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CENTRO DE ESTUDIOS PARA EL ADELANTO DE LAS MUJERES Y LA EQUIDAD DE GÉNERO
DIAGNÓSTICO DEL ACCESO DE LAS MUJERES A LAS SEGURIDAD SOCIAL EN MÉXICO: LAS DESIGUALDADES DE GÉNERO EN LA COBERTURA DEL SISTEMA DE PENSIONES
DP2/IF03/2008
Este material es propiedad de la H. Cámara de Diputados y los derechos de autor corresponden a la investigadora o investigador que elaboró el presente documento
Contenido
Pág.
Introducción 3
I. La perspectiva de género como herramienta de análisis 8
1. Definición de las variables utilizadas en el análisis 9
A. Desigualdades de género 9
B. Adquisición de derechos 11
2. Factores de mediano plazo que afectan el acceso de las mujeres a la
seguridad social
12
3. Seguridad social y género 14
A. Persistencia y posibilidades de cambio de las desigualdades de
género
15
B. Los sistemas de pensiones en México 23
C. La información sobre pensiones y otras prestaciones sociales en
México
25
II. Acceso a la seguridad social 28
1. Brechas de cobertura 28
A. Diferencias por lugar de residencia 30
B. Tipo de derechohabiencia 31
C. Informalidad del mercado laboral y acceso a prestaciones laborales 36
2. Brechas de cobertura en diferentes prestaciones laborales por sexo 38
A. Servicios de cuidado para menores 39
B. Pensiones 45
III. Análisis del impacto de género 53
1. Las reformas a la seguridad social y los sistemas de pensiones en
Latinoamérica
53
Impactos de la reforma previsional. Algunos ejemplos 55
2. El sistema de seguridad social en México 58
3. Desigualdades de género en el acceso a las prestaciones de
seguridad social
59
1
A. Licencias de maternidad 61
B. Licencias parentales y corresponsabilidad en el cuidado 63
C. Servicios de cuidado infantil 65
D. Servicios de cuidado para personas adultas dependientes 65
E. Sistema de pensiones 67
4. Impactos de género en el sistema de pensiones 68
A. La reforma del sistema de pensiones en México 69
B. Efectos de las desigualdades del mercado laboral 72
C. Desigualdades de género en los lineamientos institucionales para
tener derecho a pensiones
75
5. Diferencias de género en el sistema de pensiones en México 82
A. Participación en el sistema de ahorro para el retiro (SAR) 83
B. Brechas salariales y capacidad de ahorro 89
C. Acceso a una pensión mínima 94
6. El caso del IMSS y el ISSSTE 97
IV. Algunas modificaciones legales para disminuir la vulnerabilidad de las
mujeres en materia de seguridad social
102
1. Licencias de maternidad 102
2. Redistribución de las responsabilidades familiares 103
3. Servicios de cuidado infantil 104
4. El sistema de pensiones 105
A. Incremento de cobertura y monto de las pensiones de vejez 106
B. Eliminación de disposiciones discriminatorias contra las mujeres 108
C. Medidas compensatorias 109
5. Otras propuestas 111
A. Economía del cuidado 111
B. Pensiones no contributivas 111
Cobertura universal 112
C. Inversión en capital humano 113
V. Consideraciones finales 114
Referencias 119
2
Introducción
Las razones de fondo para explicar la situación de desventaja en la distribución de
oportunidades para las mujeres respecto a los hombres radican en la falta de
reconocimiento del trabajo reproductivo y la baja inserción de las mujeres en los
espacios públicos, respecto al acceso a la educación, la inserción en el mercado
de empleo formal y en contribuciones para adquirir derechos de seguridad social
(Pautassi, 2007a). Históricamente, el acceso de las mujeres a los derechos
sociales ha estado condicionado por sus papeles simbólico y social como madres,
y por su posición en el mercado laboral como mano de obra informal, no
organizada y de baja remuneración, bajo un modelo tradicional de división sexual
del trabajo. Dicho esquema se mantiene en los sistemas de bienestar social, al no
considerar el papel que desempeñan las mujeres en la reproducción social
mediante el trabajo no remunerado y el impacto que ello tiene sobre su inserción
en el mercado laboral y en su acceso a la seguridad social (Molyneux, 2007;
CEPAL, 2007; Almenara, 2004).
Por otra parte, la seguridad social se refiere a formas colectivas de previsión, bajo
esquemas formales que son parte de una política pública de Estado que busca el
bienestar de su población, a fin de hacer frente a las contingencias y riesgos que
pueden derivar en situaciones de inseguridad material y pobreza, que afectan los
intereses y bienes colectivos. Las contingencias comprenden: cuidados de la
salud; incapacidad laboral por enfermedad; discapacidad adquirida por el trabajo;
desempleo; maternidad; manutención de la progenie; invalidez; edad avanzada, y
muerte de la persona sostén del hogar (CEPAL, 2006; Pautassi, 2002).
Actualmente, se ha optado por hacer referencia a la protección social - término
que tiene connotaciones diferentes-, para dar cuenta de la necesidad de brindar
protección a las personas contra dichas contingencias, ya sea a través de
derechos adquiridos o en términos de asistencia social (Artigas, 2005; OIT, 2007).
3
Los sistemas de pensiones, como columna vertebral de la protección social, tienen
dos vínculos fundamentales para el desarrollo: la cohesión social, al abatir la
exclusión social, y el crecimiento económico, al aumentar la productividad y
disminuir o prevenir la pobreza (Marcel, 2007). La función de un sistema
previsional es garantizar el bienestar y las condiciones mínimas de sobrevivencia,
como son los cuidados y la autonomía económica, a determinados grupos de
población, como son las personas adultas mayores y quienes perdieron sus
potencialidades productivas (Giménez, 2004).
Sin embargo, las mujeres tienen una situación de mayor vulnerabilidad dentro de
estos esquemas, pues gozar de los beneficios de este sistema depende de su
inserción en el mercado laboral: las desigualdades de género, que asignan a las
mujeres el peso del cuidado, obstaculizan su inserción en el mercado de trabajo,
en el cual participan en menor proporción que los hombres y con condiciones
laborales más precarias; además de que su trayectoria laboral se ve interrumpida
por las responsabilidades derivadas del cuidado de las y los hijos, así como de
otras personas dependientes.
La insuficiencia de las prestaciones con que puedan contar las mujeres durante la
vejez aumenta su dependencia de los miembros de su familia, es decir, de otras
mujeres; con lo que, se reproducen intergeneracionalmente las restricciones para
el logro de su autonomía mediante la independencia económica (CEPAL, 2007a;
Pautassi, 2002).
El presente estudio ha sido realizado con el objetivo de contar con un diagnóstico
sobre brechas en el acceso y en la cobertura en seguridad social entre mujeres y
hombres, en particular las derivadas de las desigualdades del mercado laboral que
afectan su acceso al sistema de pensiones y la forma en que los lineamientos
institucionales limitan los beneficios que pueden recibir las mujeres.
4
El análisis realizado se concentra en las desigualdades entre mujeres y hombres
presentes en el sistema de pensiones, pues a la fecha, son escasos los estudios
que consideran la importancia de las desigualdades de género y el impacto
diferenciado que el sistema de pensiones genera para mujeres y hombres. Por
una parte, la mayoría de los análisis parten de un enfoque economicista, sin tomar
en cuenta la realidad del mercado laboral y menos aun las implicaciones que las
reformas llevadas a cabo en materia previsional tienen para las mujeres. Por otra
parte, existen limitantes para contar con información precisa y actualizada sobre
las características de las personas afiliadas al Sistema de Ahorro para el Retiro
(SAR). Ambos factores derivan en una falta de reconocimiento de las deficiencias
de la reforma al sistema de pensiones y del costo que ello implica en términos
tanto sociales como económicos; en donde las mujeres se encuentran entre los
grupos más afectados.
El trabajo elaborado provee insumos para el trabajo legislativo en la materia, al
brindar un análisis de los lineamientos institucionales, que sitúan a las mujeres en
desventaja en el reconocimiento y ejercicio de sus derechos. Para ello, el
documento brinda elementos sobre las características del sistema de seguridad
social en México desde una perspectiva de género, los cuales permiten
comprender las causas de las diferencias existentes entre mujeres y hombres.
Hemos tomado como marco de referencia los instrumentos internacionales de
derechos humanos vinculantes para nuestro país y las disposiciones establecidas
por otros países latinoamericanos, principalmente.
Asimismo, se presenta datos sociodemográficos de la situación de las mujeres en
cuanto al acceso a las prestaciones que conforman el esquema de seguridad
social. También se incluye un conjunto de estimaciones desagregadas por sexo
con base en estudios de especialistas, realizados con reportes oficiales de
diversas instituciones o a partir de registros administrativos de cotizaciones al
Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR), las cuales visibilizan la situación de las
5
mujeres y la necesidad de tomar medidas para subsanar las deficiencias y evitar
mayores efectos negativos.
En el primer apartado se expone de manera breve una serie de consideraciones
teórico-metodológicas para comprender la importancia de realizar modificaciones
al sistema de seguridad social, tomando en cuenta que el acceso a las
prestaciones sociales está determinado por desigualdades de género, bajo un
esquema que no responde a las transformaciones de la sociedad y el mercado de
trabajo. Dicha transformación implica reconocer a las mujeres como portadoras de
derechos, así como valorar el trabajo reproductivo como un bien público y que el
empleo no debe ser la única vía de acceso a este derecho humano.
A partir de la información sociodemográfica disponible, proveniente principalmente
de encuestas en hogares, el segundo capítulo muestra las diferencias existentes
entre mujeres y hombres en el acceso a prestaciones sociales, presentando
algunas particularidades en función de la condición de actividad económica, el
lugar de residencia y la edad.
La tercera sección del estudio presenta algunas de las características de las
prestaciones sociales que forman parte del sistema de seguridad social; para ello
se toma en consideración diversos instrumentos internacionales de derechos
humanos que tienen carácter vinculante para el Estado mexicano, los cuales
constituyen el marco para llevar a cabo la armonización legislativa requerida para
proteger y garantizar el derecho a la seguridad social de las mujeres. También se
incluye una revisión de los lineamientos de las dos principales instituciones de
seguridad social en nuestro país; realizada desde la perspectiva de género, pone
de manifiesto algunas de las desigualdades entre mujeres y hombres que el
esquema de seguridad social reproduce.
En la última sección de este tercer apartado se aborda las implicaciones que
dichos lineamientos tienen en el acceso de las mujeres al derecho de gozar de
6
una pensión durante la vejez en pie de igualdad con los hombres. También se
presenta datos aportados por personas expertas sobre la participación de las
personas en el actual sistema de pensiones, quienes han realizado estimaciones
desagregadas por sexo, a fin de valorar el impacto diferenciado que se genera
para mujeres y hombres.
Finalmente, en el cuarto capítulo se expone un pequeño conjunto de alternativas
para incorporar la perspectiva de género en el esquema de seguridad social,
derivado del análisis de instrumentos internacionales, así como de diversos
documentos de personas y organismos especialistas en la materia; muchas de
estas propuestas han sido consideradas para subsanar las deficiencias de los
sistemas de pensiones en otros países latinoamericanos.
7
I. La perspectiva de género como herramienta de análisis
La vida cotidiana se va estructurando sobre las normas de género, es decir, sobre
el significado de ser mujer o ser hombre y los contenidos de las relaciones entre
mujeres y hombres, dentro de un orden social que se mantiene y recrea. Por ello,
la perspectiva de género abarca el estudio de diversas dimensiones de la
organización social: sujetos, relaciones, instituciones y acciones sociales que, en
tanto dispositivos de poder, perpetúan, recrean y transforman las relaciones entre
mujeres y hombres (Bonder, 1999; Cruz y Ravelo, 2004).
Un análisis desde la teoría de género parte del reconocimiento del sistema de
desigualdad en que se desenvuelven las relaciones entre mujeres y hombres y en
los vínculos entre los ámbitos público y privado, que visibilizan el “contrato social”
entre mujeres y hombres en cuanto a la vida cotidiana en los hogares y la
sociedad. En las relaciones de género, la división dicotómica entre los sexos del
trabajo productivo (remunerado) y el trabajo reproductivo (no remunerado), así
como entre el ámbito público y el privado, constituyen la base del desequilibrio de
poder y la subordinación de las mujeres (Benería, 2006; CEPAL, 2007a).
La perspectiva de género permite comprender que las leyes y las normas, al
expresar el pacto social basado en la desigualdad de género, contienen y
reproducen las relaciones asimétricas de poder entre mujeres y hombres
(Lagarde, 1996). Por ello se puede afirmar que el marco jurídico laboral de cada
país consolida un modelo determinado de organización del trabajo productivo y
reproductivo y de la dinámica de las relaciones de género (Pautassi, 2007a). Un
análisis desde esta perspectiva implica abordar la forma, la estructura, el
significado y el contenido de una norma, con base en el eje equidad-igualdad, las
necesidades concretas de las mujeres, los efectos de la diferencia y el impacto de
las disposiciones legales (Pérez, 2002); el cual veces puede no ser considerado al
elaborar las normas jurídicas (Instituto Vasco de la Mujer, s.f.).
8
En este sentido, para contar con elementos de juicio es necesario abordar los
factores de la organización social que favorecen la disparidad entre géneros, así
como la inequidad y la discriminación en el ámbito laboral en relación con las
funciones y atribuciones de los integrantes del hogar; pues dichos factores
impactan de manera diferencial en la participación en el mercado laboral de
mujeres y hombres y por tanto, en el acceso a las prestaciones sociales que
conforman el sistema de seguridad social.
1. Definición de las variables utilizadas en el análisis
El marco interpretativo de algunos análisis realizados sobre el impacto de las
reformas de los sistemas de pensiones en México, así como de los supuestos de
que partieron dichas reformas pueden ser cuestionables. En primer término,
debido a que suelen basarse en criterios economicistas, las medidas de bienestar
utilizadas se refieren a los patrones de consumo, pero no consideran otro tipo de
indicadores, como aquellos que permiten valorar la forma en que se afecta las
relaciones entre mujeres y hombres, las cuales influyen en el bienestar de las
personas (Dion, 2006), pues determinan el acceso y control de los recursos
materiales y simbólicos.
La perspectiva de género proporciona criterios alternativos para evaluar los
resultados del sistema de pensiones y los esquemas de seguridad social, y así
evidenciar repercusiones en el bienestar de las mujeres. Entre ellos podemos
mencionar: la capacidad de las mujeres para reclamar sus derechos ciudadanos,
la estratificación de género y la distribución de responsabilidades entre mercado,
Estado y familia (Pautassi, 2007a; Dion, 2007; Draibe y Riesco, 2007).
A. Desigualdades de género
Una de las pocas personas especialistas que ha analizado desde una perspectiva
de género el impacto de las reformas realizadas en México (Dion, 2006 y 2007) ha
9
llegado a la conclusión de que los cambios en el sistema de pensiones resultan en
una disminución de recursos, en mayor estratificación de género y en un
incremento de la dependencia de las mujeres en las redes familiares de soporte
durante la vejez.
Para abordar dichos aspectos a través de un análisis de las disposiciones
institucionales que norman el acceso y disfrute de diversas prestaciones sociales,
se seleccionó dos de las variables consideradas en un estudio realizado para
valorar si las medidas legislativas propuestas en los años recientes a favor de las
mujeres en el ámbito laboral han incluido la perspectiva de género en sus
planteamientos (CEAMEG, 2008). Cabe señalar que las definiciones de tales
variables fueron retomadas de diversos estudios realizados para la región
latinoamericana sobre la legislación y las políticas públicas laborales.
• El acceso a recursos, es una de las variables a considerar para realizar un
análisis desde la perspectiva de género. Se pretende consignar la aplicación de
criterios que construyen capacidades diferentes entre mujeres y hombres para
el acceso a los recursos. Esto es, si una disposición considera solamente a
mujeres o también a hombres, en función de los papeles atribuidos a cada
género, en cuyo caso, validan las desigualdades y la discriminación de género
y, por tanto, contribuyen a perpetuarlas (Pautassi, 2007b); o por el contrario, se
orientan a garantizar la distribución de responsabilidades entre mujeres y
hombres, mediante la asignación de derechos, obligaciones y acceso a bienes
o servicios en pie de igualdad. De esta forma, se determina si una medida
favorece la autonomía de las mujeres al proporcionarle recursos o aumenta su
dependencia y las desigualdades de género.
• La promoción de cambios en las relaciones de género, toma en cuenta la
presencia de disposiciones que favorecen cambios culturales respecto a
patrones tradicionales de comportamiento. Se pretende distinguir si el alcance
y orientación de las disposiciones legales dan respuesta a la problemática de
10
las mujeres en el mercado laboral y si apoya la transformación de las
relaciones de subordinación entre mujeres y hombres y la redistribución de los
papeles de proveedores-cuidadores, (Pautassi, 2007b; Prentice, 2006).
A partir de ellas, puede señalarse los efectos de una disposición que regula el
sistema de seguridad social o como una acción de política pública afecta a
mujeres y hombres de manera diferenciada o la forma en que consideran las
relaciones de género, es decir, si las perpetúa o contribuye a modificarlas.
B. Adquisición de derechos
Adicionalmente, debe considerarse otro aspecto que resulta de primordial
relevancia respecto a las relaciones de género: la forma en que se generan los
derechos a las prestaciones sociales dentro del sistema de seguridad social.
Almenara (2004) señala que las normas que rigen las prestaciones sociales limitan
el acceso de las mujeres, en comparación con los hombres de tres formas:
• Si el derecho es derivado o individual. La titularidad de los derechos como
persona beneficiaria o para cada individuo se encuentra determinada por la
forma en que un Estado de bienestar otorga beneficios a la población, es decir,
la forma en que se articulan el Estado, el mercado y la familia. Los derechos
individuales derivan de un enfoque de derechos y se vinculan con las formas
de financiamiento de las prestaciones sociales.
• Si el derecho depende de la participación en el mercado laboral. En este
caso, al requerirse la participación en el mercado de trabajo, se sitúa a las
mujeres en desventaja para tener acceso a este derecho, pues enfrentan
mayores obstáculos que los hombres para insertarse en el mercado laboral1.
Asimismo, los derechos de las mujeres se ven afectados por las condiciones
laborales en que éstas desempeñan su trabajo.
11
• Si se privilegia una estructura familiar determinada o se toma en cuenta los
diversos tipos de familia. El modelo del que parten los sistemas de seguridad
social se asocia con una familia nuclear, en donde el hombre es el proveedor y
las actividades de las mujeres se circunscriben al ámbito doméstico, sin
participar en el mercado laboral. Las disposiciones para tener acceso a una
prestación social pueden basarse en dicho modelo o tener presentes las
transformaciones sociales y económicas.
2. Factores de mediano plazo que afectan el acceso de las mujeres a la seguridad social Los cambios en la estructura de la población debidos a la transición demográfica,
es decir, el envejecimiento de la población que incrementará la demanda por
pensiones; la estructura del mercado laboral, en cuanto al peso del sector informal
y el papel de las familias como proveedora de servicios de cuidado, repercuten en
las posibilidades de acceso de las mujeres a la seguridad social (Marcel, 2007).
Estos tres factores, que desfavorecen a las mujeres, deben de considerarse a fin
de no ahondar las desigualdades.
Una mayor esperanza de vida, entre otros factores, implica para las mujeres
afrontar la vejez con menores recursos que los hombres (debido a las diferencias
en las formas de inserción laboral); además de que deberá ser durante un lapso
mayor. Su inserción en el sector informal implica una menor proporción de mujeres
con acceso a los beneficios de las pensiones; en un contexto en que la
precarización de las condiciones de trabajo aparece como tendencia creciente.
El papel de la familia como subsidiaria de las deficiencias del sistema de
protección social se expresa mediante las actividades de cuidado realizadas por
las mujeres. Dichas actividades, aunadas a los cambios en su participación en el
mercado laboral y las transformaciones de las estructuras familiares representan
mayores dificultades para que las mujeres tengan acceso a las prestaciones
12
sociales vía el empleo. De esta forma, los indicadores socioeconómicos sobre las
desigualdades de género en el mercado laboral, así como las estructuras
familiares (composición de los hogares) constituyen datos de contexto para dar
cuenta de los factores que pueden incidir en la situación de las mujeres en un
mediano y largo plazo, como demandas crecientes del tiempo y el trabajo
reproductivo de las mujeres, que pueden ahondar las brechas entre mujeres y
hombres, y obstaculizar aun más, su acceso a las prestaciones sociales a través
del empleo.
En este sentido, Marcel (2007) apunta algunas de las variables sociales y
demográficas que pueden influir en el debilitamiento del soporte familiar como
instancia residual de protección, debido a la transición demográfica y a cambios en
las estructuras familiares:
• El rol tradicional de la solidaridad intrafamiliar, que compensa las
deficiencias de los sistemas de pensiones, tenderá a disminuir, pues las
mujeres deben asumir las responsabilidades de cuidado a la par de
participar en el mercado laboral.
• Por ello, se debe tomar en cuenta que el papel de la familia como
proveedora de bienestar se expresa en los arreglos residenciales
(convivencia de varias generaciones y hogares familiares compuestos o
ampliados) y en la explotación de las mujeres.
Así, aunadas a los cambios en el Estado de bienestar, que confiere mayor
peso a la familia, deben considerarse las tendencias sociales recientes, como
son: una mayor autonomía femenina, cambios en las estructuras familiares; por
ello, es de esperar que en el futuro, las familias más pequeñas no aceptarán
fácilmente hacerse cargo de adultos mayores durante largos años, como parte
de la individuación característica de la modernidad.
13
3. Seguridad social y género La desigualdad en el mercado de trabajo también se refleja en el sistema
previsional, el cual reproduce la discriminación ocupacional y salarial que padecen
las mujeres. La sobrerrepresentación de las mujeres entre las personas que
perciben menores ingresos y que no tiene acceso a la cobertura previsional
constata las inequidades de un contrato social que se legitima en las regulaciones
de los sistemas de previsión social (Birgin y Pautassi, 2002; CEPAL, 2007a).
Es reconocido que la instrumentación de políticas laborales que promuevan el
empleo femenino remunerado resulta insuficiente. En la práctica, se tiende a
ajustar a las mujeres a los mercados laborales de conformación masculina y los
esfuerzos realizados se enfocan a adaptar a las mujeres (y particularmente a las
madres) a un mercado de trabajo que permanece prácticamente inalterado, al
tiempo que la responsabilidad del cuidado continúa distribuida asimétricamente
(Prentice, 2006). En tal sentido, los servicios de cuidado infantil se prestan
solamente a las madres trabajadoras, como parte de una política laboral que
atiende una necesidad práctica de las mujeres, pero que no plantea un cambio en
los papeles atribuidos a mujeres y hombres.
De ello, parte la necesidad de llevar a cabo la redistribución de las tareas de
cuidado entre diversos actores sociales y la reorganización de los papeles
tradicionales de cada género, considerando a las personas como trabajadores en
el mercado y como cuidadores; el establecimiento de mecanismos de solidaridad
entre mujeres y hombres; así como medidas concretas que superen los obstáculos
que impiden llegar a la igualdad entre mujeres y hombres, como es el caso de las
desventajas que enfrentan las mujeres en el mercado laboral, derivadas de que
ellas asumen la mayor parte del trabajo reproductivo no remunerado (Marco, 2002;
CEPAL, 2007a y 2007b).
De esta forma, uno de los retos de los sistemas de pensiones consiste en
establecer mecanismos de solidaridad entre mujeres y hombres, así como entre
14
generaciones; parte de ese desafío consiste en extender la seguridad social a la
economía del cuidado, entendida como el conjunto de actividades no remuneradas
que permiten la reproducción de la familia (transformación de mercancías,
mantenimiento de espacios, cuidado de personas y servicios de apoyo). Esto es,
los mecanismos solidarios propuestos como vías de cohesión y desarrollo social
no tienen que limitarse a las pensiones mínimas garantizadas por el Estado o el
apoyo intergeneracional, sino que deberían abarcar también la solidaridad entre
los géneros(CEPAL 2006; Tokman, 2007), con medidas compensatorias y acciones
afirmativas, que implican el reconocimiento de que el cuidado de las personas es
un bien público (Pautassi, 2007b).
La distribución de los servicios de atención incluye tanto su prestación como su
recepción. Los receptores pueden ser personas dependientes —ancianas,
enfermas y niños— y ocupadas en el mercado laboral. Los prestadores están
constituidos por cuatro agentes: el Estado, el mercado, las Organizaciones de la
Sociedad Civil (OSC) y la familia. Sin embargo, al interior de las familias la
responsabilidad del cuidado de las niñas y niños, así como de las personas
adultas mayores, corresponde directamente a las mujeres, como trabajo no
remunerado (CEPAL 2003 y 2007a).
A. Persistencia y posibilidades de cambio de las desigualdades de género
Entre los supuestos que rigen la estructura de los sistemas de seguridad social de
los estados de bienestar europeos, base de los modelos latinoamericanos, se
encuentran: la pobreza, asumida como consecuencia de la inexistencia o
insuficiencia del salario; la familia es la unidad de distribución de los beneficios
sociales y se presupone una economía de pleno empleo (Marco, 2002). No
obstante, los regímenes tradicionales en América Latina se caracterizan por ser
sistemas segmentados y excluyentes, como reflejo de la estructura productiva y el
mercado de trabajo, de los que resultan los problemas de insuficiencia
administrativa, desequilibrio financiero y escasa cobertura. Éste último es de
15
principal importancia para las mujeres, pues se conforman “sistemas residuales”
basados en las redes de apoyo familiar (al margen del Estado) para cubrir las
deficiencias de los sistemas formales (Marco, 2002). Esta carga recae en las
mujeres y constituye a su vez, un determinante para que las mujeres no cuenten
con recursos suficientes durante la vejez, ya que las actividades de cuidado se
encuentran en conflicto con su participación en el mercado laboral y las sitúan en
desventaja al insertarse en el mismo (Marcel, 2007).
Los sistemas de seguridad social de reparto universal y de beneficio definido se
basaban en el supuesto consensuado de que la seguridad en el ingreso estaba
dada por la certidumbre en el empleo del hombre jefe de familia. El ingreso seguro
y estable, derivaba entonces de sus salarios directo e indirecto (asignaciones
familiares, salario familiar) durante su vida laboral activa, o de las coberturas de la
seguridad social ante las distintas contingencias que determinaban la interrupción
o terminación de su vida laboral (Marco, 2002). Sin embargo, al no tener en cuenta
las desigualdades entre mujeres y hombres, las reformas estructurales llevadas a
cabo en América Latina durante las dos décadas pasadas fueron ciegas al género;
los nuevos sistemas continúan reproduciendo los mecanismos a partir de los
cuales las mujeres se encuentran en una posición de desventaja respecto a los
hombres e incluso ahondan las brechas de género.
Las reformas en los sistemas de seguridad social suponen la existencia de un
modelo mucho más restringido, con una menor presencia del Estado tanto en la
provisión de servicios, así como en su regulación y financiamiento; en
contrapartida, el papel del mercado, las personas y las familias son mayores. Al
delegar en estas últimas muchas de sus funciones y responsabilidades, a través
de ellas se traslada la carga a las mujeres, con lo que aumentan los obstáculos
para avanzar en el logro de la igualdad real entre géneros (Molyneaux, 2007;
Pautassi, 2002; Giménez, 2004).
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El nuevo marco regulatorio de los sistemas de pensiones no previó, en los países
latinoamericanos pioneros en su instauración (Chile y Argentina), como enfrentar
la insuficiencia de cobertura y el crecimiento del desempleo y el sector informal.
Tampoco consideró que las relaciones y desigualdades de género son
determinantes para el funcionamiento de un sistema previsional (Marco, 2002).
Cabe recordar que la experiencia chilena se retomó para instrumentar las
reformas al sistema previsional mexicano; así, las reformas ocurridas en nuestro
país en otros componentes de la seguridad social, como son los servicios de salud
y cuidado infantil, también han transitado hacia el otorgamiento de un mayor peso
a los programas asistenciales y la intervención de actores diferentes del Estado
(CEPAL 2007b; Molyneux, 2007; CEPAL 2006; Puyana, 2003).
A las demandas de cuidado de las personas enfermas o con discapacidad deben
añadirse las necesidades de cuidado de las personas durante su vejez, uno de los
aspectos menos considerados en la instrumentación de políticas públicas, al
menos en América Latina, a pesar de que el cambio demográfico conlleva un
proceso de envejecimiento de la población que incrementará la necesidad de
provisión de cuidados a este grupo poblacional, adicionalmente a los de cuidado
infantil (CEPAL, 2006; Knebel, 2006). La capacidad de respuesta a dicha demanda
se encuentra en función, en gran medida, del sistema de protección social (OCDE,
2005). En los casos en que el sector informal del mercado de trabajo es muy
grande, como en México, dar respuesta a las necesidades de cuidado de las
personas adultas dependientes recae en las redes familiares de apoyo (Martínez y
Monge, 2007), lo que representa un incremento de las responsabilidades y la
carga de trabajo de las mujeres.
Ni siquiera en los países mas desarrollados, como los países de la Unión Europea
y de América del Norte, los modelos de seguridad social se han adaptado a las
nuevas estructuras familiares, a la incorporación de las mujeres al mercado de
trabajo o a los cambios en los papeles que desempeñan los miembros de una
17
familia (Villagómez, 2005; Knebel, 2006). Las mujeres deben adaptarse a un
mercado de trabajo masculinizado, al tiempo que la responsabilidad sobre la carga
del cuidado continúa asimétricamente distribuida, pues ésta sigue considerándose
como una actividad preponderantemente femenina.
Sin embargo, también existe el potencial de redistribución de los servicios de
cuidado desde una perspectiva de equidad, en que el cuidado se amplía y se
colectiviza su responsabilidad social, permitiendo a hombres y mujeres compartir
igualitariamente la obtención de un salario y la prestación de cuidados (Prentice,
2006).
Algunos países han optado por considerar el lapso dedicado por las mujeres para
el cuidado de los niños como parte del tiempo laboral, aun si éstas no han
contribuido al sistema de pensiones (James et al., 2005). Se considera que una
serie de acciones positivas permitirían mejorar la situación de las mujeres en los
sistemas de pensiones, bajo un criterio redistributivo. No obstante, también se
reconoce que establecer un fondo de solidaridad creado con recursos
provenientes de trabajadores formales con cierto nivel de ingresos, sólo es viable
con tasas bajas de informalidad (CEPAL, 2003).
Un paso pionero es la aprobación de un ordenamiento (Ley de dependencia
Universal en España) mediante el cual, todas las personas dependientes tendrán
acceso al cuidado que necesiten independientemente de su capacidad económica;
es decir, sin tener que recurrir necesariamente al mercado para encontrar ese
cuidado. Se reconoce así, la necesidad del cuidado en las sociedades humanas y
se asume el cuidado como un derecho humano, y el no cuidado como una afrenta
a la dignidad humana (Knebel, 2006).
Actualmente (OIT, 2007; Marcel 2007; Molyneux, 2007), se están llevando a cabo
cambios a los sistemas de pensiones de los cuales partieron las reformas
instrumentadas en México, a fin de subsanar algunas de sus deficiencias, que
18
resultaron desventajosas para amplios sectores de la población (Arenas de Mesa
y cols., 2006; CEPAL 2007b). Algunas de las modificaciones planteadas se vinculan
directamente a aspectos de género, considerando la dinámica de las estructuras
familiares, el cambio demográfico y la participación de las mujeres en el mercado
laboral (Marcel, 2007).
a. Regímenes de bienestar en América Latina
A diferencia de los países desarrollados, de los cuales parte la tipificación de los
regímenes de bienestar, en “muchos países de América Latina, los Estados están
prácticamente ausentes, los mercados laborales frecuentemente excluyen a la
mayoría de la población y el bienestar descansa en gran medida en las familias y
en las redes sociales de apoyo” (Gough y Wood, 2004, c.p. Martínez, 2008: 53).
Es por ello que algunos autores argumentan que los regímenes europeos de
bienestar son variantes de regímenes estatales de bienestar, toda vez que en
ellos el Estado está consolidado y el mercado es formal, por lo que la mayoría de
la población queda cubierta por estos actores sociales. Por el contrario, en
nuestra región, los mercados laborales generan empleo insuficiente y precario;
además, la alta desigualdad en la distribución de los recursos implica que ni el
mercado laboral ni los mecanismos de protección social son suficientes para
cubrir a la población ante los riesgos sociales. En consecuencia, los esquemas de
seguridad social son segmentados y altamente excluyentes (Martínez, 2008).
Así, se han generado diferentes clasificaciones para describir y analizar las
características generales de la producción de bienestar en nuestra región,
tomando como criterios tanto los actores y la forma de producir los bienes y
servicios, como el análisis histórico del desarrollo social y político de cada país; la
magnitud de la inversión pública social con los criterios de acceso a dicha
inversión; la cobertura, el gasto y la asignación de la inversión social o las
prácticas para producir el bienestar (Marcel, 2008; Martínez, 2008). Algunas de
19
ellas señalan que el rasgo distintivo de los regímenes de bienestar
latinoamericanos es la informalidad y el papel preponderante de la familia, así
como una marcada ausencia del Estado.
También, existe cierta coincidencia en los distintos grupos en que pueden
clasificarse los países latinoamericanos (Marcel, 2008; Martínez, 2008). Uno de
ellos es el conformado por los países en donde la implementación de los sistemas
de seguridad social ocurrió más tempranamente, como son: Uruguay, Chile,
Costa Rica y Argentina. Este grupo de países puede denominarse como
potenciales Estados de bienestar (Marcel, 2008); en los cuales se considera que
las políticas sociales han resultado exitosas, más no en el resto de la región
(Martínez, 2008). México se ubica como un país de régimen conservador, en el
que la provisión de los beneficios sociales es segmentada (Marcel, 2008).
b. Un modelo desde la perspectiva de género
Al igual que en el resto de los enfoques analíticos sobre los regímenes de
bienestar en América Latina, aquellos que parten de la perspectiva de género han
realizado adecuaciones al modelo planteado para los países industrializados. Una
propuesta para estudiar los regímenes de bienestar latinoamericanos desde una
perspectiva de género, que analiza las interacciones entre los mercados
laborales, las políticas públicas y las familias (Martínez, 2008) considera tres
elementos:
• El grado de mercantilización de la fuerza de trabajo, que se refiere a la
participación en el trabajo remunerado, así como las condiciones (calidad) del
mismo y la capacidad de compra del ingreso obtenido.
• El grado de desmercantilización del bienestar se refiere a la redistribución de
los recursos a través de los programas sociales, es decir del acceso de la
población a los servicios a través de la política pública y del consumo privado.
20
• El grado de desfamiliarización del bienestar, es decir, la autonomía existente
entre el acceso a los recursos y la disponibilidad del trabajo femenino no
remunerado; pues da cuenta del trabajo no remunerado organizado en torno a
la división sexual del trabajo en el ámbito doméstico.
Con base en estos elementos, se distingue tres tipos de regímenes de bienestar:
el régimen estatal-productivista, el estatal-proteccionista y el informal-familiarista.
Sobre los dos primeros, se señala:
Cuando las políticas públicas enfatizan sobre la formación del capital humano, como
en Chile y Argentina, y existe un menor énfasis en la desmercantilización de la
protección de los riesgos –claramente la seguridad social–, estamos ante un régimen
de bienestar estatal-productivista. En este régimen, el Estado interviene en aquellas
áreas que el mercado no resuelve o para aquella parte de la población, para la cual, el
intercambio mercantil no es suficiente.
En cambio, cuando las políticas enfatizan la protección social, como en Brasil, Costa
Rica, México, Uruguay y Panamá, estamos ante un régimen de bienestar estatal-
proteccionista. El Estado, en este caso, interviene aún en áreas que podrían tener el
predominio del mercado –como la seguridad social– y para aquella población que no
necesariamente se encuentra en condiciones de pobreza, como los sectores medios
(Martínez, 2008:114).
En el resto de los países de la región priva un tercer tipo de régimen, el informal-
familiarista, en el cual las prácticas informales de producción del bienestar tienen
un peso mayor: solamente una pequeña parte de la población tiene acceso a las
transferencias y a los servicios públicos, los programas provistos son inestables y
de escaso alcance; priva un escenario de gran dificultad de mercantilización de la
fuerza de trabajo. Como señala la autora:
(...) en estos países existe una gran proporción de familias de escasos recursos que
aporta trabajo comunitario no remunerado, para acceder a servicios en áreas que
podría esperarse fueran una responsabilidad de los gobiernos locales y/o centrales,
como la construcción de las escuelas e incluso su administración. En el mejor de los
21
casos son contraparte de la asignación autorizada de los recursos que hace el Estado
(...) (Martínez, 2008: 116).
La ubicación de México como un país proteccionista se debe a la inercia de las
políticas públicas; principalmente, la presencia relativa de funcionarias y
funcionarios con seguridad social, así como entre las personas empleadas en el
sector privado (Martínez, 2008). Estas consideraciones también coinciden con lo
expresado por otros especialistas (Marcel, 2008); ya que las características
históricas del sistema mexicano redundan en una segmentación de la seguridad
social y en la exclusión de las personas sin trabajo formal. En tanto, en Chile y
Argentina, enfocados a la inversión en capital humano, la desmercantilización del
bienestar es más favorable para los sectores de menores ingresos. Sin embargo,
existen amplios contingentes de población desprotegida en los tres países.
En términos de la vinculación de las políticas públicas con la satisfacción de las
necesidades de las mujeres para ingresar al mercado de trabajo podemos
mencionar una de las conclusiones a las que llega Martínez:
(...) los regímenes de bienestar actuales en América Latina comparten un rasgo
común: son en gran medida informales, es decir, que a la luz de los mercados
laborales ineficientes y de las políticas públicas débiles o inexistentes, la línea
divisoria entre la asignación mercantil, pública y familiar de los recursos se ha
desdibujado. (Martínez, 2008: 261).
De esta forma, en toda la región una proporción de la población, que varía de país
a país, depende en alguna medida de los arreglos familiares y comunitarios para
asumir las prácticas de provisión del bienestar, cuyas lógicas corresponden a los
mercados o a los Estados – a través de gobiernos locales o nacionales. En
consecuencia, parece corroborarse que en América Latina predomina un régimen
familiarista (Sunkel, 2007); aun cuando países como Chile y Argentina se
distinguen claramente del resto de la región, pues el Estado, las empresas y el
mercado son actores sociales que proveen un nivel alto de bienestar (Marcel,
22
2008). Como señala Martínez (2008), el resto de los grupos en que puede
clasificarse los países latinoamericanos tendría diferencias de grado en cuanto al
papel predominante de la familia en la producción del bienestar.
B. Los sistemas de pensiones en México A partir de 1943 la política de seguridad social mexicana institucionaliza un
conjunto restringido de seguros sociales para la población trabajadora en la
industria y los servicios, asentada en los principales centros urbanos del país. De
esta forma, la limitada cobertura del sistema para los trabajadores y sus familias
no llegaba a más de la mitad de la población total (Moreno, Tamez y Ortiz, 2003);
con un sistema de pensiones de beneficio definido a cargo del Instituto Mexicano
del Seguro Social (IMSS) principalmente, para los trabajadores formales en
empresas privada (Gomes, 2003).
Este sistema cubría cuatro áreas: invalidez, vejez, cesantía en edad avanza y
muerte, caracterizado parcialmente como un esquema de beneficio definido, que
desde su inicio operó con un régimen de reparto simple (pay-as-you-go) en que
las reservas actuariales fueron usadas para financiar otras actividades de la
seguridad social, principalmente en salud (Espinosa y Sinha, 2000). A partir de
1997 el sistema transitó a uno de contribución definida de manera individual, a
partir de las reformas llevadas a cabo con la creación del SAR en 1992 y la
modificación a la ley del IMSS en 1997 (Gomes, 2003). Actualmente, el sistema de
pensiones solamente cubre a 50% de la población económicamente activa: 35%
afiliada en el IMSS con beneficio definido para quienes ingresaron antes de 1997 y
de contribución definida para los ingresos posteriores, pues los nuevos
contribuyentes del IMSS han sido transferidos a las Afores. El porcentaje restante
(15%) de personas trabajadoras cubiertas por el sistema de pensiones
corresponde al servicio público y a universidades (Aguirre, 2006), cuyo sistema
también se encuentra en modificación.
23
La reforma a la Ley del Seguro Social mexicana es de carácter estructural, puesto
que, al igual que en Chile, se sustituyó el sistema de financiamiento del seguro de
retiro que era de reparto por otro de capitalización plena y privada en el mercado
de riesgos, mediante el establecimiento de cuentas individuales. Se consideraba
que la reforma al sistema previsional disminuiría la incertidumbre de alcanzar los
beneficios de tal sistema; sin embargo, a la baja cobertura y la baja cotización que
caracterizaban al antiguo régimen se ha aunado el hecho de que los montos
efectivos a invertir en las cuentas individuales de las personas trabajadoras deben
absorber los altos costos de la administración de las cuentas, que es 18 veces
superior (Moreno, Tamez y Ortiz, 2003).
La serie de reformas de ajuste estructural llevadas a cabo en nuestro país, al igual
que en otros países, conlleva un tránsito del régimen de pensiones de beneficio
definido a uno de contribución definida o capitalización individual que, de acuerdo
a diversos estudios, no implicará una mejora en la cobertura de población en
nuestro país (Valencia, 2004; Sinha y Rentería, 2005; Sinha, 2008). Por ello,
puede considerarse que la reforma mexicana está incompleta debido a que una
gran parte de la Población Económicamente Activa (PEA) se encuentra
desamparada (Aguirre, 2006).
También se señala que el nuevo sistema de pensiones no estará en condiciones
de pagar sus compromisos a futuro al menos a la mitad de las personas afiliadas,
pues quienes tienen ingresos inferiores aproximadamente a tres salarios mínimos
mensuales, aun cuando cubran el tiempo requerido de cotización, no habrán
acumulado un monto que les permita obtener una pensión mínima sin apoyo del
Gobierno Federal. Las desigualdades de género en la participación en el mercado
laboral, como son la brecha salarial y las diferencias en la trayectoria laboral entre
mujeres y hombres que inciden en el monto del capital del fondo de pensión y la
densidad de cotización al sistema, ubican a las mujeres dentro de este sector de la
población ocupada que resultará más afectada (Valencia 2007, Sinha 2008; Sinha
y Yañez 2008).
24
C. La información sobre pensiones y otras prestaciones sociales en México
A diferencia de otros países, en el caso de México no se cuenta con la misma
información para dar cuenta de las diferencias de mujeres y hombres en los
distintos regímenes de pensiones en un horizonte de mediano o largo plazo. En
nuestro país no se ha realizado encuestas que proporcionen datos sobre
trayectorias laborales y debido a que el cambio de sistema es más reciente que en
otros países, que ya han comenzado a pagar los beneficios bajo las nuevas
modalidades, tampoco se cuenta con datos al respecto (Sinha, 2008; Soto, 2006;
Rentería, 2007). Algunos de los estudios realizados manejan datos, basados en
proyecciones o modelos, elaborados con transpolaciones de datos transversales
(James, et al., 2005) o semilongitudinales (Sinha, 2006 y 2008).
En cuanto a las fuentes de información utilizadas en los estudios sobre pensiones
para el caso de México (Cuadro 1), la mayoría se basan en datos de las encuestas
de hogares sobre ocupación y empleo, como es la serie de la Encuesta Nacional
de Empleo (ENE) y la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) o de
ingresos-gasto, como es la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los
Hogares (ENIGH). Otros trabajos utilizan los registros administrativos y reportes de
la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (Consar), algunos de
los cuales abordan el impacto diferenciado que el sistema de pensiones genera
para mujeres y hombres (Valencia, 2007; Sinha, 2008); también se utiliza datos
del IMSS (Soto, 2006). También se utiliza la información de censos de población y
encuestas en hogares para generar informes de organismos internacionales
(CEPAL, 2006), los cuales son retomados como referentes de análisis (Dion 2006 y
2007).
25
Cuadro 1. Fuentes de información utilizadas en estudios sobre sistemas de pensiones en México.
Tema y principales datos manejados Fuente de información Autor
Ingresos de las personas en la vejez
Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) Gomes (2003)
Características mujeres y hombres ocupados según historia de empleo y capacitación (controlando por tipo de hogar para vejez)
Encuesta Nacional de Empleo (ENE) 1997 James, et al. (2003)
Cobertura del sistema de pensiones 1998-2004, con datos desagregados por sexo participación en el sistema_beneficios que se perciben en el trabajo Captación de sistema de pensiones para trabajadores asalariados (sector público y privado) ENIGH
Rofman y Luchetti (2006)
Cobertura de afiliación Tasa de reemplazo pensión a 1SMG sin desagregar por sexo
Registros administrativos Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) y Simulaciones de Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (Consar)
Valencia (2004) Soto (2006)
Tasa de reemplazo pensión por nivel de ingresos Presenta estimaciones x sexo Reporte 2006 Consar Valencia (2007) Hogares con seguridad social y población 65 y más que recibe beneficios de pensión (no distingue tipo de pensión (IMSS-ISSSTE-privada) ENE97 Hernández (2001)
Análisis a nivel teórico, a partir de información sociodemográfica censal y encuestas en hogares. Inferencias de la relación composición hogares con datos institucionales afiliados IMSS
IMSS Datos de encuestas y censos (publicados por CEPAL) para América Latina por país Dion (2007)
Estimaciones de cobertura y costo de una pensión mínima garantizada del SAR por diferencias en nivel salarial y sexo
Consar Reportes y Muestra de registros individuales Consar Sinha (2008)
Costo de una pensión mínima Reportes Consar Sinha (2008)
Costo de una pensión universal ENIGH, IMSS y Encuesta Nacional de Salud (ENSA) Scott (2005)
Fuente: CEAMEG, a partir de diversos autores.
El análisis realizado toma como principal fuente de datos la Encuesta Nacional de
Empleo y Seguridad Social 2004 (INEGI, 2005), ya que proporciona la información
más actualizada en la materia; sin embargo, debido a que no presenta la suficiente
desagregación de datos, en ocasiones se recurrió a los datos disponibles del
26
Conteo de Población y Vivienda 2005, así como de la serie de la Encuesta
Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE).
Cabe destacar que ante la ausencia de datos provenientes de registros
administrativos del Sistema de Ahorro para el Retiro (Consar), se optó por
presentar las estimaciones realizadas por diversos especialistas (Sinha, 2008;
Valencia, 2007; Soto, 2006; Rentería, 2007 y Roldán y cols., 2006), cuyos datos,
no comparables entre sí, muestran grandes coincidencias.
27
II. Acceso a la seguridad social
Un problema principal de la seguridad social en México es su escasa cobertura.
Nuestro país se caracteriza por un régimen de bienestar conservador, con una alta
polarización social (Marcel, 2008). Bajo un esquema de Estado de bienestar, la
red de seguridad laboral se constituye mediante un complejo institucional que
abarca todos los ámbitos que atañen a la relación de trabajo (Pautassi, 2004). Los
esquemas de seguridad social generados en nuestro país desde mediados del
siglo XX resultaron duales y altamente excluyentes, ya que privilegiaron la
cobertura de la población urbana, ocupada en los sectores industrial y de servicios
(Jusidman, 2007).
Asimismo, el Estado mexicano es considerado como familista, ya que su
intervención para asegurar el bienestar de la población es poca, y la carga recae
en otros actores sociales, principalmente en la familia (Sunkel, 2007). La limitada
protección que la seguridad social puede proveer para enfrentar las contingencias
de enfermedad y vejez por ejemplo, implica que una gran parte de la población
mexicana no cuenta con medios para asegurar una vejez digna, pues no dispone
de los medios mínimos de subsistencia ni de autonomía económica. Aunque en
los países desarrollados el sistema de previsión social permite cubrir a la gran
mayoría de las personas trabajadoras y sus familias, esto no es así en México
(Sinha y Yañez, 2008; Dion, 2006 y 2007).
1. Brechas de cobertura Para 2004, según datos de la Encuesta Nacional de Empleo y Seguridad Social
(ENESS), más de la mitad de la población mexicana carecía de acceso a la
seguridad social: 30 millones de mujeres y 28.4 millones de hombres (Gráfica 1).
Como puede observarse, en los grupos de edad productiva, principalmente entre
28
los 20 y los 39 años, la proporción de hombres sin derechohabiencia es mayor a la
de mujeres en los mismos rangos de edad.
Gráfica 1 .
Población total por sexo y grupos de edad, según condición de derechohabiencia y tipo de institución, México 2004.
6.5 5.5 4.5 3.5 2.5 1.5 0.5 0.5 1.5 2.5 3.5 4.5 5.5 6.5
0 a 4 años
5 a 9 años
10 a 14 años
15 a 19 años
20 a 24 años
25 a 29 años
30 a 34 años
35 a 39 años
40 a 44 años
45 a 49 años
50 a 54 años
55 a 59 años
60 a 64 años
65 a 69 años
70 a 74 años
75 años y más
Millones
Gru
po d
e ed
ad q
uinq
uena
l
Sin derechohabiencia IMSS ISSSTEOtras instituciones públicas Instituciones privadas
Hombres Mujeres
Fuente: CEAMEG, a partir de INEGI, Encuesta Nacional de Empleo y Seguridad Social 2004.
El IMSS es la principal institución que proporciona diversos servicios a quienes sí
cuentan con acceso a este derecho. Para 2004, de los 34.15 millones de
derechohabientes del IMSS, 52% eran mujeres y 48% eran hombres.
Por su parte, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del
Estado (ISSSTE) es la segunda institución en importancia, debido al número de
personas a las que brinda seguridad social; en 2004 atendía a 7.48 millones de
derechohabientes, de ellos, 55% eran mujeres.
29
A. Diferencias por lugar de residencia
La cobertura en seguridad social muestra grandes contrastes regionales: la
proporción de la población cubierta por la seguridad social es mayor en los
estados con más desarrollo económico, lo que acentúa las desigualdades en el
gasto en salud para la seguridad social (Sojo, 2006). Aunado al nivel de desarrollo
económico, otro factor concomitante que también influye en la cobertura de
seguridad social, es el tipo de actividades económicas que predominan en cada
región del país. Como se ha mencionado, la cobertura de seguridad social abarca
principalmente a las personas trabajadoras en los sectores secundario y terciario,
quienes habitan en zonas urbanas.
Esta desigualdad no impacta negativamente a las mujeres, ya que las diferencias
por sexo muestran que la proporción de mujeres con derechohabiencia respecto a
los hombres es superior en casi todas las entidades federativas de nuestro país
(Gráfica 2). Quintana Roo es la entidad que tiene un menor índice de femineidad
en cuanto a cobertura de población derechohabiente, ya que para 2005 contaba
con 99.2 mujeres derechohabientes por cada cien hombres. En contraste, es en el
Distrito Federal donde existe un mayor número de mujeres con derechohabiencia,
con relación a los hombres, pues su índice de femineidad es de 116.8 mujeres por
cada cien hombres derechohabientes.
No obstante, las grandes desigualdades sociales y económicas derivan en que
algunos estados sólo tienen entre 20 y 25 por ciento de las mujeres y los hombres
con derechohabiencia, como es el caso de Chiapas, Oaxaca y Guerrero. Por otra
parte, Nuevo León, Aguascalientes y Colima son las entidades federativas que en
2005 contaban con más de 70% de su población con derechohabiencia, tanto en
instituciones públicas de salud como el IMSS, el ISSSTE, Petróleos Mexicanos
(Pemex), como del sector privado.
30
Gráfica 2.
Porcentaje de población derechohabiente a instituciones de salud por sexo, México 2005.
0.0
10.0
20.0
30.0
40.0
50.0
60.0
70.0
80.0
Chi
apas
Oax
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Mic
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Pue
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Entidad federativa
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es
90
100
110
120
Índi
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min
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d
Hombres Mujeres Índice femineidad
Fuente: CEAMEG, a partir de INEGI, II Conteo de Población y Vivienda, 2005.
B. Tipo de derechohabiencia La forma en que mujeres y hombres tienen acceso a la seguridad social legitima
las desigualdades de género e inclusive contribuye a ahondarlas. Las relaciones
de subordinación de las mujeres frente a los hombres, plantean a las mujeres
como beneficiarias de los derechos del proveedor y se impide el acceso de las
mujeres al mercado laboral en igualdad de condiciones con los hombres. Al recaer
en ellas el peso de la reproducción social sin reconocer el valor económico que
ello significa, se obstaculiza su acceso a la seguridad social vía el empleo, a la par
que no se les considera como portadoras de derechos; lo que implica un mayor
número de mujeres desprotegidas y dependientes de la asistencia social y el
apoyo familiar en la vejez (Molyneux, 2007; Dion, 2007).
Como se mencionaba en párrafos anteriores, las principales instituciones que
brindan seguridad social muestran diferencias en la relación de mujeres y hombres
31
que son derechohabientes, en función de que las personas sean titulares del
derecho (adquirido vía el empleo), o como beneficiarias y beneficiarios (a través
de un derecho derivado de la relación de conyugalidad o parentesco con el o la
titular del derecho). Un ejemplo de ello es el menor índice de feminidad (número
de mujeres por cada cien hombres), de las personas que cuentan con
derechohabiencia del ISSSTE como beneficiarias, respecto a otras instituciones de
seguridad social (Cuadro 2). Este hecho puede estar más asociado a que una alta
proporción de las personas que trabajan en el sector público son mujeres y por
tanto, entre las personas beneficiarias se encuentran sus cónyuges o
concubinarios.
Cuadro 2.
Grupos de edad Total IMSS ISSSTE
Otras instituciones
públicasInstituciones
privadas
Menores de 12 años 94.9 94.8 97.2 94.3 84.812 a 14 años 91.2 90.7 90.9 127.7 76.815 a 19 años 112.1 121.8 98.6 46.7 82.920 a 24 años 314.6 404.8 140.2 584.4 401.825 a 29 años 820.3 981.5 318.0 3192.9 710.330 a 34 años 1468.4 2084.1 471.5 1558.0 3910.535 a 39 años 1159.9 1547.5 423.8 4817.8 978.140 a 44 años 711.3 811.2 332.4 4224.5 3300.645 a 49 años 672.2 677.6 412.3 23170.0 1458.050 a 54 años 609.8 619.6 475.3 3671.3 820.755 a 59 años 421.1 456.8 284.8 344.9 412.560 a 64 años 484.3 519.8 341.5 305.4 2048.465 a 69 años 439.7 467.8 271.2 2065.370 a 74 años 348.7 403.5 238.0 350.5 39.775 años y más 255.3 271.8 231.1 86.4 1583.7Fuente: CEAMEG, a partir de INEGI, Encuesta Nacional de Empleo y Seguridad Social 2004.
Tipo de institutición que otorga la derechohabiencia
Índice de feminidad de la población con derechohabiencia como beneficiaria, por tipo de institución y grupos de edad, México 2004.
Para 2004, solamente 1.6% del total de la población femenina mexicana era
jubilada, frente a 3% de la masculina. De esta forma, se daba una proporción de
55 mujeres pensionadas por cada cien hombres que recibían pensión. En
contraste, entre las personas con acceso a la seguridad social como un derecho
derivado, al ser beneficiarias de las y los titulares vía el empleo, la relación entre
sexos era de 175 mujeres por cada 100 hombres. Así, aunque 29% de la
32
población femenina es beneficiaria de la seguridad social, la proporción de
hombres beneficiarios en mucho menor: 18% de los hombres cuentan con acceso
a la seguridad social mediante un derecho derivado (no son titulares del derecho).
Solamente 11% de las mujeres mexicanas (no pensionadas) son titulares del
derecho a la seguridad social, mientras que 19% de los hombres (no pensionados)
tienen la titularidad del derecho a la seguridad social, generada por su condición
de trabajadores (Gráfica 3). Gráfica 3. Distribución porcentual de la población total por condición y tipo de derechohabiencia, según sexo, México 2004.
Hombres3%
4%
19%18%
57%
Mujeres
4%
2%
11% 29%
55%
Sin derechohabienciaTrabajadora o asegurada titularPensionada o jubiladaBeneficiariaEstudianteOtro tipo
Fuente: CEAMEG, a partir de INEGI, Encuesta Nacional de Empleo y Seguridad Social 2004.
Cuando analizamos la situación de las mujeres y los hombres de 65 años y más
con los datos de la ENESS 2004, se hace patente la desventaja en el acceso al
derecho a la seguridad social de las mujeres: 38.4% de las mujeres eran
derechohabientes por un derecho derivado (beneficiarias) y solamente 10.8% de
ellas recibía una pensión, ya fuera laboral o no laboral. En contrapartida, 12.5% de
los hombres de 65 años y más eran derechohabientes como beneficiarios y 30.6%
recibían pensión (laboral o no laboral).
Aunque proporcionalmente existe una pequeña diferencia entre mujeres y
hombres que cuentan con acceso a la seguridad social favorable para las mujeres,
33
al analizar esta situación para las personas que participan en el mercado laboral
se evidencia que las mujeres se encuentran en desventaja: 79.6% de los hombres
ocupados que cuentan con seguridad social son titulares del derecho, frente a
69% de las mujeres ocupadas que son derechohabientes.
De esta forma, casi dos millones de las mujeres que en 2004 participaban en el
mercado laboral y eran derechohabientes, no tenían acceso a la seguridad social
como titulares del derecho sino como beneficiarias, es decir, mediante un derecho
derivado. Salvo en el caso de las jóvenes (12 a 10 años), es posible apreciar que
esta situación aumenta conforme se incrementa la edad de las mujeres (Gráfica
4).
Entre 13 y 14 por ciento de las mujeres trabajadoras de 20 a 29 años tenían
acceso a la seguridad social mediante un derecho derivado (derechohabientes
como beneficiarias de otra persona). Casi un millón de quienes tenían entre 30 y
49 años eran beneficiarias, lo que equivale a una proporción de entre un quinto y
un cuarto de las mujeres trabajadoras con seguridad social en estos grupos de
edad. Esta proporción se eleva para las mujeres mayores de 50 años, pues en
dichos grupos de edad de uno a dos tercios de las mujeres trabajadoras que eran
derechohabientes se ubicaban en la categoría de beneficiarias.
Cabe suponer que en estos casos, son los cónyuges quienes cuentan con
seguridad social, por lo que parece corroborarse que las mujeres participan en el
mercado laboral, en condiciones más precarias, pues a pesar de ser trabajadoras,
su derechohabiencia deriva del derecho generado por otra persona trabajadora.
34
Gráfica 4. Distribución porcentual de la población ocupada con acceso a la seguridad social por grupo de edad quinquenal y tipo de derechohabiencia, según sexo, México 2004.
Mujeres
0% 20% 40% 60% 80% 100%
12 a 14 años15 a 19 años20 a 24 años25 a 29 años30 a 34 años35 a 39 años40 a 44 años45 a 49 años50 a 54 años55 a 59 años60 a 64 años
65 años y más
Titular pensionada o jubilada beneficiaria estudiante otro tipo
Hombres
0% 20% 40% 60% 80% 100%
12 a 14 años15 a 19 años20 a 24 años25 a 29 años30 a 34 años35 a 39 años40 a 44 años45 a 49 años50 a 54 años55 a 59 años60 a 64 años
65 años y más
Titular pensionado o jubilado beneficiario estudiante otro tipo Fuente: CEAMEG, a partir de INEGI, Encuesta Nacional de Empleo y Seguridad Social 2004.
Estas desigualdades se expresan en el índice de feminidad de la población que
participa en el mercado laboral y tiene acceso al sistema de seguridad social: no
es de extrañar que las mujeres que son titulares de la derechohabiencia sean
menos que los hombres, pues la participación económica de las mujeres es
menor. Sin embargo, a pesar de que la población ocupada masculina es casi
ochenta por ciento mayor que su contraparte femenina en los grupos de 30 a 34
años de edad, se registran 450 mujeres beneficiarias por cada cien hombres entre
las personas trabajadoras; así como 364 mujeres por cada cien hombres en el
grupo de edad de 35 a 39 años (Gráfica 5). Tales cifras permiten suponer que
estas mujeres trabajadoras fueron captadas por la ENESS 2004 como beneficiarias
de la seguridad social debido a que su empleo no les otorga dicha prestación; por
tanto, no pueden ser titulares del derecho a la seguridad social.
35
Gráfica 5. Índice de feminidad de la población ocupada por grupo de edad,
según condición y tipo de derechohabiencia, México 2004.
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
12 a 14años
15 a 19años
20 a 24años
25 a 29años
30 a 34años
35 a 39años
40 a 44años
45 a 49años
50 a 54años
55 a 59años
60 a 64años
65 años ymás
Sin derechohabiencia Titular Pensionada o jubiladaBeneficiaria Estudiante Otro tipo
Fuente: CEAMEG, a partir de INEGI, Encuesta Nacional de Empleo y Seguridad Social
Por otra parte, cabría preguntarse sobre cuál es la proporción de mujeres
trabajadoras que siendo titulares de la derechohabiencia se encuentran impedidas
por la normatividad institucional para brindar protección a sus cónyuges, en el
caso de que éstos no cuenten con acceso a la seguridad social como parte de sus
prestaciones laborales. Ello tiene dos implicaciones muy importantes, que los
lineamientos de las propias instituciones sean obstáculos para ampliar la cobertura
en seguridad social, debido a que las mujeres trabajadoras no pueden ejercer este
derecho laboral en pie de igualdad con los hombres; y erosiona los derechos de
las mujeres trabajadoras y contraviene los objetivos del desarrollo social.
C. Informalidad del mercado laboral y acceso a prestaciones laborales
Datos proporcionados por el IMSS (2007b) muestran diferencias en cuanto a la
derechohabiencia entre mujeres y hombres, de acuerdo al sector de la economía
en que trabajen. El tamaño de la empresa se asocia a la informalidad o formalidad
(García, 2006), siendo un indicador proxy de las condiciones de precariedad
36
laboral (Garro y cols., 2005). En este sentido, las mujeres tienden a trabajar en
empresas de menor tamaño que, aunque tienen condiciones más precarias que
las de mayor tamaño, a la vez tienen más flexibilidad, tanto de horarios como de
realización de actividades (Birgin y Pautassi, 2002).
Si bien la proporción de personas trabajadoras aseguradas por el IMSS aumenta de
manera proporcional al tamaño de la empresa (Gráfica 6), mostrándose una
diferencia favorable para las mujeres (19% de aseguradas frente a 9% de
asegurados en las empresas más pequeñas), la brecha por sexo también se cierra
conforme aumenta el tamaño de la empresa. En las empresas con más de cien
empleados la proporción de hombres asegurados por el IMSS llega a ser mayor a
la de mujeres, con seguridad social proporcionada por dicha institución. Ello
parece corroborar lo expresado por las personas especialistas: los sesgos de
género en la inserción de las mujeres en el mercado laboral obstaculiza su acceso
a la seguridad social, ya que laboran en condiciones más precarias que los
hombres.
Gráfica 6.
Porcentaje de personas trabajadoras aseguradas por el IMSS, por tamaño de empresa y sexo, 2007.
19
43
59 6371
79 8287 90
9
35
5459
7077
8289
94 94 94
0102030405060708090
100
2 a 5 6 a 10 11 a 15 16 a 20 21 a 30 31 a 50 51 a 100 101 a 250 251 a 500 Más de500Personas
MujeresHombres
Fuente: Instituto Mexicano del Seguro Social, (2007b).
37
No obstante, se debe reconocer que estos datos son meras aproximaciones, por
lo que se requeriría de mejores indicadores para dar cuenta de esta situación en
nuestro país. Además, considerar la mayor participación femenina en
determinadas ocupaciones, esto es, la segregación ocupacional asociada con
diferencias en el acceso a la seguridad social; en diversos grupos ocupacionales,
aunado a las empleadas en el servicio doméstico, cuya precaria condición laboral
y su exclusión como trabajadoras en el esquema de seguridad social se encuentra
estipulado en la legislación laboral.
Resulta pertinente mencionar que la precariedad laboral no se restringe al sector
informal del mercado de trabajo. Los actuales esquemas de contratación en el
sector formal impiden que muchas de las personas trabajadoras cuenten con
prestaciones laborales, como la afiliación a una institución de seguridad social. Es
reconocido que las mujeres laboran en condiciones más precarias que los
hombres, a fin de compatibilizar el trabajo productivo y el reproductivo.
2. Brechas de cobertura en diferentes prestaciones laborales por sexo Las reformas a la seguridad social llevadas a cabo durante la década pasada
tienen implicaciones en el acceso de la población a los diferentes tipos de
protección que en conjunto, conforman la seguridad social. Bajo el antiguo
régimen, la cotización a las instituciones de seguridad social derivaba en el acceso
a servicios médicos y de guarderías, así como a la posibilidad de contar con
pensiones por retiro, vejez, orfandad, viudez o discapacidad.
El régimen de capitalización individual separa las prestaciones de salud de las
pensiones por vejez y retiro, por lo que la cobertura del primero es aun más
escasa que en el régimen de beneficio definido, en que la afiliación al sistema de
seguridad social brindaba protección para ambos tipos de prestaciones (Moreno y
cols., 2003). Esto es, a pesar de los esquemas de ampliación de la cobertura de la
protección social en salud (como es el Seguro Popular), cabe suponer que, con la
38
reforma al sistema de pensiones, el resto de la protección que se brinda a la
población a través la seguridad social sufrirá un paulatino decremento. Por tanto,
es posible prever un aumento en la carga hacia las familias y por tanto, hacia las
mujeres. Por ejemplo, según datos de ENOE a mediados de 2007 más de tres
millones de hogares carecían de servicios de atención médica como parte de sus
prestaciones laborales, a pesar de que ambos cónyuges trabajaran.
A continuación expondremos algunos datos referentes a dos prestaciones
sociales: los servicios de cuidado infantil y las pensiones, los cuales nos permiten
apreciar las desigualdades existentes entre mujeres y hombres.
A. Servicios de cuidado para menores
De acuerdo con datos de la ENOE 2007, casi la mitad de las mujeres trabajadoras
menores de 35 años requieren servicios de cuidado para sus hijas e hijos
pequeños. Contar con ello satisface una de las necesidades básicas de las madres
trabajadoras, considerada como un requisito fundamental para promover la
inserción de las mujeres en la fuerza de trabajo (OIT, 1995). Sin embargo, dichos
servicios, planteados para madres trabajadoras, no inciden en cambios en las
relaciones de género. Por el contrario, el cuidado infantil se convierte en un
mecanismo que obliga a las mujeres a adaptarse a un mercado de trabajo
netamente masculino, al tiempo que la responsabilidad sobre la carga del cuidado
continúa asimétricamente distribuida (Prentice, 2006).
Algunos datos recientes (ENOE 2007), nos permiten un pequeño acercamiento al
acceso de las madres trabajadoras a los servicios de cuidado infantil
proporcionados como parte de sus prestaciones laborales. Apenas 24.2% de ellas
disponen, ya sea de guardería o licencias para cuidados maternos, ya que los
datos se encuentran agregados tanto para guarderías, como para licencias de
cuidados maternos o paternos. Esta cifra implica que más de 2.5 millones de
madres trabajadoras de 14 a 39 años de edad no cuentan con servicios de
39
guardería (o ni siquiera con licencia para cuidados maternos o paternos), el cual
tiene que ser cubierto a través de redes familiares de apoyo o del mercado.
trabajadoras de la educación trabajadoras de la industria
oficinistas profesionistas, técnicas y trabajadoras del arte
Porcentaje de mujeres trabajadoras sin servicio de guardería (con 1 a 2 hijos) 2006
Fuente: CEAMEG a partir de cubos dinámicos de información de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empeo. Segundo trimestre de 2006
Cuando se toma en cuenta las particularidades tanto regionales como del tipo de
ocupación en que se insertan las mujeres en el mercado laboral (ver Mapa) se
observa que la ocupación y el sector en el que trabajan las mujeres marca
considerables diferencias en el acceso a servicio de guardería, sin embargo
también existen importantes contrastes estatales. En 2006, de acuerdo con datos
de la ENOE, Coahuila, Querétaro, el Estado de México y Puebla muestran elevados
porcentajes de mujeres sin servicios de guardería en las principales ocupaciones.
Cabe suponer que las acciones gubernamentales para ampliar la cobertura del
servicio de guarderías tendrían que partir de reconocer dichas necesidades y
diferencias, las cuales pueden inferirse a través de los datos sobre cuidado infantil.
40
De acuerdo con datos de la ENESS 2004, del conjunto de la población nacional,
16% de los 14.5 millones de niñas y niños de cero a seis años eran cuidados en
una institución o por una persona distinta a los padres2. Más de la mitad del
cuidado infantil prestado por terceros (Gráfica 7) se basa en el apoyo de familiares
(56.8%); sin embargo, 5.6% recibían atención por una persona no familiar a
cambio de una remuneración, 2.1% por personas no remuneradas y más de una
quinta parte contaban con otro tipo de cuidado o incluso quedaban solos. Ni
siquiera en 15 por ciento de los casos se recurre al servicio de guarderías como la
opción para el cuidado de las niñas y niños más pequeños: 9.3% en guarderías
públicas y 4.9% en privadas (IMSS, 2007a). De esta forma, solamente uno de cada
diez menores de seis años que requiere cuidados es atendido en una guardería
pública, al igual que uno de cada diez recibe cuidados provistos por el mercado; el
resto, queda a cargo de las redes de apoyo, o sin cuidados.
Con regulaciones laborales que concentren las licencias para cuidado infantil (y de
otras personas dependientes), los subsidios por maternidad, así como la
disponibilidad de centros de cuidado infantil asociados al trabajo de las mujeres, el
Estado refuerza la pauta cultural según la cual, la responsabilidad del cuidado del
hogar y de los hijos recae en las mujeres, ya que asigna a las mujeres una doble
función en el mismo acto, en el cual regula las relaciones entre las personas
trabajadoras y sus empleadoras (Pautassi, 2007a).
41
Gráfica 7.
Cuidado infantil de menores de seis años provisto por terceros, México 2004.
Guadería privada
4.9%
Un familiar56.7%
Persona no remunerada
2.1%
Otra21.4%
Guardería pública
9.3%
Persona remunerada
5.6%
Fuente: IMSS (2007a), con base en datos de la Encuesta Nacional de Empleo y Seguridad Social, 2004.
Es necesario resaltar que los lineamientos para otorgar el derecho al servicio de
guardería como parte de acciones institucionales de nuestro país conforman
capacidades diferenciadas entre mujeres y hombres para hacerse cargo del
cuidado de sus hijas e hijos. Esto es, no se permite que las responsabilidades
familiares sean asumidas en pie de igualdad entre mujeres y hombres. En tanto la
normatividad impida que los padres que conviven con la madre de sus hijas e hijos
puedan tener acceso estos servicios, no se vislumbra la forma en que las acciones
institucionales podrían promover la corresponsabilidad familiar, como podría ser
en relación a la logística del traslado a los centros de cuidado infantil.
a. Guarderías del IMSS
Las guarderías del IMSS tienen como población beneficiaria solamente a las
madres trabajadoras y a padres solos. En el informe actuarial y financiero para
2006 esta institución señala (IMSS, 2007a) que los hombres no alcanzan ni siquiera
1% de representación en el conjunto de personas que utilizan esta prestación; sin
reparar en que las regulaciones (Art. 201 de la Ley del Seguro Social) impiden que
los hombres afiliados al IMSS, que viven en pareja o no ejercen de manera
42
exclusiva la custodia o patria potestad de su progenie, puedan hacer uso de los
servicios de cuidado infantil que ofrece dicha institución.
El sistema de guarderías del IMSS presenta un rezago respecto a su cobertura
potencial. Conformado en 2006 por 1 561 guarderías (que se basa sobre todo en
centros que otorgan un servicio subrogado, el cual presta cuidados a 87% de las y
los niños inscritos), el sistema atendió en ese año a 206 566 niñas y niños,
dejando 27 760 solicitudes pendientes de atender (IMSS, 2007a).
Es necesario señalar, ello ocurre a pesar de que la capacidad instalada de este
sistema es de casi 227 mil lugares, debido a que hay un desequilibrio regional
entre la oferta y la demanda del servicio. Esto es, en algunas entidades
federativas, principalmente del norte de la República, existe una mayor demanda,
que no puede ser cubierta; mientras que en las entidades del sur principalmente,
existen lugares en las guarderías que no son ocupados (IMSS, 2007a). Este último
hecho podría ser explicado por diversas razones: puede deberse a que las
guarderías no se encuentren cercanas a los hogares o centros de trabajo de las
madres trabajadoras; que éstas no cuenten con las prestaciones de dicho servicio
o que la edad de las hijas e hijos no permita que sean atendidos en los centros de
cuidado infantil, ya que la capacidad de atención se divide en segmentos de edad.
Al cierre de 2007 (IMSS, 2007b), el IMSS señaló que el número de lugares era de
casi 229 mil y que se habían atendido a casi 195 mil madres trabajadoras (Gráfica
8). Esta institución, también reportó que se había logrado atender 24.5% de la
demanda potencial máxima (cuyo total estaría conformado por las hijas e hijos
nacidos de madres trabajadoras con derecho a guardería del IMSS, de acuerdo con
estimaciones realizadas a partir de datos, como tasa de natalidad y mujeres
derechohabientes de dicha institución, en un periodo dado).
Asimismo, estimaciones de la propia dependencia (IMSS, 2007a) señalan que la
demanda real (aproximadamente 70% del total de licencias de maternidad
43
otorgadas) requeriría que actualmente se prestara el servicio a más de 650 mil
niñas y niños, mediante casi cinco mil guarderías; lo que significaría por lo menos,
triplicar el número actual de guarderías del IMSS, con un costo superior a los 16
millones de pesos (mdp).
Gráfica 8.
Fuente: Instituto Mexicano del Seguro Social, (2007b).
b. Programa de guarderías y estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras
Con un presupuesto asignado de 1 500 mdp para 2008, este programa tiene como
meta proporcionar servicios de guardería a 200 mil niñas y niños; de los cuales
actualmente reciben atención 193 651 (SHCP, 2008).
Con base en las características del programa de estancias infantiles (Sedesol,
2008), puede considerarse que éste se orienta a aportar ingresos a familias en
situación de pobreza, al fortalecer las capacidades de las personas para proveer
ingresos a sus hogares. En dicho sentido, los servicios de este programa se
encuentran sujetos a la demostración de carencias, como apuntan para los
programas dirigidos a superar la pobreza (Camacho y Martínez, 2006). Este
programa de cuidado infantil se encuentra entre las políticas de derivación, que
44
refuerza los papeles tradicionales de cuidado femenino. La condición para que los
hombres sean partícipes del programa es que no cuenten con una mujer que
proporcione los cuidados requeridos por su progenie. Además, una de sus
principales limitantes es que excluye a las niñas y los niños menores de un año, lo
que obstaculiza la participación en el mercado laboral de las madres con hijos más
pequeños, o que éstas tengan que recurrir a estrategias derivativas, hacia otras
mujeres, principalmente familiares o trabajadoras domésticas remuneradas.
B. Pensiones
El sistema de pensiones tiene dos componentes (Rofman y Luchetti, 2006). Por
una parte, se encuentran las personas que actualmente trabajan y, si cotizan en el
sistema de seguridad social, con ello están generando su acceso a las pensiones
que las protegen de diversas contingencias; al permitirles contar con ingresos para
mantener al menos, un mínimo de sobreviviencia, cuando pierdan sus
capacidades productivas. Es decir, quienes podrían recibir los beneficios del
sistema de pensiones hacia un futuro, en función de que cubran el tiempo que se
requiere para generar derechos. Por otra parte, se encuentran las personas
jubiladas o pensionadas, es decir quienes ya disfrutan de los derechos que
generaron para sí las y los trabajadores (titulares del derecho laboral) o para sus
beneficiarias y beneficiarios (quienes tienen derechos derivados).
a. Situación de las personas durante la vejez
Resulta importante dar cuenta de algunos datos sobre la forma en que las
personas adultas mayores enfrentan una situación económica derivada de la falta
de protección, por no poder gozar de una pensión o que, en caso de tenerla y sea
su única fuente de ingresos, resulte insuficiente para alcanzar un nivel de vida
digno.
45
Cabe subrayar que, según datos de la ENESS, para 2004 solamente 10.8% de las
mujeres de 65 años o más recibía una pensión, mientras que 34.8% contaban con
derechohabiencia como beneficiarias de alguna institución de seguridad social
pública o privada. Por su parte, el porcentaje de hombres de dicho rango de edad
que contaba con una pensión era de 30.6% y el de aquéllos con derechohabiencia
como beneficiarios era de 12.5%. De esta forma, solamente 45.6% de las mujeres
y 43.2% de los hombres de 65 años y más disponen de protección durante la
vejez, ya sea como personas pensionadas o beneficiarias de los derechos
generados por trabajadores.
Para mediados de 2007, según datos de la ENOE, la población de 65 años y más
estaba formada por 3.7 millones de mujeres y 3.06 millones de hombres. Entre las
personas adultas mayores, la proporción de quienes participan en el mercado
laboral muestran la necesidad de continuar trabajando, en una edad en la que se
supone pueden gozar de los recursos generados por su trabajo. No obstante,
14.2% de las mujeres y 45.1% de los hombres de 65 años y más aun se
encuentran económicamente activos.
Adicionalmente, 12.6% de las mujeres y 21.2% de los hombres en dicho rango de
edad, que no participaban en el mercado laboral declararon que estaban
disponibles para realizar una actividad remunerada. Esto es, había más de 750 mil
personas adultas mayores con el deseo o la necesidad de contar con un trabajo
para obtener ingresos.
b. Población pensionada
En cuanto a las personas que ya reciben pensiones, las diferencias de género en
el tipo de pensiones con que cuentan expresan las desigualdades en el mercado
laboral. Para 2004, según datos de la ENESS, poco más de la cuarta parte (26.3%)
de las personas que contaban con una pensión laboral eran mujeres (Gráfica 9).
46
Este tipo de pensiones incluye las de retiro, vejez o cesantía e incapacidad por
riesgo de trabajo.
En contraste, las mujeres representaban 80% de quienes recibían una pensión no
laboral, como son, de acuerdo con la clasificación del Instituto Nacional de
Estadística y Geografía (Inegi), las otorgadas por invalidez, viudez, orfandad y
ascendencia. Esto es, para las beneficiarias y beneficiarios de los derechos
generados por las personas trabajadoras, dando por sentado que es el hombre
quien provee el sustento y tanto su cónyuge, como su progenie y ascendientes
son dependientes económicos.
Gráfica 9.
Población pensionda por sexo y tipo de pensión, México 2004.
175 307
520 834
697 186
1 460 058
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Laboral No laboralTipo de pensión MUJERES
HOMBRES
Fuente: CEAMEG, a partir de INEGI, Encuesta Nacional de Empleo y Seguridad Social 2004.
c. Monto de las pensiones
Con base en datos provenientes de la ENESS 2004, el nivel de los ingresos que
reciben las personas pensionadas muestra claramente la forma en que las
desigualdades del mercado laboral influyen negativamente en la situación de las
mujeres. La proporción de mujeres con pensión laboral superior a dos salarios
mínimos es 11 puntos porcentuales menor que la de los hombres en una situación
similar, ya que sólo 40% de las mujeres que lograron obtener una pensión como
47
fruto de su participación en el mercado laboral recibe ingresos de más de dos
salarios mínimos (Gráfica 10). Gráfica 10. Distribución de la población pensionada por monto de la pensión, según sexo y tipo de pensión recibida, México 2004.
Hombres con pensión laboral
20%
24%51%
5%
MENOSDE 1 S.M.
DE 1 A 2S.M.
MÁS DE 2S.M.
NORECIBEINGRESOS
Hombres con pensión no laboral
14%
21%
8%
57%
Mujeres con pensión no laboral
31%
45%
3%
21%
Mujeres con pensión laboral
24%
20%40%
16%
MENOS DE1 S.M.
DE 1 A 2S.M.
MÁS DE 2S.M.
NORECIBEINGRESOS
Fuente: CEAMEG, a partir de INEGI, Encuesta Nacional de Empleo y Seguridad Social 2004.
En contraste, cuatro de cada cinco mujeres con pensión laboral recibe menos de
un salario mínimo por dicho concepto, mientras que esta proporción es de uno de
cada cinco en el caso de los hombres.
Otro dato que quizá pueda ser ilustrativo de las desventajas de las mujeres que
lograron tener acceso a una pensión, es la proporción de mujeres con pensión
laboral que reciben más de un salario mínimo por dicho concepto, al ser menor
48
respecto de aquéllas que reciben un ingreso similar por una pensión de derecho
derivado: 60.2% y 65.4% de las mujeres pensionadas, respectivamente. Quizá en
dicha asociación influya el alto porcentaje de mujeres con pensión laboral que
declararon no percibir ingresos. Esta categoría es consignada por la ENESS 2004,
la cual, como puede apreciarse, forma parte del gráfico presentado, aun cuando
este dato pudiera parecer contradictorio; esto es, 11 058 mujeres con pensión
laboral que reportaron no recibir ingresos, de un total de 74 625 mujeres con este
tipo de pensión3.
d. Generación de derechos
Las mujeres trabajadoras tienen menores probabilidades de poder recibir una
pensión durante su vejez y en dicho caso, el monto a recibir será menor que el de
los hombres. Esto se debe a que ha de cubrirse un lapso mínimo de cotización al
sistema de pensiones y las mujeres tienen una vida laboral más corta y con
mayores interrupciones, tienen más obstáculos para generar este derecho laboral;
de igual forma, el acceso a dicho derecho se encuentra determinado por la
densidad de cotización, esto es, contribuir regularmente durante la vida laboral.
Además, las mujeres padecen de discriminación salarial, porque en muchas
ocasiones tienen menores ingresos que los hombres, aun cuando desempeñen
trabajos iguales y cuenten con el mismo nivel educativo (Abramo, 2006). Dado que
una vez cumplido el tiempo requerido para tener derecho a una pensión, el monto
que cada persona podrá recibir depende del salario percibido durante su vida
productiva, por lo que, aquellas mujeres que logren obtener el derecho a una
pensión por retiro o vejez, contarán con montos menores que los hombres, aun
cuando hallan trabajado el mismo tiempo.
Los datos provenientes de la ENESS 2004 permiten una aproximación a la situación
de las trabajadoras y trabajadores en cuanto a la generación de derechos a futuro.
Si bien esta fuente de datos implica múltiples inexactitudes, difícilmente puede
49
disponerse de datos actuales sobre la forma en que las trabajadoras y
trabajadores están contribuyendo a sus fondos de retiro (Sinha, 2008).
i. Nivel de ingresos
De acuerdo con la ENESS 2004, de los más de 11.5 millones de personas insertas
en el mercado laboral y que a la fecha de la encuesta contribuían al IMSS,
prácticamente sólo una tercera parte estaba formada por mujeres. Además de ser
menos contribuyentes al IMSS, su distribución de acuerdo con el periodo de
cotización parece corroborar que ellas tienen menos posibilidades de alcanzar el
derecho a gozar de una pensión de retiro o vejez y que en dicho caso, ésta será
menor, su presencia en las categorías de menor ingreso es mayor a la mostrada
por los hombres en igual situación (Gráfica 11).
Gráfica 11. Población ocupada de 14 años y más, que cotiza al IMSS, por nivel de ingresos y tiempo de cotización, México 2004.
Hombres
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Menos de 1 año
De 1 a 2 años
Más de 2 a 4 años
Más de 4 a 7 años
Más de 7 a 10 años
Más de 10 a 20 años
Más de 20 años
HASTA 1 S. M. MÁS DE 1 A 2 S.M.MÁS DE 2 A 3 S.M. MÁS DE 3 A 5 S.M.MÁS DE 5 A 10 S.M. MÁS DE 10 S.M.
Mujeres
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Menos de 1 año
De 1 a 2 años
Más de 2 a 4 años
Más de 4 a 7 años
Más de 7 a 10 años
Más de 10 a 20 años
Más de 20 años
HASTA 1 S. M. MÁS DE 1 A 2 S.M.MÁS DE 2 A 3 S.M. MÁS DE 3 A 5 S.M.MÁS DE 5 A 10 S.M. MÁS DE 10 S.M.
Fuente: CEAMEG, a partir de INEGI, Encuesta Nacional de Empleo y Seguridad Social 2004.
Aunque paulatinamente, al aumentar el tiempo de cotización, la proporción de
mujeres con menos ingresos disminuye, siempre son más en términos
porcentuales, a su contraparte masculina. Cuando las mujeres cotizan por más de
20 años, la proporción de quienes ganan más de cinco salarios mínimos
mensuales es mayor, relativamente, incluso que la de los hombres con el mismo
tiempo de antigüedad generando derechos de pensión. En contraste, entre las
50
mujeres que en 2004 tenían menos de un año cotizando en la seguridad social, la
mitad de ellas percibían ingresos de dos salarios mínimos o menos.
ii. Trayectoria laboral
Es reconocido que las diferencias en las trayectorias laborales vinculadas con
desigualdades de género derivan en vidas laborales con mayor intermitencia
(entradas y salidas del mercado de trabajo) y menor duración, en el caso de las
mujeres; lo que resulta en detrimento de sus posibilidades de cubrir los tiempos de
cotización requeridos para gozar de una pensión por jubilación o retiro.
Algunos datos de la ENESS 2004 permiten un somero acercamiento a esta
situación. Más de 1.7 millones de mujeres de 25 a 44 años de edad, que se
encontraban fuera del mercado de trabajo, alguna vez cotizaron al IMSS. En
particular, llama la atención el índice de feminidad en los grupos de edad entre 30
y 39 años: la relación entre mujeres y hombres es de 19 mujeres por cada hombre
de 30 a 34 años y de 16 mujeres por cada hombre inactivo entre 35 y 39 años; ya
que en el primer caso, más de 521 mil mujeres habían cotizado al IMSS, pero a la
fecha de la encuesta se encontraban económicamente inactivas, en comparación
con 27 mil hombres, en el primer caso; así, como 410 mil mujeres frente a casi 25
mil hombres en el segundo (Gráfica 12). Ello, nos habla de la forma inequitativa en
que las mujeres deben abandonar el mercado laboral para hacerse cargo de las
responsabilidades familiares, en detrimento de su seguridad económica a futuro.
51
Gráfica 12. Personas de 14 años y más que alguna vez contribuyeron al IMSS, por sexo, edad y condición de actividad económica, México 2004.
200 000
400 000
600 000
800 000
1 000 000
1 200 000
14 a
19
años
20 a
24
años
25 a
29
años
30 a
34
años
35 a
39
años
40 a
44
años
45 a
49
años
50 a
54
años
55 a
59
años
60 a
64
años
65 a
ños
y m
ás
ocupadas desocupadas inactivas
200 000
400 000
600 000
800 000
1 000 000
1 200 000
14 a
19
años
20 a
24
años
25 a
29
años
30 a
34
años
35 a
39
años
40 a
44
años
45 a
49
años
50 a
54
años
55 a
59
años
60 a
64
años
65 a
ños
y m
ás
ocupados desocupados inactivos
HombresMujeres Fuente: CEAMEG, a partir de INEGI, Encuesta Nacional de Empleo y Seguridad Social 2004.
Por otra parte, la elevada proporción de hombres que trabajan sin cotizar al IMSS
(76%), pero que alguna vez lo hicieron, sin ser un referente exacto, pudiera dar
cuenta de la precarización de las condiciones laborales. Dicha situación afecta
también a un millón 800 mil trabajadoras, que en 2004 representaban una tercera
parte del total de mujeres que alguna vez cotizaron al IMSS.
Ante estas diferencias entre mujeres y hombres cabe preguntarse ¿Cuál es la
forma en que la seguridad social en México da acceso a las mujeres a este
derecho? ¿Cuáles son las limitaciones tanto externas al sistema (como
desigualdades del mercado laboral y el logro educativo), como internas
(lineamientos del sistema de pensiones) que permiten explicar tales disparidades?
¿Cuáles serán los problemas económicos y sociales que enfrentará México de no
corregir las deficiencias del sistema de pensiones? ¿De qué manera se verán
afectadas las mujeres por las desigualdades de género prevalecientes en dicho
sistema? ¿Qué medidas podrían llevarse a cabo para subsanar tales
desigualdades, tomando como referencia las experiencias de otros países?
52
III. Análisis del impacto de género
1. Las reformas a la seguridad social y los sistemas de pensiones en Latinoamérica En un sentido amplio, la seguridad social incluye programas de seguros sociales
(pensiones de vejez o retiro, invalidez y muerte o sobrevivientes), atención
médico-hospitalaria y prestaciones monetarias por riesgos ocupacionales, así
como por maternidad o enfermedades, prestaciones monetarias o
indemnizaciones por desempleo; asignaciones o subsidios familiares; asistencia
social, la cual comprende pensiones no contributivas o atención médico
hospitalaria gratuita para personas que carecen de recursos; así como los
sistemas nacionales de salud. La distinción entre seguridad y asistencia social
radica en que la primera supone el aporte de beneficiarios, empleadores o
Estados, mientras que el segundo, se enfoca a ciertos grupos que requieren
ayuda del Estado, a través de diversos mecanismos de distribución (Pautassi,
2004).
Bajo un esquema de Estado de Bienestar (referente europeo de los sistemas
instrumentados en América Latina), las redes de protección o seguridad social
dependen fundamentalmente de la red de seguridad laboral, la cual se constituye
mediante un complejo institucional que abarca todos los ámbitos que atañen a la
relación de trabajo. A lo largo de los años ochenta, las posibilidades de seguir
sosteniendo un sistema como el descrito se fueron agotando (Pautassi, 2004).
Las reformas implementadas en la región latinoamericana suponen un cambio en
el paradigma de seguridad social que se expresa en la transferencia de riesgos a
la esfera individual, la vinculación estrecha entre aportes y beneficios, el descenso
de los niveles de cobertura, la exclusión de grandes grupos de población y la
privatización de la administración del sistema, con garantías estatales (Pautassi,
2004). Así:
53
Las reformas previsionales no contemplaron las situaciones discriminatorias.
Tampoco se orientaron hacia una ampliación de la cobertura de las redes de
seguridad social, sino que más bien transfirieron a los ciudadanos y ciudadanas gran
parte de la cobertura de protección frente a los riesgos sociales. Como resultado, se
diluyen tanto la responsabilidad social como la cobertura universal y se deja en manos
del propio interesado la responsabilidad de su situación futura (...) deviene la pérdida
de la red de seguridad laboral, que tradicionalmente materializaba los derechos
económicos y sociales (Pautassi, 2004: 62-63).
No se previó en qué forma el nuevo marco regulatorio podría enfrentar los
problemas de la cobertura y el insuficiente financiamiento, como tampoco los del
crecimiento del desempleo y del sector informal (Pautassi, 2004). De hecho, parte
de los argumentos a favor de las reformas planteaban que contribuirían a la
incorporación de las personas trabajadoras al sector formal, sin que éste, al igual
que otros supuestos, haya ocurrido (Dion, 2007; Pautassi, 2004; Sinha, 2002).
Los nuevos sistemas de pensiones enfrentan los problemas que caracterizaron a
los antiguos regímenes de beneficio definido, además de otros, entre ellos: la baja
cobertura (aunada a una disminución de la relación entre contribuyentes y
beneficiarios) y la responsabilidad del Estado para asumir los costos a futuro
(adicionalmente a los de la transición de sistemas); así como excesivos costos
administrativos y bajo nivel de eficiencia, nula consideración de los efectos
diferenciados por razones de género y aumento del empleo precario, sin cobertura
de seguridad social (Pautassi, 2004, Sinha, 2002).
De manera particular, las reformas contribuyen a que aumente el número de
mujeres desprotegidas y dependientes de la asistencia social y el apoyo familiar
en la vejez y erosiona los derechos y la ciudadanía social de las mujeres. Como
señala Dion (2007), a pesar de las recomendaciones del Banco Mundial para
incluir en los sistemas de pensiones el denominado pilar cero bajo un esquema
universal o focalizado (Holzmann y Hinz, 2005) a fin de prevenir que una gran
parte de la población, principalmente mujeres, sufra pobreza durante la vejez,
54
estas opciones se omiten en la reforma del sistema de pensiones instrumentada
en nuestro país. Para finales del siglo XX, México se encontraba entre los países
latinoamericanos con mayor proporción de mujeres entre la población de 60 años
y más situada por debajo de la línea de pobreza (Giménez, 2004).
Impactos de la reforma previsional. Algunos ejemplos
Pautassi (2004) y Marco (2004), señalan que las reformas a los sistemas de
pensiones han acentuado las desigualdades que prevalecían en los regímenes
anteriores, al generar sistemas de pensiones excluyentes. Las diferencias de
género del mercado laboral se trasladan al sistema de pensiones; las mujeres son
mayoría entre las personas adultas mayores y tienen una expectativa de vida
superior a la de los hombres; las fórmulas para el cálculo de las pensiones
implican una discriminación expresa en contra de las mujeres al utilizar tablas de
mortalidad diferenciadas por sexo; se excluye a quienes se dedican al trabajo
reproductivo o se deja a esas mujeres con la sola expectativa de recibir una
pensión de viudez o asistencial en los países donde ésta existe.
Como ya se dijo, las reformas a la seguridad social realizadas en nuestro país
retoman principalmente la experiencia chilena. Sin embargo, el sistema de ahorro
en cuentas individuales que se tomó como modelo para la reforma provisional, no
consideró las condiciones de precariedad laboral del país; como bajos ingresos,
informalidad del empleo y la situación de desempleo e inactividad laboral, que
impiden a las personas trabajadoras realizar los aportes necesarios para alcanzar
una pensión suficiente para cubrir sus necesidades básicas y las de sus
beneficiarias y beneficiarios. Es decir, no se tomó en cuenta que el sistema de
pensiones debía ser acorde con la realidad del mercado laboral (Soto, 2006).
Son pocos los países en los que ya pasó suficiente tiempo para valorar los
impactos de género de las reformas al sistema de pensiones, como las llevadas a
cabo hace 25 años en Chile (Kay, 2006; Sinha, 2008). Sin embargo, algunos de
55
los efectos de las mismas son evidentes. Como comprueban varios estudios, “las
inequidades de género en el ámbito de las pensiones se agudizaron con las
reformas estructurales (...) [ya que] las mujeres asumen en forma mucho más
directa que en el antiguo sistema público de reparto las desventajas que
enfrentan en el mercado de trabajo” (Mauro y Yañez, 2005:7).
Entre los ejemplos de los cambios ocurridos en la situación de las personas en
los sistemas de pensiones reformados, podemos mencionar los siguientes:
• Disminución de la densidad de cotización4; en Argentina pasó de 54.9% en
1994 a 39% en 2001 (Valencia, 2007), en Uruguay ocurrió una disminución
de 32% de 1997 a 2008 (Soto, 2006). Por su parte, los datos del sistema
chileno muestran que la disminución de la cobertura del sistema de
pensiones afectó en mayor medida a la población de menores ingresos
(Soto, 2006).
• La participación diferencial de mujeres y hombres en el sistema de
pensiones muestra las desigualdades de género en el mercado laboral:
para 2002, solamente la mitad de las mujeres cotizaba al sistema de
pensiones chileno, mientras que para los hombres esta proporción se
elevaba a 64% (Valencia, 2007). Es de considerar que las contribuciones al
sistema de pensiones se encuentra estrechamente relacionada con el nivel
de ingresos, debido a que las trabajadoras y trabajadores con menores
percepciones son quienes tienen mayor movilidad laboral5 (Soto, 2006).
Por su parte, Mauro y Yañez (2005) en un estudio realizado en Chile corroboran
que las desigualdades de género en el mercado laboral, debidas a la mayor
movilidad laboral de las mujeres (intermitencia de la participación en el mercado
de trabajo y situación laboral), afecta negativamente su situación en el sistema de
pensiones y por tanto, en disminución de las posibilidades de obtener una pensión
mínima, para tener que recurrir a la pensión asistencial. Las autoras consideran
que de no introducirse cambios en el sistema chileno, de acuerdo con datos de
56
2002, en treinta años más sólo la mitad de las personas que participan en el
sistema de pensiones lograrán obtener los beneficios del mismo, mediante una
pensión de retiro. Las mujeres serán las más desprotegidas (de 70 a 80 por
ciento) por dicho sistema y tendrán que recurrir a la pensión asistencial.
Por ello, en Chile se prevé realizar cambios en su sistema previsional, entre los
que destacan: incorporación de un pilar solidario, acceso para las personas no
asalariadas, mejora de la equidad de género y de la administración de las AFP
(Kay, 2006). De no llevarse a cabo, se considera que en los próximos 10 a 15
años únicamente 52% de las personas que se encuentran en el sistema de
pensiones lograrán ingresos superiores a los de una pensión mínima, mientras
que para 46% de las personas el monto ahorrado no será suficiente para que sus
ingresos sean equivalentes a una pensión mínima.
Es de resaltar que en Chile las proporciones entre mujeres y hombres se invierten:
dos terceras partes de los hombres (67%) se encontrarán entre las personas que
alcanzarán una pensión mayor a la mínima y solamente un tercio de las mujeres
estarán en tal situación (37%). En contrapartida, 61% de las mujeres y 32% de los
hombres formarán parte de las personas para quienes el monto ahorrado no les
permitirá recibir una pensión mínima (Kay, 2006).
Las acciones que pueden llevarse a cabo para disminuir las desventajas de las
mujeres en el acceso al derecho de gozar de una pensión en la vejez no se
restringen a los lineamientos del sistema previsional. También, es necesario
abordar las desigualdades de género en el sistema de pensiones a partir de los
factores en que subyacen inequidades de género, como son, entre otras, la
participación en el mercado laboral y, el logro educativo, (Dion, 2007; Pautassi,
2004; Sanfuentes, 2006a y 2006b; Sinha, 2008).
57
2. El sistema de seguridad social en México México aún se mantiene en su totalidad bajo el esquema de aseguramiento social
con prestaciones dependientes de la vinculación laboral, es decir para ser sujeto
asegurado dentro de una institución de seguridad social, se requiere contar con un
empleo formal (Mendizábal, 2006: 455). El régimen de bienestar conservador, con
una alta polarización social que priva en nuestro país (Marcel, 2008) deriva del
proceso histórico por el que fue instrumentado el esquema de seguridad social, así
como por las características del mercado laboral, en tanto vía de acceso a las
prestaciones que los conforman.
Como señalan Sinha y Yañez (2008: 2): “uno de los principales problemas
enfrentado por la seguridad social ha sido la cobertura. Aunque en los países
desarrollados el sistema de reparto permite cubrir a la gran mayoría, esto no es
así en México”. La baja cobertura se asocia con la importancia del sector informal
en nuestro país, el cual está constituido por las personas que trabajan por cuenta
propia, quienes se emplean en el servicio doméstico y quienes trabajan en las
pequeñas empresas (Sinha, 2002).
Aunque México destina poco más del 10% del PIB a gasto social, dicha proporción
es menor al promedio de la región (15.1%) según datos de 2006, e inclusive
menor al de países con un régimen de bienestar informal-familiarista, como son
Honduras y Bolivia (Titelman, 2007; Martínez, 2008). A pesar de los esfuerzos
realizados, la mitad de los hogares mexicanos no tiene acceso a ningún tipo de
protección social. El propio gobierno federal reconoce que seguir por la misma vía
que ha sido utilizada en los últimos años en las políticas de seguridad y programas
sociales hará muy difícil cumplir con el derecho universal a la seguridad social
(Coneval, 2008).
Por el contrario, la instrumentación de programas sociales para apoyar a la
población que carece de seguridad social no abarca todos los componentes de la
seguridad social y por tanto brindan una protección incompleta. En consecuencia,
58
existe poca conexión entre ambos sistemas, los cuales tienen calidades y
coberturas distintas (Coneval, 2008).
De esta forma, es posible inferir que incluso se han acentuado las características
del sistema de seguridad social de nuestro país, segmentado, excluyente y
altamente polarizado. En dicho proceso, la situación de las mujeres resulta más
afectada, pues deben absorber los costos de los servicios que el Estado no
proporciona a través del trabajo reproductivo no remunerado y con precarias
condiciones laborales, en detrimento de sus propias posibilidades de asegurar
condiciones de autonomía económica y bienestar durante la vejez.
Otro aspecto que se debe considerar es que nuestro país se encuentra rezagado
en materia de prestaciones de seguridad social, respecto a otros países
latinoamericanos, pues su esquema no contempla aspectos vinculados con el
cuidado de las personas (niñas, niños y adultas dependientes), como sí ocurre en
otros países de la región (Salvador, 2007). Entre éstos podemos mencionar la
inexistencia de licencias parentales y de licencias de paternidad; tampoco se
prevé el otorgamiento de licencias en los casos de adopción. En el caso del
sistema de pensiones, no se ha previsto la necesidad de llevar a cabo una serie
de medidas que, a la luz de los efectos lesivos de las reformas en los sistemas de
pensiones, han considerado llevar a cabo otros países, como Chile y Argentina.
3. Desigualdades de género en el acceso a las prestaciones de seguridad social Desde la perspectiva de género resulta imprescindible abordar dos puntos con
relación al acceso de las mujeres al conjunto de prestaciones sociales que
conforman la seguridad social, en particular, el sistema de pensiones. Además de
tomar en cuenta el contexto histórico, económico y social en el que se da la
entrada masiva de la fuerza de trabajo femenina al mercado laboral, también es
necesario hacer visible la desigualdad de género en la propia conformación de los
59
esquemas de seguridad social. Al respecto, Pautassi (2004) y Elson (2005)
señalan:
El Estado de bienestar no es neutro, ya que no constituye sólo un conjunto de
servicios y prestaciones, más ciertas reglas para la regulación de las relaciones
laborales, sino que comprende una combinación de ideas con respecto al significado
de la sociedad, la familia, la economía, la equidad y los roles de mujeres y hombres
(Pautassi, 2004: 68).
Los sistemas fiscales y de prestaciones de seguridad social complejos como los que
existen en los estados de bienestar dan origen a sistemas muy complejos de
incentivos y desincentivos que tienen implicaciones complejas para la igualdad
sustantiva entre mujeres y hombres (...) dichas complejidades actualmente no son tan
importantes en los países en vías de desarrollo(...) (Elson, 2005: 91).
Un régimen de bienestar puede eliminar, perpetuar o crear desigualdades en una
sociedad, pues si bien puede redistribuir los ingresos, puede estratificar grupos
sociales en términos de estatus y derechos. Los lineamientos de la seguridad
social pueden mitigar o incrementar las desigualdades de género existentes en el
mercado laboral (Dion, 2007).
La cobertura ante las distintas contingencias que determinan la interrupción o
terminación de su vida laboral, que pueden devenir en condiciones de pobreza,
entre otras situaciones, puede darse a través de un esquema de seguridad social,
el cual supone el aporte de beneficiarios, empleadores o Estado; o a través de la
asistencia social, la cual se enfoca a ciertos grupos que requieren ayuda del
Estado, a través de diversos mecanismos de distribución Pautassi (2004). Esta
distinción resulta primordial al abordar el tema de las seguridad social desde la
perspectiva de género, ya que las desigualdades entre mujeres y hombres derivan
en que los hombres generen derechos vía el empleo y por tanto, tengan mayor
cobertura de la seguridad social, mientras que las mujeres, dados los obstáculos
para su inserción en el mercado de trabajo, deberán depender, en mayor medida,
de la asistencia social.
60
De esta forma, resulta imprescindible analizar la forma en que mujeres y hombres
trabajadores tienen diferentes posibilidades y obstáculos para generar derechos a
la seguridad social, los cuales resultan en la erosión de los derechos de las
mujeres y en una situación de mayor dependencia de ellas, al llegar a la vejez, en
las familias y la asistencia social del Estado (Dion, 2007).
En primera instancia, hay que señalar que el proceso de reforma previsional
llevado a cabo en México ha implicado, al igual que en otros países
latinoamericanos, “retrocesos en el financiamiento colectivo de riesgos como la
enfermedad y las incapacidades (incluyendo licencias por maternidad)” (Martínez y
Monge, 2007:127). La cobertura de las licencias por maternidad se viene
reduciendo, dado que los sistemas de pensiones solidarios son cada vez menos, y
cubren proporciones decrecientes de la PEA (Martínez y Monge, 2007).
Adicionalmente, el régimen de capitalización individual separa las prestaciones de
salud de las pensiones por vejez y retiro, por lo que la cobertura de riesgos es aun
más escasa que en el régimen anterior, en que la afiliación al sistema de
seguridad social brindaba mayor protección, al otorgar conjuntamente ambos tipos
de prestaciones (Moreno y cols., 2003). Esto es, a las desigualdades de género
existentes en el sistema, se añaden impactos negativos en la situación de las
mujeres dentro del sistema de seguridad social.
A. Licencias de maternidad Dentro de la legislación mexicana, en términos conceptuales, la maternidad está
considerada como una enfermedad o una incapacidad, y las prestaciones que ésta
cubre son para permitir la recuperación física de la mujer, en tanto fuerza de
trabajo, no para proteger la función social que va aparejada al nacimiento de un
nuevo miembro de la sociedad. De esta forma, la maternidad es considerada
como un hecho biológico, lo cual deja de lado la importancia de las actividades de
61
cuidado que requieren los nuevos miembros de una sociedad y refuerza las
desigualdades de género, que atribuyen solamente a las mujeres dicha carga.
(...) la protección limitada que ofrecen las prestaciones por maternidad dentro del
seguro social en México (...) no constituyen una base regulatoria que permita lograr una
redistribución social de las cargas familiares. (Mendizábal, 2008: 16)
En el marco de un enfoque de derechos humanos, se considera que la maternidad
es un elemento necesario de la reproducción social, en tanto que, además de la
función fisiológica de la procreación, implica asimismo, la provisión de cuidados6.
Ello requiere reconocer la maternidad como una rama de aseguramiento distinta a
la atención a la salud, de conformidad con lo estipulado por el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (DESC), en su Observación General N° 19.
Cabe señalar que la duración de la licencia de maternidad estipulada por la
legislación mexicana (doce semanas) es menor a la que consideran los convenios
en la materia, actualizados por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que
es de 14 semanas. También debe mencionarse que, a diferencia de varios países
latinoamericanos, en México la legislación no considera la existencia de una
licencia suplementaria a la de maternidad, en caso de existir enfermedades o
complicaciones derivadas del embarazo y parto (Abramo, 2000).
La normatividad no reconoce que la llegada de una o un nuevo hijo al núcleo
familiar es un periodo especial de adaptación y de formación de vínculos afectivos;
en dicho sentido no se reconoce el derecho de una licencia de maternidad a las
mujeres trabajadoras que deciden adoptar una niña o un niño; como sí ocurre en
otras legislaciones latinoamericanas (Salvador, 2007; Colinas, 2008). Tampoco se
confiere las mismas prestaciones para las hijas e hijos biológicos y a los
adoptivos; quienes debido a su edad, pueden requerir el apoyo para la lactancia;
por lo que de tratarse de la adopción de una o un lactante, el seguro social no
concede derecho alguno para la o el hijo de esa madre trabajadora (Mendizábal,
2006).
62
B. Licencias parentales y corresponsabilidad en el cuidado
Como ya se ha mencionado, en México la seguridad social protege
exclusivamente la maternidad y la lactancia de las trabajadoras contratadas de
manera formal y durante un período corto de tiempo, dejando de lado la necesidad
de cuidados que requieren los niños pequeños, principalmente durante el primer
año de vida (Martínez, 2008; Mendizábal, 2006; Salvador, 2007).
Las prestaciones por maternidad deberían ser un apoyo jurídico a la redistribución
de cargas familiares. Al constituirse la maternidad como una prestación familiar,
automáticamente se debe incorporar al padre dentro del disfrute de la misma,
logrando con ello repartir la constante presión social, que se ha encargado de
separar la vida familiar de la laboral y que ha generado discriminación hacia las
mujeres, que le impide desarrollarse a la par de los hombres; por el contrario,
considerar que el cuidado de las niñas y niños es una atribución femenina
contribuye a la permanencia de actitudes machistas (Mendizábal, 2006).
La adopción de acciones positivas y de medidas legislativas enfocadas a regular la
armonización de la vida familiar y laboral es requisito para promover el principio de
igualdad, en tanto el Estado asume un papel normativo del contrato social entre
mujeres y hombres, que debe reflejarse en la legislación laboral (CEPAL, 2007;
Pautassi, 2007). Para ello, es necesario socializar las responsabilidades del
cuidado hacia más actores sociales ausentes: el Estado y los hombres; para liberar
a las mujeres de la exclusividad en las responsabilidades reproductivas y de
cuidado (CEPAL, 2007).
Una medida de este tipo son las denominadas licencias parentales (incluida la de
paternidad), las cuales se encuentran relacionadas con el cuidado infantil, más allá
de cubrir solamente los aspectos fisiológicos propios del embarazo y parto. Como
señala Walby (2004), las licencias parentales son transformadoras de las
relaciones de género porque incorporan aspectos más vinculados con vidas de las
63
mujeres a la regulación laboral (como son las actividades de cuidado) y porque
dan derechos a los hombres para proveer cuidados.
El marco internacional de derechos humanos, así como una de las recientes leyes
aprobadas para la igualdad de mujeres y hombres en nuestro país, constituyen el
marco de referencia que protege el derecho a combinar las responsabilidades
familiares y laborales derecho: los artículos 5 y 16 de la Convención para la
Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW, por sus
siglas en inglés); la recomendación general No. 21 del Comité para la Eliminación
de la Discriminación de la Mujer (COCEDAW, por sus siglas en inglés) y los artículos
37 y 38 de la Ley General para la Igualdad entre Mujeres y Hombres (LGIMH). La
Observación General No. 16 del Comité DESC (16.26) específicamente señala que
los Estados Partes deben “garantizar individualmente el derecho a la licencia de
paternidad o maternidad y la licencia compartida por ambos”.
Es de resaltar que México es el único de los países incluidos en diversos estudios
(Colinas, 2008; Salvador, 2007), en que ni siquiera se considera la existencia de
dicha prestación. En tanto, en Brasil y Chile la licencia parental es aplicable
también en casos de adopción (Salvador, 2007).
Sin embargo, en los casos de enfermedad de las hijas e hijos pequeños, es
posible que las personas trabajadoras, principalmente mujeres, puedan
ausentarse de su trabajo, sin que ello esté normado (Salvador, 2007); salvo el
caso de las licencias por cuidados maternos, previstas por el ISSSTE, en el caso de
niñas y niños menores de dos años.
64
C. Servicios de cuidado infantil
Tener servicios de cuidado para hijas e hijos es una necesidad básica de las
madres trabajadoras, que se considera requisito fundamental para promover la
inserción de las mujeres en la fuerza de trabajo (OIT, 1995). Sin embargo, estos
servicios para madres trabajadoras se convierten en un mecanismo que obliga a
las mujeres a adaptarse a un mercado de trabajo masculino, al tiempo que la
responsabilidad sobre la carga del cuidado continúa asimétricamente distribuida
(Prentice, 2006).
Es necesario que el alcance, orientación y disponibilidad de servicios para el
cuidado de niñas y niños y en su caso de personas dependientes; además de
favorecer la inserción de las mujeres en el mercado laboral o también promuevan
las responsabilidades compartidas entre mujeres y hombres. El artículo 11 de
CEDAW confiere protección a esta prerrogativa como un derecho humano, que debe
ejercerse en pie de igualdad entre mujeres y hombres. Sin embargo, los
lineamientos para otorgar el derecho al servicio de guardería de nuestro país
conforman capacidades diferenciadas entre mujeres y hombres para hacerse
cargo del cuidado de sus hijas e hijos, pues no permiten que las responsabilidades
familiares sean asumidas por ambos géneros.
Los servicios de cuidado infantil de nuestro país pueden ser considerados como
maternalistas (Camacho y Martínez, 2006), pues no plantean cambios en la
distribución de responsabilidades con los hombres y contribuyen a perpetuar los
estereotipos y las desigualdades de género, ya que consideran el cuidado como
responsabilidad femenina, aún cuando se trate de mujeres que trabajan
remuneradamente.
D. Servicios de cuidado para personas adultas dependientes
El cuidado de las personas adultas mayores, es uno de los temas que pocos
marcos jurídicos consideran como parte de las necesidades de las trabajadoras y
65
trabajadores en cuanto a las responsabilidades familiares de las que deben
hacerse cargo. Al plantear el cuidado como cuestión de derechos, tanto de quienes
proveen los mismos, como de las personas que los reciben (Pautassi, 2007),
podemos señalar otros instrumentos de derechos humanos, vinculantes para el
gobierno mexicano. Debe tenerse en consideración que la ausencia de medidas
conciliatorias afecta a quienes más cuidados requieren.
El derecho que tienen las personas adultas mayores a ser cuidadas se sustenta
en los instrumentos internacionales de derechos humanos, específicamente se
hace referencia a este grupo en la Observación General N° 6 del Comité del Pacto
Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC): Los
derechos económicos, sociales y culturales de las personas mayores. Este
ordenamiento reconoce el derecho a la protección y el cuidado durante la
ancianidad, a cuyo efecto, el Estado debe llevar a cabo medidas especiales,
poniendo en marcha el máximo de sus capacidades (Pautassi, 2007). La
Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad también es un
instrumento para proteger el derecho a recibir cuidados; la propia Observación
General N° 19 señala que los Estados Partes deben prestar apoyo a las personas
que se ocupan de cuidar a quienes tienen alguna discapacidad.
A pesar de ello, la legislación laboral no reconoce que esta es una necesidad de
las personas trabajadoras, que forma parte de sus responsabilidades familiares.
Tampoco existen servicios públicos que permitan suplir parcialmente a las
personas encargadas de proporcionar los cuidados (casi exclusivamente las
mujeres), para que éstas puedan participar en el mercado laboral.
Sin embargo, hay que señalar que la ley del IMSS prevé otorgar, previo dictamen
médico, una ayuda asistencial (de hasta 20 por ciento de la pensión recibida) con
cargo al Estado, para las viudas y viudas que ineludiblemente requieran que otra
persona los asista de manera continua o permanente.
66
E. Sistema de pensiones
Cabe resaltar que las reformas llevadas a cabo fueron ciegas al género, pues no
consideraron las desigualdades entre mujeres y hombres, las cuales tienden a
ahondarlas. Pero además, se mantienen una serie de disposiciones que son
discriminatorias hacia las mujeres, pues ellas cuentan con menor protección de los
sistemas de pensiones vía el empleo; consecuentemente, dependen en mayor
medida de la asistencia social y el apoyo familiar (Dion, 2007).
Como señala Mendizábal (2008), aunque el nuevo esquema otorga prestaciones
de seguridad social, al contratar con una aseguradora privada, pese a la
regulación de las instituciones creadas para ello (como la Consar), se está al
arbitrio de normas de carácter eminentemente mercantil y no más del derecho
social. “En el caso de los seguros sociales mexicanos ese nexo de solidaridad se
rompe entre géneros, puesto que no se atienden las diferencias existentes entre
ellos, que constituyen riesgos (Mendizábal, 2008: 26). Así por ejemplo, al aplicarse
una edad igual para el retiro de la vida laboral en el sistema privatizado de
pensiones, se rompe con los principios de universalidad y solidaridad.
Es reconocido que algunas medidas de carácter distributivo, como la conformación
de un pilar solidario no contributivo, han sido propuestas como parte de las
reformas a los sistemas de pensiones (OCDE, 2007; Holzmann y Hintz, 2005); sin
embargo, acciones de este tipo no fueron consideradas para el caso mexicano, lo
cual tiene un efecto de exclusión del sistema de pensiones para las mujeres, que
erosiona sus derechos y aumenta la desprotección durante la vejez (Dion, 2007).
Entre los determinantes de las menores probabilidades de las mujeres para cubrir
los requisitos para alcanzar el derecho a recibir una pensión de retiro se
encuentran: la menor participación de las mujeres en el mercado laboral, la cual se
da en condiciones más precarias que las de los hombres; la discriminación de
género, evidenciada en las desigualdades salariales y la segregación ocupacional;
67
así como una menor duración y una mayor intermitencia de la trayectoria laboral
femenina, debidas a que las mujeres abandonan el mercado de trabajo para
cuidar a niñas, niños y otras personas dependientes.
Otro factor consiste en la utilización de tablas diferenciales por sexo para calcular
el monto de las pensiones (en función de que las mujeres tienen una mayor
esperanza de vida), que lleva a las mujeres que logren obtener una pensión de
retiro, reciban un monto menor que los hombres, aun cuando hayan cotizado el
mismo tiempo y pudieran haber ahorrado un monto similar. Ello supone una
discriminación por cuestiones de género que, además, rompe con el principio de
distribución de riesgos derivados de las características de la población (Dion,
2007).
Es necesario abordar con mayor detalle la forma en que las desigualdades de
género impactan negativamente en la situación de las mujeres en materia de
pensiones, particularmente a partir de las reformas llevadas a cabo en el sistema;
aspectos que se desarrolla con mayor detenimiento en los siguientes apartados.
4. Impactos de género en el sistema de pensiones El tema de la equidad de género en el sistema previsional sobrepasa los aspectos
económicos y financieros para adentrarse en los principios de la seguridad social,
los derechos sociales, económicos y culturales, los cambios demográficos y las
transformaciones del concepto de ciudadanía (Marco, 2004). Como señala
Giménez (2004), la función principal de un sistema de pensiones es garantizar un
derecho social, no generar mayores flujos de activos financieros para los
mercados de capitales, pues “un sistema de pensiones que fomente el crecimiento
de los sistemas financieros nacionales no sirve si antes no genera un nivel de
bienestar socioeconómico mínimo para la ciudadanía como condición para una
mayor igualdad y equidad” (Giménez, 2004: 137).
68
Las reformas llevadas a cabo en el esquema previsional durante la última década
mantienen los problemas y desigualdades de género ya existentes en el régimen
de pensiones anterior, los cuales además se ven agudizados en el nuevo sistema
de pensiones. Además, es reconocido que el sistema de pensiones de
capitalización individual parte de una serie de supuestos falsos (neutralidad de
género, estabilidad del empleo identificación del trabajo con el trabajo
remunerado, con preeminencia sobre el trabajo reproductivo y social, que son
infravalorados) que no dan cuenta de las transformaciones económicas,
demográficas, sociales y culturales; en consecuencia, resulta ineficiente,
excluyente e inequitativo (CEM, 2006)7.
A. La reforma del sistema de pensiones en México
La escasa cobertura de la seguridad social implicó que los probables beneficios de
la reforma en el sistema de pensiones no cubrirían a toda la población, (Sinha,
2002). Para mediados de los noventa, dicho autor señala que casi la mitad de la
fuerza de trabajo no contaba con un local fijo y casi veinte por ciento laboraba en
su hogar, ello como indicador de la magnitud del reto de formalizar la economía; a
lo que supuestamente, contribuiría la reforma previsional. A finales de dicha
década, solamente tres de cada diez personas trabajadoras contaba con
seguridad social como parte de sus prestaciones laborales (Sinha, 2002).
El sistema de pensiones en México cubre solamente una pequeña proporción de
la fuerza laboral. El IMSS, el más grande de los sistemas de pensiones, que
debería cubrir a todas y todos los trabajadores del sector privado, en realidad sólo
tiene cobertura de 30% de la fuerza laboral, ya con otros planes gubernamentales
se cubre otro 10%. Así, 60% de la fuerza laboral en México no tiene ninguna
cobertura de seguridad social (Sinha, 2008).
En efecto, según datos de 2006 (Valencia, 2007), en México la proporción de
población ocupada que no contaba con cobertura en materia de pensiones era de
69
63.1%. De 47.2 millones de personas que participan en el mercado de trabajo,
solamente 17.4 millones tenían cobertura institucional: (29.9% del IMSS, 4.2% en el
ISSSTE, 2.1% por parte de los institutos estatales y 0.6% por otras instituciones
públicas).
En el caso de las mujeres, su situación es peor, ya que la desventajosa forma en
que muchas mujeres se insertan en el mercado de trabajo, así como las
dificultades que enfrentan en sus trayectorias laborales, vulneran sus derechos a
las prestaciones de la seguridad social. Aunado a lo anterior, la desigualdad de
trato y la reproducción de estereotipos y papeles tradicionales refuerzan las
desigualdades de género, como parte inherente a los propios lineamientos para
gozar de diversas prestaciones sociales (Mauro y Yañez, 2005; Dion, 2007).
De acuerdo con las clasificaciones del proceso de reforma previsional
latinoamericano, en México se aplicó una reforma sustitutiva (Mesa y Bertranou,
1998, c.p. Pautassi, 2004) o estructural (Aguirre, 2006). Este tipo de reforma, al
igual que en otros países latinoamericanos, ha menoscabado los derechos de las
mujeres trabajadoras. Como señalan Martínez y Monge (2007: 127) “la
capitalización individual ha implicado retrocesos en el financiamiento colectivo de
riesgos como la enfermedad y las incapacidades (incluyendo licencias por
maternidad)”.
Hay que resaltar que, a diez años de que se llevara a cabo una reforma estructural
en el sistema de pensiones, los análisis del impacto de las reformas previsionales
sobre la calidad de vida de las personas aun son escasos para los países
latinoamericanos. Éstos se han centrado, generalmente, en los costos fiscales, las
desventajas financieras, el mercado de capitales y la rentabilidad de las
administradoras (Pautassi, 2005); menos aun han abordado las desigualdades
entre mujeres y hombres desde un enfoque no economicista (Dion, 2007).
Las evaluaciones de los sistemas reformados se centran principalmente en los costos
fiscales, las ventajas o desventajas financieras de la capitalización, la consolidación de
70
un mercado de capitales y la rentabilidad de las administradoras de fondos de
pensiones. Sin embargo, son escasos los análisis del impacto de las reformas sobre los
individuos y poco se dice –y se sabe– acerca de la cobertura real del sistema, el monto
de las pensiones y, en particular, la calidad de vida de los beneficiarios, hombres y
mujeres. (Pautassi, 2004: 61).
Inclusive en los países que cuentan con datos históricos y encuestas, el
conocimiento sobre la cobertura real del sistema y la participación en el mismo
ha sido sobreestimada (Pautassi, 2004; Dion, 2007; Consejo Asesor para la
Reforma Previsional, 2006). Por ello, aunque la falta de información es una
limitante para conocer el impacto de las reformas en México, resulta
imprescindible plantear un enfoque analítico sobre las consecuencias de
dichos cambios, a partir de las cuales es posible prever que la situación de las
mujeres en el sistema de pensiones será peor.
En las tres dimensiones que componen los regímenes de bienestar (Dion, 2007) o
desde las cuales puede analizarse a estos, los impactos de las reformas a los
sistemas de pensiones son negativos para las mujeres y la disminución de las
desigualdades de género. En lo que respecta a la ciudadanía social, ésta se ve
menguada para las mujeres (...). Los sistemas de pensiones de contribución
definida aumenta la estratificación de los distintos sectores de una población y, en
lo que se refiere a la relación entre familia, Estado y mercado, el Estado transfiere
la responsabilidad del bienestar de las personas durante la vejez hacia la familia,
por lo que, al incrementar la carga de responsabilidades de las familias, se
incrementa la carga de las mujeres para proveer satisfacer las necesidades de los
miembros del hogar.
El uso de criterios economicistas para diseñar o medir impactos, como los
ocurridos con la reforma del sistema de pensiones refuerza las desigualdades de
género y perpetúa prácticas discriminatorias contra las mujeres; pasa por alto los
efectos que éstas tienen, adicionales a los ya existentes en un sistema
segmentado como el prevaleciente hasta hace unos años, pues no considera de
71
manera explícita la afectación diferenciada, basada principalmente, en las
desigualdades del mercado laboral, así como en el diseño mismo del sistema de
pensiones (Dion, 2007).
B. Efectos de las desigualdades del mercado laboral Diversos especialistas coinciden en que las desigualdades de género en el
sistema de pensiones se deben, fundamentalmente, a las desigualdades entre
mujeres y hombres en el mercado laboral (Sanfuentes, 2006b; Consejo Asesor
para la Reforma Previsional, 2006).
Dion (2007), apunta que las diferencias en el mercado laboral y las políticas de
pensiones contribuyen a las desigualdades de género en cuanto al acceso y el
monto de los beneficios de las pensiones. Respecto a las desigualdades del
mercado de trabajo, además de los señalados por Sinha (2002) (menor PEA y
mayor inserción en baja productividad), Dion (2007) menciona la discriminación
salarial (comparando nivel de ingresos por nivel de educación), así como la mayor
tasa de desempleo abierto en muchos países latinoamericanos, pero sin presentar
cifras para México. Solamente en el último indicador no daría cuenta de la
situación de nuestro país, al menos conforme el indicador manejado por el Inegi
sobre tasa de desocupación, pues no hay mayores diferencias por sexo (ENOE
2007).
En segundo término, debido al requisito de tiempo de cotización para tener
derecho a una pensión: solamente las mujeres con un nivel de educación post-
secundario son quienes tienden a tener una mayor permanencia en el mercado de
trabajo, y por tanto, quienes pueden tener acceso al derecho de una pensión. Este
también forma parte de los aspectos consignados por Dion (2007) acerca de los
efectos negativos de los sistemas de pensiones, debidos a las desigualdades de
género.
72
Otros autores mencionan que ocurre una selección adversa, pues se desincentiva
la inserción de las mujeres en ocupaciones que requieren menos capacitación: las
mujeres optan por insertarse en el mercado laboral con menor costo (no hay tanta
inversión en capital humano como en los hombres), pues la maternidad implica
interrumpir la trayectoria laboral (Castaño, 1999; Almenara, 2004).
La selección adversa de las alternativas de las mujeres para insertarse en el
mercado laboral refuerza las desigualdades de género en el mercado de trabajo.
Las opciones de las mujeres por emplearse en trabajos menos cualificados se ha
vinculado también, con el menor costo que implica su menor permanencia en el
mercado laboral por maternidad, según las corrientes teóricas de capital humano
(Castaño, 1999).
(...) la división del trabajo en el seno del hogar determina que la mujer dedique más
tiempo que el hombre a la familia a lo largo de su vida. Anticipando una vida laboral
más corta y discontinua, las mujeres tienen menos incentivos para invertir en
educación formal orientada al mercado y en formación en el puesto de trabajo, en
capital humano en suma. Esto reduce sus ganancias salariales. Y también genera
segregación ocupacional, ya que las mujeres tienden a elegir ocupaciones en que
esas inversiones en capital humano son menos importantes (y, por tanto, la
penalización salarial por interrupción de la carrera profesional, descapitalización o
descualificación, se minimiza) (Castaño, 1999: 29).
Sin embargo, esta aseveración no contempla que a mismos niveles educativos y
de capacitación las mujeres perciben salarios menores que los hombres, esto es,
debido a la discriminación salarial. Esta situación se atribuye al fenómeno de
mercados duales y segmentados (Castaño, 1999; García, 2006). Tampoco puede
aseverarse que la división del trabajo al interior del hogar tampoco maximiza la
utilidad, pues uno de sus componentes (las mujeres) resulta perjudicado (Castaño,
1999). De esta forma, las mujeres deben asumir los costos, sin que ello sea una
opción, en detrimento de su propia situación como trabajadora y de sus
posibilidades de tener acceso al derecho a la seguridad social vía el empleo.
73
En el caso de México, se estima que solamente las mujeres de mayor nivel
educativo son quienes tienden a permanecer en el mercado laboral por 25 años o
más, mientras que, en términos generales, las mujeres tienen una trayectoria
laboral de 19 a 24 años (Dion, 2007). Esto es, el incremento en los obstáculos
para tener acceso a las pensiones erosiona los derechos de las mujeres, al
disminuir las posibilidades de acceso a gozar de protección durante la vejez.
Adicionalmente a lo señalado por Castaño (1999), sobre la selección adversa de
las mujeres hacia ocupaciones y puestos en que las salidas del mercado de
trabajo suponen un menor costo, debido al capital humano desaprovechado, es
necesario señalar que dicha selección adversa refuerza la segregación
ocupacional y la discriminación salarial de las mujeres. Incluso puede vincularse
con la noción de que las mujeres, por tener una vida laboral más breve, no ofrecen
garantías en cuanto a la recuperación de la inversión empresarial en su
capacitación (Montaño, 2004: 20).
Se puede mencionar otro efecto de selección adversa, relacionado con la
diferencia de derechos entre mujeres y hombres: para las mujeres no representa
una variable de peso al elegir un trabajo, el que éste otorgue o no seguridad
social, toda vez que las mujeres no cuentan con los mismos derechos que los
hombres para dar acceso a sus familiares como beneficiarios de las prestaciones
de la seguridad social (Marco 2004). En el caso de México, esta disparidad ha sido
subsanada por el marco normativo del IMSS y el ISSSTE, pues actualmente las
mujeres trabajadoras pueden afiliar como beneficiarios a su esposo o concubino.
No obstante, no todos los derechos laborales en materia de seguridad social
pueden ser ejercidos en pie de igualdad entre mujeres y hombres; por el contrario,
se refuerzan los papeles tradicionales de cada género y se ahondan las
desigualdades.
74
C. Desigualdades de género en los lineamientos institucionales para tener derecho a pensiones
Elson (2005) señala la existencia de sesgos explícitos de género, los cuales
consisten en estipulaciones legislativas o regulaciones que identifican y tratan a
hombres y mujeres de manera diferente. A su vez, las formas implícitas de los
sesgos de género “consisten en estipulaciones legislativas y regulaciones que,
debido a convenciones sociales o comportamientos económicos típicos, tienden a
tener implicaciones diferentes para hombres y mujeres” (p. 79). La discriminación
implícita puede ser intencional o involuntaria.
Los sistemas previsionales transmiten simbólicamente la subordinación de género
ya que su normativa establece una distinción clara entre las mujeres, quienes por
definición son dependientes, y los hombres, que si no demuestran lo contrario, son
independientes (Giménez, 2004). Como señala el autor:
(...) las titulares de beneficios contributivos pueden aún ser consideradas como individuos
cuyos derechos están garantizados en función de rendimientos salariales propios e
individuales, desvinculados formalmente del rol familiar o de la situación marital. Esto no
ocurre con los beneficios recibidos por la mayoría de las mujeres, que siguen siendo
titulares no por derecho propio, sino en virtud de su relación de dependencia, del
desempeño de roles familiares subordinados o de una combinación de ambas condiciones
(Giménez, 2004: 126).
Incluso cuando se reconoce el valor del el trabajo doméstico no remunerado y se
otorga derecho a la seguridad social, pueden mantener la reproducción de los
papeles tradicionales de cada género y mantener la subordinación de la
ciudadanía social de las mujeres, ya que el trabajo no remunerado implica
dependencia económica de las mujeres. Al reconocer un derecho solamente a las
personas que se dediquen exclusivamente al trabajo doméstico no remunerado
limita la autonomía económica, además de que no considera que éste es un
trabajo para el cual no se da una edad de jubilación (Giménez, 2004).
75
Los lineamientos del sistema de pensiones de contribución individual continúan
basándose en un modelo de familia que, debido a las transformaciones de las
estructuras familiares y los arreglos informales de unión, los derechos derivados
de contratos formales aumentan el riesgo de no proveer protección a un mayor
número de personas (Dion, 2007).
Así, al no tomar en cuenta las transformaciones sociales, no sólo no se aumenta la
cobertura, sino que, por el contrario, se incrementa la desprotección de las
personas y en particular a las mujeres. Como señala Dion (2007), estos impactos
negativos implican que las pensiones de los hombres se basen en la seguridad
social y las de las mujeres provengan en su mayoría sean asistenciales o
dependan de lazos familiares.
Es necesario subrayar que el presente análisis se circunscribe a las condiciones
actuales en que los lineamientos del IMSS y el ISSSTE determinan un acceso
diferencial entre mujeres y hombres, al derecho a la seguridad social y
prestaciones laborales, particularmente, en los sistemas de pensiones. Existen
cuatro notables diferencias entre las normas para la generación de derechos que
rigen los sistemas de pensiones en México. Dos de ellas se vinculan directamente
con los papeles y funciones de las mujeres como madres y esposas, otra con las
diferencias demográficas y la cuarta de ella con las desigualdades entre mujeres y
hombres en su trayectoria laboral.
De la comparación realizada se puede concluir que la normatividad del IMSS es
más lesiva a las mujeres trabajadoras8, que no tienen derechos en pie de igualdad
con los hombres en los siguientes aspectos:
a. Cotización de los periodos de maternidad
La Ley Federal del Trabajo fomenta la estabilidad laboral femenina al mandatar
que se compute en la antigüedad de las mujeres trabajadoras los periodos pre y
76
postparto; no se explicita si dicho periodo, no laborado, también implica que las
cuotas y aportaciones para los fondos de retiro y pensiones deberán cubrirse.
Cabe señalar que se realizó una búsqueda de estipulaciones al respecto en la ley
y diversos reglamentos del IMSS, sin poder encontrar una referencia específica.
Al respecto, Bermúdez (2008), señala que, en el caso de las licencias por
maternidad del IMSS, la duración de las mismas cuenta como antigüedad (periodo
de espera); pero al no ser un lapso laborado, no le corresponden cotizaciones
para la pensión de retiro en edad avanzada.
Por tanto, la procreación constituye un costo para la generación de derechos a
recibir una pensión durante la vejez para las mujeres trabajadoras, lo que las sitúa
en desventaja frente a la generación de derechos de los hombres.
Aunque no se estipula explícitamente en la Ley del ISSSTE 2007 el caso de la
cotización a las pensiones de las licencias por maternidad, dado que se establece
que, en el caso de licencia de enfermedad (en la cual también se agrupa la de
maternidad), la persona trabajadora debe percibir su salario integro y conservar su
empleo y los derechos que hubieren adquirido por la relación de trabajo; cabe
suponer que el lapso comprendido por la licencia de maternidad se cuenta como
tiempo cotizado para pensiones, a diferencia del IMSS.
b. Pensiones de viudez y dependencia económica
La ley del IMSS es discriminatoria hacia los derechos generados por la trabajadora
y ambas leyes presentan una omisión de beneficiarias:
1º. Con la disminución de los derechos laborales y del seguro social de la
trabajadora fallecida hacia su cónyuge
2º. Al no contemplarse la pensión por viudez a la ex-esposa de un trabajador
fallecido, con derecho a pensión alimenticia
77
3°. Al no considerar como beneficiario de las asignaciones familiares, en caso de
invalidez, al cónyuge masculino
El primer punto se refiere a las restricciones que el IMSS impone a los hombres
para poder gozar de la pensión en caso de viudez. Se requiere, en el caso de los
hombres, una edad mínima (tener 55 años o más) y condición de dependencia
económica para que el cónyuge masculino pueda tener acceso a la pensión por
viudez, el cual es un derecho generado por las mujeres trabajadoras.
A diferencia de las disposiciones de la Ley del ISSSTE, la Ley del IMSS (art. 64)
requiere que, para tener derecho a esta prestación, el viudo o concubinario de una
trabajadora fallecida sea dependiente económico de la misma.
Por tanto no se respeta el derecho generado por la mujer trabajadora durante su
relación laboral, en virtud de que si al fallecer ella, su cónyuge o concubinario trabaja
formalmente, se pierde el derecho a la pensión por sobrevivencia de viudez
(Mendizábal, 2006: 20).
Este lineamiento, que menoscaba los derechos de las mujeres trabajadoras, es un
claro ejemplo de los supuestos en que se basa el esquema de seguridad social: el
principio de que el hombre es el proveedor y la mujer restringe su actividad al
ámbito doméstico, salvo cuando, por incapacidad de su cónyuge, es ella quien
debe incorporarse al mercado de trabajo, a fin de suplir la fuerza de trabajo del
jefe de familia.
Resulta evidente que la inserción de las mujeres en el mercado laboral tiene
múltiples determinantes, entre los cuales efectivamente pueden encontrarse los
económicos; sin embargo, el desarrollo individual es otro factor para insertarse en
el mercado laboral, recordando que toda persona tiene derecho al trabajo. De esta
forma, los derechos de las mujeres trabajadoras se erosionan, y no hay
capacidades iguales para otorgar protección a sus beneficiarios.
78
El segundo aspecto discriminatorio, se refiere al hecho de que la divorciada o
divorciado no tengan derecho a pensión de viudez, salvo condena judicial de
ministración de alimentos. De esta forma, no se resguarda el derecho de las
mujeres a gozar de una vejez digna, al no reconocerse su aporte en trabajo
reproductivo durante el tiempo que durara la unión.
En tercer lugar, la ley del IMSS menoscaba los derechos generados por las mujeres
trabajadoras, al prever el otorgamiento de una compensación económica por
carga familiar, a las personas beneficiarias de las y los pensionados por invalidez
(así como pensionados por retiro y de viudez, que requieren de otra persona
asistencia continua o permanente), con cargo a las aportaciones que realiza el
Estado, cuyo monto va de 10 a 15% del total de la pensión que recibe el titular del
derecho (persona con invalidez). Las denominadas asignaciones familiares se
entregarán de preferencia al propio pensionado, pero la correspondiente a los
hijos podrá entregarse a la persona o institución que los tenga bajo su cargo
directo, en el caso de no vivir con el pensionado.
Cabe suponer que esta asignación monetaria para quienes se hacen cargo de las
personas que no puede valerse por sí mismas, corresponde a la prestación
denominada por Almenara (2004) de asignaciones familiares, en que se prevé que
el cuidado de las personas dependientes requiere una compensación económica.
Aun cuando esta disposición otorga mayor protección que la normatividad que rige
al ISSSTE (al no estar contemplada en la ley respectiva), genera efectos
diferenciados entre mujeres y hombres, toda vez que sólo considera otorgar este
recursos en el caso de pensionados hombres, al señalar entre los beneficiarios
señala a la esposa o concubina y omitir al cónyuge o concubinatario de sexo
masculino. De esta forma, se refuerza estereotipo de que las mujeres brindarán
cuidados y que los hombres son los proveedores.
79
c. Estimaciones actuariales
Esta desigualdad, estipulada en los lineamientos del IMSS, se vincula con las
diferencias en la esperanza de vida de las mujeres, derivadas de la utilización de
tablas actuariales diferenciadas por sexo. Bajo el nuevo régimen, en la modalidad
de retiros programados, implica que las mujeres deban esperar cinco años más
para recibir beneficios de su pensión con ingresos menores que los hombres
(González y cols., 2007). Esto se debe a que el monto de su cuenta individual
deberá repartirse en un número mayor de retiros, al vivir un mayor número de
años que los hombres.
Algunos investigadores señalan que el monto de las pensiones otorgadas por el
IMSS a las mujeres es 14% inferior que el recibido por los hombres, debido a la
utilización de tablas actuariales separadas para cada sexo (Soto, 2006).
d. Edades mínimas de retiro
En el cuarto caso, dentro del paulatino incremento de los tiempos previstos para
tener acceso a las pensiones, la ley del ISSSTE mantiene una diferencia de dos
años de servicio entre los tiempos requeridos para poder recibir una pensión de
retiro o jubilación, la cual es favorable para las mujeres. No obstante, estos
lineamientos ya no serán aplicables bajo el nuevo régimen de pensiones. El IMSS,
por su parte, solamente estipula un año de diferencia para sus trabajadores, entre
mujeres y hombres.
Además, conforme al régimen actual del sistema de pensiones con cuentas
individualizadas, al requerirse, de manera indistinta por sexo, una cotización
mínima de 1 250 semanas para tener derecho a gozar de una pensión mínima, no
se contempla que las mujeres tienen mayores dificultades para cubrir este
requisito, debido a que sus trayectorias laborales son más cortas y tienen mayores
interrupciones, debido a que asumen las responsabilidades familiares del cuidado
80
de las hijas e hijos, así como de otras personas dependientes, de manera casi
exclusiva.
Los siguientes cuadros, presentan de forma resumida, los requisitos que cada una
de las instituciones analizadas marca para el acceso al sistema de pensiones:
Cuadro 3. Régimen de pensiones del ISSSTE Condiciones Cotización al Régimen de Jubilaciones y Pensiones
7% del Salario Base de Cotización No tiene portabilidad
Edad de retiro y años de servicio Vejez, jubilación o retiro Sin límite de edad y 30 años de servicio
(hombres) y 28 años (mujeres) Cesantía en edad avanzada 60 años de edad con 10 años de servicio Retiro por edad y tiempo de servicio 55 años y 15 años de servicio Invalidez A partir de 15 años de cotización (50%),
indistintos por sexo, y hasta 29 años (95%) Nuevas estipulaciones Cesantía en edad avanzada 65 años de edad y 25 años de cotizaciones Vejez, jubilación o retiro Con 65 años de edad y 25 años de cotizacionesInvalidez Con contribuciones de por lo menos 5 años, en
inhabilitación física o mental 3 años de cotizaciones, con 75% o más de invalidez
Fuente: CEAMEG, a partir de Ley del ISSSTE (2007) y Arenas y Grafe, (2006).
El cuadro 3 muestra que los nuevos lineamientos del ISSSTE, bajo un esquema de
cuentas individualizadas, se equipara con las reformas llevadas a cabo en el IMSS
(Cuadro 4). De esta forma, se eliminan las diferencias en las edades mínimas
requeridas para la jubilación o el retiro, únicos lineamientos de pensiones
favorables hacia las mujeres, ya que compensaban en parte, las desventajas de
trayectoria laboral frente a los hombres.
Cuadro 4. Requisitos de elegibilidad entre antiguo y nuevo régimen de pensiones para afiliados del IMSS.
Anterior ICVM Nuevo RCV + IV Vejez 500 semanas (10 años) y 65 años 1 250 semanas (25 años) y 65 años Cesantía 500 semanas (10 años) y 60 años 1 250 semanas y 60 años Invalidez 150 semanas (no más del 50% del SBC) 250 semanas Vida 150 semanas 250 semanas
Fuente: Tomado de Arenas y Grafe, (2006).
81
Así, los nuevos esquemas de pensiones no contemplan medidas compensatorias
de las desigualdades de género en el mercado laboral y tampoco se reconoce en
ellas que las mujeres realizan aportaciones en trabajo reproductivo para el
conjunto de la sociedad.
Estas desigualdades y situaciones de discriminación contra las mujeres, tanto en
el mercado laboral como en el diseño mismo del esquema previsional nos
permiten comprender las grandes diferencias que se expresan actualmente en el
sistema de pensiones, cuando la escasa información que existe al respecto es
analizada tomando en cuenta la desagregación de los datos por sexo, como uno
de los principales factores que determinan la situación de desventaja y mayor
afectación de un importante sector de las personas que actualmente participan en
el sistema de pensiones.
Por ello, resulta importante contar con datos sobre los efectos que las
desigualdades del sistema de pensiones tendrán a futuro en el bienestar de las
mujeres y en el costo que representa no tomar las medidas adecuadas para
subsanar las deficiencias del mismo.
5. Diferencias de género en el sistema de pensiones en México En los sistemas de seguridad social en los que prevalecen los programas
contributivos, el financiamiento y las condiciones de adquisición para las
prestaciones están directa y exclusivamente relacionados con el monto y la
regularidad de las cotizaciones que realizan las propias personas trabajadoras. El
esquema de ahorro individual, en el cual la actividad laboral determina la cobertura
y el nivel de las prestaciones, deja sin protección o sólo con prestaciones
insuficientes a un gran número de personas, y en mayor proporción a mujeres que
hombres, pues su participación en el mercado de trabajo es menor, más precaria e
irregular (Mauro y Yañez, 2005).
82
Bajo este esquema, para tener derecho a las prestaciones de la seguridad social
se requiere un período determinado y un monto suficiente de contribuciones. Las
personas que desarrollan trayectorias laborales inestables y discontinuas, generan
ingresos irregulares y/o insuficientes para poder contar únicamente con
prestaciones muy bajas, en caso de que logren generar algún derecho. Así, las
personas que en su vida laboral trabajan en forma continua, a tiempo completo y
en formas contractuales “normales”, pueden hoy en día esperar protección (Mauro
y Yañez, 2005).
A pesar de que los datos manejados por diversas personas especialistas son
escasos y provienen de distintas fuentes (por lo que no son comparables entre sí),
existen una serie de coincidencias sobre las dificultades inherentes al sistema de
pensiones y a la participación en el mercado laboral para que las personas puedan
obtener los beneficios de las pensiones de retiro en el nuevo sistema previsional;
las cuales afectan en mayor medida a las mujeres. Los principales problemas son
la baja densidad de cotización y las diferencias en las trayectorias salariales entre
mujeres y hombres (Sinha, 2008; Valencia, 2007; Soto, 2006).
A. Participación en el sistema de ahorro para el retiro (SAR)
a. Afiliación al sistema de pensiones
Si bien es cierto que el número de personas afiliadas al Sistema de Ahorro para el
Retiro (SAR) durante los últimos años es notablemente superior a la incorporación
reportada por el IMSS en los años en que ocurrió el cambio de régimen de afiliación
al sistema de pensiones, es necesario tomar en consideración varios factores,
como se verá en los siguientes apartados.
Sinha (2008) señala que para 2006 el número de afiliados representaba 87% de la
población económicamente activa (PEA), mientras que en 1999 las personas
afiliadas al IMSS no rebasaban 40% de la misma, debido a que en 2001 las
disposiciones legales obligaron a una asignación forzosa de las cuentas
83
individuales del SAR a alguna Afore (Administradora de Fondos para el Retiro)
(Cuadro 5).
Cuadro 5.
Afiliación al Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR) de la población económicamente activa,
México 1999-2006
Año
Población económicamente
activa (PEA) Personas
afiliadas al SAR Afiliación (%)
1999 39 648 333 15 594 503 39.3 2000 40 161 543 17 844 956 44.4 2001 40 072 856 26 518 534 66.2 2002 41 085 736 29 421 202 71.6 2003 41 515 672 31 398 282 75.6 2004 43 398 755 33 316 492 76.8 2005 41 880 800 35 276 277 84.2 2006 42 846 100 37 408 828 87.3
Fuente: Tomado de Sinha, (2008).
Según datos de Consar (Roldán y cols., 2006) los hombres constituían 62.6% de
las personas afiliadas al SAR, mientras que las mujeres representaban 37.4%,
proporción ligeramente superior a la que representan dentro de la población que
participa en el mercado laboral (35.4%). Estos datos evidencian que las
desigualdades del mercado laboral se reproducen en el sistema de pensiones.
Así, tres cuartas partes de las mujeres afiliadas al SAR ganan menos de tres
salarios mínimos (SM), frente a dos tercios de los hombres (Gráfica 13). Una
situación inversa se da entre las personas con mayores ingresos: la proporción de
hombres que ganan más de 10 SM es el doble que la de mujeres (6.1% y 3.7%,
respectivamente). Como se verá más adelante, las diferencias salariales entre
mujeres y hombres tienen repercusiones en los diversos elementos que
determinan la situación de las personas en el sistema de pensiones y en
consecuencia, su bienestar durante la vejez (Roldán y cols., 2006).
84
Gráfica 13.
Distribución porcentual de las personas afiliadas al SAR, por
nivel salarial y sexo, México.
74.766
12.7
17
5.36.6
3.64.4
3.7 6.1
50
60
70
80
90
100
Mujeres HombresSexo
Por
cent
aje
Más de 107 a 105 a 73 a 5Menos de 3
Último salario reportado (Salarios Mínimos)
Fuente: CEAMEG, a partir de Roldán y cols., 2006.
b. Densidad de cotización
No todas las personas que se encuentran afiliadas al SAR realizan contribuciones a
su cuenta individual de manera constante, debido principalmente a la alta
movilidad del mercado laboral (Soto, 2006); ocasionada por el desempleo, las
salidas del mercado de trabajo o los cambios de empleo (de un trabajo con
prestaciones a otro sin ellas; por tanto, sin cotizaciones al sistema de pensiones).
La relación entre el periodo laboral en que se realiza cotizaciones al sistema y el
total del lapso en que las personas participan en el mercado laboral se denomina
densidad de cotización. Al tomar en cuenta la información sobre la forma en que
las personas realizan aportaciones a sus cuentas individuales de ahorro, resulta
que la mejora en la cobertura del sistema de pensiones es aparente; ya que la
densidad de cotización de la población que contribuye de manera regular a su
cuenta (considerando como tal la contribución de manera continua al menos 90%
de los bimestres) es la que determina quienes tendrán acceso a una pensión
garantizada, pues cubren los requisitos de tiempo de cotización, que es de más de
1 250 semanas. Así, para 2006 solo 13.9 millones de personas trabajadoras
85
afiliadas al SAR eran contribuyentes regulares, lo que representa 37.4% del total de
37.4 millones de personas afiliadas (Gráfica 14).
Gráfica 14.
Proporción de personas afiliadas y cotizantes en el SAR, México (1997-2006)
0.0
20.0
40.0
60.0
80.0
100.0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006Año
Porc
enta
je
Afiliación Densidad de cotización
Fuente: CEAMEG, a partir de Sinha, (2008).
Es evidente que la reforma previsional no ha implicado mejoras en el sistema
previsional; por el contrario, a semejanza de otros países, la densidad de
cotización tiende a disminuir.
La densidad de cotización promedio de 49.7%, implica que las personas
trabajadoras solamente contribuyen a su cuenta de pensiones la mitad del tiempo
que laboran; ello significa que para cubrir los requisitos para obtener una pensión
(1 250 semanas de cotización), se debe trabajar durante casi 48 años (Valencia,
2007).
Además, la densidad de cotización de las mujeres es menor que la de los
hombres, 47.5% frente a 51.4%. Mientras 22.3% de los hombres logran cotizar
entre 90 y 100 por ciento del tiempo laboral, esta proporción disminuye a 19.2% en
el caso de las mujeres. Por contrario, el porcentaje de personas trabajadoras que
86
tienen menor densidad de cotización (menos del 10% del tiempo laborado) es
mayor entre las mujeres (17.4%) que los hombres (15.1%). La densidad de
cotización está fuertemente asociada al nivel de ingresos que perciben las
personas, por lo que las desigualdades de género en el mercado laboral, como la
discriminación salarial y la segregación laboral, se hacen patentes en los datos del
sistema de ahorro para el retiro (Valencia, 2007).
Diversos factores, como la edad y el nivel de ingresos, determinan la densidad de
cotización al sistema de pensiones; las estimaciones realizadas para el caso de
México, tomando en consideración dichas variables corroboran la desventaja de
las mujeres frente a los hombres.
Con base en información de las personas afiliadas al IMSS, los datos
desagregados por sexo y grupo de edad que maneja Soto (2006) muestran que la
brecha de género en la densidad de cotización se incrementa conforme aumenta
la edad de las personas; diferencia que seguramente debe estar asociada a
desigualdades de género en la trayectoria laboral: el desarrollo profesional de los
hombres va aparejado a mayores ingresos y mejores puestos de aquéllos a los
que pueden tener acceso las mujeres, debido a la discriminación salarial (menores
ingresos en ocupaciones semejantes -trabajo de igual valor-) y la segregación
vertical (menor presencia de las mujeres en puestos con mayor jerarquía y mejor
remuneración).
Así, para 2004, la diferencia entre mujeres y hombres en la densidad de cotización
promedio era de 8.4 puntos porcentales, la cual era de 50.6% y 59%
respectivamente. Al desagregar por grupos de edad, la brecha pasa de 3.1 puntos
porcentuales en el grupo de edad más joven (15 a 24 años) a 5.9 entre las
personas de 25 a 34 años y paulatinamente se incrementa para los tres siguientes
grupos decenales de edad, que comprenden a las personas entre 35 y 64 años
(9.1, 10.8 y 11.7 puntos porcentuales respectivamente), hasta alcanzar una
87
diferencia de 17.5 puntos porcentuales entre las mujeres y hombres de 65 años y
más (Gráfica 15).
Gráfica 15.
Densidad de cotización de las personas afiliadas al IMSS, por
sexo y edad, México 2004.
30
40
50
60
70
80
90
15 a 24años
25 a 34años
35 a 44años
45 a 54años
55 a 64años
65 y másaños
Grupo de edad
Dens
idad
de
cotiz
ació
n (%
)
HombresMujeres
Fuente: CEAMEG, a partir de Soto (2006).
En cuanto a las diferencias por nivel de ingresos, los datos de Valencia (2007)
resultan por demás ilustrativos. Al dividir el total de las personas trabajadoras que
forman parte del sistema de pensiones en cinco grupos, de acuerdo a su nivel de
ingresos (quintiles), es posible apreciar que solamente el grupo con mayores
ingresos logra tener una densidad de cotización mayor a 70%. Sin embargo, ésta
es mayor para los hombres que para las mujeres (Gráfica 16). De estos datos,
provenientes del Consar para el año 2005, puede inferirse que el cumplimiento del
requisito de cotización de 1 250 semanas difícilmente puede ser alcanzado por
una amplia porción de las personas; principalmente las de menores ingresos.
Cabe señalar que el nuevo sistema de pensiones resulta oneroso, en detrimento
del monto ahorrado por las personas trabajadoras. Como señalan Sinha y Yañez
(2008: 14): “alrededor del 20% de los recursos son consumidos por las comisiones
88
durante la fase de acumulación (ambos sobre flujo de fondos y sobre saldo de las
cuentas) y aún es poco claro cuanto más costará la fase de pago de beneficios”.
Gráfica 16.
Densidad de cotización en el sistema de ahorro para el retiro, por sexo, edad y quintil de ingresos,
México 2005. (Hombres)
30
40
50
60
70
80
90
Menos de 30años
30-45 años 45-60 años Más de 60 añosEdad
Dens
idad
de
cotiz
ació
n (%
)
I II III IV V
Densidad de cotización en el sistema de ahorro para el retiro, por sexo, edad y quintil de ingresos,
México 2005. (Mujeres)
30
40
50
60
70
80
90
Menos de 30años
30-45 años 45-60 años Más de 60 añosEdad
Dens
idad
de
cotiz
ació
n (%
)I II III IV V
Fuente: CEAMEG, a partir de Valencia, (2007).
El impacto es mayor en relación con el monto acumulado, de manera que para las
personas con menores ingresos, en términos proporcionales, el costo de las
comisiones es mayor; por tanto, afecta en mayor medida a las mujeres (CEM,
2006). Aunado a ello, cuando las y los afiliados no realizan aportaciones a su
cuenta, el monto de su ahorro puede verse reducido, cuando las administradoras
realizan el cobro del manejo de las cuentas individuales por comisión sobre saldo
(Soto, 2006), como ocurre actualmente en México.
B. Brechas salariales y capacidad de ahorro
Las desigualdades de género influyen en el monto acumulado en el sistema de
pensiones, pues a mayores ingresos, mayor capacidad de ahorro. Las diferencias
en los ingresos de mujeres y hombres durante su trayectoria laboral son uno de
los determinantes del monto de las pensiones durante la vejez.
Los datos de Arenas y Grafe (2006) sobre los salarios base de cotización de las
personas afiliadas al IMSS desagregados por grupos de edad (Gráfica 17)
89
muestran que en todos los casos, los hombres tienen ingresos mayores; pero
además, que la brecha salarial entre mujeres y hombres se incrementa conforme
aumenta la edad, ya que los ingresos de los hombres son notablemente mayores
en el grupo de edad de 41 a 50 años respecto a grupos de edad más joven;
mientras que los de las mujeres muestran una diferencia más moderada.
Coincidentemente, la brecha de género alcanza su máximo en el grupo de edad
con mayores ingresos (41 a 50 años), para después disminuir entre las personas
mayores de 50 años, pues la disminución de ingresos de los hombres es mayor
entre grupos de edad, que la mostrada por las mujeres.
Estas diferencias, que pueden derivarse de la discriminación laboral hacia las
mujeres, afectan su bienestar durante la vejez; ya que a menores ingresos durante
la vida activa, menor será el monto acumulado para el momento del retiro del
mercado laboral.
Gráfica 17.
Niveles de salario base de cotización por sexo y grupo de edad
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
6.0
7.0
Hasta 20 años 21 a 25 años 26 a 30 años 31 a 35 años 36 a 40 años 41 a 45 años 46 a 50 años 51 a 55 años 56 a 60 años Más de 60años
Grupo de edad
Sala
rio b
ase
de c
otiz
ació
n (n
úmer
o de
sal
ario
s m
ínim
os)
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
35.0
40.0
45.0
Bre
cha
de g
éner
o (p
orce
ntaj
e)
Hombres Mujeres Diferencia M/H
Fuente: CEAMEG, a partir de Arenas y Grafe, (2006).
90
Otros estudios corroboran estas tendencias. De acuerdo con (Sinha, 2008), el
menor ingreso de las mujeres se debe a diversas razones, como: discriminación,
menor tiempo dedicado en la fuerza laboral, menor nivel de educación, entre otras
desventajas que enfrentan las mujeres cuando participan en el mercado de
trabajo. En su investigación semilongitudinal9, que sigue a mujeres y hombres con
características similares en muchas de estas dimensiones, los resultados
muestran que a pesar de considerar circunstancias iguales, las mujeres
consistentemente ganan 15% menos que los hombres en las generaciones más
viejas y peor aún en generaciones más jóvenes (Gráfica 18).
Gráfica 18.
Salario de las mujeres como porcentaje
del salario de los hombres
70%
75%
80%
85%
90%
95%
100%
S970
8R
S971
2R
S980
4R
S980
8R
S981
2R
S990
4R
S990
8R
S991
2R
S000
4R
S000
8R
S001
2R
S010
4R
S010
8R
S011
2R
S020
4R
S020
8R
S021
2R
S030
4R
S030
8R
S031
2R
S040
4R
S040
8R
S041
2R
Agosto 1997-Febrero 2005Mujeres Hombres
Salario de las mujeres como porcentaje del salario de los hombres
70%
75%
80%
85%
90%
95%
100%
S970
8R
S971
2R
S980
4R
S980
8R
S981
2R
S990
4R
S990
8R
S991
2R
S000
4R
S000
8R
S001
2R
S010
4R
S010
8R
S011
2R
S020
4R
S020
8R
S021
2R
S030
4R
S030
8R
S031
2R
S040
4R
S040
8R
S041
2R
Agosto 1997-Febrero 2005Mujeres Hombres
Salario de las mujeres como porcentaje del salario de los hombres
70%
75%
80%
85%
90%
95%
100%
S970
8R
S971
2R
S980
4R
S980
8R
S981
2R
S990
4R
S990
8R
S991
2R
S000
4R
S000
8R
S001
2R
S010
4R
S010
8R
S011
2R
S020
4R
S020
8R
S021
2R
S030
4R
S030
8R
S031
2R
S040
4R
S040
8R
S041
2R
Agosto 1997-Febrero 2005Mujeres Hombres
Salario de las mujeres como porcentaje del salario de los hombres
70%
75%
80%
85%
90%
95%
100%
S970
8R
S971
2R
S980
4R
S980
8R
S981
2R
S990
4R
S990
8R
S991
2R
S000
4R
S000
8R
S001
2R
S010
4R
S010
8R
S011
2R
S020
4R
S020
8R
S021
2R
S030
4R
S030
8R
S031
2R
S040
4R
S040
8R
S041
2R
Agosto 1997-Febrero 2005Mujeres Hombres
Fuente: Tomado de Sinha, (2008).
El hecho de que la brecha de género sea mayor entre las personas más jóvenes
tienen repercusiones en la situación de las mujeres a futuro, ya que es durante la
misma que el incremento salarial es mayor y por tanto, determina el nivel de
ingresos al final de la vida laboral (Sinha, 2008).
91
Es de considerar que las mujeres que trabajan en tiempo completo ganan de 15 a
20 por ciento menos que los hombres, en todos los grupos salariales (Sinha,
2008). Adicionalmente, por el veinte por ciento de mayor longevidad en promedio,
las mujeres recibirán una quinta parte menos cuando compren una anualidad
vitalicia en el mercado privado (Sinha, 2008). Como señala el autor, para el rango
medio de ingresos las mujeres recibirán en total 35% menos en pensiones que los
hombres del mismo rango, tomando en cuenta que:
• Las mujeres que ganan el 15% menos que los hombres, tendrán 15% menos
en sus pensiones, si todo lo demás es idéntico.
• Las mujeres recibirán pensiones 20% menores que las de los hombres, con
las mismas aportaciones; debido a que la esperanza de vida de las mujeres es
20% mayor que los hombres.
Las distintas estimaciones realizadas coinciden en que la brecha salarial de
género, que es entre 15 y 20 por ciento, se conjunta con menores montos
mensuales recibidos por una mayor esperanza de vida para las mujeres, que
también se considera que tiene un valor semejante (de 15 a 20%) (Soto, 2006;
Sinha, 2008). De esta manera, las mujeres que trabajan en tiempo completo
obtendrán consistentemente de 30 a 40 por ciento menos de ingresos para vivir en
el retiro que los hombres (Sinha, 2008).
d. Tasa de reemplazo
A las diferencias ya mencionadas entre mujeres y hombres, debemos añadir el
hecho de que los ingresos por concepto de pensiones que las personas reciben,
una vez retiradas del mercado de trabajo, son menores a los percibidos durante su
vida laboral.
92
La tasa de reemplazo es un indicador que da cuenta del porcentaje que
representa el monto de la pensión obtenida por una persona respecto al salario
que ésta recibió durante su vida laboral (ya sea el último sueldo formal, referencia
utilizada por la Consar; o el salario promedio de toda la carrera laboral, que es el
dato manejado por diversos especialistas) (Soto, 2006; Rentería, 2007; OCDE,
2007).
Los datos presentados en diversos estudios coinciden en que las pensiones
recibidas por las mujeres en el nuevo sistema de pensiones tendrán un monto
menor que el de los hombres. Sin embargo, la amplitud de dicha diferencia varía
según la fuente de datos utilizada, así como los factores tomados en cuenta. Así,
la brecha de género estimada va de 15 (OCDE, 2007) a 22.5 por ciento (Soto,
2006).
De acuerdo con datos de la OCDE (2007), las desigualdades de género son
mayores entre las personas que tienen ingresos iguales o superiores al
promedio10: mientras las mujeres y hombres con menores ingresos al momento de
su retiro recibirán una pensión equivalente a 52.8% del sueldo que percibían
cuando laboraban, entre las personas con ingresos que duplican los del promedio
de personas trabajadoras, las mujeres tendrán una tasa de reemplazo11 de 27.9%,
mientras que la de los hombres será de 33.6% (Gráfica 19).
Quizá uno de los datos más reveladores del impacto de la reforma llevada a cabo
en nuestro país es la diferencia entre el ingreso percibido durante la vida laboral y
el monto de la pensión que obtienen las personas que se jubilarán bajo el
esquema anterior (de reparto y beneficio definido), respecto a quienes forman
parte del nuevo esquema de capitalización en cuentas individuales (es decir,
quienes comenzaron a cotizar al IMSS en 1997 o después).
93
Gráfica 19.
Tasa bruta de reemplazo por sexo y nivel de ingresos, México.
25
30
35
40
45
50
55
0.5 0.75 1 1.5 2Múltipos del ingreso promedio
Tasa
de
reem
plaz
o
HombresMujeres
Fuente: CEAMEG, a partir de OCDE (2007).
La OCDE señala que, tomando como base el ingreso promedio, la tasa bruta de
reemplazo antes de la reforma alcanza un valor de 72.5, tanto para mujeres como
para hombres. En el nuevo sistema de pensiones, el monto de la pensión
representará solamente 35.8% del ingreso promedio obtenido durante la vida
laboral en el caso de los hombres y 29.7% en el de las mujeres (OCDE, 2007).
Resulta por demás evidente que, además del efecto negativo para el conjunto de
personas trabajadoras, el impacto de la reforma es mayor para las mujeres.
C. Acceso a una pensión mínima El alto porcentaje de personas trabajadoras en el sector informal de la economía,
es un factor por el cual, resulta poco probable que toda la trayectoria laboral se
realice dentro de la economía formal y, por tanto, pueda realizarse contribuciones
al sistema de pensiones de manera continua (igual a 100%) (Rentería, 2007). Las
estimaciones del modelo, presentadas por instancias oficiales, tampoco toman en
cuenta las intermitencias de la trayectoria laboral, debidas a desempleo o
abandono de la actividad económica, esto es, la denominada movilidad laboral
(Soto, 2006).
94
Uno cuestionamiento al análisis realizado desde una perspectiva economicista de
los efectos de las reformas, es que las mujeres trabajadoras cuentan con
seguridad social (y por tanto cotizan en una institución) o realizan contribuciones
para su cuenta de retiro, lo que puede implicar sobreestimar la acumulación de
contribuciones de las mujeres a su fondo individual. Aunado a ello, la evidencia de
menores densidades de cotización de las mujeres, variable no tomada en
consideración en dichos análisis, también llevaría a sobreestimaciones de la
posibilidad de acceso de las trabajadoras a las pensiones de retiro o vejez (Dion,
2007).
Es reconocido que se requieren datos sobre dichos factores, desagregados por
distintas características, como el sexo, la edad, el nivel de ingresos, la escolaridad,
o la actividad económica, para estar en posibilidades de realizar estimaciones
realistas sobre las probabilidades que tienen las personas para alcanzar una
pensión al llegar a la vejez y determinar cuales serán los grupos más afectados;
así como para tomar en cuenta los impactos fiscales del cumplimiento de las
obligaciones del Estado para otorgar una pensión mínima (Soto, 2006). Sin
embargo, no existen estudios o datos públicos sobre la densidad de cotización en
el sistema de pensiones mexicano (Rentería, 2007).
A pesar de la carencia de datos que permitieran una mayor aproximación a las
condiciones reales de participación en el sistema12, resulta evidente que las
mujeres se encuentran en el grupo de personas con menores probabilidades de
alcanzar una pensión mínima con el monto acumulado en su fondo de retiro, por lo
que el gobierno deberá asumir su responsabilidad de subvención. Además, ellas
difícilmente tendrán una trayectoria laboral que les permita alcanzar los 25 años
de cotización para tener acceso a la pensión.
Es necesario resaltar dos hechos: en primera instancia, que el cálculo de los
supuestos beneficios del sistema de cuentas individuales se hace sobre la base de
una cotización continua, lo que lleva a sobreestimar el porcentaje de personas que
95
podrán generar derechos para obtener una pensión después de laborar 25 años
(cotización de 1 250 semanas), lo que genera expectativas que no podrán ser
cubiertas por una porción importante de personas. Dadas las características del
mercado laboral, difícilmente las personas pueden tener una trayectoria laboral de
25 años en el sector formal y con prestaciones durante todo ese lapso, para que
las contribuciones al sistema de pensiones fueran iguales al tiempo laborado.
Por ejemplo, algunas estimaciones (Rentería, 2007) sobre alternativas para
disminuir la proporción de personas que requerirían que el gobierno suministre los
recursos de las pensiones mínimas garantizadas muestran las inconsistencias del
régimen de capitalización individual. De acuerdo con el autor, para acumular el
monto requerido para que su percepción sea el de una pensión mínima, las
personas de menores ingresos deberán cotizar de manera continua durante un
lapso mayor al mínimo establecido de 25 años: de 30 a 35 años de cotización para
quienes ganan 3 SM y entre 35 y 40 años de cotización para ingresos de 2 SM.
Por otra parte, estos cálculos también tenderían a sobreestimar el monto del costo
fiscal derivado del cumplimiento del compromiso gubernamental de otorgar una
pensión mínima garantizada (PMG) a quienes cubran el requisito de cotización,
pero sus contribuciones resulten insuficientes para alcanzar el monto de una
pensión mínima, pues implica considerar que el sistema proveerá protección a un
mayor número de personas. Sin embargo, la baja densidad de cotización implica
que las personas de menores ingresos tienen escasas probabilidades de acceso a
dicha prestación, por lo que el compromiso gubernamental abarcará a un menor
número de personas.
Las personas con Salario Base de Cotización (SBC) promedio de 1.8 SM tienen
90% de probabilidades de necesitar la subvención gubernamental de la PMG
(Rentería, 2007). Otros estudios consideran que 60% de las personas afiliadas al
sistema que cotizan regularmente, requerirán que el gobierno destine fondos para
cumplir el compromiso de una pensión mínima garantizada, pues el monto
96
ahorrado, debido a sus bajos ingresos (menos de 3 salarios mínimos) no será
suficiente (Sinha, 2008).
Valencia (2007) concluye que debido a las bajas densidades de cotización, 58%
de las trabajadoras y trabajadores (promedio del total de personas que
contribuyen al sistema de pensiones) no podrán cubrir el tiempo mínimo de
cotizaciones para una pensión de retiro y 45% no tendrá acceso a la atención a la
salud una vez concluida su vida activa. Al realizar las estimaciones por sexo, se
hace evidente que las mujeres tienen menos probabilidades de obtener una
pensión, y en caso de hacerlo, la tasa de reemplazo (ingresos por pensión
respecto a ingreso durante la vida activa) es menor que para los hombres, aun
cuando se mantenga la misma densidad de cotización.
Las mujeres serán mayoría entre las personas que debido a sus bajos ingresos,
una vez cubiertos los requisitos, no alcanzarán a cubrir el monto de ahorro para
recibir una pensión mínima (aproximadamente 60% del total de quienes cotizan de
manera regular).
Ya que el gobierno federal tiene la obligación de garantizar para quienes logren
cubrir los requisitos para obtener una pensión (65 años de edad y 1 250 semanas
de contribución al sistema de pensiones), le resulta prioritario realizar ajustes que
permitan solventar las desigualdades de género que tienen como resultado una
peor situación de las mujeres.
6. El caso del IMSS y el ISSSTE Se mostrarán algunas diferencias y particularidades para los casos del IMSS y el
ISSSTE, con la finalidad de contextualizar la situación actual de México en su
sistema de pensiones.
97
A pesar de que en 2004 las mujeres representaban poco más de un tercio del total
de personas derechohabientes del IMSS como titulares, los cálculos realizados
sobre el número de personas que enfrentarán problemas previsionales en un
futuro, prevén que 2.7 millones de mujeres se encontrarán en esa situación
(Valencia, 2005; Arenas y Grafe, 2006); lo que equivale a casi la mitad del total de
5.8 millones de personas que, a pesar de formar parte del sistema de ahorro para
el retiro, no podrán tener acceso a pensiones de retiro. Es evidente que los
problemas previsionales no afectarán de igual manera a mujeres que a hombres.
Dos terceras partes de las mujeres que cotizan al IMSS no tendrán acceso a una
pensión de retiro, pues no alcanzarán a cubrir el requisito de 1 250 semanas de
cotización y solamente 22.5% obtendrá montos superiores al de la pensión mínima
(Gráfica 20).
Por su parte, la reforma del ISSSTE de marzo de 2007, ofrece dos opciones a las
personas trabajadoras que formaban parte del régimen antes de la misma; una es
elegir por un sistema de beneficio definido, que incrementa la edad mínima de
jubilación y la cuota por el seguro de retiro de 3.5 a 6.125 por ciento del Salario
Base de Cotización a partir 2012 en adelante, cubriendo la cesantía en edad
avanzada y vejez. Otra opción es incorporarse al nuevo régimen de cuentas
individuales13, mediante la acreditación de bonos de pensión; modalidad que es
obligatoria para las personas que se afilien a partir de la entrada en vigor de la
nueva ley.
98
Gráfica 20.
Distribución de las personas cotizantes al IMSS por posibilidades de acceso a pensión de retiro,
según sexo.
61
16.5 22.540.6
1940.4
010203040506070
Sin acceso a pensión(<1250 semanas)
Pensión mínima Más de la pensión mínima
Porc
enta
je
MujeresHombres
Fuente: Arenas y Grafe (2006).
El Artículo décimo transitorio, parte del sistema de beneficio definido, incrementa
la edad de jubilación. Así, una mujer de 30 años de edad y cinco años de
cotización, tardará 28 años de trabajo para cumplir con los requisitos necesarios
de edad y cotización para poder jubilarse (Cuadro 4, mujer 1). Sin embargo, si
tuviera 33 años de edad y 17 años de cotización, necesitaría trabajar 42 años
más, para cumplir con los requisitos necesarios para jubilarse (Cuadro 6, mujer 2)
(Ramírez y Valencia, 2008: 40).
Cuadro 6. Repercusiones del incremento de años de cotización y edad para jubilarse en las mujeres Ejemplo Años de
servicio Edad Años
cotizados Años faltantes para
poder jubilarse Mujer 1 5 30 5 28 Mujer 2 17 33 17 42
Fuente: CEAMEG, con base en Ramírez y Valencia, (2008).
En tanto, para quienes elijan el bono de pensiones o entren después del 1º de
abril de 2007, Ramírez y Valencia (2008) mencionan que no se hace alguna
99
distinción por sexo, en la estimación del bono. Al estar basada la valoración en
condiciones de población masculina, ofrece a las mujeres, que cotizan
directamente al ISSSTE, montos de retiro mensuales menores que los hombres;
aunque tengan igual edad y años de cotización, necesarios para pensionarse (28
años para mujeres y 30 para hombres). Lo cual, es una situación de desventaja en
su ingreso, debido a que las mujeres tienen una esperanza de vida mayor que los
hombres, que varía en función de la edad, dado que el bono se reparte durante lo
que se espera que vivan las trabajadoras o el trabajador después de su jubilación,
a mayor esperanza de vida menos recursos de pensión mensual14.
Para ejemplificar lo anterior, suponemos una mujer y un hombre de la misma
edad, 45 años, con los mismos años de servicio, 15 años, de un sueldo base
inicial igual, de 4 000 pesos; el valor inicial del bono de ambos será de 300 780
pesos, tendrán un sueldo base final de 6 000 pesos y una tasa de aporte a partir
del año 2012 de 19.8%; se retirarán a los 65 años de edad, así que tendrán un
monto disponible de ahorro para el retiro de 957 062 pesos, suponiendo que
tuvieron un rendimiento neto anual de 3.5% real, tanto en la etapa pasiva como
activa. Con estos supuestos, ambos tendrán una pensión mensual distinta, para la
mujer sería de 5 471.6 pesos y para el hombre de 6 290.5 pesos, debido a la
diferencia en la esperanza de vida; para la mujer se espera que viva 19.4 años
después de jubilarse y el hombre 16 años. En este ejemplo, la mujer tendría una
tasa de reemplazo de 81.1% y el hombre de 93.2% (Ramírez y Valencia, 2008:
75). Esto es evidencia de una gran desventaja que tendrán las mujeres para
jubilarse, porque deben de trabajar más tiempo que los hombres para acceder a
una pensión del mismo monto que la de ellos.
Como se puede apreciar a través de los indicadores socioeconómicos elaborados
a partir de información específicamente generada para aportar datos sobre la
situación de la población mexicana en el tema de la seguridad social, resulta
patente que las mujeres tienen un menor acceso a este derecho. Las principales
causas se deben a las desigualdades de género que obstaculizan su participación
100
en el mercado de trabajo, así como los propios lineamientos del sistema de
seguridad social, que resultan discriminatorios; pues no reconocen la desigualdad
real entre mujeres y hombres, refuerzan los papeles tradicionalmente atribuidos a
mujeres y hombres y no toman en cuenta las transformaciones en las estructuras
familiares.
101
IV. Algunas modificaciones legales para disminuir la vulnerabilidad de las mujeres en materia de seguridad social
La armonización de la normatividad mexicana en materia de seguridad social con
el marco internacional jurídicamente vinculante resulta prioritaria. A la luz de las
tendencias y acciones llevadas a cabo en otros países, es evidente el rezago del
marco jurídico mexicano en la materia. A continuación se expone un pequeño
conjunto de elementos que requieren modificarse para que la normatividad
contribuya a eliminar las desigualdades de género; los cuales se han identificado
durante el curso del trabajo realizado por el Centro de Estudios para el Adelanto
de las Mujeres y la Equidad de Género (CEAMEG).
Inicialmente, podemos señalar que, a diferencia de otros países latinoamericanos
(CEPAL, 2007), México no ha ratificado algunos convenios internacionales en
materia de responsabilidades familiares y protección adicional de la maternidad,
como son Convenios 156 y 183 de la OIT; hecho que seguramente ha influido en
los avances logrados en los países que sí han llevado a cabo dicha acción.
1. Licencias de maternidad
• En correspondencia con el Convenio 183 de la Organización Internacional
del Trabajo (OIT) (aun no ratificado por el Estado mexicano) se propone que, a
efectos de proteger la participación de las mujeres en el mercado laboral, el
derecho a prestaciones médicas y pecuniarias deba ser cubierto por el
sistema de seguridad social o con fondos públicos.
Tal modificación implica que estas prestaciones sean de cobertura universal para
el total de las mujeres trabajadoras. La atención del embarazo y parto por el
sistema nacional de salud está considerada actualmente en nuestro país, no así
las subvenciones para las madres trabajadoras15. La adopción de esta prestación
como parte del sistema de seguridad social, independientemente de la inserción
102
de las trabajadoras en el sector formal del mercado de trabajo, además de ampliar
la cobertura, eliminará los motivos de índole económica16 que llevan a las
personas empleadoras a solicitar una certificación de no embarazo a quienes
solicitan un empleo. Por tal motivo, se encuentra entre las medidas destinadas a
garantizar que la maternidad no constituya una causa de discriminación en el
empleo, incluyendo el acceso a este, entre ellas la prohibición de exigencia de la
prueba de no embarazo para admisión. Es decir, se contribuye al cumplimiento de
las observaciones relacionadas con la discriminación hacia las mujeres,
efectuadas por organismos internacionales al Estado mexicano.
• Aumento de la licencia de maternidad a un mínimo de 14 semanas.
• Incluir en licencias de maternidad los casos de adopción y, si se requiere por
la edad de las y los infantes, también deberá proporcionarse ayuda para
lactancia.
2. Redistribución de las responsabilidades familiares
• Establecimiento de licencias de paternidad, incluidos los casos de adopción.
• Establecimiento de licencias parentales (que pueden ser compartidas por
ambos progenitores).
Se requiere por tanto, que el padre forme parte de los sujetos inmersos en las
prestaciones por maternidad y paternidad, en que el hecho generador de la
prestación sea el nacimiento o la adopción de una o un hijo; asimismo, se
considere dentro de las prestaciones laborales un periodo de licencia para
responsabilidades familiares, que pueda ser compartido por la madre y el padre.
A semejanza de algunos países, la duración de la licencia de paternidad puede
variar si uno o ambos padres son titulares de derechos ante alguna institución de
103
seguridad social; ampliándose la duración de esta prestación si ambos padres
trabajadores cuentan con la derechohabiencia mencionada.
3. Servicios de cuidado infantil • Inclusión de los hombres trabajadores como beneficiarios de esta prestación,
sin que para ello sea requisito ser padre solo, viudo, divorciado o tener la
custodia o la patria potestad de manera exclusiva. La finalidad es promover
cambios culturales, que permitan la incorporación de los padres a la logística
del traslado de las hijas e hijos a los centros de cuidado (Martínez y Monge,
2007).
• Ampliación de los riesgos de trabajo, considerando los traslados realizados
durante los trayectos comprendidos entre hogar, estancias infantiles o
guarderías y el centro de trabajo. Esta medida ha sido propuesta por
Mendizábal (2008) específicamente en el caso de la Ley del ISSSTE, pues las
imprecisiones del texto vigente caben suponer ciertas exclusiones. Sin
embargo, una medida semejante debería también ser considerada en el caso
de la Ley del IMSS.
• Las prestaciones que se otorgan a las personas que trabajan en el servicio
doméstico, en el caso de que sus patrones las hayan inscrito al régimen del
seguro social, son menores a las que corresponden a otras trabajadoras. En
específico, no cuentan con la prestación de guarderías. Mendízabal (2008),
propone (...) la reforma al Art. 12, que permita a los trabajadores domésticos incorporarse
al régimen obligatorio de la Ley del Seguro Social. Así como aquellos que
establezcan la determinación del pago dela cuota obrero-patronal por jornal para
trabajadores como ellas que cuentan con relaciones de trabajo mixtas y variables
(p. 25).
104
• Asimismo, es ampliamente aceptado que el reconocimiento de los derechos
de las personas que trabajan en el servicio doméstico en la normatividad
laboral se realiza de manera desigual al de otras personas trabajadoras, en
menoscabo de los primeros, lo que constituye un acto discriminatorio que debe
ser subsanado.
4. El sistema de pensiones Diversos especialistas coinciden en que el costo fiscal del actual sistema de
pensiones no representará una mejora respecto al anterior régimen de beneficio
definido, debido al compromiso de otorgar la PMG y el costo de transitar de un
régimen a otro (Rentería, 2007; Sinha, 2008). En consecuencia, resultará
indispensable realizar modificaciones al actual esquema de pensiones, a fin de
evitar costos mayores, tanto en términos fiscales como sociales, principalmente
hacia los sectores situados en desventaja; lo que implica tener en consideraciones
aspectos de género.
Lograr cambios significativos para los trabajadores de menores ingresos requiere
una propuesta integral, que agrupe acciones que pudieran realizar los distintos
actores involucrados en el sistema de pensiones, como son las administradoras de
los fondos de pensiones, las personas que cotizan al sistema y el gobierno. Para
Reynaud (2004) en materia de pensiones, existen cuatro temas claves de política,
los cuales se encuentran vinculados con desigualdades de género:
• la definición del nivel del gasto público;
• la extensión de la vida útil laboral,
• el aumento de las tasas de empleo, y
• el rediseño del paquete de protección.
Son dos los principales problemas que se identifican en las pensiones respecto del
género dentro del sistema de pensiones, obstáculos al acceso al sistema de
pensiones, debidos a una inserción laboral menos favorables en términos de
105
estabilidad y calidad del empleo; así como las menores densidades de cotización
de las mujeres, debido a las lagunas previsionales ocasionadas por su mayor
movilidad laboral (CEM, 2006). En respuesta a dicha problemática, en los casos de
Chile, Argentina y Brasil se han considerado acciones solidarias y medidas
específicas para las mujeres, a fin de disminuir las desigualdades en los sistemas
de pensiones (Sanfuentes, 2006; Dion, 2007).
Así, se requiere por una parte, un esquema de seguridad social con políticas
positivas que contrarresten las inequidades y discriminaciones de género del
actual sistema. Además, la incorporación de un pilar solidario como parte del
sistema de pensiones, cuya finalidad sea garantizar la seguridad social para todas
las personas, mediante un beneficio mínimo, a fin de cubrir las situaciones de la
vida que dejan desprotegidas a las personas durante la vejez (CEM, 2006), como
son el trabajo reproductivo, la inactividad, el desempleo y la precariedad laboral.
De igual forma, otras medidas propuestas, que retoman experiencias del ámbito
internacional aun cuando no toman en consideración las diferencias por sexo,
favorecerían en mayor medida a las mujeres. Entre ellas podemos mencionar:
A. Incremento de cobertura y monto de las pensiones de vejez • Flexibilización de los requisitos para tener acceso a una pensión parcial.
Consiste en disminuir el requisito de cotización a 900 semanas y establecer
el monto de pensión a recibir de manera proporcional al tiempo de
contribución al sistema, aumentando siete puntos porcentuales por cada 50
semanas de cotización, hasta alcanzar 100% de los requisitos y montos a
otorgar con 1 250 semanas de cotización. Así, por ejemplo, quien
únicamente cotizara 1 200 semanas, recibiría una pensión equivalente a 93%
de la PMG.
106
El escalonamiento de la pensión mínima legal permite que las personas que no
alcancen a cubrir los requisitos para una pensión completa puedan recibir alguna
protección por parte del sistema de pensiones. Con esta medida se estima que las
personas con densidades de cotización de 43% a 60% podrían obtener media
pensión (Albo y cols., 2007); sin embargo, esta medida debe complementarse con
incentivos para permanecer en el mercado laboral y obtener una pensión mayor.
• Incentivos para prolongar la inserción en el mercado laboral. Montos mayores
de pensiones (considerando un tope de ingresos), para las personas que una
vez cubiertos los requisitos para obtener una pensión de retiro, continúen en el
mercado laboral y por tanto, en el esquema de contribuciones del sistema de
pensiones.
• Incrementar las aportaciones voluntarias de las personas trabajadoras y
empleadoras, a través de incentivos fiscales; puede considerarse para ello, una
proporción de los aumentos salariales obtenidos (Soto, 2006).
• Transferencias adicionales por parte del Estado, hacia los sectores con
menores ingresos y por tanto, con menor capacidad de contribución al sistema
de pensiones (personas que perciben menos de tres salarios mínimos
mensuales)
• Adoptar un sistema de cuentas nocionales. Algunos países (Italia y Polonia,
por ejemplo) han tenido resultados positivos con las reformas integrales a sus
sistemas de pensiones, basadas en el modelo del sistema sueco; dichos
países han adoptado un sistema denominado de cuentas nocionales17, el cual
funciona como una cuenta personal de ahorro jubilatorio, sobre la base de un
sistema de reparto (Soto, 2006).
Con el reconocimiento de que se requiere un mejor equilibrio entre incentivos y
solidaridad (Titelman, 2007), dentro de las propuestas para subsanar las
107
deficiencias del sistema de pensiones en Chile, se ha sugerido que el gobierno
chileno establezca una contribución adicional del Estado para aquellas personas
de bajas rentas que coticen después de cumplir la edad legal mínima de jubilación,
en particular hacia las personas con menores ingresos y por tanto, menor monto
de cotización; con ello se incentivaría el aumento de la edad al retiro, pues las
personas obtendrían mayores beneficios (Sanfuentes, 2006b).
Como parte de las recomendaciones para llevar a cabo una reforma del actual
sistema de pensiones chileno se prevé extender el beneficio de la pensión de
sobrevivencia al cónyuge hombre, como una medida paritaria (Sanfuentes 2006a).
Esto es, garantizar en pie de igualdad entre mujeres y hombres, el derecho
generado por las personas trabajadoras para que, a su muerte, su cónyuge pueda
gozar de una pensión de viudez.
En Argentina, donde prevalece un sistema mixto de pensiones, un programa de
previsión social extiende la cobertura de dicho sistema para otorgar un seguro de
protección social a mujeres y hombres que cuenten con la edad necesaria para
una jubilación, pero no hayan alcanzado a cubrir los requisitos para una pensión,
otorgando beneficios similares a los de una pensión mínima, de la cual se
descuenta el aporte que la persona no hizo durante su vida laboral. Los recursos
provienen del fondo del sistema previsional, hecho que ha causado polémica
(www.anses.gov.ar, www.asociacion50a60.org.ar).
B. Eliminación de disposiciones discriminatorias contra las mujeres
Entre las modificaciones que contribuyen a la igualdad entre mujeres y hombres,
se encuentran:
• Eliminar el requisito de dependencia económica del cónyuge o concubinario
supérstite para tener derecho a la pensión de viudez (ley del IMSS).
108
Como ya se ha mencionado, esta medida permite que los derechos generados por
las mujeres trabajadoras sean ejercidos en igualdad respecto de los hombres.
• Usar tablas conjuntas (unisex) para mujeres y hombres, para que a igual
edad y saldo ahorrado se obtenga una pensión de igual monto (Soto, 2006;
Montaño, 2004).
Muchas de las fórmulas para el cálculo de las pensiones implican una
discriminación directa contra las mujeres, situación que en varios países se agrava
por su menor edad de jubilación, así como por la utilización de tablas actuariales
diferenciadas por sexo como un mecanismo institucional que reproduce la
discriminación hacia las mujeres, toda vez que una expectativa de vida más
prolongada desfavorece a las mujeres, al utilizarse tablas actuariales diferenciales
para calcular el monto de las pensiones.
Dion (2007) señala que las tablas unisex eliminarían la discriminación por sexo,
como parte de un principio de redistribución de riesgos entre el total de la
población, que implica a su vez, un efecto de redistribución de los beneficios, que
favorecería a las mujeres.
C. Medidas compensatorias A la luz de la falta de congruencia entre los supuestos manejados para realizar la
reforma de pensiones y la realidad del mercado de trabajo, puede resultar
indispensable recurrir a otro tipo de esquemas de pensiones que combinen
mecanismos contributivos y no contributivos; esto es, redefinir la concepción del
sistema de pensiones, bajo un enfoque de derechos humanos, a la vez que se
toma en cuenta las desigualdades sociales y las restricciones presupuestarias
(Soto, 2006).
109
• Contabilizar como parte del tiempo de contribuciones, los lapsos de retiro del
mercado laboral debido a actividades de cuidado, a efecto de aumentar las
posibilidades de las mujeres de tener acceso a una pensión mínima
garantizada por el Estado.
El reconocimiento del aporte de las mujeres al asumir las responsabilidades de
cuidado implica considerar éste como un bien público (Pautassi, 2005), mediante
un ajuste de los requisitos de contribución o tomar en cuenta un lapso
determinado como tiempo de cotización. Por ejemplo, el sistema brasileño confiere
a las mujeres un bono o saldo de cinco años de contribuciones con fondos
estatales, para adicionarse al tiempo de los requisitos de pensión, con lo que sus
beneficios previsionales pueden equipararse a los de los hombres (Dion, 2007).
Tales medidas son comunes a los sistemas de seguridad social europeos; de
hecho, el reconocimiento dentro del sistema de pensiones del tiempo dedicado al
cuidado forma parte de los logros alcanzados por el proyecto de la Unión Europea
(CCE, 2006).
• Aportes en cuentas separadas que se distribuyen ante disolución del vínculo
conyugal. Con la finalidad de proteger los derechos de las mujeres a tener
acceso a los fondos generados por el cónyuge ante una disolución de la unión,
los cuales deben salvaguardarse aun cuando el ex cónyuge vuelva a unirse, y
en particular, para las mujeres que no han participado en el mercado laboral
(Dion, 2007).
Otra opción en el mismo sentido, consiste en que las aportaciones realizadas por
la persona que contribuye al sistema de pensiones se depositen en las cuentas
separadas de cada cónyuge (James y cols., 2005), más que la creación de un
fondo de retiro común (con aportaciones de la persona trabajadora en función de
su estado conyugal), como actualmente se contempla en el marco jurídico.
110
5. Otras propuestas Las modificaciones anteriormente señaladas sólo atañen a la población ocupada
en el sector formal de la economía. De igual forma, se refiere solamente a las
necesidades de cuidado infantil. Por ello, resulta pertinente tomar en
consideración otras medidas, que contribuirían a ampliar la cobertura del sistema
de seguridad social, como las que a continuación se presenta.
A. Economía del cuidado • Se requiere también incorporar al esquema de seguridad social las
necesidades de cuidado de las personas adultas dependientes (ancianas,
enfermas o con discapacidad), como parte de las prestaciones de las personas
trabajadoras.
• Como parte de los derechos a recibir cuidados, el establecimiento de una
subvención estatal para las personas que requieren cuidados, ya sea
monetaria o en especie. Es decir, la oferta de servicios públicos de cuidado
para personas adultas dependientes o un esquema de servicios privados de
bajo costo y alta calidad; con horarios semejantes a los establecidos para las
estancias infantiles.
B. Pensiones no contributivas • Establecimiento de pensiones de vejez no contributivas
La incorporación de un pilar solidario no contributivo (el denominado pilar cero)
dentro del sistema de pensiones, es una opción que el Banco Mundial incluye en
sus recomendaciones sobre las reformas en la materia, y que constituye un factor
importante para la productividad y la cohesión social (Holzmann y Hinz, 2005).
El otorgamiento de prestaciones de vejez no contributivas es una obligación del
Estado mexicano, como mandata el Comité DESC (2008) a los Estados Partes del
111
Pacto respectivo, para otorgar a quienes, al llegar a la edad de jubilación prescrita
por cada legislación nacional, no tengan cubiertos los períodos mínimos de
cotización exigidos por los sistemas de pensiones, o que, por cualquier otra causa,
no tengan derecho a disfrutar de una pensión de vejez y carezcan de una fuente
de ingresos.
Su instauración bajo un esquema focalizado o universal es un tema sujeto a
discusión; sin embargo, se reconoce que la opción de cobertura universal es más
acorde con un enfoque de derechos humanos y que favorece a las mujeres. En
diversos países, este pilar cero provee de una pensión, cuyo monto cubre una
fracción de la pensión mínima garantizada a quienes contribuyen al sistema de
pensiones (OCDE, 2007; Orloff, 2002).
Cobertura universal Marcel (2007) señala que la política social debe considerar que no puede haber
igualdad de oportunidades si no hay igualdad de protección ante los riesgos
sociales. Dion (2007) apunta que en términos de ciudadanía social, la cobertura
universal de pensiones no contributivas proveería una protección más completa de
los derechos y la igualdad de género, si los beneficios de tales pensiones
resultaran suficientes para cubrir las necesidades básicas o cercanas a las
pensiones mínimas de las personas trabajadoras. En caso contrario, una medida
de tal tipo se ubicaría en las políticas de combate a la pobreza, más que en las de
garantizar los derechos sociales y económicos. En tal caso, la gran concentración
de mujeres entre las personas receptoras de la asistencia social implica que las
mujeres no son titulares de una ciudadanía plena.
De acuerdo con datos estimados (Scott, 2005; c.p. Soto, 2006), resulta factible
establecer una pensión mínima universal de $668 mensuales (a valor de 2005)
para la población de 70 años o más, a fin de eliminar la pobreza en la vejez;
alternativa que resulta fiscalmente sostenible en los próximos cincuenta años, ya
112
que su costo aumentaría paulatinamente de 0.35 % del PIB a un máximo de 0.8%
del PIB.
Al respecto, diversos especialistas (Scott, 2005; Kay, 2007; Titelman, 2007)
estiman que el costo de las pensiones mínimas bajo un esquema universal para el
caso de México no rebasaría, según diversos parámetros de estimación, el 3% del
PIB. Dichos autores coinciden en una estimación de 1.5 % del Producto Interno
Bruto (PIB) para una cobertura universal, y tanto Kay (2007) como Titelman (2007)
consideran que un esquema focalizado tendría un costo de 0.4% del PIB. El último
autor especifica que el costo de esta pensión por el monto equivalente a una línea
de pobreza, sería menor al promedio requerido por los países de la región
latinoamericana (2.2%).
C. Inversión en capital humano
La inserción de las mujeres de manera precaria en el mercado laboral determina el
monto notoriamente inferior de las pensiones de retiro de las mujeres, pues es
producto de las actuales desigualdades en las remuneraciones por trabajo de igual
valor, de la rotación laboral causada por las contingencias reproductivas y de la
segmentación vertical del mercado de trabajo (Giménez, 2004).
Algunos especialistas (Albo y cols., 2007) proponen aumentar los beneficios
derivados de la relación entre educación, productividad, es decir, promover
aumentos en la productividad redundará en un aumento de ingresos y por tanto,
de los montos de pensiones. La adopción de estas medidas no corresponde al
ámbito del sistema de pensiones, pero repercute en el mismo, dado que éste
reproduce e incluso aumenta la discriminación y segmentación del mercado
laboral y de que se ha evidenciado que son las personas trabajadoras con mayor
nivel educativo quienes tienen mayor probabilidad de cubrir las cotizaciones y el
tiempo requerido para tener acceso a una pensión de retiro (Dion, 2007; James y
cols., 2005; Sanfuentes 2006b).
113
V. Consideraciones finales
La configuración de los sistemas de seguridad social y del mercado laboral
reproducen y legitiman el mantenimiento de los papeles tradicionalmente
asignados a cada género. Con base en las relaciones de subordinación de las
mujeres, se les plantea como beneficiarias de los derechos del proveedor y se
impide su participación al mercado laboral en igualdad de condiciones con los
hombres; lo que obstaculiza su acceso a la seguridad social vía el empleo. Así, las
mujeres no son vistas como portadoras de derechos.
Las ceguera al género de las reformas en los sistemas de salud y de pensiones
realizadas en nuestro país, al igual que en muchos otros de la región
latinoamericana, implica, en un contexto de transformaciones económicas,
sociales y demográficas, la profundización de las desigualdades de género en el
acceso a la seguridad social; en particular a los beneficios del sistema de
pensiones, con costos en el bienestar de las mujeres (principalmente durante la
vejez) y de la sociedad en su conjunto.
La revisión de las actuales disposiciones muestra que las reformas efectuadas en
el sistema de seguridad social no consideraron los instrumentos internacionales de
derechos humanos; tampoco incluyeron las recomendaciones de los organismos
financieros internacionales, que se referían a medidas redistributivas. Las
características discriminatorias hacia las mujeres ya existentes en dicho sistema
permanecen y es de prever que las desigualdades de género serán mayores a
raíz de los cambios efectuados, ya que los efectos negativos impactan a las
mujeres en mayor medida. Es de resaltar que México realizó una de las reformas
más radicales en materia de pensiones, la cual tiende a polarizar aun más el
sistema de seguridad social; que ya era excluyente antes de que se realizara
dicha reforma.
114
Como se puede apreciar mediante los indicadores socioeconómicos sobre la
situación de la población mexicana en el tema de la seguridad social, resulta
patente que las mujeres tienen un menor acceso a este derecho. A pesar de que
hay poca información para dar cuenta de la situación de las mujeres mexicanas y
la que existe no está actualizada, los escasos indicadores sociodemográficos
corroboran los planteamientos de la bibliografía especializada: falta de
reconocimiento del aporte de las mujeres a la sociedad en su conjunto, al recaer
en ellas la responsabilidad del cuidado, se obstaculiza su participación en el
mercado laboral, y con ello, su acceso a la seguridad social como un derecho
generado a través del empleo.
Esta información, también muestra la asociación entre las desigualdades de
género en el mercado laboral y las desventajas de las mujeres en el sistema de
pensiones. Las estimaciones de los beneficios obtenidos al retiro laboral entre
mujeres y hombres, después de las reformas en los sistemas de pensiones,
evidencian que las reformas tienden a aumentar la estratificación de género
durante la vejez; la brecha de género en el monto de las pensiones es de 40%.
Los lineamientos actualmente vigentes en las dos mayores instituciones de
seguridad social de nuestro país crean capacidades diferenciadas para mujeres y
hombres; lo cual erosiona los derechos de las mujeres trabajadoras, contravienen
el principio de igualdad e impiden el cabal cumplimiento de los compromisos
internacionales en la materia. Tampoco conforman una base normativa que
permita lograr una redistribución social de las cargas familiares, al no considerar
que la reproducción social es un bien común.
Con el análisis de los lineamientos del actual sistema de pensiones de
contribución definida, se corrobora que éste refuerza los papeles de las mujeres
como madres y esposas y aumenta su desprotección. La negación de que la
seguridad social es un derecho propio de las mujeres erosiona otros derechos y
con ello, las coloca en una situación de dependencia durante su vejez.
115
El marco jurídico legitima las desigualdades de género, que sitúan a las mujeres
en desventaja; dejándolas desprotegidas y con pocas probabilidades de
autonomía económica para tener un nivel de vida digno. Es evidente que la
reforma de pensiones no ofrece suficientes incentivos para que las mujeres
permanezcan en el mercado laboral, tampoco reconoce el valor de las actividades
de cuidado que realizan, para aumentar las posibilidades de gozar los beneficios
de la pensión de retiro, a pesar de los argumentos esgrimidos durante el proceso
de reforma. Además, dicho sistema no toma en cuenta que las mujeres deben
enfrentar barreras estructurales para participar en la economía formal.
La falta de información fehaciente oculta las grandes disparidades en la
generación de derechos de las personas, que forman parte del sistema de
pensiones; debido a las desigualdades del mercado laboral y de los propios
lineamientos institucionales, que sitúan en desventaja a las mujeres.
A nivel internacional es reconocido que se requiere un proceso de transformación
para redefinir el sistema de seguridad, para que éste se constituya en el vector de
integración social, en virtud de la consideración de derechos de cada ciudadana y
cada ciudadano, y no con base en la condición de trabajadores asalariados de
mujeres y hombres. Esto es, que se debe tender a establecer sistemas
previsionales en los que el origen del derecho sea la ciudadanía; en esa dirección
caminan actualmente muchos de los esfuerzos de diversos países y organismos
internacionales.
Sin embargo, es patente que nuestro país se encuentra rezagado a los avances
realizados en otros países latinoamericanos, para incorporar en su marco jurídico
elementos que promuevan la igualdad entre mujeres y hombres, en el tema de la
seguridad social. Quizá este sea uno de los retos más acuciantes, es decir, lograr
que México se sume al creciente reconocimiento de que las reformas llevadas a
cabo en materia de pensiones fueron deficientes y han ocasionado efectos
116
negativos; sobre todo en los grupos con mayor desventaja en el mercado laboral,
como son las mujeres.
En el mismo sentido, otro de los desafíos de las políticas públicas es la necesidad
de retomar los principios de solidaridad y uiniversalidad de la seguridad social,
bajo un enfoque de derechos humanos, como la vía para acrecentar el bienestar
de las personas e incrementar la productividad del sistema económico; es decir,
con beneficios en diversas esferas de la sociedad, que conforman un nuevo pacto
social.
Las experiencias internacionales demuestran que resulta apremiante modificar el
actual sistema de seguridad social. Muestra de esta necesidad, son las acciones
llevadas a cabo en los países tomados como modelo para realizar la reforma
previsional mexicana; como Chile, que ha considerado medidas específicas en
torno a las desigualdades de género.
En síntesis, como reconocen las y los especialistas, hay pendientes diversas
modificaciones al sistema de pensiones, en que debe incorporarse la perspectiva
de género. Ello requiere la construcción de una estrategia de seguridad social
orientada por el enfoque de derechos ciudadanos y equidad de género;
sustentada en la articulación de distintas políticas. Se trata de que el sistema de
pensiones sea considerado como un campo de políticas, para contrarrestar las
inequidades y la desigualdad de género. Tres puntos resultan relevantes:
• Modificar el esquema de beneficios del sistema de pensiones, en relación al
funcionamiento del mercado de trabajo, para que sea acorde con la realidad
laboral.
• Se debe tener información sobre la magnitud y origen de las discriminaciones
contra las mujeres trabajadoras, para poder brindar soluciones, establecer
117
medidas compensatorias y evitar que los efectos negativos de las reformas
sean mayores.
• En concordancia con las recomendaciones de organismos internacionales y
los principios de derechos humanos, resulta necesario incorporar un pilar
solidario del sistema de pensiones, bajo esquemas no contributivos.
Así, para garantizar el acceso de las mujeres a la seguridad social, es necesario el
reconocimiento de sus derechos; a fin de instrumentar mecanismos para aumentar
la cobertura y el acceso a la seguridad social en condiciones de igualdad real con
los hombres. Se requiere establecer medidas compensatorias en el sistema de
pensiones y promover cambios culturales, que propicien la transformación de las
relaciones de género; entre ellos, incentivos para que los hombres asuman y
ejerzan sus derechos para compartir con las mujeres las responsabilidades del
cuidado, y que el Estado también comparta esta tarea.
118
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Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género
CEAMEG H. Cámara de Diputados
LX Legislatura Diciembre de 2008
www3.diputados.gob.mx/camara/CEAMEG
Comité del Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género Presidenta: Dip. María Soledad Limas Frescas
Secretarias: Dip. Bertha Y. Rodríguez Ramírez Dip. Holly Matus Toledo
Centro de Estudios para el Adelanto de las Mujeres y la Equidad de Género Directora General: Mtra. María de los Ángeles Corte Ríos
Directora de Proyecto 2: Mtra. María de Lourdes García Acevedo Elaboró: Lic. Graciela González Zetina y Mtro. Abraham Granados Martínez
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Notas 1 Como señala Pautassi (2007a), esta es una distinción fundamental, en cuanto a la forma en que se tiene acceso al derecho a la seguridad social en los países latinoamericanos:
De hecho, las coberturas operan en general, a partir de la presencia de seguros sociales, que se basan en impuesto al salario y no en base a un sistema de seguridad social más amplio al estilo de los países escandinavos. Para que se efectivicen las prestaciones, es necesario que cada trabajador/a y su empleador aporten al sostenimiento del sistema ya que de lo contrario el mismo no opera. Es decir, hay derecho en la medida que se aporte, constituyendo la base del sistema contributivo. Lo expuesto no remite únicamente a una precisión jurídico-normativa, sino que determina las modalidades en que se distribuirán las oportunidades para los distintos miembros de la sociedad. Esto es, quienes accedan a un trabajo formal acceden a todos los beneficios y derechos, no solo derivados de su condición de trabajador/a sino que gozan de una suerte de ciudadanía plena en relación con quienes no acceden. En la distribución de oportunidades las mujeres son históricas perdedoras, entre otros motivos, por la falta de reconocimiento del trabajo reproductivo y por su baja inserción en los espacios públicos (p. 79).
2 Llama la atención que el texto del citado informe utiliza el término de “padres”, cuando la gráfica respectiva, así como la información publicada por Inegi (2005) se refiere a la madre como la encargada de proporcionar los cuidados a los hijos. Ello nos puede hablar de la permanencia de estereotipos en los instrumentos estadísticos, pues si bien cabe la posibilidad de que la encuesta haya captado a los padres como encargados del cuidado infantil, el caso es que la información publicada no consigna el cuidado paterno. No obstante, también podría deberse a que el Inegi no da cuenta de tal respuesta (quizá por la falta de representatividad estadística). 3 Es reconocido que la información referente a los ingresos percibidos por las personas cuenta con dificultades de captación en los instrumentos estadísticos. La falta de congruencia de este dato (ya que no es posible que una persona que cuenta con una pensión no reciba ingresos, por mínimos que éstos sean) quizá puede deberse a que, al momento de responder a la encuesta, las mujeres entrevistadas declararon que no reciben ingresos, bajo el supuesto de que la pregunta se refería a otro tipo de ingresos, además de la pensión. Puede suceder que estas mujeres pensionadas no tengan un acceso efectivo a los recursos provenientes de su pensión, por lo que consideran que no reciben ingresos, al no poder disponer sobre el uso de los mismos, o recibir sus beneficios; en cuyo caso, las razones nos remitirían a cuestiones de género. En todo caso, es evidente que se requiere una mejora en la captación de la información o de abordar con mayor profundidad la situación de las mujeres durante la vejez. 4 La densidad de cotización expresa la proporción del tiempo con aportes a la seguridad social (cotización) respecto al tiempo total laborado. Está estrechamente relacionada con las condiciones del mercado laboral (Valencia, 2007). 5La movilidad laboral se refiere a la rotación entre empleos o al paso por periodos de desocupación e inactividad a lo largo de las trayectorias laborales (CEM, 2006). 6 La esfera doméstica de la reproducción social abarca un conjunto de actividades sociales como son: la procreación, la alimentación, los cuidados de protección física de los miembros dependientes (niñas, niños, personas ancianas, enfermas o con discapacidad), y asimismo el acceso a recursos y activos sociales, económicos y simbólicos, internos y externos a la institución familiar. Esto es, de funciones cruciales para la reproducción, desarrollo y socialización de las personas, en tanto miembros de una sociedad (Draibe y Riesco, 2007). 7 La flexibilización laboral (empleos atípicos o precarios, movilidad laboral) ha vuelto obsoleto el sistema, pues las características del mercado laboral no corresponden con el supuesto de que el mercado laboral genera ocupaciones estables y trayectorias laborales sin mayores discontinuidades, que permiten ahorros previsionales regulares y suficientes. La creciente incorporación de las mujeres al mercado laboral, en condiciones precarias (sin contrato, en empleos de corta duración y de bajos ingresos) las coloca en una situación más desventajosa.
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El desconocimiento e infravaloración del trabajo reproductivo y social da lugar a una injusta distribución de oportunidades entre mujeres y hombres se contrapone al supuesto de que los sistemas de pensiones son neutrales al género. 8 Cabe señalar que a diferencia de la normatividad que rige al ISSSTE, la ley del IMSS prevé otorgar una compensación económica por carga familiar, a las personas beneficiarias de las y los pensionados por invalidez (así como pensionados por retiro y de viudez, que requieren de otra persona asistencia continua o permanente), con cargo a las aportaciones que realiza el Estado, cuyo monto va de 10 a 15% del total de la pensión que recibe el titular del derecho (persona con invalidez). Estas asignaciones familiares se entregarán de preferencia al propio pensionado, pero la correspondiente a los hijos podrá entregarse a la persona o institución que los tenga bajo su cargo directo, en el caso de no vivir con el pensionado. Cabe suponer que esta asignación monetaria para quienes se hacen cargo de las personas que no puede valerse por sí mismas, corresponde a la prestación denominada por Almenara (2004) de asignaciones familiares, en que se prevé que el cuidado de las personas dependientes requiere una compensación económica. Sin embargo, dicha disposición genera efectos diferenciados entre mujeres y hombres, toda vez que solamente considera otorgar este recursos en el caso de pensionados hombres, entre los beneficiarios señala a la esposa o concubina, más no al cónyuge o concubinatario de sexo masculino. 9El estudio comprende una muestra de la base de datos de la Consar, a partir de la cual se obtiene información de las personas a través del tiempo (agosto de 1997-febrero de 2005) para diferentes grupos de edad, con la finalidad de construir la trayectoria laboral de mujeres y hombres (Sinha, 2006 y 2008). 10 Este organismo toma como base de referencia de ingresos los datos de 2004 (OCDE, 2007). 11 Se presenta las estimaciones de la tasa bruta de reemplazo, es decir, el monto acumulado dividido entre el ingreso promedio de la trayectoria laboral individual, sin tomar en cuenta las deducciones fiscales y las aportaciones de la persona trabajadora (en cuyo caso se refiere a la tasa neta de reemplazo), debido a que a partir de dicho indicador la OCDE realizó una comparación de los impactos de las reformas llevadas a cabo por diversos países (OCDE, 2007). 12 “Actualmente no se cuenta con esta información o estudios que indiquen los años promedio de cotización por nivel salarial para el nuevo sistema de pensiones instaurado en 1997” (Rentería, 2007: 81). 13 La cuenta individual se abrirá para cada trabajadora y trabajador en el Pensionissste o en una administradora de fondos para el retiro, para que se depositen en la misma las cuotas y aportaciones de las subcuentas de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, de ahorro solidario, de aportaciones complementarias de retiro, de aportaciones voluntarias y de ahorro de largo plazo, y se registren las correspondientes al fondo de la vivienda, así como los respectivos rendimientos de éstas y los demás recursos que puedan ser aportados a las mismas (Artículo 6, inciso II, Ley del ISSSTE, 2007). 14 De acuerdo con el Consejo Nacional de Población (Conapo) en 2008 la esperanza de vida de las mujeres es de 77.5 años y 72.7 años para los hombres. 15 En diversos países latinoamericanos, con excepción de algunos países centroamericanos, las prestaciones pecuniarias otorgadas durante la licencia de maternidad son financiadas por la seguridad social (Abramo, 2000). Es decir, las excepciones, en que las prestaciones se encuentran a cargo del empleador junto con el sistema de seguridad social, son aquellos países en que el régimen de bienestar se caracteriza por una política social más débil. Esa es una de las características del régimen de bienestar mexicano, pues su gasto social es bajo (Martínez, 2008). 16 Las personas empleadoras suelen discriminar a las mujeres por motivos de embarazo al momento de contratar personal, pues las prestaciones de maternidad correrán a cargo del empleador, si la trabajadora no cubre los requisitos de cotización mínimos establecidos por la ley. 17 Como ya se ha señalado, el sistema de pensiones escandinavo forma parte de un régimen de bienestar en que el acceso al derecho de la seguridad social está dado por la condición de ciudadanía de las personas, no a través del empleo. Dicho sistema de pensiones es complejo, pues a la vez que garantiza un ingreso mínimo a todas las personas durante su vejez (independientemente de que hayan realizado aportaciones a sus cuentas individuales de ahorro para el retiro), también considera otros pilares, como el de la cuenta individual y el otorgamiento de beneficios monetarios en función del nivel de ingresos percibido durante la vida laboral activa, por mencionar de manera somera algunas de las características del régimen de cuentas nocionales.
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