunca

intent un estudio sistemtico del Estado (citado en:

SAWYER, M. L.: The Challenge...,op. cit., pg. 315); segundo, porque podemos identificar casi

tantas corrientes marxistas como autores marxistas haya.

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JAVIER BILBAO UBILLOS

tencias del sistema econmico. As, el comn denominador de las aproximacio-

nes marxistas al fenmeno de la intervencin pblica en la economa, es que

stas parten de la elaboracin preliminar de una Teora de la crisis. Crisis que,

por cierto, para los autores marxistas tiene un carcter endmico en el caso del

modo de produccin capitalista.

Cualesquiera que sean las causas y sntomas concretos de esta crisis endmica

para las diferentes corrientes de pensamiento marxista, el Estado capitalista ajusta-

r sus formas y funciones al perfil dem anda do p or la propia crisis. Histricam ente,

el sector pblico no habra hecho sino adecuar sus mecanismos de intervencin a

los especficos requerimientos de cada fase de desarrollo econmico capitalista.

No obstante, la teorizacin marxista del Estado burgus se desarrolla desde

el anlisis de la estructura bsica de la sociedad capitalista (3). Y la conclusin

que suele obtenerse frecuentemente, de la mano de este principio metodolgico,

es que la funcin del Estado burgus no puede ser nunca ms que la creacin de

las condiciones externas para el proceso de reproduccin social que se regula asi-

mism o sobre las bases de la Ley del Valor (4).

Es la necesidad de proveer las condiciones para que se verifique el proceso de

acumulacin la que determina la intervencin econmica del sector pblico. De

esta manera, el Estado se concibe com o un mero instrumento al servicio de la clase

capitalista, que lo utiliza asignndole unas funciones concretas e histricas.

Siguiendo a I. Gough (5) que a su vez glosa los estudios de Sem mler y a

M. Sawyer (6), la amplia gama de funciones que desempea el sector pblico en

una economa de m ercado pueden reconducirse a tres categoras:

a) El

establecimiento

de la red de infraestructuras (las

obras

pblicas,

transporte...).

b)

La contribucin a la reproducc in de la fuerza de trabajo (sanidad y edu-

cacin pblicas, poltica de vivienda...).

c) El establecim iento de las cond iciones genera les para la reproducc in de

las relaciones capitalistas de dominacin (orden pblico, Administracin de Jus-

ticia, poltica asistencial...).

(3) La forma concreta de relacionar las leyes objetivas del desarrollo cap italista y la

lucha de clases ha constituido siempre la cuestin decisiva en el anlisis marxista del comporta-

miento estatal. La opcin generalizada por subordinar la lucha de clases a los requerimientos de

las leyes objetivas del desarrollo capitalista ha ensombrecido el anlisis marxista con ribetes

funcionalistas.

(4) HOLXOWAY, J., yPICCIOTTO, S.:

State a nd C apital: a Marxist Debate,

Edward Arnold,

Londres, 1978, pg. 63.

(5) GOUGH, I.:

Econom a poltica del Estado del bienestar,

H. Blume Ediciones, Madrid,

1982, pg. 121.

(6)

SAW YER,

M. L.:

The

Challenge...

op. cit., pg. 318.

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SECTOR

PUBLICO Y ECONOMA DE

M E R C A L :

RASGOS METODOLGICOS

Desarrollando esta idea, O'Connor (7) asocia a cada una de estas categoras

un tipo de gasto pblico, que denomina inversin social, consumo social y

gasto social, respectivamente, ag rupados en las funciones de acumulacin (los

dos primeros) y de

legitimacin

(el restante).

Pero,

lo que hay que destacar, por encima de las diversas clasificaciones posi-

bles de las funciones econmicas del sector pblico, es que la intervencin eco-

nmica estatal, para los autores marxistas, es una consecuencia directa de las

limitaciones y debilidades del modo de produccin capitalista. El Estado sera

utilizado por la clase dominante para provocar

contratendencias en un sistema

econmico abocado a la autodestruccin.

Si las leyes objetivas que el m aterialis-

mo histrico encuentra en el seno del capitalismo nucleadas en torno a la cada

tendencial de la tasa de beneficio determinan la necesaria finitud de ste, el

sector pblico vendra a ser el instrumento utilizado por la burguesa para eludir

o retardar este destino histrico.

En sntesis, com o reflejan Hollow ay y Picciotto (8), el desarrollo del Estado

slo puede ser entendido en el contexto del anlisis de la crisis capitalista, y par-

ticularmente de la movilizacin de las contratendencias a la tendencia a caer de

la tasa de beneficio. Es esta tendencia el grave desajuste econmico que da

paso a la intervencin pblica.

c)

Y, por fin, los

keynesianos

adoptan una actitud metodolgica semejante.

Keynes defender, en su Teora General, una permanente y amplia interven-

cin del sector pblico en la economa, pero slo despus de constatar analtica-

mente que los principales inconvenientes de la sociedad econmica en que

vivimos son su

incapacidad para procurar la ocupacin plena y su arbitraria y

desigual distribucin de la riqueza y los ingresos (9).

La probabilidad cierta de un equilibrio macroeconmico a niveles inferiores

al de pleno empleo de los recursos productivos, con su correspondiente tasa de

desempleo, constituye el principal desajuste econmico que requiere la interven-

cin pblica. Dado que esta situacin de pleno empleo sera inalcanzable de

forma automtica, se debern establecer exgenamente mtodos de gestin de la

demanda efectiva.

En efecto, en el esquema keynesiano de interpretacin de los fenmenos eco-

nmicos, el nivel de renta y del empleo dependen del nivel de demanda global,

por lo que las fluctuaciones que se produzcan en la misma pueden fcilmente

provocar variaciones en el volumen de ocupacin (10). Por tanto, la debilidad de

(7 ) O'CONNOR, J. :

The Fiscal Crisis ofthe State,

St. James Press, Nueva York, 1973, pgs. 6

y sigs.

(8 )

HOLLOWAY,

J., y PIC CIOTTO , S.:

State...

op. ci t ., pg. 63.

(9 )

KEYNES,

J. M.:

Teora general de la ocupacin, el inters y el dinero,

Ed. F.C.E, Mxi-

co,

1977, pg. 328 .

(10) Para una explicacin ms detallada, vid., por ejemplo , FERNNDEZ DAZ, A.:

Poltica

econmica coyuntura , ICE , Ma drid, 1979, pg s. 19 y 22 .

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la demanda y sus oscilaciones constituyen el problema esencial de una economa

de mercado en la que cabe, como fenmeno natural, la posibilidad de un equili-

brio a niveles que impliquen la existencia de recursos ociosos. La manipulacin,

adecuada y permanente, de la demanda agregada fundamentalmente, a travs

de polticas fiscales y monetarias se convertir en el mecanismo bsico de

resolucin de los desajustes derivados de la existencia normal de niveles de

actividad econm ica no deseados.

Una vez ms, el agente pblico es introducido en el universo econmico con

ocasin del planteamiento de un problema o desajuste en el discurrir de una din-

mica econmica concebida autnomamente. Si no se hubiera planteado previa-

mente es te problema, no hal lar amos causa para el desempeo pbl ico de

funciones econmicas. En este sentido, el propio Keynes (11) confiesa que

defiende una amplia intervencin pblica en la economa como forma idnea de

eludir los riesgos e insatisfacciones inherentes a un sistema de m ercado .

Com o hem os comprobado con este somero repaso a los planteamientos anal-

ticos de las principales escuelas de pensamiento econmico respecto al fenmeno

de la intervencin p blica , la norma hab itual es la interpretacin d e las iniciativas

pblicas com o respuestas automticas a las demandas de unos procesos econm i-

cos amenazados por su propia lgica interna. En otras palabras, el sector pblico

es presentado, en general, como un

epifenmeno econmico,

cuyas iniciativas le

son reconocidas, tcitamente, en virtud de una clusula residual.

Identificbamos el intento de justificar el carcter necesario de las actuacio-

nes econmicas pblicas constatadas como la segunda nota metodolgica comn

a los procesos de obtencin de las proposiciones relativas al papel del sector

pblico en una economa de mercado. De esta manera, se suelen presentar como

consecuencias naturales de la concepcin de la intervencin pblica derivada

de un marco terico de referencia cuantas funciones o iniciativas econmicas

desempee el sector pblico en un escenario de terminado.

As, por ejemplo, Musgrave considera que los propios programas de gasto

social se ajustan perfectamente al papel que debe desempear el sector pblico

de acuerdo con la lgica analtica de los fallos del mercado. La conservacin de

la salud, la provisin de servicios educacionales y de formacin profesional o la

mejora de la vivienda produciran externalidades positivas que, segn el anlisis

neoclsico, justifican su total o parcial financiacin pblica. Para ste autor se

tratara de merit wants (necesidades tutelares) cuya satisfaccin se asegura

de manera imperativa, al margen de las preferencias de los consumidores.

Pero, Musgrave estima que incluso las funciones de redistribucin y de esta-

bilizacin llevadas a cabo por los sectores pblicos, fundamentalmente en la

(11) Ibid. pg. 335.

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SECTOR PUBLICO Y ECONOMA DE MERCA DO RASGOS METODO LGICO S

segunda mitad de este siglo, se adecuaran exactamente a las proposiciones que,

sobre el papel econmico del sector pblico, cabe inferir de la Teora de los

fallos del Mercado, en una acepcin amplia de stos.

Otros autores afirman el carcter necesario o inevitable dado un paradigma

terico de referencia de las actuaciones econmicas pblicas efectivamente

desarrolladas acudiendo a interpretaciones de ndole funcionalista, fundadas en

lecturasa posteriori. Tratemos de evidenciarlo:

a) Los autores de formacin neoclsica o keyne siana partcipes de la

teora del determinismo tecnolgico: estos autores, en palabras de Mishra,

tienden a pensar que tanto la percepcin como el tratamiento de los problemas

(ya sean de ndole econmico, social o poltico) estn condicionados por las

consecuencias y requerimientos de la tecnologa industrial (12).

Para estos autores, la tecnologa como aplicacin sistemtica del conoci-

miento cientfico a los procesos productivos plantea un aumento considerable

de demandas, que no se circunscriben al mbito de lo puramente fsico, sino que

afectan, netamente, al entramado institucional. Tal magnitud alcanzara esta afec-

tacin, que Galbraith, por ejemplo, llega a sentenciar: Lo que determina la

forma de sociedad es el conjunto d e los imperativos de la tecnologa y de la orga-

nizacin, no las imgenes ideolgicas (13).

As pues, podemos sintetizar el planteamiento bsico de esta teora en dos

proposiciones:

1. El nivel de tecno loga es la variab le princ ipal en la exp licaci n del

desarrollo econmico.

2. Existe una clara interrelacin causal entre el desarrollo econm ico, por

un lado, y los cambios polticos y sociales, por otro.

De esta forma, la tecnologa implantada en los procesos productivos sera la

responsable ltima de la concreta nstitucionalizacin poltica y social del pas en

el que tienen lugar tales procesos. En concreto, en lo que afecta al anlisis de la

intervencin pblica en la economa objeto especfico de nuestro estudio, la

progresiva complejidad de la organizacin de la produccin y del trabajo haban

venido demandando naturalmente una mayor involucracin del sector pblico

en la dinmica econm ica. Autores como W ilensky y Lebeaux (14), o Flora (15)

han tratado de contrastar empricamente esta presunta ligazn existente entre el

(12) MISHRA, R.:Society and So cial Policy. Theories and Practice ofWelfare, Macmillan.

Londres,2'ed.,, 1987, pg. 90.

(13) GALBRAITH,J. K.:El nu evo estado industrial,Sarpe, M adrid, 1984, pg. 52.

(14)

W ILENSKI,

H. L., y

LEBEAUX,

C. N.:

industrial Society and So cial Welfare,

Free Press,

Nueva York. 2.

1

ed., 1965.

(15)

FLORA,

P. and others: State, Economy and Society in Western Europe, 1815-1975,

Campus Verlag, Frankfurt, 1987.

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estadio de desarrollo tecnolgico-econmico y las formas que adopta la interven-

cin pblica.

La ley de la actividad creciente del Estado, formulada por Ado lph W ag-

ner (16) en 1883, constituira un preceden te seero de la teora del determinism o

tecnolgico. Esta ley afirmaba que el desarrollo de las actividades del sector

pblico era la consecuencia natural de la elevacin del nivel de vida que acompa-

a la industrializacin de la economa. Adems, siguiendo los dictados de la ley,

la complejidad creciente de la economa industrial obligara al sector pblico a

ampliar e intensificar las diversas formas de actividad reguladora, y a incrementar

el suministro de bienes de consu mo c olectivo. En este sentido, W agner defenda

que la elasticidad-renta de la demanda de bienes ofrecidos por el sector pblico

era superior a la unidad.

Una aplicacin ms reciente de la teora del determinismo tecnolgico a la

explicacin del fenmeno de la intervencin pblica en la economa nos la pro-

porcionan G eorge y W ilding. Para estos autores, el Estado del bienestar com o

ltima forma histrica de intervencin pblica en las economas occidentales

perfectamente reconocible podra interpretarse como respuesta lgica a pro-

blemas prcticos, como mero producto del impacto de la industrializacin, la

urbanizacin y el cambio tecnolgico (17).

b)

Una holgada may ora de los anlisis

m arxistas

de la intervencin pblica

en la econo ma e stn, asimism o, imbuido s en la lgica funcionalista. En este sen-

tido,

Paramio subraya que los autores marxistas tienden a obsesionarse con la

funcionalidad de la intervencin pblica para el desarrollo capitalista, funciona-

lidad que se explica a partir de una concepcin instrumentalista del Estado, como

fruto de la accin deliberada de 'un sujeto' (el mismo Estado), o bien, a partir de

una concepcin estructural-funcionalista, como consecuencia de la propia lgica

del capital (18).

En la mayora de estos anlisis marxistas, la nica razn de la existencia del

Estado radica en facilitar la reproduccin del capital. Y adems

la actuacin del

Estado de be ser siempre funcional para los intereses de la clase dominan te, y

por tanto stos se definen en correspondencia con la actuacin real del Estado.

Es decir, a menudo, los intereses del capital se identifican y describen slo tras

verificar y evaluar las actuaciones estatale s.

(16) WAGNER, A.:Three Extracts on Public Finance,Eds. P. A. Musgrave; A. T. Peacock,

Macmillan, Londres, 1958.

(17)

GEORGE,

W ., y

W ILDING,

P.:

Ideology an d Welfare State,

Routledge Paul, Londres,

1976, pg. 28.

(18) PARAMIO, L.:

La critica marxista del Estado del bienestar,

Sistema, nm. 80/81,

noviembre 1987, pg. 39.

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SECTOR PUBLICO Y ECONOM A DEMERCADO: RASGOS METODOLGICOS

Justificando este proceder analtico, Holloway y Picciotto (19) afirman que

las relaciones de produccin capitalista, en su esencia, no son regulables poltica-

mente, porque ello impondra, ni ms ni menos, que la abolicin del sistema

capitalista. Por eso, debemos concluir en opinin de estos autores que, en el

contexto concreto creado por el modo de produccin imperante, la funcin del

Estado burgus no puede ser nunca ms que la creacin de las condiciones exter-

nas para que se verifique el proceso de reproduccin social que se regula a s

m ism o, sobre las bases de la ley del valor.

As pues, para la mayor parte de los autores marxistas, el sector pblico de

una economa mixta se limitara a atender, solcitamente, las necesidades coyun-

turales derivadas de las relaciones de produccin capitalistas. Un ejemplo claro

de esta percepcin nos lo facilitan Baran y Sw eezy (20) y, en general, los an lisis

realizados en la lnea de la lgica del capital. Baran y Sweezy, basndose en

un modelo de capitalismo monopolista de Estado, aportan una interpretacin

netamentefuncionalista y a poseriori del fenmeno del creciente gasto pbli-

co, que constituye, por cierto, la ms significativa manifestacin de los modos

actuales de intervencin pblica. Segn Baran y Sweezy, el gasto pblico puede

reconducirse a dos principales categoras:

Gasto econmico o en capital social: cuyo objeto inmediato es incremen-

tar la productividad del capital.

Gasto social: cuyo nico objeto es absorber los excedentes de un sistema

de produccin masivo que, debido al enorme desarrollo del potencial productivo,

derivado de los avances tecnolgicos, se enfrenta a eventuales crisis de subcon-

sumo que l mismo provocara.

Este es un supuesto tpico de explicacin funcionalista de la intervencin

pblica en la economa. No se concibe que alguna actuacin del sector pblico

resulte disfuncional o meram ente neutra para la reproduccin del capital: el gasto

pblico ya sea de ndole econmico o social sirve siempre lealmente a los

intereses del capital. Esta conclusin inapelable ha caracterizado las obras de

autores como Fine y Harris (21), o Jaffe (22), autnticos clsicos entre los anli-

sis de la intervencin pblica efectuados en el marco de la lgica del capital.

Todos ellos, en palabras de Felipe Serrano, inciden en que es preciso remitir

(19)

HOLLOW AY,

J., Y

PICCIOTTO,

S.:

State and Capital. A Marxist Debate,

Edward Amold ,

Londres, 1978.

(20)

BARAN,

P. A., y

SW EEZY,

P. M.:

El capital monopolista,

Ed. S ig lo X X I , 1982 .

(21)

FINE,

B., y

HARRIS,

L.: El gasto pblico en el capitalismo avanzado : una crtica, Capi-

talismo y gasto pblico.

Barca de Caronte, 1978.

(22)

JAFFE,

A. S.: El Estado y la teora de la crisis, Hacienda Pblica Espaola, nm. 66,

1980.

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JAVTER BILBAO UB1LLOS

toda la actividad estatal a las necesidades funcionales del proceso de acumula-

cin (23).

Por citar otro ejemplo que nos resulte ms prximo, el propio Javier Prez

Royo defiende la perma nente adecuacin de las formas de intervencin pblica a

las necesidades histricas del modo de produccin. Aplicando este criterio, inter-

preta el Estado del bienestar como la forma de intervencin tpica del fordismo,

pero,

eso s, las decisiones polticas que han conducido al Estado social eran

decisiones

inevitables

una vez que la sociedad capitalista haba alcanzado un

cierto grado de d esarrollo (24).

En mi opinin, las explicaciones

a posteriori

que pretenden relacionar,

estricta e inexorablemente, cualquier mutacin en las formas de intervencin

pblica en la economa con las

necesidades funcionales

de un concreto sistema

econmico amenazan el rigor analtico de la investigacin del papel econmico

del sector pblico en una economa de mercado.

En este sentido, y si se podra argumentar fidedignamente en trminos funcio-

nales si se admitiera que un hecho institucionalizado (como el sector pblico),

aunque cumpla funciones positivas para la reproduccin de una realidad social,

pudiera tambin tener aspectos neutros o disfuncionales respecto a dicha repro-

duccin. Pero, si adems, se pretende explicar la

persistencia del hecho institu-

cionalizado en cuestin (en nuestro caso, el sector pblico) por su funcionalidad

positiva,

es preciso tratar de mostrar

qu mecanismos retrocausales son los que

provocan tal persistencia.

Pues bien, estas explicaciones suelen obviarse, lo que redunda en la conside-

racin del sector pblico como un

elemento absolutamente determinado por una

lgica de desarrollo econm ico.

III

OPCIONES METODOLGICAS CONTRAPUESTAS

EN LOS DISTINTOS PROGRAMAS DE INVESTIGACIN

Pese a los rasgos comunes que presenta, en las distintas escuelas de pensa-

miento econmico, el proceso de determinacin del papel del sector pblico en

una econom a de m ercado, stas realizan opciones metodo lgicas contrapuestas a

la hora de establecer la

unidad bsica de anlisis

y el

postulado motivacional

de referencia , e lementos que, en la terminologa comnmente aceptada de

Laicatos (25), constituiran el

ncleo firme

de un programa de investigacin.

(23) SERRANO,F.:Economa

po ltica de la Seguridad Social espaola.

Tesis Doctoral, Uni-

versidad del Pas Vasco, 1987.

(24) PREZ ROYO,J.:

D erecho y Econom a en el Estado Social,

C.E.E., Madrid, 1988, pgi-

na 44. (Subrayado nuestro.)

(25) LAKATOS, I.:

L a metodologa de los programas de investigacin cientfica.

Alianza

Editorial, Madrid, 1983. (Traduccin de la versin original de 1978.)

2 16


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SECTOR PUBLICO Y ECONOMA DE M ERCADO: RASGOS METODOLGICOS

As, por ejemplo, mientras que la escuela de la Public Choice (Teora de la

eleccin pblica) adopta el principio del

individualismo metodolgico

y el postu-

lado motivacional del

homo-economicus

(opciones coherentes con el propsito

de esta escuela de profundizar y extender las teoras microeconmicas neoclsi-

cas al anlisis del proceso de adopcin de las decisiones pblicas, y en general, a

las instituciones y fenmenos polticos), los autores keynesianos postulan una

teora orgnica del Estado fundada en la nocin de inters general o bien

comn.

Tratemos de enfrentar las dist intas opciones metodolgicas, poniendo de

manifiesto sus implicaciones para la concepcin de la poltica econmica:

a) En lo relativo a la definicin d e la unidad bsica de anlisis, ya hemos

anticipado la opcin de los autores de la

Public Choice

por el principio del

indi-

vidualismo metodolgico.

Como expresa Buchanan (26), desde el individualismo

metodolgico, todo anlisis se resuelve, finalmente, en consideraciones a las que

hace frente el individuo como agente decisor. Es decir, el

individuo es la unidad

bsica de anlisis,

por lo que, en el mbito de nuestra concreta investigacin,

se deber reducir la lgica de la organizacin social o colectiva a una lgica del

clculo del individuo bajo diferentes tipos de arreglos institucionales. Y esto es

as porque slo los individuos tienen intereses y objetivos.

Desde esta perspectiva, los gobiernos o instituciones polticas sujetos activos

de la poltica econmica se conciben, nicamente, como complejos procesos o

arreglos institucionales a travs de los cuales los individuos toman decisiones colec-

tivas. En palabras de Buchanan: La poltica constituye una estructura de intercam-

bio complejo entre individuos, una estructura bajo la cual los individuos buscan

asegurar colectivamente aquellos objetivos propios privadamente definidos que no

pueden ser realizados a travs de los intercambios simples de mercado.

Consecuentemente, la sociedad como tal ni define objetivos propios ni adopta

decisiones, sino que las elecciones colectivas son el resultado de algn mtodo

de agregar las decisiones individuales.

Por contra, otras escuelas de pensam iento econ m ico asumen el principio del

colectivismo metodolgico

como base para fundamentar bien una concepcin

orgnica de las instituciones polticas (anlisis keynesiano), bien una teora de las

clases (anlisis marxista).

As, en el anlisis keynesiano, el Estado constituye una

realidad exterior y

superior a los individuos y persigue fines propios. De esta forma, el sector pbli-

co definira

sus

objetivos econmicos normalmente supeditados, en la lgica

(26) Vase BUCHANAN,J. M.: The Constitution of Econom ic Po licy,

Economa: Between

Predictive Theory and Moral Philosophy,

Ed. J. M.

BUCHANAN,

Texas University Press, 1987.

BUCHANAN,J. M., yTULLOCK,G .:

E l clculo del consenso,

Espasa C alpe, Madrid, 1980. (Traduc-

cin del original de 1962.)

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keynesiana, a la consecucin del pleno empleo, y diseara, en consecuen-

cia, los mecanismos instrumentales ms adecuados para la satisfaccin de los

mismos.

Por tanto, se contemplan, en clave keynesiana, dos sujetos relevantes en el

anlisis econmico: el agente econmico privado y el agente econmico pblico.

Ambos tienen entidad y objetivos propios en la dinmica econmica. Mientras

que el primero asegura la satisfaccin de las necesidades privadas a travs del

mecanismo del intercambio y el juego del mercado, el segundo, procura satisfa-

cer las necesidades pblicas por la va coactiva y los procedimientos de exaccin

y de atribucin. Adems, y frente a la percepcin neoclsica precedente, el Esta-

do no tendra por qu limitarse a desempear una funcin de transmisor de cierta

categora de preferencias individuales y de productor que deba ajustarse con

mayor o menor amplitud, segn las necesidades pblicas consideradas, a dichas

preferencias.

En el anlisis marxista, el principio del colectivismo metodolgico permite

identificar dos grandes clases en la sociedad capitalista: la clase burguesa o

dom inante y la clase trabajadora. Ca da una de estas clases tendra unos intereses

y objetivos especficos

que entran en radical conflicto con los defendidos por la

otra. Este antagonismo esencial e inevitable que deriva del carcter creciente-

mente social y cooperativo de la produccin capitalista determina la lucha per-

manente entre dos clases cuyos intereses son incompatibles.

Esta lucha entre el capital y el trabajo adopta muchas formas, la ms amplia

de las cuales es la forma poltica. Por eso, los

c onflictualistas

(que constituyen, a

mi juicio, la principal y ms audaz de las corrientes marxistas contemporneas)

sostiene que el Estado es un espacio privilegiado para dilucidar el conflicto de

clase. De esta manera, la intervencin del sector pblico (sus polticas econmica

y social, por ejemplo) depender del balance de este conflicto que enfrenta a la

clase dominante con el p roletariado.

As, Gough afirma que la fuerza que alcanza la presin de la clase obrera

puede medirse, a grandes rasgos, por la extensin y el nivel de los beneficios

sociales. Compartiendo esta visin, O'Connor sotiene que el volumen y la com-

posicin del gasto pblico reflejan el momentneo desenlace parcial del conflicto

de clase.

Al margen de la interpretacin marxista, las implicaciones de esta opcin

entre el individualismo y el colectivismo metodolgicos para la concepcin de la

poltica econmica son obvias: si se reconoce al Estado como realidad social y

unidad de anlisis (supuesto keynesiano), podemos aceptar como hiptesis la

autonoma del Estado en el desarrollo de su actividad econmica; si negamos la

existencia de un centro de inters distinto al individuo (supuesto adoptado por la

Public Chotee),

debe rechazarse de pleno dicha hiptesis.

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S EC T O R P U B U C O Y E C O N O M A D E M E R C A D O : R A SG O S M E T O D O L G IC O S

b) La otra gran opcin metod olgica planteada en el proceso de determ ina-

cin del papel econmico del sector pblico es la referente al

postulado motiva-

cional, es decir , a l cr i ter io de racional idad concreto que ha de or ientar la

actuacin de los sujetos contemplados en el anlisis.

En principio, y as lo admiten los autores de la Public Choice, no existe nin-

guna relacin directa entre el individualismo metodolgico y las motivaciones

que es posible atribuir o suponer a las personas cuando stas actan en el marco

de las reglas e instituciones polticas, en sus roles de eleccin pblica: podramos

suponer, igualmente, que los individuos son altruistas o egostas. Sin embargo, el

postulado motivacional adoptado por la escuela de la

Public Choice

es el llama-

do postulado del homo-economicus. La adopcin de este postulado m otivacional

implica suponer que las personas objeto de estudio orientan su comportamiento y

acciones al logro de determinados objetivos propios, y que su bienestar econmi-

co, estrictamente definido, es el componente ms importante de la supuesta fun-

cin de utilidad individual, cuando estos individuos deciden y actan bajo el

mbito de las instituciones polticas.

An ms, como subraya Fem ando Toboso (27), el criterio del homo-economi-

cus suele formularse en sentido restringido, reduciendo la consideracin de ele-

mentos reportadores de utilidad, de modo exclusivo, a las variables tradicionalmente

calificadas de econmicas, tales como el nivel de renta, de riqueza o el estatus econ-

mico global. Slo algunos autores, como Alchian, defienden la necesidad de incluir

bienes como el prestigio, el poder, el conocimiento, la libertad o el bienestar de los

otros en la formulacin de la funcin de utilidad propia del

homo-economicus

(28).

En el contexto keynesiano, por contra, contemplbamos dos tipos de sujetos,

que obedecen a pautas de comportamiento econmico diferentes. Mientras que

los agentes econmicos privados se atienen al mecanismo del intercambio y el

juego del mercado, el fundamento de la accin pblica est en la nocin de

inte-

rs general o bien comn. El Estado, en tanto que institucin, es la expresin de

una realidad social que se incorpora y se personifica. Como institucin responde

a una idea de obra o empresa que debe realizarse en un medio social determina-

do. Las manifestaciones de una misma concepcin, canalizados a travs de los

adecuados procedimientos, permiten a los miembros del grupo social institucio-

nalizado participar en la realizacin de aquella idea. Luego, en ltima instancia,

sera la comunidad poltica, el sujeto econmico que persigue fines y utiliza

mecanismos qu e le son propios.

(27) TOBOSO, F.: El papel del 'homo-economicus' en la teora positiva de la eleccin

pblica, uadernosde Economa,vol. 19, 1991, pgs. 321-339.

(28) Por eso, autores como Buchanan llegan a admitir que otros postulados como el

homo-

cristianuso elhomo-kantianuspueden constituir sendas alternativas en el ejercicio terico positi-

vo.(Vid. Buchanan, J. M.: Towards ...,op. cii.)

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Sin embargo, la nocin de

inters general

o

bien comn

es rehusada desde

perspectivas tericas bien distintas:

En opinin de algunos autores , porqu e tratara de ocultar la realidad de los

conflictos de intereses entre grupos. Esta realidad configura el ncleo analtico

de la investigacin marxista del papel econmico del sector pblico, en la que la

lucha de clases sirve de hilo con ductor.

Segn otros autores ms prximos a la

Public Choice,

como Downs (29),

porque la accin pblica se explica mejor considerando que su fin es la toma del

poder o el mantenimiento de un partido poltico en el poder, a travs de la maxi-

mizacin del nmero de votos. Downs analiza los partidos polticos bajo el

supuesto de que actan como empresas; como tales maximizan su funcin objeti-

va que, en este caso, no es otra que la obtencin de votos.

IV .

CONCLUSIN FINAL

Como se ha puesto de manifiesto y an constatndose el influjo de ciertas

actitudes analticas coincidentes en la prctica generalidad de los trabajos sobre

el papel del sector pblico en una economa de mercado la definicin discre-

pante, por las distintas escuelas de pensamiento econmico, de los elementos cla-

ves del ncleo firme de un programa de investigacin, trae como consecuencia la

formulacin de proposiciones normativas tan enfrentadas.

Si la definicin de la unidad bsica de anlisis y la adopcin del postulado

motivacional se resuelven de manera opuesta en los principales planteamientos

analticos (neoclsicos, keynesianos, marxistas o de la Public Choice), es perfec-

tamente lgico que se atribuyen al sector pblico mbitos de actuacin y funcio-

nes diferentes. Todas las divergencias metolgicas de partida, y el empleo de

instrumentos de anlisis recprocamente excluyentes, se reflejan, finalmente, en

una diferente concepcin de la poltica econmica y de sus posibilidades de apli-

cacin.

(29) DOWNS,A.:

An Econom k Theory ofDemocracy,

Harper and Row, Nueva York, 1957.

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dialnet sectorpublicoyeconomiademercado 27251 (1)

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