diagnóstico de la situación de los derechos...

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Diagnóstico de la situación de los derechos económicos, sociales, culturales y el derecho al

medio ambiente en el estado de Guerrero

Índice Introducción 1. Marco Jurídico Internacional

1.1 Sistema de Protección de Derechos Humanos 1.2 Obligaciones estatales en materia de DESC 1.3 Acciones para garantizar el cumplimiento de los DESC

2. Marco programático, institucional y presupuestal del Estado de Guerrero en relación con los DESCA

2.1 Marco programático general 2.2 Estructura institucional del Gobierno de Guerrero, DESC y derecho al medio ambiente

2.3 Marco presupuestal 3. Marco demográfico, social y económico del Estado de Guerrero

3.1 Estructura de la población del Estado de Guerrero 3.2 Migración 3.3 Estructura y crecimiento económico de Guerrero

4. La realización de los Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales en Guerrero

4.1 Derecho a un nivel de vida adecuado 4.1.1 Legislación 4.1.2 Marco programático, institucional y presupuestal del derecho a un nivel de vida adecuado

4.1.3 Indicadores de nivel de vida 4.1.4 Lista de verificación

4.2 Derecho al más alto nivel posible de salud física y mental 4.2.1 Legislación 4.2.2 Marco programático, institucional y presupuestal del derecho a la salud

4. 2.3 Indicadores del Derecho a la Salud 4.2.4 Casos emblemáticos 4.2.5 Lista de verificación

4.3 Derecho a la alimentación adecuada 4.3.1 Legislación 4.3.2 Marco programático, institucional y presupuestal del derecho a la alimentación

4.3.3 Indicadores del derecho a la alimentación 4.3.4 Lista de verificación

4.4 Derecho a la vivienda 4.4.1 Legislación 4.4.2 Marco programático, institucional y presupuestal del derecho a la vivienda

4.4.3 Indicadores del derecho a una vivienda digna 4.4.4 Lista de verificación

4.5 Derecho al trabajo y derechos en el trabajo 4.5.1 Legislación 4.5.2 Marco programático, institucional y presupuestal del derecho al trabajo

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y en el trabajo 4.5.3 Indicadores del derecho al trabajo y del trabajo 4.5.4 La situación de los y las jornaleros/as agrícolas 4.4.5 Casos emblemáticos 4.4.6 Lista de verificación

4.6 Derecho a la educación 4.6.1 Legislación 4.6.2 Marco programático, institucional y presupuestal del derecho a la educación

4.6.3 Indicadores del derecho a la educación 4.6.4 Casos emblemáticos 4.6.5 Lista de verificación

4.7 Derecho a los beneficios de la cultura y al progreso científico y tecnológico

4.7.1 Legislación 4.7.2 Marco programático, institucional y presupuestal del derecho a los beneficios de la cultura y al progreso científico 4.7.3 Indicadores de del derecho a los beneficios de la cultura y al progreso científico 4.7.4 Lista de verificación

4.8 Derecho a un medio ambiente sano 4.8.1 Legislación 4.8.2 Marco programático, institucional y presupuestal del derecho al medio ambiente

4.8.3 Indicadores del derecho al medio ambiente 4.8.4 Casos emblemáticos 4.8.5 Lista de verificación

4.9 El derecho al agua 4.9.1 Legislación 4.9.2 Lista de verificación

5. Retos estructurales para el cumplimiento de los DESC y el derecho al medio ambiente

6. Conclusiones 7. Recomendaciones Abreviaturas y acrónimos Glosario Bibliografía

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Introducción En el presente capítulo se realiza un análisis sistemático de cuatro aspectos en el quehacer de los poderes del estado de Guerrero con el propósito de conocer el estado que guarda la realización de los derechos económicos, sociales, culturales (DESC) y al medio ambiente, así como los retos estructurales que impiden su pleno cumplimiento y evaluar en general, el grado de incorporación del enfoque de derechos humanos en la gestión gubernamental. Con este propósito, un primer aspecto examinado se refiere al marco jurídico internacional, regional y nacional y a la legislación estatal para verificar en qué medida esta última se encuentra armonizada con las obligaciones y los compromisos adquiridos por el Estado mexicano al haber ratificado los instrumentos internacionales que norman a los DESC y al derecho al medio ambiente. Un segundo campo de análisis procura sintetizar los procesos que inciden en la realización de esos derechos mediante la aplicación de los instrumentos de política gubernamental, como son los distintos programas y presupuestos a cargo tanto de instituciones públicas estatales, como de instituciones federales que tienen su concreción en el territorio de Guerrero. La recopilación y presentación ordenada de los indicadores de resultados -que es posible obtener a partir de la información de fuentes oficiales disponibles en el país, desagregada por estados- constituye el tercer aspecto incorporado en el presente capítulo. Los indicadores comparados en el tiempo, permiten observar la evolución progresiva que va teniendo el cumplimiento de los compromisos del Estado en materia de DESC y medio ambiente, o en su caso, detectar regresiones o situaciones de estancamiento. Se incluyen asimismo indicadores que muestran la falta de equidad y la forma como ésta evoluciona en el tiempo, entre la situación que vive la población indígena y no indígena, los hombres y las mujeres y los grupos de población con inserciones diferenciadas en el mundo del trabajo. Asimismo, varios indicadores ubican la situación que prevalece en el cumplimiento de los DESC y de medio ambiente en Guerrero en forma comparativa con lo que ocurre en otros estados del país o con el promedio nacional. Con el fin de enriquecer el diagnóstico y obtener una visión más cualitativa, se incorpora como un cuarto elemento en el desarrollo de los apartados del capítulo, la exposición resumida de algunos casos emblemáticos de la problemática que enfrenta la realización de los DESC y de medio ambiente en Guerrero, así como de la información que deriva de las actividades de la Comisión Estatal de Derechos Humanos relativa a quejas y recomendaciones relacionadas con esos derechos. Con base en los elementos anteriores, en el quinto apartado del presente capítulo, se exponen los retos estructurales que deben enfrentarse para la plena realización de los DESC y del derecho al medio ambiente en Guerrero señalando aquéllos que surgen del contexto y responsabilidades federales y los que atañen a la situación que existe en este estado por cuanto al desempeño de los poderes locales y por la presencia de terceros actores que vulneran los derechos de la población guerrerense. Como conclusión, se formulan recomendaciones a los Poderes del Estado en Guerrero con miras a remontar los obstáculos estructurales detectados.

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1. Marco Jurídico Internacional Se presenta a continuación, una breve descripción de los distintos instrumentos que en el ámbito internacional e interamericano, definen el estándar mínimo a cumplir en cuanto a los DESC y el derecho al medio ambiente como marco para realizar un análisis jurídico de la legislación guerrerense. Dado que el Estado mexicano está obligado a respetar, proteger, garantizar y promover los derechos reconocidos en los instrumentos internacionales, este análisis permitirá, en un segundo momento, determinar la brecha existente entre los compromisos adquiridos internacionalmente y la normatividad local. Los estándares jurídicos pueden a su vez, servir para fijar un marco que permita la definición de políticas y estrategias de intervención de diversos actores, constituyendo criterios para la fiscalización y evaluación posterior de las mismas.1 Independientemente que todos los seres humanos, por el solo hecho de serlo, somos titulares de una serie de derechos y obligaciones establecidas y reconocidas en el ámbito universal, el Estado Mexicano, al ser Parte en los instrumentos que los consagran, asume como obligación su cumplimiento, que como se verá, incluye aspectos de realización inmediata y otros que se cumplen en forma progresiva. Es por ello que a través de este análisis se pretende identificar las lagunas que vulneran el desarrollo de una ciudadanía plena de la población del estado. De manera específica, se intenta exponer el marco en el que vive la población de Guerrero, destacando los límites a los que se enfrenta frente a las protecciones internacionales reconocidas.

1.1 Sistema de Protección de los Derechos Humanos

El sistema internacional de protección En 1948, con la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH), se colocó la primera piedra del edificio jurídico-institucional de estos derechos en el sistema internacional. La Declaración comprende tanto derechos sociales, económicos y culturales, como derechos civiles y políticos. Sin embargo, la Guerra Fría y la contraposición de tesis entre bloques económicos, desembocaron en la separación de los mismos, creando en 1966 instrumentos diferenciados para su reconocimiento. Por un lado, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y por otro el Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). Con la finalidad de eliminar las posibles divisiones creadas por la existencia de dos pactos diferenciados en términos de derechos, la comunidad internacional, quiso enfatizar que ambos cuerpos de derechos tienen igual importancia para la dignidad humana y que son indivisibles, interdependientes e interrelacionados2. ―Los Estados tienen las mismas responsabilidades en cuanto a la violación de los derechos económicos, sociales y culturales y las violaciones a los derechos civiles y políticos‖.3

1 Abramovich, Víctor. Los estándares interamericanos de derechos humanos como marco para la formulación

y control de las políticas sociales. Anuario de derechos humanos 2006. Centro de derechos humanos, Universidad de Chile. www.cdh.uchile.cl 2 Tal y como se establece en el párrafo 5 de la Declaración y Programa de Acción de Viena aprobados por la

Conferencia Mundial de Derechos Humanos el 25 de junio de 1993. 3 Directrices de Maastricht sobre Violaciones a los derechos Económicos, Sociales y Culturales. Maastricht

22-26 de enero 1997.

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Los DESC, al igual que los derechos civiles y políticos, son derechos que nacen de la dignidad humana y son por ende, inherentes a la persona, y están directamente relacionados con la protección de necesidades y capacidades que garantizan una calidad de vida.4 El instrumento internacional que desarrolla la definición de los DESC es el Pacto Internacional correspondiente (PIDESC). El Pacto regula las obligaciones de los Estados así como los mecanismos de protección en la materia. La primera parte del PIDESC establece el derecho a la libre determinación de los pueblos (Art. 1), una segunda parte señala la naturaleza y alcance de las obligaciones para los Estados (Art. 2-5), una tercera define los derechos sustantivos protegidos por el instrumento, la cuarta parte se refiere a la regulación del mecanismo para el reporte de los informes estatales y existe una quinta que señala la entrada en vigor del mismo. Los derechos sustantivos contenidos en el Pacto son:

Derecho a trabajar (Art. 6)

Derecho al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias (Art. 7)

Derecho a la organización sindical y derecho de huelga (Art. 8)

Derecho a la seguridad social (Art. 9)

Derecho a la protección de la familia (Art. 10)

Derecho a un nivel de vida adecuado (Art.11.1) - adecuada alimentación - adecuado vestido - adecuada vivienda

Derecho a la protección contra el hambre (Art. 11.2)

Derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental (Art. 12)

Derecho a la educación (Art.13 y 14)

Derecho a participar en la vida cultural y a gozar de los beneficios del progreso científico y de sus aplicaciones (Art. 15)

Con el propósito de fortalecer la supervisión del cumplimiento del PIDESC en los Estados parte, el Consejo Económico y Social (ECOSOC), como órgano de Naciones Unidas encargado de promover el progreso en estos temas y según lo determinado en la parte IV del Pacto, estableció el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Este Comité, conformado por 18 personas expertas, verifica el cumplimiento del Pacto, elabora observaciones, sugerencias y recomendaciones que deberán ser consideradas por los Estados para dar mejor cumplimiento a sus obligaciones en materia de DESC. El PIDESC hasta diciembre de 2008, no preveía un mecanismo de denuncias o comunicaciones interestatales ni individuales, de manera que el único mecanismo de control existente hasta la reciente aprobación por la Asamblea General de Naciones Unidas del Protocolo Facultativo del Pacto, era la presentación de informes periódicos por parte de los Estados, así como informes alternativos o ―sombra‖ aportados por las organizaciones civiles.5 Con la aprobación del Protocolo Facultativo la Asamblea de Naciones Unidas otorgó facultades al Comité del PIDESC para recibir comunicaciones individuales o de grupos de

4 Protección Internacional de los Derechos Económicos Sociales y Culturales. Sistema Universal y Sistema

Interamericano. Instituto Interamericano de Derechos Humanos 2008. p.23 5 El 18 de junio de 2008, el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas aprobó el Protocolo

Facultativo del PIDESC. Sometido a la Asamblea General, fue aprobado por ésta en diciembre del mismo año. Actualmente se encuentra en proceso de ser ratificado por al menos, diez países para que entre en vigor.

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individuos relacionadas con violaciones a los derechos considerados en las Partes II y III del Pacto, así como comunicaciones interestatales.

El Sistema Interamericano de protección En el marco de la Organización de Estados Americanos (OEA), en la misma tesitura, también en 1948 se aprobó la Declaración Americana sobre los Derechos y Deberes del Hombre (DADD), la cual contiene un preámbulo y dos capítulos. El primero, referido a los derechos, abarca los artículos I a XXVIII. El segundo trata sobre los deberes de las personas y se extiende desde los artículos XXIX a XXXVIII. La DADD enuncia en su articulado, en su primer capítulo, tanto derechos civiles y políticos como DESC. Entre estos se encuentran los derechos: a) a la constitución y protección de la familia (Art. VI), b) a la protección de la maternidad y la infancia (Art. VII), c) a la preservación de la salud y el bienestar (Art. XI), d) a la educación (Art. XII), e) a los beneficios de la cultura (Art. XIII), f) al trabajo y a una justa retribución (Art. XIV), g) al descanso y a su aprovechamiento (Art. XV), h) a la seguridad social (Art. XVI), En el miso sentido, en 1969 fue adoptada la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH – conocida también como Pacto de San José), la cual consta de tres partes, la primera de ellas titulada ―Deberes de los Estados y Derechos Protegidos‖, dividida en cinco capítulos: el primero enuncia los deberes de los Estados y el segundo refiere a derechos civiles y políticos. El tercer capítulo se titula ―Derechos Económicos, Sociales y Culturales‖ y contiene sólo un artículo, el artículo 26, al que se le nominó ―Desarrollo Progresivo‖. Es precisamente de este artículo 26 a partir del cual se deberán determinar los derechos considerados ―progresivos‖, los alcances y el desenlace programático que deberán tener cada uno de ellos a nivel local para considerarse efectivos. Con el objetivo de enumerar y precisar los DESC reconocidos en el artículo 26 de la Convención Americana, se creó el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, mejor conocido como Protocolo de San Salvador (PSS), el cual señala los siguientes derechos: a) al trabajo (Art. 6), b) a condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo (Art. 7), c) derechos sindicales (Art. 8), d) a la seguridad social (Art. 9), e) a la salud (Art. 10), f) a un medio ambiente sano (Art. 11), g) a la alimentación (Art. 12), h) a la educación (Art. 13), i) a los beneficios de la cultura (Art. 14), j) a la constitución y protección de la familia (Art. 15) Es en este Protocolo donde, en el Artículo 11, se incorpora el derecho a un medio ambiente sano como parte de los DESC. El artículo 19 del PSS regula la presentación de peticiones individuales respecto a la violación de los derechos establecidos en el párrafo a) del artículo 8 y en el artículo 13.

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En dicho artículo se contempla también la obligación de los Estados parte de presentar informes periódicos sobre las medidas progresivas que hayan adoptado para asegurar el respeto de los derechos protegidos por el Protocolo. La OEA aprobó en junio de 2005 normas para la presentación de dichos informes y en octubre de 2007 la CIDH presentó los Lineamientos para la elaboración de indicadores de progreso en materia de derechos económicos, sociales y culturales.6

1.2 Obligaciones estatales en materia de DESC

Una comprensión realista de las obligaciones de los Estados debe tener en cuenta que, como se dice en el artículo 2 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre el derecho al desarrollo, el individuo es el sujeto activo, no el objeto, del desarrollo económico y social. Tomando en cuenta lo anterior, el derecho internacional establece las obligaciones que los Estados deben cumplir para garantizar el goce pleno de los derechos humanos, las cuales se definen como:

i) Respetar, proteger y cumplir. ii) No discriminar; iii) Garantizar niveles esenciales de los derechos iv) Brindar recursos legales adecuados.7 v) Promover

La obligación de respetar se define por el deber del Estado de no interferir, obstaculizar o impedir la libertad de acción y uso de los recursos propios de cada persona o comunidad relacionados con el acceso el goce de los bienes que constituyen el objeto del derecho. La obligación de proteger consiste en impedir que terceros/as interfieran, obstaculicen o impidan el acceso a esos bienes. Es decir, el Estado debe otorgar garantías para prevenir que los derechos sean violados o restringidos por la acción de terceros/as. La obligación de cumplir supone asegurar que el/la titular del derecho acceda al bien cuando no puede hacerlo por sí mismo/a. Este último relacionado con hacer efectivo el derecho, se subdivide en facilitar, proporcionar y promover. Para que el Estado pueda atender esta obligación se permite que lo haga de manera progresiva y se establece la no regresividad excepto frente a situaciones excepcionales, debidamente probadas ante

el Comité de DESC. La obligación de promover, agregada en el Sistema Interamericano, se caracteriza por el deber del Estado de desarrollar condiciones para que los titulares del derecho accedan al bien.8 En materia de DESC los Estados también se obligan a:

vi) Aplicar el máximo de recursos disponibles vii) Sancionar los delitos cometidos por servidores/as públicos/as y agentes

privados que violen o atenten contra los DESC9,

6 El documento puede consultarse en la página oficial de la CIDH en http://www.cidh.org/publi.esp.htm

7 Ibid, p. 130

8 Abramovich V. y Courtis C. Apuntes sobre la exigibilidad judicial de los derechos sociales. Jura Gentium,

Revista de filosofía del derecho internacional y de la política global. 2005 9 Observación General 15 del Comité DESC, párrafo 15 al 20 y Artículo 2 del PIDESC

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viii) Producir, publicitar y hacer accesible a todas las personas la información para hacer efectivo el control ciudadano de las políticas económicas y

sociales y ix) Promover la participación de la población en la discusión y diseño de

políticas generales.

1.3 Acciones para garantizar el cumplimiento de los DESC Al entender que las normas universales de protección de derechos humanos se establecen en forma general, el Comité DESC ha desarrollado una serie de Observaciones Generales con el propósito de darle una interpretación al PIDESC plasmada en un enfoque administrativo-institucional, y con ello contribuir a la identificación de los estándares internacionales a los que están obligados los Estados. Las Observaciones tienen la cualidad de definir elementos esenciales para cada derecho, lo que permite identificar las acciones básicas que deberán realizarse para garantizar la accesibilidad, disponibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad de la norma. La accesibilidad hace referencia a que los bienes y servicios que permiten la realización

de los DESC estén al alcance físico, económico y sin discriminación de las personas. La disponibilidad se relaciona con la existencia de una oferta suficiente de los bienes y

servicios determinantes de la realización de los DESC. La aceptabilidad incluye la pertinencia, la adecuación cultural y la buena calidad de los

medios, herramientas o servicios que permiten la realización de los derechos. La adaptabilidad consiste en la flexibilidad de esos medios para adecuarse a las necesidades diferenciadas de los grupos de población por sus requerimientos especiales como la presencia de discapacidad, la edad, orientación sexual, su aislamiento físico y social, entre otros y a las necesidades de sociedades y comunidades en transformación. Respecto de la justiciabilidad, de acuerdo con la Observación General No. 9, el Comité,

interpreta la obligación de adoptar medidas de orden interno para dar plena efectividad a los derechos establecidos en el PIDESC, contenida en el art. 2.1 del Pacto, a la luz de dos principios: a) la obligación de los Estados de modificar el ordenamiento jurídico interno en la medida necesaria para dar efectividad a las obligaciones dimanantes de los tratados en los que sean Parte; y b) el "derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la constitución o por la ley"10. Para cada uno de los DESC se presentarán en apartados posteriores del presente capítulo, los aspectos que, de acuerdo con el Comité, deberán cumplirse para salvaguardar el bien jurídico protegido en cada caso, recurriendo a lo señalado en las Observaciones Generales relacionadas con cada uno de los derechos. A continuación se realiza una revisión sintética de los marcos programáticos, institucionales y presupuestales de alcance general del estado de Guerrero que deberían permitir al gobierno estatal, dar cumplimiento a las obligaciones que tiene en materia de DESC y derecho al medio ambiente, en razón de los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos.

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Ibidem.

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2. Marco programático, institucional y presupuestal del Estado de Guerrero en relación con los DESC y el derecho al medio ambiente.

2.1 Marco programático general

Como parte de un Estado nación, la población de Guerrero comparte territorio y recursos, y también obligaciones y derechos con todos los estados que forman la República Mexicana. Al ser una Federación existe una distribución de responsabilidades y obligaciones entre los poderes federales y los poderes estatales definida en la legislación nacional, desde la Constitución, o por acuerdos entre la federación y los estados, que determinan los alcances que cada nivel de gobierno tiene para cumplir las obligaciones de los Estados Nacionales en la realización de los DESC y el derecho al medio ambiente. En esta sección del capítulo se trata de plasmar algunos de los marcos de orden federal que definen los márgenes de actuación de los poderes estatales desde el enfoque programático y presupuestal. El Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-2012 establece los objetivos nacionales,

las estrategias y las prioridades que rigen el actuar del Gobierno Federal, así como los programas sectoriales, especiales, institucionales y regionales que emanan de éste.11 Está estructurado en torno a cinco ejes, en cada uno de los cuales se contextualiza la situación del país en el aspecto correspondiente y, a partir de ello, se establecen sus objetivos y estrategias: 1. Estado de derecho y seguridad; 2. Economía competitiva y generadora de empleos; 3. Igualdad de oportunidades; 4. Sustentabilidad ambiental y, 5. Democracia efectiva y política exterior responsable. Para efectos de este capítulo son relevantes los ejes 2, 3 y 4 del Plan Nacional. Ello además debido a la elevada dependencia que tiene el Gobierno del estado de Guerrero respecto de las asignaciones federales presupuestales. Muchas de éstas están etiquetadas a intervenciones específicas, de acuerdo a las prioridades federales definidas en el Plan y en los Programas. El segundo eje del PND tiene que ver con la economía nacional, la competitividad y la generación de empleos; en él se establece que el propósito de la política económica de la administración será lograr un crecimiento sostenido acelerado y generar empleos formales que permitan mejorar la calidad de vida de la población, procurando incorporar en el mercado laboral a los grupos sociales en situación de vulnerabilidad. Al mismo tiempo, se propone asegurar el pleno respeto de los derechos individuales y colectivos

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―Al elaborarse atenderán los siguientes temas prioritarios: agua y bosques; campo y desarrollo; ciencia y tecnología; combate a las adicciones; comercio; competitividad; comunidades y pueblos indígenas; cooperación y desarrollo internacional; cultura; defensa nacional; democracia y participación ciudadana; deporte; derechos humanos; desarrollo empresarial; desarrollo regional; desarrollo social; desarrollo urbano; educación; empleo; energía; equidad de género; familia, niños y jóvenes; financiamiento para el desarrollo; fortalecimiento del federalismo; grupos vulnerables; infraestructura; medio ambiente y recursos naturales; migrantes; modernización de la gestión pública; población; procuración e impartición de justicia; producción y distribución de alimentos; protección civil, prevención y atención de desastres; salud; seguridad nacional; seguridad pública; seguridad social; soberanía; superación de la pobreza; trabajo; transparencia y rendición de cuantas; turismo y vivienda‖ Presidencia de la República. Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012. México, 2007, p. 313.

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de las y los trabajadores contenidos en el artículo 123 constitucional. Se señala que los principios de la política laboral serán la promoción, la conciliación y la legalidad.12 En el eje tres referido a la igualdad de oportunidades, se reconoce que la finalidad de la política social gubernamental es lograr el desarrollo humano y el bienestar de las y los mexicanos asegurando la igualdad de oportunidades en salud, educación, alimentación, vivienda y servicios básicos, de forma tal que le permitan desarrollar sus aspiraciones y mejorar sus condiciones de vida participando activamente en la economía.13

El eje cuatro propone algunos elementos en materia de sustentabilidad ambiental: trasversalizar la preservación del medio ambiente en las políticas públicas; coordinación interinstitucional y entre los sectores del gobierno; la valuación económica de los recursos naturales; apoyos económicos a los dueños de bosques y selvas; manejo racional del agua; control efectivo de los incendios forestales y la promoción del ecoturismo.14 El PND no asume, en su concepción, un enfoque de derechos humanos en los campos de la política gubernamental relacionados con el respeto, protección y cumplimiento de los DESC. Privilegia una visión de promoción de la igualdad de oportunidades para los grupos poblacionales en situación de desventaja, de forma tal que el desarrollo de su capital humano les permita insertarse en las actividades del mercado, realizar sus aspiraciones y mejorar sus condiciones de vida. Por lo anterior, no define estándares básicos de protección en materia de DESC para todas y todos los mexicanos, ni establece compromisos de progresividad en su realización. Por la superficialidad y premura aplicada en los mecanismos de consulta aplicados para recabar las opiniones de la población para la elaboración del Plan y los Programas Sectoriales, se puede afirmar que más que expresiones de políticas públicas resultado de consensos, se trata de documentos que definen políticas y acciones gubernamentales. La metodología y la estructura de todos los programas fueron definidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público lo que condicionó la profundidad de exposición de los mismos. Por su parte, el 29 de septiembre de 2005, el gobernador del estado de Guerrero—Carlos Zeferino Torreblanca Galindo—remitió al Congreso de la entidad el Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011, documento aprobado en noviembre del mismo año. En el texto, el

Gobierno Estatal reconoce que la intervención del sector público en la conducción y ordenamiento del desarrollo es indispensable y por tanto, instrumentará medidas para garantizar el rumbo de la sociedad con pleno respeto a las garantías individuales, haciendo prevalecer el interés de la mayoría y el pleno respeto de las minorías. 15 En el texto del Plan se señala que éste fue elaborado bajo la tutela del denominado Grupo Interinstitucional constituido el 3 de julio de 2005 y conformado por funcionarios/as de 18 dependencias. En una primera etapa, el grupo se planteó tres ejes temáticos: cómo convivir mejor, cómo producir mejor y cómo vivir mejor. A partir de ellos se obtuvo un primer Diagnóstico de la situación actual del Estado de Guerrero. En la segunda fase, se convocó a las Jornadas de Participación y Corresponsabilidad Ciudadana que consistieron en siete foros de consulta regionales y 14 foros temáticos a

través de los cuales se recabaron las propuestas y demandas de organizaciones,

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Presidencia de la República. Op Cit, pp. 31 y 103. 13

Ibíd. 141-142 14

Ibíd. p. 35 15

Decreto número 615 mediante el cual se emite opinión favorable del Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011 del Estado libre y soberano de Guerrero. México, Periódico Oficial No. 91, viernes 11 de noviembre de 2005, p.1.

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partidos políticos, intelectuales y grupos organizados. En la etapa final se sistematizaron las propuestas que cada dependencia incorporó en el documento final. El Plan Estatal de Desarrollo está organizado en dos grandes apartados; el primero de ellos se subdivide en tres capítulos: Cómo convivir mejor que hace referencia a la vigencia del estado de derecho, la gobernabilidad y los consensos; Cómo producir mejor hace un diagnóstico del desarrollo económico de la entidad y Cómo vivir mejor

recoge los temas de desarrollo humano, salud, mejoramiento de la infraestructura y servicios sociales, con énfasis en los sectores en situación de vulnerabilidad de la población: indígenas, mujeres, personas con discapacidad y población migrante. El segundo apartado llamado Acciones Fundamentales, también está dividido en tres

ejes temáticos que incluyen los objetivos, estrategias y líneas de acción para cada uno de ellos. En los apartados del presente capítulo, se enunciarán los problemas identificados en el Plan Estatal como los más apremiantes en cada campo de los DESC

así como los objetivos, estrategias y líneas de acción que definen la actuación estatal en estos ámbitos. En el contexto programático de la entidad, los programas sectoriales son complemento del Plan Estatal y a su vez, se reflejan en programas operativos anuales (POA) donde se describen los proyectos concretos, las dependencias encargadas de ejecutarlos, las metas que persiguen, la población beneficiaria y los recursos humanos y financieros que se destinan a cada uno de ellos. A través de los informes anuales de cada dependencia, se determina la efectividad de los programas operativos mediante la medición del cumplimiento de sus metas en el tiempo y forma en que fueron concebidos así como su alcance, considerando los recursos utilizados y la población derechohabiente. En materia de asignación de recursos, el documento señala que la administración estatal buscará:

Acelerar el proceso de desarrollo Abatir los índices de pobreza y reducir las desigualdades entre las regiones y

comunidades asignándoles más recursos en términos per cápita, procurando privilegiar los proyectos de gran impacto regional.

Para ello, la política de recaudación:

Tenderá a elevar la proporción de ingresos propios con el fin de reducir la dependencia de aquéllos provenientes de la Federación

Revisará sus políticas de gasto productivo en contraste con aquéllas de tipo asistencial

En su caso, revitalizará los programas productivos y la inversión en infraestructura para crear oportunidades de empleo e ingresos

Buscará aprovechar los recursos que ofrecen los programas federales considerando sus reglas de operación y beneficios sociales

El fin último será privilegiar la inversión que derive en bienestar de largo plazo frente a la que sólo tiene efectos de atenuación temporal de las necesidades.

Estos postulados representan un compromiso de reorientaciones presupuestales en el territorio, por grupos de población, entre lo asistencial y lo productivo así como reducir la dependencia de recursos federales. Se coloca como un objetivo central la reducción de la desigualdad entre regiones y comunidades, además de procurar abatir la pobreza.

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2.2 Estructura institucional del Gobierno de Guerrero, DESC y derecho al medio ambiente. El aparato ejecutivo del estado de Guerrero está conformado por 18 dependencias de la administración y 41 instituciones paraestatales; de este universo, ocho secretarías y seis entidades descentralizadas están directamente vinculadas con la satisfacción de los DESC y del derecho al medio ambiente, a saber: la Secretaría de Desarrollo Social de Guerrero (SEDESOL-Guerrero), la Secretaría de Salud (SSG), la Secretaría de Educación de Guerrero (SEG), la Secretaría de Desarrollo Económico, la Secretaría General de Gobierno, la Secretaría de Desarrollo Rural (SEDER), la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas (SDUOP), la Secretaría de Medio Ambiente (SEMAREN), el Instituto de Vivienda y Suelo Urbano de Guerrero (INVISUR), el Sistema Estatal para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), Instituto de Seguridad Social de los Servidores Públicos del Estado de Guerrero (ISSSPEG), el Instituto Mexicano del Seguro Social del Estado de Guerrero (IMSS-Guerrero), el Instituto Guerrerense de la Cultura y el Consejo de Ciencia y Tecnología del Estado de Guerrero (CECYTEG) y la Comisión de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento del Estado de Guerrero (CAPASEG).

Secretarías de Estado La Secretaría de Desarrollo Social es la encargada de formular, coordinar e

implementar políticas públicas de desarrollo social y humano orientadas a mejorar la calidad de vida de la población, así como a combatir las causas fundamentales de la pobreza y la marginación. De acuerdo con el artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Guerrero, entre sus atribuciones destacan las siguientes: a) coordinar las acciones que incidan en el abatimiento de los niveles de pobreza y fomenten un mejor nivel de vida de la población; b) ordenar, concertar y ejecutar programas y proyectos especiales para el desarrollo social y productivo de la entidad, que garanticen una mejoría en los niveles de vida de los grupos de población más desprotegidos y; c) en colaboración con la Secretaría de Educación Guerrero, organizar y operar el Sistema Estatal de Becas del gobierno del Estado.16 En el ámbito de esta Secretaría se encontraría el cumplimiento del derecho a un nivel de vida adecuado para las personas y familias que viven en situaciones de pobreza y vulnerabilidad (Artículo 11 del PIDESC) En concordancia con ese derecho, la Secretaría estaría contribuyendo al cumplimiento del derecho a la alimentación de los grupos en situaciones de pobreza y vulnerabilidad. La Secretaría de Salud es el órgano que coordina, establece, conduce y ejecuta el sistema estatal de salud e impulsa íntegramente los programas de salud en la entidad, promueve la interrelación de las acciones que en la materia lleven a cabo la Federación y la entidad y se desempeña como autoridad sanitaria en su ámbito de competencia. El artículo 27 de la citada ley, define entre sus atribuciones: a) establecer y conducir la política estatal en materia de salud; b) coordinar los programas y servicios de salud de toda dependencia o entidad pública; c) impulsar la desconcentración y descentralización de los servicios de salud y, d) promover, coordinar y realizar la evaluación de programas y servicios de salud.17

16

Artículo 21 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Guerrero, publicación en línea disponible en [http://www.guerrero.gob.mx/pics/legislacion/94/LOAPEG433.pdf] 17

Artículo 27 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Guerrero.

13

El derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental (Artículo 12 del PIDESC) quedaría en el ámbito de responsabilidad de la Secretaría de Salud, incluyendo la protección de ese derecho ante las intervenciones de prestadores de servicios y empresas privadas que participan en la provisión de atención a la salud de la población guerrerense. Asimismo, en esta Secretaría recaería una parte muy importante del cumplimiento del derecho a participar en la vida cultural y a gozar del progreso científico y de sus aplicaciones (Artículo 15 del PIDESC), dado que es en el ámbito de la salud donde el acceso a los desarrollos científicos y tecnológicos puede determinar la vida, la muerte o la discapacidad de las personas. La Secretaría de Educación de Guerrero es la dependencia asignada para impulsar los

programas de educación pública y privada del estado; le corresponden, entre otras, las tareas señaladas en el artículo 26 de la ley referida: a) formular y coordinar la política de desarrollo educativo del estado; b) planear, desarrollar, dirigir y vigilar la educación a cargo del estado y de los particulares, en todos los tipos, niveles y modalidades previstos en la legislación aplicable; c) implementar programas tendientes a elevar la calidad de la educación en todos sus niveles y modalidades; d) proponer, mejorar, diseñar y elaborar recursos y mecanismos de enseñanza que contemplen las características geográficas, históricas, culturales y sociales del Estado y los vinculen a los programas de formación escolar; e) prestar directamente o a través de otras entidades y órganos, los servicios educativos que correspondan al Estado y, f) concurrir con la autoridad educativa federal en aquellos asuntos que les faculten las leyes federales y estatales de educación.18 En coordinación con las autoridades educativas federales, corresponde a la Secretaría de Educación de Guerrero dar cumplimiento al derecho a la educación (Artículos 13 y 14 del PIDESC) de la población del estado y protegerla de las posibles violaciones a ese derecho cometidas por agentes del sector privado. La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales coordina las acciones

estatales en materia de preservación del equilibrio ecológico; protección, mejoramiento del ambiente; conservación, aprovechamiento sustentable de la flora, la fauna silvestre, suelo, agua y otros recursos naturales, a través de la vinculación con todos los niveles de gobierno y con los diversos sectores de la sociedad. A esta dependencia le están asignadas las funciones siguientes en el artículo 31 Bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública del estado: a) formular y conducir la política estatal en materia de manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, así como en materia de protección ecológica y saneamiento ambiental; b) fomentar la protección, restauración y conservación de los ecosistemas y recursos naturales de la entidad; c) coordinar el Sistema Estatal de Áreas Naturales Protegidas; d) promover la participación social en la formulación, aplicación y vigilancia de la política ambiental; e) Intervenir en la formulación, implementación y evaluación de los programas para la prevención de accidentes con incidencia ecológica.19 Desde un enfoque de derechos humanos esta Secretaría en coordinación con las autoridades federales, tendrá la obligación de garantizar a la población el derecho a un medio ambiente sano y de protegerla de intervenciones de terceros agentes que vulneren el medio ambiente (Artículo 11 del Protocolo de San Salvador). La Secretaría de Desarrollo Económico tiene la encomienda de planear, regular,

promover y fomentar el desarrollo económico, industrial, agroindustrial, minero, artesanal, comercial en el estado. De acuerdo con el artículo 28 de la ley antes referida, se encarga de: a) formular y promover programas de fomento a la comercialización de la producción

18

Artículo 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Guerrero. 19

Artículo 31 Bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Guerrero.

14

local en el mercado interno y externo; b) coordinarse con las entidades federales, estatales y municipales, así como con órganos administrativos descentralizados, desconcentrados y fideicomisos, para la promoción, planeación e instrumentación de políticas, programas y estrategias de desarrollo económico integral del estado; c) fomentar la creación de fuentes de empleo promoviendo el establecimiento y ampliación de la micro, pequeña, mediana y gran empresa en el estado, así como la creación de parques y corredores industriales, centrales de abasto y centros comerciales y, d) promover el incremento de las oportunidades de empleo, mediante políticas y líneas de acción que impulsen la ocupación en el estado. 20 En coordinación con las secretarías federales y estatales que operan los instrumentos de la política económica nacional y estatal, se le asignan a esta Secretaría de Desarrollo Económico funciones relacionadas con el derecho al trabajo mediante el impulso a la inversión y a la ocupación en Guerrero (artículo 6 del PIDESC). La Secretaría General de Gobierno es la dependencia que, a través de la Subsecretaría del Trabajo y Previsión Social, ejerce las atribuciones de protección que competen al gobierno del estado en materia del derecho del trabajo, procurando en ello, armonizar los intereses de las y los obreros y las y los patrones y cuidando que éstos colaboren en los programas de producción y productividad.21 Ahora bien, la Subsecretaría del Trabajo y Previsión Social tendrá entre sus atribuciones las siguientes: a) vigilar que las empresas o centros de trabajo den cumplimiento al artículo 123 constitucional, a la Ley Federal del Trabajo y a los reglamentos y demás disposiciones en materia laboral; b) intervenir, en forma conciliatoria, en las diferencias o conflictos obrero patronales; c) prevenir, en lo posible, los conflictos laborales, citando a las partes interesadas para solucionar las discrepancias existentes; d) operar el Programa estatal de capacitación para personas desempleadas en sus diferentes modalidades; e) operar la bolsa de trabajo estatal; f) llevar a cabo campañas de promoción y difusión acerca de las acciones inherentes al Servicio Estatal de Empleo y, g) conocer los emplazamientos a huelga, con el fin de citar a las partes a las pláticas conciliatorias.22 Para el ejercicio de estas funciones, cuenta con la Dirección General de Trabajo y Previsión Social; la Procuraduría de la Defensa del Trabajo y la Dirección General del Servicio Estatal de Empleo. Esta Secretaría sería la responsable de cumplir la obligación del Gobierno de Guerrero de hacer respetar los artículos del PIDESC relativos al derecho a condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias, el derecho a la organización sindical y a la huelga y el derecho a la seguridad social (artículos 7,8 y 9 del PIDESC). Mediante los servicios de intermediación en los mercados de trabajo, propiciando la vinculación entre oferta y demanda de trabajo, también contribuye a la satisfacción del derecho al trabajo (artículo 6 del PIDESC) La Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas se encarga de ordenar los

asentamientos humanos, regular el desarrollo urbano, así como de conducir, normar, proyectar y ejecutar las obras públicas del Estado. Entre otras, destacan las siguientes atribuciones enunciadas en el artículo 23 de la ley citada: a) formular y coordinar el programa estatal de desarrollo urbano y vivienda; b) participar en los programas de regularización de la tenencia de la tierra; c) promover la realización de programas de vivienda y urbanización y, d) formular y coordinar los planes y programas específicos para el abastecimiento y tratamiento de aguas, electrificación y servicios de drenaje y alcantarillado.23

20



Artículo 9-D del Reglamento Interior de la Secretaría General de Gobierno. 23

Artículo 23 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Guerrero.

15

Esta Secretaría tiene funciones de programación y diseño de políticas y programas en campos relacionados con el derecho a la vivienda y a los servicios básicos como son acceso al agua potable, saneamiento, infraestructura urbana y energía eléctrica (artículo 11 del PIDESC). La Secretaría de Desarrollo Rural es la instancia encargada de promover y fomentar el

desarrollo agrícola, forestal, ganadero, pesquero, así como el manejo de los recursos naturales en el estado. Sus facultades, de acuerdo con el artículo 30 son: a) elaborar los planes, programas y acciones de corto, mediano y largo plazos, del sector agropecuario, forestal, pesquero y de recursos naturales y, coordinar su implementación; b) apoyar la organización para la producción, coordinando las acciones para el financiamiento, seguros, insumos, asistencia técnica y administrativa, investigación, capacitación y transferencia de tecnología, en beneficio de campesinos, ejidatarios, comuneros, pequeños propietarios y organizaciones de productores legalmente constituidas; c) ejecutar campañas de sanidad animal y vegetal y; d) formular y ejecutar los planes, programas de desarrollo integral de los campesinos del estado.24 Los aspectos correspondientes a la promoción de la producción de alimentos para la población guerrerense, relacionados con el derecho a la alimentación (artículo 11 del PIDESC) quedarían asignados a la Secretaría de Desarrollo Rural. Sin embargo no es clara su responsabilidad en relación con el abasto suficiente, oportuno y de calidad de alimentos para todas las personas y familias, en particular para las que viven en situaciones de hambre y desnutrición o tienen un alto riesgo de padecerlos ante el incremento de los precios de productos básicos que está ocurriendo en la actualidad. Asimismo participaría en las obligaciones del estado relativas al cumplimiento del derecho al trabajo de la población (artículo 6 del PIDESC) cuya ocupación e ingresos derivan de actividades realizadas en el ámbito rural.

Organismos públicos descentralizados El Instituto de Vivienda y Suelo Urbano de Guerrero (INVISUR) tiene como misión

construir los medios necesarios para la consolidación de un patrimonio familiar mediante el acceso al financiamiento para que, las familias de menores ingresos, adquieran, construyan o mejoren su vivienda, especialmente quienes no tienen acceso alguno a sistema de financiamiento institucional. Para el cumplimiento de su objetivo le fueron asignadas las funciones siguientes: a) dictaminar los programas operativos de las entidades de la Administración Pública Estatal y Municipal que lleven a cabo acciones de vivienda; b) promover y ejecutar, programas de construcción, rehabilitación, mejoramiento o ampliación de vivienda de interés popular y social y, c) establecer y operar, sistemas de financiamiento que permitan otorgar créditos para la adquisición de tierra y para la construcción, ampliación o mejoramiento de vivienda, así como la adquisición de materiales de construcción y para la compra o regulación de lotes de uso habitacional e introducción de servicios, dirigidos a familias de bajos recursos económicos.25 Es la institución local más directamente relacionada con el ejercicio del derecho a la vivienda (Artículo 11 del PIDESC). La Comisión de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento del Estado de Guerrero (CAPASEG), es una institución descentralizada que tiene a su cargo las atribuciones

24


Artículo 21 de la Ley de Vivienda Social del Estado de Guerrero.

16

relacionadas con la ejecución, operación, regulación y fiscalización de los servicios públicos. Entre sus funciones destacan: a) proponer, al ejecutivo, las acciones relativas a la planeación estratégica para la prestación se los servicios públicos en la entidad, a través del Programa de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento; b) participar en la prevención y control de la contaminación de las aguas; c) promover la participación de los sectores social y privado en la prestación de servicios públicos; d) realizar los estudios, proyectos y presupuestos de obras; así también la participación en la construcción, operación, conservación, mantenimiento, mejoramiento, ampliación y rehabilitación de las obras de infraestructura hidráulica destinadas a la prestación de servicios públicos; e) fomentar la potabilización del agua para uso y consumo humano y el tratamiento de aguas residuales y; f) realizar, actualizar y determinar las cuotas y tarifas, cuando preste los servicios públicos.26 El Instituto Guerrerense de la Cultura es el organismo cuyo objetivo es impulsar la

investigación y la difusión cultural y artística, preservar las tradiciones y cultura indígenas así como fomentar la participación ciudadana en todos los aspectos culturales. Sus atribuciones, entre otras, son: a) operar los establecimientos culturales de interés estatal y municipal; b) llevar a cabo actividades de fomento a la cultura e implementar programas de investigación, ciencias, artes, danza, música, teatro y artesanía de carácter estatal; c) fomentar y apoyar la protección y preservación de zonas y monumentos arqueológicos, artísticos e históricos y, d) fomentar, dirigir y administrar las bibliotecas, museos, hemerotecas, teatros, centros de investigación artística, plazas y casas culturales, así como promover la apertura de nuevas fuentes de cultura.27 El Consejo de Ciencia y Tecnología del Estado de Guerrero (CECYTEG), tiene como

misión impulsar las actividades científicas y tecnológicas para el desarrollo del estado, la difusión del quehacer científico y tecnológico de la entidad. Para ello, le fueron asignadas las atribuciones que se enuncian: a) planear, promover y evaluar las actividades relativas a la ciencia y la tecnología en el estado, su vinculación con el desarrollo regional, nacional y sus relaciones con el exterior; b) elaborar programas de investigación científica y tecnológica vinculados; c) fungir como asesor del Ejecutivo del estado en la planeación, coordinación, orientación y promoción de las actividades relacionadas con la ciencia y la tecnología; d) financiar la realización de proyectos de investigación y desarrollo tecnológico; e) promover las publicaciones científicas y tecnológicas, así como fomentar la difusión de los trabajos y proyectos realizados por los investigadores regionales, estatales y nacionales.28 Estas dos últimas instituciones son las más directamente relacionadas con el cumplimiento de las obligaciones del Gobierno de Guerrero ligadas con el derecho de la población a participar en la vida cultural, gozar de los beneficios del progreso científico y de sus aplicaciones y a beneficiarse de la protección de los intereses morales y materiales que le correspondan por razón de las producciones científicas, literarias o artísticas de que es autora (artículo 15 del PIDESC). El Instituto de Seguridad Social de los Servidores Públicos del Estado de Guerrero (ISSSPEG), es un organismo público descentralizado que se rige por la Ley de Seguridad

Social de los Servidores Públicos vigente en el estado, la cual norma y regula la administración de los seguros y prestaciones que el organismo deberá otorgar, entre los que se encuentran: seguro de jubilación, seguro de vejez, seguro de invalidez, seguro por

26

Artículo 6 de la Ley de Aguas para el Estado de Guerrero. 27

Artículo 4º del Decreto No. 438 por el que se crea el organismo público descentralizado “Instituto Guerrerense de la Cultura”. 28

Artículo 4º del Decreto No. 376 por el que se crea el organismo público descentralizado “Consejo de Ciencia y Tecnología del Estado de Guerrero‖.

17

causa de muerte, seguro de riesgos de trabajo, indemnización y préstamos a corto plazo e hipotecarios. Por su parte, el Instituto Mexicano del Seguro Social del Estado de Guerrero (IMMS)

de naturaleza federal, es una institución de seguridad social con dos atribuciones esenciales: a) en la organización social del trabajo y en la previsión social, administra las contribuciones y los recursos financieros para garantizar las prestaciones en dinero y en especie y; b) en la provisión de servicios, cuida y fomenta la salud de la población trabajadora, pensionada, asegurada voluntariamente y de sus familias a través de la provisión de servicios preventivos y curativos médicos, además ofrece servicios de guarderías a las madres trabajadoras. Tanto el ISSSPEG como el IMSS cubren el derecho a la seguridad social (artículo 9 del PIDESC) sólo para la parte de la población que de acuerdo a la legislación vigente es derecho habiente. Es uno de los derechos al que no accede por lo menos la mitad de la población nacional y en el cual, desde las provisiones legales que limitan el acceso a la seguridad social solamente a los trabajadores que tienen relaciones formales de trabajo, se incumplen las obligaciones asumidas por el Estado mexicano en los instrumentos internacionales. El DIF- Guerrero tiene como objetivo proporcionar servicios asistenciales de calidad a los

grupos de población en situación de vulnerabilidad del estado e implementar un sistema de seguimiento, evaluación y control de las acciones que realizan las instituciones de asistencia o asociaciones civiles y todo tipo de entidades privadas. La Ley sobre el sistema estatal de asistencia social asigna al DIF como el órgano

encargado de los servicios de asistencias social encaminados al desarrollo integral de las familias; entendiéndose por asistencia social el conjunto de acciones tendientes a modificar y mejorar las circunstancias de carácter social que impidan al individuo su desarrollo integral, así como la protección física, mental social de personas en estado de necesidad, desprotección o desventaja física y mental, hasta lograr su incorporación a una vida plena y productiva29. El DIF debería ser responsable de cumplir el derecho a la más amplia protección y asistencia posibles a las familias, especialmente para su constitución y mientras sean responsables del cuidado y la educación de los hijos e hijas a su cargo. Asimismo, solía ser la institución responsable de ―adoptar medidas especiales de protección y asistencia en favor de todos los niños y niñas y adolescentes, sin discriminación alguna por razón de filiación o cualquier otra condición‖ (Artículo 10 del PIDESC).

2.3 Marco presupuestal Según información del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados, los recursos asignados al estado de Guerrero para 2004 sumaron un monto de 20,249 millones de pesos; un año más tarde el registro fue de 24,116 millones de pesos; en 2006 se destinaron a la entidad 24,566 millones de pesos; mientras que para 2007 y 2008 los recursos fueron de 25,800 y 26,782 millones de pesos, respectivamente. La gráfica 1 refleja la tendencia del gasto federal aprobado al estado en términos reales (pesos de 2005) en comparación con otras cuatro entidades: Michoacán, Veracruz, Oaxaca y Chiapas.

29

Ley sobre el Sistema de Asistencia Social, Artículo 3º.

18

Gráfica 1

Nota metodológica: Cifras en millones de pesos de 2005. Fuente: INCIDE Social A.C. con datos del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, Cámara de Diputados.

Para la Gráfica 1, se eligieron las entidades que ocupan los primeros cinco lugares en el índice de marginación 200530. Se tomó en cuenta además, el monto de la población total31 de cada estado al ser un factor que determina la asignación presupuestal. De ello deriva por ejemplo, la disparidad entre lo percibido por Veracruz y el resto de las entidades comparadas, al tratarse de un estado con mayor población. Guerrero se ubica en el primer lugar del índice de marginación y su población total en 2005 era de 3,115,200 personas, siendo ésta mayor en Veracruz, Chiapas y Oaxaca y menor en Hidalgo. De acuerdo con los datos anteriores a pesos de 2005, es decir en términos reales, el gasto asignado en 2006 crece en comparación con 2005, no obstante Guerrero es la entidad donde el incremento es menor, apenas cien millones de pesos, esto es, de 24,116 millones de pesos ascendió a 24,215 millones. Al año siguiente (2007) las asignaciones presupuestales disminuyeron para todas las entidades comparadas, exceptuando Hidalgo; los recursos destinados a Guerrero en ese año descendieron en términos reales en alrededor de trescientos millones de pesos, pasando de 24,215 millones de pesos a 23,823 millones. Para 2008, el monto asignado a Hidalgo disminuyó, mientras que el del resto de las entidades comparadas creció, destacando Veracruz que pasó de los 43,258 millones de pesos a 46,177 millones; Guerrero incrementó sus percepciones apenas trescientos millones de pesos, recuperando el nivel que tuvo en 2006. En sentido estricto, puede afirmarse que el presupuesto federal asignado a Guerrero ha permanecido estancado en términos reales desde 2005, en alrededor de 24,100 millones de pesos a precios de 2005. Como se observa en la Gráfica 2, los recursos de que dispone la entidad—de acuerdo al presupuesto de egresos del Estado de Guerrero para el ejercicio fiscal 2007—provienen

30

Estimaciones de CONAPO con base en el II Conteo de Población y Vivienda 2005 y la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) 2005. 31

INEGI, I y II conteos de población y vivienda 2000 y 2005.

GASTO FEDERAL APROBADO POR ENTIDAD FEDERATIVA 2005-2008.

En millones de pesos de 2005.

0

5,000

10,000

15,000

20,000

25,000

30,000

35,000

40,000

45,000

50,000

AÑO

Hidalgo

Veracruz

Guerrero

Oaxaca

Chiapas

2005 2006 2007 2008

19

esencialmente de las participaciones, aportaciones y subsidios federales (ramo 3332 y ramo 2833) en tanto que a los recursos que genera la entidad por concepto de impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y contribuciones de mejoras corresponden sólo al 3.2 %; esto es, la dependencia de Guerrero con respecto del gasto federal transferido es sustantiva. Por ejemplo, según datos del Primer Informe de Gobierno de la administración federal actual, los ingresos netos del estado de Guerrero para 2000, totalizaron 14,381.6 millones de pesos, de los cuales sólo 429.7 millones de pesos fueron ingresos propios (3.0%). Para 2005, los primeros sumaron 23,672.9 millones de pesos, de ellos, apenas 740.3 millones fueron ingresos propios, representando una proporción de 3.1%.34

Gráfica 2

FUENTES DE FINANCIEMIENTO DEL GASTO PÚBLICO

ESTATAL, 2007

recursos

propios

3% recursos

federales

(Ramos 33 y 28)

97%

Fuente: INCIDE Social A.C. con Presupuesto de Egresos del Estado de Guerrero para el ejercicio fiscal 2007.

El Ramo 33 de aportaciones federales.

Al comparar en la Gráfica 3 las asignaciones presupuestales del Ramo 33 considerando nuevamente a las entidades que ocupan los primeros cinco lugares en el índice de marginación, exceptuando Veracruz para el que no se dispone de información, se observa que los montos asignados han ido creciendo de manera relativamente homogénea al menos para 3 de ellos, Chiapas, Guerrero y Oaxaca; únicamente Hidalgo se percibe estancado en los recursos recibidos.

32

Son recursos descentralizados y controlados por las legislaturas estatales que se dirigen a actividades establecidas en fondos que se orientan hacia actividades específicas de educación, salud, infraestructura básica, seguridad pública y programas de alimentación y asistencia social. Son transferidos primeramente a los estados a través de criterios de pobreza, establecidos en la Ley de Coordinación Fiscal. 33

Provienen de la distribución intergubernamental entre la federación, los estados y los municipios, se originan de la recaudación Federal Participable constituida por los impuestos que se recaudan a nivel federal, así como por los derechos sobre la extracción de petróleo y minería menos el total de las devoluciones por los mismos conceptos. 34

Anexo estadístico, Primer Informe de Gobierno Federal, documento en línea disponible en http://www.informe.gob.mx/ESTADISTICAS_ENTIDADES_FEDERATIVAS/?contenido=293 [con acceso el 15 de agosto de 2008]

20

Los recursos presupuestales de Guerrero por concepto del Ramo 33 se han incrementado en los años objeto de análisis, especialmente entre 1998 y 2000 cuando de los 9,773 millones de pesos recibidos, se incrementó a 12,268 millones. En adelante, el crecimiento fue menor: en 2002 se le asignaron a la entidad 13,493 millones de pesos, poco más de 14,000 millones en 2004 y 15,850 millones dos años después. Al estimar el gasto per cápita del Ramo 33 para el año 200535, Guerrero se ubicó en el tercer lugar después de Campeche y Baja California Sur que recibieron en promedio 5.0 y 4.9 miles de pesos por personas, al haber recibido 4.8 miles de pesos por persona.

Gráfica 3

Fuente: INCIDE Social A. C. con información del Anexo Estadístico del Primer Informe de Gobierno Federal.

El ramo 33 está compuesto por siete fondos orientados a actividades específicas cuya

distribución es la siguiente: La información que se presenta es resultante del promedio de lo percibido en cada fondo para el periodo 1998-2006

1) Fondo de aportaciones para la educación básica y normal (FAEBN):

concentra poco más del 60% de los recursos del ramo. 2) Fondo para los servicios de salud (FASSA): orientado a consolidar el sistema

nacional de salud a través de la descentralización de recursos hacia los Estados, corresponde al 13% del ramo. Asimismo, se dirige a dar cobertura médica a la población que no está considerada dentro del IMSS o ISSSTE.

3) Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM): se orienta a la construcción y

equipamiento de espacios educativos en educación básica y superior, a apoyos alimenticios y a la asistencia social a través de desayunos escolares. Representa el 3% de lo percibido a través del ramo.

35

: INCIDE Social, estimaciones realizadas con información del INAFED y del Conteo de Población y Vivienda, INEGI.

RAMO 33. Participación a entidades federativas.

Millones de pesos constantes (precios 2007)

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

16,000

18,000

20,000

1998 2000 2002 2004 2006

Chiapas

Guerrero

Hidalgo

Oaxaca

21

4) Fondo para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA): es resultado de

la descentralización, en el presupuesto de 2000, de los organismos que administran los recursos de educación tecnológica y para adultos. Suma apenas el 1% de los recursos.

5) Fondo para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal (FASP):

representa el 1% del capital del ramo.

6) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS): está dirigido al

combate a la pobreza extrema; sus recursos se orientan al financiamiento de obras e inversiones en actividades como agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización municipal, electrificación, mejoramiento de vivienda, caminos rurales e infraestructura productiva rural. Significa el 14% del monto del ramo.

7) Fondo para el Fortalecimiento de los Municipios y el Distrito Federal

(FORTAMUN): suma el 6% del capital y está dirigido a cubrir las obligaciones de saneamiento en las haciendas municipales.36

Al estar los recursos del Ramo 33 etiquetados a determinados fondos destinados para actividades definidas, el margen de maniobra del gobierno estatal se encuentra totalmente limitado. Sin embargo como se puede observar cinco de los fondos financian actividades relacionadas con varios de los DESC, fundamentalmente educación y salud.

Gráfica 4

Fuente: INCIDE Social A. C. con información del Anexo Estadístico del Primer Informe de Gobierno Federal. La gráfica es resultado de un promedio para los años 1998-2006.

Los recursos de que dispuso el Estado a través de las aportaciones recibidas por concepto del ramo 33 crecieron paulatinamente de los 9,972 millones de pesos en 1998 a los 15, 598 millones en 2007; sin embargo este último año descendió ligeramente con respecto a 2006, cuando se ubicó en 15,849. La gráfica que se presenta a continuación muestra, en pesos constantes de 2007, la evolución de dichos montos para el periodo 1998-2007.

36

Guerrero Amparán Juan Pablo y Fernando Patrón Sánchez. Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal en México. México, Centro de Investigación y Docencia Económicas, pp. 40 y 41.

RAMO 33. Aportaciones a Guerrero desagregadas por

fondos, 1998-2006

62%13%

14%

3% 6% 1% 1%

FAEBN FASSA FAIS FAM FORTAMUN FAETA FASP

22

Gráfica 5


El Ramo 28 de aportaciones federales.

Los recursos federales que reciben las entidades por vía del Rano 28 representan la única fuente de recursos descentralizados que se maneja libremente por las legislaturas locales. Representan aproximadamente sólo el 30 por ciento del total de las aportaciones federales.

En la Gráfica 6 nuevamente se compara la situación respecto de este Ramo para los cinco estados que ocupan los primeros lugares en el índice de marginación considerando además la población de cada entidad. Las asignaciones presupuestales del Ramo 28 son mayores para el estado que más habitantes tiene, es decir, Veracruz y sucesivamente descienden para Chiapas, Oaxaca, Guerrero e Hidalgo. Como se observa, las asignaciones presupuestales por concepto del ramo 28 crecieron moderadamente de 1998 a 2002, se estancan en 2003-2004; repuntan notablemente en el año 2006 más tarde para descender en 2007.

Gráfica 6


RAMO 28. Participación a entidades federativasMillones de pesos constantes (precios 2007)

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

16,000

18,000

20,000

1998 2000 2002 2004 2006 2007

Chiapas

Guerrero

Hidalgo

Oaxaca

Veracruz

0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000

Millones de pesos constantes (precios 2007)

1998

2000

2002

2004

2006

2007

RAMO 33. Aportaciones a Guerrero.

23

Los recursos de que dispuso el gobierno guerrerense a través de este ramo, pasaron de los 4,532 millones de pesos en 1998 para llegar en 2006 a los 6,698 millones y descender a 6,383 millones en 2007. La Gráfica 7 muestra en pesos constantes de 2007 la evolución de las aportaciones a Guerrero por el Ramo 28.

Gráfica 7


En una estimación del promedio per cápita de las aportaciones del Ramo 2837, Guerrero, Oaxaca, Puebla, Michoacán y Guanajuato recibieron los promedios más altos. La distribución del presupuesto de Guerrero

En el Presupuesto de Egresos del Estado de Guerrero para el año 2007 se incluye, por primera vez, una clasificación programática del mismo, que corresponde a los tres ejes del Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011: Cómo convivir mejor, Cómo producir mejor y Cómo vivir mejor. La Gráfica 8, refleja la distribución por eje del gasto estatal.

Gráfica 8

CLASIFICACIÓN PROGRAMÁTICA DEL GASTO, 2008

Producir

mejor

21%

Vivir mejor

64%

Convivir mejor

15%

Fuente: INCIDE Social A.C. con datos del Presupuesto de Egresos del Estado de Guerrero para el ejercicio fiscal 2008.

37

INCIDE Social, estimaciones realizadas para 2005 con información de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal y del Conteo de Población y Vivienda, INEGI

0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000

Millones de pesos constantes

(precios 2007)

1998

2000

2002

2004

2006

2007

RAMO 28. Participación a Guerrero.

24

La clasificación programática del presupuesto permite agrupar los gastos según los programas y actividades que deben cumplirse para ejecutarlos. El eje Cómo convivir mejor está conformado por cuatro programas generales, a saber:

- Recuperar la confianza de las y los guerrerenses en las instituciones del Estado;

- Pueblos indígenas, autonomía y desarrollo con equidad; - Guerrero un estado seguro; - Modernización administrativa integral y transparencia de la gestión pública.

El eje Cómo producir mejor integra rubros como:

- Financiamiento del desarrollo, - Desarrollo económico incluyente y sustentable - Generación de condiciones y oportunidades de competitividad.

El eje Cómo vivir mejor, está organizado en torno a cuatro temas:

- Desarrollo social y humano; - Desarrollo urbano y mejoramiento de los servicios públicos; - Educación, ciencia, cultura y deporte para el desarrollo - Salud integral.38

Cuadro 1 Clasificación Programática del Gasto

(Miles de pesos)

EJE PED 2007 % 2008 %

Cómo convivir mejor 2,638,412 14.5 4,336,311 15.3

Cómo producir mejor 481,808 2.6 6,107,343 21.5

Cómo vivir mejor 15,085,975 82.9 17,985,356 63.3

Total 18,206,096 100.0 28,240,190 100.0

Clasificación Programática para el Eje Cómo Vivir Mejor

Programa 2007 % 2008 %

Desarrollo social y humano 806,136 4.4 1,028,403 3.6 Desarrollo urbano y mejoramiento de servicios públicos 836,128 4.6 1,033,065 3.6

Educación, ciencia, cultura y deporte 11,111,414 61.1 13,470,368 47.4

Salud integral 2,332,297 12.9 2,453,519 8.6 Fuente: INCIDE Social A.C. con datos del Presupuesto de Egresos del Estado de Guerrero para los ejercicios fiscales 2007 y 2008.

El Cuadro 1 muestra que si bien el Gobierno de Guerrero destina la mayor parte de su gasto al eje tres Cómo vivir mejor y especialmente al rubro de educación (47.4%) que es hasta seis veces el de salud (8.6%) y hasta diez veces superior a los destinados a desarrollo social y humano y a desarrollo urbano (3.6%), entre 2007 y 2008 hubo una disminución en la proporción de los recursos que se dirigieron a este eje, bajando de representar el 82.9% a sólo 63.3%, respectivamente.

38

Decreto No. 269 por el que se aprueba el presupuesto de egresos del Estado de Guerrero para el ejercicio fiscal 2007. México, 28 de diciembre de 2006, p. 36.

25

La disminución en el porcentaje del presupuesto destinado al eje Cómo vivir mejor, tiene

que ver con el hecho de que el sustancial incremento del presupuesto en el 2008 (55%), se dirigió preferentemente a fortalecer los recursos para el eje Cómo producir mejor y en menor medida, para el eje Cómo convivir mejor. Así, el presupuesto para el eje Cómo producir mejor aumentó en 12 veces (1167%), mientras que el del eje Cómo convivir mejor sólo aumento 64% y el de Como vivir mejor tan sólo 15%.

Desde el enfoque de derechos humanos, el Estado está comprometido a asignar el máximo de recursos disponibles para la realización de los DESC, lo que significa hacer el esfuerzo para asegurar la satisfacción de, por lo menos, niveles esenciales de cada uno de esos derechos para toda la población de Guerrero. El sustantivo incremento del gasto para el eje de Cómo producir mejor se justificaría desde el enfoque de derechos humanos, por el efecto que ese gasto tendría en el aumento de oportunidades de trabajo y/o en la mejoría de las condiciones de trabajo de los y las guerrerenses. A continuación se analiza la clasificación económica del gasto para tener una idea aproximada del margen de acción que tiene efectivamente el Gobierno del estado para la puesta en marcha de programas sociales que procuren lograr progresivamente los DESC, o si el presupuesto está sujeto a compromisos e inercias históricas que dejan poco margen para la introducción de nuevos programas o para aumentar los recursos hacia aquéllos que contribuyen a atender con mayor eficacia los déficit en matera de DESC y el derecho al medio ambiente. Esta clasificación identifica los rubros del gasto donde se ejercen los recursos, es decir, define en qué lo gastan los ejecutores.

Cuadro 2 Clasificación Económica del Gasto

Objeto del gasto

(Miles de pesos)

Concepto 2007 % 2008 %

Servicios personales 3,167,451 12.9 3,513,095 13.9

Materiales y suministros 155,319 0.6 171,181 0.7

Servicios generales 395,156 1.6 434,354 1.7

Subsidios y transferencias 15,036,592 61.1 13,403,554 52.9

Bienes muebles e inmuebles 71,280 0.3 114,992 0.5

Inversión pública 1,115,922 4.5 1,781,783 7.0

Inversión financiera 16,497 0.1 7,698 0.0

Transferencias a municipios 4,270,240 17.4 5,535,948 21.8

Adefas nd nd 35,000 0.1

Servicio de la deuda 384,600 1.6 346,800 1.4

Total 24,613,051 100.0 25,344,408 100.0 Fuente: INCIDE Social AC con datos del Presupuesto de Egresos del Estado de Guerrero para los ejercicios fiscales 2007 y 2008.

En 2008 el 53% del gasto se destina a subsidios y transferencias, un concepto del gasto que agrupa a los poderes y órganos autónomos que establecen sus propios controles para el ejercicio de sus recursos como son el Poder Judicial, el Legislativo y de los órganos autónomos del estado, Instituto Estatal Electoral, por ejemplo 22 % del gasto se transfiere a los municipios, lo que deja sólo 25% como gasto del gobierno estatal, del cual 14% se destina al pago de servicios personales y 7% a inversión pública.

26

El presupuesto para servicios personales permite cubrir las remuneraciones de las y los trabajadores, en su mayoría; materiales y suministros es un rubro cuyos recursos se destinan a la adquisición de materiales y artículos de oficina, limpieza o equipo de transporte. El renglón de servicios generales cubre el costo de servicios como agua, luz, teléfono, arrendamientos, entre otros. Los recursos para inversión en obras, programas y acciones son la herramienta del Estado para satisfacer diversas necesidades de infraestructura de la población en diferentes campos. El gasto en servicios personales se usa esencialmente para el pago de salarios de quienes ocupan plazas en el Sistema Estatal de Educación (49.1%), seguido por el personal de seguridad pública (14.7%) y el resto de quienes están adscritos a la administración estatal (36.2%), según datos de 2006.39 Es frecuente escuchar la opinión de que el gasto en servicios personales es un gasto ineficiente porque sirve para pagar sueldos de ―burócratas‖ y que por lo tanto debe reducirse. Esas mismas opiniones ponderan en cambio el gasto en inversión considerando que genera crecimiento. La realidad es que una parte importante del gasto en servicios personales de los gobiernos se destina al pago de salarios de las y los maestros40, personal de salud, personal de seguridad o de mantenimiento de servicios de agua, sanitarios y urbanos, que permiten atender a la población en los campos de salud, educación, infraestructura de vivienda y seguridad, relacionados con la realización efectiva de sus derechos humanos. Inclusive, la opinión dominante de que el gasto en servicios personales es ineficiente ha tenido como consecuencia el deterioro de los salarios de personal docente, médico y paramédico y del personal de seguridad experimentado en las últimas décadas, con un impacto negativo en la calidad de los servicios que se prestan. Si bien la inversión en escuelas, centros de salud, hospitales, redes de agua potable y alcantarillado, por ejemplo, son indispensables, su operación y mantenimiento requiere de personas. Finalmente, en el Cuadro 3 se muestra la clasificación administrativa del presupuesto, considerando solamente a las dependencias y órganos descentralizados relacionados con la atención de los DESC y el derecho al medio ambiente. Destacan las asignaciones presupuestales de la Secretaría de Educación de Guerrero que son hasta cinco veces mayores a las de la Secretaría de Salud. Preocupan desde luego, los montos tan pequeños que corresponden a la Secretaría de Desarrollo Social por sus funciones vinculadas a la superación de la pobreza y la marginación y a la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales así como el Instituto de la Vivienda y Suelo Urbano, por los recursos escasos de que disponen para atribuciones no menos importantes como la protección al medio ambiente sano y el acceso a la vivienda.

39

Decreto No. 27 por el que se aprueba el presupuesto de egresos del Estado de Guerrero para el ejercicio fiscal 2006. México, 28 de diciembre de 2005, p. 15 40

En Guerrero el pago al personal docente absorbe cerca del 50% del pago por servicios personales.

27

Cuadro 3 Clasificación administrativa del presupuesto del Estado de Guerrero

(Miles de pesos)

DEPENDENCIA 2007 % 2008 %

Total que se asigna al ramo administrativo 16,965,808 100.0 18,030,511 100.0

Secretaría de Desarrollo Económico 50,924 0.3 64,960 0.4

Secretaría de Desarrollo Social 379,968 2.2 680,460 3.8

Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas 799,644 4.7 866,148 4.8

Secretaría de Salud 2,212,924 13.0 2,427,607 13.5

Secretaría de Educación de Guerrero 10,667,525 68.9 11,918,343 66.1

Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales 40,406 0.2 47,064 0.3

Secretaría General de Gobierno 215,399 1.2 234,583 1.3

Secretaría de Desarrollo Rural 191,176 1.1 297,369 1.6

Otras dependencias 2,407,842 14.1 1,493,977 8.2

Total de la administración pública descentralizada 658,362 100.0 722,741 100.0

Sistema Estatal para el Desarrollo Integral de la Familia 83,806 12.7 96,454 13.3

Instituto de la Vivienda y Suelo Urbano 4,449 0.7 5,814 0.8

Instituto Guerrerense de la Cultura 12,870 1.9 14,334 1.9

Consejo de Ciencia y Tecnología 1,662 0.2 1,751 0.2

Comisión de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento

24,345 3.6 24,734 3.4

Instituto de Seguridad Social de los Servidores Públicos del Estado de Guerrero

Nd Nd

Otros órganos 127, 132 19.3 143,087 19.8 Fuente: INCIDE Social AC con datos del Presupuesto de Egresos del Estado de Guerrero para los ejercicios fiscales 2007 y 2008.

Inversión para el desarrollo social

En los textos de los presupuestos de egresos del Estado de Guerrero para los ejercicios fiscales 2006 y 2007, se incluye un apartado denominado Inversión para el desarrollo social de impacto estatal y regional; constituido por tres componentes, a saber: a) educación, b) salud y c) atender a los grupos en situación de vulnerabilidad de la sociedad guerrerense: adultos mayores, mujeres, jóvenes y pueblos indígenas. Para este apartado, las asignaciones totales fueron de 716.9 millones de pesos en 200641 y 1,122.2 millones para 2007.42 Los recursos de inversión destinados a educación (258.1 millones de pesos) se distribuyen entre el mejoramiento de la infraestructura de educación básica, media, tecnológica y superior (88%)43 y para complementar los recursos federales de los programas Escuelas de Calidad, según datos de 2007. El segundo rubro de prioridad es la salud con un paquete de inversión de 66.5 millones de pesos para 2008, distribuidos entre 32 proyectos de infraestructura y equipamiento de centros de salud, hospitales y centros de alta especialidad. En 2007 se apoyaron 28 proyectos a los que se sumaron la terminación de los hospitales regionales de Teloloapan e Izcapuzalco, la terminación del Hospital de Taxco, la ampliación y rehabilitación de los hospitales de Acapulco y Coyuca de Catalán, así como el equipamiento del centro de salud de San Jerónimo.

41



Ibidem.

28

En 2008 se considera presupuesto para programas de prevención y atención de VIH/SIDA, dengue y adicciones, cuyos recursos fueron de 7.6 millones de pesos y 9 millones para los años referidos. El rubro de inversión para el desarrollo social de impacto estatal y regional está conformado por los programas y acciones tendientes a la inclusión social de los grupos de atención de la Secretaría de Asuntos Indígenas, la Secretaría de la Mujer y la Secretaría de la Juventud. El presupuesto evolucionó de los 37 millones de pesos en 2006 a los 38.1 millones en 2007.

29

3. Marco demográfico, social y económico del estado de Guerrero

3.1 Estructura de la población del estado de Guerrero

En los últimos 15 años el estado de Guerrero pasó de tener 2.6 millones de habitantes en 1990 a 3.1 en 2005. Concentra a cerca del 3% de la población total del país y comprende el 3.2% de la superficie total del país. La distribución de su población por edades indica que se trata de un estado mayoritariamente joven: de cada tres personas que habitan en Guerrero dos tienen menos de 29 años (Gráfica 9) el grupo de edad más grande es el del 10 a 14 años, las y los adolescentes, seguido por el de 5 a 9 años. Se registra asimismo, un aumento de la proporción de personas adultas mayores. El 51.9% de sus habitantes son mujeres.

Gráfica 9 Pirámide de Población del Estado de Guerrero, 2005

Fuente: INCIDE Social A.C. con datos del Conteo de Población y Vivienda 2005, INEGI.

Guerrero cuenta con 82 municipios y en seis de éstos se concentra poco más del 40% de la población del Estado: Acapulco, Chilpancingo, Iguala y Chilapa de Álvarez, José Azueta y Taxco de Alarcón. Uno de cada tres habitantes de Guerrero reside en localidades rurales (en el 2000 esta razón era de uno de cada dos) y 17 de sus municipios son totalmente rurales en donde viven poco más de 200,000 personas. Comparativamente, a nivel nacional uno de cada cuatro habitantes vive en localidades rurales44 y el resto en urbanas. En Guerrero, con información de INEGI 2005, 772 localidades de menos de 2 mil 500 habitantes están cercanas a las ciudades, 579 cercanas a un centro de población y mil 555 cercanas a una carretera; 3 mil 129 localidades donde radica el 26.4% de la población por encima de la media nacional que es de 20.2% están aisladas.

44

Datos obtenidos a partir del Conteo de Población y Vivienda 2005. La distinción urbano-rural es conforme a la definición de INEGI donde las localidades menores a 2,500 son consideradas como rurales.

30

Guerrero es el quinto estado con mayor número de población en hogares indígenas45 y como proporción, uno de cada seis guerrerenses habita en hogares indígenas. En su mayoría, la concentración de esta población se da en la Región de la Montaña y en menor proporción, en la Región de Tierra Caliente, que como se verá más adelante, son las áreas de mayor concentración de pobreza y marginación.

Cuadro 4 Población Indígena Nacional y por Estado, 2000 y 2005

Entidad federativa

2000 2005

Población en hogares

no indígenas

Población en

hogares indígenas

N.E.

Población en hogares

no indígenas

Población en

hogares indígenas

N.E.

Estados Unidos Mexicanos

85,356,974 9,860,848 161,062 90,283,605 9,533,126 404,372

Oaxaca 1,795,496 1,618,526 3,119 1,900,269 1,552,216 4,128

Chiapas 2,667,243 1,101,629 6,758 2,890,785 1,250,008 6,511

Veracruz de Ignacio de la Llave

5,825,417 1,024,762 7,266 6,084,107 942,971 12,147

Yucatán 692,641 951,836 997 842,519 937,691 3,517

Puebla 3,985,944 923,576 5,335 4,369,509 880,338 9,030

México 11,579,751 876,274 16,908 12,559,245 757,161 55,437

Guerrero 2,520,064 517,582 4,607 2,527,006 526,791 7,540

Fuente: INCIDE Social A.C con datos del Conteo/Censo de población y vivienda 2000/2005, INEGI. N.E.: No especificado.

Guerrero, tanto en 2000 como en 2005, ha sido el estado con mayor proporción de población dependiente en el país (punto rojo en la Gráfica 10), que es la relación que existe entre la población de 15 a 64 años de edad y la del grupo integrado por la de menos de 15 y de 65 y más. Asociado a este fenómeno, la relación de hombres por mujer es de las más bajas respecto a otras entidades (Gráfica 11), seguramente por una mayor proporción de varones que migran. Los valores de ambos índices se relacionan con el déficit migratorio de la entidad, que expulsa a más población de la que atrae.

45

Se utilizaron dos formas de cálculo para definir a la población indígena y no indígenas: lengua del entrevistado (aplica para población de 5 años y más) y condición de hogar indígena (población total). a) La condición de lengua sólo se utiliza para calcular analfabetismo por condición indígena o no indígena. b) La condición de hogar indígena es la que se utiliza en este capítulo en los datos de vivienda, derechohabiencia y población indígena total.

31

Gráfica 10 Relación entre los índices de dependencia y de masculinidad 2000

Fuente: INCIDE Social A.C. con datos del Censo/Conteo de población y vivienda 2000/2005, INEGI

Gráfica 11 Relación entre los índices de dependencia y de masculinidad 2005

Fuente: INCIDE Social A.C. con datos del Censo/Conteo de población y vivienda 2000/2005, INEGI

El comportamiento descrito se ve claramente reflejado en los sesgos que presentan las pirámides de población a nivel municipal en Guerrero (Gráfica 12). Al tomar los

32

municipios más pequeños, correlacionados con los más expulsores, se identifica que la relación de hombres por mujer cae y que el tamaño de la población dependiente aumenta, principalmente en la niñez en los municipios con menor población. Estos patrones de distribución y estructura de la población advierten sobre la prioridad que en el diseño de políticas públicas debe asignarse al bienestar y desarrollo de la infancia, tanto para su manutención y crianza adecuadas, como para su educación, ante la ausencia actual de suficientes personas adultas proveedoras y educadoras. Este grupo, en unos años, será la población independiente y la fuerza de trabajo del estado que permitirá el crecimiento de la economía del estado o que tendrá que trasladarse a otros lugares como migrantes, para poder hacer la vida, como ha ocurrido hasta ahora con muchas/os guerrerenses. La elevada tasa de migración que se observa en Guerrero es un posible indicador de que el estado no está proporcionando seguridad en el cumplimiento de estándares mínimos de los derechos humanos a su población.

Gráfica 12 Pirámides poblacionales de los 4 municipios más pequeños de acuerdo a su número de habitantes.

Guerrero 2005.

Fuente: INCIDE Social A.C. con base en XII Censo General de Población y Vivienda 2005, INEGI.

Por otro lado, los municipios más grandes también enfrentan problemas. Acapulco, Iguala y Chilpancingo están por empezar a experimentar lo que se ha denominado el ―bono demográfico‖46. De mantenerse las condiciones de desarrollo observadas en esos municipios, a partir del 2010, tendrán una relación de dependencia más favorable que en años anteriores. Es un momento crucial para aprovechar la ventaja que en materia demográfica tienen los municipios más grandes, pero también es un reto armonizar el

46

El ―bono demográfico‖ resulta de los cambios en la composición por edades de la población y se refiere a la etapa de la historia demográfica en donde la población en edad de trabajar (15 a 64 años) muestra un relación favorable respecto de la población en edades dependientes (0 a 14 y 65 y más). Se trata de una relación de dependencia favorable que se asocia a la potencialidad del crecimiento económico, por la presencia de una alta proporción de trabajadores con más capacidad para aumentar la producción del país o estado.

Atlamajalcingo del Monte 5 143 Habitantes.

10 5 0 5 10

0 a 4 5 a 9

10 a 14 15 a 19 20 a 24 25 a 29 30 a 34 35 a 39 40 a 44 45 a 49 50 a 54 55 a 59 60 a 64 65 a 69 70 a 74

75 a más N.E.

Añ

os

%

Hombre Mujer

Alpoyeca5 848 Habitantes.

8 6 4 2 0 2 4 6 8 10

0 a 4 5 a 9

10 a 14 15 a 19 20 a 24 25 a 29 30 a 34 35 a 39 40 a 44 45 a 49 50 a 54 55 a 59 60 a 64 65 a 69 70 a 74

75 a más N.E.

Añ

os

%

Hombre Mujer

Ixcateopan de Cuauhtémoc6 104 Habitantes.

8 6 4 2 0 2 4 6 8

0 a 4 5 a 9

10 a 14 15 a 19 20 a 24 25 a 29 30 a 34 35 a 39 40 a 44 45 a 49 50 a 54 55 a 59 60 a 64 65 a 69 70 a 74

75 a más N.E.

Añ

os

%

Hombre Mujer

Juchitán.6 240 Habitantes.

10 8 6 4 2 0 2 4 6 8 10

0 a 4 5 a 9

10 a 14 15 a 19 20 a 24 25 a 29 30 a 34 35 a 39 40 a 44 45 a 49 50 a 54 55 a 59 60 a 64 65 a 69 70 a 74

75 a más N.E.

Añ

os

%

Hombre Mujer

33

bono demográfico municipal con los fuertes sesgos que existe en los municipios más pequeños (Gráfica 12 y 13).

Gráfica 13 Pirámides poblacionales de los 4 municipios más grandes

de acuerdo con su número de habitantes. Guerrero 2005.

Fuente: INCIDE Social A.C. con base en XII Censo General de Población y Vivienda 2005, INEGI.

3.2 Migración

En el quinquenio 1997-2002 se registraron cerca de 2.5 millones de emigraciones de México hacia Estados Unidos (EU) de las cuales el 13% correspondieron al sur-sureste47 del país. Los ingresos por remesas al estado se registran más adelante en el Cuadro 14 del apartado 3.3. Por su parte, la migración interestatal, registró una desaceleración en el quinquenio 2000-2005. Mientras que de 1995 a 2000 se presentaron 3.9 millones de flujos al interior del país, en 2000 a 2005 se redujeron a 2.7 millones48. En este contexto, Guerrero presenta tasas de migración interestatal a la baja, sin embargo, continúa teniendo un patrón migratorio negativo (Gráfica 14 y Cuadro 5). A principios del año 2000, por cada guerrerense inmigrante había 4 emigrantes; en el 2005 esta relación se redujo de 1 a 3. Por destino de emigración, la población de Guerrero tuvo como prioridad moverse hacia el estado de Sinaloa en el periodo 1995-2000 y hacia Morelos en el periodo 2000-2005 (Cuadro 5).

47

El 13 por ciento, conforme a información de CONAPO, corresponde a la suma de 3 estados Guerrero, Oaxaca y Veracruz. La participación de cada una de las 3 entidades en el porcentaje no está disponible. 48

CONAPO, La situación demográfica en México, 2006.

Acapulco de Juárez717 766 Habitantes.

6 4 2 0 2 4 6

0 a 4 5 a 9

10 a 14 15 a 19 20 a 24 25 a 29 30 a 34 35 a 39 40 a 44 45 a 49 50 a 54 55 a 59 60 a 64 65 a 69 70 a 74

75 a más N.E.

Añ

os

%

Hombre Mujer

Chilpancingo de los Bravo.

214 219 Habitantes.

8 6 4 2 0 2 4 6 8

0 a 4 5 a 9

10 a 14 15 a 19 20 a 24 25 a 29 30 a 34 35 a 39 40 a 44 45 a 49 50 a 54 55 a 59 60 a 64 65 a 69 70 a 74

75 a más N.E.

Añ

os

%

Hombre Mujer

Iguala de la Independencia.128 444 Habitantes.

8 6 4 2 0 2 4 6 8

0 a 4 5 a 9

10 a 14 15 a 19 20 a 24 25 a 29 30 a 34 35 a 39 40 a 44 45 a 49 50 a 54 55 a 59 60 a 64 65 a 69 70 a 74

75 aN.E.

Añ

os

%

Hombre Mujer

Chilapa de Álvarez. 105 146 Habitantes.

8 6 4 2 0 2 4 6 8

0 a 4 5 a 9

10 a 14 15 a 19 20 a 24 25 a 29 30 a 34 35 a 39 40 a 44 45 a 49 50 a 54 55 a 59 60 a 64 65 a 69 70 a 74

75 a más N.E.

Añ

os

%

Hombre Mujer

34

Gráfica 14 Tasas de emigración e inmigración

Fuente: Elaboración del Consejo Nacional de Población,

CONAPO 2006.

Cuadro 5 Patrones de migración interestatal de Guerrero 1985-2005

Fuente: INCIDE Social A.C., elaboración con información del Consejo Nacional de Población, CONAPO.

Además de la emigración internacional e interestatal, en Guerrero existe una alta intensidad migratoria intermunicipal hacia los ayuntamientos más urbanizados del Estado. El flujo de personas al interior de Guerrero en el periodo de 2000 a 2005 ascendió a 44,300 y el 60% de ésta migración intermunicipal, se realizó hacia sólo 5 municipios, todos urbanos (Cuadro 6).

Cuadro 6 Migración intermunicipal

Municipio % de migración intermunicipal

recibida 2000-2005

Chilpancingo de los Bravo 19.4

Acapulco de Juárez 15.5

José Azueta 10.3

Iguala de la Independencia 7.8

Tlapa de Comonfort 3.9 Total 56.8

Fuente: INCIDE Social, elaboración con datos del Anuario Estadístico 2005 del Estado de Guerrero, INEGI.

En el apartado 4.5.4 se exponen las difíciles condiciones en que viven y trabajan los miles de jornaleros y jornaleras de campo y sus familias, originarios de Guerrero y que realizan movimientos migratorios en varios estados del país durante las temporadas de trabajo agrícolas.

1985-1990 1995-2000 2000-2005

Destino emigratorio de la población

Morelos (23,979)

Sinaloa (31,684)

Morelos (12,563)

Migración neta interestatal -80,382 -97,280 -49,905

35

3.3 Estructura y crecimiento económico de Guerrero

En economías de mercado desde el enfoque de los derechos humanos, la distribución y el aumento de los ingresos de las familias y de las personas adquiere relevancia para la satisfacción de sus necesidades fundamentales. Ante las fallas del mercado y las desigualdades que atentan contra la dignidad de los seres humanos, de acuerdo con las obligaciones adquiridas en los instrumentos Internacionales, correspondería a los Estados cumplir o satisfacer niveles básicos en materia de DESC cuando las personas no pueden hacerlo por sí mismas.

La mayoría de las personas y las familias participan en el mercado mediante la venta de su fuerza de trabajo, pues es la forma en que acceden a la obtención de ingresos. De ahí la importancia de la realización del derecho al trabajo y de la protección de los derechos del trabajo. Ambos aspectos deben ser promovidos, protegidos y en su caso, garantizados por el Estado.

Éste puede generar los alicientes para que se amplíen las oportunidades de trabajo en el ámbito privado y debe garantizar que las condiciones de trabajo que se ofrezcan sean dignas y cumplan con las prescripciones legales. También puede crear directamente fuentes de empleo. Más recientemente se han incorporado modalidades de programas públicos de transferencias directas de ingresos hacia personas y familias en situaciones de alta vulnerabilidad, a fin de permitirles la adquisición de bienes y servicios en el mercado.

La generación de oportunidades de trabajo y la calidad de éstas en términos de los ingresos y condiciones que ofrecen, se relacionan con el desempeño de la economía y tienen que ver tanto con su crecimiento, como con su estructura por sectores. En razón de ello, se expone a continuación un breve análisis de las condiciones de la economía del estado de Guerrero que enmarcan la realización de los DESC y el derecho al medio ambiente.

En 2004, el Producto Interno Bruto (PIB) de la entidad (a precios de 1993) ascendió a 25,013 millones de pesos, ubicándose en el lugar 18 en el país y aportando el 1.59% del PIB total nacional. En el Cuadro 7 se muestra la variación de la tasa de crecimiento económico del Estado que pasó de 2.8 en 2004, a 1.3 en 2005 y recuperándose en 2006 al llegar 2.9.

Desde 2001 el PIB estatal ha estado creciendo por debajo del promedio nacional y reduciendo así su participación en el PIB nacional, como puede verse en los Cuadros 7 y 8.

Cuadro 7 Producto Interno Bruto y variación real

(Millones de pesos a precios de 1993)

**Total de la Actividad Económica (base 1993 = 100). Fuente: INCIDE Social A. C. con datos del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la H. Cámara de Diputados,

Año Indicador Guerrero Nacional

2001 PIB 24,337 1,475,439

Variación real 0.6 0.0

2002 PIB 24,098 1,486,792

Variación real -1.0 0.8

2003 PIB 24,327 1,507,450


2004 PIB 25,013 1,570,126


2005 PIB 25,336 1,613,527


2006 PIB 26,081 1,691,169


36

INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales, Producto Interno Bruto por Entidad Federativa; Conteo de Población y Vivienda 1995 y el Censo General de Población y Vivienda 2000 y 2005.

Cuadro 8 Participación porcentual del PIB Estatal

con respecto al PIB Nacional

(PIB Nacional=100)

Año Porcentaje con respecto al

PIB Nacional

2001 1.65

2002 1.62

2003 1.61

2004 1.59

2005 1.57

2006 1.54 Fuente: INCIDE Social A. C. con datos del INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales, Producto Interno Bruto por Entidad Federativa.

Los efectos de ese crecimiento lento del PIB Estatal se traducen en una estancamiento en la evolución del PIB per cápita, excepto para 2004 donde se observó un aumento del 2.57 % Es de resaltarse que el PIB per cápita de Guerrero es la mitad del nacional, manteniéndose la brecha en todos los años considerados en el Cuadro 9.

Cuadro 9 PIB per cápita de Guerrero, 2000-2004

(Pesos por habitante a precios de 1993 y tasas de crecimiento anual)

2000 2001 2002 2003 2004

PIB per cápita

Tasa de crecimiento

real

PIB per cápita

Tasa de crecimiento

real

PIB per cápita

Tasa de crecimiento

real

PIB per cápita

Tasa de crecimiento

real

PIB per cápita

Tasa de crecimiento

real

Nacional 15,140 5.43 14,969 -1.13 14,917 -0.34 14,956 0.26 15,404 2.99

Guerrero 7,854 1.73 7,884 0.38 7,788 -1.21 7,843 0.71 8,045 2.57

Fuente: INCIDE Social A. C. con datos del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la H. Cámara de Diputados, INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales, Producto Interno Bruto por Entidad Federativa; Conteo de Población y Vivienda 1995 y el Censo General de Población y Vivienda 2000 y 2005.

Al revisar la estructura del PIB por sectores (Cuadro 10) es el sector terciario la base de la economía estatal, con un aporte de alrededor 75.84% en 2006. La mayor contribución al sector servicios y al PIB proviene de las actividades de comercio, hotelería y restaurantes y de los servicios, comunales sociales y personales. Entre los principales centros turísticos de la entidad están Acapulco, Ixtapa-Zihuatanejo y Taxco. En 2006 el sector secundario representó el 15.02% del PIB y el primario el 10.49%. Como se observa en el Cuadro 10, esta distribución por sectores del PIB estatal se ha mantenido en los años recientes.

37

Cuadro 10 Producto Interno Bruto Estatal de Guerrero

(A precios de 1993 en Valores Básicos, miles de pesos)

Por Sector 2004 2005 2006 2004 2005 2006

Estructura porcentual

Total 25,012 25,336 26,081 100.00 100.00 100.00

Primario 2,585 2,613 2,734 10.34 10.32 10.49

Agropecuaria, silvicultura y pesca

2,585 2,613 2,734 10.34 10.32 10.49

Secundario 3,641 3,606 3,916 14.56 14.24 15.02

Minería 95 126 122 0.38 0.50 0.47

Industria manufacturera

1,269 1,251 1,410 5.08 4.94 5.41

Construcción 811 741 840 3.24 2.93 3.22

Electricidad, gas y agua

1,464 1,486 1,542 5.86 5.87 5.92

Terciario 19,025 19,402 19,781 76.06 76.58 75.84

Comercio, restaurantes, hoteles

5,973 5,801 5,832 23.88 22.90 22.36

Transportes, almacenaje y comunicaciones

3,446 3,721 3,941 13.78 14.69 15.11

Servicios financieros, seguros, actividades inmobiliarias y de alquiler

4,348 4,483 4,660 17.38 17.69 17.87

Servicios comunales, sociales y personales

5,257 5,397 5,346 21.02 21.30 20.50

Servicios bancarios imputados

- 239 - 286 - 351 -0.96 -1.13 -1.35

Fuente: INCIDE Social A. C. con datos de INEGI, Sistema de Cuentas Nacionales de México por Entidad Federativa 2001-2006.

Según la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, en 2005 Guerrero contaba con una población económicamente activa de 1,136,725 personas y una no activa de 935,300 personas; para el segundo trimestre de 2008 estas cifra ascendieron a 1,223,204 y 891,023, respectivamente.

Cuadro 11 Población económicamente activa y no activa de Guerrero, 2005-2008

(Miles de personas)

2005 2006 2007 2008*

Población económicamente activa

1,136 1,182 1,230 1,223

Ocupada 1,124 1,166 1,214 1,208 No ocupada 12 16 15 14 Población no económicamente activa

935 895 863 891

*Para 2008 la cifra corresponde al promedio de los dos primeros trimestres del año. Fuente: INCIDE Social

A.C. con datos de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo.

En el Cuadro 12 se muestra la estructura por sectores de actividad de la población ocupada guerrerense. En 2008 el 53.9% trabaja en el sector terciario, el 26.7% en el primario (con sólo una aportación del 10.3% al PIB) y el 19.3% se ocupa en el sector secundario.

38

Cuadro 12 Población ocupada en Guerrero

por sector de actividad económica, 2005-2008 (Segundo trimestre de cada año)

Por Sector 2005 2006 2007 2008

Total 1,079,929 1,185,649 1,184,018 1,211,997

Primario 283,657 336,366 319,988 324,075

Agricultura, ganadería, silvicultura, caza y pesca

283,657 336,366 319,988 324,075

Secundario 216,057 216,872 205,589 233,450

Industria extractiva y de la electricidad 5,260 3,808 7,733 11,183

Industria manufacturera 119,441 138,334 119,284 122,387

Construcción 91,356 74,730 78,572 99,880 Terciario 579,280 616,161 657,513 653,691

Comercio 184,669 193,962 201,764 211,740

Restaurantes y servicios de alojamiento

75,351 85,139 91,696 90,040

Transportes, comunicaciones, correo y almacenamiento

49,219 50,754 57,132 55,015

Servicios profesionales, financieros y corporativos

35,556 36,703 39,928 38,210

Servicios sociales 86,207 99,168 98,843 93,446

Servicios diversos 93,247 92,626 101,241 105,437

Gobierno y organismos internacionales 55,031 57,809 66,909 59,803

No especificado 935 1,996 928 781 Fuente: INCIDE Social A.C. con datos de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo. Nota: Este cuadro se refiere a los datos del segundo trimestre de cada año y difieren de los cuadros del apartado 4.5.3 que presentan promedios anuales.

El Cuadro 13 muestra algunos indicadores de tensiones en el mercado de trabajo medidas a través de diversas tasas de desocupación y subocupación. La tasa de desocupación no refleja variaciones importantes en los años mostrados en el cuadro, en cambio la de subocupación y la de condiciones críticas de ocupación muestran una tendencia hacia la reducción entre 2005 y 2008, lo que podría significar una mejoría en las condiciones de trabajo en algunas ocupaciones de tipo precario o bien, una mayor expulsión del estado de trabajadores en ese tipo de ocupaciones.

Cuadro 13 Indicadores del mercado de trabajo, 2005-2008

(Segundo trimestre del año)

Tasas 2005 2006 2007 2008

De participación1 52.9 57.6 57.6 58.0

De desocupación2 1.1 1.0 1.3 1.2

De ocupación parcial y desocupación 1 (TOPD1)

2

6.0 9.8 5.9 7.0

De presión general (TPRG)2 3.5 3.2 2.0 3.1

De trabajo asalariado3 42.8 41.5 41.8 42.4

De subocupación3 6.1 6.8 3.9 4.8

De condiciones críticas de ocupación (TCCO)

3

17.6 15.0 15.2 14.3

1 Tasas calculadas contra la población en edad de trabajar 2 Tasas calculadas contra la población económicamente activa 3 Tasas calculadas contra la población ocupada Tasas correspondientes al segundo Trimestre de cada año. Fuente: INCIDE Social A.C. con datos de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo.

39

En el Cuadro 14 se muestra la importancia de la entrada de remesas para el estado de Guerrero, cantidad que llega a 1,240 millones de dólares y que representa 1.39 veces la masa salarial del sector formal del Estado y un 8.7% del PIB.

Cuadro 14 Remesas familiares enero-diciembre 2007

Millones de

dólares Como porcentaje de la masa salarial del sector formal

Como porcentaje del PIB

Nacional 23,979 24 2.7 Guerrero 1,240 139 8.7

Fuente: INCIDE Social A.C. con datos de Banxico, Informe Anual 2007 en http://www.banxico.org.mx/documents/%7BE1AEFD7D-BD92-25FB-1733-D1ABC6467518%7D.pdf

En síntesis el desempaño de la economía de Guerrero muestra desde el año 2001, tasas de crecimiento más bajas que la tasa nacional e inclusive experimenta un cierto estancamiento, con insuficiente generación de empleos formales y un PIB per cápita que se mantiene a la mitad del nacional. En el futuro inmediato la economía del Estado presenta una fuerte vulnerabilidad frente a la crisis económica mundial en curso debido a su elevada dependencia de sectores que se verán profundamente afectados por la disminución del crecimiento económico en los países de altos ingresos. Es el caso del sector turismo, fundamental en la generación de ingresos y empleos en Guerrero. La disminución del flujo de remesas y el posible retorno de migrantes guerrerenses ante la caída de la actividad económica en Estados Unidos afectarán las posibilidades de avanzar en el cumplimiento de los DESC en el estado. El contexto económico mundial y nacional previsible para los próximos años, plantea retos mayores al Gobierno de Guerrero para evitar retrocesos en los niveles de realización de los DESC de la población que como se verá en los siguientes apartados del capítulo, presentan brechas de desigualdad y déficit importantes en sus niveles de realización, en general y comparativamente con el resto del país. Asimismo, la elevada dependencia del presupuesto de Guerrero de los recursos federales seguramente se verá afectada por la probable reducción de los ingresos del Gobierno Federal ante una tasa negativa de crecimiento de la economía y la reducción de los precios del petróleo mexicano. Aunque se desconoce la magnitud del aporte que hacen a la economía guerrerense las actividades relacionadas con el tráfico de drogas, es incuestionable su presencia en el territorio del estado y el poder económico alcanzado por el crimen organizado. Se han convertido en un factor que propicia y abona a un ambiente de ilegalidad y de ausencia de Estado de Derecho. Representan un enorme obstáculo estructural para la realización de los DESC y del derecho al medio ambiente de la población del estado y para encontrar una estrategia económica que dentro de la legalidad, permita el crecimiento y la generación de empleos protegidos.

http://www.banxico.org.mx/documents/%7BE1AEFD7D-BD92-25FB-1733-D1ABC6467518%7D.pdf

http://www.banxico.org.mx/documents/%7BE1AEFD7D-BD92-25FB-1733-D1ABC6467518%7D.pdf

40

4. La realización de los Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales en Guerrero En este apartado del capítulo se desarrollará la revisión de la situación que guarda en el estado de Guerrero, la realización de varios de los DESC y del derecho al medio ambiente, considerados en el Pacto Internacional correspondiente y en el Protocolo de San Salvador. En cada caso se procede a exponer los elementos fundamentales de la legislación internacional y regional en materia de derechos humanos en el campo del derecho específico y se analiza el grado de armonización de la legislación nacional y estatal con los compromisos internacionales, señalando las carencias u omisiones existentes. Asimismo, se procura incluir los estándares mínimos de cumplimiento de cada derecho que se han ido definiendo mediante el trabajo de los Comités y de los y las relatores especializados de las Naciones Unidas y que se han plasmado en la Observaciones Generales mencionadas, así como en las recomendaciones de los organismos del Sistema de Naciones Unidas vinculados a los distintos campos de los DESC y el derecho al medio ambiente. Estos estándares mínimos son los que permiten relacionar los derechos con las políticas y programas llevados a cabo por los distintos niveles de gobierno y poderes del Estado, por lo que una segunda sección en el análisis por derecho, contiene una revisión de los marcos de política, programáticos y presupuestales mediante los cuales el Estado nacional y el de Guerrero están cumpliendo sus obligaciones en la realización de los DESC y el derecho al medio ambiente. Las obligaciones genéricas consideradas son las de respetar, proteger, cumplir y promover, que incluyen varias específicas como las de investigar, sancionar y reparar el daño, así como la de utilizar el máximo de recursos posibles, fijar estándares básicos de cumplimiento, aplicar progresividad en los avances de realización, no discriminar, promover la participación de la población en la discusión de las políticas y programas, hacer accesible la información sobre los mismos y sancionar a las y los servidores públicos y a terceras personas que atentan contra los derechos humanos de la población. Una tercera sección en el análisis por derecho, contiene los indicadores cuantitativos que permiten verificar los resultados alcanzados o las exclusiones producidas en su protección y realización, procurando considerar los aspectos de accesibilidad, disponibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad. Como seguimiento al trabajo se irán incorporando algunos casos emblemáticos en cada campo de los derechos, tanto de violaciones como de avances en el cumplimiento de las obligaciones del Estado.

41

4.1 Derecho a un nivel de vida adecuado

4.1.1 Legislación

a) Legislación internacional

El origen de este derecho proviene de la Declaración Universal de Derechos Humanos, la cual en su artículo 25 establece que:

―Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.‖

Toda vez que el concepto de nivel adecuado de vida, se encuentra conformado por diversos derechos concluyentes, -derecho a la salud, alimentación, vivienda, seguridad social y conexos- este derecho desarrolla la función de dotar de coherencia y englobar al resto de los DESC, aunque no por ello cada uno deja de ser autónomo y podrá ser exigido de manera independiente. Además el concepto puede ser considerado como el fundamento jurídico de la obligación que asumen los Estados de combatir y erradicar el fenómeno de la pobreza, pues exige que todas las personas, sin ningún tipo de discriminación, puedan gozar de las capacidades y bienes necesarios para librarse de los factores que generan contextos de subdesarrollo. Igualmente, se basa en las nociones de universalidad, indivisibilidad e interdependencia de los derechos humanos y hace alusión a las condiciones y requerimientos necesarios para vivir dignamente.

En el mismo tono, la Convención sobre los derechos del niño, en su artículo 27, retoma el concepto para señalar que ―Los Estados Partes reconocen el derecho de todo niño a un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social.‖ Este artículo abunda señalando que ―adoptarán medidas apropiadas para ayudar a los padres y a otras personas responsables por el niño a dar efectividad a este derecho y, en caso necesario, proporcionarán asistencia material y programas de apoyo, particularmente con respecto a la nutrición, el vestuario y la vivienda.‖49

Así mismo, la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer50 señala en el artículo 14, en relación a este derecho que:

―Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en las zonas rurales a fin de asegurar en condiciones de igualdad entre hombres y mujeres, su participación en el desarrollo rural y en sus beneficios, y en particular le asegurarán el derecho a: […]

h) Gozar de condiciones de vida adecuadas, particularmente en las esferas de la vivienda, los servicios sanitarios, la electricidad y el abastecimiento de agua, el transporte y las comunicaciones‖.

El Protocolo Facultativo a este tratado prevé un mecanismo de denuncia individual de violaciones de los derechos protegidos en la misma, además del mecanismo de informes

49

Convención de los derechos del niño. Adoptada por la Asamblea General en su resolución 44/25, de 20 de noviembre de 1989. La cual fue ratificada y entró en vigor en México en septiembre de 1990 50

Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer. Adoptada por la Asamblea General el 18 de diciembre de 1979. Ratificada por México el 23 de marzo de 1981, entrando en vigor el 3 de septiembre del mismo año.

42

periódicos de los Estados que prevé el propio instrumento, de manera que cualquier mujer que vea vulnerado alguno de los derechos contenidos en la Convención, podrá presentar ante el Comité para la Eliminación de Discriminación contra la Mujer una comunicación, siempre que el Estado en cuestión haya ratificado el Protocolo.51

Así, para contribuir a la definición de este derecho, el PIDESC en el artículo 11 establece que:

―1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento [...].―

A partir de estos instrumentos, es posible señalar que, el nivel de vida adecuado corresponde al cumplimiento de los derechos humanos que lleven a las personas a vivir con una calidad adecuada en todos los aspectos, cubriendo satisfactoriamente sus necesidades básicas.

b) Legislación Nacional La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) contempla de manera separada los derechos que integrarían de manera conjunta el derecho a un nivel de vida adecuado, al puntualizar el derecho a la protección de la salud, a un medio ambiente adecuado, al disfrute de una vivienda digna (Art. 4º) y el derecho a recibir educación (Art. 3º). Existen en México diversos ordenamientos que, en distintos grados, desarrollan cada uno de los derechos mencionados. Quizá el más importante para el caso que nos ocupa, por su relevancia en la transversalidad de la aplicación para el ejercicio del derecho a un nivel de vida adecuado, sea la Ley General de Desarrollo Social (LGDS), la cual en su artículo primero garantiza ―el pleno ejercicio de los derechos sociales consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, asegurando el acceso de toda la población al desarrollo social‖.

Esta ley define los principios que deberán seguirse para una Política Nacional de Desarrollo Social, tales como: libertad, justicia distributiva, solidaridad, integralidad, participación social, sustentabilidad, respeto a la diversidad, libre determinación y autonomía de los pueblos indígenas y sus comunidades y transparencia. (Art. 3). En este sentido, define la creación de un Sistema Nacional de Desarrollo Social que establece la coordinación entre los tres niveles de gobierno. Por otro lado, para cumplir con la obligación de no regresividad, en su Artículo 20 establece que el gasto social no podrá ser inferior, en términos reales, al del año fiscal anterior. Este gasto se deberá incrementar cuando menos en la misma proporción en que se prevea el crecimiento del producto interno bruto en los Criterios Generales de Política Económica (CGPE) y en congruencia con la disponibilidad de recursos a partir de los ingresos que autorice el Congreso al Gobierno Federal. Asimismo, en su Artículo 23 pone un candado para todas las autoridades, señalando que el gasto social per cápita no será menor en términos reales al asignado el año inmediato anterior. El Congreso de la Unión, en atención a recomendaciones tanto del Comité DESC como de diversos actores locales e internacionales establece, a través de esta Ley, la creación

51

Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Protección Internacional de los Derechos Económicos Sociales y Culturales. Sistema Universal y Sistema Interamericano. 2008, p. 75.

43

del Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (CONEVAL), encargado de definir los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza, la cual deberá usarse en toda la administración pública. Finalmente, la LGDS hace un reconocimiento a la contraloría social como el mecanismo con que cuentan las personas que participan en los programas sociales para que, de manera organizada, puedan verificar el cumplimiento de las metas y la correcta aplicación de los recursos públicos asignados a los programas de desarrollo social.

c) Legislación del estado de Guerrero En el ámbito local, se cuenta con la Ley para el Desarrollo Social del Estado de Guerrero No. 102, la cual, en su artículo 5, señala el compromiso del estado con la población de promover e impulsar su desarrollo integral, que comprenderá al individuo como persona física, su familia, la comunidad y la sociedad, basado en un grupo de satisfactores económicos, políticos y sociales que, en conjunto, se traducen en un bienestar social general. En el artículo 6 señala como dimensiones del desarrollo social y humano integral a la personal, física, económica y social, haciendo un reconocimiento tácito de importancia de la protección de los DESC. El artículo 8 de la Ley retoma los principios de universalidad, integralidad e igualdad, en tanto señala que ―Las acciones y programas derivadas de la Política Social de Estado se formularán, instrumentarán, ejecutarán y evaluarán con criterios de universalidad, atendiendo las necesidades básicas de las personas en cada etapa de su vida; de integridad, enfocados a todas las dimensiones del desarrollo humano y social; y de equidad, para ampliar el acceso a los recursos públicos, privados y sociales que promuevan condiciones de igualdad de oportunidades para satisfacer el bienestar social. Por otro lado, subraya la relevancia de la Política Social de Estado para el Desarrollo Social y Superación de la Pobreza, la cual tendría como objetivo fomentar las condiciones para que las personas y la sociedad en su conjunto puedan satisfacer sus necesidades humanas y sociales, fortalecer el pleno goce de sus derechos y garantías políticas, económicas, sociales y culturales, que les permita optar por un plan de vida. Lo que hace referencia al cumplimiento del derecho a un nivel de vida adecuado.

De este modo, señala como una prioridad de la política social la de "proporcionar de manera oportuna y subsidiaria ayuda económica o en bienes y servicios básicos a las personas, familias, grupos, etnias y comunidades en estado de pobreza extrema o situación similar, provocada por hechos naturales graves o actos humanos" (art. 12). Para ello se crea el Sistema Estatal para el Desarrollo Social, como un mecanismo de coordinación, concurrencia y ordenamiento de las acciones y programas federales, estatales y municipales y esfuerzos concertados con la sociedad para el desarrollo social y superación de la pobreza en la entidad, que dé sustento institucional a la Política Social de Estado como una sola voluntad de gobierno y sociedad para trasformar las condiciones de carencias en que viven amplios sectores de población (art. 13).

Al igual que la LGDS, la de desarrollo estatal fortalece la institucionalidad social, creando el Consejo Guerrerense para el Desarrollo Social (art. 20) como órgano de consulta sobre el diseño, instrumentación, ejecución y evaluación de la Política Social de Estado concertada por los tres niveles de gobierno, el sector privado y sociedad; la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Social y Superación de la Pobreza en la entidad,(art. 32) para la eficaz coordinación de los programas sociales del Gobierno del Estado; y la Comisión Técnica Estatal para la Medición de la Pobreza, (art. 44) como instancia encargada de evaluar el impacto de los programas y acciones de la Política Social de Estado en las condiciones de pobreza que padecen sus beneficiarios directos.

44

4.1.2 Marco programático, institucional y presupuestal del derecho a un nivel de vida adecuado Los compromisos programáticos El concepto subyacente en el derecho a un nivel de vida adecuado es el más comprensivo de los campos de derechos definidos en los instrumentos internacionales relativos a los DESC y por ello, en este capítulo se le vincula con los esfuerzos para superar condiciones de pobreza, marginación y exclusión por razones económicas, de género, de edad, de etnia, de capacidades, entre otras. En ese sentido, las estrategias de política social expresadas como combate a la pobreza y reducción de la exclusión de diversos grupos de población pueden considerarse aproximaciones a la realización del derecho. Sin embargo, es frecuente y así ocurre en el enfoque de esas estrategias en el nivel federal, que las personas incorporadas a los programas son vistas como beneficiarias y no como derechohabientes. Por lo tanto, se recurre a la elaboración de padrones de beneficiarios para focalizar la incorporación en los programas de combate a la pobreza. Lo anterior puede observarse en varios de los principios que rigen la política social del gobierno federal, correspondientes al eje 3 del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, y que son:

Focalizar los recursos en los programas que han demostrado ser más efectivos. Utilizar sistemas de evaluación y seguimiento que permitan monitorear y mejorar

los programas. Promover la coordinación de acciones entre las dependencias y organismos del

gobierno federal, así como con los distintos órdenes de gobierno. Priorizar acciones encaminadas a elevar las capacidades de las personas que

permitan resolver el problema de la pobreza no sólo en el corto plazo, sino en el mediano y largo plazos, atacando las causas de esta problemática y no sólo sus efectos inmediatos.

Desarrollar e implantar un padrón único de beneficiarios/as de todos los programas de apoyo social del gobierno que permita una cobertura más eficiente de la población beneficiaria.

Vincular adecuadamente los programas para crear sinergias entre programas complementarios y evitar duplicidad de esfuerzos.

Transparentar la asignación y el gasto de los recursos.52 Varios de estos principios se refieren a los procesos de programación y planeación y dos centran la atención en el desarrollo de capacidades para resolver los problemas de pobreza mediante programas de apoyo social hacia población beneficiaria. No se trata de un enfoque de derechos sino de considerar que las causas de la pobreza se originan en la falta de capacidades de las personas y que con programas de apoyo social se resolverá ese problema en el mediano y largo plazos. No es un asunto de acuerdo a la visión del Plan Nacional, de fallas en la organización de la sociedad para asegurar a todos sus miembros la realización de sus derechos humanos.

Ahora bien, los objetivos que persigue la administración federal que guardan relación con el derecho a un nivel de vida adecuado, se sistematizan en el Cuadro 15.

52

Presidencia de la República. Op. Cit., pp. 142-143.

45

Cuadro 15

Objetivos nacionales en materia de niveles de vida

POBREZA

Superación de la pobreza

1. Reducir significativamente el número de mexicanos/as en condiciones de pobreza con políticas públicas que superen un enfoque asistencialista, de modo que las personas puedan adquirir capacidades y generar oportunidades de trabajo.

2. Apoyar a la población más pobre a elevar sus ingresos y a mejorar su calidad de vida, impulsando y apoyando la generación de proyectos productivos.

3. Lograr un patrón territorial nacional que frene la expansión desordenada de las ciudades, provea suelo apto para el desarrollo urbano y facilite el acceso a servicios y equipamientos en comunidades tanto urbanas como rurales.

Fuente: INCIDE Social con información del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012.

En estos objetivos del Plan las oportunidades de trabajo serán generadas al elevar las capacidades de las personas o mediante el impulso y apoyo de proyectos productivos y no mediante un esfuerzo de ampliar las oportunidades de empleo que genere un desarrollo más equilibrado y equitativo de la economía del país. Por su parte, el Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011 reconoce como las preocupaciones principales de la entidad que se relacionan con los niveles de vida de la población guerrerense las siguientes:

a. Guerrero se ubica en los últimos lugares de desarrollo social y económico a escala nacional y regional.

b. Estimaciones del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo para el año 2000, en relación con la pobreza en el país, señalaban que la entidad ocupaba el primer lugar a escala nacional.

c. Prevalece la marginación social y económica en los municipios y regiones indígenas.

A continuación se señalan los objetivos, estrategias y líneas de acción que delineó el gobierno estatal en su Plan de Desarrollo, en relación con el desarrollo social y humano:

Cuadro 16 DESARROLLO SOCIAL Y HUMANO- Guerrero

Objetivo: Transitar del paternalismo gubernamental a la corresponsabilidad para el

desarrollo. Estrategia Líneas de acción

Mejorar las condiciones de vida principalmente de la población que vive en situación de pobreza extrema, invirtiendo y fomentando a través de acciones y programas, el desarrollo de sus capacidades y habilidades humanas.

- Optimizar los recursos humanos, físicos y financieros en la implementación de programas y acciones que amplíen las oportunidades de desarrollo aprovechamiento de las capacidades y habilidades humanas.

- Reestructuración integral a los programas de asistencia social, combate a la pobreza y la exclusión; con una perspectiva de género y de equidad social.

- Atención especial en los municipios, localidades y asentamientos humanos con problemas de marginación y exclusión social.

- Establecer mecanismos que impulsen la participación organizada de las mujeres, las y los adultos/as y personas con capacidades diferentes en materia de desarrollo social.

- Establecer a través de los DIF-Guerrero mecanismos de financiamiento con el gobierno federal, organizaciones sociales, fundaciones e iniciativa privada que apoyen y beneficien a la población con capacidades diferentes (sic) para su recuperación y rehabilitación.

46

- Impulsar proyectos de atención a la niñez en situación de exclusión social, mediante la coordinación de acciones, seguimiento de proyectos, impulso a iniciativas de ley, acuerdos de trabajo, entre otras actividades para atender a corto, mediano y largo plazos aspectos relacionados con la calidad de vida de las y los niños.

- Promover empleos, becas y espacios de intercambio de experiencias para aprovechar los conocimientos y experiencias de las personas adultas mayores, por ejemplo de artistas, científicos, profesores, deportistas.

- Construir indicadores que midan y evalúen las condiciones de marginación, pobreza y desarrollo humano en la entidad, que permita diseñar y reestructurar la aplicación de programas de combate a la pobreza.

- Establecer convenios con las instituciones de educación superior para sumar esfuerzos en temas de investigación de programas y proyectos de desarrollo social y humano.

Fortalecer procesos organizativos y capacidades locales en las comunidades y municipios encaminados al desarrollo local de combate a la pobreza, la marginación y la desigualdad.

- Ampliar las oportunidades de acceso a los servicios básicos de salud, educación, vivienda y empleo que propicien condiciones de vida plena y digna en el desarrollo de estos grupos de población.

- Facilitar procesos locales participativos con la participación de las mujeres para la formulación de proyectos de desarrollo social.

- Fortalecer e incentivar las acciones de apoyo a las organizaciones de la sociedad civil que atienden a grupos vulnerables.

Instrumentar políticas públicas orientadas al abatimiento de la marginación y la pobreza, sobre la base de la promoción de procesos de desarrollo económico sustentable, en regiones de mayor rezago social.

- Establecer una red de centros proveedores de servicios en las regiones de alta y muy alta marginación.

- Coordinar acciones de recursos humanos y financieros en los tres niveles de gobierno y los sectores social y privado, mediante la firma de convenios.

- Impulsar procesos de planeación participativa, fortaleciendo las estructuras y formas de organización propias y representativas de las comunidades.

- Incorporar metodologías de autodiagnóstico, análisis y reflexión social, a partir de estudios de ordenamientos territoriales participativos.

- Establecer nuevas políticas públicas de corto, mediano y largo plazos para fortalecer los proyectos locales, micro-regionales y regionales que emprenden los migrantes organizados y no-organizados.

- Brindar asesoría profesional institucional y aportaciones económicas para que las iniciativas de clubes de migrantes puedan materializar, concretar o potenciar proyectos de desarrollo en sus localidades.

- Identificar y combatir los abusos económicos por parte de las compañías a través de las cuales se realiza la transferencia de remesas al país.

- Propugnar que las remesas económicas se transformen en motor de desarrollo en zonas de mayor flujo migratorio, para revertir este proceso social y dignificar la vida de las familias de las y los migrantes.

- Diseñar programas sociales integrales para familias de jornaleros agrícolas, poniendo especial atención a mujeres y niños.

Fuente: INCIDE Social con información del Plan Estatal de Desarrollo.

El desarrollo social y humano desde la perspectiva del Plan Estatal de Desarrollo centra su atención en mejorar las condiciones de vida de la población que radica en los territorios del estado donde existe marginación y exclusión social y que viven en pobreza, así como de grupos sujetos a situaciones de riesgo y población vulnerable como son las personas a adultas mayores, las personas con ―capacidades diferentes‖, la niñez en situación de exclusión social los migrantes, los jornaleros de campo y las mujeres. Postula metodologías participativas y de autodiagnóstico, el fortalecimiento de las organizaciones de la comunidad y sinergias entre programas y recursos de diversos agentes sociales. Aún cuando no incorpora un enfoque de derechos al menos, plantea

47

una metodología de planeación respetuosa de los intereses de los grupos en condiciones de mayor exclusión. Los recursos y los programas

La Secretaría de Desarrollo Social del Estado de Guerrero es responsable de formular, coordinar e implementar políticas públicas de desarrollo social y humano orientadas a mejorar la calidad de vida de la población, así como a combatir las causas fundamentales de la pobreza y la marginación. Cuenta con un presupuesto equivalente al 2.23% de los recursos destinados a las dependencias de la administración estatal en 2007 y 3.77% en 2008.

Cuadro 17 Presupuesto de la Secretaría de Desarrollo Social de Guerrero

2007-2008

(Miles de pesos)


Total que se asigna al ramo administrativo estatal

16,965,807 100.00 18,030,511 100.00

Secretaría de Desarrollo Social del Estado de Guerrero

379,968 2.23 680,460 3.77 Fuente: INCIDE Social A.C. con datos del Presupuesto de Egresos del Estado de Guerrero para los ejercicios fiscales 2007 y 2008.

De acuerdo al Presupuesto de Egresos del Estado de Guerrero para el ejercicio fiscal 2008, la Secretaría de Desarrollo Social debe, con los recursos que le son encomendados, delinear programas que se enfoquen en las siguientes materias:

Desarrollo social y humano, a través del cual se promocione el desarrollo familiar y comunitario; la protección a la infancia y la familia y la asistencia a la población vulnerable.

Combate a la pobreza extrema que, a la vez, contemple acciones en materia de atención al problema migratorio y atención a la población vulnerable.

Financiamiento de actividades productivas y de comercialización basado en el financiamiento a grupos prioritarios.

Planeación del desarrollo urbano y equipamiento, que significa la infraestructura básica en zonas de alto índice migratorio.

Respeto pleno a los derechos humanos y colectivos a través de la participación en el Comité Coordinador de los Espacios de Análisis y Participación de los Derechos Humanos (CC-EAPDH).

Coordinación Intersecretarial de Desarrollo Social y Superación de la Pobreza, donde se consideren acciones para la dirección y coordinación de la política para el desarrollo social y la superación de la pobreza; para el sistema estatal de información social; para el seguimiento y evaluación del desarrollo social; para el fondo de investigación social, institucionalización y transversalización del enfoque de género en la administración pública y,

Elaboración y coordinación de políticas públicas con la Federación. En el Cuadro 18 se enlistan los programas federales y de coordinación intersecretarial que se ejecutan en el territorio del estado de Guerrero, se hace una breve descripción de los mismos y se indica la infraestructura, cobertura o el presupuesto aplicado en el estado.

48

Cuadro 18

Programas federales y de coordinación intersecretarial DERECHO A UN NIVEL DE VIDA ADECUADO

PROGRAMA DESCRIPCIÓN PRESUPUESTO y/o POBLACIÓN

ATENDIDA 2007 Programa de atención a

adultos/as mayores de 70 años y más en zonas

rurales/1 Ejecuta: Secretaría de Desarrollo Social

Dirigido a las personas de 70 años o más que habitan en zonas rurales de hasta 20,000 habitantes. Otorga apoyos económicos de $500.00 pesos mensuales por bimestre; además, a través del grupo de promotores/as sociales, voluntarios/as de las comunidades y beneficiarios/as denominado Red Social, implementa talleres, grupos de crecimiento y jornadas informativas para el desarrollo personal, familiar y comunitario.

Total de registros: 85,057

Programa empleo temporal (PET)/1

Ejecuta: Secretaría de Desarrollo Social

Orientado a generar oportunidades temporales de empleo para la población de 16 o más años que es afectada por periodos de baja demanda laboral y emergencias originadas por fenómenos naturales. Los apoyos económicos son por jornal, se entregan de forma monetaria, hasta por un máximo de 88 jornales por beneficiario; a quienes participan en acciones de rehabilitación y mejoramiento de infraestructura básica, productiva y de capital familiar.

Total de registros: 779

Programa de guarderías y estancias infantiles para

apoyar a madres trabajadoras/2


En su modalidad de apoyo a madres trabajadoras y padres solos, está creado para facilitar el acceso a los servicios de cuidado y atención familiar mediante la provisión de un apoyo hasta por $700.00 mensuales por niño de 1 a 3 años 11 meses de edad y de 1 a 5 años 11 meses de edad en los casos de niños/as con discapacidad. Dicho apoyo se otorga directamente a la estancia infantil y los beneficiarios deberán hacer una aportación mensual por concepto de corresponsabilidad.

Número de estancias: 205 Número de niños/as atendidos/as: 5,401 Número de titulares: 4,954

Programa para el desarrollo local, Microrregiones/3


Apoya obras y acciones en los siguientes rubros: I) infraestructura social y servicios (construcción, ampliación, mejoramiento, equipamiento o rehabilitación de sistemas de agua potable, alcantarillado, drenaje, plantas de tratamiento de aguas residuales; sistemas de energía eléctrica, infraestructura educativa, centros de salud, sistemas de comunicación); II) mejoramiento y dignificación de la vivienda (pisos firmes, servicio sanitario, fogones altos, estufas rústicas, muros reforzados y techos); III) organización y desarrollo comunitario (construcción, mejoramiento, rehabilitación, equipamiento o ampliación de centros comunitarios de aprendizaje y desarrollo) y, IV) promoción social y vinculación (proyectos de servicio social comunitario y estudios e investigaciones para el desarrollo municipal y regional).

Presupuesto: $89´560,144 Total de obras realizadas: 103

Programa hábitat/3 Ejecuta: Secretaría de Desarrollo Social

Opera en dos vertientes, la general orientada a la atención de la población en situación de pobreza patrimonial asentada en las localidades mayores de 15 000 habitantes de las 32 entidades federativas del país; mientras que la modalidad de centros históricos atiende a la protección, conservación y rehabilitación de los centros clasificados como Patrimonio Cultural de la UNESCO. Estructura acciones en torno a tres ejes: a) desarrollo social y comunitario; b) mejoramiento del entorno urbano y, c) promoción del desarrollo urbano (alentar la participación social, la asociación municipal y la creación de observatorios urbanos).

Presupuesto: $191´238,115 Total de obras realizadas: 553

Programa de atención a jornaleros agrícolas

(PAJAG)/3 Ejecuta: Secretaría de

Opera a nivel nacional en zonas agrícolas de producción de cultivos de uso intensivo de mano de obra; lugares de concentración y tránsito hacia estas zonas y, los lugares de residencia de la población jornalera agrícola, otorgando dos tipos de apoyo: a) beneficios convenidos a través de la coordinación institucional (suministro de suplementos

Presupuesto: $7´661,531

49

Desarrollo Social alimenticios, capacitación para el trabajo, acceso a la atención de la salud, acceso a los servicios educativos, uso de agroquímicos) y, b) apoyos directos en los siguientes rubros: a) acciones de promoción y participación social; infraestructura y equipamiento y dotación de despensas así como apoyos educativos.

Fuente: 1/ Secretaría de Desarrollo Social. Programas sociales, información disponible en

[http://www.sedesol.gob.mx/index/index.php?sec=801503]

2/ Anexo Estadístico del Segundo Informe de Gobierno Federal. 3/ Secretaría de Desarrollo Social del Estado de Guerrero.

Cuadro 19

PROGRAMA DESCRIPCIÓN PRESUPUESTO (millones de pesos)

POBLACIÓN ATENDIDA/BENEFICIARIA

2005 2006 2007 2005 2006 2007

Programa de desarrollo humano

Oportunidades/2 Ejecuta: Secretaría de Desarrollo Social

Opera bajo seis componentes: a) el educativo apoya la inscripción, permanencia y asistencia a las escuelas de los integrantes de las familias beneficiadas a través de becas y apoyos para la adquisición de útiles escolares; b) el componente de salud proporciona el Paquete Básico Garantizado de Salud, entrega complementos alimenticios y monitorea la nutrición de menores de cinco años y mujeres embarazadas y en periodo de lactancia; c) el alimentario otorga apoyos monetarios bimestrales y componentes alimenticios; d) jóvenes con oportunidades es la modalidad que otorga apoyos monetarios diferidos a las y los becarios de educación media superior; e) el componente para las y los adultos mayores consiste en apoyos monetarios mensuales que se entregan bimestralmente a los adultos mayores de las familias beneficiadas; e) el componente energético brinda subsidios para compensar los gastos realizados en el consumo de fuentes de energía.

1,799.8

2,095.8

2,237.4

Total de familias afiliadas

316,101 320,151 318,560

Programa 3x1 para migrantes/3 Ejecuta: Secretaría de Desarrollo Social

Consiste en la aportación de recursos de la Secretaría de Desarrollo Social, de las entidades federativas, de los municipios y de los migrantes, para la realización de proyectos que contribuyan a elevar la calidad de vida de la población de sus localidades de origen u otras localidades en condición de marginación, a través de acciones como: saneamiento ambiental y conservación de los recursos naturales, salud, educación, infraestructura social básica, agrícola y de comunicaciones, vivienda, mejoramiento urbano, proyectos productivos o de actividad económica comunitaria, entre otros.

3.8

20.5

29.7

Obras ejecutadas

23 30 44

50

Pensión Guerrero “Provivir”/3 Ejecuta: Secretaría de Desarrollo Social del Estado de Guerrero

Otorga un apoyo económico de 800 pesos bimestrales a personas de más de 65 años para sufragar sus gastos de alimentación y medicamentos, siempre que no sean beneficiarios del Sistema de Seguridad Social, o de algún otro programa sociales de cualquiera de los tres niveles de gobierno.

240

245

245

48,496

49,809

49,725

Programa de apoyo a personas con discapacidad (Deprodis)/3 Ejecuta: Secretaría de Desarrollo Social del Estado de Guerrero

Hasta 2006 se le conocía como programa de apoyo a personas con capacidades diferentes (Promueve); apoya a la población que presenta algún tipo de discapacidad, pero que cuenta con el potencial desempeñarse en actividades productivas, mediante la creación de sus propias fuentes de empleo.

18.8

12.0

19.0

2,060

1,758

1,290

Programa de financiamiento para la infraestructura social comunitaria/3 Ejecuta: Secretaría de Desarrollo Social del Estado de Guerrero

A través de este programa, concurren recursos del gobierno del Estado, los municipios y la Congregación Mariana Trinitaria para la construcción, ampliación y mejoramiento de la infraestructura en comunidades de escasos recursos, lo que se traduce en acciones de pavimentación, mejoramiento de la vivienda y electrificación.

nd 74.8 163.6 Obras de servicios públicos realizadas

nd 709 675

Acciones de mejoramiento a la vivienda

nd 4,069 26,681

Programa de apoyo a deudos fallecidos en el extranjero/3 Ejecuta: Secretaría de Desarrollo Social del Estado de Guerrero

Ofrece servicios de traslado de personas fallecidas, repatriación de personas en situación de vulnerabilidad, pago del pasaje de las familias que visitan enfermos, encarcelados o reconocimiento de cuerpos, pago de gastos médicos de migrantes que se encuentran en el extranjero, apoyo de gastos funerarios de migrantes fallecidos en el extranjero.

1,050

1,732

2,000

106

126

180

Jornadas de bienestar comunitario/3 Ejecuta: Secretaría de Desarrollo Social del Estado de Guerrero

Es una estrategia cuyo fin es acercar las acciones de gobierno a las regiones más dispersas y marginadas de la entidad; en él participan nueve instituciones estatales, proporcionando información sobre los programas que operan y celebrando actividades culturales y de capacitación para el trabajo.

nd

0.38

0.11

nd

6,426

2,189

Acciones prioritarias/3 Ejecuta: Secretaría de Desarrollo Social del Estado de Guerrero

Antes mano a mano, promueve la atención de la población en torno a 4 vertientes: 1) Ayudas apremiantes; 2) Acciones sociales y culturales; 3) Obra pública de bajo costo y, 4) Desarrollo humano para la producción.

35.1

10

10

Obras ejecutadas

1 905 1 258 nd

Fuente: 1/ Secretaría de Desarrollo Social. Programas sociales, información disponible en

[http://www.sedesol.gob.mx/index/index.php?sec=801503] 2/ Anexo Estadístico del Segundo Informe de Gobierno Federal. 3/ Secretaría de Desarrollo Social del Estado de Guerrero.

51

4.1.3 Indicadores de nivel de vida Un indicador que permite ubicar el nivel de bienestar de la población de Guerrero en el contexto internacional, es el Índice de Desarrollo Humano (IDH) calculado por las oficinas del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). El IDH sintetiza tres dimensiones: la esperanza de gozar de una vida larga y saludable, el nivel de conocimientos y el acceso a ingresos monetarios de la población. En el Cuadro 20 se compara el nivel del IDH de Guerrero en 2004 con otros dos estados mexicanos, Chiapas y Oaxaca, observándose para Guerrero un índice escasamente superior, pero muy cercano al de Oaxaca. La posición internacional del IDH de Guerrero estaría en el mismo nivel que el de las Maldivas ocupando la posición 98 entre un total de 177 países, considerándose como un desarrollo humano medio.

Cuadro 20

Indicadores de Bienestar. 2004

INDICADOR CHIAPAS GUERRERO OAXACA

Índice de Desarrollo Humano (IDH) 2004 /a 0.719 0.739 0.734 Posición nacional /a 32 30 31 Comparativo internacional-país /b República Árabe Siria Maldivas El Salvador Valor* /b 0.716 0.739 0.729 Posición internacional /b 107 98 101

* Este índice sólo utiliza tres dígitos. Fuentes: INCIDE Social A.C. con datos de a/ PNUD. Informe sobre desarrollo humano. México 2006-2007. b/ PNUD. Informe sobre desarrollo humano 2006

a) Estimaciones de pobreza por ingresos

Conforme a las estimaciones de pobreza por ingreso realizadas por el Consejo Nacional de Evaluación (CONEVAL) a nivel nacional, el 18% de la población nacional no tiene ingreso suficiente para satisfacer sus necesidades de alimentación, a lo que se ha denominado pobreza alimentaria53; el 25% no tiene para cubrir el patrón de consumo básico de alimentación, salud y educación (pobreza de capacidades) y el 47%, además de las tres necesidades anteriores, no tiene ingresos insuficientes como para cubrir sus requerimientos de vestido, calzado y vivienda (pobreza de patrimonio) (Cuadro 21).

Cuadro 21

Incidencia de la pobreza por ingresos en Guerrero. 2005

Entidad federativa Población

total

Pobreza por ingresos 2005 (porcentajes)

Pobreza alimentaria

Pobreza de capacidades

Pobreza de patrimonio

Nacional 103,263,388 18.2 24.7 47.0

Guerrero 3,115,202 42.0 50.2 70.2 Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en el II Conteo de Población y Vivienda 2005 y la Encuesta de Ingreso-Gasto de los Hogares 2005.

En tres entidades federativas del país entre las que se encuentra Guerrero, la incidencia de la pobreza en sus tres dimensiones, duplica el promedio nacional. En Guerrero, junto con Chiapas y Oaxaca, la mitad de la población vive en situación de pobreza de capacidades y dos de cada tres de sus habitantes en pobreza de patrimonio.

53

Equivale a lo que la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) define como indigencia o pobreza estructural.

52

Cuatro de cada diez guerrerenses enfrenta indigencia o pobreza estructural. Al comparar las cifras de cobertura del Programa Oportunidades en Guerrero del Cuadro 19, se concluye que solamente una cuarta parte de la población guerrerense que vive en pobreza alimentaria, se encuentra incluida en el mismo. Generalmente, en los grupos en situación de indigencia la proporción de niños y niñas es más elevada que en los grupos no pobres lo que lastima su desarrollo futuro al sufrir carencias en etapas fundamentales de su desarrollo. Al observar la distribución espacial de la pobreza en Guerrero, se identifican dos regiones con alta presencia de población en situación de pobreza; en el Mapa 1 se distinguen en color verde obscuro: la Región de la Montaña y la de Tierra Caliente. Ambas regiones se caracterizan por tener la mayor concentración de población indígena en el Estado54.

Mapa 1 Distribución territorial de la pobreza por ingresos en Guerrero, 2005

Fuente: Elaboración del CONEVAL con base en el II Conteo de Población y Vivienda 2005 y de la Encuesta ingreso-gasto de los hogares, ENIGH, 2005.

54

Conforme a los mapas derivados de las estimaciones de población indígena realizada por la Oficina del Informe de Desarrollo Humano en México. PNUD.

53

b) Índice de Rezago Social a nivel localidad en Guerrero. El índice de rezago social (IRS) es un cálculo realizado por el CONEVAL que considera 12 indicadores de cuatro dimensiones: educación, salud, vivienda y el acceso a bienes. El índice tiene cinco estratos que van del muy alto al muy bajo rezago social. De acuerdo a esté índice, en 2005 Guerrero era el segundo estado con mayor rezago en México. Como se puede observar en el Cuadro 22, en todos los indicadores Guerrero tiene valores muy superiores al promedio nacional. A nivel municipal, Guerrero tiene 22 municipios catalogados con muy alto rezago social, 26 con alto, 24 con medio, 8 con bajo y sólo dos con muy bajo rezago.

Cuadro 22 Indicadores de rezago social

Estado Población

total

% de

población de 15

años o

más analfabeta

% de

población de 6 a 14

años que no

asiste a la escuela

% de

población de 15 años y más con

educación básica

incompleta

% de hogares con

población de

15 a 29 años, con algún

habitante con

menos de 9 años de

educación

aprobados

% de población

sin derechohabiencia

a servicios de salud

% de

viviendas particulares habitadas

con piso de tierra

% de viviendas

particulares habitadas

que no

disponen de

excusado o

sanitario

NACIONAL 103,263,388 8.35 5.29 45.98 36.12 49.78 9.93 9.90

Guerrero 3,115,202 19.86 7.09 57.98 49.37 74.08 31.60 29.22

Población total

% de viviendas

particulares

habitadas que no

disponen

de drenaje

% de

viviendas particulares habitadas

que no disponen de energía

eléctrica

% de viviendas

particulares

habitadas que no

disponen de

lavadora

% de viviendas

particulares

habitadas que no disponen

de

refrigerador

Promedio de

ocupan-tes por

cuarto /1

Índice de

rezago social

Grado de

rezago social

NACIONAL 103,263,388 11.67 6.12 39.04 23.22 1.12

Guerrero 3,115,202 30.12 8.52 67.20 33.53 1.62 2.43614 Muy alto Fuente: Estimaciones de CONEVAL a partir del Conteo de Población y Vivienda y de la Encuesta Nacional de Ingreso Gasto de los Hogares, INEGI, 2005.

El índice de rezago social evidencia el atraso en el cumplimiento de los DESC en Guerrero. Varios de los indicadores incorporados en este Índice, muestran la proporción de población cuyos DESC son violados en el Estado, en particular la referencia a aquellos sectores de la población que no asisten a la escuela, que es analfabeta, que no tiene la educación básica completa, sin ser derechohabientes a servicios de salud o vive en viviendas sin agua potable, sin drenaje, o energía eléctrica o con piso de tierra; incluye dos elementos que refieren al derecho a gozar de los beneficios del progreso científico y de sus aplicaciones como es la disponibilidad de lavadora y/o refrigerador. El Mapa 2 a nivel localidad muestra nuevamente que las regiones de la Montaña y la de Tierra Caliente concentran la mayor población bajo situaciones críticas en sus niveles de vida. Este índice tiene una correlación directa con el índice de marginación de CONAPO, las estimaciones de pobreza por ingreso y el IDH. No importa qué medida o indicador se utilice, las zonas de mayor rezago resultan ser las mismas.

54

Mapa 2

Fuente: Estimaciones de CONEVAL a partir del Conteo de Población y Vivienda y de la Encuesta Nacional de Ingreso Gasto de los Hogares, INEGI, 2005.

c) Desigualdad

Se reconoce que el problema de mayor gravedad en el país desde la óptica social, son los profundos niveles de desigualdad que prevalecen entre la población y que tienen diversas expresiones: la desigualdad de ingresos, la desigualdad de activos y riqueza, la desigualdad territorial, la desigualdad de género y entre población indígena y no indígena. La desigualdad, desde la mirada de los DESC y el derecho al medio ambiente, significa que existe una brecha importante entre un grupo reducido de personas y familias que logran cubrir todos sus requerimientos, incluso en exceso, en materia de salud, educación, alimentación, trabajo, ingreso, acceso al progreso científico y a bienes culturales, y otro grupo -la mayoría de la población- que no accede a muchos de los bienes y servicios que les permitan satisfacer sus necesidades fundamentales y que el Estado mexicano respecto de esta última, no asume y por lo tanto, no cumple sus obligaciones de satisfacer progresivamente estándares básicos de protección. El Índice de Desarrollo Humano (IDH) Municipal 2000-2005 elaborado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), mide y pone en evidencia la gran desigualdad que existe en México. Una primera constatación es la amplia desigualdad entre los estados, la cual es aún mayor al interior de los mismos. Dentro de las entidades federativas que presentan mayor contraste entre su municipio con valor máximo y el del valor mínimo del IDH se encuentran: Oaxaca, Guerrero, Veracruz y Chiapas. En Guerrero, la distancia es de .53 entre el municipio con mayor IDH y el de menor valor en el índice. Es decir la pobreza, se profundiza por la gravedad de la desigualdad al interior del propio estado.

55

Es interesante señalar que el subíndice de ingreso del IDH, medido por el coeficiente de Theil55, muestra que Guerrero fue una de las entidades que redujo en mayor medida la brecha de desigualdad en el periodo 2000-2005 (Gráfica 15). Menor desigualdad puede también implicar un ajuste hacia abajo en los ingresos de los estratos de mayores ingresos del Estado. Guerrero tuvo el tercer menor subíndice de ingreso del IDH en el 2005 (.7), es decir, Guerrero es una de las entidades con menor ingreso per cápita en el país.

Gráfica 15

Fuente: Informe de Desarrollo Humano Municipal 2000-2005, Oficina del Informe de Desarrollo Humano. PNUD, 2007.

Las mediciones del Índice de desarrollo humano56 y sus componentes, entre los años 2000 – 2004, demuestran de manera general como se señaló anteriormente, que Guerrero se ubica entre los últimos lugares con relación a las demás entidades federativas del país, y muy por debajo de las medias nacionales. Según estas mediciones Guerrero tiene un nivel de desarrollo humano medio, posicionándose en el lugar 30 con respecto a las otras entidades federativas. La desigualdad en los componentes del índice de desarrollo humano da cuenta, por una parte, de la desigualdad en el acceso a servicios básicos como la educación y la salud, y por otra parte, de la desigualdad existente en cuanto a la distribución de ingresos. El informe sobre desarrollo humano para México de 2004 establece que Guerrero aporta un 7% a la desigualdad en el país; lo que se puede interpretar a partir de las diferencias en la esperanza de vida, el nivel de alfabetización y la cobertura de los servicios de educación en los distintos municipios del estado57. El análisis por componentes del IDH para Guerrero (véase Cuadro 22) muestra que la mayor desigualdad se encuentra en el indicador de ingresos58, que además experimenta un cierto estancamiento en los cinco años registrados donde pasó de 0.6470 en 2000 a

55

El índice de Theil toma valores que van de 0 a 1. A mayor coeficiente, mayor desigualdad. 56

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Informe sobre desarrollo humano 2004. 57

Ibidem (2004). 58

La mayor igualdad se expresa en la mayor cercanía de los índices al valor 1 y la mayor desigualdad cuando sus niveles están más cerca de 0.

56

0.6513 en 2004. En cambio la menor desigualdad se observa en el índice de salud con 0.8004 en 2004. El índice de educación es el que refleja mayores progresos en el estado al haber pasado de 0.7440 a 0.7654 entre 2000 y 2004. Tanto los niveles del índice general para Guerrero como de sus componentes se ubican muy por debajo del promedio nacional y a gran distancia de los registrados para el Distrito Federal, lo cual ratifica la enorme desigualdad territorial dominante en el país59.

Cuadro 23 Índice de Desarrollo Humano IDH y componentes.

Guerrero, D.F. y nacional. 2000-2004

Guerrero 2000 2001 2002 2003 2004

IDH 0.7273 0.7308 0.7333 0.7364 0.7390

Índice de Salud 0.7908 0.7960 0.7988 0.8003 0.8004

Índice de Educación 0.7440 0.7490 0.7559 0.7622 0.7654

Índice de Ingreso 0.6470 0.6474 0.6453 0.6467 0.6513

Distrito Federal 2000 2001 2002 2003 2004

IDH 0.8806 0.8815 0.8838 0.8829 0.8837

Índice de Salud 0.8346 0.8371 0.8386 0.8396 0.8401


Índice de Ingreso 0.9127 0.9100 0.9112 0.9077 0.9079

Nacional 2000 2001 2002 2003 2004

IDH 0.7940 0.7962 0.7986 0.8003 0.8031

Índice de Salud 0.8171 0.8210 0.8233 0.8246 0.8250


Índice de Ingreso 0.7485 0.7463 0.7456 0.7461 0.7513 Fuente: Informes sobre Desarrollo Humano. México 2006-2007 con información del Cuadro A7: serie histórica, pág.174 y 175. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD.

La medición del IDH desagregado por municipios, así como las propias conclusiones de los informes de desarrollo humano, dan cuenta también de la existencia de profundas desigualdades al interior del estado. Además, en Guerrero los índices de desarrollo humano municipales registran una amplia dispersión en sus valores sólo superada por las situaciones que se observan en Oaxaca y Veracruz, como se muestra en la Gráfica 16. Se puede comparar para el 2003 el nivel más bajo de desarrollo humano que se presenta en Metlatónoc con el de un país como Malawi60, mientras que el nivel de desarrollo humano en los municipios como Acapulco, José Azueta, Chilpancingo y Taxco es superior al del promedio de los países de América Latina, y al de los países con desarrollo humano medio.

59

Informe sobre Desarrollo Humano. México 2006-2007, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD. 60

Ibid (2004)

57

Gráfica 16

d) Desigualdad de género y en la población indígena y no indígena61.

Las desigualdades en materia de desarrollo humano también se manifiestan a partir de la incorporación de los indicadores calculados con información por sexo. En este sentido, las mediciones del Índice de desarrollo relativo al género (IDG), que es una variante que se calcula en los Informes de desarrollo humano del PNUD, son menores a las del IDH: 0.7188 y 0.7288 para 2000 y 2004, respectivamente. Es decir, el estado pierde en su IDH por las desigualdades prevalecientes entre los sexos y se sitúa entre los tres estados con mayor pérdida en materia de desarrollo humano por desigualdad de género. La mayor desigualdad en el estado se presenta en el componente de ingreso del Índice, más que en la desigualdad en los componentes de salud y de educación. En este sentido, la relación de ingresos estimados entre hombres y mujeres fue de 0.42 en el año 2000, con una ligera mejoría, a 0.38 en 2004. La posición de Guerrero en el IDG respecto de otros estados del país, es la número 30. 62 En México -también conforme a los cálculos del IDH 2005- no es posible identificar algún municipio donde las mujeres tengan un índice mayor al de los hombres. Lo que sí se observa es que en los municipios de menor valor de IDH, el valor del índice de los hombres duplica al de las mujeres, es decir es más profunda la desigualdad entre los sexos. A su vez, existe una correlación positiva entre los municipios con mayor población indígena y los de menor desarrollo humano, es decir, a mayor población indígena menor es el IDH construido con los criterios definidos por las Naciones Unidas.

61

Para el cálculo de población indígena y no indígena se utilizaron dos formas: lengua del entrevistado (aplica para población de 5 años y más) y condición de hogar indígena. La condición de hogar indígena sirve para incluir a los niños menores de 5 años que habitan en hogares donde al menos una persona habla lengua indígena. 62

Informe sobre Desarrollo Humano. México, 2006-2007

58

Cuando se toma en cuenta el IDH relativo a género (IDG)63 Guerrero pasa de tener un municipio con IDH bajo, al nivel 17 con el IDG y sólo un municipio con alto IDG, que es Chilpancingo.

En el diagrama de dispersión mostrado en la Gráfica 17, queda de manifiesto que en cualquier municipio de Guerrero un hombre tiene mayor ingreso que una mujer y que la brecha se amplía a mayor ingreso.

Gráfica 17

Fuente: INCIDE Social A.C., elaboración a partir de los cálculos del subíndice de ingreso del IDH municipal 2005.

Al igual que en el caso puntual del IDH, al realizar la estimación de la pérdida de desarrollo humano por municipio en razón de las desigualdades de género, se pueden identificar grandes diferencias regionales al interior de la entidad. Las mayores pérdidas se registran en los municipios de mayor pobreza del estado y las menores pérdidas en los municipios más desarrollados y urbanizados.

Se puede concluir que a mayor discriminación hacia las mujeres en su acceso a los servicios educativos y de salud, así como en los niveles de ingresos, mayor es la pérdida de desarrollo humano.

63

El Índice de Desarrollo Humano relativo al Género utiliza la misma metodología del IDH, se trata de un índice que realiza un corte poblacional en hombres y mujeres. Por tanto, el valor del IDG mide el desarrollo humano por sexo.

59

4.1.4 Lista de verificación de la situación que guarda el cumplimiento de las obligaciones del Estado mexicano y de Guerrero en materia del derecho a un nivel de vida adecuado

¿Incluye la Constitución el derecho?

Nacional La CPEUM contempla de manera separada los derechos que integrarían de manera conjunta el derecho a un nivel de vida adecuado, al puntualizar el derecho a la protección de la salud, a un medio ambiente adecuado, al disfrute de una vivienda digna (Art. 4º) y el derecho a recibir

educación.(Art. 3º)

Estatal No se reconoce explícitamente, sino se hace referencia a la Constitución Nacional, señalando en

el artículo 1º que, ―En el Estado de Guerrero toda persona gozará de las garantías que otorga la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de las señaladas en la presente Constitución. El Poder Público del Estado garantiza a sus habitantes el goce de sus derechos.‖

¿Se define en la Constitución o en legislación secundaria en qué consiste la garantía del

derecho?

Nacional No se define en forma integral, aunque sí en forma individual para el acceso a la salud, alimentación, educación, vivienda, etc., en la legislación de cada materia. Sin embargo, la Ley General de Desarrollo Social (LGDS), en su artículo primero garantiza ―el pleno ejercicio de los

derechos sociales consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, asegurando el acceso de toda la población al desarrollo social‖.

Estatal La Ley para el desarrollo social del Estado de Guerrero No. 102, en su artículo 5, señala el

compromiso del Estado con la población de promover e impulsar su desarrollo integral, que comprenderá al individuo como persona física, su familia, la comunidad y la sociedad, basado en un conjunto de satisfactores económicos, políticos y sociales que, en conjunto, se traducen en un

bienestar social general. Y más adelante señala como dimensiones del desarrollo social y humano integral a la personal, física, económica y social, haciendo un reconocimiento tácito de importancia de la protección de los DESC.

¿Se definen en la legislación los estándares mínimos a cumplir por parte del Estado?

Nacional No existe definición

Estatal No existe definición

¿Por Ley y operativamente existe una dependencia, entidad o institución pública

responsable de garantizar el derecho?

Nacional Dado el contenido de este derecho, son diversas las instituciones que, tanto a nivel federal como local están encargadas de garantizarlo. El artículo 9 de la LGDS señala que: Los municipios, los gobiernos de las entidades federativas y el Poder Ejecutivo Federal, en sus respectivos ámbitos,

formularán y aplicarán políticas compensatorias y asistenciales, así como oportunidades de desarrollo productivo e ingreso en beneficio de las personas, familias y grupos sociales en situación de vulnerabilidad, destinando los recursos presupuestales necesarios y estableciendo

metas cuantificables.

Estatal La Secretaría de Desarrollo Social del estado es la encargada de formular, coordinar e

implementar políticas públicas de desarrollo social y humano orientadas a mejorar la calidad de vida de la población, así como a combatir las causas fundamentales de la pobreza y la marginación.

¿Por Ley y operativamente existe una instancia pública responsable de proteger a las

personas de las posibles violaciones del derecho por parte de terceros actores?

Nacional Aunque no es responsable de las posibles violaciones, sí tiene un rol en identificar el desempeño de las entidades responsables, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social (CONEVAL), encargado de definir los lineamientos y criterios para la definición, identificación y

medición de la pobreza, la cual deberá usarse en toda la administración pública

Estatal La Comisión Técnica Estatal para la Medición de la Pobreza, (art. 44) como instancia encargada de evaluar el impacto de los programas y acciones de la Política Social de Estado en las

condiciones de pobreza que padecen sus beneficiarios directos.

¿Se cuenta con un plan, programa, política o estrategia

en el campo del derecho?

Nacional El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 contempla estrategias y políticas en materia social, así como el Programa Nacional de Desarrollo Social, sin embargo no tienen un enfoque de derechos

humanos

Estatal Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011. Los programas sectoriales serán complemento del Plan Estatal y a su vez, se reflejarán en programas operativos anuales donde se describen los

proyectos concretos, las dependencias encargadas de ejecutarlos, las metas que persiguen, la población beneficiaria y los recursos humanos y financieros que se destinarán a cada uno de ellos. A través de los informes anuales de cada dependencia, se determina su efectividad. No se

tuvo acceso a los Programas Operativos Anuales, pero sí los hay.

¿Los programas operativos estatales

permiten hacer efectivo el ejercicio del derecho?

No se tuvo acceso a los programas operativos anuales. De acuerdo a los informes anuales sobre

la ejecución de los POAs y el Plan Estatal de Desarrollo, se insiste en un enfoque de intervenciones focalizadas dirigidas a la población que vive en condiciones de pobreza o pobreza extrema.

¿El Estado cuenta con servicios públicos para el cumplimiento del derecho?

Sí cuenta. Sin embargo, a nivel municipal/localidad la provisión es diferenciada.

¿Están esos servicios públicos

accesibles física y económicamente para toda la población?

A nivel municipal la cobertura de servicios públicos es desigual. El acceso físico a los servicios

está condicionado ―espacialmente‖ 26% de la población del estado vive en localidades de muy difícil acceso. Guerrero presenta alta desigualdad en el ingreso, como la mayoría de los estados del país, y uno de los índices de ingreso per cápita más bajos del país, lo cual impide la compra

de servicios en el mercado, así como la aportación de cuotas de recuperación o pagos en los servicios públicos.

¿El Estado de Guerrero tiene

establecida una estrategia de progresividad en el cumplimiento del derecho?

No de manera explícita y clara.

Para este caso como para la protección de todos los derechos relacionados con el desarrollo social, la LGDS contempla el carácter progresivo del gasto público, señalando que no podrá ser inferior, en términos reales, ni en el gasto per cápita, al del año fiscal anterior, lo que evita su

regresividad, aunque por considerarse su cumplimiento difuso en términos programáticos, es difícil verificar el cumplimiento. No se tuvo acceso a los programas operativos anuales por tanto se desconoce si se cumplieron

las metas establecidas en los mismo. En los informes de ejecución, tampoco se señala cuáles

60

eran las metas, se limitan a enunciar la cobertura anual, número de beneficiarios o presupuestos

asignados; desde luego que en ello pueden observarse avances.

¿Existe un presupuesto público destinado al cumplimiento del derecho?

Para la Secretaría de Desarrollo Social del Estado de Guerrero fue de 379,968 en 2007 y 680,460 para 2008.

¿Es un presupuesto público per cápita suficiente de acuerdo a los estándares internacionales?

El hecho de que solamente el 25% de la población de Guerrero que se encuentra en situación de pobreza alimentaria, se encuentre incorporada en el programa de superación de la pobreza más importante del país, hace evidente la insuficiencia de los recursos públicos dirigidos a satisfacer

este derecho.

¿Existe una política de progresividad en

la asignación de recursos públicos para el cumplimiento del derecho?

Sí, se incrementó el presupuesto asignado por dependencia

¿Se garantiza a toda la población el

acceso adecuado a la atención en condiciones adecuadas de oportunidad, dignidad y calidad independientemente

de su capacidad de pago?

En una medida sintética como la de rezago social se identifica que el acceso a servicios y bienes

que abonan al nivel de vida es fragmentado al interior de Guerrero. Además, la brecha entre el promedio guerrerense y el nacional sigue siendo amplia en la mayoría de los bienes y servicios. Por otro lado, las estimaciones de pobreza por ingresos muestran el porcentaje de población que,

dado su ingreso, no tienen acceso a necesidades básicas como alimento, ropa, educación, salud, vivienda.

¿Los programas y servicios consideran

la diversidad cultural del estado?

En este rubro se promueve que la actuación estatal ponga énfasis en las regiones de alta y muy

alta marginación

¿Se cuenta con mecanismos para evitar la discriminación en el acceso a los

servicios? (capacitación de servidores públicos, sistema de denuncias y sanciones, etc.)

No se tuvo información.

¿Se cuenta con información estadística sistematizada (aunque sea de diversas fuentes) que permita dar seguimiento a

la situación, distribución y avance en la cobertura y en la calidad del servicio para dar cumplimiento al derecho?

Sí, existen medidas sintéticas como el rezago social, las estimaciones de pobreza por ingresos o el índice de desarrollo humano que sirven de acercamiento cuantitativo al nivel de vida adecuado.

¿Se cuenta con mecanismos o sistemas de evaluación que permitan verificar el

cumplimiento de las obligaciones del Estado en materia del derecho?


¿Se cuenta con mecanismos

institucionales que promuevan la participación de la población en la toma de decisiones en las políticas y

programas relativas al derecho?

Para este derecho si se reconoce la necesidad de impulsar procesos de planeación participativa,

fortaleciendo las estructuras y formas de organización propias y representativas de las comunidades. Para la elaboración del Plan Estatal de Desarrollo, se convocó a las Jornadas de Participación y

Corresponsabilidad Ciudadana que consistieron en 7 foros de consulta regionales y 14 foros temáticos a través de los cuales se recabaron las propuestas y demandas de organizaciones, partidos políticos, intelectuales y grupos organizados.

¿En su caso, la política, estrategia o programa vigente en el estado en el campo del derecho se formuló con

participación de la sociedad?


¿Existe legislación e instituciones que permitan a la población acceder a la

información sobre las políticas, programas y servicios relacionados con el derecho?


¿El gobierno estatal difunde la existencia de programas y servicios relacionados con el cumplimiento del derecho? En su

caso, ¿la difusión se realiza en lenguas indígenas?

Los programas como Oportunidades, guarderías y estancias, 70 y más, 3x1 para migrantes cuentan con difusión, incluso por Internet, pero no en lenguas indígenas.

¿Por Ley y operativamente existen instancias, mecanismos donde las personas puedan presentar denuncias o

quejas ante la violación del derecho?

La Ley General de Desarrollo Social establece en su artículo 10, que los beneficiarios de los programas de desarrollo social tienen derecho a presentar denuncias y quejas ante las instancias correspondientes por el incumplimiento de esta Ley (fracc. IV).

Adicionalmente en el artículo 67 se establece que toda persona u organización podrá presentar denuncia ante la autoridad competente sobre cualquier hecho, acto u omisión, que produzca o pueda producir daños al ejercicio de los derechos establecidos en esta Ley o contravengan sus

disposiciones y de los demás ordenamientos que regulen materias relacionadas con el desarrollo social. A nivel local, la Ley de Desarrollo Social del Estado establece la posibilidad de presentar una

denuncia individual o colectiva y ante las autoridades competentes sobre ―cualquier hecho, acto u omisión, que produzca o pueda producir daños al ejercicio de los derechos establecidos en esta Ley o contravengan sus disposiciones y de los demás ordenamientos que regulen materias relacionadas con el‖, definiendo los requisitos y forma en que se deberá plantear (art. 54), y

señalando como sanciones las establecidas en la Ley de Responsabilidad de los Servidores Públicos del Estado o la correspondiente a la conducta realizada. (art. 55).

¿Existen definidos mecanismos de reparación del daño?

NO

61

4.2 Derecho al más alto nivel posible de salud física y mental

4.2.1 Legislación

a) Legislación internacional La Organización Mundial de la Salud (OMS), define el derecho como ―el estado de completo bienestar físico, mental y social y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades‖64 El derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, va más allá del derecho a estar sano o la ausencia de afecciones y enfermedades. Debe entenderse como un derecho al disfrute de toda una gama de facilidades, bienes servicios y condiciones necesarias para alcanzar el más alto nivel posible de salud. En este sentido, se trata de un ―derecho inclusivo que no sólo abarca la atención de salud oportuna y apropiada sino también los principales factores determinantes de la salud, como el acceso al agua limpia potable y a condiciones sanitarias adecuadas, el suministro adecuado de alimentos sanos, una nutrición adecuada, una vivienda adecuada, condiciones sanas en el trabajo y el medio ambiente, y acceso a la educación e información sobre cuestiones relacionadas con la salud, incluida la salud sexual y reproductiva‖.65 El derecho a la salud entraña también libertades, entre éstas ―figura el derecho a controlar la salud y el cuerpo, con inclusión de la libertad sexual y genésica, y el derecho a no padecer injerencias, como el derecho a no ser sometido a torturas ni a tratamientos ni experimentos médicos no consensuales.66 Contenido del derecho Así, el artículo 12 del PIDESC establece la protección del derecho a la salud de la siguiente manera:

1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental.

2. Entre las medidas que deberán adoptar los Estados Partes en el Pacto a fin de

asegurar la plena efectividad de este derecho, figurarán las necesarias para: a) La reducción de la mortinatalidad y de la mortalidad infantil, y el sano

desarrollo de los niños; b) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del

medio ambiente; c) La prevención y el tratamiento de las enfermedades epidémicas,

endémicas, profesionales y de otra índole, y la lucha contra ellas; d) La creación de condiciones que aseguren a todos asistencia médica y

servicios médicos en caso de enfermedad.67

A su vez, el Protocolo de San Salvador (PSS) señala en el artículo 10 que:

64

http://www.who.int/en/ 65

Comité DESC, 22° período de sesiones (2000), Observación General 14, ―El derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental (Art.12)‖, párr. 11. 66

Ídem, párr. 16. 67

Pacto Interamericano de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Artículo 12.

62

1. Toda persona tiene derecho a la salud, entendida como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social.

2. Con el fin de hacer efectivo el derecho a la salud los Estados Partes se comprometen a reconocer la salud como un bien público y particularmente a adoptar las siguientes medidas para garantizar este derecho:

a. la atención primaria de la salud, entendiendo como tal la asistencia

sanitaria esencial puesta al alcance de todos los individuos y familiares de la comunidad;

b. la extensión de los beneficios de los servicios de salud a todos los individuos sujetos a la jurisdicción del Estado;

c. la total inmunización contra las principales enfermedades infecciosas; d. la prevención y el tratamiento de las enfermedades endémicas,

profesionales y de otra índole; e. la educación de la población sobre la prevención y tratamiento de los

problemas de salud, y f. la satisfacción de las necesidades de salud de los grupos de más alto

riesgo y que por sus condiciones de pobreza sean más vulnerables.68

Obligaciones del Estado Para el Comité DESC, en su Observación General número 14 ―el derecho a la salud debe entenderse como un derecho al disfrute de toda una gama de facilidades, bienes, servicios y condiciones necesarios para alcanzar el más alto nivel posible de salud‖ y señala que: ―El derecho a la salud en todas sus formas y a todos los niveles abarca los siguientes elementos esenciales e interrelacionados, cuya aplicación dependerá de las condiciones prevalecientes en cada Estado Parte del PIDESC: a) Disponibilidad. Cada Estado Parte deberá contar con un número suficiente de establecimientos, bienes y servicios públicos de salud y centros de atención de la salud, así como de programas. b) Accesibilidad. Los establecimientos, bienes y servicios de salud deben ser accesibles a todos, sin discriminación alguna, dentro de la jurisdicción del Estado Parte. La accesibilidad presenta cuatro dimensiones superpuestas: No discriminación: los establecimientos, bienes y servicios de salud deben ser accesibles,

de hecho y de derecho, a los sectores más vulnerables y marginados de la población, sin discriminación alguna por cualquiera de los motivos prohibidos. Accesibilidad física: los establecimientos, bienes y servicios de salud deberán estar al

alcance geográfico de todos los sectores de la población, en especial los grupos vulnerables o marginados, como las minorías étnicas y poblaciones indígenas, las mujeres, los niños, los adolescentes, las personas mayores, las personas con discapacidades y las personas con VIH/SIDA69. La accesibilidad también implica que los servicios médicos y los factores determinantes básicos de la salud, como el agua limpia potable y los servicios sanitarios adecuados, se encuentren a una distancia geográfica razonable, incluso en lo que se refiere a las zonas rurales. Además, la accesibilidad comprende el acceso adecuado a los edificios para las personas con discapacidades.

68

Protocolo Adicional a la Convención Americana Sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Protocolo de San Salvador. Artículo 10. 69

Con respecto a la asequibilidad de bienes y servicios de salud en casos de personas portadoras de VIH/SIDA, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha solicitado medidas cautelares buscando que el Estado provea del tratamiento y medicamentos necesarios (retrovirales) para prevenir el desarrollo de infecciones e incluso ha admitido casos relativos al tema. Véase Informe No. 29/01, Caso 12.249, Jorge Odir Miranda Cortez y otros, El Salvador, 7 de marzo de 2001. Disponible en: http://www.cidh.org/annualrep/2000sp/CapituloIII/Admisible/ElSalvador12.249.htm

http://www.cidh.org/annualrep/2000sp/CapituloIII/Admisible/ElSalvador12.249.htm

63

Accesibilidad económica (asequibilidad): los establecimientos, bienes y servicios de salud

deberán estar al alcance de todos. Los pagos por servicios de atención de la salud y servicios relacionados con los factores determinantes básicos de la salud deberán basarse en el principio de la equidad, a fin de asegurar que esos servicios, sean públicos o privados, estén al alcance de todos, incluidos los grupos socialmente desfavorecidos. La equidad exige que sobre los hogares más pobres no recaiga una carga desproporcionada en lo que se refiere a los gastos de salud, en comparación con los hogares más ricos. Acceso a la información: ese acceso comprende el derecho de solicitar, recibir y difundir

información e ideas acerca de las cuestiones relacionadas con la salud. c) Aceptabilidad. Todos los establecimientos, bienes y servicios de salud deberán ser

respetuosos de la ética médica y culturalmente apropiados, es decir respetuosos de la cultura de las personas, las minorías, los pueblos y las comunidades, a la par que sensibles a los requisitos del género y el ciclo de vida, y deberán estar concebidos para respetar la confidencialidad y mejorar el estado de salud de las personas de que se trate. d) Calidad. Además de aceptables desde el punto de vista cultural, los establecimientos, bienes y servicios de salud deberán ser también apropiados desde el punto de vista científico y médico y ser de buena calidad. Ello requiere, entre otras cosas, personal médico capacitado, medicamentos y equipo hospitalario científicamente aprobados y en buen estado, agua limpia potable y condiciones sanitarias adecuadas.70 De esta forma, el Comité DESC, en su Observación General No. 14, ha establecido una serie de obligaciones que configura como básicas (párr. 43) para la garantía de los niveles esenciales del derecho a la salud. Estas obligaciones mínimas o básicas son:

Garantizar el acceso a los centros, bienes y servicios de salud sobre una base no discriminatoria, en especial por lo que respecta a los grupos vulnerables o marginados;

Asegurar el acceso a una alimentación esencial mínima que sea nutritiva, adecuada y segura y garantice que nadie padezca hambre;

Garantizar el acceso a un hogar, una vivienda y condiciones sanitarias básicas, así como suministro adecuado de agua limpia potable;

Facilitar medicamentos esenciales, según las definiciones periódicas de la OMS en su Programa de Acción sobre Medicamentos Esenciales;

Velar por una distribución equitativa de todas las instalaciones, bienes y servicios de salud,

Adoptar y aplicar una estrategia y un plan de acción nacionales de salud pública para hacer frente a las preocupaciones en materia de salud de toda la población; la estrategia y el plan de acción deberán ser elaborados, y periódicamente revisados, sobre la base de un proceso participativo y transparente; […].deberán prever métodos, como el derecho a indicadores y bases de referencia de la salud que permitan vigilar estrechamente los progresos realizados; […] deberá prestar especial atención a todos los grupos vulnerables o marginados.71

Otras obligaciones de prioridad comparables mencionadas en la Observación General 14 que recuperan y amplían las consideradas en el PIDESC, son las siguientes:

Velar por la atención de la salud genésica, materna (prenatal) e infantil

Proporcionar inmunización contra las principales enfermedades infecciosas que tienen lugar en la comunidad

Adoptar medidas para prevenir, tratar y combatir las enfermedades epidémicas y endémicas

70

Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Observación General 14. El derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud. 71

Ibidem

64

Impartir educación y proporcionar acceso a la información relativa a los principales problemas de salud en la comunidad, con inclusión de los métodos para prevenir y combatir esas enfermedades

Proporcionar capacitación adecuada al personal del sector salud, incluida la educación en materia de salud y derechos humanos. 72

b) Legislación nacional En México el derecho a la salud se encuentra reconocido en el artículo 4º constitucional, el cual establece que ―Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución. Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral.‖

Para reglamentar este artículo, se cuenta con la Ley General de Salud (LGS),73 a través de la cual se define quiénes son los sujetos al derecho (Art.1); las finalidades del derecho a la salud (Art. 2); las consideraciones de salubridad general (Art. 3); y los sujetos

obligados o bien las autoridades sanitarias (Art. 4).

La LGS establece el Sistema Nacional de Salud, sus disposiciones comunes y su constitución (Art. 5); reconociendo a la Secretaría de Salud como entidad coordinadora en el estado (Art. 7). El artículo 9º de la citada ley, señala la participación de las entidades federativas, en función de las competencias y acuerdos de coordinación con la federación, incluyendo la obligación de: ―organizar y desarrollar en sus circunscripciones territoriales, sistemas estatales de salud, procurando su participación programática en el Sistema Nacional de Salud.‖ La misma LGS en el artículo 73 señala en relación a la salud mental que la Secretaría de Salud, las instituciones de salud y los gobiernos de las entidades federativas, en coordinación con las autoridades competentes en cada materia, fomentarán y apoyarán:

I. El desarrollo de actividades educativas, socioculturales y recreativas que contribuyan a la salud mental, preferentemente de la infancia y de la juventud;

II. La difusión de las orientaciones para la promoción de la salud mental; III. La realización de programas para la prevención del uso de substancias

psicotrópicas, estupefacientes, inhalantes y otras substancias que puedan causar alteraciones mentales o dependencia, y

IV. Las demás acciones que directa o indirectamente contribuyan al fomento de la salud mental de la población.

Y en el artículo 74 menciona las características de la atención de las enfermedades mentales que comprenden la atención de personas con padecimientos mentales, la rehabilitación psiquiátrica de enfermos mentales crónicos, deficientes mentales, alcohólicos y personas que usen habitualmente estupefacientes o substancias psicotrópicas, así como la organización, operación y supervisión de instituciones dedicadas al estudio, tratamiento y rehabilitación de enfermos mentales.

72

Ibidem 73

Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 7 de febrero de 1984 (En vigor a partir del 1o de julio de 1984)

65

c) Legislación del Estado de Guerrero Aunque la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guerrero no menciona específicamente este derecho, establece en su artículo 1º que ―En el Estado de Guerrero toda persona gozará de las garantías que otorga la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de las señaladas en la presente Constitución―, destacando que ―El Poder Público del Estado garantiza a sus habitantes el goce de sus derechos―.74 En el estado de Guerrero, existe la Ley de Salud la cual señala como objeto la protección de la salud y el establecimiento de bases y modalidades para el acceso a los servicios proporcionados por el Estado, así como la concurrencia municipal en la materia. De esta forma, define la obligación para la Secretaría de Salud de organizar y operar los servicios a la población abierta (Art. 4bis fracc. I), así como de conocer y aplicar la normatividad nacional e internacional al respecto, estableciendo esquemas para su cumplimiento (4bis fracc. VII) El derecho a la protección de la salud está contenido en el Artículo 2º, que establece como finalidades:

I. El bienestar físico y mental del hombre, para contribuir al ejercicio pleno de sus capacidades;

II. La prolongación y el mejoramiento de la calidad de la vida humana; III. La protección y el acrecentamiento de los valores que coadyuven a la creación,

conservación y disfrute de condiciones de salud que contribuyan al desarrollo social; IV. La extensión de actitudes solidarias y responsables de la población en la

preservación, conservación, mejoramiento y restauración de la salud; V. El disfrute de servicios de salud y asistencia social que satisfagan eficaz y

oportunamente las necesidades de la población; VI. El conocimiento para el adecuado aprovechamiento y utilización de los servicios de

salud, y VII. El desarrollo de la enseñanza y la investigación científica y tecnológica para la

salud. A diferencia de otras legislaciones locales, la guerrerense evidencia la falta de un enfoque de género al hablar del bienestar físico y mental del hombre, y deja de lado el carácter inclusivo del derecho al nivel más alto de salud, que es enfatizado por el Comité DESC al tomar en cuenta otros factores esenciales para el bienestar social. Por otro lado, el artículo 38 de la misma ley local considera como servicios básicos de salud:

I. La educación para la salud, la promoción del saneamiento básico y el mejoramiento de las condiciones sanitarias del ambiente;

II. La prevención y el control de las enfermedades transmisibles de atención prioritaria, de las no transmisibles más frecuentes y de los accidentes;

III. La atención médica, que comprende actividades preventivas, curativas y de rehabilitación, incluyendo la atención de urgencias;

IV. La atención materno-infantil; V. La planificación familiar;

VI. La salud mental; VII. La prevención y el control de las enfermedades bucodentales;

VIII. La disponibilidad de medicamentos y otros insumos esenciales para la salud;

74

Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guerrero, Artículo 1º.

66

IX. La promoción del mejoramiento de la nutrición y la reducción de sobrepeso y obesidad en la población, particularmente en los menores de edad y adolescentes;

X. La asistencia social a los grupos más vulnerables, y de éstos de manera especial, a los pertenecientes a las comunidades indígenas.

XI. La atención integral de los senescentes XII. Las demás que establezca esta Ley y demás disposiciones legales aplicables.

Respecto a la promoción y atención de la salud mental en el estado, la legislación local reedita la federal estableciendo que: ―La prevención de las enfermedades mentales tiene carácter prioritario, se basará en el conocimiento de los factores que afectan la salud mental, las causas de las alteraciones de la conducta, los métodos de prevención y control de las enfermedades mentales, así como otros aspectos relacionados con la salud mental.‖(art. 75) Finalmente, respecto a la atención de los enfermos mentales, el artículo 79 de la ley señala que la Secretaría de Salud de Guerrero, conforme a las normas oficiales que establezca el gobierno federal, prestará atención a las personas que con este padecimiento se encuentren en reclusorios o centros de readaptación social del Estado así como en otras instituciones estatales no especializadas Al analizar la legislación local a la luz de los criterios básicos para cumplir con las obligaciones que señala el Comité DESC, se encuentra lo siguiente: a) En relación con la disponibilidad y accesibilidad, en el artículo 17 de la citada Ley

de salud se establece que el Sistema Estatal de Salud tiene como primer objetivo ―Proporcionar servicios de salud a toda la población del Estado y mejorar la calidad de los mismos, atendiendo a los problemas sanitarios prioritarios y a los factores que condicionen y causen daños a la salud, con especial interés en las acciones preventivas‖ Este mismo artículo define como prioritaria la atención a ―menores en estado de abandono, ancianos desamparados y minusválidos‖ (Fracc. III), dejando de lado la perspectiva de género. Asimismo, el artículo 18 de la ley local, establece que a la Secretaría de Salud estatal le corresponde ―Impulsar la desconcentración y descentralización de los servicios de salud a los municipios; determinar la periodicidad y características de la información que deberán proporcionar las dependencias y entidades de salud del Estado; así como promover el establecimiento de un sistema estatal de información básica en materia de salud.‖ Por otro lado, la ley en su artículo 25, obliga a la Secretaría de Salud Estatal a fomentar la coordinación con los proveedores de insumos, a fin de ―racionalizar y procurar la disponibilidad‖. Para la concertación de acciones con comunidades indígenas, la ley establece la figura de convenios o contratos sujetos a disposiciones y sanciones establecidas de común acuerdo (Art. 20) En cuanto al acceso a la información, el artículo 101 señala que la Secretaría de Salud captará, producirá y procesará la información necesaria para la planeación, programación, presupuestación y control, específicamente en aspectos como: I.- Estadísticas de natalidad, mortalidad, morbilidad e invalidez; II.- Factores demográficos, económicos, sociales y ambientales vinculados a la salud,

67

III.- Recursos físicos, humanos y financieros disponibles para la protección de la salud de la población, y su utilización. Finalmente, el Artículo 36 establece que ―conforme a las prioridades del sistema estatal de salud, se garantizará la extensión cuantitativa y cualitativa de los servicios de salud, preferentemente a grupos vulnerables‖. Y es en el artículo 44 donde se establece la universalidad y gratuidad de los servicios de salud, aunque esto último dependiendo de las condiciones socioeconómicas de la población usuaria, pues textualmente señala: ―Son servicios públicos a la población en general los que se presten en establecimientos públicos de salud a los habitantes del Estado que así lo requieran, regidos por criterios de universalidad y de gratuidad fundada en las condiciones socioeconómicas de los usuarios.‖ b) En cuanto a la calidad del servicio, la última reforma a la Ley de Salud del Estado

publicada el 6 de noviembre de 2007, modificó el artículo 17, señalando que el Sistema Estatal de Salud tendrá entre sus objetivos el de: ―Impulsar un sistema racional de administración y desarrollo de los recursos humanos para mejorar la salud‖ , racionalidad que en la práctica dependerá del ejercicio presupuestal que realice la dependencia estatal, dejando un espacio de discrecionalidad a los funcionarios en turno. La legislación local obliga a la Secretaría de Salud a operar los servicios para población abierta75 en materia de salubridad, regulación y control sanitario (Art. 4BIS), siempre que se realicen en cumplimiento a la normatividad establecida a nivel federal. En este sentido, el Artículo 6 establece que la Secretaría estatal estará sujeta al cumplimiento de los reglamentos de escalafón y capacitación, así como la legislación adjetiva para la seguridad e higiene que establezca el Gobierno Federal. c) Mecanismos de exigibilidad. El Artículo 56 señala que las autoridades sanitarias del

Estado y las instituciones de salud establecerán sistemas de orientación y asesoría sobre los sistemas de salud y mecanismos para la presentación de reclamaciones y sugerencias, obligando a brindar apoyo en lenguas indígenas en uso en la región. Asimismo, establece que las y los agentes del Ministerio Público que reciban informes o denuncias sobre personas que requieran servicios de salud de urgencia, deberán disponer que les traslade al centro de salud más cercano (Art. 58). De esta forma, se concede acción popular para denunciar ante las autoridades sanitarias del Estado todo hecho, acto u omisión que represente un riesgo o provoque un daño a la salud de la población. El título XV de la Ley, cuenta con un capítulo único dedicado a la ―vigilancia sanitaria‖, en el que se señala el procedimiento de ―verificación‖ y en su caso, ―sanción‖ por parte de las autoridades sanitarias, pero únicamente a aquellas personas que solicitan una licencia para realizar alguna actividad que requiera supervisión sanitaria. Para este caso, la ley contempla un recurso o impugnación con su correspondiente procedimiento. Finalmente entre los Artículos 299 y el 310 se establecen las sanciones administrativas, señalando el monto de las multas de acuerdo al artículo incumplido y aunque contemplan algunos artículos esenciales en la protección del derecho a la salud, la mayoría hacen referencia a infracciones de orden sanitario. Así la ley contempla un procedimiento administrativo para impugnar una resolución.

75

Se entiende como la población que no goza de la protección de seguros públicos de salud.

68

De lo anterior es posible establecer que no son claros los mecanismos procesales para la tutela del derecho a la salud por parte de la población guerrerense. Pues aunque la ley y su reglamento establecen procedimientos y sanciones, la redacción de la legislación denota proclividad a la resolución administrativa y con un enfoque de cumplimiento de obligaciones sanitarias, sin señalar expresamente sanciones en caso de incumplimiento de los elementos esenciales del derecho a la salud.

4.2.2 Marco programático, institucional y presupuestal del derecho a la salud

Los compromisos programáticos

El eje 3 del Plan Nacional de Desarrollo establece los siguientes objetivos nacionales en materia de salud:

Cuadro 24 Objetivos nacionales en materia de salud

SALUD

1. Mejorar las condiciones de salud de la población. 2. Brindar servicios de salud eficientes, con calidad, calidez y seguridad para el paciente. 3. Reducir las desigualdades en los servicios de salud mediante intervenciones focalizadas en

comunidades marginadas y grupos vulnerables. 4. Evitar el empobrecimiento de la población por motivos de salud mediante el aseguramiento

médico universal. 5. Garantizar que la salud contribuya a la superación de la pobreza y al desarrollo humano en el

país.

Fuente: INCIDE Social A.C. con información del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012

El Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011, destaca los desequilibrios regionales en el acceso a la salud, como son el alto grado de dispersión de los servicios en la mayoría de sus localidades y la alta concentración en unas cuantas. También establece que las principales causas de enfermedad en la entidad son las infecciones respiratorias agudas, las infecciones intestinales y las infecciones de vías urinarias; mientras que la mortalidad está relacionada con enfermedades del corazón, tumores malignos destacando el cáncer de estómago y el cérvico-uterino y la diabetes mellitus. La mortalidad infantil ocupa el tercer lugar a nivel nacional, las causas principales se originan en el periodo perinatal, entre ellas, hipoxia y asfixia. Resultan preocupantes además, los altos índices de mortalidad materna asociada a la falta de control prenatal, la inadecuada atención del parto y la malnutrición. En el siguiente cuadro, se reflejan los objetivos, estrategias y líneas de acción que rigen las actividades gubernamentales en materia de salud.

69

Cuadro 25 Objetivos, estrategias y líneas de acción en materia de salud. Guerrero

Objetivo: impulsar una política de salud pública incluyente e integral con alto sentido humanitario,

de calidad, que atienda y prevenga sobre los cuidados y atención a la salud, con respeto a la multiculturalidad lingüística y étnica que caracteriza a la población guerrerense.

Estrategia Líneas de acción

Establecer mecanismos de coordinación y financiamiento con el gobierno federal para ampliar y fortalecer la asignación e implementación de los programas de salud, desarrollo humano y nutrición.

- Reestructurar y reformar al sector salud para fortalecer los servicios en materia de recursos humanos, abasto de medicamentos y material de curación en los tres niveles de atención.

- Fortalecer en la entidad las acciones de la Cruzada Nacional de los Servicios de Salud.

Fortalecer y ampliar la cobertura de salud a toda la población del Estado, brindando calidad y servicios profesionales.

- Fortalecer con personal médico y de enfermería a los Centros de Salud y Hospitales Básicos Comunitarios e instalar una red de voz y datos que conecte a las unidades de salud de las zonas marginadas con servicios médicos de especialidad.

- Mejorar el sistema de abasto médico a través de un sistema logístico que permita identificar y satisfacer las necesidades reales de las unidades operativas.

- Ampliar y fortalecer las unidades médicas móviles en áreas de difícil acceso y alto grado de dispersión poblacional.

- Incrementar la cobertura y calidad en la atención prenatal en las unidades de salud que integran el primer nivel de atención médica.

- Establecer brigadas médicas itinerantes con médicos, enfermeras y promotores, con equipo y medicamentos suficientes para atender a la población que se encuentra en zonas rurales dispersas, con atención prioritaria en las estaciones de verano e invierno.

Fortalecer la infraestructura de salud en las unidades de primero y segundo nivel de atención.

- Realizar un monitoreo y diagnóstico permanente de la atención a la salud en todas las comunidades y regiones del Estado.

- Rehabilitar y dar mantenimiento a las unidades deterioradas en los tres niveles de atención a la salud

Incrementar y consolidar los servicios de primero y segundo nivel y aumentar la cobertura hospitalaria de tercer nivel en las diversas regiones.

- Establecer programas de capacitación continua a distancia a personal y población abierta en las regiones rurales dispersas y en zonas urbanas marginadas.

- Capacitar y sensibilizar al personal adscrito en las unidades de los tres niveles de atención, a fin de lograr un cambio de actitud en la atención hacia la población, en particular a niños, mujeres, ancianos, indígenas y personas con capacidades diferentes.

- Capacitar y actualizar al personal operativo sobre la ejecución de los programas y servicios de salud considerando la perspectiva de género y la multiculturalidad.

Coordinar y desarrollar acciones de detección, prevención, control y tratamiento de enfermedades infecciosas y crónico-degenerativas en la población.

- Fomentar, ampliar y mejorar acciones y programas de prevención contra las adicciones, enfermedades de transmisión sexual, tuberculosis, dengue y otras enfermedades

Fortalecer la vigilancia sanitaria estricta para evitar el desarrollo de enfermedades o brotes epidemiológicos

- Efectuar acciones de vigilancia sanitaria permanente para verificar, controlar y evaluar la operación y funcionamiento de las unidades médicas de salud en los tres niveles de atención.

- Impulsar y promover la investigación médica que aporte nuevos conocimientos y técnicas para la prevención, detección y tratamiento de enfermedades en la población.

- Mantener la vigilancia sanitaria permanente con enfoque de riesgo, de los establecimientos que prestan servicios de atención médica gineco-obstétrica, con base en la legislación sanitaria vigente, para prevenir y proteger contra riesgos sanitarios a usuarios del servicio.

70

Considerar de manera prioritaria en el Sistema de Salud el cumplimiento de las normas y estándares internacionales que contempla el derecho a la salud, en particular el acceso gratuito y total de la población indígena a este servicio dentro o fuera de sus comunidades de origen.

- Ofertar en las consultas a los menores de cinco años, la vacunación universal, la identificación de signos de alarma en enfermedades diarreicas (EDA´s) e infecciones respiratorias agudas (IRA‘s) y la vigilancia del crecimiento y desarrollo del menor.

- Coordinar esfuerzos entre los gobiernos federal, estatal y municipal para la creación, dignificación y equipamiento de las unidades médicas de salud en los tres niveles de atención, principalmente en comunidades rurales.

Fuente: INCIDE Social A.C. con información del Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011.

Cuadro 26 Objetivos, estrategias y líneas de acción para mujeres y salud en Guerrero

Objetivo: garantizar los derechos a la salud, sexuales y reproductivos de las mujeres proporcionando servicios adecuados, costeables y de calidad, tomando en cuenta la diversidad cultural.


Fomentar una cultura de salud preventiva y brindar acceso universal a los servicios de salud a todas las mujeres en estado de embarazo y lactancia, que contribuya a abatir la mortalidad materna.

- Modificar de manera gradual los actuales paradigmas de masculinidad, sensibilizando y fomentando la participación del hombre guerrerense sobre el respeto a los derechos reproductivos y sexuales de la mujer y sobre el uso de métodos anticonceptivos.

- Vigilar el cumplimiento de la aplicación de la Norma Oficial Mexicana de planificación familiar, con absoluto respeto a los derechos reproductivos y libre decisión, así como las demás normas relacionadas con la salud reproductiva.

- Buscar coordinación con organizaciones no gubernamentales, grupos universitarios, investigadores, legisladores, profesionales de la salud y activistas de los derechos humanos para establecer mecanismos de participación en la formulación de políticas sobre salud y derechos reproductivos de las mujeres.


El Programa Sectorial de Salud del Estado de Guerrero reconoce que la salud y la educación son componentes esenciales del capital humano, a la vez que se constituyen como elementos importantes para que las personas y sus familias puedan acceder a oportunidades iguales de desarrollo.76 También señala que las acciones y programas derivados de la política social del Estado se formularán, instrumentarán, ejecutarán y evaluarán con criterios de universalidad, atendiendo las necesidades de salud básicas de las personas en cada etapa de su vida; de integralidad, enfocadas a todas las dimensiones del desarrollo humano y social; de equidad, para ampliar el acceso a los recursos públicos y privados y sociales.77 El cuadro 27, sistematiza las metas que contiene el programa, no obstante que están enunciadas como estrategias:

76

Secretaría de Salud. Programa Sectorial de Salud del Estado de Guerrero, documento en línea disponible en http://www.guerrero.gob.mx/?P=readart&ArtOrder=ReadArt&Article=666 [con acceso el viernes 16 de enero de 2008, p. 3. 77

Ibid, p. 51.

http://www.guerrero.gob.mx/?P=readart&ArtOrder=ReadArt&Article=666

71

Cuadro 27

Acciones de promoción y educación para la salud con apoyo de los programas

Dotar de cartillas del niño y el adolescente, del adulto mayor, de la mujer y del adulto mayor, para el periodo comprendido de los años 2006-2011, para cubrir el 100% de guerrerenses con sus respectivas familias.

Programa de prevención y control de cólera

Para el periodo 2006-2011 se pretende mantener en cero los casos de cólera, mejorar la cobertura de cloración de agua y mejorar la cobertura de casos sospechosos.

Prevención y control de rabia

Registrar tan solo 3 casos en el quinquenio, mediante intercambio de información permanente y reforzando actividades conjuntas en la lucha con el derriengue.

Lograr coberturas arriba del 96% (aplicando aproximadamente 3´660,000 dosis)

Salud reproductiva entre los jóvenes guerrerenses

Proporcionar métodos anticonceptivos a 37,104 usuarias y usuarios activos, se brindarán 46,936 consultas de primera vez, con un total de 355, 461 consultas subsecuentes.

Proporcionar métodos anticonceptivos al 70% de las mujeres que sean atendidas en las unidades de la Secretaría de Salud por algún evento obstétrico.

Brindar 414,918 consultas a adolescentes embarazadas, se espera atender 31,354 partos adolescentes en las unidades médicas de la Secretaría de Salud.

Fortalecer y ampliar la cobertura de salud a toda la población del Estado, brindando calidad y servicios profesionales.

Incrementar el promedio de consultas de 3.82 a 5; se otorgarán 422,212 consultas a embarazadas; se realizarán un promedio de 3 capacitaciones al año para la aplicación correcta de la norma oficial mexicana para la atención del embarazo, parto y puerperio, dirigidas al personal de los centros de salud.

Promover la atención de embarazadas en las unidades médicas y la atención del parto institucional, se realizarán cursos de recapacitación a parteras para la atención del parto limpio e identificación de signos de alarma, así como referencia a las unidades médicas, con un total de 350 parteras recapacitadas y 52 certificadas.

Realizar un promedio de 7 cursos de capacitación al año para parteras en la atención de parto limpio de signos de alarma; se realizará 1 curso al año para certificación de parteras, se promoverá la alimentación al seno materno y la alimentación saludable en mujeres de las áreas rurales e indígenas, a través de visitas de supervisión y asesoría a la unidades aplicativas, hospitales básicos comunitarios (HBC), apoyar al personal de salud para la consolidación de los 28 pasos del programa hospitalario amigo del niño y de la madre, a fin de lograr la certificación de 7 HBC pendientes por acreditar.

Mujer y salud

Realizar 7 cursos de actualización acerca de la norma oficial 005 de los servicios de planificación familiar en las jurisdicciones familiares.

Realizar anualmente un promedio de 120 vasectomías en el Estado. Fuente: INCIDE Social A. C. con información del Programa Sectorial de Salud del Estado de Guerrero.

Los recursos y los programas La Secretaría de Salud estatal es el órgano que coordina, establece, conduce y ejecuta el sistema estatal de salud e impulsa los programas en la materia y se desempeña como autoridad sanitaria en su ámbito de competencia. Las asignaciones presupuestarias destinadas a la dependencia para el ejercicio de sus atribuciones son las siguientes:

72

Cuadro 28 Clasificación administrativa del presupuesto

(Miles de pesos)


Total que se asigna al ramo administrativo estatal

16,965,808 100.00 18,030,511 100.00

Secretaría de Salud estatal 2,212,924 13.04 2,427,607 13.46 Fuente: INCIDE Social con datos del Presupuesto de Egresos del Estado de Guerrero para los ejercicios fiscales 2007 y 2008.

De acuerdo al Presupuesto de Egresos del Estado de Guerrero para el ejercicio fiscal 2008, los recursos programados para la Secretaría de Salud deberán atender las necesidades siguientes:

Promoción de la salud y prevención de enfermedades, atendiendo a las acciones de capacitación especializada de los recursos humanos, promoción de la cultura de salud, promoción de la equidad de género y prevención y atención de la violencia intrafamiliar, planificación familiar, salud sexual y reproductiva para los adolescentes, prevención y detección oportuna del cáncer, promoción de la salud mental, prevención y atención de las adicciones, calidad en el uso de sangre segura, salud en los adolescentes y prevención y atención de las ITS y el VIH/SIDA.

Vigilancia y control epidemiológico dirigido principalmente a la prevención y atención de la tuberculosis, lepra, cólera, dengue, paludismo, von chagas, leishmaniasis, ricketsiosis, rabia, brucelosis, picadura de alacranes y desastres y urgencia epidemiológicas.

Sistema Estatal Sanitario, para la regulación de los servicios de salud, administración sanitaria y salud ambiental.

Servicios de atención a la salud, para atender programas de control del cáncer, modelos de salud mental, control de las complicaciones por adicciones; atención médica integral durante el embarazo, parto, puerperio de alto riesgo y del recién nacido; atención médica y control de niños y niñas (EDAS, IRAS y nutrición); control de enfermedades; prevención y rehabilitación de discapacidades; atención médica ambulatoria y de unidades móviles; atención médica de primer nivel y servicios médicos de segundo y tercer nivel y la coordinación de servicios de laboratorio.

Acciones trasversales de atención médica, considerando la investigación en salud y desarrollo de la infraestructura.78

78

Decreto No. 557 por el que se aprueba el presupuesto de egresos del Estado de Guerrero para el ejercicio fiscal 2008. México, 27 de diciembre de 2007, p. 21

73

Cuadro 29 Programas federales y estatales

SALUD PROGRAMA DESCRIPCIÓN PRESUPUESTO

(millones de pesos) POBLACIÓN ATENDIDA/

BENEFICIARIA

2005 2006 2007 2005 2006 2007

Seguro popular de salud (SPS)/1 Coordina: Secretaría de Salud

Ofrece una opción de aseguramiento voluntario a la población que carece de seguridad social. Está dirigido a las familias de bajos ingresos ubicadas en los primeros seis deciles de la distribución del ingreso, con el fin de evitar su empobrecimiento por causa de gastos catastróficos en salud. Opera bajo un esquema de financiamiento público conformado por una cuota proveniente de las aportaciones federal y estatal, así como una cuota familiar. Mediante la afiliación del o la jefa de familia, quedan asegurados todos lo integrantes de la misma.

70.0 198.5 545.4 Número de familias afiliadas

52,748 135,150 279,618

Arranque parejo en la vida/2 Coordina: Secretaría de Salud

Tiene cuatro componentes: 1) embarazo saludable, consiste en la vigilancia del embarazo por personal calificado, la dotación de micronutrimentos, la detención oportuna de sífilis y VIH; 2) el componente de parto y puerperio seguros; 3) recién nacido sano contempla la valoración del recién nacido, la vacunación contra la poliomelitis y tuberculosis e inicia la estimulación temprana y, 4) niños/as bien desarrollados se propone otorgar diez consultas desde el nacimiento hasta los dos años de edad, aplicar el esquema completo de vacunas y capacitar a las madres en la identificación de enfermedades diarreicas, respiratorias y desnutrición.

nd nd nd Atención a mujeres embarazadas

60,840 65,126 95,950

Consultas otorgadas

229,992 262,795

367,676

Nacimientos atendidos en unidades hospitalarias

23,827 33,785 41,959

Nacimientos atendidos por parteras tradicionales

5,463 4,935 4,254

Programa de salud y nutrición para pueblos indígenas (PROSANI)/2 Coordina: Secretaría de Salud

Funciona a través de tres acciones básicas: I) suplementación de micronutrimentos a los niños de 6 a 24 meses de edad y mujeres embarazadas o en periodo de lactancia; II) adecuación de las unidades

nd nd nd Municipios atendidos

nd 34 69

Localidades atendidas

nd 1,248 2,893

74

de salud a las características socioculturales de la población indígena; III) proyectos especiales encaminados a disminuir la prevalencia de enfermedades del rezago. Pueden acceder a los servicios de salud, las familias indígenas que reconozcan pertenecer a una etnia o sean hablantes de alguna lengua indígena, que radiquen en el área de influencia de la unidad de salud a la que asisten y que no estén afiliados en los programas de seguridad social.

Habitantes beneficiados

nd 400,000 1´154,000

Programa de planificación familiar/2 Coordina: Secretaría de Salud del Estado de Guerrero

Su propósito es contribuir a la disminución de embarazos no planificados y no deseados mediante información, oferta de métodos anticonceptivos y prestación de servicios; con énfasis en las áreas rurales, urbano-marginadas, comunidades indígenas y adolescentes.

nd nd nd Consultas otorgadas

nd 569,500 602,125

Parejas usuarias de métodos anticonceptivos

nd 217,000 306,314

Programa de prevención y control de cáncer cérvico-uterino/2 Coordina: Secretaría de Salud del Estado de Guerrero

Su propósito es la detección oportuna de cáncer de matriz a través del estudio de papanicolaou a mujeres de 25 a 64 años de edad, y colposcopía a quien así lo requiera, en las siete regiones del Estado.

nd nd nd Estudios de papanicolaou 114,900 158,594 171,931

Casos remitidos al Instituto Estatal de Cancerología

106 117 107

Programa de atención a la salud del adulto y el adulto mayor/2 Coordina: Secretaría de Salud del Estado de Guerrero

Pretende proteger la salud, prevenir o retardar la aparición de enfermedades de mayor importancia en la población adulta y adulta mayor. Está formado por cinco componentes: hipertensión arterial, diabetes miellitus, hiperplasia prostática, atención al envejecimiento y obesidad.

nd nd nd Casos identificados de diabetes miellitus nd 10,213 12,589

Casos identificados de hipertensión arterial nd 12,195 14,034

Programa de vacunación/2 Coordina: Secretaría de Salud

Está dirigido a toda la población infantil, mujeres de 12 a 44 años y hombres de 12 años en adelante. Se aplican 13 vacunas, como la antipoliomielítica, pentavalente, tuberculosis, difteria, tosferina, tétanos, sarampión y rubéola.

Vacunas suministradas (millones)

2.5 4.83 4.74

Nota: Otros programas que se identificaron pero no se cuenta con información sobre sus objetivos, servicios, presupuesto y resultados son:

Brigadas médicas móviles

Caravanas de la salud

75

Programa de adicciones

Seguro médico para una nueva generación Fuentes: 1/ Anexo estadístico del Segundo Informe de Gobierno Federal. 2/ Secretaría de Salud del Estado de Guerrero

De acuerdo a los marcos programáticos se define al Sistema Estatal de Protección Social en Salud como un mecanismo por el cual el Estado garantiza el acceso efectivo, oportuno, de calidad, sin desembolso al momento de su utilización y sin discriminación, en los servicios médico-quirúrgicos, farmacéuticos y hospitalarios que satisfagan de manera integral las necesidades de salud. Se señala que las familias y personas que no sean derechohabientes de las instituciones de seguridad social o no cuenten con algún otro mecanismo de previsión social en salud, se pueden incorporar al Sistema de Protección Social en Salud afiliándose al Seguro Popular en el Módulo de Afiliación y Orientación del Hospital que les corresponda en razón de su domicilio, con lo cual gozarán de las acciones de protección en salud.

El Sistema de Protección Social en Salud es financiado de manera solidaria por la Federación, el Estado y los beneficiarios que pueden aportar, el Gobierno Federal transfiere sus aportaciones, con base en los padrones de familias incorporadas, validados por la Secretaría de Salud Estatal.

De acuerdo con la información proporcionada para la formulación del presente diagnóstico, cada año se podrán incorporar al Sistema de Protección Social en Salud afiliando al Seguro Popular, hasta el equivalente a 14.3% de las familias con el fin de alcanzar el 100% de cobertura en el año 2010.

Participación ciudadana

Existen 905 comités locales de salud como forma primaria de integración a partir de la cual las y los integrantes de una población, en coordinación con el personal de salud, se organizan con el propósito de mejorar las condiciones sanitarias y ambientales de la comunidad. Los comités de salud funcionan en cada uno de los centros de salud del primer nivel de atención donde se brindan las catorce intervenciones del Paquete Básico de Servicios de Salud (PABSS).

4. 2.3 Indicadores del Derecho a la Salud Accesibilidad: En el 2005, uno de cada dos mexicanos/as no contaba con derechohabiencia a servicios de salud. Al respecto, Guerrero es el estado en peor situación en el país con el 75% de personas no derechohabientes. Al nivel municipal, esta condición se relaciona con la población rural79. Asimismo, sólo el 5% de la población que habita en hogares indígenas tiene derechohabiencia a servicios de salud.

79

El coeficiente de correlación fue significativo al .05%. Se corrió la correlación entre el porcentaje de población rural en el municipio vs. el porcentaje de población no derechohabiente.

76

Cuadro 30 Población en hogares indígenas con derechohabiencia.

Guerrero 2000-2005. Porcentaje respecto a los totales en cada grupo

Año Población

total

Población en hogar

no indígena

Población en hogar indígena

N.E.

2000 20.50 23.54 5.70 19.73 2005 20.97 24.28 5.12 18.62

Fuente: Incide Social AC con datos del Censo de población y vivienda 2000 y del Conteo de 2005, INEGI. N.E.: No especificado Nota: Los porcentajes de 2005 no incluye a los derechohabientes del Seguro Popular

Esta situación puede haberse modificado en los últimos tres años si se considera como ser derechohabiente si se está registrado en el seguro popular de salud.

El gasto público total per cápita en salud en el estado de Guerrero para el 2005 fue de 1,577 pesos80, ocupando el lugar 27 a nivel nacional.

Disponibilidad: En materia de la disponibilidad de recursos físicos y humanos, México se encuentra por encima de las recomendaciones internacionales81 en materia de médicos por habitante y por debajo en relación a la disponibilidad de camas. El estado de Guerrero, está por debajo de la media nacional tanto en la relación de médicos por habitante como en la de camas disponibles, y por encima de la recomendación internacional de la tasa de médicos por habitante que es de 102 médicos por cada 100,000 habitantes de acuerdo a la Organización Mundial de la Salud (Cuadros 31 y 32).

Cuadro 31

Recursos Humanos disponibles en el Sistema Nacional de Salud. Guerrero 2000 y 2005

2000 2005

Enfermeras por médico

Por 100,000 habitantes Enfermeraspor médico

Por 100,000 habitantes

Médicos 1/ Enfermeras 2/ Médicos 1/ Enfermeras 2/

Nacional 1.4 90.4 123.6 1.3 104.3 134.5

Guerrero 1.2 90.6 108.2 1.3 101.8 128.1

1/ Incluye médicos generales, especialistas, pasantes de medicina y odontología, internos de pregrado y residentes que están en contacto con el paciente. 2/ Incluye enfermeras generales, especialistas, pasantes y auxiliares que están en contacto con el paciente. Fuente: Secretaría de Salud. DGIS. Subsistema de Información de Equipamiento, Recursos Humanos e Infraestructura para la Atención de la Salud. México, 2000-2005 y del Consejo Nacional de Población. CONAPO. Proyecciones de la población de México, 2000-2050. México, 2002.

80

Estimaciones hecha por INCIDE Social a partir de la información de la Secretaría de Salud, incluye ramo 12, IMSS-Oportunidades, Ramo 33, Gasto devengado por el estado, IMSS e ISSSTE. En pesos de 2005. 81

La tasa de disponibilidad de camas por 100,000 habitantes es de 800 y de Médicos la tasa es de 100. Las tasas corresponden al total de camas: suma del sector público y privado. A nivel estatal no hay datos más que del sector público.

77

Cuadro 32 Recursos Materiales disponibles en el

Sistema Nacional de Salud. Guerrero. 2000 y 2005

Camas censables (tasa por cada 100,000

habitantes)

Consultorios (tasa por cada 100,000 habitantes)

2000 2005 2000 2005

Nacional 57.3 57.4 42.6 45.8

Guerrero 35.1 36.7 54.9 59.0

Fuente: Secretaría de Salud Boletines de estadística sectorial, Vol. I-IV, DGIS. Subsistema de Información de Equipamiento, Recursos Humanos e Infraestructura para la Atención de la Salud. México, 2000-2005.

La atención a la salud de la población del estado de Guerrero, está cubierta a través de la Secretaría de Salud, que atiende a la población sin derechohabiencia integrada. El IMSS, el ISSSTE, la SEDENA y la SECMAR, atienden a personas que cuentan con seguridad social; las dos primeras dependen principalmente de las contribuciones de las y los trabajadores, las y los patrones y aportaciones federales, las últimas dependen exclusivamente de fondos federales y están concentradas en las grandes ciudades del Estado.

El Sector Salud en Guerrero cuenta con 1086 unidades de salud en el primero y segundo nivel de atención, 988 pertenecen a la Secretaría de Salud incluyendo al Centro Estatal de Oftalmología, 28 al IMSS, 51 al ISSSTE, 14 a la SEDENA, 2 a la MARINA, 2 Hospitales de Especialidades de Atención a la Madre y al Niño Guerrerense dependientes de Organismos Públicos descentralizados, así como uno de tercer nivel, el Instituto Estatal de Cancerología.

Sin embargo, la segmentación y la fragmentación que caracteriza a los servicios de salud en el país y por lo tanto, a los de Guerrero, son un obstáculo para el aprovechamiento pleno de las instalaciones y servicios disponibles. La población se ve obligada a acudir solamente a los servicios de salud de la institución que le corresponde según la condición que tiene frente a las distintas modalidades de aseguramiento o protección en salud. De este modo, una persona que trabaja en actividades agrícolas por cuenta propia o como ejidataria, sólo puede ser atendida en las clínicas que reciben a población abierta; si además no es beneficiaria del Programa Oportunidades, ni está inscrita en el Seguro Popular, aún en esas instalaciones, no podrá recibir medicamentos, ni hacer uso de los insumos que están reservados a las personas que reciben Oportunidades o forman parte del Seguro Popular; estará sujeta al abasto que exista para la población abierta. Desde el enfoque de derechos humanos el esquema actual de atención a la salud contiene fuertes elementos de discriminación y exclusión.

Cuadro 33 Unidades del sector salud en Guerrero

Institución Primer nivel

Segundo nivel

Especialidades Total

SSA 973 14 4 991

IMSS 22 6 0 28

SEDENA 12 2 0 14

ISSSTE 48 3 0 51

MARINA 0 2 0 2

TOTAL 1055 27 4 1086 Fuente: Estudio de regionalización operativa 2005.IMSS, ISSSTE, SECMAR, SEDENA

78

El Cuadro 34 muestra la distribución territorial de los servicios de salud de acuerdo a las jurisdicciones sanitarias.

Cuadro 34 Distribución territorial de los servicios de la Secretaria de Salud

en el Estado de Guerrero

Jurisdicción Sanitaria

Centros de

Salud

Unidades Medicas

Itinerantes*

Hospitales Básicos

Comunitarios

Hospitales Generales

Hospitales de Especialidade

s

01 Tierra Caliente 94 9 1 1 0

02 Norte 145 3 1 3 0

03 Centro 152 6 5 2 1

04 Montaña 164 14 6 1 1

05 Costa Grande 130 8 3 2 0

06 Costa Chica 128 9 4 2 0

07 Acapulco 91 0 0 3 1

Total 905 49 20 14 3 Fuente: Estudio de Regionalización Operativa 2005. IMSS, ISSSTE, SECMAR, SEDENA

Las unidades médicas están integradas por un médico, una enfermera y un promotor; atienden localidades dispersas de difícil acceso y que no cuentan con unidades de salud, ofrecen las acciones del paquete básico de servicios de salud

La unidad funcional de los centros de salud es el núcleo básico de servicios, el cual puede estar conformado por 1 médico y 2 enfermeras; 1 médico y 1 enfermera; 1 médico o 1 TAPS82. Los centros de salud se pueden conformar de uno y hasta doce núcleos y pueden atender a una población compuesta por 100 a 500 familias. Existen en la Secretaría de Salud 1,303 núcleos básicos. Para dar respuesta a las necesidades de atención especializada de la población, en la Secretaría de Salud se cuenta con 14 unidades médicas de segundo nivel. Existen con dos hospitales de especialidades de atención a la madre y al niño en Chilpancingo y en Tlapa de Comonfort, cada uno con 30 camas censables, así como el Centro Estatal de Oftalmología y el Instituto Estatal de Cancerología de tercer nivel de atención, con doce camas censables. En el segundo nivel de atención, se cuenta con el Laboratorio Estatal de Salud Pública en Acapulco, soporte fundamental en la vigilancia epidemiológica y control sanitario, el cual funciona como centro de referencia en el Estado y apoya a unidades de salud de los estados de Morelos y Puebla. El Centro Estatal de Medicina Transfusional es el responsable de que la norma oficial mexicana para la disposición de sangre humana y sus componentes con fines terapéuticos, se cumpla cabalmente. Como estrategia de extensión de cobertura se cuenta con 1,058 auxiliares de salud comunitarias que cumplen una función primordial para llegar a acciones básicas de salud en la gran cantidad de comunidades dispersas de poca concentración poblacional que existen en la Entidad, las cuales están en permanente capacitación para el auto cuidado y fomento a la salud como premisa para la prevención del riesgo, enfermedad y muerte.

82

Técnicos en Atención Primaria (TAPS)

79

Calidad: En la atención de los servicios de salud Guerrero muestra índices de calidad inferiores al promedio nacional. Así, en promedio en México, por cada médico general hay un especialista, en cambio, en Guerrero, por cada 10 médicos generales, hay 7 especialistas. La atención prenatal a las mujeres embarazadas muestra frecuencias bajas y una atención sustantivamente menor de partos por personal capacitado (Cuadro 33) en comparación con los promedios nacionales. Únicamente la mitad de los partos son atendidos por personal capacitado.

Cuadro 35 Indicadores de calidad de los servicios en el Sistema

Nacional de Salud. Guerrero. 2000-2005

Número de consultas prenatales promedio por

embarazada atendida

Relación médicos generales / especialistas

Proporción de partos atendidos por personal

capacitado*

2000 2004 2000 2005 2000 2004

Nacional 4.4 5.0 0.95 0.97 77.0 81.3

Guerrero 3.8 3.8 1.75 1.68 45.3 51.7 *Nacidos vivos atendidos en unidades médicas públicas del sector salud. Fuente: Secretaría de Salud, Dirección General de Información en Salud. Boletín de Información Estadística Vol. I, II, III, IV, V y VI. 2000-2005.

Sin embargo, según los datos reportados por las dependencias se registra en el Cuadro 29 un aumento del 50% entre 2005 y 2007 del número de mujeres embarazadas atendidas por personal especializado y del número de consultas otorgadas durante el embarazo, una reducción del número de personas atendidas por parteras tradicionales y casi se duplica el número de nacimientos en unidades hospitalarias. En el periodo 2000-2005, la tasa de mortalidad en México tuvo un ligero decrecimiento. La caída del número de muertes a nivel nacional está asociada con una disminución generalizada al nivel de las entidades federativas de las muertes por cada 1 000 habitantes. Guerrero figura como uno de los estados con tasas de mortalidad general más bajas, incluso en las tasas por sexo. La comparación con el promedio nacional y con Coahuila, el estado que muestra tasas de mortalidad general más altas, deja muy bien colocado a Guerrero.

Cuadro 36 Mortalidad general (cruda y estandarizada por edad) por sexo,

según entidad federativa de residencia habitual

Entidad Federativa

2000 2005

Total Mujeres Hombres Total Mujeres Hombres

Tasa Estandarizada 2/

Nacional 6.3 5.3 7.5 6.0 5.0 7.1

Guerrero 4.8 3.8 5.9 4.6 3.7 5.6

Coahuila (Valor máximo nacional)

7.6 6.1 9.2 6.7 5.7 7.7

2/ Tasa por 1 000 habitantes estandarizada por el método directo usando la población mundial estándar World Health Organization. Fuente: Secretaría de Salud, Dirección General de Información en Salud. Boletín de Información Estadística Vol. I, II, III, IV,

V y VI. 2000-2005. Elaborado a partir de la base de datos de defunciones INEGI/Secretaría de Salud. Dirección General de Información en Salud. CONAPO, 2002. Proyecciones de la Población de México, 2000 - 2050

Los cambios en la tasa de mortalidad general en Guerrero entre 2000 y 2005 registradas por la Secretaría de Salud, son muy poco significativos. Una explicación de las bajas

80

tasas registradas podría estar en la etapa de la transición demográfica en que se encuentra Guerrero en donde la población con mayores riesgos de morir todavía no pesa mucho en la estructura de edades, o bien, se relaciona con el fenómeno migratorio donde una proporción importante de los guerrerenses que se van, mueren fuera del Estado. Otra razón, pudiera ser que los patrones de consumo, por los niveles de pobreza prevalecientes en el Estado, aún no inciden en las tasas de mortalidad derivadas de enfermedades crónico-degenerativas, típicas de sociedades más envejecidas, urbanas y con altos niveles de estrés.

El efecto de la etapa de la transición demográfica en que se encuentra Guerrero, de las migraciones o de la buena salud que goza su población, se confirma al observar la desagregación de las causas de mortalidad. En los dos periodos 2000 y 2005, tanto en la tasa que refiere a muertes por enfermedades trasmisibles, nutricionales y de la reproducción como en la de muertes por causas no transmisibles, Guerrero presenta de las tasas menores a nivel nacional.

Llama la atención el caso de las tasas por lesiones de los hombres que se ubican muy por encima del dato nacional y que en parte se explica por patrones de género, donde los hombres en Guerrero manifiestan su masculinidad mediante relaciones de riesgo y violencia.

Cuadro 37 Tasa de mortalidad (estandarizada por edad) por grandes grupos de causas, según

sexo y entidad federativa de residencia habitual. Guerrero. 2000-2005

2005

Entidades federativas

Transmisibles, nutricionales y de la reproducción

1/ No transmisibles

2/ Lesiones

3/

Total Mujeres Hombres Total Mujeres Hombres Total Mujeres Hombres

Nacional 68.0 59.1 77.6 466.0 410.3 530.1 53.7 22.2 86.8

Guerrero 58.7 51.3 67.1 330.6 294.6 373.5 61.3 20.4 105.0

Chiapas 104.9 95.1 115.9 432.6 390.6 481.4 58.2 20.1 97.4

2000

Total Mujeres Hombres Total Mujeres Hombres Total Mujeres Hombres

Nacional 78.0 67.4 89.4 483.0 428.6 545.5 58.7 22.6 97.0

Guerrero 63.3 56.8 70.9 320.3 283.2 364.9 79.7 26.8 135.9

Chiapas 114.3 100.6 129.5 444.7 408.5 486.8 70.7 22.0 120.9

Tasa por 100,000 habitantes estandarizada por el método directo usando la población mundial estándar Word Health

Organization 2000. Age. Standarization of rates: A new WHO standard. 1/ Incluye enfermedades infecciosas y parasitarias, muertes maternas, perinatales y deficiencias nutricionales A00-B99, G00-G04, N70-N73, J00-J06, J10-J18, J20-J22, H65-H66,O00-O99, P00-P96, E00-E02, E40-E46, E50, D50-D64 (CIE 10a

revisión) 2/ C00-D48, D65-D89, E03-E34, E51-F99, G06-H61, H68-I99, J30-N64, N75-M99, Q00-Q99 (CIE 10a revisión) 3/ V01-Y89 (CIE 10a revisión)

No se incluyen defunciones de residentes en el extranjero Fuente: Elaborado a partir de la base de datos de defunciones INEGI/Secretaría de Salud. Dirección General de Información en Salud. . CONAPO, 2002. Proyecciones de la Población de México, 2000 - 2050

Los indicadores de mortalidad son sustancialmente distintos cuando se observan las tasas de mortalidad materna y de mortalidad infantil (Cuadro 38). La tasa de mortalidad materna en Guerrero, a diferencia de la disminución que se observa en la misma en el promedio nacional entre 2000 y 2005, muestra un incremento al pasar de 116.3 muertes de mujeres por cada 100,000 nacidos vivos en 2000 a 126.7 en 2005. Además el nivel de la tasa de mortalidad materna en Guerrero para este último año, es del doble del promedio nacional. De acuerdo al reporte contenido en el Cuadro 26 de una mayor atención de mujeres embarazadas y de nacimientos por personal especializado en el

81

periodo 2005 a 2007, cabría esperar una reversión de la tendencia observada de la mortalidad materna de 2000 a 2005.

La tasa de mortalidad infantil en Guerrero, si bien se redujo en el periodo, muestra niveles de 8 puntos por arriba de la media nacional para el 2005. Según las causas de mortalidad, las enfermedades diarréicas y las deficiencias nutricionales cobran el doble de vidas de niños y niñas menores de 5 años guerrerenses que en el promedio nacional. Pobreza, hambre, ausencia de servicios de sanidad y de agua potable y dificultades de acceso a servicios de salud especializados, continúan cobrando en Guerrero muchas muertes de mujeres y de infantes. Constituyen un indicador sintético de las violaciones a los DESC que se concentran en sectores de la población de alta vulnerabilidad.

Cuadro 38 Tasas de mortalidad. Guerrero. 2000-2005

Tasa de mortalidad general 2/

Tasa de mortalidad materna 3/

Tasa de mortalidad infantil 4/

Mortalidad en niños menores de 5 años por causas (Tasas) 5/

Por enfermedades

diarreicas

Por enfermedades

respiratorias

Por deficiencia

nutricional

Nacional 2000 4.7 72.6 19.4 25.2 42.8 12.0

2005 4.8 63.4 16.8 23.9 38.7 13.0

2006 4.8 61.9 16.2 19.4 35.1 10.3

2007 4.8 59.3 15.7 14.6 31.8 8.7

Guerrero 2000 5.3 116.3 28.1 66.9 55.5 56.3

2005 3.7 126.7 24.4 47.5 31.0 30.3

2006 3.7 131.0 23.0 22.5 21.8 19.2

2007 3.8 121.7 22.2 36.0 26.3 20.8

1/ Estimaciones de la Secretaría de Salud, CONAPO y el INEGI, con base en la conciliación demográfica a partir del XII

Censo General de Población y Vivienda de 2000 y el II Conteo de Población y Vivienda 2005. 2/ Razón por cada 1000 habitantes 3/ Razón de mortalidad materna por cada 100 000 nacidos vivos estimados por CONAPO.

4/ Por cada 1000 nacimientos estimados por CONAPO. 5/ Tasas por 100 000 niños del grupo de edad. Fuente: Anexo estadístico del primer informe de gobierno, elaborado con datos de la Secretaría de Salud. Presidencia de

la República. 2007.

Otros indicadores sintéticos de la accesibilidad y calidad del derecho a la salud de las y los guerrerenses se muestran en el Cuadro 39. Así, en promedio, una persona de Guerrero en 2005 tenía una esperanza de vida al nacer de casi tres años menos que el promedio de la totalidad de la población mexicana, aunque esa esperanza media subió en un año y medio de 2000 a 2005. El mayor acceso a métodos de control de la fecundidad, sumado a cambios culturales se refleja en la disminución de las tasas de fecundidad y de natalidad que se muestran en el Cuadro. Esto se refleja en una mayor convergencia de los indicadores de Guerrero a los promedios nacionales.

Cuadro 39

Indicadores demográficos Indicador Unidad de medición Año Guerrero Nacional

Esperanza de vida al nacer

/a

Años 2000 72.54 75.3

2005 74.08 76.8

Fecundidad/b

Tasas medias anuales por cada 1,000 hab.

2000 3.5 2.4

2005 2.6 2.1

Natalidad /b Tasas medias anuales por cada 1,000 hab.

2000 27.9 24.5/*

2005 21.8 19.3/* *Tasa bruta de natalidad x mil CONAPO. República Mexicana: Indicadores demográficos,

1990-2005 Fuentes: a/ Secretaría de Salud. Indicadores sociodemográficos: Esperanza de vida al nacer 2000-2007, con información de CONAPO. Proyecciones de la población en México.

b/ Consejo Nacional de Población, agosto 2006. Serie histórica basada en la conciliación demográfica a partir del XII Censo general de población y vivienda 2000 y el II Conteo de

población y vivienda 2005.

82

4.2.4 Casos emblemáticos de violación al derecho al

nivel más alto de salud física y mental83

83

Véase el caso de ―Comunidad mixteca de Mini Numa‖ en el capítulo sobre Derechos de los pueblos indígenas del presente diagnóstico.

CASO EMBLEMÁTICO 1: DERECHOA AL NIVEL MÁS ALTO DE SALUD FISICA Y MENTAL Muertes por rotavirus

CASO En la población de San Vicente Municipio de Chilpancingo, Guerrero, durante el mes de febrero de 2007, hubo un brote de rotavirus, que causó el deceso de seis menores de edad, el cual no fue detectado a tiempo por el médico del centro de salud del lugar, además de que no se implemento acción preventiva alguna por la Secretaría de Salud del Estado. HECHOS El 24 de febrero del 2007, se publicó en diversos medios de comunicación, que en la comunidad de San Vicente, municipio de Chilpancingo, Guerrero, habían fallecido 6 menores de edad, por rotavirus y existía el riesgo de que se contagiara el resto de la población infantil, asimismo que el personal médico del Centro de Salud de dicha comunidad había actuado con negligencia, además de no haber reportado oportunamente los primeros decesos. La CODDEHUM-Guerrero inició de oficio el expediente CODDEHM-VG/060/2007-III, trasladándose su personal a la comunidad para realizar la investigación correspondiente, constatando que en la citada población había brigadas del Sector Salud del Estado, del Centro Nacional de Vigilancia y Control de Enfermedades y de Protección Civil de la Entidad, quienes cloraban el agua, distribuían cal en canales de drenaje y fosas sépticas. También, se documentaron los fallecimientos de los menores Ismael Marino Juárez, Maribel Barrera Mónico, Celestinio Juárez Barrera, María Isabel Millán Celis, Heriberto Morales Juárez, Y Juan Carlos Tolentino Celis, siendo la causa del fallecimiento el Rotavirus. La Secretaría de Salud, al tener conocimiento que la temporada del rotavirus en México inicia al final del otoño y termina al principio de la primavera; que se previene con una adecuada higiene, además de que en la actualidad se aplica una vacuna; sin embargo, no realizó acción alguna previa para prevenir la aparición de dicho padecimiento, como pueden ser campañas de letrinización, información a la población para una adecuada higiene en la preparación de alimentos y la concientización sobre los riesgos que implica defecar al aire libre; pues está claro que el rotavirus se propaga de manera oral-fecal; lo que significa que la materia fecal contaminada con esta virus, es ingerida por otro individuo sano; esto es, que la transmisión de infección viral de diarrea por rotavirus, se puede dividir en dos formas, por contacto directo e indirecto. El directo se hace por contacto físico de una persona infectada con otra sana, el indirecto se realiza a través de objetos que estuvieron en contacto con una persona infectada o mediante las manos contaminadas que no son lavadas de manera correcta. Fue hasta después de los decesos que se pusieron en marcha una serie de actividades para erradicar el mal, como lo fue el verter cal en los canales de drenaje y fosas sépticas. Además quedó en evidencia que la mayoría de los decesos de los menores ocurridos en el citado poblado a causa del rotavirus, acontecieron sin que se tuviera conocimiento a tiempo, es decir, que se supo de ellos con posterioridad al desenlace fatal; sólo el caso del menor Ismael Marino Millán, quien si fue atendido por el doctor Enrique Nava Leyva, mismo que se encontraba adscrito al poblado de San Vicente, quien manifestó que dicho menor se encontraba bien hidratado y que sus condiciones eran buenas en general; sin embargo falleció posteriormente; es decir el mal no le fue diagnosticado a tiempo, probablemente debido a la impericia del médico, pues como él mismo lo declaró, no recibía cursos de actualización. QUEJA O DENUNCIA Ante la CODDEHUM-Guerrero, Expediente No. CODDEHUM-VG/060/2007-III, RECOMENDACIÓN O ACCIÓN TOMADA Recomendación No. 31/2007, de fecha 26 de junio de 2007: ―PRIMERA. Se recomienda respetuosamente a usted C. Secretario de Salud del Estado, para que con base a sus atribuciones previstas por los artículos 118 y 393 de la Ley General de Salud, en relación con los numerales 17, fracción V, 29 y 30, de la Ley de Salud de la entidad, lleve a cabo un programa de letrinización y concientización a la población de San Vicente, municipio de Chilpancingo de los Bravo, Gro., sobre los riesgos que implica el defecar al aire libre. SEGUNDA. También se le recomienda realice las gestiones necesarias ante la Secretaría de Salud Federal que se dote a la entidad de la vacuna contra el rotavirus y la misma sea aplicada a la población infantil de San Vicente, y en las poblaciones que se requiera del estado, a fin de prevenir casos semejantes a los narrados en este documento. TERCERA. Asimismo se le recomienda que en coordinación con el Ayuntamiento de este municipio y las autoridades locales de San Vicente, lleven a cabo un programa de cloración de agua para el consumo humano, a fin de evitar la propagación de enfermedades por este medio. CUARTA. De igual manera, se recomienda que se dote al Centro de Salud de San Vicente, personal médico y apoyo suficiente, así como instrumental y medicamentos del cuadro básico, para hacer frente a contingencias de este tipo, en tanto toma conocimiento la Secretaría de Salud Federal. QUINTA. Igualmente se le recomienda iniciar un programa de capacitación permanente al médico adscrito del lugar antes citado, para que esté en posibilidades de dar un diagnóstico preliminar adecuado cando se presenten situaciones que puedan desencadenar problemas a la salud de la población y que al tener conocimiento de males de la naturales del rotavirus, lo comunique de inmediato a la Secretaría de Salud del Estado, para ésta provea lo necesario para afrontar eventualidad.‖ REPARACIÓN DEL DAÑO: No ha habido reparación del daño. La Recomendación de referencia fue aceptada por el Secretario de Salud, mediante oficio número 0467, de fecha 16 de julio de 2007. Mediante similar número 0716, de fecha 30 de octubre del 2007, el citado Secretario informa que ha dado a los puntos resolutivos de la recomendación, anexando documentación con la que acredita su dicho. Por lo que se da por cumplida la misma.

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CASO EMBLEMÁTICO 2: DERECHO AL NIVEL MÁS ALTO DE SALUD FÍSICA Y MENTAL Negligencia médica en atención del embarazo.

CASO Marina García Santiago, mujer indígena mixteca, de 43 años, originaria de Cuanacaxtitlán, Municipio de San Luis Acatlán, Guerrero, fue doblemente víctima de una deficiencia del servicio médico que se presta en los Hospitales Públicos. Primero, en el Hospital General de Ometepec, el día 19 de mayo del 2005, le practicaron la cesárea y su hijo presuntamente nació muerto; además, al terminar la intervención quirúrgica el personal médico dejó una compresa abdominal en el interior del cuerpo de la agraviada. Debido a esto, tres meses después su estado de salud se deterioró y el 19 de agosto del 2005 fue internada en el Hospital de Acapulco, Guerrero, pero después de una operación su respiración se dificultó y debido a que no contaban con un ventilador mecánico tuvieron que asistirle ventilación manualmente, hasta que finalmente falleció el 26 de agosto del 2005. HECHOS Cuando Marina fue atendida en el Hospital General de Ometepec, le dijeron que la razón por la cual su hijo nació muerto, fue debido a que ella padecía diabetes, pero cuando le hicieron la prueba de esa enfermedad el resultado fue negativo y los médicos ya no le dieron más explicaciones. La compresa que el personal médico del Hospital de Ometepec olvidó en su abdomen, le infectó los intestinos y el 19 de agosto del 2005 tuvo que ser internada en el Hospital General de Acapulco, debido a que sufría de vómito y fiebre, al practicársele un ultrasonido los médicos se dieron cuenta que había ―un cuerpo extraño‖ en el interior de su cuerpo y le practicaron una operación. Después de la operación, empezó a sufrir dificultad respiratoria y los médicos le dijeron al señor Apolonio Dircio Solano, marido de Marina, que necesitaban un ventilador mecánico para asistirle ventilación a su mujer pero que en ese Hospital no contaban con ello y que la renta del mismo costaba 700 pesos la hora, contestando el señor Apolonio que él no contaba con ese recurso, por lo que tuvieron que aplicarle ventilación de manera manual y finalmente falleció. La Trabajadora Social del hospital le dijo al señor Apolonio que no le practicaran la necropsia a la agraviada porque si lo hacían le iban a cobrar caro. Esto motivó que hasta el 10 de agosto del año 2006, con motivo de la denuncia interpuesta por el señor Apolonio, se hiciera la exhumación para practicarle la necropsia a la señora Marina. Al mismo tiempo se hizo la exhumación del hijo de la agraviada que presuntamente nació muerto y que estaba enterrado a un lado de la señora Marina; sin embargo no se pudieron determinar las causas de muerte del recién nacido debido a que, en esa fecha, solo existían restos óseos, caso contrario al cuerpo de la señora Marina cuyo cuerpo estaba casi íntegro y esto permitió realizarle los estudios correspondientes y determinar que su muerte se debió a un mecanismo externo que puso en marcha el proceso que finalmente condujo a la muerte. QUEJA O DENUNCIA Se interpuso la denuncia penal en la agencia del Ministerio Público del Fuero Común del Distrito Judicial de Abasolo, con sede en Ometepec, Guerrero, por el delito de Responsabilidad Profesional en contra de Quien Resulte Responsable. RECOMENDACIÓN O ACCIÓN TOMADA El caso está en proceso. Se le planteó al actual Secretario de Salud en el Estado, pero dijo que ―le hicieran como quisieran‖ pero que él no podía hacer nada. Dentro de la averiguación que se integró, se pidió la opinión técnica a la Comisión Estatal de Arbitraje Médico quién determinó que existió negligencia del personal médico de Ometepec por haber olvidado a compresa en el abdomen de la agraviada; también, que no existe claridad acerca de las causas de la muerte del producto (hijo de la agraviada). Asimismo, que existió ―responsabilidad institucional‖ del Hospital de Acapulco por no contar con un ventilador mecánico ―equipo que es necesario en un hospital de segundo nivel de atención. REPARACIÓN DEL DAÑO La averiguación previa está por consignarse. El caso es llevado por la Red Guerrerense de Organismos Civiles de Derechos Humanos A.C.

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CASO EMBLEMÁTICO 3: DERECHO AL NIVEL MÁS ALTO DE SALUD FÍSICA Y MENTAL CASO Humberta Hernández Oyorzábal, mujer de 35 años de edad, madre de cuatro hijos, los tres últimos, menores de edad, de 13, 9 y un año de edad, la mayor de 18 años y ya se encuentra casada desde que era menor de edad. El 19 de febrero del 2007 se le confirmó el diagnóstico de cáncer de mama, y fue canalizada al Instituto Estatal de Cancerología ―Dr. Arturo Beltrán Ortega‖, con sede en Acapulco, Guerrero, el único Instituto especializado en el Estado. La señora Humberta es originaria de San Miguel Totolapan, Guerrero y avecindada en Chilpancingo, sostenía una relación extramarital con una persona casada de oficio Comandante de la Policía Estatal con quien procreó a sus dos hijos más pequeños pero también reconoció como suyo al de 13 años. Esta persona al enterarse del padecimiento de la señora Humberta, se alejó de ella y sus hijos y no volvió a buscarlos. HECHOS Conforme la enfermedad fue avanzando, los malestares en la señora Humberta también aumentaron y tuvo que dejar de trabajar. Su hijo, entonces de 12 años de edad, de nombre José Alberto Mosso Hernández, terminó la educación primaria y tuvo que dejar sus estudios para empezar a trabajar, ya que la señora Humberto tenía que comprar medicinas e ir a consulta hasta la ciudad de Acapulco, por lo que tuvo que pedir prestado para sobrevivir. Cuatro meses después de no tener noticias del padre de sus menores hijos, acudió a la Red Guerrerense y en septiembre del 2007 se interpuso una demanda de pensión alimenticia, pero debido a los trámites que implicó emplazar a juicio al señor Evaristo Mosso Barragán, quien se encontraba comisionado en Zihuatanejo, Guerrero, y el trámite que hubo de hacerse en la secretaría de finanzas para hacer efectivo el descuento, la señora Humberta empezó a recibir la pensión provisional del 50% del sueldo y demás prestaciones del demandado, hasta el mes de marzo del 2008, aunque de manera retroactiva, lo cual consiste en una cantidad de $2,900.00 por quincena. Aunque con esta pensión actualmente sobreviven Humberta y sus hijos, formalmente dicha pensión no la incluye a ella ya que no está casada con el demandado, sino que se otorga a favor de sus tres menores hijos y la recibe a nombre de ellos. Durante todo este tiempo no ha existido una institución que le brinde un apoyo integral a la señora Humberta, no obstante de que se ha solicitado apoyo a la Secretaría de Desarrollo Social y de la Mujer; pues si bien la atención médica que recibe es gratuita, ha tenido que cubrir gastos de pasaje, medicinas y alimentación para ella y sus hijos, lo cual pudo hacer gracias a que muchos de estos gastos fueron cubiertos por la Red Guerrerense de Organismos Civiles de Derechos Humanos, por tratarse de un caso emblemático que evidencia la falta de programas de apoyo ante casos como éste, es decir, quien no cuenta con recursos económicos, no puede acceder plenamente a la salud, a pesar de ser un derecho humano primordial y, consecuentemente, se encuentra más propenso a morir por falta de atención. QUEJA O DENUNCIA Se pidió apoyo a la Secretaría de la Mujer y Secretaría de Desarrollo Social, pero la SEMUJER mencionó que no brinda apoyo económico y la SEDESOL le brindó un apoyo económico de $3,000, dentro del programa ―Acciones Prioritarias‖, que se proporciona por única vez. RECOMENDACIÓN O ACCIÓN TOMADA El juicio de pensión alimenticia continúa, y la finalidad que se busca es que al dictar la pensión definitiva la jueza tome en cuenta las probabilidades que existen para erradicar la enfermedad de Humberta, pues si ella no puede aportar la carga alimentaria que le corresponde tiene que aumentar dicha pensión considerando que la cantidad que otorgue el demandado será el único medio de subsistencia de los menores de edad.

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CASO EMBLEMÁTICO 4: DERECHO AL NIVEL MÁS ALTO DE SALUD FÍSICA Y MENTAL Deficiente aplicación de la vacuna pentavalente.

CASO En el Centro de Salud de El Paraíso municipio de Atoyac de Álvarez, Guerrero, a mediados de marzo del 2006, la enfermera Francisca Hernández Solano, aplicó la vacuna de pentavalente al menor Carmelo Sotelo Benítez, de un año con seis meses de edad, en lugar distinto al que debe aplicarse la misma, ocasionando se le inflamara la pierna y desde esa fecha ha tenido serios problemas de salud, pues su pierna ha perdido la movilidad, siente molestias y cuando quiere caminar su pierna se debilita, tiene que sostenerse de algo firme para mantenerse parado, incluso ha sufrido caídas que le han provocado lesiones. No obstante que se reportó el caso al Director del citado centro y éste a sus superiores, no se dio al menor la atención médica necesaria. HECHOS Los quejosos Jorge Sotelo Bautista y Enedelia Benítez Padilla, a mediados del mes de marzo de 2006, llevaron a su hijo Carmelo Sotelo Benítez, de un año con seis meses de edad, al Centro de Salud de el Paraíso municipio de Atoyac de Álvarez, Guerrero, para que le aplicaran la última vacuna de pentavalente, misma que fue aplicada en la pierna por la enfermera Francisca Hernández Solano; inflamándosele inmediatamente, el lugar de la aplicación de la vacuna. Desde entonces, su hijo ha tenido serios problemas de salud porque a causa de la inyección mal aplicada, su pierna ha perdido la movilidad, siente molestias y cuando quiere caminar su pierna se debilita, tiene que sostenerse de algo firme para mantenerse parado, incluso ha sufrido caídas que le han provocado lesiones. Por tal razón, acudieron a hablar con el Dr. Silvino Patricio Mesino, director de dicho centro y una vez que le plantearon el problema, éste les dijo que efectivamente la vacuna había sido inyectada en un lugar equivocado y en ese instante le llamó la atención a la vacunadora y ésta sólo dijo que no volvería a pasar, inclusive el director les recetó medicamentos, pero no surtieron efectos. Asimismo el citado director, dio vista a sus superiores y el supervisor de zona Dr. Miguel Ángel Sandoval Pule, así como la enfermera supervisora Rosa Elena Gómez Solís, acudieron a la población para ver a su menor hijo y a otros menores, que presentaban el mismo problema y una vez que los revisaron, les dijeron que se curarían con el tiempo y se retiraron sin dar alternativa de solución. QUEJA O DENUNCIA Ante la Comisión de Defensa de los Derechos Humanos del Estado de Guerrero. Expediente CODDEHUM-CRCG/071/2006-II, radicado 07 diciembre de 2006. RECOMENDACIÓN O ACCIÓN TOMADA Recomendación No. 34/2007, de fecha 03 de julio de 2007. ―PRIMERA. Se le recomienda respetuosamente a usted C. Secretario de Salud del Estado de Guerrero, girar sus instrucciones a efecto de que instruya el procedimiento que señala la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado en contra de los CC. Javier Reyes de Jesús, Miguel Sandoval Pule, Rosa Adelina Gómez Solís, Silvino Patricio Mesino, y Francisca Hernández Solano, Responsable de Vacunación, Médico Supervisor Zonal, Enfermera Supervisora, entonces encargado del Centro de Salud de El Paraíso y vacunadora de la misma comunidad, todos de la jurisdicción 05, por violación a la protección al derecho a la salud, prestación inadecuada o indebida del servicio público ofrecido por el sector salud, lesiones y ejercicio indebido de la función pública en agravio del menor Carmelo Sotelo Benítez, en atención a las consideraciones expuestas en el cuerpo de esta resolución y se informe de ello a esta Comisión desde su inicio hasta su conclusión. SEGUNDA. Se ordene a quien corresponda para que de inmediato se provean las medidas administrativas y médicas a efecto de que proporcione la atención médica, medicamentos y rehabilitación necesarios y adecuados al menor CARMELO SOTELO BENÍTEZ a fin de garantizar el derecho a la salud y a una vida adecuada, en términos de lo expuesto en el cuerpo de esta resolución. Del mismo modo remítase a esta Comisión las constancias de cumplimiento de este punto resolutivo. TERCERA. Con copia de la presente resolución se da vista al Agente del Ministerio Público del Fuero Común adscrito a esta Comisión para que inicie la averiguación previa correspondiente, por motivo a que de los hechos pudieran desprenderse conductas ilícitas, a efecto de que determine lo que conforme a derecho proceda.‖ REPARACIÓN DEL DAÑO: Mediante oficio No 0466, de fecha 16 de julio de 2007, la Secretaría de Salud de Estado, aceptó la recomendación, en lo referente al primer punto, no así en cuanto al segundo, argumentando que ―…el menor no tiene secuelas graves de la aplicación de la tercera dosis de pentavalente, por lo que no requiere rehabilitación ni atención especializada, ya que está en buen estado, tan es así que para mayor apreciación se adjunta copia fotostática de una fotografía que se le tomó al niño donde se aprecia que no tiene problemas para caminar”. El Procedimiento administrativo en contra de los citados servidores públicos, está en trámite. No hay reparación del daño.

86

CASO EMBLEMÁTICO 5: DERECHO AL NIVEL MÁS ALTO DE SALUD FÍSICA Y MENTAL Esterilizados forzados del camalote -indígenas Me'Phaa.

CASO En abril de 1998, en la comunidad de El Camalote, del municipio de Ayutla de los Libres, Costa Chica de Guerrero, se realizó la esterilización forzada a 14 hombres indígenas Me'Phaa (tlapanecos) bajo amenazas, presiones y engaños.

HECHOS El 15 de abril de 1998 acudió a la comunidad de El Camalote la brigada de salud número 3 de la Jurisdicción sanitaria 06, Costa Chica, de la Secretaría de Salud del Estado de Guerrero, integrada por el doctor Ernesto Guzmán León, la enfermera Mayra Ramos Benito y el promotor Rafael Almazán Solís. La brigada de salud reunió a todos los habitantes de la comunidad, con el apoyo del Comisario Municipal Romualdo Remigio Cantú, para informarles que los hombres que tuvieran más de cuatro hijos tenían que operarse para dejar de procrear hijos. A cambio de las operaciones, se construiría una clínica de Salud en la comunidad con un médico de planta y con los medicamentos necesarios. Además, se otorgarían despensas, ropa, cobijas y vivienda a quienes aceptaran operarse, y cada año se les autorizarían becas escolares para sus hijos. Por otro lado, la enfermera Mayra Ramos Benito amenazó a quienes se oponían, con retirarles a sus esposas el apoyo del Programa de Educación, Salud y Alimentación PROGRESA (hoy OPORTUNIDADES). Por la pobreza extrema en que se encuentra la comunidad de El Camalote, algunos de los habitantes aceptaron ser intervenidos quirúrgicamente. Entre promesas y amenazas, el 16 y 17 de abril de 1998, fueron esterilizados los señores Silverio Remigio Guzmán, Bibiano García Santiago, Bonifacio García Cruz, Crisóforo Manzanares Lorenzo, Artemio Cruz Vicente, Modesto Manzanares Lorenzo, Manuel Cruz Victoriano, Julio Bolaños Lorenzo, Marcelino Santiago Flores, Cipriano Santiago García, Lázaro Carranza Oropeza, Mauricio Cruz Morales y Arnulfo Cruz Concepción. Tres años después, el 11 de julio del 2001, el indígena Pascual Eugenio Cruz también fue esterilizado.

QUEJA O DENUNCIA Los indígenas de la Comunidad de El Camalote a quienes se les practicó la vasectomía esperaron cinco años a que se cumplieran las promesas que les habían hecho. Al notar que habían sido engañados, el 24 de noviembre de 2003, interpusieron por escrito formal queja ante la Comisión de Defensa de los Derechos Humanos del Estado de Guerrero (CODDEHUM). El 24 de agosto de 2004, la Secretaría de Salud del Estado de Guerrero informó al organismo estatal protector de los derechos humanos la no aceptación de la recomendación No. 35/2004. El 6 de septiembre de 2004, los quejosos presentaron un recurso de impugnación por la no aceptación de la recomendación para que la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) conociera del caso.

RECOMENDACIÓN O ACCIÓN TOMADA El 16 de agosto de 2004, la CODDEHUM emitió la recomendación N° 35/2004 dirigida a la Secretaría de Salud del gobierno del Estado, con las recomendaciones siguientes: 1) Que instruya procedimiento administrativo a los miembros de la brigada de salud N° 3 por su participación en la esterilización forzosa, aplicando las sanciones que procedan conforme a derecho. 2) Que proceda a otorgar una indemnización a los 14 indígenas esterilizados debido a que fueron esterilizados de manera forzosa por la brigada de salud N° 3 sin haber sido informados y sin obtener su pleno consentimiento, como lo establece la Norma Oficial Mexicana NOM-005-SSA2-1993 de los Servicios de Planificación Familiar, emitida por la Secretaría de Salud. 3) Que gire instrucciones al personal de esa Secretaría para que en lo sucesivo las políticas de planificación familiar se ajusten a la Norma Oficial Mexicana NOM-005-SSA2-1993 y al Convenio No. 169 de la Organización Internacional del Trabajo, sobre información de programas de salud a los pueblos indígenas. El 17 de diciembre de 2007, la CNDH emitió la recomendación 66/2007 dirigida al Gobernador del Estado de Guerrero, en la que ratifica la recomendación 35/2004, emitida por la CODDEHUM, en virtud de que se acreditaron las violaciones a los derechos sexuales y reproductivos garantizados por el artículo 4o, párrafo segundo, de la Constitución mexicana: "Quedó debidamente evidenciado para esta Comisión Nacional el hecho de que los integrantes de la brigada de salud número 3 (...) incumplieron con lo establecido en la norma oficial mexicana NOM-005-SSA2-1993, relacionada con los servicios de planificación familiar, cuyo objeto, para estos casos, es que dentro de un marco de absoluta libertad y respeto a la decisión de los individuos y luego de una adecuada consejería, pueda realizarse la selección, prescripción y aplicación de los métodos anticonceptivos más adecuados para cada individuo". En su recomendación, la CNDH señaló que la esterilización forzada atenta directamente en contra de los derechos de los pueblos indígenas.

REPARACIÓN DEL DAÑO: No hay reparación del daño. A mediados de enero de 2008, el Gobernador del Estado de Guerrero aceptó la recomendación de la CNDH. Desde entonces, se han realizado reuniones entre la Secretaría de Salud y los indígenas esterilizados para acordar los términos de cumplimiento de la recomendación. La primera oferta de indemnización fue rechazada por estar notablemente por debajo de los estándares nacionales e internacionales sobre reparación del daño. No se trata únicamente del dinero, sino que las víctimas quieren recuperar su dignidad y que se cumpla con las promesas hechas sobre la instalación de una clínica de salud con un médico de planta en la comunidad. Éste no es un caso aislado: el mismo año, 16 indígenas Na Savi (Mixtéeos) fueron esterilizados por la misma brigada de salud y bajo los mismos métodos de engaño, por lo cual tanto la CODDEHUM como la CNDH emitieron recomendaciones.

87

4.2.5 Lista de verificación de la situación que guarda el cumplimiento de las obligaciones del Estado mexicano y de Guerrero en materia del derecho al más alto nivel de salud física y

mental ¿Incluye la Constitución el derecho?

Nacional En México el derecho a la salud se encuentra reconocido en el artículo 4º constitucional, el cual establece que ―Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La ley definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia

de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución. Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación y sano esparcimiento para su desarrollo integral.‖

Estatal No se reconoce explícitamente, sino se hace referencia a la Constitución Nacional, señalando en el artículo 1º que, ―En el Estado de Guerrero toda persona gozará de las garantías que otorga la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de las señaladas en la presente Constitución. El Poder Público del Estado

garantiza a sus habitantes el goce de sus derechos. ―

¿Se define en

la Constitución o en legislación

secundaría en qué consiste la garantía del

derecho?

Nacional La Ley General de Salud, define quiénes son los sujetos al derecho (artículo 1); las finalidades del derecho a la

salud (artículo 2); las consideraciones de salubridad general (artículo 3); y los sujetos obligados o bien las autoridades sanitarias (artículo 4). De este modo, se establece el Sistema Nacional de Salud, sus disposiciones comunes y su constitución (artículo 5); los objetivos de dicho sistema (artículo 6); la coordinación del sistema,

que en este caso reconoce a la Secretaría de Salud (artículo 7). Y en el artículo 74 menciona las características de la atención de las enfermedades mentales que comprenden la atención de personas con padecimientos mentales, la rehabili tación psiquiátrica de enfermos mentales

crónicos, deficientes mentales, alcohólicos y personas que usen habitualmente estupefacientes o substancias psicotrópicas, así como la organización, operación y supervisión de instituciones dedicadas al estudio, tratamiento y rehabilitación de enfermos mentales. Sin embargo, no se establece con claridad en qué consiste la garantía del derecho al nivel más alto de salud

física.

Estatal El derecho a la protección de la salud está contenido en el Artículo 2º, que establece como finalidades:

I. El bienestar físico y mental del hombre, para contribuir al ejercicio pleno de sus capacidades; II. La prolongación y el mejoramiento de la calidad de la vida humana; III. La protección y el acrecentamiento de los valores que coadyuven a la creación, conservación y

disfrute de condiciones de salud que contribuyan al desarrollo social; IV. La extensión de actitudes solidarias y responsables de la población en la preservación, conservación, mejoramiento y restauración de la salud;

V. El disfrute de servicios de salud y asistencia social que satisfagan eficaz y oportunamente las necesidades de la población; VI. El conocimiento para el adecuado aprovechamiento y utilización de los servicios de salud, y

VII. El desarrollo de la enseñanza y la investigación científica y tecnológica para la salud.

¿Se definen en la

legislación los estándares mínimos a

cumplir por parte del Estado?

Nacional La Ley General de Salud establece en su artículo 27 establece como servicios básicos de salud: ―Para los efectos del derecho a la protección de la salud, se consideran servicios básicos de salud los

referentes a: I. La educación para la salud, la promoción del saneamiento básico y el mejoramiento de las condiciones sanitarias del ambiente;

II. La prevención y el control de las enfermedades transmisibles de atención prioritaria, de las no transmisibles más frecuentes y de los accidentes; III. La atención médica, que comprende actividades preventivas, curativas y de rehabilitación, incluyendo la

atención de urgencias; IV. La atención materno-infantil; V. La planificación familiar;

VI. La salud mental; VII. La prevención y el control de las enfermedades bucodentales; VIII. La disponibilidad de medicamentos y otros insumos esenciales para la salud;

IX. La promoción del mejoramiento de la nutrición, y

X. La asistencia social a los grupos más vulnerables y, de éstos, de manera especial, a los pertenecientes a las comunidades indígenas.‖

Estatal El artículo 38 de la misma ley local considera como servicios básicos de salud: I. La educación para la salud, la promoción del saneamiento básico y el mejoramiento de las condiciones sanitarias del ambiente;

II. La prevención y el control de las enfermedades transmisibles de atención prioritaria, de las no transmisibles más frecuentes y de los accidentes; III. La atención médica, que comprende actividades preventivas, curativas y de rehabilitación,

incluyendo la atención de urgencias; IV. La atención materno-infantil; V. La planificación familiar;

VI. La salud mental; VII. La prevención y el control de las enfermedades bucodentales; VIII. La disponibilidad de medicamentos y otros insumos esenciales para la salud;

IX. La promoción del mejoramiento de la nutrición y la reducción de sobrepeso y obesidad en la población, particularmente en los menores de edad y adolescentes; X. La asistencia social a los grupos más vulnerables, y de éstos de manera especial, a los

pertenecientes a las comunidades indígenas. XI. La atención integral de los senescentes

88

XII. Las demás que establezca esta Ley y demás disposiciones legales aplicables.

¿Por Ley y operativamente existe una

dependencia, entidad o institución

pública responsable de garantizar

el derecho?

Nacional Además de la competencia de la Secretaría de Salud, el artículo 9º de LGS, establece la participación de las entidades federativas, en función de las competencias y acuerdos de coordinación con la federación, señalando la obligación de: ―organizar y desarrollar en sus circunscripciones territoriales, sistemas estatales de salud,

procurando su participación programática en el Sistema Nacional de Salud.‖

Estatal La Ley de Salud del estado señala la obligación para la Secretaría de Salud de organizar y operar los servicios a la población abierta (art. 4bis fracc. I), así como de conocer y aplicar la normatividad nacional e internacional

al respecto, estableciendo esquemas para su cumplimiento (4bis fracc. VII) Secretaría de Salud es el órgano que coordina, establece, conduce y ejecuta el sistema estatal de salud.

¿Por Ley y operativament

e existe una instancia pública

responsable de proteger a las personas

de las posibles violaciones del derecho por

parte de terceros actores?

Nacional No se tuvo información.

Nivel estatal

No se tuvo información

¿Se cuenta con un plan, programa,

política o estrategia en el campo del

derecho?

Nacional Existe el Programa Nacional de Salud 2007-2012

Estatal Existe el Programa Sectorial de Salud del estado de Guerrero 2005-2009.

¿Los programas

operativos estatales permiten hacer efectivo el ejercicio del derecho?

No se tuvo acceso a los programas operativos anuales.

¿El estado cuenta con servicios públicos para el

cumplimiento del

derecho?

Se cuenta con recursos humanos, instalaciones e insumos para proporcionar servicios de prevención y atención a la salud en el estado. Sin embargo, se presenta un déficit en recursos materiales y en hospitales a la atención especializada. Además, la calidad de los servicios en Guerrero está condicionada por la insuficiente

disponibilidad de personal especializado y el acceso a servicios clave como la atención de partos y las consultas prenatales.

¿Están esos servicios

públicos accesibles física y económicamente para toda la población?

No. La distribución espacial de los servicios es desigual. Existen concentraciones geográficas de los centros de

atención. Guerrero es uno de los estados con menor porcentaje de población derechohabiente, donde la condición indígena determina, a la baja, el derecho a servicios de salud. No se contó con elementos para verificar la utilidad de los sistemas móviles y a distancia de atención a la salud que se incluyen en los

programas del estado para la atención de comunidades alejadas y aisladas.

¿El estado de Guerrero

tiene establecida una estrategia de

progresividad en el

cumplimiento del derecho?

No se tuvo acceso a los programas operativos anuales por tanto se desconoce si se cumplieron las metas

establecidas en los mismo. En los informes de ejecución, tampoco se señala cuáles eran las metas, se limitan a enunciar la cobertura anual, número de beneficiarios/as o presupuestos asignados; desde luego que en ello se pueden observar avances, pero no se tuvo acceso a la definición de metas comprometidas en el proceso de

planeación.

¿Existe un presupuesto

público destinado al cumplimiento del

derecho?

La Secretaría de Salud estatal tuvo un presupuesto de 2,212,924 en 2007 y se aumentó a 2,427,607 en 2008.

¿Existe una política de progresividad en la

asignación de recursos públicos para el cumplimiento del

derecho?

Sí, como puede verse en los cuadros anteriores para todos los casos se incrementó el presupuesto asignado por dependencia

¿Se garantiza a toda la población el acceso

adecuado a la atención en condiciones adecuadas de

oportunidad, dignidad y calidad

independientemente de

su capacidad de pago?

No. Las estimaciones de pobreza de capacidades muestran que hay guerrerenses que no pueden cubrir los gastos mínimos de salud. Por otro lado, la oportunidad de atenderse en el estado está determinada por el lugar

en el que se habita. La calidad tampoco está garantizada, se tiene una relación baja de médicos especialistas y de partos atendidos por personal capacitado.

¿Los programas y servicios consideran la

Destacan, entre las acciones enunciadas en el Plan Estatal de Desarrollo: capacitar y sensibilizar al personal adscrito en las unidades de los tres niveles de atención, a fin de lograr un cambio en la atención hacia la

89

diversidad cultural del

estado?

población, en particular a niños, mujeres, ancianos, indígenas y personas con capacidades diferentes;

asimismo, en materia de salud reproductiva: fomentar la participación del hombre guerrerense en el respeto a los derechos reproductivos y sexuales de la mujer y sobre el uso de métodos anticonceptivos

¿Se cuenta con

mecanismos para evitar la discriminación en el acceso a los servicios?

(capacitación de servidores públicos,

sistema de denuncias y

sanciones, etc.)

Se establece capacitar y actualizar al personal operativo sobre la ejecución de los programas y servicios de

salud considerando la perspectiva de género y la multiculturalidad. No se establecen sanciones claras ante actos discriminatorios por parte de servidores públicos.

¿Se cuenta con información estadística

sistematizada (aunque sea de diversas fuentes)

que permita dar

seguimiento a la situación, distribución y

avance en la cobertura y

en la calidad del servicio para dar cumplimiento al

derecho?

Si, SINAIS e INEGI. En general, los datos del SINAIS proporcionan información en las dimensiones de acceso, disponibilidad y calidad.

¿Se cuenta con mecanismos o sistemas

de evaluación que

permitan verificar el cumplimiento de las

obligaciones del Estado

en materia del derecho?

No se dispone de información

¿Se cuenta con

mecanismos institucionales que

promuevan la

participación de la población en la toma de

decisiones en las

políticas y programas relativas al derecho?

Existen 905 comités locales de salud como forma primaria de integración a partir de la cual las y los integrantes

de una población, en coordinación con el personal de salud, se organizan con el propósito de mejorar las condiciones sanitarias y ambientales de la comunidad.

¿En su caso, la política,

estrategia o programa vigente en el estado en el campo del derecho se

formuló con participación de la sociedad?

Para la elaboración del Plan Estatal de Desarrollo, se convocó a las Jornadas de Participación y

Corresponsabilidad Ciudadana que consistieron en 7 foros de consulta regionales y 14 foros temáticos a través de los cuales se recabaron las propuestas y demandas de organizaciones, partidos políticos, intelectuales y grupos organizados.

No tenemos información para saber si hubo participación en la definición del programa o estrategia de salud del estado.

¿Existe legislación e

instituciones que permitan a la población acceder a la información

sobre las políticas, programas y servicios relacionados con el

derecho?

La Secretaría de Salud estatal es la responsable de brindar esta información.

¿El gobierno estatal difunde la existencia de

programas y servicios relacionados con el

cumplimiento del

derecho? En su caso, ¿la difusión se realiza en

lenguas indígenas?

Algunos programas de salud (seguro popular, arranque parejo) cuentan con difusión, incluso por Internet, pero no en lenguas indígenas.

¿Por Ley y operativamente existen instancias, mecanismos

donde las personas puedan presentar

denuncias o quejas ante

la violación del derecho?

El Artículo 56 de la Ley de salud estatal, señala que las autoridades sanitarias del Estado y las instituciones de salud establecerán sistemas de orientación y asesoría sobre los sistemas de salud y mecanismos para la presentación de reclamaciones y sugerencias, obligando a brindar apoyo en lenguas indígenas en uso en la

región. Asimismo, establece que los agentes del Ministerio Público que reciban informes o denuncias sobre personas que requieran servicios de salud de urgencia, deberán disponer que les traslade al centro de salud más

cercano (Art. 58). De esta forma, se concede acción popular para denunciar ante las autoridades sanitarias del Estado todo hecho, acto u omisión que represente un riesgo o provoque un daño a la salud de la población.

¿Existen definidos

mecanismos de reparación del daño?

No

90

4.3 Derecho a la alimentación adecuada

4.3.1 Legislación

a) Legislación Internacional Para el Sistema Universal de Protección, este derecho queda incorporado en el enunciado de otros derechos tales como el derecho a un nivel de vida adecuado en el Artículo 11 del PIDESC o estrechamente relacionado con el derecho a la salud. El Pacto de San Salvador en su Artículo 12, señala específicamente: ― Toda persona tiene derecho a una nutrición adecuada que le asegure la posibilidad de gozar del más alto nivel de desarrollo físico, emocional e intelectual.‖ Abunda estableciendo que los Estados Partes se comprometen a perfeccionar los métodos de producción, aprovisionamiento y distribución de alimentos...‖ y en su Artículo 15 establece que los estados deben ―garantizar a los niños una adecuada alimentación, tanto en la época de lactancia como durante la de edad escolar‖. En este sentido, el derecho a la alimentación adecuada se ejerce cuando ―todo hombre, mujer o niño, ya sea solo o en común con otros, tiene accesos físico y económico, en todo momento, a una alimentación adecuada o a los medios para obtenerla‖ No debe interpretarse restrictivamente a un conjunto de calorías, proteínas y otros elementos nutritivos concretos84 Por tanto, el Comité DESC en su Observación General No. 12 establece como adecuada ―la disponibilidad de alimentos en cantidad y calidad suficientes para satisfacer las necesidades alimentarias de los individuos, sin sustancias nocivas, y aceptables para una cultura determinada y la accesibilidad de esos alimentos en formas que sean sostenibles y que no dificulten el goce de otros derechos humanos‖. En este caso, el Comité hace referencia a que la ―aceptabilidad cultural‖, por su parte, implica que ―deben tenerse en cuenta, en la medida de lo posible, los valores no relacionados con la nutrición que se asocian a los alimentos‖. Contenido del derecho El concepto de adecuación está determinado en buena medida por las condiciones sociales, económicas, culturales, climáticas, ecológicas y de otro tipo imperantes en el momento. El concepto de sostenibilidad está íntimamente vinculado al concepto de alimentación adecuada o de seguridad alimentaria, que entraña la posibilidad de acceso

a los alimentos por parte de las generaciones presentes y futuras y por lo tanto, el concepto de disponibilidad y accesibilidad a largo plazo.

En el Párrafo 9 de la Observación General 12 el Comité entiende por necesidades alimentarias que ―el régimen de alimentación en conjunto aporta una combinación de productos nutritivos para el crecimiento físico y mental, el desarrollo y el mantenimiento, y la actividad física que sea suficiente para satisfacer las necesidades fisiológicas humanas en todas las etapas del ciclo vital, y según el sexo y la ocupación. Por consiguiente, será preciso adoptar medidas para mantener, adaptar o fortalecer la diversidad del régimen y las pautas de alimentación y consumo adecuadas, incluida la lactancia materna, al tiempo que se garantiza que los cambios en la disponibilidad y acceso a los alimentos mínimos no afectan negativamente a la composición y la ingesta de alimentos‖.

84

Comité DESC. Observación General No 12. El derecho a una alimentación adecuada (artículo 11 del Pacto). 20º período de secciones. Documento E/C, 12/1999/5. 1999, párr. 6.

91

―Al decir sin sustancias nocivas se fijan los requisitos de la inocuidad de los alimentos y

una gama de medidas de protección tanto por medios públicos como privados para evitar la contaminación de los productos alimenticios debido a la adulteración y/o la mala higiene ambiental o la manipulación incorrecta en distintas etapas de la cadena alimentaria; debe también procurarse determinar y evitar o destruir las toxinas que se producen naturalmente‖. (Párrafo 10)

En cuanto al elemento de ―accesibilidad‖, en el párrafo 13 de la misma Observación General, señala que el mismo debe entenderse tanto en un sentido físico como económico. De lo que se trata es de que nadie –por la zona en la que viva, la vulnerabilidad física que eventualmente padezca, o por el dinero que detenten vea amenazado su acceso a la alimentación, o deba lograrlo en condiciones que pongan en peligro la provisión o satisfacción de otras necesidades básicas. Son especialmente vulnerables muchos grupos de pueblos indígenas cuyo acceso a las tierras ancestrales puede verse amenazado. Respecto a la disponibilidad, El Comité define que todas las personas deben tener capacidad para obtener alimentos, en cantidades suficientes para satisfacer sus necesidades físicas. Este elemento se puede realizar de distintos modos: una persona puede producir sus propios alimentos, mediante la explotación de la tierra, o puede acudir a sistemas de distribución o comercialización. Lo trascendental es que efectivamente exista, de uno u otro modo, la posibilidad de obtener alimento, según se observa en el párrafo 16.85 La aceptabilidad para una cultura o unos consumidores determinados significa que hay que tener también en cuenta, en la medida de lo posible, los valores no relacionados con la nutrición que se asocian a los alimentos y el consumo de éstos, así como las preocupaciones fundamentadas de las y los consumidores acerca de la naturaleza de los alimentos disponibles (Párrafo 11).

Finalmente, como un elemento a tomar en cuenta, el Comité define la sustentabilidad, estableciendo que la provisión de alimentos para necesidades actuales de ninguna manera debe poner en peligro el acceso futuro a los mismos, por lo que los Estados Parte deberán ejercer control a prácticas como el pastoreo excesivo de ganado, la deforestación, y la contaminación del agua y el suelo mediante el uso de pesticidas son perjudiciales para la disponibilidad futura o la seguridad de los alimentos. Obligaciones del Estado La mayoría de los seres humanos se esfuerzan por atender a su subsistencia mediante sus propios esfuerzos y recursos, individualmente o asociados con otros. Sin embargo, para que las personas puedan utilizar sus propios recursos, deben tener activos que puedan utilizar. Normalmente, los recursos aprovechables de una persona son la tierra u otros bienes de capital y/o el trabajo, combinados con los conocimientos necesarios para lograr la utilización óptima de todos los demás recursos de que dispone. En la mayoría de los casos, la realización de muchos de los derechos económicos, sociales y culturales del individuo se produce en el contexto de un hogar, como unidad económica más pequeña. Esto significa que debe prestarse atención también a la división del trabajo y al control de la producción y el consumo entre hombres y mujeres, y a las diversas formas de

85

Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Protección Internacional de los Derechos Económicos Sociales y Culturales. Sistema Universal y Sistema Interamericano. 2008. p. 192

92

relaciones de parentesco que influyen en la naturaleza y el funcionamiento práctico del concepto de «familia».86 El Comité DESC en el párrafo 15 señala que los Estados Parte tendrán la obligación de ―respetar‖ el acceso existente a una alimentación adecuada no interponiendo barreras para que las personas puedan obtener los alimentos. La obligación de ―proteger‖, adoptando medidas para velar por que las empresas o los particulares no priven a las personas del acceso a una alimentación adecuada u ofrezcan y publiciten alimentos que puedan ser perjudiciales para la salud y la nutrición adecuada. La de ―realizar‖ (facilitar) relativa a llevar a cabo actividades con el fin de fortalecer el acceso y la utilización por parte de la población. Y por último, cuando una persona o un grupo sea incapaz, por razones que escapen a su control, de disfrutar el derecho a una alimentación adecuada por los medios a su alcance, los Estados tienen la obligación de realizar (hacer efectivo), cumplir ese derecho directamente. Esta obligación también se aplica a las personas que son víctimas de catástrofes naturales o de otra índole. En principio el Comité señala la obligación de tomar medidas para lograr progresivamente el pleno ejercicio del derecho, sin embargo a pesar de no estar bien definido, a partir de las violaciones señaladas ―parecería inferirse que son obligaciones de carácter inmediato la de garantizar un nivel mínimo esencial de protección contra el hambre, evitar la discriminación—tanto en el acceso a los alimentos como en los medios y derechos para obtenerlos—; adoptar la legislación necesaria para el disfrute del derecho y para regular la actividad del Estado y de terceros en relación a él, así como ejercer efectivamente el control correspondiente, y brindar recursos judiciales adecuados para el resguardo del derecho.‖87 Así, independientemente de lo señalado, los Estados se obligan en el PIDESC y PSS a mejorar sus sistemas de producción y distribución de alimentos, incluyendo la maximización de la utilización eficaz de los recursos naturales, y brindar cooperación internacional para tal fin, así como para lograr una distribución más equitativa de alimentos mundiales. Todas estas consideraciones, de acuerdo con el Comité, deberán incluirse en la elaboración de una estrategia nacional que contemple los aspectos del sistema alimentario.

b) Legislación nacional A nivel constitucional no se encuentra reconocido de manera explícita el derecho a la alimentación, salvo una mención para el caso de la infancia, recogida en el Artículo 4º que señala: ―Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación...‖ A pesar de lo anterior y debido a que, como se ha señalado, es un derecho indispensable para el ejercicio de otros sí regulados, a nivel nacional existen diversos ordenamientos y programas enfocados, por un lado en la nutrición y la alimentación y por otro, al desarrollo rural sustentable. La Ley General de Salud, que destaca la participación de la Secretaría de Salud, las entidades del sector salud y los gobiernos de las entidades federativas, en la formulación y desarrollo de programas de nutrición, promoviendo la participación en los mismos de

86

Asbjørn Eide, El derecho humano a una alimentación adecuada y a no padecer hambre. Relator Especial encargado de examinar la cuestión del derecho a una alimentación suficiente como derecho humano, Subcomisión de las Naciones Unidas sobre Prevención de Discriminaciones y Protección de las Minorías. en http://www.fao.org/docrep/w9990s/w9990s03.htm#TopOfPage 87

Ibidem p. 193

93

los organismos nacionales e internacionales cuyas actividades se relacionen con la nutrición, alimentos, y su disponibilidad, así como de los sectores sociales y privado. En este sentido, la Ley General de Desarrollo Social hace mención a la alimentación como un derecho para el desarrollo social (Art. 6), estableciéndolo dentro de las vertientes que deberá incluir la política nacional en la materia para la superación de la pobreza (Art. 14). Incluso define como prioritario y de interés público los programas y acciones públicas para asegurar la alimentación y nutrición materno-infantil así como los de abasto social de productos básicos, ambos relativos a la protección del derecho en cuestión.

Para este caso como para la protección de todos los derechos relacionados con el desarrollo social, se contempla el carácter progresivo del gasto público, señalando que no podrá ser inferior, en términos reales, al del año fiscal anterior, lo que evita su regresividad, aunque por considerarse su cumplimiento difuso en términos programáticos, es difícil verificarlo. Finalmente, para hacer efectivo el derecho en términos de la sustentabilidad, en el ámbito nacional, México cuenta con la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, a través de la cual el Estado se obliga a ―capitalizar el sector mediante obras de infraestructura básica y productiva y de servicios a la producción así como a través de apoyos directos a los productores...‖ (Art. 7). Simultáneamente, la Ley define que el ―Estado establecerá las medidas para procurar el abasto de alimentos y productos básicos y energéticos a la población, promoviendo su acceso a los grupos sociales menos favorecidos y dando prioridad a la producción nacional‖ (Art. 178). Esta Ley define el concepto de seguridad alimentaria como ―Las estrategias y medidas para garantizar el abasto oportuno, suficiente e incluyente de alimentos a la población‖, estableciendo líneas de acción específicas para sus requerimientos (Art. 183).

c) Legislación del Estado de Guerrero En el ámbito estatal, aunque tampoco existe un ordenamiento expreso para la protección de este derecho, se menciona como derecho relacionado en los referentes locales de las leyes nacionales mencionadas. En este sentido, la Ley de Desarrollo Social del Estado hace una mención directa a la obligación de las autoridades para la protección de este derecho, pues en su Artículo 40 señala la obligación estatal de promover y procurar, en coordinación con los gobiernos municipales y federal, el derecho alimentario de la población vulnerable y de zonas prioritarias que, ubicados en condiciones de pobreza extrema, atraviesen por alguna emergencia provocada por algún fenómeno natural o hecho humano, previa declaratoria por parte del Comité Técnico Estatal para la Medición de la Pobreza. Sin embargo, limita la obligación del Estado a las personas en condiciones de pobreza extrema o en situación de emergencia. Ello limita su aceptación por el legislador como un derecho universal. Entre las atribuciones de la Secretaría de Salud se encuentra la de ―atender y reducir los índices de malnutrición, sobrepeso y obesidad en la población y en particular a los menores de edad y adolescentes en el Estado de Guerrero.‖ (Art. 4 fracc. XXIII), además de establecer la obligación de orientación y vigilancia en la materia. Por otro lado, atendiendo a la disponibilidad, la Ley de Desarrollo Social del estado contempla la creación de un Sistema Estatal de Abasto, detallando en su objeto la promoción, fomento y apoyo al establecimiento de centros de acopio, bodegas, almacenes y centros de distribución de bienes de consumo básico en las regiones

94

prioritarias y más necesitadas, ya sea por su marginación económica y social o por sus condiciones estructurales de irregular crecimiento urbano y demográfico (Art. 52 fracc. I) En relación a la exigibilidad, esta misma Ley establece la posibilidad de presentar una denuncia individual o colectiva ante las autoridades competentes sobre ―cualquier hecho, acto u omisión, que produzca o pueda producir daños al ejercicio de los derechos establecidos en esta Ley o contravengan sus disposiciones y de los demás ordenamientos que regulen materias relacionadas con él‖, definiendo los requisitos y forma en que se deberá plantear (Art. 54), y señalando como sanciones las establecidas en la Ley de Responsabilidad de los Servidores Públicos del Estado o la correspondiente a la conducta realizada. (Art. 55).

Asimismo, para atender a nivel local la sustentabilidad del derecho a la alimentación, el Estado cuenta con una Ley de Desarrollo Rural que en su Artículo 7 establece como uno de sus objetivos el de ―Incrementar, diversificar, reconvertir y mejorar las actividades productivas en el medio rural, para fortalecer la economía campesina, el auto-abasto, la ampliación y fortalecimiento del mercado interno y el desarrollo de mercados regionales, que mejoren el acceso de la población rural a la alimentación y los términos de intercambio comercial con el exterior.‖ (fracc. III). En este sentido, el Artículo 123 de la citada ley señala el criterio de sustentabilidad como rector del fomento a las actividades productivas, buscando el uso racional de los recursos naturales y establece que ―quienes hagan uso productivo de las tierras, deberán seleccionar técnicas y cultivos que garanticen la conservación o incremento de la productividad, de acuerdo con la aptitud de las tierras y las condiciones socioeconómicas de los productores.‖ Finalmente, la legislación local obliga a los gobiernos del estado y de los municipios a promover políticas tendientes a procurar el abasto de alimentos y productos básicos estratégicos a la población, privilegiando su acceso a los grupos sociales menos favorecidos (art. 133). Del análisis de la legislación nacional y local, es posible identificar diversas carencias, la principal es la falta de reconocimiento constitucional explícito en la materia, pues aunque el derecho a la alimentación adecuada se entiende como parte integral indispensable para el ejercicio de cualquier otro, al no estar definido en la Carta Magna y consecuentemente no contar con legislación sustantiva en la materia, es uno de los derechos menos reconocidos por los gobiernos y la población, en general. Lo anterior ha repercutido entre otros aspectos, en la falta de atención programática al respecto y en la ausencia de mecanismos de exigibilidad que permitan reclamar en el orden judicial, la falta de protección del derecho a la alimentación.

4.3.2 Marco programático, institucional y presupuestal del derecho a la alimentación

La cadena alimentaria incluye la producción, el acopio, la distribución, el abasto y el consumo de alimentos e intervienen múltiples agentes sociales y económicos y diversas instituciones públicas. Desde hace varios años se han ido abandonando en México las políticas y los instrumentos gubernamentales que inciden en la seguridad alimentaria de la población y actualmente no existe en el país una estrategia nacional relacionada con la alimentación y la nutrición de la población que procure orientar y vincular a los distintos agentes y articule y desarrolle los diversos instrumentos de política gubernamental. De origen, la negativa del Congreso Federal a incorporar en la Constitución el derecho a la alimentación, marca un actitud compartida en los ámbitos

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políticos de que la solución a las necesidades de alimentación es un asunto privado a cargo de cada persona y cada familia y que el Estado no tiene responsabilidad alguna en su satisfacción y protección, contraviniendo los compromisos adquiridos por el Estado mexicano en los instrumentos internacionales. Asimismo los gobiernos asumen que llevando a cabo programas de combate a la pobreza mediante transferencias monetarias o entrega de alimentos se resolverán las carencias alimentarias y nutricionales de la población. Si bien existe una relación entre pobreza y desnutrición, en estudios realizados para Centroamérica88 se encuentra que solamente la mitad de las diferencias de la magnitud de la desnutrición se explica por las diferencias en las magnitudes de la pobreza extrema o como se llama en México, pobreza alimentaria. Lo que lleva a concluir que si bien la pobreza y el hambre están estrechamente relacionadas no son fenómenos asimilables. No todos las y los niños en condiciones de pobreza extrema manifiestan las expresiones más agudas de la falta de alimentos y una parte de la población con desnutrición no forma parte de los estratos más pobres. En el estudio citado, los autores señalan que es posible lograr abatir los niveles de desnutrición mediante intervenciones específicas y no siempre debe esperarse que ésta se reduzca sólo mediante los programas de combate a la pobreza amplios. No es mediante éstos que se va a erradicar el hambre y su expresión más grave que es la desnutrición infantil. Se considera que existen factores protectores o compensatorios de la desnutrición que refieren a varios tipos: mecanismos de adaptación biológica y metabólica a niveles bajos de ingesta alimentaria, mecanismos conductuales (James y Schofield, 1990), a los que se agregan modalidades de distribución intrafamiliar de los alimentos a favor de la infancia y redes sociales de cooperación entre poblaciones pobres. Por ello, se sugiere analizar el fenómeno del hambre y la desnutrición como un problema en sí mismo y no como un subcomponente de la pobreza.

Los compromisos programáticos

En el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, no se incluyen objetivos nacionales cuyo propósito esencial sea responder a las necesidades de alimentación de la población, solamente el eje 2 señala cinco grandes objetivos nacionales en materia de desarrollo rural:

Cuadro 40 Objetivos nacionales en materia de desarrollo rural

DESARROLLO RURAL

1. Elevar el nivel de desarrollo humano y patrimonial de las y los mexicanos que viven en las zonas rurales y costeras.

2. Abastecer el mercado interno con alimentos de calidad, sanos y accesibles provenientes de nuestros campos y mares.

3. Mejorar los ingresos de las y los productores incrementando nuestra presencia en los mercados globales, vinculándolos con procesos de agregación de valor y vinculándolos con la producción de bioenergéticos.

4. Revertir el deterioro de los ecosistemas a través de acciones para preservar el agua, el suelo y la biodiversidad.

5. Conducir el desarrollo armónico del medio ambiente mediante acciones concertadas, tomando acuerdos con todos los actores de la sociedad rural y promoviendo acciones que propicien la certidumbre legal en el medio rural.

Fuente: INCIDE Social A.C. con información del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012

88

CEPALy Programa Mundial de Alimentos; Serie Políticas Sociales Num. 88. Pobreza, hambre y seguridad alimentaria en Centroamérica y Panamá; Arturo León. Rodrigo Martínez, Ernesto Espíndola, Alejandro Schejtman, División de Desarrollo Social, Santiago de Chile Mayo de 2004.

96

Desde luego que el objetivo número dos responde a una de las obligaciones del Estado mexicano que establece el PIDESC en su artículo 11, que señala en su inciso b: los Estados parte se comprometen a asegurar la distribución equitativa de los alimentos mundiales en relación con las necesidades, pero ello no es suficiente toda vez que se requiere garantizar a las personas el acceso a los alimentos mínimos esenciales, suficientes, inocuos y nutricionalmente adecuados para protegerlas contra el hambre. Debe cuestionarse qué sucede con aquellas personas que no pueden abastecerse de alimentos a través del mercado. La perspectiva de que los precios de los alimentos a nivel mundial continúen aumentando en los próximos diez años, como lo han venido haciendo desde 2007 y que se puede ver en la Gráfica 18, hacen prever en el país un aumento de la indigencia o pobreza alimentaria y de la desnutrición. Un tema del que poco se habla y que ha llevado a medidas paliativas muy superficiales es el control de precios de un grupo de productos alimenticios industrializados no básicos y la liberación de la importación de alimentos.

Gráfica 18

Fuente: Fondo Monetario Internacional (FMI), Estadísticas Financieras Internacionales: maíz (Estados Unidos, Puertos

del Golfo), arroz (Thailandia-Bangkok), trigo y sorgo (Estados Unidos, Puertos del Golfo). En CEPAL (2008), Istmo

Centroamericano: crisis global, desafíos, oportunidades y nuevas estrategias, Op. Cit., p. 42.

En el Plan Estatal de Desarrollo de Guerrero se reconoce que la desnutrición es un problema que se manifiesta en los 18 municipios de la región de la Montaña, en 5 de la región de la Costa Chica, 4 de la región Centro y 3 en la región Norte; quienes más la padecen son las y los niños y mujeres indígenas. Una preocupación en la entidad son las deficiencias nutricionales que repercuten en las y los niños menores de cinco años y en las mujeres, especialmente durante la gestación y la lactancia. En relación con el sector agrícola, las dificultades que enfrentan las y los productores se relacionan con la falta de diversificación productiva, la dispersión de las localidades, los conflictos agrarios por la tenencia de la tierra, la escasa infraestructura productiva existente, la baja instrumentación de tecnología, los altos costos de transporte, la falta de acceso a los créditos.

97

La práctica ganadera es de tipo extensivo lo que se traduce en la existencia de grandes áreas de tierra con baja productividad, mano de obra y tecnología escasas, baja densidad de calidad y rentabilidad. En el sector pesquero, prevalecen la falta de conciencia del cuidado de los recursos pesqueros, los conflictos con otros sectores productivos, las prácticas y equipos de pesca no permitidos o prohibidos, la captura de especies sin talla comercial y la pesca sin permiso. Al respecto de estos temas, el Plan Estatal de Desarrollo, establece en su eje Cómo producir mejor, los siguientes objetivos, estrategia y líneas de acción:

Cuadro 41

Objetivos, estrategias y líneas de acción en materia alimentaria de Guerrero ATENCIÓN A PROBLEMAS DE HAMBRE Y DESNUTRICIÓN. Objetivo: Diversificar los programas de desarrollo social para la atención integral de la población que presenta problemas de hambre y desnutrición.

Estrategia Líneas de Acción Instrumentar programas de alimentación y nutrición a la niñez, mujeres embarazadas, adultos y población con capacidades diferentes y de aquellos grupos sociales en situación de desamparo.

- Establecer mecanismos de cooperación con organizaciones sociales, fundaciones e iniciativa privada en proyectos que atiendan problemas de alimentación y desnutrición en la población.

- Apoyar, fortalecer y ampliar la cobertura de los programas y acciones de alimentación y nutrición que implementa el DIF-Guerrero a través de los DIF- municipales.

- Fortalecer y ampliar las unidades de atención integral, la cobertura de desayunos escolares y la distribución de despensas, principalmente en aquellas zonas que registran problemas serios de alimentación y desnutrición.

- Fomentar y apoyar a las familias en la implementación de proyectos productivos, huertos y ganado de traspatio que ayuden a mejorar complementar su dieta alimenticia.

- Instrumentar unidades especiales de atención para identificar necesidades y ubicar a niñas y niños con problemas severos de pobreza y exclusión social.

- Apoyar con becas y servicios especiales a niñas y niños en situación de exclusión social.

Fuente: INCIDE Social A.C. con información del Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011

Cuadro 42 DESARROLLO AGROPECUARIO, PESQUERO Y FORESTAL. Objetivo

Detonar procesos de desarrollo agrícola-ganadero sostenibles y propiciar las actividades pesqueras, forestales y agroindustriales.

Estrategia Líneas de Acción Intensificar la producción agrícola y pecuaria así como la implementación de nuevos cultivos y productos que sean rentables con utilización de nuevas tecnologías para lograr una productividad elevada y con calidad competitiva.

- Coordinación interinstitucional en el sector para implementar un plan de desarrollo productivo y tecnológico a mediano y largo plazo.

- Concertar entre el gobierno del estado y las instituciones superiores de educación con el compromiso de sumar esfuerzos para organizar y capacitar en el uso del suelo con nuevas técnicas de vocación de cultivos y de producción pecuaria a los productores del campo.

- Fortalecer las capacidades locales profesionales, principalmente en jóvenes, considerando las fortalezas y problemáticas de la región.

- Establecimiento de convenios de colaboración y coordinación con dependencias federales para impulsar nuevos programas proyectos y fuentes de financiamiento para el desarrollo agrícola, ganadero, pesquero y forestal.


98

Cuadro 43 DESARROLLO AGROPECUARIO, PESQUERO Y FORESTAL. Objetivo Detonar procesos de desarrollo agrícola-ganadero sostenibles y propiciar las actividades pesqueras, forestales y agroindustriales.

Estrategia Líneas de Acción

Intensificar la producción agrícola y pecuaria así como la implementa- ción de nuevos cultivos y productos que sean rentables con utilización de nuevas tecnologías para lograr una productividad elevada y con calidad competitiva.

- Impulsar la producción y utilización creciente de abonos orgánicos en frutales, granos, flores y hortalizas que tienen una gran demanda y mejor precio en los mercados nacionales e internacionales.

- Incentivar prácticas de cultivo sustentables que eviten la erosión, disminuyan la acidificación y permitan la retención de la capa productiva.

- Promover la inversión privada en actividades del sector primario favoreciendo la capitalización de los productores.

- Promover la creación y mejoramiento de centrales de apoyo agropecuario que permitan compartir recursos de producción, infraestructura, técnicos, financieros y comerciales entre los productores.

- Establecer y difundir programas de recuperación y conservación del suelo y cuerpos de agua.

- Fortalecer a los productores agrícolas y pecuarios de la producción comunitaria para que abastezcan a las cabeceras municipales y las zonas urbanas y turísticas del estado.

- Fomentar la capacitación y organización entre los productores del campo para que a través de un procesamiento tecnificado puedan añadirle valor agregado a sus productos.

- Apoyar en la resolución de la indefinición jurídica en la propiedad de la tierra e implementar programas de desarrollo agrario que permitan mejores condiciones de vida para los campesinos.

- Fortalecer y actualizar la infraestructura de los distritos de riego, para apoyar el abasto suficiente a los productores y demás usuarios del agua.

Lograr que las actividades pesqueras y acuícolas sean fuente detonadora del desarrollo económico y que propicien el mejoramiento de la dieta alimenticia del pueblo guerrerense.

- Crear un Consejo Estatal de Pesca como órgano colegiado, con la participación de los sectores público, social y privado, donde se emprenda un programa integral de apoyo para el desarrollo de la producción y comercialización, que constituya la consolidación de esta actividad en el mediano plazo.

- Impulsar la pesca de altura facilitando la tecnología, gestión de concesiones y el crédito suficiente para la reparación y adquisición de embarcaciones y compra de avíos.

- Reactivar el puerto Vicente Guerrero para fines pesqueros y realizar los estudios técnicos para analizar la conveniencia de la construcción de un puerto de altura en sitios distintos a Zihuatanejo y Acapulco.

- Complementar en la medida de las atribuciones del estado los proyectos de infraestructura requerida para la producción, especialmente una red de frío.

- Brindar capacitación integral en materia de administración y organización de empresas pesqueras a pescadores y sus organizaciones productivas.

- Promover y desarrollar proyectos acuícolas mediante el establecimiento de criaderos y nuevas formas de aprovechamiento sustentables.

- Fomentar la construcción de estanques para el cultivo de tilapia, langostinos y otras especies que genere fuentes de empleo y complemente la dieta alimenticia de la población.


99

Recursos y programas De acuerdo al Presupuesto de Egresos del Estado de Guerrero para el ejercicio fiscal 2008, corresponden a la Secretaría de Desarrollo Rural ejecutar sus recursos atendiendo dos aspectos esenciales:

1. Desarrollo rural integral, comprendiendo las acciones de fomento agrícola, ganadero, desarrollo rural y pesca y acuicultura.

2. Infraestructura hidroagrícola89 Uno de los aspectos del derecho a la alimentación relacionada con la asistencia alimentaria es atendido por el Sistema Estatal para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) cuya atribución principal es proporcionar servicios asistenciales de calidad a los grupos de población en situación de vulnerabilidad del Estado. De acuerdo al presupuesto de egresos de la entidad para los ejercicios fiscales 2007 y 2008, los recursos de que dispuso este órgano descentralizado presentaron la tendencia siguiente:

Cuadro 44 Clasificación administrativa del presupuesto

(Miles de pesos)


Total que se asigna al ramo administrativo

16,965,808 100.00 18,030,511 100.00

Secretaría de Desarrollo Rural

191,176 1.12 297,369 1.64

Total de la administración pública descentralizada

658,362 100.00 722,740 100.00

Sistema Estatal para el Desarrollo Integral de la Familia

83,806 12.72 96,454 13.34

Fuente: INCIDE Social AC con datos del Presupuesto de Egresos del Estado de Guerrero para los ejercicios fiscales 2007 y 2008.

89


100


DERECHO A LA ALIMENTACIÓN

PROGRAMA DESCRIPCIÓN PRESUPUESTO y/o POBLACIÓN

ATENDIDA 2007

Estrategia Integral de Asistencia Social Alimentaria/1 Coordina: Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (SNDIF)

a. Desayunos escolares

Consiste en otorgar un desayuno diario, frío o caliente a los niños que asisten a planteles públicos de educación preescolar y primaria.

Población atendida: 197,594

Financiamiento: $51´276,822

b. Asistencia alimentaria a menores de 5 años no escolarizados

Otorga una dotación de productos, complementos nutricionales, una ración de leche entera, comita caliente y orientación alimentaria a los niños menores de cinco años no escolarizados.



c. Asistencia alimentaria a sujetos vulnerables

Consiste en la entrega de despensas mensuales a mujeres embarazadas y/ o en lactancia, adultos mayores y personas con discapacidad.



d. Asistencia alimentaria a familias en desamparo

Proporciona dotaciones o despensas alimentarias temporales a familias en situación de pobreza extrema, afectadas por desastre natural y antropogénico


Financiamiento: $436,300

Programa de Apoyo Alimentario y Abasto Rural (PAAyAR)/2 Coordina: DICONSA S.A. de C.V.

a. Modalidad apoyo alimentario

Tiene como propósito incrementar la ingesta diaria de alimentos de las familias rurales en situación de pobreza, mediante el otorgamiento de apoyos en especie o efectivo, sin costo para los beneficiarios.

Total de hogares atendidos: 4,099

b. Modalidad de abasto rural

Opera mediante la instalación de tiendas comunitarias y la comercialización de productos básicos a precios menores a los que los ofrecen otras abastecedoras de la localidad; bajo un esquema de corresponsabilidad en el que los solicitantes aportan el local comunitario, equipado con anaqueles y tarimas, donde funcionará la tienda.

Población atendida: 672 TIENDAS

Programa de combate a la desnutrición/3 Coordina: Sistema Estatal para el Desarrollo Integral de la Familia

Con el propósito de mejorar las condiciones de nutrición de los niños de 0 a 5 años de edad y mujeres embarazadas jóvenes, proporcionando una despensa alimentaria mensual. Se canaliza a los municipios de la región de la montaña.

Total de comunidades atendidas: 463

Total de madres atendidas: 13,790

Total de niños menores de 5 años atendidos: 20,547

Programa especial de seguridad alimentaria/4 Coordina: Secretaría de Desarrollo Rural

Es un programa de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación que opera en quince países de bajos ingresos y con déficit de alimentos; tiene tres áreas de actuación: seguridad alimentaria, desarrollo rural y diversificación productiva.


Programa de apoyo a productores de menores ingresos (PAPMI)/4 Coordina: Secretaría de Desarrollo Rural

Se dirige a los campesinos que se encuentran en situación de pobreza alimentaria y de capacidades y que estén registrados en el padrón del Programa Oportunidades. Se otorgan cuatro tipos de apoyos: I) a la planeación, la asistencia técnica, la capacitación y la comercialización; II) apoyos financieros para la conservación ambiental; III) apoyos para la inversión productiva para el mejoramiento del traspatio y la milpa y, IV) crédito de avío hasta por un monto de $3,000.00


Fuentes: 1/ Secretaría de Salud. Evaluaciones de programas, información disponible en

[http://portal.salud.gob.mx/contenidos/evaluaciones_programas/evaluaciones.html] 2/ DICONSA, S.A. de C.V. 3/ Dirección de Asistencia Alimentaria y Desarrollo Comunitario, Sistema Estatal para el Desarrollo Integral de la Familia.

4/ Secretaría de Desarrollo Rural.

101

Cuadro 46 PROGRAMA DESCRIPCIÓN PRESUPUESTO

(millones de pesos) POBLACIÓN ATENDIDA/ BENEFICIARIA

2005 2006 2007 2005 2006 2007

Programa de abasto

social de leche/5

Coordina: Gerencia Estatal de

Liconsa, S.A. de C.V.

Otorga una dotación de leche a un precio subsidiado ($4.00 pesos por litro)

a los hogares en condiciones de pobreza, con niños y niñas de seis meses a 12 años de edad, mujeres en

periodo de gestación o lactancia, mujeres adolescentes de 13 a 15 años, mujeres de 45 a 59 años de edad,

enfermos y/o discapacitados y adultos mayores de 60 años y más.

nd nd nd Establecimientos-puntos de venta

321 319 329

Volumen distribuido de leche en polvo (miles de litros)

10,178 10,044 9,755

Programa de apoyos directos al

campo (PROCAMPO)/4

Coordina: Secretaría

de Desarrollo Rural

Consiste en la entrega de recursos monetarios por cada hectárea o fracción de ésta, que se efectúa cuando el

productor siembra la superficie registrada (elegible) en el programa que esté sembrada con cualquier cultivo

lícito o que se encuentre bajo proyecto ecológico autorizado por la SEMARNAT, o bien la mantiene en explotación

pecuaria o forestal. El apoyo se entrega a los productores que acrediten ser propietarios, poseedores o en posesión de predios con superficies elegibles en

explotación.

nd 520.8 452.8 Recursos otorgados (miles de pesos)

462,768 463,994 452,847

Productores apoyados

162,404 162,258 162,906

Hectáreas beneficiadas

416,799 417,212 407,361

Alianza para

el campo/4

Coordina:

Secretaría de Desarrollo

Rural

A través de este programa se asignan

subsidios federales; generalmente se establecen dos tipos de apoyo: a) a la demanda libre, capitalización de

producción mediante la adquisición de activos fijos; fondos de garantía; pagos de servicios de capacitación, asistencia

técnica y consultoría; para la consolidación organizativa y empresarial; b) a la demanda vía

proyectos productivos, esto es, a la formulación de proyectos de investigación y de apropiación

tecnológica; proyectos del sistema de información del sector y proyectos de apoyo a la integración de mercados y

fomento a las exportaciones.

nd 346.7 206.0 nd nd nd

Programa de desarrollo

rural/4

Coordina:

Secretaría de Desarrollo

Rural

Está dirigido a productores de bajos ingresos en zonas marginadas, no

marginadas y en transición. Opera a través de tres subprogramas: 1) apoyos a proyectos de inversión rural; 2)

desarrollo de capacidades en el medio rural y; 3) fortalecimiento de empresas y organización rural. Está dirigido a

productores de bajos ingresos en zonas marginadas, no marginadas y en transición.

nd 215.0 nd Proyectos en marcha

nd 2,130 nd

Trabajadores beneficiados

nd 11,650 nd

Fuente: 4/ Secretaría de Desarrollo Rural. 5/ Anexo estadístico del Tercer Informe de Gobierno del Estado de Guerrero.

Nota: Otros programas que se detectaron pero para los que no se logró obtener información son los siguientes:

Programa federal de apoyo a la actividad ganadera

Programa diesel agropecuario y gasolina marina

Programa productor-experimentador

Programa progresivo de pruebas de la tierra caliente

Programa de subsidio al fertilizante

Programa de fomento a los agro-negocios

Programa de sanidad vegetal e inocuidad agroalimentaria

Programa de apoyo a productores de maíz y fríjol

Programa integral de agricultura sostenible y reconversión productiva en zonas de siniestralidad recurrente

Programa de producción pecuaria sustentable y ordenamiento ganadero y apícola

102

4.3.3 Indicadores del derecho a la alimentación

Accesibilidad: A partir de la dificultad de acceder al derecho a la alimentación por la insuficiencia de ingresos para adquirir una canasta básica de alimentos, como ya se mencionó anteriormente, conforme a las estimaciones de CONEVAL, en el año 2005 el 42% de la población del estado de Guerrero se encontraba en situación de pobreza alimentaria. Solamente Chiapas mostró una mayor incidencia de este tipo de pobreza en su población. Al interior de Guerrero, como se observa en el Mapa 3 existe una alta concentración del porcentaje de personas en situación de pobreza alimentaria (más del 43.7%) en 57 municipios de esta entidad. Si bien en términos relativos hay una asociación entre pobreza alimentaria y la ruralidad de los municipios, en términos absolutos (número de personas) la relación no es tan clara. Por ejemplo, en el municipio más habitado de Guerrero, el 24% de la población se encuentra en pobreza alimentaria. Este porcentaje que significa a poco más de 17 mil personas supera a la población total de 37 municipios en Guerrero. En las políticas y programas para abatir la pobreza y desde la realización del derecho al nivel de vida adecuado, es importante tener en cuenta la distribución de la población pobre y no sólo las tasas de pobreza por municipio, siendo la tendencia histórica a enfocar los programas de combate a la pobreza en las áreas rurales cuando actualmente, una proporción muy alta de la población pobre radica en las ciudades. Adicionalmente y como ya se mencionó, no todas las personas en pobreza extrema enfrentan problemas de hambre y desnutrición, ni todas las personas con hambre y desnutrición se encuentran entre los grupos en pobreza extrema.

Mapa 3 Fuente: Elaboración del CONEVAL con base en el II Conteo de Población y Vivienda 2005 y de la encuesta ingreso-gasto de los hogares ENIGH, 2005.

103

En México se optó por denominar pobreza alimentaria a lo que en otros países se llama pobreza estructural o indigencia. Esto por el hecho de que el método generalmente usado para estimar ese tipo de pobreza, se basa en el cálculo de una línea de pobreza de ingreso, teniendo en cuenta el costo de una canasta básica de alimentos. Esto no significa que necesariamente la población que se encuentra por debajo de esa línea de ingreso destina todo lo que recibe a la compra de alimentos. Tampoco implica que las personas que están en los otros dos tipos de pobreza, convencionalmente llamadas en México, de capacidades y de capital, realmente consuman los alimentos que requieren.

Disponibilidad: En el 2001, según datos del Censo Ejidal, el 54% del territorio de Guerrero estaba catalogado como superficie parcelada y en el 2007, conforme a información del Censo Ejidal 2007, esta razón bajó a sólo 40%. Además, en el 2007 una de cada dos hectáreas parceladas están destinadas al uso agrícola. En el año 2001 la superficie cosechada en el estado de Guerrero fue de 832,000 hectáreas (72% de las tierras parceladas destinadas a uso agrícola). Para el año 2007 esta cifra no está disponible, sin embargo, en el año 2006 se cosecharon cerca de 800,000 hectáreas90; en el periodo 2001-2006 la proporción de tierras parceladas con uso agrícola se ha mantenido. Respecto al tipo de producto, el maíz representó cerca del 60% de la superficie total agrícola cosechada, el porcentaje restante se reparte en cerca de 20 productos donde destaca la participación de la copra (10%), pasto (10%) y café (6%). No se cuenta con información sobre la entrada y salida de alimentos hacia el estado de Guerrero por lo que resulta difícil estimar la disponibilidad de alimentos por persona en el estado y menos, a nivel municipal. Adicionalmente, muchos de los alimentos que se importan al estado se destinan a los centros de turismo. Seguramente las dificultades de acceso a ciertas comunidades que no son autosuficientes en la producción de granos básicos, se traduce en problemas de seguridad alimentaria para la población, sin embargo no se cuenta con información al respecto. La configuración orográfica del estado no favorece la producción de alimentos y menos aún con el retiro que en el país ha habido desde hace varios años, de políticas de apoyo a la producción campesina.

Aceptabilidad: La desnutrición aguda (emaciación), conforme a datos de la ENSANUT 200691, es un problema menor en el país. Sin embargo, otro tipo de indicadores sobre la calidad de la alimentación de las y los mexicanos muestran que, en materia, alimentaria el rezago es grande. La prevalencia de baja estatura y bajo peso (desnutrición crónica) es sólo un indicador de la violación del derecho a una alimentación adecuada. Asimismo, los datos de población con exceso de peso y obesidad son alarmantes en el país y afectan a un creciente número de niños y niñas.

90

Información obtenida de los Anuarios Estadísticos del Estado de Guerrero 2001 y 2007. 91

Encuesta Nacional de Salud y Nutrición. Instituto Nacional de Salud Pública. La emaciación está definida como el puntaje ―z‖ para la tala <-2, de acuerdo al patrón de referencia Organización Mundial de la Salud, National Center of Health Statistics y Center for Disease Control, el cual se basa en una población de niños sanos y bien alimentados de Estados Unidos para construir los indicadores antropométricos.

104

En este contexto, Guerrero presenta un comportamiento dual. Por un lado, es uno de los estados con peores indicadores de bajo peso y talla. Por otro, es una de las entidades donde aún son bajos los índices de sobrepeso y obesidad. La experiencia indica sin embargo, que niña/o desnutrido en los primeros años, tiene una elevada propensión a convertirse en una persona adulta obesa. Esto puede estar relacionado con la etapa de la transición demográfica en la que se encuentra Guerrero y sería de esperar, de acuerdo a la experiencia nacional, que en pocos años empiecen a subir sus índices de sobrepeso y obesidad con los costos y cargas que ello representa para las familias y los sistemas de salud. Tal futuro ya puede vislumbrarse al comparar los índices de sobrepeso y obesidad entre dos grupos de edad del Estado, donde ya se observa cómo estos índices son mayores en el grupo de 12 a 19 años en las áreas urbanas del Estado. Una intervención oportuna en materia de educación en nutrición y alimentación, en control de la publicidad perjudicial y en adecuación de las dietas, puede tener efectos positivos para el futuro.

Para la población menor de 5 años, mientras que a nivel nacional 1 de cada 10 niños/as tiene problemas de baja talla, en Guerrero es 1 de cada 5 y en las localidades rurales del estado, la tasa se eleva a 1 de cada 3. A su vez, la cifra de bajo peso para las localidades rurales aumenta en un 40% cuando se compara con el promedio nacional (Cuadro 47). Es también de resaltar, que el índice de emanciación o desnutrición aguda es más alto que el promedio nacional en las zonas urbanas de Guerrero, donde posiblemente el acceso y la disponibilidad de alimentos para los niños y niñas menores de 5 años en hogares urbanos jóvenes está resultando insuficiente. La reducción de los elevados índices de desnutrición de la primera infancia en Guerrero parecería mostrar que los programas de entrega de alimentos y de transferencia de ingresos para la compra de éstos están dejando fuera del derecho a la alimentación al menos al 22% de este grupo de población.

Cuadro 47 Indicadores de desnutrición en niños y

niñas menores de 5 años. (%)

Nacional Guerrero

Estatal Urbano Rural

Bajo peso 5.0 7.6 6.7 8.7 Baja talla 12.7 21.6 12.5 33.6 Emaciación (desnutrición aguda)

1.6 1.4 2.0 0.7

Fuente: Encuesta Nacional de Salud y Nutrición 2006, Instituto Nacional de Salud Pública.

Se cuenta además con los datos sobre nutrición entre los niños y las niñas que iniciaban y terminaban la primaria, que muestran que el 49% de aquéllos que se inscriben a la primaria en Guerrero presentaban desnutrición. Los datos se fundamentan en el Censo Anual de Talla y Peso que realizó el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia en el 2004. Dependiendo de la modalidad educativa este problema variaba: en las primarias generales, se presentaba el 27% de la población con una desnutrición leve, el 11.4% moderada y grave el 1.6%; en las escuelas indígenas los porcentajes eran: leve un 33.5%, moderada un 32.1% y grave el 17.2% de los y las estudiantes; en tanto que en

105

las primarias comunitarias, un 35% la presentaba leve, un 19.7% moderada y un 9% grave. (DIF 2004)92. Para grupos de edad de 5 a menos de 12 años y de 12 a menos de 19, la tasa de baja talla en la población en las localidades rurales de Guerrero para el grupo de 5 a 12 es tres veces la cifra nacional promedio. Respecto a la baja talla de los y las jóvenes de 12 hasta 19 años del país, a nivel nacional es aproximadamente 1 de cada 10 jóvenes y en Guerrero es 1 de cada 5. Actualmente, la presencia de obesidad en las y los niños y jóvenes en México es un problema más grave que el de la baja talla. Por dos personas de entre 5 y 19 años que tienen baja talla, hay 5 que tienen problemas de sobrepeso u obesidad. Por el contrario, en Guerrero, esta relación es casi uno a uno y el problema se concentra en las localidades urbanas.

Gráfica 19

Fuente: INCIDE Social A.C. con datos de la Encuesta Nacional de Salud y Nutrición (ENSANUT), INSP 2006.

La incidencia de anemia es muy elevada en Guerrero en la infancia menor de 5 años ya que un tercio de la población en esas edades la padecen, siendo mayor para aquéllos que viven en las zonas rurales. Las tasas van disminuyendo al avanzar la edad pero se mantienen más altas en el ámbito rural.

92

DIF. Censo Anual de Talla y Peso (2004)

106

Gráfica 20

Fuente: INCIDE Social A.C., elaboración con datos de la Encuesta Nacional de Salud y Nutrición (ENSANUT), INSP 2006.

Con relación a los niveles de desnutrición, y la prevalencia de éstos en los niños y niñas, los datos de INEGI indican que en el 2004, 6.6 % de las y los nacidos vivos en Guerrero tenían un bajo peso al nacer, es decir por encima de la media nacional que es de 6.4%. En este mismo sentido, los Censos nacionales de talla (1999) indican que Guerrero estaba considerado como una entidad de prevalencia alta de desnutrición en niños y niñas del primer año de primaria, de manera específica el 26.7% mostraban una baja talla con respecto a su edad. Esta situación se agudiza en la población infantil indígena, en la que la prevalencia de anemia es un tercio mayor que en zonas no indígenas.

4.3.4 Lista de verificación de la situación que guarda el cumplimiento de las obligaciones del Estado mexicano y de

Guerrero en materia del derecho a la alimentación


Nacional A nivel constitucional no se encuentra reconocido de manera explícita el derecho a la alimentación, salvo una mención para el caso de los infantes, recogida en el artículo 4º que señala: ―Los niños y las niñas tienen derecho a la satisfacción de sus necesidades de alimentación, salud, educación…‖

Estatal No se reconoce explícitamente, sino se hace referencia a la Constitución Nacional, señalando en el artículo 1º que, ―En el Estado de Guerrero toda persona gozará de las garantías que otorga la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de las señaladas en la presente

Constitución. El Poder Público del Estado garantiza a sus habitantes el goce de sus derechos.‖

¿Se define en la

Constitución o en legislación secundaría en

qué consiste la garantía del derecho?

Nacional La Constitución Nacional no lo define, sin embargo, la Ley General de Desarrollo Social hace mención de la alimentación como un derecho para el desarrollo social (art. 6), estableciéndolo

dentro de las vertientes que deberá incluir la política nacional en la materia para la superación de la pobreza (art. 14). Ésta ley establece como prioritarios y de interés público los programas y acciones públicas para

asegurar la alimentación y nutrición materno-infantil así como los de abasto social de productos básicos, ambos relativos a la protección del derecho en cuestión. Por otro lado, la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, obliga a ―capitalizar el sector mediante obras

de infraestructura básica y productiva y de servicios a la producción así como a través de apoyos directos a los productores…‖ (art. 7). Simultáneamente, la ley establece que el ―Estado establecerá las medidas para procurar el abasto de alimentos y productos básicos y energéticos a la población,

promoviendo su acceso a los grupos sociales menos favorecidos y dando prioridad a la producción nacional‖ (art. 178).

107

Ésta ley define el concepto de seguridad alimentaria como ―Las estrategias y medidas para

garantizar el abasto oportuno, suficiente e incluyente de alimentos a la población‖, estableciendo líneas de acción específicas para sus requerimientos (art. 183)

Estatal No hay legislación que defina en qué consiste el derecho. Sin embargo, la Ley de Desarrollo Rural

en el artículo 123 señala el criterio de sustentabilidad como rector del fomento a las actividades productivas, buscando el uso racional de los recursos naturales y establece que ―quienes hagan uso productivo de las tierras, deberán seleccionar técnicas y cultivos que garanticen la

conservación o incremento de la productividad, de acuerdo con la aptitud de las tierras y las condiciones socioeconómicas de los productores.‖

¿Se definen

en la legislación los estándares

mínimos a cumplir por parte del

Estado?

Nacional No existe definición

Estatal No existe definición.

¿Por Ley y operativamen-

te existe una dependencia, entidad o

institución pública responsable

de garantizar el derecho?

Nacional No existe para el derecho a la alimentación. Ley General de Salud, que destaca la participación de la Secretaría de Salud, las entidades del

sector salud y los gobiernos de las entidades federativas, en la formulación y desarrollo de programas de nutrición, promoviendo la participación en los mismos de los organismos nacionales e internacionales cuyas actividades se relacionen con la nutrición, alimentos, y su disponibilidad,

así como de los sectores sociales y privado.

Estatal No hay alguna dependencia cuyas atribuciones estén esencialmente vinculadas a la satisfacción

del derecho, pero sí con algunos de los elementos que lo componen: La Secretaría de Desarrollo Rural es la instancia encargada de promover y fomentar el desarrollo agrícola, forestal, ganadero, pesquero, así como el manejo de los recursos naturales en el Estado.

Mientras que, el DIF estatal coordina la Estrategia Integral de Asistencia Social Alimentaria. En este sentido, la ley de Desarrollo Rural obliga al gobierno del estado y municipios a promover políticas tendientes a procurar el abasto de alimentos y productos básicos estratégicos a la

población, privilegiando su acceso a los grupos sociales menos favorecidos (art. 133). La Ley número 159, de Salud del Estado de Guerrero establece, entre las atribuciones de la Secretaría de Salud estatal se encuentra la de ―atender y reducir los índices de mal nutrición,

sobrepeso y obesidad en la población y en particular a los menores de edad y adolescentes en el Estado de Guerrero.‖ (art. 4 fracc. XXIII), además de establecer la obligación de orientación y vigilancia en la materia.

Por otro lado, la Ley de Desarrollo Social del Estado contempla la creación de un Sistema Estatal de Abasto, detallando en su objeto la promoción, fomento y apoyo al establecimiento de centros de acopio, bodegas, almacenes y centros de distribución de bienes de consumo básico en las regiones prioritarias y más necesitadas, ya sea por su marginación económica y social o

por sus condiciones estructurales de irregular crecimiento urbano y demográfico (art. 52 fracc. I) .

¿Por Ley y operativamen-te existe una

instancia pública responsable

de proteger a las personas de las

posibles violaciones del derecho

por parte de terceros actores?

Nacional No

Nivel estatal

No

¿Se cuenta con un plan, programa,

política o estrategia en el campo del

derecho?

Nacional No

Estatal No, solo se menciona algo relativo a la alimentación en el Plan Estatal de Desarrollo y en el Plan Sectorial para el Desarrollo Rural del estado.

¿Los programas operativos estatales permiten hacer

efectivo el ejercicio del derecho?

No se tuvo acceso a los POAS, pero de acuerdo a los informes anuales sobre la ejecución de los mismos y el Plan Estatal de Desarrollo, se pueden retomar algunos elementos:

Se prevé instrumentar programas de alimentación y nutrición a la niñez, mujeres embarazadas, adultos y población con capacidades diferentes y de aquellos grupos sociales en situación de desamparo esencialmente fortaleciendo y ampliando la cobertura de los programas y acciones

de alimentación y nutrición que implementa el DIF-Guerrero: desayunos escolares y distribución de despensas. En materia agrícola se pretende intensificar la producción agrícola y pecuaria así como la

implementación de nuevos cultivos y productos para lograr una productividad más elevada que propicien el mejoramiento de la dieta alimenticia de la población guerrerense.

¿El Estado cuenta con Existen programas para entregar o facilitar el acceso a alimentos para determinados grupos

108

servicios públicos para el


poblacionales.

¿Están esos servicios

públicos accesibles física y económicamente para

toda la población?

Los programas enfrentan problemas de acceso a las comunidades más alejadas y aisladas para

la entrega de apoyos alimentarios.

¿El Estado de Guerrero tiene establecida una

estrategia de

progresividad en el cumplimiento del

derecho?

Para este caso como para la protección de todos los derechos relacionados con el desarrollo social, la LGDS contempla el carácter progresivo del gasto público, señalando que no podrá ser inferior, en términos reales, al del año fiscal anterior, lo que evita su regresividad, aunque por

considerarse su cumplimiento difuso en términos programáticos, es difícil verificar el cumplimiento. No se tuvo acceso a los programas operativos anuales por tanto se desconoce si se cumplieron

las metas establecidas en los mismo. En los informes de ejecución, tampoco se señala cuáles eran las metas, se limitan a enunciar la cobertura anual, número de beneficiarios o presupuestos asignados; desde luego que en ello pueden observarse avances, no se pueden

formular conclusiones claras. Los datos disponibles sobre programas de alimentación permanecen estancados o disminuyen ligeramente.

¿Existe un presupuesto público destinado al

cumplimiento del

derecho?

No específicamente sino para la operación de algunas instituciones que se relacionan con este derecho como la Secretaría de Desarrollo Rural fue de 191,176 pasando a 297,369 en 2008. Sistema Estatal para el Desarrollo Integral de la Familia fue de 83,806 pasando a 96,454 en

2008

¿Existe una política de

progresividad en la asignación de recursos

públicos para el


Al no existir recursos específicamente asignados para la satisfacción del derecho a la

alimentación no es posible responder a esto. Sin embargo, como puede verse en los cuadros anteriores para todas las instituciones consideradas, se incrementó el presupuesto asignado.

¿Se garantiza a toda la

población el acceso adecuado a la atención

en condiciones

adecuadas de oportunidad, dignidad y

calidad

independientemente de su capacidad de pago?

No, las muertes por enfermedades prevenibles relacionadas con la nutrición son más altas en

Guerrero que el promedio del país, así como otros indicadores en la materia. En los niños el problema de la calidad y suficiencia nutricional persiste y es grave. Geográficamente, la desnutrición, bajo peso, baja talla y anemia son característicos de las localidades rurales del

estado. La población indígena presenta mayores deficiencias en la realización de su derecho a la alimentación

¿Los programas y

servicios consideran la diversidad cultural del

estado?

No existe información sobre la adecuación cultural de los programas de distribución de

alimentos que existen en el estado.

¿Se cuenta con mecanismos para evitar la discriminación en el

acceso a los servicios? (capacitación de

servidores públicos,

sistema de denuncias y sanciones, etc.)

No hay información, aunque sea para los programas de distribución de alimentos y entrega de transferencias monetarias.

¿Se cuenta con

información estadística sistematizada (aunque

sea de diversas fuentes)

que permita dar seguimiento a la

situación, distribución y

avance en la cobertura y en la calidad del servicio para dar cumplimiento al

derecho?

Parcialmente. Las encuestas de nutrición, los censos de talla dan información muy valiosa sobre

el acceso a los alimentos y la calidad con la que se nutren los habitantes en México. Sin embargo, estos datos tienen poca regularidad en la periodicidad con la que se recopilan y difunden. La información de disponibilidad existente tiene poco robustez para hablar sobre la

oferta real de alimentos para la población.

¿Se cuenta con

mecanismos o sistemas de evaluación que


obligaciones del Estado en materia del derecho?

Solamente los trabajos del CONEVAL y de la institución equivalente al nivel del estado. Sin

embargo no se tiene información si ésta última opera y si ha practicado evaluaciones al respecto.


institucionales que

promuevan la participación de la

población en la toma de

decisiones en las

Se considera en los programas estatales poner en marcha mecanismos de cooperación con organizaciones sociales, fundaciones e iniciativa privada en proyectos que atiendan problemas de alimentación y desnutrición en la población. Más que un enfoque de derechos y de

participación de la comunidad parecería una estrategia de colaboración para programas de asistencia alimentaria. Para la elaboración del Plan Estatal de Desarrollo, se convocó a las Jornadas de Participación y

Corresponsabilidad Ciudadana que consistieron en 7 foros de consulta regionales y 14 foros

109

políticas y programas

relativas al derecho?

temáticos a través de los cuales se recabaron las propuestas y demandas de organizaciones,

partidos políticos, intelectuales y grupos organizados.

¿En su caso, la política, estrategia o programa

vigente en el estado en el campo del derecho se formuló con participación

de la sociedad?

No hay estrategia ni programa.

¿Existe legislación e instituciones que

permitan a la población acceder a la información

sobre las políticas,


derecho?


¿El gobierno estatal difunde la existencia de programas y servicios

relacionados con el cumplimiento del

derecho? En su caso, ¿la

difusión se realiza en lenguas indígenas?

Se difunde información sobre algunos de los programas de distribución y apoyo alimentario. No se sabe si se hace en lenguas indígenas.






Adicionalmente en el artículo 67 se establece que toda persona u organización podrá presentar denuncia ante la autoridad competente sobre cualquier hecho, acto u omisión, que produzca o pueda producir daños al ejercicio de los derechos establecidos en esta Ley o contravengan sus

disposiciones y de los demás ordenamientos que regulen materias relacionadas con el desarrollo social. A nivel local, la Ley de Desarrollo Social del Estado establece la posibilidad de presentar una

denuncia individual o colectiva y ante las autoridades competentes sobre ―cualquier hecho, acto u omisión, que produzca o pueda producir daños al ejercicio de los derechos establecidos en esta Ley o contravengan sus disposiciones y de los demás ordenamientos que regulen materias

relacionadas con el‖, definiendo los requisitos y forma en que se deberá plantear (art. 54), y señalando como sanciones las establecidas en la Ley de Responsabilidad de los Servidores Públicos del Estado o la correspondiente a la conducta realizada. (art. 55).

¿Existen definidos mecanismos de

reparación del daño?

No

110

4.4 Derecho a la vivienda

4.4.1 Legislación

a) Legislación internacional El derecho a la vivienda se reconoce en la Declaración Universal de los Derechos Humanos (art. 25), y consecuentemente ha sido señalado en los principales instrumentos universales y regionales. Así el PIDESC en su artículo 11 lo define también como parte integral del derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia. A nivel interamericano, la Carta de la Organización de Estados Americanos, en su artículo 34 inciso K, exhorta a los Estados a ―dedicar sus máximos esfuerzos a la consecución de las siguiente metas básicas: ―Vivienda adecuada para todos los sectores de la población.‖ Este derecho no se encuentra incluido de manera específica, en el Protocolo de San Salvador.

Contenido del derecho Ante la dificultad para determinar, a partir de estos instrumentos, las obligaciones fundamentales de los Estados parte, el Comité DESC, en su Observación General No. 4 sobre el derecho a la vivienda adecuada, define al derecho como aquel a ―vivir con seguridad, paz y dignidad en alguna parte‖ y señala que el carácter de ―adecuada‖, ―significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable‖ (Párr. 7). Esta misma Observación, especifica las características que se desprenden de los adjetivos ―adecuada‖ y ―razonable‖, tales como: (Párr. 8)

a) Seguridad jurídica de la tenencia: la garantía de protección legal frente a cualquier amenaza.

b) Disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura: deberá contar

con acceso a servicios indispensables para la salud, seguridad, comodidad y nutrición.

c) Gastos soportables: garantizar la posibilidad de que los gastos de vivienda sean

proporcionales al ingreso de las personas.

d) Habitabilidad: garantizar que la vivienda sea segura, con espacio suficiente y proteja del frío, viento, lluvia u otras amenazas contra la salud.

e) Asequibilidad: garantizar el acceso a los grupos especiales de protección

f) Ubicación física: deberá establecerse en un lugar que le permita hacer ejercicio de

todos los derechos y servicios sociales.

g) Adecuación cultural: la manera en que se construye la vivienda, los materiales utilizados y las políticas deben permitir una adecuada expresión de la identidad cultural.

111

Relacionado con el cumplimiento de este derecho, el Comité DESC desarrolló también la Observación General No. 7, en la cual establece la importancia de la seguridad jurídica como parte de la protección de este derecho, llegando a la conclusión de que ―los desalojos forzosos son prima facie incompatibles con los requisitos del Pacto.‖ (Párr. 1).

Y señala las características que debería tener la legislación para evitar una violación en ese sentido: ― a) brinden la máxima seguridad de tenencia posible a los ocupantes de viviendas y tierras, b) se ajusten al Pacto y c) regulen estrictamente las circunstancias en que se puedan llevar a cabo los desalojos.‖ (Párr. 9). Obligaciones del Estado Como se ha mencionado, el derecho a una vivienda adecuada es aplicable para todas las personas, debiendo hacerse prioritario ―respecto de los grupos más desfavorecidos, como son las personas sin hogar, los impedidos, las víctimas de disturbios o luchas étnicas, desastres de origen humano o naturales u otros grupos incapaces de obtener sus derechos a la vivienda por cuenta propia‖93. En la Observación General no. 4, se destaca la necesidad de adoptar una estrategia nacional de vivienda, que coordine la labor de diferentes instituciones, incorporando la opinión de la sociedad. Así mismo, el Comité señala la utilización de recursos provenientes del sector privado y otras acciones tendientes a garantizar el acceso a la vivienda. En este sentido, como parte de la obligación de realizar, el Comité señala la necesidad de contar con legislación adecuada que establezca la garantía del Estado y especifique el contenido del derecho, así como promulgar legislación contra los desalojos forzosos. Son importantes los señalamientos del relator especial sobre vivienda, acerca de la necesidad de que los Estados adopten medidas para evitar la especulación inmobiliaria y la concentración de tierras, así como realizar inversión en vivienda social que responda a los intereses de la mayoría de la población.94

b) Legislación Nacional

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su artículo 4º que ―Toda familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa….‖ Así, se destaca el hecho de que la definición del derecho queda atada al ejercicio familiar y no de las personas en lo individual. Es decir, la Carta Magna supedita el carácter universal del derecho, depositando su titularidad en la familia, lo que a su vez, dificulta su exigibilidad judicial. Esta redacción, podría interpretarse a la luz del párrafo 6 de la citada Observación No. 4, en relación a la redacción del PIDESC, en el sentido de que la palabra familia ―supone actitudes preconcebidas en cuanto al papel de los sexos y a las estructuras y actividad económica que eran de aceptación común cuando se adoptó el Pacto en 1966, esa frase no se puede considerar hoy en el sentido de que impone una limitación de algún tipo sobre la aplicabilidad de ese derecho a las personas o los hogares en los que el cabeza de familia es una mujer o a cualesquiera otros grupos. Así, el concepto de ―familia‖ debe entenderse en un sentido lato.‖

93

Relator Especial de Naciones Unidas sobre la vivienda adecuada, Sr. Rajindar Sachar. El derecho a la vivienda. Informe final de 12 de julio de 1995. 94

Ibidem

112

Ahora bien, para reglamentar este precepto constitucional, se cuenta a nivel nacional con la Ley de Vivienda Federal, la cual en su primer artículo establece a la vivienda como un ―área de prioritaria par a el desarrollo nacional‖. Los primeros artículos de esta ley recogen los preceptos mencionados por el Comité DESC explícitamente, tal es el caso de la seguridad jurídica, disposición de servicios, habitabilidad, ubicación física (art.2), así como de no discriminación e inclusión social (art. 3). La Ley define la Política Nacional de Vivienda como ―el conjunto de disposiciones, criterios, lineamientos y medidas de carácter general que se establecen para coordinar las acciones de vivienda que realicen las autoridades federales, de las entidades federativas y municipales, así como su concertación con los sectores privado y social, con la finalidad de cumplir con el mandato constitucional del derecho a la vivienda digna y decorosa‖ (art. 4) Paralelamente, la ley estableció el Sistema Nacional de Vivienda, que sirve como mecanismo de coordinación institucional —como está establecido en la Observación General No. 4—, así como mecanismos para la transferencia de recursos a las entidades con este fin, y se crea un sistema de información para el monitoreo de la demanda con el propósito de fortalecer la oferta y evitar cambios drásticos en el mercado. Respecto a los mecanismos de defensa o exigibilidad, se establece la posibilidad de denunciar ante las instituciones responsables a través de un procedimiento administrativo y en caso de determinarse responsabilidad de las y los funcionarios, se sancionan de acuerdo con la Ley Federal de Responsabilidad de los Servidores Públicos, pero no se señala la posibilidad de exigir judicialmente la protección del derecho, lo que se complica por inconsistencias desde el nivel constitucional. Es importante destacar que, para el caso de desalojo, en México existe un procedimiento judicial establecido en los códigos civil y de procedimientos civiles de cada estado, donde se establecen las causas y el proceso judicial que deberá cumplirse para realizar un desalojo. Finalmente, el Estado contempla como mecanismo de defensa legal ante el desalojo rural, el juicio de amparo, cuya ley en el artículo 212, establece un procedimiento especial para tutelar a los núcleos de población ejidal o comunal en sus derechos agrarios, así como en su pretensión de derechos a quienes pertenezcan a la clase campesina en los siguientes casos: ―I. Aquellos en que se reclamen actos que tengan o puedan tener como consecuencia privar de la propiedad o de la posesión y disfrute de sus tierras, aguas, pastos y montes a los ejidos, o a los núcleos de población que, de hecho y por derecho guarden el estado comunal, o a los ejidatarios o comuneros, lo mismo que si las entidades o individuos mencionados figuran como quejosos que como terceros perjudicados II. Cuando los actos reclamados afecten o puedan afectar otros derechos agrarios de las entidades o individuos a que se refiere la fracción anterior, sea que figuren como quejosos o como terceros perjudicados. III. Aquellos en que la consecuencia sea no reconocerles o afectarles en cualquier forma, derechos que hayan demandado ante las autoridades, quienes lo hayan hecho valer como aspirantes a ejidatarios o comuneros‖

c) Legislación del Estado de Guerrero

A nivel local, el estado de Guerrero cuenta con la Ley de Vivienda Social Número 573, como una reproducción aterrizada del ordenamiento federal, y señala como Política de Vivienda ―las medidas de carácter general que establece el Gobierno del estado de

113

Guerrero para garantizar el derecho a la vivienda.‖ (Art. 4 Fracc. XIV). Mediante esta ley se crea el Instituto de Vivienda y Suelo Urbano encargado de las acciones de producción y mejora de vivienda y de acceso al financiamiento. Respecto de la adecuación cultural, esta Ley señala que el Instituto de Vivienda deberá seguir las normas y lineamientos para el diseño y construcción de la vivienda, considerando los espacios, elementos funcionales y de servicios, tipificación de sus componentes, considerando las distintas regiones del Estado y las modalidades habitacionales de las comunidades (Art. 79). Para avanzar e el cumplimiento de la seguridad jurídica, elemento esencial del derecho, la Ley de vivienda social señala en el artículo 91 que ―las dependencias y entidades de las Administraciones Públicas Estatal y Municipales conforme a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas, promoverán las medidas concretas de apoyo y fomento a la producción y a los productores sociales de vivienda, entre ellas: ―I. Regularización de la tenencia de la tierra, de la vivienda y de los conjuntos o unidades habitacionales mediante las facilidades administrativas y los apoyos fiscales, notariales y registrales necesarios;‖ Por otro lado, el artículo 6 de la ley en comento, señala como atribuciones de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas en materia de vivienda la de: ―VI.- Conocer y resolver las denuncias y los actos violatorios a la presente Ley, aplicando las sanciones correspondientes; VII.- Promover ante las autoridades correspondientes de las denuncias o querellas que con motivo de violaciones a la presente Ley, se incurra en ilícitos de carácter penal; VIII.- Actuar como instancia de conciliación, en el ámbito de su competencia, en tratándose de conflictos entre particulares sobre bienes y acciones objeto de la presente Ley;‖ Ahora bien, para interponer una queja o denuncia, la Ley incluye un recurso de inconformidad con base en el procedimiento administrativo señalado en la Ley de Desarrollo Urbano, mecanismo que no es distinto al que se establece en la Ley Federal.

Otra disposición local que regula la materia es la Ley de Desarrollo Urbano 211, la cual determina que el ejercicio de los derechos de propiedad y posesión sobre bienes inmuebles ubicados en dichos centros, se sujetará a las provisiones, reservas, usos y destinos de áreas y predios que determinen los Planes de Desarrollo Urbano. (Art. 51).

Y abunda en el tema señalando que será el ejecutivo estatal, a través del Instituto de Vivienda, quien someta al procedimiento de regularización de tenencia de la tierra a los asentamientos irregulares ubicados en terrenos de propiedad estatal, municipal o privada, a favor de sus ocupantes. Es Importante destacar que el legislador del estado, reconoce la importancia de las medidas de seguridad, entendidas como acciones encaminadas a evitar los daños inminentes de difícil reparación, que puedan causar las instalaciones, construcciones, obras y otras. Finalmente, para regular el desalojo forzoso, los habitantes del estado de Guerrero cuentan con el código civil y de procedimientos civiles, los cuales lo posibilitan mediante el juicio de desahucio o el juicio sobre posesión del inmueble, que se realice mediante un procedimiento jurisdiccional de carácter ordinario, cumpliendo con las notificaciones y participación debida. Y en el caso de los desalojos rurales, la legislación contempla la posibilidad de interponer un juicio de amparo en materia agraria, el cual podrá realizarse

114

en un plazo de 30 días cuando se afecten los derechos individuales de ejidatarios, comuneros, sucesores de éstos y posesionarios de parcelas ejidales.

4.4.2 Marco programático, institucional y presupuestal del derecho a la vivienda Los compromisos programáticos En materia de vivienda, el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 considera, en el eje 2, el siguiente objetivo nacional, igualmente se incluye lo relativo a los servicios de agua potable y electricidad:

Cuadro 48

Objetivos nacionales en materia de vivienda CONSTRUCCIÓN Y VIVIENDA

Ampliar el acceso al financiamiento para vivienda de los segmentos de la población más desfavorecidos así como para emprender proyectos de construcción en un contexto de desarrollo ordenado, racional y sustentable de los asentamientos humanos. Electricidad

Asegurar un suministro confiable, de calidad y a precios competitivos de los insumos energéticos que demandan los consumidores. Sector hidráulico

Incrementar la cobertura de agua potable y alcantarillado para todos los hogares mexicanos, así como lograr un manejo integrado y sustentable del agua en cuencas y acuíferos. Fuente: INCIDE Social A.C. con información del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012.

Por su parte, el Plan Estatal de Desarrollo reconoce que la orografía y las condiciones topográficas de la entidad, inciden en que las poblaciones ubicadas en zonas de difícil acceso y comunicación presenten un fuerte rezago en materia de servicios básicos, dispersión de la población, desarticulación de sus actividades productivas y dificultades en la generación de empleos e ingresos, lo que desde luego, se refleja en altos índices de marginación y bajos niveles de bienestar de su población. Ante ello, en el texto del Plan, se considera el siguiente objetivo, estrategia y líneas de acción para el rubro de vivienda y equipamiento:

Cuadro 49 Objetivos, estrategias y líneas de acción de Guerrero en vivienda

Objetivo: Coordinar bajo planes rectores de desarrollo el crecimiento, equipamiento y mejora de la imagen urbana.


Dotar y complementar la infraestructura básica y de servicios urbanos mejorando su calidad, mediante la participación de los tres niveles de gobierno,el sector social y

- Elaborar y poner en práctica programas que permitan atender las necesidades de vivienda para disminuir el rezago habitacional, mejorar la calidad, oferta y atender de manera prioritaria a los sectores tradicionalmente abandonados.

- Instrumentar los programas: Mejoramiento Integral de la Imagen Urbana y el Programa Ciudades y Pueblos Limpios en coordinación con la sociedad.

- Conservación de fuentes de agua mediante metodologías de acción social participativa y de manejo integral de cuencas.

- Construcción de plantas de tratamiento y lagunas de oxidación, así como el mejoramiento de los sistemas de saneamiento ya existentes en las principales localidades.

- Asegurar el servicio de agua potable apta para el consumo humano en aquellas localidades y asentamientos humanos en situación de exclusión social.

- Impulsar el tratamiento, captación y cuidado integral del recurso agua, en

115

el privado. los municipios, principalmente en los centros urbanos turísticos más importantes, en coordinación con el sector privado.

- Construir nuevos sistemas de agua potable y alcantarillado, así como rehabilitar y ampliar los sistemas ya existentes.

Establecer la coordinación entre los tres niveles de gobierno y los sectores privado y social para generar condiciones de acceso y mejoramiento de la vivienda.

- Instrumentar políticas claras y transparentes entre los distintos niveles de gobierno que permitan atender las necesidades de vivienda y evitar los procesos de producción y clientelismo en el sector.

- Implementar programas especiales de créditos para la vivienda en apoyo a las mujeres en condiciones de desventaja y exclusión social.

- Desgravar y desregular la construcción de vivienda popular y de interés social e incentivar al sector social a través de la implementación de programas de autoconstrucción y mejoramiento de la vivienda en el medio rural.

- Instrumentar programas de mejoramiento de la vivienda para personas con discapacidad, con la dotación de materiales y de accesorios adecuados a las discapacidades específicas de esa población.

- Seguir una política de responsabilidad en la adquisición de suelo y reservas territoriales, siempre y cuando estas no afecten las reservas ecológicas ni a propiedad de uso comunal y ejidal. En caso de afectar a la propiedad privada los propietarios serán indemnizados con estricto apego a las leyes correspondientes.

- Construcción de nuevos sistemas de agua potable y alcantarillado, ampliación y rehabilitación de los sistemas ya existentes.


En el Programa Sectorial de Desarrollo Urbano y Vivienda 2006-2011, se reconoce que a pesa que la entidad es depositaria de los mayores volúmenes de recurso hídrico nacional, ésta se ubica en el último lugar en cuanto a la cobertura de los servicios de agua potable, alcantarillado sanitario y saneamiento, por debajo de la media nacional. El objetivo general del programa es impulsar la planeación como medio para el desarrollo en las localidades urbanas y rurales. 95 El texto incluye además 16 objetivos particulares y 29 metas, sin que entre ellos se establezca alguna correspondencia; empero, por su relación con el tema que nos ocupa, destacan los siguientes:

Cuadro 50

Objetivos particulares Metas

Impulsar el crecimiento económico y el desarrollo urbano mediante la implementación de acciones prioritarias en los rubros de infraestructura carretera, agua potable, saneamiento y salud.

Establecer una red estatal de centros de población jerarquizadas por niveles de atención para mejorar la dotación de servicios urbanos básicos.

Atender de manera prioritaria a la población que habita en las zonas marginadas de la región de la montaña.

Impulsar la construcción y mejoramiento de redes carreteras que articulen a las

Promover el mejoramiento urbano de las cabeceras municipales en los rubros de infraestructura, servicios y equipamiento urbano.

Garantizar la elevación de la calidad de vida de la población urbana y rural; mediante la dotación de infraestructura y equipamiento urbano.

Lograr la articulación de poblaciones con menor desarrollo humano al desarrollo regional, mediante la dotación de infraestructura y equipamiento regional a ciudades o localidades pequeñas.

Incrementar las coberturas de agua

95

Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas. Programa Sectorial de Desarrollo Urbano y Vivienda 2006-2011, documento en línea disponible en http://www.guerrero.gob.mx/?P=readart&ArtOrder=ReadArt&Article=417, [con acceso el 15 de enero de 2008 (16:59)]


116

poblaciones más alejadas como medio para mejorar las condiciones de vida de la población, así como para elevar la productividad.

Concertar entre los gobiernos estatal y municipal, la adquisición de suelo urbano y ofertarlo a la población más necesitada y de esta manera desalentar la especulación.

potable y saneamiento en todo el Estado por encima de la media nacional; con la participación de todos los actores sociales.

Ofertar vivienda con programas de promoción y financiamiento muy ambiciosos.

Fuente: INCIDE Social A. C. con información del Programa Sectorial de Desarrollo Urbano y Vivienda 2006-2011

Normas para la vivienda. De acuerdo con el artículo 78 de la Ley de Vivienda Social del

Estado de Guerrero, las normas de diseño, tecnología de la construcción, uso y aprovechamiento, tendrán por objeto elevar la calidad de las edificaciones y serán formuladas por el Instituto de la Vivienda y Suelo Urbano. Las normas de diseño arquitectónico deberán considerar las condiciones y características de habitabilidad y seguridad para los diferentes tipos de vivienda y de sus etapas de construcción. Deberán tomar en cuenta las distintas regiones del Estado y las modalidades habitacionales en las comunidades. Por su parte, las normas de tecnología para la construcción de viviendas deberán considerar:

i. la calidad y tipo de los materiales, productos, componentes, elementos, procedimientos constructivos, sistemas de edificación y uso de los mismos, conforme a cada localidad o región;

ii. la utilización de ecotécnicas y de ingeniería ambiental aplicables a la vivienda; entre otros aspectos, deberá considerar la racionalización del uso del agua y sus sistemas de reutilización;

iii. Los mecanismos para racionalizar la producción masiva de vivienda; iv. El aprovechamiento de fuentes alternas de energía.

El artículo 81 de la misma ley, el Instituto promoverá la aplicación de tecnologías de bajo costo y alta productividad para la construcción de vivienda, y en particular, apoyará la creación de tecnologías que puedan utilizar las personas o los grupos organizados que autoproduzcan su vivienda. Buscará que la tecnología sea la adecuada a los requerimientos sociales y regionales y a las características de la población urbana y rural. Denuncias en materia de vivienda. La Procuraduría Federal del Consumidor, a través de sus delegaciones estatales, conocerá de los actos relacionados con inmuebles cuando los proveedores sean fraccionadores, constructores, promotores y demás personas que intervengan en la asesoría y venta al público de viviendas destinadas a casa habitación. Los contratos relacionados con estas actividades, deberán registrarse ante la Procuraduría.96

De acuerdo con el artículo 73 BIS de la ley antes mencionada, tratándose de actos relacionados con inmuebles, el proveedor deberá poner a disposición del consumidor, al menos lo siguiente:

* En caso de preventa, exhibir el proyecto ejecutivo de construcción completo, así como la maqueta respectiva y, en su caso, el inmueble muestra.

* Los documentos que acrediten la propiedad del inmueble. * La personalidad del vendedor y la autorización del proveedor para la venta. * Información sobre las condiciones en que se encuentre el pago de contribuciones

y servicios públicos.

96

Artículo 73, Ley Federal de Protección al Consumidor.

117

* En el caso de inmuebles nuevos o preventas, las autorizaciones, licencias o permisos expedidos por las autoridades correspondientes para la construcción, relativas a las especificaciones técnicas, seguridad, uso de suelo, la clase de materiales utilizados en la construcción, los servicios con que cuenta, así como todos aquellos con los que debe contar de conformidad con la legislación aplicable.

* Información sobre las características del inmueble, como son la extensión del terreno, superficie construida, tipo de estructura, instalaciones, acabados, accesorios, áreas de uso común, lugar o lugares de estacionamiento y estado físico general del inmueble.

* Las condiciones bajo las cuales se llevará a cabo el proceso de escrituración.

Cuando la Procuraduría considere amenazado el interés jurídico de los consumidores, podrá promover ante la autoridad judicial el aseguramiento de los bienes.97

Los programas y los recursos La Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas y el Instituto de Vivienda y Suelo Urbano de Guerrero son las instituciones responsables de cumplir con las obligaciones del Estado en materia del derecho a la vivienda. La primera a través de la realización de programas de vivienda y urbanización y el segundo, facilitando el acceso al financiamiento para que las familias de menores ingresos, adquieran, construyan o mejoren su vivienda, especialmente quienes no tienen acceso a algún sistema de financiamiento institucional. Para desarrollar estas tareas los recursos asignados entre los años 2007 y 2008 fueron:

Cuadro 51

Clasificación administrativa del presupuesto. Guerrero.2007-2008

(Miles de pesos)



Secretaría de desarrollo urbano y obras públicas 799,644 4.7 866,148 4.8

Total de la administración pública descentralizada 658,362 100.0 722,741 100.0

Instituto de la Vivienda y Suelo Urbano 4,449 0.7 5,814 0.8

Comisión de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento

24,345 3.6 24,734 3.4

Fuente: INCIDE Social A.C. con datos del Presupuesto de Egresos del Estado de Guerrero para los ejercicios fiscales 2007 y 2008.

A la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas corresponde ejecutar sus recursos a través de programas que atiendan las siguientes materias:

Agua y saneamiento, Vivienda y reservas territoriales, Planeación de desarrollo urbano y equipamiento, considerando subprogramas de

planeación y mejoramiento de la imagen urbana, mantenimiento de la infraestructura y equipamiento urbano e infraestructura básica en zonas indígenas e,

Infraestructura carretera y de comunicaciones, abarcando programas de mejoramiento y conservación de la red estatal de carreteras pavimentadas,

97

Artículo 76, Ley Federal de Protección al Consumidor.

118

ampliación y mantenimiento de la infraestructura rural, modernización y conservación de aeropistas.98

Cuadro 52 Programas

VIVIENDA

Programa Descripción

Programa de ahorro, subsidio y crédito para la vivienda “Tu casa” Opera: Fondo Nacional de Habitaciones Populares

Otorga subsidios para la adquisición, ampliación y mejoramiento de viviendas para las familias con bajos ingresos; combina el ahorro previo del beneficiario con el apoyo económico federal y las aportaciones de los gobiernos estatal y municipal. Opera bajo cinco modalidades: 1) para la adquisición de una unidad de vivienda económica (UVE); 2) para la adquisición o edificación de una unidad básica de vivienda (UBV); 3) para la edificación de una unidad básica de vivienda rural (UBVR); 4) para la ampliación o mejoramiento físico de viviendas en zonas urbanas y suburbanas y, 5) para la ampliación o mejoramiento físico de la vivienda en el medio rural.

Programa de Vivienda Rural de Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (Fonhapo) Opera: Fondo Nacional de Habitaciones Populares

Opera a nivel nacional, apoya económicamente y en especie a las familias rurales e indígenas de menores ingresos, para la ampliación o mejoramiento de su vivienda actual. El monto máximo del apoyo federal se otorgará de acuerdo a las siguientes modalidades: a) para ampliación de la vivienda: el 75% del valor de la ampliación, hasta un máximo de $30,000.00 pesos y b) para el mejoramiento de la vivienda: el 75% del valor de la obra, con un máximo de $ 15,000.00 pesos.

Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas (PIBAI) Opera: Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.

Desarrolla obras de infraestructura básica como electrificación de poblados, caminos rurales, carreteras, distribución y suministro de agua potable y alcantarillado.

Agua limpia Opera: Comisión de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento del Estado de Guerrero.

Se dirige prioritariamente a las poblaciones marginadas y grupos indígenas que se ubican en zonas con problemas de mortalidad y morbilidad relacionados con el consumo de agua contaminada. A través de este programa, se pueden obtener apoyos: a) hasta de un 50% del monto de la obra, para la instalación o reposición de equipos de desinfección; b) de hasta un 30% para el suministro de hipoclorito y el monitoreo de cloro residual libre; c) hasta de un 30% para ejecutar operativos preventivos contra enfermedades diarreicas; apoyos para la protección física de fuentes de abastecimiento y, para promover y consolidar la cultura del buen uso y preservación del agua, para estas acciones el apoyo podrá ser hasta del 50%.

Programa de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas, (APAZU) Opera: Comisión Nacional de Agua a través de su oficina estatal.

Proporciona subsidios con una mezcla de recursos federales, estatles y municipales para el mejoramiento cuantitativo y cualitativo de los servicios de abastecimiento de agua potable, la ampliación de la cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado, así como al desarrollo de infraestructura de saneamiento que contribuya a mejorar las condiciones del medio ambiente.

Programa para la Construcción y

A través de una participación tripartita (federal, estatal y municipal) pretende incrementar la cobertura de los servicios de

98

Decreto No. 557 por el que se aprueba el presupuesto de egresos del Estado de Guerrero para el ejercicio fiscal 2008. México, 27 de diciembre de 2007, pp. 23 y 24

119

Rehabilitación de Sistemas de Agua Potable y Saneamiento en Zonas Rurales (PROSSAPYS). Opera: Comisión Nacional de Agua a través de su oficina estatal.

agua potable, alcantarillado sanitario y saneamiento en comunidades rurales, mediante la construcción y ampliación de su infraestructura.

Cultura del Agua Opera: Comisión de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento del Estado de Guerrero.

Busca sensibilizar a la población para que adquiera nuevos conocimientos y modifique sus hábitos acerca del uso del agua a través de pláticas escolares, pláticas comunitarias y la participación en ferias o foros.

Nota: Los programas del cuadro son programas que se detectaron pero no se cuenta con más información.

Si bien las estrategias y líneas de acción en materia de vivienda del estado de Guerrero incorporan varios criterios considerados en los instrumentos internacionales de derechos humanos, la falta de información para la realización del presente diagnóstico, hace imposible tener una apreciación del grado real de instrumentación de las líneas de acción expresadas en el Plan Estatal y por lo tanto, el grado de avance en la protección del derecho a la vivienda de la población guerrerense.

4.4.3 Indicadores del derecho a una vivienda digna

Disponibilidad:

En el Cuadro 23 del Índice de Rezago Social, se mostró la magnitud de las carencias que existen en materia de disponibilidad de servicios en las viviendas de Guerrero. La Gráfica 21 muestra que en el último quinquenio, la atención a la población ha mejorado en todos los servicios, salvo el de agua entubada, donde aumentó la proporción de viviendas sin servicios de agua.

Gráfica 21

Fuente: Incide Social AC con datos del Censo/Conteo de población y vivienda 2000/2005, INEGI.

En el periodo 2000-2005 la cobertura de servicios públicos en las viviendas mejoró en la mayoría de los municipios Pese a ello, se identifica una elevada desigualdad. Mientras en

120

algunos municipios el 20% de la población no tiene los servicios, hay otros que tienen a más del 60% de sus habitantes sin agua, drenaje o piso de tierra. De los cuatro servicios de la vivienda aquí destacados, el acceso a energía eléctrica es el único que tuvo una mejora generalizada en el Estado. Las condiciones de las viviendas muestran una situación desventajosa para los hogares indígenas, es decir se presentan elementos de discriminación en el acceso servicios que pueden observarse en los siguientes cuadros. En el caso del acceso al agua99 entubada poco menos del 15% de las viviendas de hogares indígenas tenían servicio de agua entubada dentro de la vivienda, en tanto que en los hogares no indígenas este indicador alcanza a 40%. Una de cada dos viviendas de hogares indígenas no tiene acceso a la red pública de agua, este indicador en las viviendas de población no indígena es 1 de cada 3. (Cuadro 53)

Cuadro 53

Población en hogares indígenas con disponibilidad de agua entubada y fuente100

Guerrero 2000-2005.

Año

Población en hogares no indígenas (%) Población en hogares indígenas (%)

No disponen de agua de la red pública

Disponen de agua de la red pública

Dentro de la

vivien da

Fuera de la

vivienda pero

dentro del

terreno

N.E.

No disponen de agua de la red pública

Disponen de agua de la red pública

Dentro de la vivien

da

Fuera de la

vivienda pero

dentro del

terreno

N.E.

2000 36.78 61.59 31.93 29.66 1.63 55.35 41.33 9.97 31.36 3.32

2005 33.35 65.52 40.30 25.21 1.13 52.00 46.70 14.64 32.06 1.30

N.E.: No especificado. Fuente: INCIDE Social A.C. con datos del Conteo/Censo de población y vivienda 2000/2005, INEGI.

La cobertura en viviendas con energía eléctrica en promedio, no es tan crítica en Guerrero pero a nivel de las viviendas de los hogares indígenas sí es grave. 18.4 % de la población en hogares indígenas no disponen de energía eléctrica.

Cuadro 54 Población en hogares indígenas que no disponen de energía eléctrica.

Guerrero 2000-2005. (%)

Año Población total Población en

hogar no indígena

Población en hogar indígena

N.E.

2000 10.95 6.50 32.64 10.92

2005 6.26 3.73 18.42 3.79 N.E.: No especificado. Fuente: INCIDE Social A.C. con datos del Conteo/Censo de población y vivienda 2000/2005, INEGI.

99

Observación General 15 del Comité DESC sobre agua. 100

Véase nota 14 sobre las definiciones para la población indígena y no indígena.

121

Otro indicador que muestra las condiciones desventajosas en que se desarrolla la vida de la población indígena en Guerrero (Cuadro 55), es el porcentaje de personas que viven en viviendas con piso de tierra que es de 7 de cada 10 de los hogares indígenas comparativamente con sólo 3 de cada 10, en los no indígenas

Cuadro 55 Porcentaje de población en hogares indígenas con piso de tierra.

Guerrero 2000-2005.

Año Población total (%)

Población en hogar no

indígena (%)

Población en hogar

indígena (%) N.E. (%)

2000 39.61 32.51 74.20 37.90

2005 35.33 27.74 71.86 26.86 N.E.: No especificado. Fuente: INCIDE Social A.C. con datos del Conteo/Censo de población y vivienda 2000/2005, INEGI.

La Gráfica 22 muestra la forma en que ha evolucionado la cobertura de los servicios para la vivienda entre 2000 y 2005 en los municipios de Guerrero. Los puntos que están por debajo de la línea diagonal representan una mejor cobertura del servicio; los que están por encima de esa línea señalan que una mayor proporción de la población del municipio representado por el punto específico quedó fuera de la prestación del servicio. La situación se deterioró claramente en el caso del acceso a agua entubada.

Gráfica 22101

Ocupantes de viviendas sin agua entubada por municipio.

Guerrero 2000-2005.

0

20

40

60

80

100

0 20 40 60 80 100

2000

2005

Ocupantes de viviendas sin drenaje por municipio

Guerrero 2000-2005.

0

20

40

60

80

100

0 20 40 60 80 100

2000

2005

Ocupantes de viviendas con piso de tierra por municipio.

Guerrero 2000-2005.

0

20

40

60

80

100

0 20 40 60 80 100

2000

2005

Ocupantes de viviendas sin energía eléctrica por municipio.

Guerrero 2000-2005.

0

20

40

60

80

100

0 20 40 60 80 100

2000

2005

Fuente: INCIDE Social A.C. con datos del Censo/Conteo de población y vivienda 2000/2005, INEGI.

101

Cada punto representa a alguno de los municipios de Guerrero. Los puntos que están por debajo de la línea recta de 45 grados representan a aquellos municipios que tuvieron una mejoría entre 2000 y 2005 en la cobertura de un servicio. La distancia del punto respecto a la recta da cuenta de la magnitud del avance/retroceso en la cobertura.

122

4.4.4 Lista de verificación de la situación que guarda el cumplimiento de las obligaciones del Estado mexicano y de Guerrero en materia del derecho a la vivienda

¿Incluye la Constitución el derecho a

la vivienda?

Nacional La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su artículo 4º que ―Toda Familia tiene derecho a disfrutar de vivienda digna y decorosa....‖ Es decir, no es un derecho individual sino que pasa por la constitución o existencia de una familia.

Estatal No se reconoce explícitamente, sino se hace referencia a la Constitución Nacional, señalando en el artículo 1º que, ―En el Estado de Guerrero toda persona gozará de las garantías que otorga la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de las señaladas en la presente Constitución. El Poder Público del Estado garantiza a sus habitantes el goce de sus derechos. ―

¿Se define en

la Constitución o en legislación

secundaria en qué consiste la garantía del

derecho?

Nacional El artículo 2 de la Ley federal de vivienda define como vivienda digna y decorosa: ―la que cumpla con

las disposiciones jurídicas aplicables en materia de asentamientos humanos y construcción, habitabilidad, salubridad, cuente con los servicios básicos y brinde a sus ocupantes seguridad jurídica en cuanto a su propiedad o legítima posesión, y contemple criterios para la prevención de desastres y

la protección física de sus ocupantes ante los elementos naturales potencialmente agresivos.‖

Estatal La ley de vivienda social del Estado de Guerrero, establece en su artículo 3 que ―Todos los habitantes del Estado de Guerrero tienen derecho a una vivienda digna y decorosa, entendida como

el lugar seguro, salubre y habitable que permite el disfrute de la intimidad y la integración social y urbana; sin que sea obstáculo para su obtención, su condición económica, social, origen étnico o nacional, edad, género, situación migratoria, creencias políticas o religiosas.‖

¿Se definen en la legislación los

estándares mínimos a cumplir por

parte del Estado?

Nacional --

Estatal .--

¿Por Ley y

operativamente existe una dependencia,

entidad o institución pública

responsable de garantizar el derecho?

Nacional La ley federal de vivienda en el artículo 13 establece el Sistema Nacional de Vivienda como un

mecanismo permanente de coordinación y concertación entre los sectores público, social y privado, Y a través del artículo 18, crea la Comisión Nacional de Vivienda como un organismo descentralizado, de utilidad pública e interés social, no sectorizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio.

Estatal La Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas y el Instituto de Vivienda y Suelo Urbano de Guerrero son las instituciones responsables de cumplir las obligaciones del estado en materia del

derecho a la vivienda. La primera a través de la realización de programas de vivienda y urbanización y el segundo, facilitando el acceso al financiamiento para que las familias de menores ingresos, adquieran, construyan o mejoren su vivienda.

El artículo 5 de la ley de vivienda estatal señala como autoridades en materia de vivienda: I.- La Secretaria de Desarrollo Urbano y Obras Públicas; II.- El Instituto de Vivienda y Suelo Urbano; y III.- Los Ayuntamientos Municipales.

¿Por Ley y operativamen-

te existe una instancia pública

responsable de proteger a las personas

de las posibles violaciones

del derecho por parte de terceros

actores?

Nacional La Ley Federal de Protección al Consumidor, en su artículo 73 establece que: “Los actos relacionados con inmuebles sólo estarán sujetos a esta ley, cuando los proveedores sean fraccionadores, constructores, promotores y demás personas que intervengan en la asesoría y venta al público de viviendas destinadas a casa habitación...‖ y señala en el 76 que :la procuraduría podrá promover ante la autoridad judicial, cuando vea amenazado el interés jurídico de los consumidores, el aseguramiento de los bienes a que se refiere este capítulo, en aquellas operaciones que considere de difícil o imposible cumplimiento, mientras subsista la causa de la acción.

Nivel estatal


¿Se cuenta con un plan,

programa, política o estrategia en

el campo del derecho?

Nacional Existe el Programa Nacional de Vivienda 2008-2012: Hacia un Desarrollo Habitacional Sustentable.

Estatal Existe un Programa Sectorial de Desarrollo Urbano y Vivienda estatal 2006-2011

¿Los programas

operativos estatales permiten hacer efectivo el

ejercicio del derecho?

No se recibieron los Programas Operativos de las dependencias por tanto este elemento no lo puedo

determinar con certeza, pero de acuerdo a los informes anuales sobre la ejecución de los mismos y el Plan Estatal de Desarrollo, se pueden retomar algunos elementos: Algunas estrategias apuntan implementar programas especiales de créditos para la vivienda e

instrumentar programas de mejoramiento, pero también se focalizan hacia las mujeres o bien, para personas con discapacidad, con la dotación de materiales y de accesorios adecuados a las discapacidades.

¿El Estado cuenta con servicios públicos para el

cumplimiento del

Si cuenta con infraestructura de servicios públicos para las viviendas. El problema de la infraestructura es su alcance y distribución.

123

derecho?

¿Están esos servicios públicos accesibles física y económicamente para

toda la población?

No. El acceso se ha incrementado pero el rezago en la cobertura de drenaje y agua entubada es muy alto respecto al resto del país. La población indígena es la que tiene mayores restricciones en el acceso. Por otro lado, se identifica una asignación inequitativa de los servicios, las tasas de cobertura

de varían altamente de un municipio a otro. La geografía del estado afecta negativamente la capacidad del gobierno para dar cobertura total en el estado.

¿El Estado de Guerrero

tiene establecida una estrategia de

progresividad en el


No se tuvo acceso a los programas operativos anuales por tanto se desconoce si se cumplieron las

metas establecidas en los mismo. Tampoco se tuco acceso a los informes de ejecución den materia de la política de vivienda del estado.

¿Existe un presupuesto público destinado al


Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas en 2007 fue de 800 millones de pesos subiendo a 866 millones de pesos en 2008. Instituto de la Vivienda y Suelo Urbano para 2007 fue de 4.4 millones de pesos y para 2008 es de 5.8 millones de pesos


asignación de recursos públicos para el cumplimiento del

derecho?

Al menos a pesos corrientes, se incrementó el presupuesto asignado a las dos instituciones que tienen relación con el derecho a la vivienda.


adecuado a la atención en condiciones adecuadas de

oportunidad, dignidad y calidad

independientemente de

su capacidad de pago?

No, la distribución espacial de los recursos se concentra en las zonas urbanas. El acceso de la población rural (con alto componente indígena) a los servicios que mejoran la habitabilidad de las

viviendas sigue siendo de los más bajos del país.

¿Los programas y servicios consideran la

diversidad cultural del estado?

Se apunta a elaborar y poner en práctica programas que permitan atender las necesidades de vivienda atendiendo de manera prioritaria a los sectores tradicionalmente abandonados; así como

asegurar el servicio de agua potable en aquellas localidades en situación de exclusión social, también implementar programas especiales de créditos para la vivienda en apoyo a las mujeres en condiciones de desventaja y exclusión social. Se plantea asimismo adecuar las viviendas a los

patrones regionales y culturales.

¿Se cuenta con mecanismos para evitar

la discriminación en el acceso a los servicios?

(capacitación de

servidores públicos, sistema de denuncias y

sanciones, etc.)


¿Se cuenta con información estadística sistematizada (aunque

sea de diversas fuentes) que permita dar seguimiento a la

situación, distribución y avance en la cobertura y en la calidad del servicio

para dar cumplimiento al derecho?

INEGI cada quinquenio y las medidas resumen derivadas de esa información como el índice de rezago social o el de marginación. Sin embargo, es un campo de los derechos sociales en México, con sistemas pobres de información

en general por ejemplo sobre la situación de tenencia de las viviendas, extensión, calidad, problemas jurídicos, número de desalojos, necesidades de nuevas viviendas, de renovación y mantenimiento, etc.

¿Se cuenta con mecanismos o sistemas

de evaluación que


obligaciones del Estado




institucionales que promuevan la

participación de la

población en la toma de decisiones en las

políticas y programas

relativas al derecho?

Para la elaboración del Plan Estatal de Desarrollo, se convocó a las Jornadas de Participación y Corresponsabilidad Ciudadana que consistieron en 7 foros de consulta regionales y 14 foros

temáticos a través de los cuales se recabaron las propuestas y demandas de organizaciones, partidos políticos, intelectuales y grupos organizados. Se plantean en las líneas de acción del Plan Estatal mecanismos de participación de la sociedad en

los programas de Mejoramiento Integral de la Imagen Urbana y el Programa Ciudades y Pueblos Limpios

¿En su caso, la política, estrategia o programa

vigente en el estado en el


124

campo del derecho se

formuló con participación de la sociedad?

¿Existe legislación e

instituciones que permitan a la población acceder a la información

sobre las políticas, programas y servicios relacionados con el

derecho?




cumplimiento del

derecho? En su caso, ¿la difusión se realiza en lenguas indígenas?






El artículo 6 de la ley local, señala como atribuciones de la Secretaría en materia de vivienda la de: ―VI.- Conocer y resolver las denuncias y los actos violatorios a la presente Ley, aplicando las sanciones correspondientes;

VII.- Promover ante las autoridades correspondientes de las denuncias o querellas que con motivo de violaciones a la presente Ley, se incurra en ilícitos de carácter penal; VIII.- Actuar como instancia de conciliación, en el ámbito de su competencia, en tratándose de

conflictos entre particulares sobre bienes y acciones objeto de la presente Ley;‖ Para interponer una queja o denuncia, la legislación estatal, señala un recurso de inconformidad con base en el procedimiento administrativo señalado en la Ley de Desarrollo Urbano.

Adicionalmente, la Ley de Desarrollo Social del Estado establece la posibilidad de presentar una denuncia individual o colectiva y ante las autoridades competentes sobre ―cualquier hecho, acto u omisión, que produzca o pueda producir daños al ejercicio de los derechos establecidos en esta Ley o

contravengan sus disposiciones y de los demás ordenamientos que regulen materias relacionadas con el‖, definiendo los requisitos y forma en que se deberá plantear (art. 54), y señalando como sanciones las establecidas en la Ley de Responsabilidad de los Servidores Públicos del Estado o la

correspondiente a la conducta realizada. (art. 55).

¿Existen definidos

mecanismos de reparación del daño?

No

125

4.5 Derecho al trabajo y derechos en el trabajo

4.5.1 Legislación

a) Legislación internacional Tradicionalmente señalado en diversos instrumentos, el trabajo ―es un derecho y un deber social, otorga dignidad a quien lo realiza y debe prestarse en condiciones que, incluyendo un régimen de salarios justos, aseguren la vida, la salud y un nivel económico decoroso para el trabajador y su familia, tanto en sus años de trabajo como en su vejez, o cuando cualquier circunstancia lo prive de la posibilidad de trabajar‖ 102 Así, el PIDESC en su artículo 6, establece que: el derecho a trabajar comprende el derecho de toda persona a tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo libremente escogido o aceptado‖ y como medidas que deberá tomar el Estado, señala: a) ―orientación y formación técnico-profesional; b) preparación de programas, normas y técnicas encaminadas a conseguir un desarrollo económico, social y cultural constante, y; c) ocupación plena y productiva, en condiciones que garanticen las libertades política y económicas fundamentales de la persona humana.‖ Este Pacto, disecciona el derecho en sus dimensiones individual y colectiva, estableciendo primero en su artículo 7, el contenido del derecho que una persona tiene al goce de condiciones de trabajo, equitativas y satisfactorias, que le aseguren:

a) Una remuneración que proporcione como mínimo a todos los trabajadores i. Un salario equitativo e igual por trabajo de igual valor, sin

distinciones de ninguna especie; en particular, debe asegurarse a las mujeres condiciones de trabajo no inferiores a las de los hombres, con salario igual por trabajo igual;

ii. Condiciones de existencia dignas para ellos y para sus familias conforme a las disposiciones del presente Pacto;

b) La seguridad y la higiene en el trabajo; c) Igual oportunidad para todos de ser promovidos, dentro de su trabajo, a la

categoría superior que les corresponda, sin más consideraciones que los factores de tiempo de servicio y capacidad;

d) El descanso, el disfrute del tiempo libre, la limitación razonable de las horas de trabajo y las variaciones periódicas pagadas, así como la remuneración de los días festivos.103

Por otro lado, el artículo 8 contempla la dimensión colectiva del trabajo, estableciendo el derecho a fundar y afiliarse a un sindicato, a actuar en libertad y sin obstáculos para el cumplimiento de sus objetivos, así como el derecho a huelga. En el mismo sentido, el Protocolo de San Salvador establece el derecho que tiene toda persona a obtener ―los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada.‖ (Art. 6) y añade (Art. 7) el derecho de todo trabajador a seguir su vocación y a dedicarse a la actividad que mejor responda a sus expectativas y a cambiar de empleo, y derecho a la estabilidad en sus empleos.

102

Carta de la OEA, artículo 45 inciso b. 103

Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 7.

126

Por último, obliga a los Estados a garantizar el derecho a organizar sindicatos y afiliarse al de su elección, estableciendo el derecho a huelga y libre sindicación (art. 8). Cabe señalar que México estableció una reserva al Artículo 8 del PIDESC, manteniendo las limitaciones a la libertad de sindicación de la legislación mexicana. Así, tomando en cuenta estos ordenamientos, el Comité DESC en su Observación General No. 18, estableció como elementos interdependientes y esenciales los siguientes:

a) Disponibilidad: el Estado debe contar con servicios especializados que tengan por objeto ayudar y apoyar a las personas para permitirles identificar el empleo disponible y acceder a él.

b) Accesibilidad: el mercado de trabajo debe ser de fácil acceso a toda persona que esté bajo la jurisdicción del Estado. La accesibilidad tiene tres dimensiones. i. No discriminación: por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión,

opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento, discapacidad física o mental, estado de salud (incluso en caso de infección por el VIH/SIDA), orientación sexual, estado civil, político, social o de otra naturaleza, con la intención, o que tenga por efecto, oponerse al ejercicio del derecho al trabajo en pie de igualdad, o hacerlo imposible

ii. Accesibilidad física: en atención a las personas con discapacidad iii. Acceso a información: derecho a estar informado sobre los medios

para obtener empleo. c) Aceptabilidad y calidad: la protección del derecho al trabajo presenta varias

dimensiones, especialmente el derecho del trabajador a condiciones justas y favorables de trabajo, en particular a condiciones laborales seguras, el derecho a constituir sindicatos y el derecho a elegir y aceptar libremente empleo.

La misma Observación General 18 del Comité, establece como obligaciones para los Estados las de no discriminación y de adoptar medidas progresivas, deliberadas y concretas, dirigidas hacia su plena realización. Además de lo anterior, los Estados Parte tienen la obligación de respetar, proteger y aplicar, las cuales implican, primero la prohibición del trabajo forzoso y abstención de distorsionar el acceso igualitario al trabajo digno, con especial atención a los grupos de protección (respetar); adoptando legislación y acciones que garanticen el acceso a capacitación, garantizando que la iniciativa privada no violente este derecho (proteger). La Observación 18 continúa señalando la obligación de aplicar, que para el caso incluye, primero, la de proporcionar el derecho al trabajo, cuando las personas no tienen acceso por los medios de que disponen; segundo, la de facilitar, adoptando medidas positivas para permitir y capacitar a las personas para que ejerzan el derecho. Y tercero la de promover, estableciendo programas educativos e informativos para generar conciencia pública sobre el derecho al trabajo. Respecto de la libertad sindical y derecho de sindicación, la Organización Internacional de Trabajo (OIT), en su convenio 87 establece que: ―Los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con la sola condición de observar los estatutos de las mismas.‖ (Art. 2) y continúa en el artículo 10 definiendo el término organización como ―toda organización de

127

trabajadores o de empleadores que tenga por objeto fomentar y defender los intereses de los trabajadores o de los empleadores.‖ Cabe señalar que, tal y como lo establece el Comité DESC, aunque sólo los Estados son Partes en el Pacto y tienen, en definitiva, que rendir cuentas de su sujeción al mismo, todos los elementos de la sociedad —personas, familias, sindicatos, organizaciones de la sociedad civil y sector privado— tienen responsabilidades en lo tocante a la realización del derecho al trabajo. Las empresas privadas —nacionales y transnacionales— si bien no están obligadas por el Pacto, tienen una función particular que desempeñar en la creación de empleo, las políticas de contratación, la terminación de la relación laboral y el acceso no discriminatorio al trabajo.

b) Legislación nacional La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es la fuente de la legislación en la materia, estableciendo en los Artículos 5 y 123, la libertad del trabajo y los elementos esenciales para el ejercicio del derecho, respectivamente. El Artículo 123 señala que ―Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social para el trabajo, conforme a la Ley‖. Contiene un apartado A, que regula las relaciones laborales entre particulares y un apartado B, que regula las condiciones de las y los trabajadores del Estado. Este artículo establece que el Congreso de la Unión legislará en la materia, respetando los siguientes lineamientos:

La duración de la jornada máxima será de 8 horas y 7 para el trabajo nocturno.

Queda prohibida la utilización del trabajo de los menores de catorce años. Los mayores de esta edad y menores de dieciséis tendrán como jornada máxima la de seis horas

Por cada seis días de trabajo deberá disfrutar el operario de un día de descanso, cuando menos.

Los salarios mínimos generales deberán ser suficientes para satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia, en el orden material, social y cultural, y para proveer a la educación obligatoria de los hijos.

Los trabajadores tendrán derecho a una participación en las utilidades de las empresas.

Las empresas están obligadas a proporcionar habitaciones cómodas e higiénicas, mediante una aportación a un fondo de vivienda.

Las empresas, cualquiera que sea su actividad, estarán obligadas a proporcionar a sus trabajadores, capacitación o adiestramiento para el trabajo.

Los empresarios serán responsables de los accidentes de trabajo y de las enfermedades profesionales de los trabajadores, sufridas con motivo o en ejercicio de la profesión o trabajo que ejecuten. Responsabilidad que subsistirá aunque se contrate por un intermediario.

Tanto los obreros como los empresarios tendrán derecho para coaligarse en defensa de sus respectivos intereses, formando sindicatos, asociaciones profesionales, etc.

Las leyes reconocerán como un derecho de los obreros y de los patronos, las huelgas y los paros

Para regular este artículo, las y los mexicanos cuentan con la Ley Federal del Trabajo (LFT), la cual especifica lo anterior, estableciendo el marco de protección para las y los trabajadores. Es así que en su Artículo 35 señala que ―Las relaciones de trabajo pueden ser para obra o tiempo determinado o por tiempo indeterminado. A falta de estipulaciones

128

expresas, la relación será por tiempo indeterminado.‖ Situación que busca garantizar la estabilidad en el empleo, pero que frecuentemente se incumple, pues ya se considera una práctica común en México la equiparación de un contrato laboral con uno civil de prestación de servicios, con el propósito de eludir las obligaciones laborales y reducir el costo de nómina. Esta simulación violatoria de la ley ha sido tolerada por las autoridades mexicanas, al grado de ser utilizada por los propios gobiernos para hacer frente a los ―decretos de austeridad‖, que impiden la contratación de personal. Por otro lado, también en detrimento de la protección de los derechos laborales, es importante reparar en la posición del Estado mexicano frente a los pactos internacionales signados al respecto de la libertad sindical y de sindicación, pues como ha sido señalado en distintos diagnósticos sobre el tema, tanto la Constitución Política como la ley reglamentaria en la materia recogen condiciones y procedimientos que anulan la posibilidad de constituir un sindicato independiente o cancelan arbitrariamente su registro104. De ahí que México mantenga la reserva al artículo 8 del PIDESC, así como la no ratificación de los convenios 98, 138 y 158 de la OIT.

c) Legislación del estado de Guerrero El gobierno estatal no cuenta con atribuciones en materia laboral, por lo que se debe entonces referir a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guerrero, que en su artículo 1º, establece que todas las personas en el estado gozarán de las garantías que otorga la Constitución a nivel federal. A pesar de lo anterior, para regular las relaciones laborales de las y los trabajadores del Estado, a nivel local se cuenta con la Ley de Trabajo de los Servidores Públicos del Estado de Guerrero No. 248, la cual básicamente reproduce la Ley Federal. Respecto a la libertad de sindicación, en su artículo 70 esta ley señala que, luego de cumplir los promoventes con una lista de requisitos para la constitución de un sindicato, el Tribunal de Conciliación y Arbitraje recibirá la solicitud de registro y ―comprobará por los medios que estime más prácticos y eficaces, la no existencia de otra asociación sindical dentro de la unidad burocrática constituida por el Gobierno del Estado, los Municipios y Entidades Paraestatales, así como que la asociación peticionaria cuente con la mayoría de trabajadores de la unidad mencionada, procediendo, en su caso, al registro.‖ Lo anterior otorga un amplio margen de discrecionalidad a la autoridad sobre el derecho de las y los trabajadores a organizarse. Así mismo, de conformidad con los artículos 123, apartado A, Fracción XX de la Constitución y los artículos, 621 y 623 de la Ley Federal del Trabajo: "Las diferencias o los conflictos entre el capital y el trabajo se sujetarán a la decisión de una Junta de Conciliación y Arbitraje, formada por igual número de representantes de los Obreros y de los Patronos, y uno del Gobierno." Es decir, en México la justicia laboral está fuera del poder judicial y queda como un ámbito del poder ejecutivo.

La función primordial de la Junta Local de Conciliación y Arbitraje es conocer y resolver los conflictos en materia laboral que se suscitan entre la o el patrón y la o el trabajador, garantizando la armonía entre las fuerzas de la producción, mediante la conciliación y el arbitraje, bajo los principios de respeto a la Ley, transparencia, certeza y seguridad jurídica. La Ley Federal del Trabajo vigente, reconoce la existencia de dos jurisdicciones: una federal y otra local por lo que su aplicación corresponde a las autoridades federales y locales.

104

Diagnóstico de derechos humanos del Distrito Federal. Ciudad de México 2008 p. 244. www.derechoshumanosdf.org.mx

http://www.derechoshumanosdf.org.mx/

129

La propia Ley Federal establece el área de competencia de correspondencia federal, definiéndola en los artículos 527 y 528. El artículo 529 establece que las actividades no mencionadas en los dos artículos previos corresponderán a la competencia de las entidades federativas, a través de las juntas locales.

Adicionalmente en Guerrero se cuenta con la Ley de fomento económico, inversión y desarrollo del estado, la cual tiene por objeto ―impulsar el desarrollo económico del Estado a través del establecimiento de políticas que estimulen la inversión y el empleo, favoreciendo la consolidación de la alianza estratégica entre el Gobierno y los sectores privado y social de Guerrero.‖ (Art. 1) Esta ley establece como uno de los principios a considerar para la entrega de estímulos, la rentabilidad social, es decir, que la producción genere fuentes de empleo directas e indirectas para la población local, así como el registro de nuevos empleos ante el Instituto Mexicano del Seguro Social (Art. 17)

4.5.2 Marco programático, institucional y presupuestal del derecho al trabajo y en el trabajo

Los compromisos programáticos En el eje 2 del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, se establece que el objetivo nacional en materia de promoción del empleo y paz laboral, será: promover las políticas de Estado y generar las condiciones en el mercado laboral que incentiven la creación de empleos de alta calidad en el sector formal. Por su parte, el Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011, en su eje Cómo producir mejor, identifica como problemas más apremiantes en cuanto a empleo, los siguientes:

1. La estructura productiva de la entidad genera escasos empleos fijos, un sector de la población obtiene sus ingresos de la economía informal y otro grupo más amplio de la población rural obtiene su sustento de la economía de autoconsumo.

2. Se requiere modernizar el sistema educativo y vincularlo suficientemente con el sector productivo.

3. La formación educativa y la demanda laboral están disasociados, es decir, no existe congruencia entre los estudios de las y los trabajadores jóvenes y su actividad laboral.

4. No se tiene registro de la capacitación que, por ley, las empresas deben otorgar a sus empleados/as.

El cuadro siguiente sistematiza los que contempla el Plan Estatal de Desarrollo de Guerrero para satisfacer el derecho al empleo.

Cuadro 56 Objetivos, estrategias y líneas de acción en materia de empleo en Guerrero

Objetivo Estrategia Líneas de acción

Lograr un desarrollo equilibrado a través de las actividades productivas, articulando eslabones económicos y sociales que intervienen en la producción de bienes y servicios en las regiones del Estado.

Planificar procesos de desarrollo regional sustentable que detone las actividades productivas y sociales de los tres sectores de la economía para lograr en el largo plazo mejores

- Impulsar el establecimiento y consolidación de micro, pequeñas y medianas empresas que generen empleos bien remunerados en un entorno de sustentabilidad.

130

condiciones de vida.

Fomentar la instalación y consolidación de micro, pequeñas y medianas empresas de la rama manufacturera, agroindustrial, maquiladora, construcción y minera que permita ampliar y diversificar la estructura productiva de la economía estatal que genere empleos dignos.

Crear un ambiente de certidumbre y modernización para la competitividad que favorezca la inversión nacional y extranjera.

- Fortalecer la industria maquiladora existente y establecer mecanismos necesarios para que éstas cumplan con los convenios establecidos en materia de generación de empleos, garantías laborales justas y mantenimiento permanente de las instalaciones en comodato.

Establecer políticas de apoyo y coordinación institucional a las distintas expresiones de organización de la sociedad que inciden, desde su propio espacio, en acciones encaminadas a fortalecer procesos que mejoren la calidad de vida.

Reformar programas de desarrollo social con acciones concertadas con las instituciones de los tres niveles de gobierno.

- Realizar eventos de capacitación y de desarrollo humano dirigidos a la población abierta, así como promover el empleo en eventos públicos, poniendo especial atención a las mujeres y personas en situación de exclusión social.

-

Promover un desarrollo diversificado y sustentable entre los sectores sociales para generar oportunidades de empleo bien remuneradas.

Fortalecer y ampliar la estructura productiva que genere empleos e ingresos permanentes.

- Fomentar en el medio rural la creación de microempresas familiares de producción agrícola y pecuaria.

- Impulsar, en el medio urbano, la diversificación de talleres y manufacturas a través de cooperativas o pequeñas empresas.


A este respecto, el Programa Sectorial de Gobernabilidad Democrática 2005-2011: hacia una reforma de Estado señala que busca crear y promover los mecanismo para crear la justicia laboral y la libertad democrática, enfocándose en la creación de un clima de certidumbre y apego a la legalidad, el diálogo y la tolerancia, de libertad de expresión y manifestación para crear el ambiente idóneo para materializar la reforma. En fin último es lograr una sociedad más cohesionada, con más libertades y gozo de sus derechos.105 En su apartado de fortalecimiento a la política laboral y empleo, el documento establece la necesidad de modernizar la impartición y administración de la justicia laboral como condición para la atracción de inversiones a la entidad.106

Cuadro 57 Metas y líneas de acción en materia de empleo

Programa Sectorial de Gobernabilidad Meta: Fortalecimiento de la política laboral y empleo.

Líneas de acción

Reestructuración de la administración e impartición de la justicia laboral en el estado, estableciendo la Junta Central o Loca única, y el resto como especiales o de número.

Modernizar la administración e impartición de justicia laboral, a cargo de las Juntas Locales de Conciliación y Arbitraje, para brindar un mejor servicio, con mayor certeza jurídica e imparcialidad.

Simplificar los procedimientos administrativos.

Nueva cultura laboral, entre el sector empresarial y sindical, que coloque al ser humano en el centro de las relaciones obrero-patronal, que garantice un mejor y mayor desarrollo

105

Secretaría General de Gobierno. Programa Sectorial de Gobernabilidad Democrática 2005-2011, documento en línea disponible en http://www.guerrero.gob.mx/pics/art/articles/322/file.017.pdf, p. 18 106

Secretaría General de Gobierno. Programa Sectorial de Gobernabilidad Democrática 2005-2011, documento en línea disponible en http://www.guerrero.gob.mx/pics/art/articles/322/file.017.pdf, pp. 38-40

http://www.guerrero.gob.mx/pics/art/articles/322/file.017.pdf


131

de los y las trabajadores, con el compromiso de ser más productivos y, en consecuencia, más competitivos.

Respeto pleno a la autonomía de los organismos patronales y sindicatos de trabajadores/as, en aras de una sana convivencia y armonía con el sector productivo.

Fortaleciendo de las administración de la justicia laboral, se promueve el empleo en el Estado de Guerrero.

Mayor impulso a la capacitación laboral.

En el marco del Programa de Apoyo al Empleo, se continuará promoviendo la colocación de trabajadores/as desempleados/as y la reducción de los tiempos y costos en que incurren empleadores/as y trabajadores/as en la contratación de personal y búsqueda de empleo.

Promover la difusión de los subprogramas de apoyo al empleo, a través de los medios masivos de comunicación, de forma que estén al alcance de todos/as.

Fuente: INCIDE Social A. C. con información de Programa Sectorial de Gobernabilidad Democrática 2005-2011.

Los indicadores propuestos para medir el avance en las metas antes referidas son: reducción de la tasa de desempleo, incremento de trabajadores asegurados permanentes y eventuales, reducción de los conflictos laborales con base en la capacitación (PAC), acelerara los procesos judiciales en las Juntas Locales de Conciliación y Arbitraje e, incremento en el porcentaje de capacitación para el trabajo. 107 Corresponde a la Secretaría de Desarrollo Económico fomentar la creación de fuentes de empleo promoviendo el establecimiento y ampliación de la micro, pequeña, mediana y gran empresa en el Estado así como mediante políticas y líneas de acción que impulsen la ocupación en el Estado. Por su parte, como ya fue señalado anteriormente, corresponde a la Secretaría General de Gobierno, a través de la Subsecretaría del Trabajo y Previsión Social, ejercer las obligaciones de protección en materia del derecho del trabajo que competen al gobierno del Estado, procurando armonizar los intereses de las y los obreros y las y los patrones y cuidando que éstos colaboren en los programas de producción y productividad. Para estas atribuciones, la asignación presupuestal ha mostrado la evolución siguiente:

Cuadro 58 Clasificación Administrativa del Presupuesto. Guerrero

2007-2008

(Miles de pesos)



Secretaría de Desarrollo Económico 50,924 0.30 64,960 0.36

Secretaría General de Gobierno

215,399 1.20 234,583 1.30


La protección de la seguridad social que comprende los seguros de invalidez, vejez, vida, cesación involuntaria del trabajo, enfermedades y accidentes, guardería y cualquier otro medio de protección y bienestar de trabajadores y no asalariados así como sus

107

Secretaría General de Gobierno. Programa Sectorial de Gobernabilidad Democrática 2005-2011, documento en línea disponible en http://www.guerrero.gob.mx/pics/art/articles/322/file.017.pdf, p. 59


132

familiares, está a cargo de dos entidades paraestatales, el Instituto de Seguridad Social de los Servidores Públicos del Estado de Guerrero y el Instituto Mexicano del Seguro Social del Estado de Guerrero. De acuerdo con el Presupuesto de Egresos del Estado de Guerrero para el ejercicio fiscal 2008, corresponde a la Secretaría de Desarrollo Económico, desarrollar con su asignación presupuestal, programas que atiendan los siguientes rubros:

El financiamiento de actividades productivas y de comercialización, donde se consideren los subprogramas de financiamiento al sector industrial, comercial y de servicios, programas que faciliten el acceso al financiamiento de las micro, pequeñas y medianas empresas y fomento al incremento de inversiones.

Empleo, productividad y capacitación que se orienten hacia la formación de emprendedores y creación de empresas. Innovación tecnológica, gestión empresarial y fortalecimiento empresarial.

Promoción económica y regional, que conlleva acciones para la realización de eventos de pequeñas y medianas empresas y otras actividades e instrumentos de promoción.108

Por su parte, en este mismo documento, se señala que será tarea de la Secretaría General de Gobierno, ejecutar con el presupuesto asignado, el programa de empleo, productividad y capacitación.109

Cuadro 59

Programas federales y estatales EMPLEO

PROGRAMA DESCRIPCIÓN POBLACIÓN ATENDIDA/ BENEFICIARIA

2005 2006 2007

Programa de apoyo al empleo

Subsecretaría del Trabajo y Previsión Social, Secretaría General de Gobierno

Opera bajo las modalidades de becas de capacitación, empleo formal, jornaleros agrícolas, proyectos de inversión productiva, migratorios, bolsas de colocación y ferias de empleo. Se dirige a la población de 16 años o más que se encuentran en situación de desempleo, subempleo o suspensión temporal de su relación laboral y que solicita su incorporación al servicio estatal de empleo.

Servicio estatal de empleo Relación solicitantes/colocados

22,705/12,677 31,513/19,208 33,399/20,288

Vinculación laboral Relación solicitantes/colocados

15,333/5,975 21,655/9,854 23,743/10,945

Apoyos financieros a la capacitación-Bécate Relación solicitantes/colocados

3,598/2,928 3,456/2,952 3,575/3,262

Jornaleros Relación solicitantes/colocados

3,774/3,774 6,402/6,402 6,081/6,081

Fuente:

1/ Anexo Estadístico del Tercer Informe de Gobierno del Estado de Guerrero.

108


Ibíd. p. 24

133

Cuadro 60

Defensa del trabajo

2005 2006 2007 Las seis Juntas de Conciliación y Arbitraje

radicaron 4,678 demandas individuales

dictaron 1,354 laudos


dictaron 2,153 laudos


dictaron 2, 215 laudos La Procuraduría de la Defensa del Trabajo

atendió 3,128 trabajadores con problemas laborales

1,745 fueron resueltos en conciliación

1,383 juicios se iniciaron ante juntas locales


3,077 diferendos fueron resueltos por vía conciliadora

se iniciaron 453 juicios ante juntas locales


1,292 asuntos fueron conciliados

se iniciaron 262 juicios antes juntas locales

Se realizaron 60 inspecciones de condiciones generales de trabajo a establecimientos comerciales de jurisdicción local.

Se realizaron 236 inspecciones de condiciones generales de trabajo a establecimientos comerciales de jurisdicción local

Fuente: INCIDE Social A. C. con información del Primer, Segundo y Tercer Informes de Gobierno del Estado de Guerrero.

4.5.3 Indicadores del derecho al trabajo y del trabajo El Cuadro 61 muestra algunos indicadores de violación a los derechos laborales de las y los guerrerenses:

Cerca del 80% de la población ocupada no goza del derecho a la protección de la seguridad social.

Asimismo cerca de 1 de cada 3 trabajadores/as labora más de 48 horas a la semana que es la duración máxima de la jornada de acuerdo a la Ley Federal del Trabajo.

Una proporción muy elevada de la población ocupada, 28% no recibe ingresos que como se puede ver en la Gráfica 17 triplica la proporción promedio nacional y vulnera de manera grave el derecho de las personas a una remuneración por el trabajo que realizan.

Además 15% de la población ocupada percibe menos de un salario mínimo, retribución que al nivel de fijación vigente actualmente no cumple además con la disposición constitucional de ser suficiente para satisfacer las necesidades normales de un/a jefe/a de familia, en el orden material, social y cultural, y para proveer a la educación obligatoria de los hijos. Por una política nacional expresa, los salarios mínimos en el país han venido perdiendo poder adquisitivo desde mediados de la década de los años setenta y son usados como precio de referencia para el pago de muchos trabajos, incluso los que se realizan por cuenta propia.

134

Cuadro 61

Indicadores básicos de la población ocupada en Guerrero: sector de ocupación, condición de derechohabiencia, horas trabajadas a la semana y salarios mínimos

recibidos. 2005-2007 Porcentajes.

Población ocupada (Miles)

2005 2006 2007

1,124.50 1,166.00 1,214.80

Sexo (%) Hombre 63.49 62.38 61.70

Mujer 36.51 37.62 38.30

Según Sector (%)

Primario 29.80 29.00 29.50

Secundario 18.40 18.30 17.80

Terciario 51.70 52.60 52.50

Según derechohabiencia (%)

Con acceso a instituciones de salud 19.50 20.10 20.30

Sin acceso a instituciones de salud 80.30 79.60 79.50

Horas trabajadas a la semana (%)

Menos de 15 horas 4.50 4.80 5.90

De 15 a 34 horas 17.30 17.00 17.80

De 35 a 48 horas 45.20 44.80 42.70

Más de 48 horas 29.00 29.40 29.20

Población ocupada que percibe: Hasta un salario mínimo 14.70 13.90 14.70

(%)

Más de 1 hasta 2 salarios mínimos 21.20 19.90 19.50



Más de 5 salarios mínimos 5.50 5.70 6.00

No recibe ingresos 28.10 26.70 28.20 Fuente: INCIDE Social A.C., elaboración con datos de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, ENOE. INEGI.

En el Estado de Guerrero treinta y ocho de cada 100 trabajadores son mujeres. Del total de sus ocupados, un 52% se ocupa en el sector servicios, 18% en el sector secundario y cerca de una 30% en el sector primario.

De acuerdo a las estimaciones que derivan de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) alrededor del 33% de la población ocupada se desempeña en el sector informal (Cuadro 62), constituido por unidades económicas que operan a partir de los recursos de los hogares, pero sin constituirse como empresa, de modo que la actividad no tiene una situación identificable e independiente de ese hogar. Esta proporción es superior a la observada en el promedio nacional que alcanza a sólo el 27% de la población ocupada de acuerdo a esta definición110. La elevada proporción de población ocupada sin ingresos puede originarse en que las personas forman parte de las unidades económicas informales o trabajan en empresas campesinas familiares. La baja tasa de ocupación parcial y desocupación que se observa en Guerrero, 6.8% para 2007, tiene relación con el precario desarrollo del mercado de trabajo formal. En

110

Los expertos en mercado laboral consideran que las estimaciones del sector informal oficiales, realizadas por el INEGI, subestiman la magnitud e importancia de la ocupación en actividades informales.

135

cambio el indicador que mide la intencionalidad de trasladarse a la frontera es cuatro veces mayor en Guerrero que en el promedio nacional, aunque muestra una tendencia a la baja. Posiblemente también la baja proporción de población en relaciones subordinadas asalariadas determina que la tasa de separación del empleo por discriminación o acoso también muestre niveles bajos (Cuadro 62).

Cuadro 62

Tasas e indicadores de desocupación, condiciones críticas del mercado de trabajo, discriminación en el lugar de trabajo Guerrero 2005 – 2007

2005 2006 2007

Tasa de ocupación en el sector informal

(por 100 ocupados)

Nacional 26.8 26.9 27.0

Guerrero

34.0 33.9 33.4

Tasa de ocupación parcial y desocupación

Nacional 9.7 9.9 9.9

Guerrero 5.6 5.8 6.8

Población económicamente

activa con intención de

cruzar la frontera (tasa 1,000 habitantes)



Zacatecas (máximo nivel)

7.6 7.1 6.2

Factor de dependencia



Separación de empleo por

discriminación o acoso



Distrito Federal (máximo nivel)

4.6 4.3 3.2

Notas: Tasa de ocupación en el sector informal: Porcentaje de la población ocupada, que trabaja

para una unidad económica que opera a partir de los recursos del hogar, pero sin constituirse como empresa, de modo que la actividad no tiene una situación identificable e independiente de ese hogar. La manera operativa de establecer esto es que la actividad no lleva una contabilidad bajo las

convenciones que permiten que sea auditada. Tasa de ocupación parcial y desocupación: Porcentaje de la población económicamente activa (PEA)

que se encuentra desocupada, más la ocupada que trabajó menos de 15 horas en la semana de

referencia. Factor de dependencia: Número de dependientes (definidos como el total de menores de 14 años de

edad más la población no económicamente activa) por cada persona económicamente activa. Separación reciente de un empleo por causas atribuibles a discriminación o acoso: Proporción de la

población que dejó un empleo por segregación o asedio a su persona, con respecto a la población con experiencia laboral. La población que dejó su empleo por segregación o asedio comprende a

todas las personas que dejaron un empleo en el año en que se efectuó la entrevista o en el anterior por los siguientes motivos: discriminación por su aspecto físico, por su edad –joven o viejo-, enfermedad o discapacidad, embarazo o responsabilidades maternas; lo forzaron a renunciar o a

pensionarse, acoso o falta de respeto a su persona o un familiar le impidió seguir trabajando. Este indicador está disponible para el año 2005 y los dos primeros trimestres de 2006, lapso en el cual se estuvo aplicando la versión ampliada del cuestionario de ocupación y empleo (COE). De ahí en

adelante este indicador será objeto de renovación sólo en los segundos trimestres de los años subsiguientes ya que en los demás trimestres opera en campo una versión corta o básica del COE que no incluye preguntas referidas a eventos laborales del pasado.

Fuente: INCIDE Social AC, elaboración con datos de la ENOE 2005, Conteo de Población y Vivienda 2005. INEGI.

El Cuadro 63 contiene algunos datos promedio de las personas ocupadas en Guerrero. La edad promedio es cercana a los 38 años, la escolaridad media es de 7.7 años,

136

trabajan cerca de 45 horas semanales y tienen un ingreso medio por hora trabajada de 24.7 pesos en 2008.

Cuadro 63 Características de la población ocupada de Guerrero. 2005-2008

Promedios 2005 2006 2007 2008

Edad de la población económicamente activa

38.3 37.7 37.7 37.9

Años de escolaridad de la población económicamente activa

7.3 7.5 7.6 7.7

Horas trabajadas a la semana por la población ocupada

44.0 41.8 44.7 44.4

Ingreso (pesos) por hora trabajada de la población ocupada

21.0 23.9 21.9 24.7

Fuente: INCIDE Social A.C. con datos de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo.

Gráfica 23

Fuente: INCIDE Social A.C., elaboración con datos de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, ENOE. INEGI

La Gráfica 24 ilustra la distribución diferenciada de hombres y mujeres ocupadas por estratos de ingreso. Mientras la distribución de las mujeres se concentra en los estratos más bajos de ingresos con un 50% de ellas con ingresos menores a dos salarios mínimos, la proporción de hombres que no recibe ingresos alcanza al 34% de los ocupados, en tanto que sólo 17% de las mujeres ocupadas se encuentran en esa situación.

137

Gráfica 24


Resulta interesante observar en la Gráfica 25 que una proporción mayor de mujeres ocupadas 21%, accede a la protección de la seguridad social, respecto de los hombres, 18%.

Gráfica 25


138

Cuadro 64

Indicadores de condiciones de trabajo y expectativas en el mercado de trabajo

% Jóvenes con interés

para trabajar pero sin

expectativas de inserción

laboral/1

% Mujeres sin acceso a trabajos formales/2

% Trabajadores remunerados sin

percepciones salariales/3

% Población ocupada

de 14 a 17 años que

no asiste a la escuela

% Mujeres sin acceso

a guardería/4

Hombre Mujer

Guerrero 2005 4.4 71.4 13.6 5.1 49.8 83.8

2008 4.3 70.8 11.8 5.5 48.8 86.6

Nacional 2005 7.0 56.8 9.5 6.9 57.9 81.4

2008 7.4 56.0 8.9 4.6 57.5 81.2

Fuente: Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, INEGI 2005-2008. Notas: 1 Proporción de la población de 14 a 29 años de edad que al momento de la entrevista se encontraba disponible para trabajar, con respecto a la población de ese mismo rango de edad. No obstante que la persona se encontraba disponible para trabajar al momento de la entrevista, ésta ya dejó de buscar trabajo o no lo busca porque piensa que no tiene oportunidad para ello. 2 Proporción de la población femenina que al momento de la entrevista estaba desocupada u ocupada, pero que no contaba con acceso a las instituciones de salud provenientes de su trabajo, con respecto al total de la población económicamente activa femenina 3 Proporción de trabajadores remunerados cuya forma de pago es diferente a sueldo, salario o jornal, con respecto al total de trabajadores subordinados y remunerados 4 Proporción de la población femenina subordinada y remunerada que no cuenta con acceso a guardería, con respecto al total de la población femenina subordinada y remunerada. Este indicador está disponible para el año 2005 y los dos primeros trimestres de 2006, lapso en el cual se estuvo aplicando la versión ampliada del cuestionario de ocupación y empleo (COE). De ahí en adelante este indicador será objeto de renovación sólo en los segundos trimestres de los años subsiguientes ya que en los demás trimestres opera en campo una versión corta o básica del COE que no incluye la pregunta referida al acceso a guardería.

Las y los jóvenes en Guerrero tienen mejores expectativas sobre el acceso al mercado de trabajo respecto al promedio del país. Esas cifras contrastan con el alto porcentaje de acceso real a empleos formales por parte de las mujeres guerrerenses. Por otro lado, uno de cada diez trabajadores/as remunerados recibe pago en especie, lo cual —sumado a la proporción de trabajadores/as que ganan menos de un salario mínimo— tiene efectos negativos en la composición y volumen del consumo de los hogares. Finalmente, la razón de sustitución de estudios por trabajo es menor respecto de la que se registra a nivel nacional, cinco de cada diez trabajadores/as de 14 a 17 años abandonan la escuela, mientras que el promedio nacional es cercano a 6 de cada 10.

4.5.4 La situación de los y las jornaleros/as agrícolas

La información sobre el volumen de las corrientes migratorias y sus características sociodemográficas es escasa, como ocurre en la mayor parte de este tipo de desplazamientos temporales que no registra el INEGI. Sin embargo, el Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas (PAJAG-SEDESOL) ha registrado datos de jornaleros/as agrícolas y elaborado en diferentes años, estimaciones que pueden ilustrar la magnitud de este fenómeno. Según esta fuente, se contabilizó al cierre de la temporada de 2005, aproximadamente 37,144 jornaleros/as a nivel estatal, que se dirigieron principalmente a Sinaloa, Sonora, Baja California, Baja California Sur, Chihuahua, Jalisco, Nayarit, San Luís Potosí, Colima, Michoacán, Zacatecas, Morelos y a Ciudad Altamirano en Guerrero mismo.

139

Sin embargo, esta cifra puede ser aún mayor, ya que buena parte de las movilizaciones migratorias no se registran. Tal situación se deriva de las prácticas de enganche y contratación que se llevan a cabo en el estado, es decir, que hay comunidades que acuden en representación de su ―mayordomo‖ directamente a las instalaciones de las Unidades de Servicios Integrales (USI) del PAJAG, pero otros/as más, son anotados/as por los contratistas; mientras que un porcentaje considerable no es registrado bajo ninguna modalidad y son enganchados/as y trasladados/as directamente a los campos agrícolas de trabajo o se desplazan por cuenta propia, como es el caso de los y las jornaleros/as que se dirigen hacia el estado de Morelos. Los y las indígenas migrantes en general, están considerados/as como una de las poblaciones más vulnerables debido a su condición de extrema pobreza, la pertenencia étnica, el monolingüismo y la falta de instrucción, factores que se asumen como agravantes para la violación de sus derechos. La problemática también impacta en materia laboral, salud, educación, transporte, vivienda, abasto, procuración de justicia, seguridad social, apoyo institucional y en general, en todos sus derechos humanos; es un sector que mucho ha aportado al desarrollo y progreso de todos aquellos estados receptores de mano de obra migrante, pero no recibe un trato equitativo. Otro punto que es importante retomar, es el de las deficiencias que presenta el sistema de transporte que se emplea tanto para el traslado de su lugar de origen al de destino como el que los desplaza al interior de los campos agrícolas en Culiacán. Este sistema presenta enormes y graves deficiencias que han provocado la pérdida de vidas humanas, con el agravante de que en algunos de estos accidentes, se tiene que lamentar la resistencia patronal en la cobertura de las indemnizaciones. De ahí que sea necesario generar e impulsar avances en reformas legislativas específicas en el área de tránsito y transportes a fin de garantizar una transportación adecuada. El marco jurídico aplicable a los y las trabajadores/as migrantes internos/as debe ser exactamente el mismo que se aplica a los demás trabajadores/as mexicanos/as, sin embargo, este es un de los grupos que en mayor medida viven violaciones a sus derechos humanos, sobre todo sus derechos económicos, sociales y culturales.

4.5.4.1 Derechos laborales de los y las jornaleros/as de campo Las condiciones de trabajo y de vida de las familias indígenas jornaleras son muy desiguales, varían según la región y la ocupación que desempeñe el o la trabajador/a. Si los y las jornaleros/as viven en la peor situación, esto se agudiza si son migrantes que llegan por su cuenta. El y la jornalero/a migrante, por razones culturales y por la falta de educación formal, recibe un trato indiferente de la población local y de las autoridades de la población donde trabaja y encuentra diversos obstáculos para defender sus derechos, lo que se acrecienta en el caso de los y las indígenas que son monolingües y en su mayoría, no cuentan con documentos.

Las mujeres casadas, esposas de los jornaleros, generalmente analfabetas o con bajos niveles de escolaridad, son quienes realizan las labores más pesadas. Su salario es siempre considerado complementario al del marido. El trabajo de la mujer casada se divide entre el quehacer doméstico y las labores en el campo agrícola. No cuenta con incapacidad por gravidez ni con servicios médicos durante el embarazo y en términos generales, la asistencia social es muy reducida, además de la ausencia de prestaciones. Sí la clase obrera tiene dificultades para que se respeten sus derechos laborales, la situación es peor para los y las jornaleros/as agrícolas, quienes son los y las más explotados/as y marginados/as de la población rural. No obstante, su importancia numérica, los y las jornaleros/as agrícolas están ausentes de los programas y planes gubernamentales.

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Los y las jornaleros/as migrantes no tienen prestaciones de ley, ni aguinaldo, ni pago del séptimo día, ni prima vacacional, sólo cuentan en algunos lugares con servicio médico, pero no en todos. Tienen que recurrir en ocasiones a médicos particulares. Se les otorga cierto monto económico al término de su trabajo en los campos agrícolas, que la empresa lo denomina como ―retiro‖ o pago de utilidades y en algunos campos les otorgan despensas económicas u otro tipo de apoyos en especie. El pago de los salarios en los grandes campos de cultivo es por jornada o por tarea, es decir, un sistema de destajo cuyas tarifas están sujetas a las leyes de la oferta y la demanda. En ocasiones los y las jornaleros/as trabajan 12 ó 14 horas diarias para obtener un pago apenas superior a los salarios mínimos y en otras, a causa de un mal temporal o por sobreoferta de mano de obra y de productos agrícolas, dejan de trabajar y percibir un ingreso.

4.5.4.2 Derecho a la salud de los y las jornaleros/as de campo El Reglamento del Seguro Social Obligatorio para los Trabajadores del Campo comprende la protección de los y las trabajadores/as estacionales del campo, que son los que laboran únicamente determinadas épocas del año. De acuerdo con su artículo 18, el IMSS otorga a estos trabajadores y sus familias: atención médica, farmacéutica y hospitalaria sólo durante el tiempo en que prestan sus servicios, y una cantidad de dinero, en los casos de accidentes de trabajo, equivalente a la mitad del ingreso durante el tiempo que dure incapacitado. Los y las trabajadores/as o sus familiares deben presentar en las unidades médicas el aviso o ―pase‖ que les da la empresa agrícola para que el IMSS los atienda. Sin embargo, reciben pases sólo en casos extremos o los/as atienden de hecho, cuando ya están casi al borde de la muerte. Este sistema no contempla el pago de incapacidad de tipo alguno ni la atención médica para el seguimiento de enfermedades crónicas o degenerativas que, en el caso de los y las jornaleros/as, son frecuentes por el desgaste físico y la exposición prolongada a los agroquímicos. Así, la seguridad social margina y excluye hasta de su más esencial beneficio, la atención médica, al grupo más grande de trabajadores/as del campo que son los y las jornaleros/as agrícolas. La Ley Federal del Trabajo, en el capítulo VIII del título sexto, establece la obligación del patrón de proporcionar a sus trabajadores alojamiento y asistencia médica y, en el caso de contratar a más de 100 trabajadores, mantener una enfermería atendida por personal competente bajo órdenes de un cirujano, obligación que se inscribe dentro de los ordenamientos básicos de la seguridad social, según el artículo 283 del capítulo señalado. Otro factor que agudiza la situación de vulnerabilidad de los y las migrantes es la alimentación, ya que debido a la pobreza en la que viven en sus lugares de origen, presentan elevados índices de desnutrición, principalmente en los niños y niñas y en los y las recién nacidos/as. Esta situación se agrava cuando con sus familias arriban a los campos agrícolas, porque al llegar a ellos, son objeto de extorsión por parte de los y las tenderos/as, protegidos/as de los y las patrones, quienes enganchan a los y las jornaleros/as al venderles a crédito las mercancías que necesitan. El salario que reciben no alcanza para cubrir la deuda y adquirir nuevas mercancías, así que los y las tenderos/as los mantienen constantemente endeudados. Las condiciones insalubres de las viviendas y del medio en que vive la familia jornalera, aunadas a una mala alimentación y a las desgastantes condiciones laborales, así como a la falta de hábitos de higiene, son elementos que contribuyen al deterioro de su salud.

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4.5.4.3 Derecho a la educación de los y las jornaleros/as agrícolas Cada año 350 mil niñas y niños junto con sus familias emigran de sus lugares de origen a otras entidades del país. En México existen 3.1 millones de jornaleros/as agrícolas. Casi el 20% de su fuerza laboral está constituida por menores de seis a 14 años de edad. Este grupo registra el más alto grado de rezago educativo del país y no tienen acceso a la educación de manera continua. Según datos de la SEP, menos del 10 por ciento de los niños y niñas jornaleros/as agrícolas asiste a la escuela. Sin educación no tienen muchas oportunidades para mejorar su situación laboral y por eso se perpetúa el estado de exclusión y marginación en el que se encuentran111. Según el Programa de Educación Primaria para Niños y Niñas Migrantes (PRONIM) de la Secretaria de Educación Pública (SEP), el 50% de los niños que asisten a la escuela se encuentra en primero o segundo grado de primaria. Estas cifras sólo dan cuenta del grave rezago educativo que prevalece entre los hijos e hijas de los y las jornaleros/as en edad escolar. Sin embargo, no es cuestión de datos estadísticos, porque el problema radica fundamentalmente en los planes de estudio que elabora la SEP y el mismo CONAFE en relación a los y las niños/as migrantes. Dichos planes deben considerar la eventualidad de los y las menores por ser migrantes de carácter temporal, y las deficiencias que presenta el niño y la niña al acudir por determinado periodo a la escuela, ya que el nivel de enseñanza varía mucho de acuerdo al lugar de origen y de recepción. Se debe tomar en cuenta que un porcentaje considerable de estos niños y niñas trabajan en las actividades de corte y recolección de diversas hortalizas, lo que hace crítica su permanencia en la escuela.

4.5.4.4 Derecho a la vivienda de los y las jornaleros/as de campo Otro de los aspectos fundamentales de este importante grupo de trabajadores/as refiere la vivienda y las condiciones de la misma. A los y las migrantes que son enganchados/as desde su lugar de residencia se les proporciona siempre un lugar donde vivir. Generalmente la vivienda consiste de galerones construidos con lámina de cartón o galvanizada, con divisiones muy estrechas que forman habitaciones, con el piso de tierra, carentes de agua potable y de servicios sanitarios. En ellas se hacinan cientos de jornaleros/as con los inminentes riesgos sanitarios. En estas galeras permanecerán por cuatro o cinco meses con sus familias. Ese pequeño espacio se transforma en su vivienda, en su lugar de descanso después de finalizar las labores en el campo, violándose todas las condiciones mínimas básicas establecidas en los Pactos internacionales y en las Observaciones Generales correspondientes que señalan como que vivienda adecuada ―significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos‖

4.5.4.5 Derecho a la seguridad social de los y las jornaleros/as de campo En el mes de enero de 2007, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) determinó que los y las trabajadores/as eventuales del campo, como cualquier otro/a asalariado/a, tienen derecho a que sus patrones/as les paguen servicios de seguridad social durante el tiempo que trabajen para ellos. La resolución avala las reformas a la Ley del Seguro Social que contemplan la incorporación al régimen ordinario del IMSS a los/as

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Datos obtenidos del primer borrador del diagnóstico.

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trabajadores/as eventuales y permanentes del campo, que son contratados/as en labores relacionadas con los sectores agrícola, ganadero, forestal o mixto. Por lo tanto, los y las patrones/as están obligados/as a otorgar a los y las jornaleros/as de campo y a sus familias las prestaciones en especie correspondientes al seguro de enfermedades y maternidad. En caso de incumplir, los y las patrones/as serán sancionados/as, toda vez que la Ley del Seguro Social faculta a las secretarías de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, para que suspendan la entrega a los y las productores/as rurales, de toda clase de subsidios, apoyos o beneficios derivados del PEF. Existe una discusión en torno al otorgamiento de la seguridad social para los y las jornaleros/as agrícolas, ya que de acuerdo con los argumentos de la parte patronal no es benéfico el pago de cuotas al IMSS, porque sus trabajadores/as son eventuales, dando lugar a que durante el tiempo en el que no estén laborando en sus campos agrícolas se descompensen los recursos de las empresas. Por ello, algunos/as productores/as agroindustriales recurrieron al amparo, de acuerdo con el Convenio que establecieron en el sexenio de Ernesto Zedillo Ponce de León.112 Su argumento principal es la poca rentabilidad que les resulta el pago de las cuotas al seguro social.

4.5.4.6 El trabajo infantil de jornaleros/as agrícolas Los límites de edad definidos por Ley para el trabajo son incumplidos en la práctica. Desde su creación en 1919, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) dedicó una buena parte de sus esfuerzos a la eliminación del trabajo infantil y a la promoción de su bienestar dentro de los ámbitos de su competencia113. El Convenio Núm. 138 contempla la edad mínima de admisión al empleo. La Constitución Política prohíbe a los empleadores la utilización del trabajadores/as menores de 14 años; así también, establece que los mayores de dicha edad y los menores de 16 deben tener como jornada máxima 6 horas. La legislación laboral mexicana, al referirse a menores trabajadores, comprende a los y las jóvenes entre 14 y 16 años 114. No obstante, los niños y niñas jornaleros inician desde los seis de edad, Los lineamientos en torno al trabajo infantil aparecen en la Declaración Universal de los Derechos del Niño, en la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, sin que

en México y Guerrero sean consideradas por las autoridades en relación con el trabajo infantil de los niños indígenas jornaleros. La importancia de la ratificación de estas declaraciones o convenios radica en el cumplimiento de las mismas. La Convención sobre los Derechos del Niño en el artículo 6 establece: ―Los Estados

Partes garantizarán en la máxima medida posible la supervivencia y el desarrollo del niño‖. En el artículo 27 afirma: ―Los Estados Partes reconocen e l derecho de todo niño a un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social‖ y en el artículo 32 que: ―Los Estados Partes reconocen el derecho del niño a estar protegido contra la explotación económica y contra el desempeño de cualquier trabajo que pueda ser peligroso o entorpecer su educación, o que sea nocivo para su salud o para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral o social‖.

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Datos obtenidos del primer borrador del diagnóstico. 113

Cfr. OIT, "Edad mínima de admisión al empleo", Informe IV a la 57ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, Ginebra. Parsons, T., Estructura y procesos en las sociedades modernas, spi, Madrid, 1972. 114

Cfr. Ma. Teresa Guerra Ochoa, Los trabajadores de la horticultura sinaloense, Universidad Autónoma de Sinaloa y CNDH, México, 1998.

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Hace dos décadas sólo los hombres salían a trabajar a los campos del norte; hoy día son familias enteras, con niños, mujeres y ancianos, quienes también se enrolan como jornaleros agrícolas. Según estimaciones de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STyPS) existen alrededor de más de 1. 2 millones de jornaleros agrícolas migrantes, de los cuales 240 mil son niños y niñas que perciben salarios entre los 60 y 90 pesos diarios cuando se les paga por jornada de trabajo a destajo, con los consecuentes riesgos en su salud y su integridad.115 De los niños y niñas jornaleros de seis a 14 años de edad, el 42% padece algún grado de desnutrición y sólo el 7% va a la escuela. Según el registro del Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas (PAJA), entre septiembre y diciembre de 2006, del total de jornaleros que registraron su salida, el 46% lo constituían niños y niñas menores de 15 años. De acuerdo al mismo PAJA, en los campos agrícolas, los patrones consideran que los niños están aptos para el trabajo a partir de los seis años de edad. El trabajo en el campo afecta gravemente la salud, por lo que los niños y niñas padecen enfermedades respiratorias y enfermedades de la piel por la exposición al sol y a los químicos.

4.5.5 Casos emblemáticos

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Arturo Rivero, ‗Laboran 240 mil niños migrantes como jornaleros en el país, señala la STyPS, en El Sur, 26 de junio de 2007, Guerrero, México.

CASO EMBLEMÁTICO 1: DERECHO AL TRABAJO Y DERECHOS EN EL TRABAJO David Salgado Aranda

CASO Muerte de David Salgado Aranda de 8 años al ser atropellado por un tractor cuando estaba trabajando en la recolección de tomate en el estado de Sinaloa,. HECHO En el mes de diciembre de 2006, Cruz Salgado Paris y Agustina Aranda Huerta, de la comunidad Nahua de Ayotzinapa, Tlapa, en la Montaña de Guerrero, se trasladaron al estado de Sinaloa junto con sus 6 hijos (Silvestre, de 15 años; Silvia, de 12 años; Adriana, de 10 años; David, de 8 años; Alondra, de 4 años y Sandra de 3 años) para trabajar en el corte de tomate en el campo Los Pinos, que pertenece a la empresa Agrícola Paredes (ubicado en la Sindicatura de Costa Rica en Culiacán). El día 6 de enero de 2006, David Salgado Aranda se encontraba cortando y recolectando tomates junto a sus hermanos y su madre. De acuerdo a la versión de Agustina Aranda, madre de David, y de su hermano Silvestre, el niño estaba laborando en el corte de tomate. A un costado de donde se encontraba la ―cuadrilla‖ de jornaleros estaban unos contenedores o ―batangas‖ en las que vacían el tomate que recolectan. David caminaba por la parte trasera de una batanga para vaciar el balde que llevaba, cuando tropezó con una cuerda que estaba en uno de los surcos de tomate. Al tropezar, quedó detrás de la batanga y en ese preciso momento el conductor del tractor se movió hacia donde estaba David, por lo que el tractor atropelló al menor, provocándole un golpe en la cabeza y diversas contusiones en su cuerpo. El niño perdió la vida instantáneamente. Algunos jornaleros retuvieron por la fuerza al tractorista, pero éste logró darse a la fuga. Los familiares y testigos de los hechos confirman que el menor fue atropellado por el tractor cuando estaba laborando. Sin embargo, el certificado de defunción emitido por la Secretaria de Salud del estado de Sinaloa no reconoce que el deceso ocurrió en el desempeño del trabajo. Es más, el acta de defunción levantada después por el Misterio Público menciona que las causas de la muerte fueron ―Traumatismo Cráneo Encefálico‖, y que fue en la ―Vía Pública‖. Eso quiere decir que la muerte de David habría ocurrido fuera del campo y el traumatismo habría sido ocasionado por un golpe o una caída, lo que deslinda de cualquier responsabilidad a la empresa agrícola. Por los hechos se integró la averiguación previa CLN/COSRI/04/07 en el estado de Culiacán, Sinaloa, para fincar responsabilidades. La empresa agrícola se hizo cargo de los gastos funerarios, del traslado del cuerpo de David Salgado de Sinaloa a su comunidad de origen en Guerrero, así como del traslado de su familia para el sepelio. Además le dio a la familia una cantidad de dinero equivalente a los salarios que no iban a poder recibir durante las 2 semanas que permanecieran fuera del campo (entre el traslado, el entierro y otros 9 días), además de gastos diversos por el sepelio. La empresa les otorgó en total poco más de 60 mil pesos. Nueve días después del entierro de David, la familia regresó al campo Los Pinos para hablar de la indemnización que por ley debían de recibir y también para volver al trabajo. Alrededor de un mes después de la muerte de David, Sergio Paredes (hermano del empresario dueño de Agrícola Paredes) junto con un Agente del Ministerio Público de Culiacán, Sinaloa, pidieron a los padres de David que firmaran los cheques que correspondían a los 60 mil pesos que recibieron, así como un documento que notificaba la entrega de tal cantidad y que especificaba que la familia hacía un ―otorgamiento de perdón‖ tanto a la empresa agrícola como al tractorista responsable de la muerte del menor. Eso nunca se lo explicaron a los padres de David, quienes no saben leer y tampoco entienden bien el español.

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CASO EMBLEMÁTICO 1: DERECHO AL TRABAJO Y DEL TRABAJO David Salgado Aranda

CONTINUACIÓN… Es de llamar la atención que la firma de dicho documento se llevó a cabo sin la asesoría jurídica pertinente para la familia y sin intérpretes de por medio, como dice la ley que corresponde cuando las víctimas son indígenas. Con haber cubierto los gastos arriba mencionados, y apoyándose en el documento de otorgamiento del perdón, Agrícola Paredes afirmó que había cumplido con sus obligaciones en beneficio de la familia de David. Los padres se inconformaron con esa respuesta, ya que les hicieron firmar sin explicarles bien ese documento, y porque aunque la empresa cubrió los primeros gastos inherentes a la muerte de su hijo, pero de ninguna manera se les hizo justicia. QUEJA O DENUNCIA Ante la negación de justicia, la familia Salgado Aranda decidió regresar a Guerrero y acudieron al Centro de Derechos Humanos de la Montaña Tlachinollan. RECOMENDACIÒN El 23 de enero pasado, UNICEF reaccionó frente a ese caso emitiendo un llamado ―...a la sociedad en general, a los productores agrícolas, a las autoridades gubernamentales y a los padres de familia para velar por la seguridad física y la protección de los derechos humanos de los niños, niñas y adolescentes y a no exponerlos a los riesgos del trabajo en los campos agrícolas. Los hijos e hijas de los y las jornaleros/as migrantes son uno de los grupos más excluidos en México de los servicios sociales, de la educación y de la protección en contra de la explotación y el abuso. (…) UNICEF aseveró que combatir el trabajo infantil requiere tanto de políticas sociales como políticas económicas orientadas a reducir la pobreza y a garantizar que todos los niños del país tengan acceso a servicios públicos de calidad, así como asegurar ingresos dignos para todas las familias. (…)‖ El 6 de marzo de 2007, el relator Jorge A. Bustamante realizó una visita inédita a la Montaña de Guerrero para reunirse con los familiares de David en la comunidad de Ayotzinapa, y con el Centro de Derechos Humanos. Sobre el caso de David, dijo: ―es un ejemplo de cómo el gobierno federal y estatal no están cumpliendo con su obligación de hacer cumplir la ley de prohibir el trabajo infantil ni están tomando medidas concretas para pensar que van a cambiar las cosas respecto de la violación de la normatividad internacional que prohíbe el trabajo infantil‖. Desde entonces, el relator le ha dado un seguimiento especial al caso. El 10 de mayo, mandó una carta al gobernador de Sinaloa y a otros funcionarios, en conjunto con organizaciones de la sociedad civil, para manifestar su más profunda preocupación por el caso de David Salgado. En la carta afirmó: ―...por desgracia los señores Cruz Salgado Paris y Agustina Aranda Huerta (padres de David) no fueron tratados con dignidad por la empresa agrícola, contrario a ello considera haber cumplido su responsabilidad laboral brindando un apoyo vergonzoso a la familia.‖ El relator recordó que ―el caso de David es un ejemplo de la explotación infantil laboral que se da en los campos de jornaleros agrícolas en Sinaloa, México. No estamos en presencia de un hecho aislado, simplemente en la Agrícola Paredes se han dado ya otros dos casos recientes (…)‖. El relator termina solicitando la intervención del gobierno de Sinaloa para que la empresa Agrícola Paredes ―brinde una indemnización adecuada a la familia del menor, para resarcir en los más posible las consecuencias de su muerte.‖ El 6 de marzo de 2007, la Presidenta de la Comisión de Derechos Humanos del Senado de la República Mexicana, Rosario Ibarra, junto con 7 senadores firmaron un punto de acuerdo en torno al caso de David, en el que lanzaron los siguientes exhortos: a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social: la justa indemnización a la familia del menor jornalero agrícola fallecido; y al Gobierno de Sinaloa: el inicio de una investigación penal para sancionar al responsable de la muerte del menor REPARACIÒN DEL DAÑO A pesar de tantos llamados y del más alto nivel, a más de 5 meses de la muerte de David, no hay una respuesta por parte de la empresa ni tampoco de las instituciones gubernamentales. Para evitar la continuación de este tipo de casos que vulneran los derechos de los menores indígenas obligados a migrar, es necesario que el gobierno federal, los gobiernos estatales y el Congreso de la Unión, establezcan medidas suficientes y necesarias considerando lo siguiente:

El pago de una indemnización justa y digna a los padres de David Salgado Aranda, pues es la impunidad uno de los factores principales que permite que la explotación infantil laboral persista en el país, y es la resolución justa de este tipo de casos lo que puede representar un ejemplo a seguir.

El cumplimiento al llamado realizado por UNICEF para velar por la seguridad física y la protección integral de los derechos humanos de los niños, niñas y adolescentes a no exponerlos a los riesgos del trabajo en los campos agrícolas, y a asegurar que puedan ejercer sus derechos básicos, particularmente el de una educación de calidad, para lograr que ningún niño o niña se vea forzado a trabajar y a abandonar la escuela.

El establecimiento de un sistema de monitoreo a las empresas que contratan a los jornaleros agrícolas con el fin de garantizar condiciones dignas de contratación, de vida y de traslado de los jornaleros, así como la vigencia de sus derechos laborales y sus derechos a la educación, salud, vivienda y alimentación.

La implementación de un programa nacional donde concurran los esfuerzos de distintas dependencias para una atención integral a la situación de los jornaleros agrícolas en México, que comience por atender las causas estructurales que originan la migración masiva y que la colocan como única opción de sobrevivencia para gran parte de la población indígena.

El cumplimiento de las normas internacionales firmadas y ratificadas por México que protegen y garantizan los derechos fundamentales de las personas migrantes, como son la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y sus Familias, La Convención sobre los Derechos del Niño, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo y el Convenio 182 de la OIT relativo a la Prohibición de la peores formas de trabajo infantil.

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CASO EMBLEMÁTICO 2: DERECHO AL TRABAJO Y DERECHOS EN EL TRABAJO TIMOTEO VENTURA Pastrana -Niño Indígena Me'phaa-

CASO Timoteo VENTURA PASTRANA, niño indígena Me'phaa de dos años, estaba junto con sus papas en un campo agrícola de Chihuahua, cuando fue atropellado por un empleado de la empresa. Por falta de atención médica rápida y eficiente, a Timoteo le amputaron su brazo derecho. La empresa no quiso hacerse responsable del caso. HECHOS El 19 de julio de 2007, Timoteo Ventura Pastrana emigró hacia el estado de Chihuahua junto con sus padres Celso VENTURA GÁLVEZ (22 años) y Sofía PASTRANA MARCO (21 años), su hermano Isaac VENTURA PASTRANA (5 años), y otras 300 personas de su comunidad. Llegaron al rancho El Carmen, propiedad de Manuel MONÁRREZ HUERTA, que se ubica en el municipio de Ciudad Jiménez, para trabajar en el corte de chile jalapeño, donde se paga a los jornaleros agrícolas 50 centavos el kilo de chile. En promedio se cortan, entre dos personas, 300 kilos de chile al día, lo que equivale a una paga de 100 a 125$ (9 a 11 US dólares) por día por persona. El 3 de septiembre de 2007, a las 16h, los papas de Timoteo habían concluido sus labores y se reunieron con sus hijos Timoteo e Isaac en un patio (a un costado de los campos agrícolas) para esperar a que les pagaran su "raya", alrededor de una pila con agua. En ese momento Daniel CHACÓN CHÁVEZ, de 17 años, chofer de una de las camionetas que traslada a los jornaleros a las galeras donde viven, quiso demostrar su habilidad manejando la camioneta, encendió el motor, aceleró en reversa y se impactó en la pila de agua. De acuerdo con los testimonios de los jornaleros, Daniel Chacón se había percatado de que en aquel lugar había varios niños, niñas y algunos adultos, por ello pensaron que iba a frenar la camioneta, pero no fue así. En el impacto lesionó de gravedad al niño Timoteo Ventura, pero también se encontraba su hermano Isaac, una niña de nombre Sara Ventura Félix, los padres de Timoteo y otros adultos. Los testigos evitaron que el chofer escapara, pero los responsables del campamento impidieron que las autoridades entraran a tomar datos del accidente y tampoco llamaron a una ambulancia. Timoteo Ventura primero fue trasladado al hospital que se encuentra en el municipio de Jiménez, posteriormente lo canalizaron al hospital del municipio de Parral por las lesiones que presentó. Finalmente, lo trasladaron al Hospital General de Torreón, donde esperó varias horas antes de que fuera atendido. Lamentablemente, por la demora injustificada para atenderlo médicamente, tuvieron que amputarle el brazo derecho. De acuerdo con el certificado médico previo, las lesiones pusieron en peligro la vida de Timoteo. Además, entre los lesionados se encontraba la mamá de Timoteo, quien tenía siete meses de embarazo, y otros menores de edad. Horas más tarde fueron dados de alta. En un inicio, Celso Ventura Gálvez cubrió los gastos médicos de traslado de su hijo, a pesar de contar con recursos muy limitados. Después, Celso Ventura pidió al dueño del rancho que lo apoyara con los gastos médicos de su hijo. Pero en todo momento, el señor Manuel Monárrez Huerta se negó, argumentando que no iba a asumir ninguna responsabilidad porque Timoteo no era trabajador y los hechos sucedieron fuera del campo agrícola. Finalmente, el dueño del rancho tramitó el seguro social de la familia, para que, a través de él, se cubrieran los gastos y no quedara bajo responsabilidad del empresario. Timoteo Ventura fue dado de alta del hospital días después de la intervención quirúrgica. Sin embargo, el proceso de cicatrización de la lesión demoró más de un mes, por lo que la vida del niño estuvo en peligro durante ese tiempo, puesto que no tenía los medios para recibir los cuidados médicos pertinentes. QUEJA O DENUNCIA Se abrió una averiguación previa bajo el número 105-436/2007 en contra del empleado de la empresa, el menor Daniel Chacón Chávez, por lesiones culposas cometidas en perjuicio de Timoteo Ventura. RECOMENDACIÓN O ACCIÓN TOMADA En el Tribunal Municipal para Menores Infractores de Ciudad Jiménez se fijó como pago provisional de la reparación del daño a favor de Timoteo Ventura, la cantidad de 40 mil pesos (3.700 US dólares), además de cubrir los gastos médicos y la indemnización, lo cual sería cuantificado en resolución final. REPARACIÓN DEL DAÑO: A pesar de los daños irreparables y las secuelas permanentes en la vida de Timoteo, la familia Ventura Pastrana sólo recibió 40 mil pesos y, por ser menor de edad, el chofer solamente quedó bajo procedimiento en "externación" bajo la custodia de sus padres. La familia Ventura Pastrana regresó al municipio de Tlapa de Comonfort a finales del mes de septiembre de 2007. Hasta el momento, no ha recibido el apoyo prometido por diversas autoridades al reunirse en dos ocasiones (octubre y noviembre) para analizar los detalles del caso. Entre las promesas incumplidas se encuentra una beca escolar para Timoteo.

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CASO EMBLEMÁTICO 3: DERECHO AL TRABAJO Y DERECHOS EN EL TRABAJO CASO La profesora Gabina Pimentel Garduño, Coordinadora General del Centro de Maestros 1206, de la ciudad de Iguala, Guerrero, dependiente del Programa Nacional para la Actualización Permanente para Maestros de Educación Básica, a partir del 2005, se dedicó a marginar y hostigar a la quejosa María Otilia Hernández Gaona, asesora del centro de maestros antes citado, al grado de que no le permitía realizar su trabajo de manera adecuada. HECHOS La profesora Gabina Pimentel Garduño, se dedicó a marginar y hostigar a la quejosa María Otilia Hernández Gaona, asesora del centro de maestros citado. La discriminaba al dar dispendios a todos sus compañeros, otorgándoles tiempos libres, menos a ella; asimismo, a partir del mes de febrero de 2005, cambió a la quejosa arbitrariamente al turno vespertino y cuando ésta impartía asesoría a sus alumnos, les cerraba los baños o bien los dejaba encerrados en las instalaciones; cuando la quejosa se accidentó le retuvo sus cheques, entre otras acciones en contra de María Otilia, sus compañeros de trabajo se daban cuenta del abuso jerárquico y actitud violenta de la Coordinadora hacia la quejosa, refiriendo de manera burlona, que no se llama Otilia, sino ―Tontilla‖ En el proceso de inscripción a carrera magisterial la C. Gabina Pimentel se negó a darle a la quejosa las constancias de servicios, argumentando que ella realizaría el trámite, sin embargo, la quejosa corroboró después que entregó incompletos sus expedientes de inscripción. El hostigamiento laboral hacia la quejosa fue tal, que el día 17 de noviembre del 2005, en una reunión de maestros, la Coordinadora de referencia, informó que la quejosa ya no pertenecía al centro de maestros y ordenó al personal no le permitiera la entrada a esa Institución y tampoco le permitiera firmar su asistencia. QUEJA O DENUNCIA Comisión de Defensa de los Derechos Humanos del Estado de Guerrero. Expediente CODDEHUM-VG/085/2006-I, radicado 25 de abril de 2006. RECOMENDACIÓN O ACCIÓN TOMADA Recomendación No. 35/2007, de fecha 03 de julio de 2007: ―PRIMERA.- Se le recomienda respetuosamente a usted C. Secretario de Educación Guerrero, instruya a quien corresponda inicie el procedimiento que establece la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado, en contra de la C. Gabina Pimentel Garduño, en su carácter de Coordinadora General del Centro de Maestros 1206, de la ciudad de Iguala, Guerrero, por haber vulnerado los derechos humanos de la C. María Otilia Hernández Gaona, asesora académica del Centro de Maestros 1206, dependiente del Programa Nacional para la Actualización Permanente para Maestros de Educación básica, consistentes en discriminación y ejercicio indebido de la función pública, imponiéndole la sanción que legalmente proceda; así como, informar a esta Comisión del inicio hasta la resolución que se emita en el procedimiento citado. Lo anterior, con independencia de la responsabilidad penal en que pudiera haber incurrido. SEGUNDA.- De igual forma se le recomienda a usted, gire sus instrucciones a quien corresponda para que realice las acciones que procedan a fin de que cesen los actos discriminatorios en contra de la quejosa C. María Otilia Hernández Gaona, que le impiden realizar su trabajo adecuadamente en el Centro de Maestros 1206. Informando a esta Comisión del cumplimiento a lo propuesto. TERCERA.- Con copia de la presente resolución se da vista al C. Agente del Ministerio Público adscrito a esta Comisión, para que inicie la averiguación previa que corresponda, por motivo a que los hechos que se narran en este documento pudieran ser constitutivos de delito, y en su oportunidad la determine conforme a derecho; e informe a esta Comisión del inicio hasta la determinación correspondiente.‖ REPARACIÓN DEL DAÑO: No hubo reparación del daño. No obstante que mediante oficio No 130.00.01/2007/2120,de fecha 03 de septiembre de 2007, la Secretaría de Educación Guerrero, aceptó la recomendación, a la fecha no ha dado cumplimiento a la misma, y la quejosa no ha sido reubicada en su centro de trabajo.

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CASO EMBLEMÁTICO 4: DERECHO AL TRABAJO Y DERECHOS EN EL TRABAJO CASO La C. Bertha Felix Diaz, el 02 de mayo de 2007, ingresó a trabajar como policía municipal de Alpoyeca, Guerrero, fue hostigada sexualmente por el Director de Seguridad Pública Municipal, accediendo a sostener relaciones sexuales con él, pues le puso esa condición para que conservar su trabajo. Tras dos meses de ser víctima de aprovechamiento sexual, fue despedida. HECHOS Bertha Felix Díaz, ingresó a laborar en la Dirección de Seguridad Pública del Municipio de Alpoyeca, Guerrero, el 02 de mayo de 2007, con cargo de Policía Preventiva Municipal (tras haberse entrevistado con el C. Grahube de Jesús Rosales, Director de Seguridad Pública, a quien le hizo patente la necesidad de trabajar) (única mujer policía en esa corporación). El día 15 de mayo de 2007, el Director de Seguridad Pública le informó a la quejosa que tenían que acudir a Tlapa de Comonfort, Gro., a comprar gasolina; cuando ya regresaban el Director estacionó la camioneta y le ordenó al Policía Francisco que la resguardara, ya que ellos iban a hacer un mandado; enseguida el director le hizo la parada a un taxi y le pidió que los llevara al hotel ―El desahogo‖, lugar en el que pidió una habitación, diciéndole a la quejosa que la manera de conservar su trabajo, era teniendo relaciones sexuales con él, motivo por el cual ella accedió. A partir de esa fecha el citado Director la hostigaba constantemente, llevándosela a cualquier lugar para aprovecharse sexualmente de ella, siempre condicionándola que si no accedía la correría del trabajo, y ella accedía para conservar su trabajo. Que el día 4 de julio de 2007, recibió una llamada del Director vía radio, en la que le ordenó que le leyera un oficio, y ella por su poca instrucción no pudo hacerlo, por lo que con palabras altisonantes le dijo que no servía para policía, y ella le contesto ―…pero bien que sirvo para darte las nalgas cuando tú me las pides…‖; originando a que con insultos la corriera del trabajo, ordenando que no quería verla cuando él regresara, motivo por el cual se vio obligada retirarse en ese momento, previa entrega de camisola, arma y credencial al elemento de guardia. QUEJA O DENUNCIA -Ante la CODDEHUM-Guerrero. Expediente No. CODDEHUM-CRM/030/2007-II. -Ante Agencia del Ministerio Público Adscrito a la Coddehum-Gro. Averiguación Previa No. GRO/SC/095/2007. RECOMENDACIÓN O ACCIÓN TOMADA Recomendación de la CODDEHUM-Gro. No. 65/2007. ―…PRIMERO: se le recomienda respetuosamente a usted presidente municipal constitucional de Alpoyeca, Gro., que en la próxima sesión de ese ayuntamiento dé cuenta de la presente resolución y sea el cuerpo colegiado quien ordene el inicio del procedimiento administrativo previsto en la ley de responsabilidades de los servidores públicos en contra del C. Grahube de Jesús Rosales, encargado de la dirección de seguridad pública; mismo que incurrió en el hecho violatorio de derechos humanos de aprovechamiento sexual, en perjuicio de la c. Bertha Félix Diaz, debiendo informar del inicio hasta la resolución que se dicte en el procedimiento en cita; lo anterior con independencia de la responsabilidad penal en que pudiera haber incurrido. SEGUNDO: con copia de la presente se da vista al agente del ministerio público adscrito a esta comisión, para el inicio y determinación de la Av. Prev. correspondiente, por motivo a que los hechos, pudieran constituir conductas ilícitas.‖ REPARACIÓN DEL DAÑO: No ha habido reparación del daño. Mediante oficio No. 576/2007, de fecha 20 de noviembre de 2007, el C. Presidente Municipal de Alpoyeca, Guerrero, aceptó la recomendación, y el cabildo acordó instruir procedimiento administrativo al Servidor Público de Referencia; sin embargo, a la fecha no se ha informado al respecto. La Averiguación previa iniciada en el Ministerio Público, actualmente está en

trámite.

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CASO EMBLEMÁTICO 5: DERECHO AL TRABAJO Y DERECHOS EN EL TRABAJO CASO A partir del 15 de febrero de 2007, la C. Diana Gabriela Martínez Villanueva, comenzó a ser víctima de hostigamiento sexual, por su superior jerárquico Regional de Educación Física en la Montaña Baja, de la Secretaría de Educación Guerrero, con sede en Chilapa, Guerrero, y como ésta no accedió a sus pretensiones, en represalia le retuvo su pago durante ocho meses. HECHOS Con fecha 12 de febrero del 2007, la C. Diana Gabriela Martínez Villanueva, maestra de educación física fue asignada a la Jefatura Regional de Educación Física en la Montaña Baja, de la Secretaría de Educación Guerrero, con sede en Chilapa, Gro., y a los tres días su Jefe Regional, empezó a hostigarla sexualmente, haciéndole proposiciones indecorosas, situación que se fue tornando más molesta e incluso agresiva, pues utilizaba palabras soeces, a tal grado que le pidió tuviera relaciones sexuales con él; propuestas que no aceptó y fue evadiendo para evitar algún altercado mayor, tomando en cuenta que se trataba de su superior jerárquico. El 12 de marzo de 2007, su mismo superior jerárquico la asignó a la Escuela Primaria Estatal ―Cuauhtémoc‖, de la población de Xocoyolzintla, municipio de Ahuacuotzingo, Gro., continuando con el hostigamiento cuando se la encontraba en Chilapa; incluso en algunas ocasiones, la tocó de manera lasciva, sin que pudiera evitarlo; sin embargo, debido a que ella se negó a sostener relaciones sexuales con él, como represalia le comenzó a retrasar sus pagos quincenales, dejando de pagarle durante ocho meses. Por tal razón presentó denuncia ante el Ministerio Público, iniciándose el Acta Ministerial número ALV/AM/03/181/2007; asimismo con fecha 14 de junio de 2007, presento queja ante la Comisión de Defensa de los Derechos Humanos del Estado. QUEJA O DENUNCIA -Ante la CODDEHUM-Guerrero. Exp. No. CODDEHUM-CRA/180/2007-III. -Ante la Agencia del Ministerio Público del Fuero Común del Distrito Judicial de Álvarez, se inició el acta ministerial No. ALV/AM/181/2007, por el delito de abusos deshonestos. RECOMENDACIÓN O ACCIÓN TOMADA Recomendación de la CODDEHUM No. 76/2007. De 13 de diciembre de 2007: PRIMERO: se le recomienda respetuosamente a usted Secretario de Educación Guerrero, ordene a quien corresponda a efecto de que se instruya el procedimiento que establece la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del estado, al Profr. Cesar Carballido Salgado, y le imponga la sanción que conforme a derecho resulte procedente, por el hostigamiento sexual en contra de la quejosa Diana Gabriela Martínez Villanueva, debiendo informar desde el inicio hasta la conclusión de dicho procedimiento. SEGUNDA: con la copia de la presente resolución se da vista al agente del ministerio público del fuero común del Distrito Judicial de Álvarez, para que la agregue al acta ministerial número ALV/AM/03/181/2007, iniciada con motivo de la denuncia presentada por la quejosa Diana Gabriela Martínez Villanueva. REPARACIÓN DEL DAÑO: No hubo reparación del daño. La Secretaría de Educación Guerrero, mediante oficio número 130.00.01/2008/200, de fecha 22 de enero de 2008, aceptó la recomendación; sin embargo, la Unidad de Asuntos Jurídicos de la SEG, en el expediente No. UAJ-C.G.-20/2007, con fecha 03 de abril de 2008, emitió dictamen, mediante el cual determinó absolver al Profr. Cesar Carballido Salgado, Exjefe Regional de Educación Física, del hostigamiento sexual que le atribuyó la profesora Diana Gabriela Martínez Villanueva (bajo el argumento de que ésta no acreditó sus imputaciones).

149

4.5.6 Lista de verificación de la situación que guarda el cumplimiento de las obligaciones del Estado mexicano y de Guerrero en materia del derecho al trabajo y derechos en el trabajo

¿Incluye la Constitución el

derecho?

Nacional El artículo 123 señala que: ‖Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil…‖

Estatal El gobierno estatal no cuenta con atribuciones en materia laboral, por lo que la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guerrero, en su artículo 1º,

establece que todas las personas en el estado gozarán de las garantías que otorga la Constitución a nivel federal.

¿Se define en la

Constitución o en legislación secundaría en qué consiste la

garantía del derecho?

Nacional El artículo 123 constitucional establece los siguientes lineamientos:

a) La duración de la jornada máxima será de 8 horas y 7 para el trabajo nocturno. b) Queda prohibida la utilización del trabajo de los menores de catorce años. Los

mayores de esta edad y menores de dieciséis tendrán como jornada máxima la de seis horas c) Por cada seis días de trabajo deberá disfrutar el operario de un día de

descanso, cuando menos. d) Los salarios mínimos generales deberán ser suficientes para satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia, en el orden material, social y cultural, y para

proveer a la educación obligatoria de los hijos. e) Los trabajadores tendrán derecho a una participación en las utilidades de las empresas.

f) Las empresas están obligadas a proporcionar habitaciones cómodas e higiénicas, mediante una aportación a un fondo de vivienda. g) Las empresas, cualquiera que sea su actividad, estarán obligadas a

proporcionar a sus trabajadores, capacitación o adiestramiento para el trabajo. h) Los empresarios serán responsables de los accidentes de trabajo y de las enfermedades profesionales de los trabajadores, sufridas con motivo o en ejercicio de la

profesión o trabajo que ejecuten. Responsabilidad que subsistirá aunque se contrate por un intermediario. i) Tanto los obreros como los empresarios tendrán derecho para coaligarse en

defensa de sus respectivos intereses, formando sindicatos, asociaciones profesionales, etc. j) Las leyes reconocerán como un derecho de los obreros y de los patronos, las huelgas y los paros

k) Al nivel del estado de Guerrero

Estatal Aplica la legislación federal en materia del Trabajo

¿Se definen en la

legislación los estándares mínimos a cumplir por parte del

Estado?

Nacional Se define duración máxima de la jornada de trabajo; la edad mínima para trabajar, el

número de días de trabajo a la semana; los criterios para definir el monto de los salarios mínimos.

Estatal Aplica la legislación federal

¿Por Ley y operativamente existe

una dependencia, entidad o institución pública responsable de

garantizar el derecho?

Nacional La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece en su artículo 40 que a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social corresponde el despacho de, entre otros

asuntos: I.-Vigilar la observancia y la aplicación de las disposiciones contenidas en el Artículo 123 y otros de la Constitución Federal; en la Ley Federal del Trabajo y en sus reglamentos;

Estatal Corresponde a la Secretaría de Desarrollo Económico fomentar la creación de fuentes de empleo; a la Secretaría General de Gobierno, a través de la Subsecretaría del Trabajo y Previsión Social, ejercer las obligaciones de protección en materia del derecho

del trabajo. La seguridad social es tarea del Instituto de Seguridad Social de los Servidores Públicos del Estado de Guerrero y el Instituto Mexicano del Seguro Social del Estado de

Guerrero.

¿Por Ley y

operativamente existe una instancia pública responsable de

proteger a las personas de las posibles violaciones del derecho por parte de terceros

actores?

Nacional La Procuraduría Federal de la defensa del trabajo tiene la atribución de:

II. Orientar y asesorar a los trabajadores, sus sindicatos o beneficiarios sobre los derechos y obligaciones derivados de las normas de trabajo y de previsión y seguridad sociales, así como de los trámites, procedimientos y órganos competentes ante los

cuales acudir para hacerlos valer; III. Recibir de los trabajadores, sus sindicatos o beneficiarios, las quejas por el incumplimiento y violación a las normas de trabajo y de previsión y seguridad sociales y, en su caso, citar a los patrones o sindicatos para que comparezcan a manifestar lo que

a su derecho convenga, apercibiéndolos que de no comparecer se les aplicará, como medida de apremio, una multa de hasta cien veces el salario mínimo general diario vigente en el lugar y tiempo del incumplimiento;

IV. Formular las denuncias que correspondan ante las autoridades competentes por el incumplimiento y violación a las normas de trabajo y de previsión y seguridad sociales y ante el Ministerio Público los hechos que presuntamente constituyan ilícitos penales;

V. Proponer a las partes interesadas soluciones amistosas para el arreglo de sus

150

conflictos, mediante la celebración de convenios fuera de juicio y hacerlos constar en

actas autorizadas; VI. Representar a los trabajadores, sus sindicatos o beneficiarios, cuando éstos así lo soliciten, ante los órganos jurisdiccionales, administrativos y cualquier otra institución

pública o privada, a efecto de ejercitar las acciones y recursos que correspondan en la vía ordinaria, especial, inclusive el juicio de amparo, hasta su total terminación; De acuerdo a la ley las diferencias o los conflictos entre el capital y el trabajo se

sujetarán a la decisión de una Junta de Conciliación y Arbitraje, formada por igual número de representantes de los Obreros y de los Patronos, y uno del Gobierno.

Nivel estatal

Existe una Junta de Conciliación y Arbitraje Local, responsable de dirimir las diferencias y conflictos en las ramas de actividad de la jurisdicción local. Correspondería a la Secretaría del Trabajo y Previsión Social vigilar el respeto por parte

de terceros de las disposiciones legales referidas a las condiciones de trabajo.

¿Se cuenta con un plan, programa, política

o estrategia en el campo del derecho?

Nacional Existe el Programa Sectorial de Trabajo y Previsión Social 2007-2012.

Estatal No existe una estrategia de empleo en la entidad. Los objetivos y estrategias que se

enuncian en el Plan Estatal de Desarrollo tienen que ver con propiciar condiciones favorables para el establecimiento de micro, pequeñas y medianas empresas a fin de que sean éstas las generadoras de empleos. Se incluyen algunas líneas de acción

dirigidas a la capacitación y a la promoción de las bolsas de trabajo. También existe el Plan de Acción de la Secretaría de Desarrollo Económico.

116

¿Los programas operativos

estatales permiten hacer efectivo el ejercicio del derecho?

No se tuvo acceso a los programas Operativos Anuales de las dos dependencias

responsabilizadas de la protección del trabajo

¿El Estado cuenta con servicios

públicos para el cumplimiento del derecho?

Cuenta con el Servicio Estatal de Empleo y programas y becas para la capacitación.

Tiene políticas de apoyo al desarrollo de micro, pequeñas y medianas empresas.

¿Están esos servicios públicos accesibles física y económicamente para toda la

población?


¿El Estado de Guerrero tiene establecida una estrategia de

progresividad en el cumplimiento del derecho?

No se definen metas de generación de empleos en el Plan Estatal de Desarrollo.

¿Existe un presupuesto público

destinado al cumplimiento del derecho?

El presupuesto de la Secretaría de Desarrollo Económico fue de 50,924 miles de pesos

para 2007, ascendiendo a 64,960 en 2008. Secretaría General de Gobierno para 2007 fue de 215,399 miles de pesos subiendo a 234,583 en 2008.

¿Existe una política de progresividad en la asignación de recursos públicos para el



¿Se garantiza a toda la población el acceso adecuado a la atención

en condiciones adecuadas de oportunidad, dignidad y calidad independientemente de su

capacidad de pago?

Al igual que en el país, pocos son los trabajadores que cuentan con las condiciones laborales mínimas de calidad. Buena parte de la fuerza laboral en Guerrero no tiene

derechohabiencia a la salud, trabaja más de 8 horas diarias o realiza trabajos en el sector informal de la economía. En los casos de relaciones formales de trabajo las autoridades laborales han sido omisas en el cumplimiento de su obligación de proteger a

los trabajadores frente a los empleadores.

¿Los programas y servicios

consideran la diversidad cultural del estado?

El Plan Estatal de Desarrollo contempla: realizar eventos de capacitación y de desarrollo

humano dirigidos a la población abierta, así como promover el empleo en eventos públicos, poniendo especial atención a las mujeres y personas en situación de exclusión social.

¿Se cuenta con mecanismos para evitar la discriminación en el acceso a los servicios?

(capacitación de servidores públicos, sistema de denuncias y sanciones, etc.)

No se tuvo información al respecto.

¿Se cuenta con información estadística sistematizada (aunque sea de diversas fuentes) que

permita dar seguimiento a la situación, distribución y avance en la cobertura y en la calidad del

servicio para dar cumplimiento al derecho?

Si, se cuenta con las estimaciones derivadas de la ENOE. El problema con esta información es que los datos a nivel estatal no dejan de ser ―estimaciones‖ derivadas de los cálculos y arreglos que se hagan a los factores de expansión de la encuesta.

La información del Servicio Estatal de Empleo se encuentra sistematizada. La información de las instituciones de seguridad social también puede consultarse, sin embargo presenta dificultades para su aprovechamiento a través del tiempo.

¿Se cuenta con mecanismos o

sistemas de evaluación que permitan verificar el cumplimiento de las obligaciones del Estado en

materia del derecho?

No

116

Este documento se detectó recientemente por lo que no fue incorporado al análisis.

151


institucionales que promuevan la participación de la población en la toma de decisiones en las políticas

y programas relativas al derecho?


¿En su caso, la política, estrategia o programa vigente en el estado

en el campo del derecho se formuló con participación de la sociedad?

No se tuvo infoirmación.

¿Existe legislación e instituciones que permitan a la población acceder a la información sobre las

políticas, programas y servicios relacionados con el derecho?

El Servicio Estatal de Empleo es básicamente un mecanismos de información para vincular oferta y demanda de trabajo. No se sabe la disponibilidad de información sobre becas, capacitación y apoyos a las

empresas.

¿El gobierno estatal difunde la

existencia de programas y servicios relacionados con el cumplimiento del derecho? En su

caso, ¿la difusión se realiza en lenguas indígenas?


¿Por Ley y operativamente existen instancias, mecanismos donde las personas puedan presentar

denuncias o quejas ante la violación del derecho?

La misma Procuraduría Federal de la defensa del trabajo.



Las Juntas Federal y Local de Arbitraje y Conciliación definen, en su caso, las

compensaciones que deberán darse a los trabajadores ante violaciones a sus derechos laborales.

152

4.6 El derecho a la educación

4.6.1 Legislación a) Legislación internacional En palabras del Comité DESC, la educación ―es el principal medio que permite a adultos y menores marginados económica y socialmente salir de la pobreza y participar plenamente en las comunidades‖117. Se le considera un medio indispensable para realizar y defender otros derechos Este derecho es reconocido en los principales instrumentos de protección de los derechos humanos como son la Declaración Universal de los Derechos Humanos (Art. 26), el PIDESC (Arts. 13 y 14), así como en la CADH y el PSS (Art. 13); cuenta además con la Observación General No 13, la más extensa realizada por el Comité DESC; tiene potentes herramientas y estándares claramente definidos. Sin embargo, como en muchos otros países los obstáculos estructurales impiden su ejercicio pleno en México y en Guerrero. El párrafo 2 del artículo 13 del PIDESC establece que para el ejercicio de este derecho: Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen que, ―con objeto de lograr el pleno ejercicio de este derecho:

a) La enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente;

b) La enseñanza secundaria, en sus diferentes formas, incluso la enseñanza secundaria técnica y profesional, debe ser generalizada y hacerse accesible a todos, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita;

c) La enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base

de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita;

d) Debe fomentarse o intensificarse, en la medida de lo posible, la educación

fundamental para aquellas personas que no hayan recibido o terminado el ciclo completo de instrucción primaria;

e) Se debe proseguir activamente el desarrollo del sistema escolar en todos los

ciclos de la enseñanza, implantar un sistema adecuado de becas, y mejorar continuamente las condiciones materiales del cuerpo docente.‖

En este sentido, el derecho a la educación, refiere al deber de los Estados de desarrollar y mantener un sistema de instituciones educativas a fin de proveer educación a todas las personas.118 Así, el párrafo 2 del mismo artículo establece que este derecho está relacionado con tres sujetos: el o la que recibe educación, quien la brinda y, eventualmente, quien sea legalmente responsable del primero. Lo que delinea tres derechos distintos: al aprendizaje, derecho a brindarlo y derecho de los padres a decidir la educación de sus hijos e hijas.

117

Comité DESC, Observación General No. 13. El derecho a la educación (artículo 13 del Pacto). 21 período de sesiones. Documento ONU E/C.12/1999/10. 1999, párr. 1. 118

Protección Internacional de los Derechos Económicos Sociales y Culturales. Sistema Universal y Sistema Interamericano. Instituto Interamericano de Derechos Humanos 2008. P.282

153

De igual forma, el PIDESC en su artículo 14, establece la obligatoriedad y gratuidad de la educación primaria, así como el carácter progresivo de este derecho. En su artículo 19 el Protocolo de San Salvador (PSS) define que en el caso de que los derechos establecidos en el artículo relativo a la educación (art.13) ―fuesen violados por una acción imputable directamente a un Estado Parte del presente Protocolo, tal situación podría dar lugar, mediante la participación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, y cuando proceda de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, a la aplicación del sistema de peticiones individuales……‖119 Contenido del derecho Como surge de las normas pertinentes, especialmente del PIDESC, el derecho a la educación abarca tanto la enseñanza fundamental y la primaria como la secundaria, la técnica y profesional y la superior. La enseñanza fundamental es aquélla correspondiente a las necesidades básicas de aprendizaje. De este modo, toda persona que no tenga satisfechas esta necesidades tiene derecho a tal tipo de enseñanza de acuerdo a la Declaración Mundial de Educación para Todos: ―tanto las herramientas esenciales para el aprendizaje (como la lectura y la escritura, la expresión oral, el cálculo, la solución de problemas) como los contenidos básicos del aprendizaje (conocimientos teóricos y prácticos, valores y actitudes) necesarios para que los seres humanos puedan sobrevivir, desarrollar plenamente sus capacidades, vivir y trabajar con dignidad, participar plenamente en el desarrollo, mejorar la calidad de su vida, tomar decisiones fundamentadas y continuar aprendiendo‖120 De acuerdo con la Declaración Mundial sobre Educación (DME), ―la educación primaria debe ser universal, garantizar la satisfacción de las necesidades básicas de aprendizaje de todos los niños y tener en cuenta la cultura, necesidades y posibilidades de la comunidad‖ (art. 5). Las principales características son la obligatoriedad y la gratuidad. Respecto a la educación secundaria, el Comité ha señalado que ésta presenta un mayor grado de flexibilidad que el de la primaria, así como sistemas de instrucción variados, aunque de igual forma, los Estados deben hacerla ―generalizada‖ y progresivamente gratuita. El Comité DESC, en el párrafo 6 de la misma Observación General No. 13, señala como características de los servicios educativos: a) Disponibilidad. Debe haber instituciones y programas de enseñanza en cantidad

suficiente en el ámbito del Estado Parte. Las condiciones para que funcionen dependen de numerosos factores, entre otros, el contexto de desarrollo en el que actúan; por ejemplo, las instituciones y los programas probablemente necesiten edificios u otra protección contra los elementos, instalaciones sanitarias para ambos sexos, agua potable, docentes calificados con salarios competitivos, materiales de enseñanza, etc.; algunos necesitarán además bibliotecas, servicios de informática, tecnología de la información, etc.

b) Accesibilidad. Las instituciones y los programas de enseñanza han de ser accesibles

a todos, sin discriminación, en el ámbito del Estado Parte. La accesibilidad consta de tres dimensiones que coinciden parcialmente:

119

Protocolo de San Salvador, art.19 120

Protección Internacional de los Derechos Económicos Sociales y Culturales. Sistema Universal y Sistema Interamericano. Instituto Interamericano de Derechos Humanos 2008. P.282

154

i. No discriminación. La educación debe ser accesible a todos, especialmente a los

grupos no vulnerables de hecho y de derecho, sin discriminación por ninguno de los motivos prohibidos (véanse los párrafos 31 a 37 sobre la no discriminación);

ii. Accesibilidad material. La educación ha de ser asequible materialmente, ya sea

por su localización geográfica de acceso razonable (por ejemplo, una escuela vecinal) o por medio de la tecnología moderna (mediante el acceso a programas de educación a distancia);

iii. Accesibilidad económica. La educación ha de estar al alcance de todos y todas.

Esta dimensión de la accesibilidad está condicionada por las diferencias de redacción del párrafo 2 del artículo 13 respecto de la enseñanza primaria, secundaria y superior: mientras que la enseñanza primaria ha de ser gratuita para todos, se pide a los Estados Partes que implanten gradualmente la enseñanza secundaria y superior gratuita.

c) Aceptabilidad. La forma y el fondo de la educación, comprendidos los programas de

estudio y los métodos pedagógicos, han de ser aceptables (por ejemplo, pertinentes, adecuados culturalmente y de buena calidad) para los y las estudiantes y, cuando proceda, los padres; este punto está supeditado a los objetivos de la educación mencionados en el párrafo 1 del artículo 13 y a las normas mínimas que el Estado apruebe en materia de enseñanza (véanse los párrafos 3 y 4 del artículo 13).

d) Adaptabilidad. La educación ha de tener la flexibilidad necesaria para adaptarse a las necesidades de sociedades y comunidades en transformación y responder a las necesidades de las y los alumnos en contextos culturales y sociales variados.

El caso de la educación superior, a decir del Comité DESC contiene estas mismas características, con excepción de que no deberá ser generalizada, sino disponible de acuerdo a la capacidad de las personas. Obligaciones del Estado Como el resto de los derechos, los Estados tienen la obligación inmediata de no discriminación, así como de adoptar medidas hacia el pleno ejercicio del derecho. Adicionalmente, cada Estado tendrá la obligación de respetar, proteger y cumplir. (Párr. 46). En primer lugar, se deberá evitar aquellas medidas que obstaculicen o impidan el disfrute de este derecho (respetar), en segundo lugar, deberá evitar que terceros hagan lo mismo (proteger). En tercer lugar, para la realización del derecho, el Estado deberá tomar medidas positivas que permitan el disfrute del derecho, generando los mecanismos de apoyo suficientes para garantizar su ejercicio.

b) Legislación Nacional En México, la Constitución Política en su artículo 3º establece que ―Todo individuo tiene derecho a recibir educación. El Estado – federación, estados, Distrito Federal y municipios-, impartirá educación preescolar, primaria y secundaria. La educación preescolar, primaria y la secundaria conforman la educación básica obligatoria.‖ Establece una serie de características que deberán cumplirse para la protección y ejercicio de este derecho, tales como: la gratuidad, la laicidad, la orientación al aprecio por la dignidad de la persona y la igualdad de derechos, así como la libertad de los

155

particulares para impartir educación. Con lo cual, este precepto incorpora los atributos señalados por los instrumentos internacionales y lo establecido por el Comité DESC. La Ley General de Educación (LGD) -reglamentaria del artículo 3º constitucional- establece que: ―Todo individuo tiene derecho a recibir educación y, por tanto, todos los habitantes del país tienen las mismas oportunidades de acceso al sistema educativo nacional, con sólo satisfacer los requisitos que establezcan las disposiciones generales aplicables‖ (Art. 2) Asimismo, esta ley establece la obligación del Estado para ―prestar servicios educativos para que toda la población pueda cursar la educación preescolar, la primaria y la secundaria.‖ Y continúa ―Estos servicios se prestarán en el marco del federalismo y la concurrencia previstos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y conforme a la distribución de la función social educativa establecida en la presente Ley.‖ En este sentido, la legislación en comento establece las atribuciones de la autoridad federal en la materia (Art. 12) y en concurrencia con las autoridades locales (Art. 13).

c) Legislación del Estado de Guerrero A nivel local, el Estado de Guerrero contempla en su Constitución Política que ―la educación que proporcione el Estado será gratuita y lo puede hacer por sí mismo, por mecanismos de colaboración con la Federación o bien por conducto de los particulares con capacidad reconocida, mediante la autorización e incorporación al sistema estatal...‖ (Art. 108). De este modo, y en concordancia con lo señalado por la LGE respecto a las atribuciones locales, el artículo 109 de la Constitución guerrerense señala que: ―El sistema estatal de enseñanza ajustará sus planes y programas de estudio al sistema federal....‖ y continúa estableciendo para la educación superior: ―se procurará el desarrollo del Estado o la región, sin prejuicio de aprovechar los conocimientos, las experiencias o los medios de las instituciones federales o de otras entidades‖. Con lo cual se reconoce cierta autonomía de la universidad estatal. La Ley de Educación del Estado de Guerrero, No. 158, establece el principio de no discriminación al señalar que ―Toda persona tiene derecho a recibir educación y, por lo tanto, los habitantes del Estado tienen las mismas oportunidades de acceso al sistema educativo estatal, con sólo satisfacer los requisitos que establezcan las disposiciones generales aplicables‖ Y, en este sentido, reconoce como características, la solidaridad y la equidad de género al señalarla como ―... factor determinante para la adquisición de conocimientos y para formar al hombre y a la mujer de manera que tenga sentido de solidaridad social con calidad y equidad‖. (Art. 2). A su vez, el Artículo 3º de la ley local, señala la obligación del Estado de prestar servicios educativos en preescolar, primaria y secundaria, y como una obligación para los tutores, hacer que sus hijos o hijas cursen estos niveles educativos. (Art. 4). Excluyendo las atribuciones que la legislación federal establece para la federación en la materia, el ordenamiento local señala que de manera exclusiva le corresponde al Estado de Guerrero:

I. Prestar, de manera integrada, los servicios de educación inicial, básica -incluyendo la indígena-, especial y normal, por medio de la Secretaría de Educación de Guerrero;

156

II. Proponer a la autoridad educativa federal contenidos regionales que hayan de incluirse en los planes y programas de estudio para la educación primaria, secundaria, normal y demás, para la formación de maestros/as de educación básica;

III. Ajustar, en su caso, el calendario escolar para cada ciclo lectivo de la educación primaria, secundaria, normal y demás para la formación de maestros/as de educación básica, con respeto al calendario fijado por la Secretaría de Educación Pública;

IV. Prestar por medio de un organismo desconcentrado de la Secretaría de Educación de Guerrero los servicios de educación normal y demás para la formación, actualización, capacitación y superación profesional de los y las maestros/as de educación básica o de otros niveles educativos, de conformidad con las disposiciones generales que la Secretaría de Educación Pública determine;

V. Revalidar y otorgar equivalencias de estudio de la educación primaria, secundaria, normal y demás para la formación de maestros/as de educación básica, de acuerdo a los lineamientos generales que la Secretaría de Educación Pública expida;

VI. Otorgar, negar y revocar autorización a los particulares para impartir educación primaria, secundaria, normal y demás para la formación de maestros/as de educación básica, y

VII. Las demás que con tal carácter establezcan esta Ley y otras disposiciones aplicables.

Como lo señala la legislación al respecto, el Estado de Guerrero deberá garantizar la educación preescolar, primaria y secundaria con carácter obligatorio y gratuito, además de promover la educación superior, orientándola al desarrollo de la entidad. Respecto a la disponibilidad, la legislación establece la coordinación con los municipios, para ―dar mantenimiento y proveer de equipo básico a las escuelas públicas estatales y municipales.‖ (Art. 16).

En adición a lo anterior, el Estado de Guerrero cuenta con la Ley de Reestructuración del Sector Educativo del Estado de Guerrero, cuyo objeto es la ―integración de los servicios educativos que prestan los diferentes subsistemas y modalidades que atiende el Gobierno del Estado (...) bajo la coordinación, control, supervisión y evaluación de la Secretaría de Educación de Guerrero...‖ (Art. 1º). Es decir, se busca integrar en la secretaría del ramo estatal, todos los servicios educativos que requieran control presupuestal.

4.6.2 Marco programático, institucional y presupuestal del derecho a la educación Los compromisos programáticos El Plan Nacional de Desarrollo propone seis grandes objetivos nacionales en materia de transformación educativa:

157

Cuadro 65 Objetivos nacionales en materia de transformación educativa

TRANSFORMACIÓN EDUCATIVA

1. Elevar la calidad educativa. 2. Reducir las desigualdades regionales, de género y entre grupos sociales en las oportunidades educativas. 3. Impulsar el desarrollo y utilización de nuevas tecnologías en el sistema educativo para apoyar la inserción de los estudiantes en la sociedad del conocimiento y ampliar sus capacidades para la vida. 4. Promover la educación integral de las personas en todo el sistema educativo. 5. Fortalecer el acceso y la permanencia en el sistema de enseñanza media superior, brindando una educación de calidad orientada al desarrollo de competencias. 6. Ampliar la cobertura, favorecer la equidad y mejorar la calidad y pertinencia de la educación superior. Fuente: INCIDE Social A.C. con información del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012.

El diagnóstico contenido en el Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011 del Estado señala que el sistema educativo guerrerense estaba compuesto de programas que no respondían a las necesidades estatales, ajenos a la realidad social de la entidad; la estructura institucional que atiende la educación presenta áreas con exceso de personal y otras que carecen de maestros/as; además la medición del rendimiento escolar en la entidad, es deficiente o nula.121.

Cuadro 66 Objetivos, estrategias y líneas de acción de la educación de Guerrero

Objetivo Estrategia Líneas de acción

El Estado cambiará su papel de administrador a gestor de programas de excelencia y fondos para establecer estándares de calidad en todos los niveles educativos.

Reformar el modelo educativo estatal que corresponda a las condiciones de diversidad cultural, social y económica de nuestro estado.

- Revertir los rezagos educativos en la calidad y la cobertura del servicio y procurar la atención de la demanda futura tanto en la creación de grupos, capacitación y formación de maestros/as.

- Disminuir la reprobación y el rezago por deserción en la educación básica a través de la articulación y participación constante de los diferentes niveles, áreas y programas educativos, hacia los y las jóvenes para lograr el acceso, permanencia y conclusión de sus estudios.

- Impulsar programas que permitan aumentar el nivel educativo fortaleciendo programas de becas que aseguren la permanencia escolar de los y las alumnos/as de bajos recursos económicos.

- Otorgar plazas a docentes en lugares estratégicos con base en un diagnóstico sobre la falta y carencia de maestros/as en zonas rurales y dispersas.

Promover una campaña estatal contra el analfabetismo, comprometiendo en ello a toda la sociedad guerrerense y concentrar los esfuerzos de instituciones nacionales, estatales y municipales que atienden este problema con el objeto de tener indicadores y políticas comunes.

- Diseñar políticas específicas para atender el problema en aquellos sectores más vulnerables, como las mujeres, adultos mayores, donde se encuentra el mayor índice de analfabetismo.

121

Decreto número 615 mediante el cual se emite opinión favorable del Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011 del Estado libre y soberano de Guerrero. México, Periódico Oficial No. 91, viernes 11 de noviembre de 2005, p.115.

158

Mejorar los servicios educativos para que ningún/a joven guerrerense sea rechazado/a por falta de oferta educativa y cada vez haya nuevas opciones de educación continua y de postgrado.

Elaborar políticas educativas que respondan a las necesidades de desarrollo local y regional, vinculada a la vida social, cultural, económica y productiva de la entidad.

- Favorecer la creación y diversificación de programas educativos que impacten en el desarrollo local, regional, estatal y nacional.

Fuente: INCIDE Social A.C. con información del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012.

Los recursos y los programas La Secretaría de Educación de Guerrero (SEG) es la dependencia encargada de formular y coordinar la política de desarrollo educativo del Estado e impulsar los programas de educación pública y privada de la entidad. Esta Secretaría es la que, de acuerdo a la clasificación administrativa del presupuesto de egresos del Estado para los ejercicios fiscales 2007 y 2008, recibió mayores recursos para realizar sus funciones, correspondiéndole hasta un 66% de dicho presupuesto.

Cuadro 67

Clasificación Administrativa del Presupuesto (Miles de pesos)



Secretaría de educación de Guerrero 10,667,525 68.87 11,918,343 66.10


De acuerdo al Decreto de aprobación del presupuesto para el ejercicio 2008 la Secretaría de Educación de Guerrero, tendría que orientar sus recursos al desarrollo de cuatro rubros esencialmente: Educación Integral, bajo el cual se desarrollan los subprogramas de educación

básica, apoyo a la educación básica, educación y capacitación para jóvenes y personas adultas, educación media superior, educación superior y el desarrollo de la infraestructura educativa.

Desarrollo de la Cultura y el Arte, que contempla la consolidación y promoción del patrimonio y de los valores culturales y artísticos.

Fomento al Deporte, con el cual se pretende promocionar el deporte y fomentar a las actividades recreativas y de esparcimiento y,

Ciencia y Tecnología, principalmente orientado al financiamiento y de difusión de la ciencia y la tecnología.122

122

Decreto No. 557 por el que se aprueba el presupuesto de egresos del Estado de Guerrero para el ejercicio fiscal 2008. México, 27 de diciembre de 2007, p.20

159

Para la realización del derecho a la educación de las y los guerrerenses se identifican seis programas esenciales que atienden varios aspectos.


EDUCACIÓN

PROGRAMA DESCRIPCIÓN PRESUPUESTO (millones de pesos)

POBLACIÓN ATENDIDA/ BENEFICIARIA

2004-2005

2005-2006

2006-2007

2007-2008

2004-2005

2005-2006

2006-2007

2007-2008

Programa de desarrollo humano Oportunidades- componente educativo/1 Opera: Secretaría de Desarrollo Social

A través de su componente educativo apoya la inscripción, permanencia y asistencia a las escuelas de los y las integrantes de las familias beneficiadas a través de becas y apoyos para la adquisición de útiles escolares.

833.0 978.9 1,053.1 1,115.4 Total de becas Oportunidades

372,565 383,474 385,081 364,691

Programa escuelas de calidad (PEC)/1 Opera: Secretaría de Educación Pública

Es una iniciativa de reforma de la gestión escolar que busca superar los obstáculos para el logro educativo. Está dirigido a las escuelas públicas de educación básica que a través del programa obtienen apoyo académico mediante capacitación asesoría y seguimiento en la construcción de su Plan Estratégico de Transformación Escolar y su Programa Anual de Trabajo. Además, se benefician de un apoyo financiero inicial de hasta $50,00.00 por ciclo escolar, adicionalmente a ese primer monto, por cada peso que logre reunir la comunidad escolar, el Fideicomiso Estatal del Programa entregará otro peso hasta un límite de $50,000.00

47.8 57.7 59.1 89.5 Escuelas apoyadas

919 1,892 1,356 2,327

Alumnos/as atendidos/as

117,584 252,564 192,420 260,851

Programa nacional de becas para la educación superior (PRONABES)/1 Opera: Secretaría de Educación Pública

Está dirigido a estudiantes en situación económica adversa con deseos de continuar su formación académica en instituciones públicas de nivel superior. La beca cubrirá el periodo anual de doce meses. Para el ciclo escolar 2008-2009, será el siguiente: $750.00 pesos para quienes cursan el primer año del plan de estudios; $830.00 pesos para los y las estudiantes del segundo año; $920.00 pesos para los del tercer año y $1,000.00 para quines estudian el cuarto y quinto años, en caso de programas que tengan esta última duración.

0.018 0.020 0.020 0.026 Número de becarios/as

3,364 3,603 4,088 4,032

Fuente:

1/ Anexo Estadístico del Segundo Informe de Gobierno Federal.

160

Cuadro 69 PROGRAMA DESCRIPCIÓN PRESUPUESTO

(millones de pesos) POBLACIÓN

ATENDIDA/BENEFICIARIA

2005 2006 2007 2005 2006 2007

Programa nacional de lectura/2 Ejecuta: Secretaría de Educación Pública

A través de este programa selecciona y distribuyen títulos en las bibliotecas escolares y de las aulas; se capacita a asesores y mediadores de lectura y se brinda acompañamiento presencial en las escuelas de educación básica y normal.

nd

167.56

Centros de trabajo y aulas beneficiadas

nd 44,629 45,118

Programa para abatir el rezago en educación inicial y básica (PAREIB)/2 Ejecuta: Secretaría de Educación Pública

Está estructurado en torno a siete estrategias: 1) brinda capacitación y asesoría técnico-pedagógica a los docentes y directivos de las escuelas primarias; 2) dota de paquetes de útiles escolares a alumnos de primero a sexto grado así como de auxiliares didácticos para escuelas primarias y de educación preescolar y equipos de cómputo para telesecundarias; 3) se asignan incentivos al desempeño de maestros adscritos a escuelas rurales e indígenas; 4) otorgan estímulos económicos para el mantenimiento preventivo y consumos escolares que son administrados por las asociaciones de padres de familia; 5) proporcionan recursos económicos a los supervisores y jefes de sector de escuelas primarias generales e indígenas que se comprometen a cumplir con las actividades de atención de escuelas; 6) se construyen o mejoran las condiciones físicas de los planteles de educación; 7) el componente denominado fortalecimiento institucional consiste en la elaboración de ―trayectos informativos‖ como un proceso de planificación que sustente el desempeño profesional.

182.9 210.9 169.2 Incentivos a maestros

5,841 6,150 5,682

Apoyos para la gestión escolar de padres de familia

4,178 3,626 4,580

Incentivos al desempeño de jefes de sector y supervisores

346 335 294

Paquetes de material didáctico

369,751 361,814 nd

Paquetes de auxiliares didácticos

777 1,401 551

Programa ver bien para aprender mejor/2 Ejecuta: Secretaría de Educación Pública

Brinda apoyos económicos trimestrales o cuatrimestrales por un periodo de diez meses comprendidos entre septiembre y junio. Las becas se proponen apoyar a los estudiantes que padecen una situación económica adversa para que continúen sus estudios de educación primaria, secundaria, educación media superior y superior. Para el ciclo escolar 2007-2008, los apoyos económicos fueron de: $250.00 pesos para estudiantes de primaria; $ 300.00 pesos para los de secundaria; $500.00 para los de bachillerato y $700.00 para alumnos de licenciatura.

nd 0.84 3.3 Entrega de anteojos

nd 10,556 41,884

Estrategias de coordinación con el Consejo Nacional de Fomento Educativo/2 Ejecuta:

A través de los programas compensatorios del Conafe, se pretende otorgar una mejor oferta educativa a las poblaciones rurales e indígenas con carencias y limitaciones económicas y sociales más acentuadas. Actualmente, los Programas Compensatorios apoyan a los servicios de educación inicial no escolarizada y al sistema de educación

nd nd nd Alumnos preescolar/ promotores comunitarios

nd 6,035/812 7,392/907

Alumnos primaria/ promotores comunitarios

nd 11,232/839 10,814/863

Alumnos secundaria/ promotores comunitarios

161

Secretaría de Educación Pública

básica (preescolar, primaria y secundaria en su modalidad telesecundaria) de los 31 estados de la República.

nd 1,107/71 1,941/139

Becas PROSIGUE/3

Ejecuta: Secretaría de Desarrollo Social del Estado de Guerrero

Brinda apoyos económicos trimestrales o cuatrimestrales por un periodo de diez meses comprendidos entre septiembre y junio. Las becas se proponen apoyar a los estudiantes que padecen una situación económica adversa para que continúen sus estudios de educación primaria, secundaria, educación media superior y superior. Para el ciclo escolar 2007-2008, los apoyos económicos fueron de: $250.00 pesos para estudiantes de primaria; $ 300.00 pesos para los de secundaria; $500.00 para los de bachillerato y $700.00 para alumnos de licenciatura.

nd nd nd 11,135 16,741 12,801

Fuente: 2/ Informes de Ejecución del Programa Sectorial de Educación, 2005-2011 y el Primer Informe de Gobierno del Estado de Guerrero.

3/ Secretaría de Desarrollo Social del Estado de Guerrero.

Nota: Otros programas detectados en el campo de la educación para de los que no se cuenta con información son:

Enciclomedia

Jóvenes educadores por un Guerrero mejor

Según datos de la Secretaría de Educación de Guerrero en la Entidad en el ciclo escolar 2004-2005 se atendió a un total de un millón 112 mil 425 estudiantes de los cuales 166 mil 272 estaban en el nivel preescolar (50% hombres y 50% mujeres), 570 mil 923 en primaria (51.4% hombres y 48.6% mujeres), 188 mil 425 en secundaria (50% hombres y 50% mujeres), 17 mil 331 en capacitación para el trabajo (44.5% hombres y 55.5% mujeres), así como 100 mil 214 en educación media superior (48% hombres y 52% mujeres), y 61 mil 479 en educación superior (47.2% hombres y 51.8% mujeres) (SEG 2006).

4.6.3 Indicadores del derecho a la educación

Accesibilidad: De 2000 a 2005, la tasa de analfabetismo disminuyó 3% en Guerrero, Oaxaca y Chiapas, que son los tres estados con la mayor proporción de población analfabeta en el país. En el 2005, en México el 7.9% de la población de 15 años y más no sabía leer ni escribir. En Guerrero, esa tasa sube al 18%, que ubica al Estado en la posición 31 de los estados con el nivel más alto de analfabetismo.

.Cuadro 70 Condición saber leer escribir de población indígena, mayor a 5 años de edad. (%)

Guerrero 2000-2005.

Año

No habla lengua indígena (%) Habla lengua indígena (%)

Sabe leer y escribir

No sabe leer y escribir

N.E. Sabe leer y escribir

No sabe leer y escribir

N.E.

2000 80.42 19.50 0.08 50.13 49.71 0.15

2005 82.33 17.56 0.11 54.22 45.58 0.20 N.E.: No especificado Fuente: INCIDE Social A.C. con datos del Conteo/Censo de población y vivienda 2000/2005, INEGI

162

Asimismo, la tasa de analfabetismo de la población indígena (Cuadro 70) en Guerrero es más de dos veces la de la población no indígena, habiéndose disminuido en cuatro puntos entre 2000 y 2005. El grado promedio de escolaridad es de 6.78 años. Guerrero ocupa la tercera posición entre los estados con menor promedio de escolaridad y está por debajo del promedio nacional por dos años. Chiapas con 6.7 y Oaxaca con 6.39 muestran niveles más bajos de escolaridad promedio. Sin embargo, Guerrero es el estado que menos progreso en años promedio experimentó del ciclo 2000-2001 a 2005-2006.

Guerrero presenta una ruptura en la permanencia de sus niños y niñas en el sistema educativo. Como se observa en el Cuadro 71, la cobertura escolar para el nivel básico es de 89.6%: por arriba del porcentaje nacional y por encima de estados como Colima, Baja California, Campeche y Sinaloa. En preescolar, la cobertura lograda es de 78.7% y en primaria 97.8%. Se encuentra dentro de los diez estados con un mayor porcentaje de cobertura. Pero al observar el dato que refiere a los y las jóvenes que están en la secundaria respecto a los y las que no lo están, la conclusión es preocupante. Para secundaria, la cobertura es de 79.7% y presenta la menor cobertura de todos los estados en este nivel escolar, colocándose en el lugar 32123. A nivel superior, la cifra es el

resultado de la poca absorción que existió en la secundaria.

Cuadro 71 Indicadores básicos de acceso a la educación por nivel educativo 2005.

Indicador Entidad

federativa Preescolar Primaria Secundaria

Media superior

% cobertura

Nacional 73 93 89 56

Guerrero 79 98 80 47 Lugar 9 5 32 30

% de población en rezago educativo

Nacional 4 18 37

Guerrero 7 15 39 Lugar 31 9 19

% de eficiencia terminal

Nacional 92 79 59

Guerrero 83 69 64

Lugar 32 31 4

Fuente: INCIDE Social A.C. con datos del sistema de indicadores de la Secretaría de Educación Pública.

En Guerrero sólo 60 de cada 100 niños y niñas que ingresa a la primaria llega al sexto año, en promedio (con variaciones de acuerdo a su sexo, 55% hombres y 65% mujeres). Esto se reduce al 40% si se trata de niños y niñas indígenas. De acuerdo con los datos estadísticos de la entidad disponibles para el ciclo escolar 1997-1998, la probabilidad de que un niño o una niña concluyera los seis ciclos a la edad recomendable de 12 años era de 0.45 si es varón y 0.50 si es mujer, frente a los promedios nacionales que eran de 0.63 y 0.67, respectivamente. Si se trata de población indígena, la probabilidad de cursar la primaria de los 6 a los 12 años es menor con 0.33 para los hombres y 0.41 para las mujeres, frente a una media nacional que establece 0.49 y 0.55 respectivamente. (INNE 2006)124. En los datos por sexo, la tasa de deserción es de 3 para los hombres de primaria y 12.6 en secundaria, frente a las mujeres que reportaron 2.5 en primaria y 9.9 en secundaria,

123

El porcentaje de cobertura de secundaria a nivel nacional es de 88.9 %. Chiapas tiene una cobertura de 79.9% y Oaxaca de 87.7%. 124

Datos obtenidos del primer borrador del diagnóstico.

163

siempre por encima de la media nacional que fue de 1.2 y 5.7 respectivamente (INNE 2006)125. Como consecuencia, los porcentajes de rezago y, sobre todo, los de eficiencia terminal de Guerrero, se ubican entre los más deficientes a nivel nacional. Guerrero es el segundo estado con mayor porcentaje de rezago en estudios de primaria. El primero es Oaxaca y el tercero es Chiapas. El rezago de secundaria está por debajo del porcentaje a nivel nacional y nuevamente es más alto en media superior. Es el estado con el último lugar de eficiencia terminal en primaria, en secundaria ocupa el penúltimo lugar. No así para el nivel medio superior en el que ocupa el cuarto lugar y está por encima del promedio nacional126. Con el propósito de detectar las causas que originan el alto índice de rezago educativo en las secundarias de la Entidad, en el 2002 se presentó un estudio del Foro de Estudios sobre Guerrero, en el que se encontró que de acuerdo a una serie de cuestionarios aplicados a 705 profesores y 2 mil 115 alumnos, en una muestra de 141 planteles, las causas del problema en orden de importancia son: 1) la precaria economía familiar; 2) el desinterés por parte de los padres de familia; 3) la desintegración familiar; 4) la migración; 5) la falta de material didáctico; 6) la proliferación de centros de vicio y drogadicción; 7) la falta de ética de los maestros; y 8) la falta de comprensión de lectura. También se reportó que las asignaturas con mayor dificultad de aprendizaje en orden de importancia son: 1) Matemáticas, 2) Inglés, 3) Física y Química, 4) Historia y 5) Español127. Para quienes habitan en condiciones precarias en localidades pequeñas, dispersas y aisladas las posibilidades de asistir a la escuela son escasas, ya que generalmente se ubican lejos de centros urbanos, donde existe equipamiento e infraestructura básica. Además se presentan otro tipo de problemas vinculados al aislamiento como son el ausentismo de los profesores, quienes abandonan por largos periodos sus actividades para trámites o el cobro de sus salarios en las ciudades. A lo anterior se suma el abandono de los maestros producto de la inseguridad, como ha ocurrido en la comunidad de las Garzas, en Ajuchitán municipio de la Sierra donde el comisario, Josafat Jerónimo Hilario denunció que los 50 alumnos de la telesecundaria del pueblo, que provenían de tres comunidades cercanas, se quedaron sin profesores a partir de enero de 2007 por las amenazas de muerte que recibieron los maestros en un asalto.128 Aunque habrá que aclarar que la inseguridad no está presente sólo en las zonas apartadas, la Secretaría de Seguridad Pública Federal dio a conocer en el 2007 que en Acapulco se tienen clasificadas 20 escuelas, primarias y secundarias, como ―focos rojos‖ al ubicarse en colonias con altos índices delictivos, de acuerdo con un mapeo de inseguridad efectuado por dicha dependencia en donde tomaron como indicadores, robos, homicidios, trasgresiones a las leyes de portación de arma de fuego y narcotráfico, por lo que un gran número de delitos se están dando en las orillas de las escuelas 129

125


En el período escolar 2005-2006 la cobertura de medio superior fue de 46.7%. Con porcentajes menores: Michoacán 41.1% y Guanajuato 43.8 %. Los estados que tienen una situación más favorable son: D.F. 89.4%, Baja California Sur 72.5% y Sinaloa 68.1%. La cobertura a nivel nacional fue de 56.4 % 127


Periódico El Sur 26 de enero de 2007. 129

Periodico El Sur 28 de febrero de 2007

164

Disponibilidad: No se pueden disociar los datos de acceso a los servicios educativos a los que a continuación se presentan. Guerrero tiene una buena cobertura de sus niños y niñas en primaria y una oferta importante de maestros/as y escuelas para sus estudiantes. Para todos los niveles educativos de preescolar, primaria y secundaria Guerrero tiene tasas de maestros/as y docentes por alumno mayores al promedio del país. Pero los datos de acceso y de disponibilidad en nivel secundaria muestran que al haber poca asistencia es evidente que las tasa de docentes y escuelas por alumno/a sean elevadas. (Gráficas 26, 27 y 28)

Gráfica 26

Fuente: INCIDE Social A.C., estimaciones hechas con datos del Sistema de Indicadores de la SEP.

Gráfica 27


165

Gráfica 28


En Guerrero, de acuerdo con las estadísticas oficiales, el número de escuelas que operan en el sistema en los niveles preescolar, primaria, secundaria, capacitación para el trabajo, media superior y superior aumentaron de 9 mil 850, en el ciclo 1998-1999, a 10 mil 300 en el 2004-2005 (SEG 2006)130. Sin embargo, estos datos nada dicen sobre las condiciones en que operan los centros de instrucción.

De acuerdo con la versión del presidente de la Comisión de Educación del Congreso de Guerrero, Fernando Pineda Méndez, en el 2007 prácticamente el 40 por ciento de los planteles que operan en el estado están en ―situaciones muy lamentables y alrededor de 6 mil planteles, si no están en estas condiciones, pronto van a estarlo, por la falta de mantenimiento de los edificios con 30 o 40 años, que ante la nula atención pronto estarán en ruinas… además de que el presupuesto de 100 millones asignados al mejoramiento de escuelas es insuficiente‖131

El Comité Administrador del Programa Estatal de Construcción de Escuelas (CAPECE), en el 2005, informó la ejecución de 490 espacios educativos y 455 obras de reparación, con una inversión de 147 millones 658 mil 592 pesos, más 5 millones 769 mil 481 pesos para la realización de 43 obras que se llevaron a cabo con los recursos del Ramo XXIII de los ayuntamientos; en tanto en 2006 la cifra reportada fue de 357 obras con una inversión de 233 millones 328 mil 423 pesos (CAPFCE 2007)132.

Pero más allá de las cifras está la realidad de muchos niños y niñas que reciben educación en condiciones que además de dificultar su rendimiento escolar pone en peligro su seguridad, como es el caso de los y las estudiantes de la primaria Emiliano Zapata, de Atlamajac en Tlapa, en donde unos 350 niños y niñas, mestizos/as e indígenas, toman clases en salones de una vieja escuela con paredes y techos de láminas de asbesto cuarteados o reciben instrucción bajo un colado de lámina o bien en una casa prestada. Ante tal situación, en el 2005 la escuela solicitó un autobús aula a la fundación Vamos México ―en su leyenda dice que fue entregado por la señora Martha Sahagún de Fox y tuvieron que romper la barda para que entrara y ponerlo frente a la cancha de básquetbol, pero éste no solucionó el problema porque resulta incómodo para los niños, pues se mueve mucho porque sólo tiene las llantas traseras, además de calentarse a medida que avanza el día por lo que sólo se utiliza para el programa de lectura‖133.

130


Periódico El Sur, 10 de enero de 2007 132


Periódico El Sur, 14 de febrero de 2007.

166

Una situación similar la enfrentan los habitantes de las comunidades de la Ciénega y Ojo de Agua de Malinaltepec, en la región de la Montaña, en donde la primaria Revolución tiene aulas deterioradas y tres de ellas sin techo a consecuencia del huracán Paulina en 1997, a pesar de ello la primaria de La Ciénega, por ser la única, atiende a 93 alumnos/as indígenas; en tanto en la comunidad de Ojo de Agua lo que se necesita es una secundaria, puesto que actualmente sólo se cuenta con un módulo de la secundaria técnica número 60 de Malinaltepec, la cual está saturada y atiende a nueve grupos. Se asegura que desde hace tres años el módulo trabaja con ocho maestros/as que atienden a 87 alumnos/as de las comunidades de la Ciénega, Loma Faisán, Huehuetepec, Llano Pantanoso, Xochiatenco y Ojo de Agua y es que, si bien en otra comunidad cercana de Mixtecapa hay una secundaria, los y las estudiantes no quieren asistir, pues allí se habla na´savi (mixteco) y ellos hablan me´phaa (tlapaneco)134

Hay además 25 niños y niñas de la primaria Niños Héroes, de la comunidad de la Hierbabuena, ubicada a 5 horas de Zihuatanejo, que pertenecen a una escuela que a 10 años de operar se encuentra inservible, por lo que toman sus clases en el corredor de una casa prestada por un vecino y son atendidos por un solo maestro del CONAFE, quien enseña a los menores de las comunidades de Hierbabuena I y II, La Higuerita I y II, El Salto y La Laguna.

Sobre la forma como las condiciones de las escuelas afectan a los estudiantes, se explica en la denuncia de las educadoras que atienden a 125 niños y niñas del jardín de niños Diana Laura Riojas de Colosio, que opera desde el 2001 en la periferia del poblado de Zumpango. A través de cooperaciones de los padres de familia, se ha buscado dar mantenimiento a las galeras de lámina de cartón y madera en donde trabajan los niños y las niñas. Sin embargo, en tiempo de secas, los alumnos sufren infecciones tanto estomacales como respiratorias por el polvo, y en tiempo de lluvias, el agua se filtra, por lo que el material de las educadoras se moja y tienen que trabajar en el lodo, lo que es factor favorable para los accidentes. Las instalaciones no cuentan más que con una letrina sin agua potable. El mobiliario es insuficiente y varios niños tienen que tomar su desayuno en el piso135.

Otro ejemplo lo representa la primaria Pedro Ascencio Alquisiras, cuya clave fue autorizada por la SEG desde el 2005 para trabajar en la colonia La Ladera, al poniente de la capital del Estado, en donde se atiende a 225 estudiantes en instalaciones construidas de madera, piso de tierra, sin servicios públicos, así como una banca para cada tres niños y niñas y un profesor para 60 alumnos/as136; el Kinder Cuahutémoc, de la Colonia Dragos de Acapulco, al que asisten 40 niños, es una construcción de madera que sirve como salón y al lado hay unos barrotes que sostienen una lámina que lo separa de otro salón 137.

En un intento por resolver el problema, los directivos de diferentes planteles, a través de las asociaciones de padres de familia, han promovido la aplicación de lo que en teoría se maneja como ―cooperaciones voluntarias‖, y que en la práctica es realmente un pago obligatorio para poder obtener la inscripción en alguno de los planteles oficiales, lo que contraviene el derecho de la gratuidad de la educación básica. Los directivos de la primaria Adolfo López Mateos, de Acapulco, fueron denunciados por los padres de familia, como consecuencia de exigir la entrega de 100 tabicones o 280 pesos por alumno/a de nuevo ingreso, para la construcción de un muro, como requisito de inscripción138. También existen los reclamos de otras madres y padres de familia, en

134

Periódico El Sur, 16 de febrero de 2007. 135


Periódico El Sur 8 de enero de 2007. 137



167

Acapulco, que solicitaban a los congresos local y federal una reforma a los reglamentos de cooperativas escolares con fin de tener mayor participación en la administración de los recursos, puesto que en la actualidad son manejados por alumnos/as y profesores y se canalizan a los gastos del plantel en lugar de distribuir las ganancias entre los estudiantes y docentes al finalizar el ciclo escolar139.

Calidad:

Las situaciones de marginalidad y pobreza, la falta de mantenimiento de la infraestructura escolar y el ausentismo de los profesores y profesoras se expresan en los deficientes resultados obtenidos por los y las estudiantes de entre 15 y 16 años de Guerrero en la prueba de evaluación de aprendizaje PISA de la OCDE. Los datos demuestran que la generación de alumnos/as guerrerense a la que se le aplicó el PISA en 2006 tuvo mayor disponibilidad de maestros/as y de escuelas que un o una estudiante promedio mexicano/a.

Los resultados señalan que un o una alumno/a guerrerense promedio, se encuentra en el nivel 1 de la escala PISA. Esto significa que los y las estudiantes guerrerenses de 15 o 16 años en toda su vida estudiantil, sólo acumularon los conocimientos necesarios para realizar instrucciones simples. La diferencia entre el estado con mayor puntaje (Morelos), es de casi 100 puntos en todos los componentes de la prueba. Los y las estudiantes de Guerrero no tienen la capacidad de competir con sus coetáneos/as del estado vecino —que también es al que más migraron guerrerenses en el periodo 2000-2005 (Cuadro 5).

Gráfica 29

Fuente: INCIDE Social A.C., estimaciones hechas a partir de la base de datos de PISA para México con representatividad estatal.

La experiencia de Guerrero pone en evidencia cómo los indicadores de resultados que derivan de las cifras promedio de estudiantes por maestro, tendrían que ser complementados con información relacionadas con la disponibilidad real de recursos humanos y físicos, al menos de tres tipos: una referida al número de horas o días que los y las maestros/as están efectivamente frente al grupo o bien algún indicador sobre ausentismo de los y las docentes; otra relativa a las condiciones en que se encuentran las escuelas o los espacios que se utilizan para dar las clases, y una tercera que midiera el acceso a materiales y útiles escolares.

139


168


CASO EMBLEMÁTICO 1: DERECHO A LA EDUCACIÓN Falta de designación de maestros

CASO: Negativa de las autoridades de la Secretaría de Educación Guerrero, a designar profesores/as para atender a la Escuela Preescolar y Primaria Bilingüe ―Un Sabi Ninaha‖ de la comunidad de Llano de la Rana, municipio de Metlatonoc, Guerrero, al inicio del ciclo escolar 2006-2007, pues a los y las profesores/as que estaban asignados/as a ese centro educativo, se les cambió a otro de la comunidad de Cahuañaña, municipio de Cochoapa el Grande, Guerrero. HECHOS: La Comunidad de Llano de la Rana municipio de Metlatonoc, Guerrero, cuenta con una sola escuela Preescolar y Primaria Bilingüe ―Un Sabi Ninaha‖, misma que durante el ciclo escolar 2005-2006, tenía 62 alumnos/as y fue atendida por tres profesores/as; sin embargo, al iniciar el ciclo escolar 2006-2007, no acudieron a su centro de trabajo a efectuar la inscripción de los y las niñas de nuevo ingreso y a reanudar labores. Por tal razón, los CC. José Aguilar Cano, Marcelino Cano Moreno, Emilio Álvarez Cortés y Natalio Aguilar Saavedra, Comisario Municipal de la citada comunidad, Secretario, Tesorero y Vocal de la Asociación de Padres de Familia de la Escuela Primaria referida, acudieron en varias ocasiones con el Jefe del Sector Escolar 009 de Educación Indígena y con el Supervisor de la Zona Escolar 033, con residencia en Metlatónoc, y a pesar de que levantaron actas de abandono de empleo de las y los maestros, les comentaron que el Departamento Jurídico no procedía en contra de las y los profesores que abandonaron la escuela, y que no estaba en sus manos mandar a otros/as maestros/as porque no contaban con recursos, informándoles estos servidores públicos que el abandono es consecuencia de un problema sindical, entre dos grupos que pertenecen a la Expresión Institucional del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, como zona de conflicto es la Zona de Supervisión 033, y que como acción de golpeteo político, el otro supervisor envió a los y las maestros/as de la comunidad de Llano de la Rana a la de Cahuañaña, municipio de Cochoapa el Grande. Motivo por el cual el 07 de noviembre de 2007, presentaron queja ante la CODDEHUM-Guerrero. QUEJA O DENUNCIA: Ante la Comisión de Defensa de los Derechos Humanos del Estado de Guerrero. Expediente No. CODDEHUM-VG/CRM/045/2006-I Iniciado el 06 de noviembre de 2006. RECOMENDACIÓN O ACCIÓN TOMADA: -Medidas Cautelares Mediante oficio número 1817/2006, de fecha 8 de noviembre de 2006, se solicitó a la Secretaría de Educación Guerrero, la adopción de las siguientes medidas cautelares: PRIMERA. Se designara personal docente necesario para el reinicio de la impartición de la educación preescolar aún cuando ésta se impartiera en la propia escuela primaria bilingüe ―Un Sabi Ninaha‖ y la consecuente inscripción de alumnos/as e inicio del ciclo escolar 2006-2007. SEGUNDA. Se designara personal docente necesario para la reapertura de la escuela primaria bilingüe ―Un Sabi Ninaha‖ y se procediera a la inscripción y reinscripción de alumnos/as e inicio del ciclo escolar 2006-2007. TERCERA. La búsqueda de estrategias con miras a recuperar el tiempo ya transcurrido del ciclo escolar 2006-2007, a fin de que esa situación no se tradujera en retraso académico en perjuicio para los y las menores o incluso en la pérdida del ciclo escolar. -Recomendación No. 45/2007. de fecha 20 de agosto de 2007: PRIMERA. Se recomendó al Secretario de Educación Guerrero, instruir a quien correspondiera se iniciara el procedimiento administrativo de responsabilidad en contra de los CC. José Rubén Ortiz Moreno, Supervisor de la Zona Escolar número 033, Bonifacio Pinzón Martínez, Jefe de Zona de Supervisión 009, Gaudencio Solano Solano, Subcoordinador de Servicios Educativos de la Montaña Alta, Severiano Cuellar Mendoza, Jefe del Departamento de Educación Primaria Intercultural Bilingüe y Antonio Villegas Cruz, Director de Educación Indígena, todos servidores públicos de la Secretaría de Educación Guerrero, por vulnerar los derechos humanos de los y las menores de la comunidad del Llano de la Rana, municipio de Metlatónoc, Guerrero, a una adecuada prestación del servicio público en materia de educación. SEGUNDA. Así mismo, se le recomendó, que con fundamento en el artículo 2°, apartado B, fracción II y 3° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y demás normas que rigen en materia de educación, instruyera a quien correspondiera, a efecto de que se tomaran las medidas necesarias, para garantizar en los ciclos escolares siguientes, el derecho a la educación básica de la niñez, de la comunidad del Llano de la Rana, Guerrero. REPARACIÓN DEL DAÑO: No hubo reparación del daño. En atención a las medidas cautelares de la CODDEHUM, la Secretaría de Educación, el 26 enero de 2007, asignó a una profesora (directora) y el 19 de junio de 2007, se asignó a otro profesor, mismos que concluyeron el ciclo escolar 2006-2007. La Secretaría de Educación Guerrero, mediante oficio número 130.00.01/2007/2419, de fecha 27 de septiembre de 2007, aceptó el segundo punto resolutivo de la Recomendación 045/2007, no así el primero.

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CASO EMBLEMÁTICO 2: DERECHO A LA EDUCACIÓN Falta de asignación de maestros de la lengua Me'phaa Ba'thaa y criminalización de la protesta

CASO En la Montaña de Guerrero, las comunidades Me'phaa de la variante lingüística Ba'thaa han sido constantemente discriminadas. Se organizaron en un Consejo Regional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de Ia Variante Lingüística Ba'thaa para reivindicar sus derechos humanos fundamentales, entre ellos, el derecho a la educación y al desarrollo. Lograron tener interlocución con varias autoridades del gobierno de Guerrero, sin embargo, el gobierno no cumplió las promesas acordadas durante esas reuniones. Al contrario, se empeñó en criminalizar ese movimiento mediante la aprehensión de sus líderes. HECHOS En Guerrero, el acceso a la educación es una utopía para la mayoría de los pueblos indígenas. El 45% de los y las indígenas de 15 años en adelante no saben leer ni escribir. Particularmente, en la región de la Montaña existen muchos niños y niñas que no van a la escuela debido a que las instituciones educativas en sus comunidades carecen de lo básico: falta de infraestructura y falta de maestros. En la región de la Montaña, el pueblo Me'phaa (tlapaneco) se divide en dos variantes lingüísticas, el Me'phaa de Malinaltepec y el Me'phaa Ba'thaa (o "variante de Huehuetepec"). Para cada grupo, mantener su variante lingüística propia es sumamente importante para conservar su cultura, su historia, sus valores, sus conocimientos, sus costumbres, su identidad y sus formas de organización comunitaria. A pesar de que ya existe un sistema educativo bilingüe y una organización institucional que privilegia el uso de las lenguas maternas, esta disposición normativa tiene graves inconsistencias: el diseño de los contenidos, de los planes y programas, así como el perfil de los maestros y maestras y sus variantes dialectales no son valorados en su justa dimensión y no toman en cuenta el punto de vista de las comunidades. Cuando empezó el ciclo escolar 2004/2905, en el sector educativo 020 que corresponde a las 28 comunidades stataron varias anomalías, como la falta de maestros, la presencia de maestros de la otra variante lingüística, la presencia de maestros mestizos que no hablan Me'phaa, la ausencia de los maestros en días y horas de trabajo sin justificación, así como la falta de profesionalización, interés y preparación necesaria de varios de los maestros. Las autoridades educativas cerraban los ojos frente a esas irregularidades. En particular, el jefe del sector 020, Aureliano Bruno Villar (de la variante lingüística de Malinaltepec) que permitía la ausencia de profesores, favorecía a amigos y familiares para que fueran maestros sin la capacitación correspondiente, y contrataba a maestros de su propia variante para trabajar en comunidades de la variante de Huehuetepec. En este contexto, en octubre de 2005, los habitantes de las 28 comunidades Me'phaa Ba'thaa se constituyeron como Consejo Regional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de la Variante Lingüística Ba'thaa con el fin de reivindicar el derecho a la educación en su variante lingüística y velar por una verdadera educación que respete su cultura, sus costumbres y sus variantes dialectales, es decir, por una educación que no discrimine. Después de varias reuniones y movilizaciones, el Consejo logró firmar en enero de 2006 un acuerdo con la Secretaría de Educación de Guerrero (SEG) para, entre otras demandas, adscribir a maestros de la variante Ba'thaa en las 28 comunidades, cambiar al Jefe del Sector 020 y acordar una evaluación trimestral donde se verificara el cumplimiento de los horarios de trabajo, el contenido de las clases y el cumplimiento del plan de estudios. Sin embargo, tanto ese acuerdo como los cinco acuerdos subsecuentes no se cumplieron, de tal forma que hoy existen comunidades con centros educativos cerrados por la carencia total de profesores. A consecuencia del incumplimiento así como de la cerrazón de la SEG para enviar maestros bilingües Me'phaa Ba'thaa, el Consejo ha realizado desde 2006 diversas movilizaciones en el marco de su derecho de protesta que otorga la Constitución. Con la Secretaría de Educación del Gobierno de Guerrero, se firmaron seis minutas de acuerdo en el año 2006. Sin embargo, a la fecha no se han cumplido. El subcoordinador de servicios educativos de la SEG, Gaudencio Solano Solano, demandó a varios dirigentes del Consejo Ba'thaa por "privación ilegal de la libertad" en el marco de una manifestación en 2006. En 2007, el Gobierno de Guerrero demandó a uno de los dirigentes del Consejo Ba'thaa, Cándido Félix Santiago, por delito de motín, luego de que exigió una audiencia al gobernador, Zeferino Torreblanca Galindo, durante el acto oficial que encabezaba para conmemorar el 225 aniversario del natalicio del general Vicente Guerrero. La Procuraduría General de Justicia del Estado de Guerrero ha integrado 17 órdenes de aprehensión en contra de los dirigentes del Consejo Me'phaa Ba'thaa. A la fecha, cinco han sido ejecutadas. Uno de los dirigentes del Consejo, Cándido Félix Santiago, ha sido aprehendido cuatro veces en el 2007: el 5 de febrero, por delitos de privación ilegal de la libertad; el 8 de julio, por ataques a las vías de comunicación y transporte; el 28 de septiembre, por motín; y el 19 de octubre, por ataques a las vías de comunicación y transporte. En esos cuatro casos, Cándido Félix ha podido salir libre bajo fianza. Pero aún existen 17 órdenes de aprehensión en contra de los dirigentes del Consejo Ba'thaa. La actitud del gobierno busca paralizar el movimiento en lugar de abrirse a un diálogo real para resolver sus demandas legítimas. Mientras tanto, la situación de la educación en las 28 comunidades Ba'thaa sigue siendo deplorable. QUEJA O DENUNCIA El Centro de Derechos Humanos de la Montaña, Tlachinollan está siguiendo el caso. RECOMENDACIÓN O ACCIÓN TOMADA -- REPARACIÓN DEL DAÑO: No hay. El gobierno de Guerrero lejos de resolver de fondo estas demandas sociales recurre a las viejas fórmulas de reprimir y criminalizar al movimiento indígena, en contra de defensores de derechos humanos y líderes sociales e indígenas.

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CASO EMBLEMÀTICO 3: DERECHO A LA EDUCACIÓN Acoso sexual

CASO Durante los meses de septiembre y octubre del ciclo escolar 2006-2007, el Profesor Prócoro Elimelec Martínez Basilio, cometió abusos deshonestos (manoseos lascivos) en agravio de su alumna Jocelyn Alcaraz Lagunas, quien cursaba el sexto año en la escuela primaria ―Ricardo Flores Magón‖ de Acapulco, Guerrero, HECHOS La niña Jocelyn Alcaraz Lagunas de 12 años de edad, durante el ciclo escolar 2006-2007, estudiaba el sexto grado de primaria, turno vespertino, en la escuela primaria ―Ricardo Flores Magón‖ de Acapulco, Guerrero, siendo su profesor el C. Prócoro Elimelec Martínez Basilio, quien en el mes de septiembre de dicho ciclo escolar, comenzó a acosarla sexualmente, pues la abrazaba, le daba de nalgadas, le jalaba el tirante de su corpiño e incluso le jaló el pezón del seno derecho diciéndole que se apurara con su trabajo, que esta actitud también asumía con el resto de sus compañeras, incluso en el mes de octubre volvió a jalarle el pezón y al reclamarle dicha menor, éste dijo que lo hacía para ver sus reflejos. Situación que la citada menor puso en conocimiento de su señora madre Ofelia Lagunas Torres, quien inmediatamente acusó al citado profesor ante el Director de la Escuela, razón por la que fue cambiado a las oficinas de la Subcoordinación Regional de Servicios Educativos Acapulco-Coyuca de Benítez, quedando en su lugar la profesora María de Jesús Miranda Gómez; sin embargo, no se le impuso sanción alguna a dicho profesor; es por ello que con fecha 19 de junio de 2007, presentó queja ante la CODDEHUM-Guerrero. QUEJA O DENUNCIA -Ante la Comisión de Defensa de los Derechos Humanos del Estado. Expediente CODDEHUM-CRA/107/2007-IV -Ante la agencia del Ministerio Público del Fuero Común del Distrito Judicial de Tabares, se inició la Averiguación Previa. No. TAB/AEDS/01/574/2006, por el delito de Abusos Deshonestos. RECOMENDACIÓN O ACCIÓN TOMADA Recomendación de la CODDEHUM-Gro. No. 73/2007, de fecha 11 de diciembre 2007: ―PRIMERO: se le recomienda respetuosamente a usted Secretario de Educación Guerrero, ordene a quien corresponda a efecto de que se instruya el procedimiento que establece la ley de responsabilidades de los servidores públicos del estado, al Profr. Prócoro Elimelec Martínez Basilio, y le imponga la sanción que conforme a derecho resulte procedente, debiendo informar desde el inicio hasta la conclusión de dicho procedimiento, ello como consecuencia de haber vulnerado el derecho a la integridad personal de la menor Jocelyn Alcaraz Lagunas.‖ REPARACIÓN DEL DAÑO: La Secretaría de Educación Guerrero, mediante oficio No. 130.00.01/2008/0048, de fecha 09 de enero de 2008, aceptó la recomendación; ordenando se iniciara el procedimiento de responsabilidad correspondiente. Por otra parte el del Ministerio Público consignó la Averiguación Previa. No. TAB/AEDS/01/574/2006, iniciada en contra del citado profesor, por el delito de abusos deshonestos, en agravio de la menor de referencia, ante el C. Juez Noveno de Primera Instancia del Ramo Penal del Distrito Judicial de Tabares, quien en la causa penal 231/2006, con fecha 23 de enero de 2007, negó la orden de aprehensión (porque no se acreditó que los tocamientos del profesor hacia la alumna hubiesen sido lascivos o para saciar su lívido, es decir, con propósitos erótico sexuales). Negativa que fue confirmada el 29 de marzo de 2007, por la Segunda Sala Penal del H. Tribunal Superior de Justicia del Estado, en el Toca Penal II-280/2007; sin embargo con fecha 22 de enero de 2008, tanto el inculpado como la C. Ofelia Lagunas Torres (madre de la menor) comparecieron ante el Juez de la causa, manifestando que habían llegado a un arreglo conciliatorio, expresando la señora Ofelia que se daba por satisfecha del pago de la reparación del daño, sin que expresara en que consistió ésta.

171

CASO EMBLEMÁTICO 4: DERECHOA A LA EDUCACIóN Discriminación contra menores

CASO Se discriminó a los y las menores Zulma Barrera Morales, Nancy Gatica Hernández, Diana Laura Sierra Cristino, Araceli Sierra Cristino, Guadalupe Gregorio Rodríguez, Sergio Gatica Hernández, Guadalupe Abarca Morales, María Leticia Gatica Hernández, Yohana Rodríguez Xochitla y Leopoldo Sierra Rojas, estudiantes de la Escuela Secundaria General ―Plan de Ayutla‖ de Ayutla de los Libres, Guerrero, pues la subdirectora no les permitió desfilar el 20 de noviembre de 2006; asimismo, dicha subdirectora inexplicablemente no entregó calificaciones a Sergio Gatíca Hernández y expulso injustificadamente a Leopoldo Sierra Rojas. HECHOS Los y las menores Zulma Barrera Morales, Nancy Gatica Hernández, Diana Laura Sierra Cristino, Araceli Sierra Cristino, Guadalupe Gregorio Rodríguez, Sergio Gatica Hernández, Guadalupe Abarca Morales, María Leticia Gatica Hernández, Yohana Rodríguez Xochitla y Leopoldo Sierra Rojas, estudiantes de la Escuela Secundaria General ―Plan de Ayutla‖ de Ayutla de los Libres, Guerrero, el día 16 de noviembre de 2007, mientras ensayaban para el desfile del 20 de noviembre, fueron notificados/as por el Conserje de la escuela, que se salieran del ensayo, ya que no desfilarían. Al día siguiente sus padres se reunieron con la Profra. Lilia Cruz Ortiz, Subdirectora de la escuela, quien les informó que efectivamente sus hijos e hijas no desfilarían entregándoles las boletas de calificaciones (bajas) de sus hijos e hijas, con excepción de Sergio Gatíca Hernández a quien inexplicablemente no le entregó calificaciones. Esta circunstancia fue discriminatoria, pues los alumnos y las alumnas ya habían comprado sus uniformes y habían hecho gastos en los preparativos, mientras que la directora argumentó que no les permitió desfilar porque no se presentaban a los ensayos, generaban desorden, además de que no contaban con el material a utilizar y desconocían las tablas rítmicas (no lo acreditó) Asimismo al menor Leopoldo Sierra Rojas, se le expulsó injustificadamente, anotándole en la lista de alumnos desertores, que había sido dado de baja por traslado. QUEJA O DENUNCIA Ante la Comisión de Defensa de los Derechos Humanos del Estado. Expediente CODDEHUM-CRCH/002/2007-II RECOMENDACIÓN O ACCIÓN TOMADA Recomendación de la CODDEHUM-Gro. No. 47/2007 de fecha del 24 de agosto de 2007: ―PRIMERO: se le recomienda respetuosamente a usted Secretario de Educación Guerrero, ordene a quien corresponda a efecto de que se instruya el procedimiento que establece la ley de responsabilidades de los servidores públicos del estado, a la Profra. Lilia Cruz Ortiz, subdirectora del turno vespertino de la Escuela Secundaria General ―Plan de Ayutla‖, por haber violentado los derechos humanos de los y las menores, consistentes en discriminación y del menor Leopoldo Sierra Rojas, en violación al derecho a la educación, al expulsarlo, aplicándole la sanción correspondiente. SEGUNDO. Se le recomienda ordenar se inicie el procedimiento administrativo que establece la ley en contra de la C. Tomasa Vargas Ortiz, por incurrir en violación de los derechos humanos del menor Sergio Gatica Hernández, consistente en ejercicio indebido de la función pública. TERCERO. Se le recomienda de igual manera, instruya a quien corresponda a la brevedad posible la C. Lilia Cruz Ortiz, Subdirectora del turno vespertino de la escuela en mención, reincorpore al menor Leopoldo Sierra Rojas, de tal manera que por ningún motivo se le prive del derecho a la educación. REPARACIÓN DEL DAÑO: No ha habido reparación. Mediante oficio número 130.00.01/2007/2195, de fecha 10 de septiembre de 2007, la Secretaría de Educación Guerrero, aceptó la recomendación y a su vez informó que el resolutivo tercero estaba cumplido. A la fecha no se ha cumplido con los puntos resolutivos primero y segundo.

172

4.6.5 Lista de verificación de la situación que guarda el cumplimiento de las obligaciones del Estado mexicano y de Guerrero en materia del derecho a la educación


Nacional La Constitución Política en su artículo 3º establece que ―Todo individuo tiene derecho a recibir educación. El Estado – federación, estados, Distrito Federal y municipios-, impartirá educación preescolar, primaria y secundaria. La educación preescolar,

primaria y la secundaria conforman la educación básica obligatoria.‖ Y establece una serie de características que deberán cumplirse para la protección y ejercicio de este derecho, tales como: la gratuidad, la laicidad, la orientación al aprecio por la dignidad

de la persona y la igualdad de derechos, así como la libertad de los particulares para impartir educación.

Estatal La Constitución Política establece que ―la educación que proporcione el Estado será gratuita y lo puede hacer por sí mismo, por mecanismos de colaboración con la Federación o bien por conducto de los particulares con capacidad reconocida, mediante la autorización e incorporación al sistema estatal...‖ (art. 108).

¿Se define en la Constitución o en legislación secundaría en


Nacional La Ley General de Educación (LGD) establece que: ―Todo individuo tiene derecho a recibir educación y, por tanto, todos los habitantes del país tienen las mismas

oportunidades de acceso al sistema educativo nacional, con sólo satisfacer los requisitos que establezcan las disposiciones generales aplicables‖ (art. 2)

Estatal la Ley de Educación del Estado de Guerrero, No. 158, señala que ―Toda persona tiene

derecho a recibir educación y, por lo tanto, los habitantes del Estado tienen las mismas oportunidades de acceso al sistema educativo estatal, con sólo satisfacer los requisitos que establezcan las disposiciones generales aplicables‖ Y, en este sentido, reconoce

como características, la solidaridad y la equidad de género al señalarla como ―... factor determinante para la adquisición de conocimientos y para formar al hombre y a la mujer de manera que tenga sentido de solidaridad social con calidad y equidad‖. (art. 2).


Nacional Desde la Constitución Política en su artículo 3º se establece que ―La educación preescolar, primaria y la secundaria conforman la educación básica obligatoria.‖ Y señala una serie de características que deberán cumplirse para la protección y ejercicio

de este derecho, tales como: la gratuidad, la laicidad, la orientación al aprecio por la dignidad de la persona y la igualdad de derechos, así como la libertad de los particulares para impartir educación.

Estatal Aplica la disposición de la Constituciçon

¿Por Ley y operativamente

existe una dependencia, entidad o institución pública responsable de garantizar el

derecho?

Nacional La ley General de Educación establece en el artículo 11, la aplicación y la vigilancia del

cumplimiento de esta Ley corresponden a las autoridades educativas de la federación, de las entidades federativas y de los municipios, en los términos que la propia Ley establece.

La Secretaría de Educación es la dependencia encargada de formular y coordinar la política de educación.

Estatal El artículo 109 de la Constitución del Estado señala que el sistema estatal de

enseñanza ajustará sus planes y programas de estudio al sistema federal....‖ y continúa estableciendo para la educación superior: ―se procurará el desarrollo del Estado o la región, sin prejuicio de aprovechar los conocimientos, las experiencias o los medios de

las instituciones federales o de otras entidades‖. Con lo cual se reconoce cierta autonomía de la universidad estatal. La Secretaría de Educación de Guerrero es la dependencia encargada de formular y

coordinar la política de desarrollo educativo del estado.

¿Por Ley y operativamente existe una instancia pública

responsable de proteger a las personas de las posibles violaciones del derecho por


Nacional No

Nivel estatal No



Nacional Programa Nacional de Educación 2006-2012

Estatal Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011. Los programas sectoriales serán complemento del

Plan Estatal y a su vez, se reflejarán en programas operativos anuales donde se describen los proyectos concretos, las dependencias encargadas de ejecutarlos, las metas que persiguen, la población beneficiaria y los recursos humanos y financieros que

se destinarán a cada uno de ellos. A través de los informes anuales de cada dependencia, se determina su efectividad. No tuvimos acceso a los POA, pero sí los hay.

¿Los programas operativos

estatales permiten hacer efectivo el ejercicio del derecho?

No se tuvo acceso a los programas operativos anuales.


Sí, Guerrero cuenta con tasas altas de maestros y escuelas por alumno respecto al promedio nacional. Sin embargo, la percepción sobre la calidad dista mucho de ser buena.


población?

No, Guerrero tiene uno de porcentajes más altos de analfabetismo en el país. La población indígena en el estado es la más proclive a permanecer en el analfabetismo. El aislamiento de algunas comunidades y la deficiente presencia de maestros frente a

grupo cancelan la accesibilidad al servicio de educación.

¿El Estado de Guerrero tiene establecida

una estrategia de progresividad en el

No se tuvo acceso a los programas operativos anuales por tanto se desconoce si se

cumplieron las metas establecidas en los mismo. En los informes de ejecución,

173

cumplimiento del derecho? tampoco se señala cuáles eran las metas, se limitan a enunciar la cobertura anual,

número de beneficiarios o presupuestos asignados; desde luego que en ello pueden observarse avances, pero para formular conclusiones claras deben consultarse los cuadros por derecho.


Secretaría de educación de Guerrero fue de 10,667,525 en 2007 pasando a 11,918,343 en 2008


asignación de recursos públicos para el cumplimiento del derecho?

Sí, como puede verse en los cuadros anteriores para todos los casos se incrementó el

presupuesto asignado por dependencia

¿Se garantiza a toda la población el acceso adecuado a la atención en condiciones adecuadas de oportunidad, dignidad y

calidad independientemente de su capacidad de pago?

No, el acceso a nivel primaria es de los más altos del país, sin embargo, a nivel secundaria la situación se revierte, mostrando que las condiciones de oportunidad-calidad están fallando en el estado. Ello se observa en el bajo puntaje obtenido por

alumnos del estado en el PISA 2006. Se revisaron las reglas de operación de algunos programas sociales y no hay elementos que discriminen o condicionen el acceso a los programas que operan en la entidad; tampoco se condiciona a los beneficiarios/as o a quienes desean serlo a través

de una aportación; salvo en los casos en que hay mecanismos de corresponsabilidad como es el programa de guarderías y estancias infantiles o que operan con una cuota familiar y una estatal.

¿Los programas y servicios consideran la diversidad cultural del estado?

En este aspecto sólo puedo señalar que se prevé en el Plan Estatal de Desarrollo: diseñar políticas específicas para atender el problema en aquellos sectores más

vulnerables, como las mujeres, adultos mayores, donde se encuentra el mayor índice de analfabetismo Existe y opera un sistema educativo en lenguas indígenas.

¿Se cuenta con mecanismos para evitar la discriminación en el acceso a los servicios?

(capacitación de servidores públicos,


Una de las estrategias del Plan Estatal de Desarrollo es reformar el modelo educativo estatal que corresponda a las condiciones de diversidad cultural, social y económica de el estado, para lo cual se tienen contempladas las líneas de acción siguientes:

fortalecer los programas de becas que aseguren la permanencia escolar de los y las alumnos/as de bajos recursos económicos y otorgar plazas a docentes en zonas rurales y dispersas.

¿Se cuenta con información estadística sistematizada (aunque sea de diversas

fuentes) que permita dar seguimiento a la

situación, distribución y avance en la cobertura y en la calidad del servicio para

dar cumplimiento al derecho?

Si, SEP, INEE e INEGI. Todo a nivel agregado. Existe poca evidencia a nivel municipal. Lo que se puede obtener a ese nivel es a partir del conteo y del censo de población.


cumplimiento de las obligaciones del Estado


El INEE es la institución encargada de evaluar la política educativa en el país.

¿Se cuenta con mecanismos institucionales que promuevan la participación de la

población en la toma de decisiones en las políticas y programas relativas al derecho?

Comités de escuela y comités de padres de familia

¿En su caso, la política, estrategia o programa vigente en el estado en el campo del derecho se formuló con participación de

la sociedad?

No se sabe



No se sabe


programas y servicios relacionados con el cumplimiento del derecho? En su caso, ¿la difusión se realiza en lenguas indígenas?

No se sabe

¿Por Ley y operativamente existen instancias, mecanismos donde las personas puedan presentar denuncias o quejas ante



Y en el artículo 67 se establece que toda persona u organización podrá presentar denuncia ante la autoridad competente sobre cualquier hecho, acto u omisión, que produzca o pueda producir daños al ejercicio de los derechos establecidos en esta Ley

o contravengan sus disposiciones y de los demás ordenamientos que regulen materias relacionadas con el desarrollo social. A nivel local, la Ley de Desarrollo Social del Estado establece la posibilidad de

presentar una denuncia individual o colectiva y ante las autoridades competentes sobre ―cualquier hecho, acto u omisión, que produzca o pueda producir daños al ejercicio de los derechos establecidos en esta Ley o contravengan sus disposiciones y de los

demás ordenamientos que regulen materias relacionadas con el‖, definiendo los requisitos y forma en que se deberá plantear (art. 54), y señalando como sanciones las establecidas en la Ley de Responsabilidad de los Servidores Públicos del Estado o la

correspondiente a la conducta realizada. (art. 55).


No

174

4.7 Derecho a los beneficios de la cultura y al progreso científico y tecnológico

4.7.1 Legislación a) Legislación internacional La fuente de los derechos culturales se encuentra en la Declaración Universal de los Derechos Humanos que en su artículo 27 establece que: Toda persona tiene derecho a tomar parte libremente en la vida cultural de la comunidad, a gozar de las artes y a participar en el progreso científico y en los beneficios que de él resulten‖, y agrega: ―Toda persona tiene derecho a la protección de los intereses morales y materiales que le correspondan por razón de las producciones científicas, literarias o artísticas de que se autora‖, disposición que, habla de libertades individuales y derechos de autor/a, pero no define claramente el contenido de este derecho. Más adelante, con la adopción del PIDESC y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, se estableció que todos los pueblos tienen derecho de libre determinación, en virtud de la cual pueden proveer a su desarrollo económico, social y cultural. En este sentido, el PIDESC establece como componentes del derecho:

a) Participar en la vida cultural; b) Gozar de los beneficios del progreso científico y de sus aplicaciones; c) Beneficiarse de la protección de los intereses morales y materiales que le

correspondan por razón de las producciones científicas, literarias o artísticas de que sea autora.

Y obliga a los Estados Partes a adoptar las medidas necesarias para la conservación, desarrollo y difusión de la ciencia y la cultura, comprometiéndolos a respetar la libertad para la investigación científica y la actividad creadora. Adicionalmente, para considerar al goce de la cultura como modo de vida, es importante reconocer el Artículo 27 del PIDC, según el cual ―en los Estados en que existan minorías étnicas, religiosas o lingüísticas, no se negará a las personas que pertenezcan a dichas minorías el derecho que les corresponde, en común con los demás miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, a profesar y practicar su propia religión y a emplear su propio idioma‖. En este sentido, la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) estableció el concepto de cultura como ―el conjunto de rasgos distintivos espirituales y materiales, intelectuales y afectivos que caracterizan a una sociedad o a un grupo social y que abarca, además de las artes y las letras, los modos de vida, las maneras de vivir juntos, los sistemas de valores, las tradiciones y las creencias.‖140 con el cual se buscó definir el bien jurídico protegido. A partir de estas definiciones, Rodolfo Stavenhagen reconoció que pueden identificarse tres formas de entender el concepto de ―cultura‖. En primer lugar, ―cultura‖ como capital. Esto es, como la herencia o patrimonio cultural de la humanidad, o de determinado grupo social. Esta forma de entender la cultura asimila a ésta al concepto de obra: libros,

140

Declaración Universal de la UNESCO sobre diversidad cultural. Preámbulo (2001).

175

edificios, monumentos, obras artísticas e intelectuales en general. Otra forma de entender la cuestión asimila ―cultura‖ a actividad creativa. Desde este punto de vista, la cultura no consiste en un acervo de obras, sino en la acción misma de creación intelectual. Una tercera acepción, más amplia, colige que el concepto en análisis refiere a un modo de vida, es decir, como ―la suma total de actividades espirituales y productos de un grupo social dado que distingue al mismo de otros grupos‖141 Estas tres definiciones de cultura son ahora una base más sólida, a partir de las cuales se pudo establecer el alcance del derecho, tal como señala la Declaración Universal de la UNESCO sobre diversidad cultural:

―Los derechos culturales son parte integrante de los derechos humanos, que son universales, indisociables e interdependientes. El desarrollo de una diversidad creativa exige la plena realización de los derechos culturales tal como los define el Artículo 27 de la Declaración Universal de Derechos Humanos y los Artículos 13 y 15 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Toda persona debe, así, poder expresarse, crear y difundir sus obras en la lengua que desee y en particular en su lengua materna; toda persona tiene derecho a una educación y una formación de calidad que respete plenamente su identidad cultural; toda persona debe poder participar en la vida cultural que elija y ejercer sus propias prácticas culturales, dentro de los límites que impone el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales.‖142

Esta disposición abarca el sentido amplio de la definición de cultura, considerando la libertad de expresión y de autodeterminación, así como el derecho a la educación, a su identidad cultural, religiosa, etc., lo que ha facilitado la comprensión de un derecho difusamente reconocido en distintos instrumentos y vagamente aterrizado en las leyes nacionales. Así, en un esfuerzo por especificarlo, la misma declaración en el Artículo 6 define las políticas culturales estableciendo que deberán generar ―condiciones propicias para la producción y difusión de bienes y servicios culturales diversificados, gracias a industrias culturales que dispongan de medios para desarrollarse en los planos local y mundial. Y establece la obligación para los Estados, de ―definir su política cultural y aplicarla, utilizando para ello los medios de acción que juzgue más adecuados‖ A nivel regional, el Protocolo de San Salvador (PSS) establece el derecho a los beneficios de la cultura, reconocido como; a) participar en la vida cultural y artística de la comunidad; b) gozar de los beneficios del progreso científico y tecnológico; y c) beneficiarse de la protección de los intereses morales y materiales que le correspondan por razón de las producciones científicas, literarias o artísticas de que sea autora. Y en el siguiente párrafo, compromete a los Estados a adoptar medidas para asegurar el pleno ejercicio de este derecho, tales como la conservación, el desarrollo y la difusión de la ciencia, la cultura y el arte.

141

Stavenhagen, Rodolfo, ―Cultural Rights: A Social Science perspective‖, en Eide, Asbjørn, Krause, Catarina, y Rosas, Allan, Economic, Social and Cultural Rights, Martinus Nijhoff Publishers, 2001, p. 85 a 109. Citado por Protección Internacional de los Derechos Económicos Sociales y Culturales. Sistema Universal y Sistema Interamericano. Instituto Interamericano de Derechos Humanos 2008. P. 313 142

Declaración Universal de la UNESCO sobre diversidad cultural. Artículo 5.

176

Elementos esenciales

Los Estados adquieren el deber de proteger la cultura como modo de vida y no sólo como objeto o actividad. El cumplimiento y la conceptuación misma de tal deber conlleva la dificultad de delimitar el objeto a resguardar: ya no estamos hablando de actos humanos aislados o de bienes físicos, sino de un ente de mayor complejidad.143

Como lo señala el PSS, el derecho a la cultura abriga tres partes, una entendida como capital o patrimonio cultural (lo que genera identidad), otra en términos de la accesibilidad y una tercera como beneficiario de su producción artística o científica. Los convenios citados señalan el deber de adoptar medidas para la conservación, desarrollo y difusión del arte, ciencia y la cultura, haciendo accesible el disfrute de éstos a la sociedad. De esta forma, las autoridades deberán abstenerse de limitar el ejercicio de los derechos, así como la capacidad creativa en sus distintas formas de expresión, vigilando que no se rebasen los límites de los derechos y libertades humanas. Ahora bien, con relación a la protección al derecho de autor/a, el Comité DESC en su Observación General No. 17 señala que más allá de estimular la inventiva y la creatividad, como ha sucedido en varios países con la legislación de propiedad intelectual, que otorga una protección temporal, éste es un derecho humano que deriva de la dignidad y valor inherentes a toda persona, y protege la vinculación personal entre autores/as y sus creaciones, y entre los pueblos y sus comunidades. Pues este derecho tiene por finalidad fomentar la contribución activa de los y las creadores/as a las artes y las ciencias y al progreso de la sociedad en su conjunto. Obligaciones de los Estados Respecto a las obligaciones del Estado, deberá considerarse una legislación adecuada, así como recursos administrativos y judiciales que sean accesibles para su protección. Dicha accesibilidad deberá ser física, mediante tribunales especiales; económica, es decir, asequible para cualquier persona; y de información, otorgando condiciones para buscar, recibir y difundir información sobre el régimen legal de protección. En todos los casos deberá garantizarse la igualdad de trato y no discriminación por motivos de raza, color, sexo, religión, opinión política u otra índole. En relación a la identidad, el Comité DESC, en su Observación General No. 23, ha señalado que los derechos contenidos en el artículo 27 del PIDCP ―se refieren sencillamente a que no se debe negar a las personas que pertenezcan a dichas minorías el derecho que les corresponde, en común con los demás miembros de su grupo, a tener su propia vida cultural, a practicar su propia religión y a emplear su propio idioma‖ (párrafo 5.2). Y continúa diciendo que ―Aunque los derechos amparados por el artículo 27 sean derechos individuales, dichos derechos dependen a su vez de la capacidad del grupo minoritario para conservar su cultura, su idioma o su religión. En consecuencia, puede ser también necesario que los Estados adopten medidas positivas para proteger la identidad de una minoría (párrafo. 6.1). Por otro lado, el artículo 15 del PIDESC, establece que, respecto a las obligaciones que determinan el carácter progresivo —y no regresivo— del derecho, mediante la adopción de medidas jurídicas y políticas que garanticen su avance, el Estado tiene la obligación de respetar, la cual requiere, por un lado que los Estados se abstengan de interferir directa o indirectamente en el disfrute del derecho a las culturas, tradiciones, expresiones

143

Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Protección Internacional de los Derechos Económicos Sociales y Culturales. Sistema Universal y Sistema Interamericano 2008. P. 321.

177

artísticas y conocimiento científico desarrollado, así como de abstenerse de interferir en el beneficio de la protección de los intereses morales y materiales del autor. La obligación de proteger requiere que los Estados adopten medidas para impedir que terceros interfieran en el acceso adecuado a los bienes culturales, llevando a cabo políticas de restauración, conservación y recuperación de tradiciones, así como de promoción científica y tecnológica. La idea abarca también la protección mediante controles y sanciones, para defender los intereses morales y materiales de los autores. Por último, la obligación de cumplir requiere que los Estados adopten medidas adecuadas de carácter legislativo, administrativo, presupuestario, judicial, promocional o de otra índole garantizando en pie de igualdad el acceso a estos recursos, con miras a lograr la plena aplicación del artículo 15 del PIDESC.

b) Legislación nacional

La Constitución Mexicana hace diversas menciones a la protección de este derecho, aunque en distintos grados.144 En el Artículo 3º establece, como una de las obligaciones del Estado alentar el fortalecimiento y difusión de nuestra cultura. Aunque para el caso del derecho a la identidad cultural, las comunidades indígenas mexicanas cuentan con la protección y promoción del desarrollo de las lenguas, culturas, usos y costumbres, recursos y formas específicas de organización social que deberá establecerse en la legislación a partir de lo señalado en el Artículo 4º constitucional. En el Artículo 6º se establece la libertad de difundir el producto de la creación y el 7º la libertad de escribir y publicar sobre cualquier materia, es decir, la libertad de expresión. Y, siguiendo los pactos internacionales, el Artículo 28 se reconoce la propiedad y beneficios del producto de la creación cultural y se enuncian los principios para su producción. Finalmente, se obliga al Congreso de la Unión a legislar en materia de industria cinematográfica, de escuelas de bellas artes, de museos, bibliotecas y demás institutos concernientes a la cultura general de los habitantes de la nación. También debe legislar sobre monumentos arqueológicos, artísticos e históricos, cuya conservación sea de interés nacional, de acuerdo con el Artículo 73. Así, para regular los derechos de autor/a, los y las mexicanos/as cuentan con la Ley Federal del Derecho de Autor, la cual tiene por objeto ―la salvaguarda y promoción del acervo cultural de la Nación; protección de los derechos de los autores, de los artistas intérpretes o ejecutantes, así como de los editores, de los productores y de los organismos de radiodifusión, en relación con sus obras literarias o artísticas en todas sus manifestaciones, sus interpretaciones o ejecuciones, sus ediciones, sus fonogramas o videogramas, sus emisiones, así como de los otros derechos de propiedad intelectual.‖ (Art. 1)

Esta ley establece cuáles serán los derechos patrimoniales del autor/a y le otorga un plazo de 100 años después de su muerte para su explotación.

Respecto de las obras de producción artesanal o popular, así como todas las manifestaciones primigenias en sus propias lenguas y los usos, costumbres y tradiciones

144

En 2008, fue aprobada por 94 votos en el Senado de la República una iniciativa de reforma y adición a los artículos 4º y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para establecer el derecho a la cultura en la Legislación. Fue turnada a los Congresos Estatales para su discusión. Véase: Gaceta del Senado Número 308.

178

de las diferentes culturas y etnias que forman el Estado Mexicano, la Ley Federal de Derechos de Autor las protege, aún cuando no cuenten con un autor/a identificable. No obstante, la difusión de estas obras artísticas es libre, siempre que no se deformen, demeriten o perjudiquen la reputación o imagen de la comunidad o etnia a la cual pertenecen y siempre que en su representación o publicación se mencione la comunidad, etnia o región de la que es propia.

Ahora bien, para la salvaguarda del patrimonio cultural, se cuenta con la Ley Federal de Monumentos y Zonas Arqueológicas que regula y protege el patrimonio cultural de la nación, establece la obligatoriedad para sus propietarios/as de cuidarlos y conservarlos, así como establece las normas para su restauración, demolición o reconstrucción, regula su comercio y exportación temporal; crea el Registro Público de Monumentos y Zonas Arqueológicas e Históricas y establece la propiedad de la Nación sobre ellos.

Por otro lado, la Ley General de Bibliotecas legisla acerca de la coordinación entre los gobiernos federal, estatales y municipales en cuanto al establecimiento, sostenimiento y organización de las bibliotecas públicas en el país; señala las normas básicas para la configuración de la Red Nacional de Bibliotecas Públicas y el funcionamiento de un Sistema Nacional de Bibliotecas, aportando las directrices principales para la concertación entre los sectores público y privado en esta materia. Esta legislación concede a la Secretaría de Educación Pública las facultades para el diseño, ejecución y evaluación de la política nacional de bibliotecas, así como la dirección normativa y técnica de la Red Nacional de Bibliotecas. Los gobiernos de los estados, por su parte, tendrán a su cargo las redes estatales de bibliotecas públicas, en los términos de las disposiciones locales y los acuerdos de coordinación. El 31 de julio de 2008 entró en vigor la Ley de Fomento para la Lectura y el Libro, establece en su artículo 3 que ―...Ninguna autoridad federal, estatal, municipal o del Distrito Federal podrá prohibir, restringir ni obstaculizar la creación, edición, producción, distribución, promoción o difusión de libros y de las publicaciones periódicas.‖ Con lo cual se cumple la obligación de respetar señalada en párrafos anteriores. Un elemento novedoso es que, a partir de la entrada en vigor de esta ley, se establece el precio único, pues obliga a toda persona física o moral que edite o importe libros a fijar su precio de venta al público, el cual deberá ser registrado en el Consejo Nacional de Fomento para el Libro y la Lectura y estará disponible para consulta pública.

Por otro lado, para darle cumplimiento a la preservación de la cultura indígena, el Congreso aprobó la Ley General de los Derechos Lingüísticos de los pueblos indígenas, la cual establece en su Artículo 3 que: ―Las lenguas indígenas son parte integrante del patrimonio cultural y lingüístico nacional. La pluralidad de lenguas indígenas es una de las principales expresiones de la composición pluricultural de la Nación Mexicana.‖ Y por otro lado, señala como una obligación para el Estado, a través de sus tres órdenes de gobierno, de reconocer, proteger y promover la preservación, desarrollo y uso de las

leguas indígenas nacionales.(Art. 5)

Ahora bien, para brindar acceso a la justicia en condiciones igualitarias para los y las indígenas, el Artículo 10 de esa ley señala que ―en todos los juicios y procedimientos en que sean parte, individual o colectivamente, se deberán tomar en cuenta sus costumbres y especificidades culturales respetando los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos...‖ y en este sentido, la misma ley establece la creación del

179

Instituto Nacional de Lenguas Indígenas, como organismo descentralizado de la Administración Pública Federal.

En la misma tesitura, se aprobó la Ley de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, que da forma a la misma Comisión, la cual entre sus principios rectores señala observar el carácter multiétnico y pluricultural de la Nación y promover la no discriminación o exclusión social y la construcción de una sociedad incluyente, plural, tolerante y respetuosa de la diferencia y el diálogo intercultural. Con lo cual el Estado

reconoce la pluralidad étnica de la nación y toma medidas para su trato igualitario.

c) Legislación del Estado de Guerrero

En el ámbito estatal, la Constitución de Guerrero en su artículo 10 señala que los poderes del Estado y los Ayuntamientos, en sus respectivos ámbitos de competencia y en el marco de la Constitución General de la República y de la guerrerense, proveerán a la incorporación de los pueblos indígenas al desarrollo económico y social y a la preservación y fomento de sus manifestaciones culturales.

A nivel estatal, los y las guerrerenses cuentan con la Ley de Fomento a la Cultura, la cual tiene entre sus principios rectores el de: ― Proteger y acrecentar los bienes y servicios que constituyen el patrimonio cultural del Estado; preservar las culturas indígenas y populares del Estado y promover su estudio, conservación, expresión y difusión, particularmente de las artesanías, tradiciones, danzas, música, vestimenta y costumbres indígenas y populares; y conservar los documentos que constituyen la cultura del Estado y cultura en general para integrar un sistema histórico estatal‖ cumpliendo con las obligaciones de

respetar y promover.

Esta Ley establece los lineamientos para la realización de los festivales culturales, así como la participación de la comunidad en las actividades relativas. Simultáneamente, la Ley creó el Sistema Estatal de Cultura como un mecanismo de coordinación que pretende vincular racionalmente la producción, distribución y prestación de bienes y servicios culturales para favorecer su disfrute y la protección, acrecentamiento y difusión de los valores y patrimonio cultural guerrerense. (Art. 24) Respecto a la obligación de proteger, el artículo 27 establece la obligación para el gobierno estatal y los Ayuntamientos de proteger el valor cultural de las artesanías guerrerenses, apoyando la producción artesanal y su comercialización, además de coordinarse con la Federación en los trabajos de descubrimiento, investigación, protección y restauración de sitios, zonas y monumentos arqueológicos, artísticos e históricos, actuando como autoridades auxiliares conforme a la Constitución General de la República y los acuerdos que al efecto se celebren.

4.7.2 Marco programático, institucional y presupuestal del derecho a los beneficios de la cultura y del progreso científico

Los compromisos programáticos El Plan Nacional de Desarrollo establece lo siguiente:

180

Cuadro 72

Cultura, arte, recreación y deporte

1. Lograr que todos los mexicanos tengan acceso a la participación y disfrute de las manifestaciones artísticas y del patrimonio cultural, histórico y artístico del país como parte de su pleno desarrollo como seres humanos.

2. Impulsar la creación de múltiples opciones para la recreación y el entretenimiento para toda la sociedad mexicana.

Las estrategias orientadas a alcanzar un mayor nivel de desarrollo científico y tecnológico se instrumentarán con base en los siguientes lineamientos:

1. Continuar con el proceso de apertura comercial y atracción de inversión extranjera directa. Aranceles más bajos permiten adquirir maquinaria y equipo avanzados a menores costos, mientras que la inversión extranjera directa transfiere al país aquellas tecnologías que no están a la venta. Dado que tomará tiempo alcanzar niveles de innovación propia comparables con los de los países más industrializados, la adopción de tecnologías avanzadas es un primer paso para cerrar esta brecha. 2. Proveer de un mayor apoyo directo a la investigación en ciencia y tecnología para el descubrimiento de nuevas ideas, así como garantizar una adecuada propiedad intelectual, dado el valor elevado de las ideas nuevas en un entorno propicio. 3. Crear un vínculo estrecho entre el sector público, la academia y el sector empresarial. Sólo así podrán plasmarse exitosamente los nuevos conocimientos en procesos productivos. Cabe notar que, en muchos países, el sector privado juega un papel tanto o más importante que el sector público en el desarrollo y aplicación de nuevas ideas. 4. Facilitar el financiamiento de las actividades de ciencia, innovación y tecnología. Para ello no basta el financiamiento público. Un elemento clave es el desarrollo de nuevas opciones de financiamiento con recursos privados que permitan la creación de nuevas empresas, así como permitir la adquisición, adaptación y desarrollo de nuevas tecnologías.


Por su parte, el Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011 señala:

Cuadro 73 Objetivo: Crear condiciones propicias para la investigación, producción y difusión de

bienes y servicios culturales diversificados, realizados por creadores/as y promotores/as que trabajen en un clima de absoluta libertad.


Descentralizar las actividades culturales a las regiones del estado.

- Ampliar la infraestructura cultural a través de casas de cultura, museos, bibliotecas, talleres, principalmente en aquellas zonas que carecen de oferta cultural; y brindar mantenimiento y rehabilitación a las ya existentes en la entidad.

- Fortalecer, promover e impulsar actividades artísticas y culturales en el ámbito local de la entidad a través de los centros culturales del Instituto Guerrerense de la Cultura (IGC).

- Vincular el arte y la cultura con las instituciones de gobierno que implementen proyectos de desarrollo social local, instituciones educativas e iniciativa privada.

181

Instituir y operar una política de arte y cultura que rescate y fomente la riqueza artística y creativa de las comunidades estimulando la formación de nuevos hacedores de cultura.

o Establecer una política de estímulos y reconocimiento para aquellos/as o artistas populares que han contribuido con su trabajo y esfuerzo a o preservar y difundir nuestra cultura e historia. o Establecer una política de estímulos y reconocimiento a los y las

artistas destacados/as en las diferentes formas de creación que han contribuido con su trabajo y esfuerzo a preservar, promover y difundir nuestra cultura e historia.

o Apoyar a nuevos talentos que propongan proyectos innovadores y o creativos que fortalezcan y fomenten el arte y la cultura. o Impulsar una política de promoción y difusión cultural orientada a o ofertar el conocimiento de nuestro patrimonio cultural dentro y fuera de o Guerrero. o Crear un fondo de apoyo financiero al desarrollo, promoción y difusión o artística y cultural de las mujeres. o Convenir con el Instituto Nacional de Antropología e Historia (INAH) y o con el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes (CONACULTA) en

la conservación y fortalecimiento a nuestro patrimonio y acervo histórico.

Fuente: INCIDE Social con datos del Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011.

Cuadro 74 Objetivo: Conformar grupos académicos de alta calidad para desarrollar y aplicar nuevas tecnologías.


Reorganizar y reinstalar los grupos colegiados con liderazgo y apoyo de las autoridades educativas y de salud para una planeación real de la educación superior.

- Impulsar un programa sostenido de financiamiento para la investigación en áreas prioritarias de desarrollo estatal e investigación aplicada.

Consolidar centros de investigación de excelencia, redes académicas con financiamiento directo a proyectos de desarrollo para el estado.

- Impulsar un programa sostenido de financiamiento para la investigación en áreas prioritarias de desarrollo estatal e investigación aplicada.

- Formación de recursos humanos locales con visión integral de desarrollo y con capacidades en la recuperación, rehabilitación y conservación de los recursos naturales por regiones del estado de Guerrero.

- Otorgar becas de excelencia académica en los niveles de maestría, doctorado e investigación.

- Dotar de partidas presupuestales especiales a las escuelas superiores que fomenten la investigación, ciencia y tecnología, para el desarrollo pleno de sus actividades científicas.

- Asociar las actividades de investigación y de generación de tecnología con los usuarios potenciales del conocimiento.

- Propiciar la generación de investigación básica y aplicada que contribuya al desarrollo tecnológico y la innovación en el procesamiento, conservación de las materias primas.

- Establecer una coordinación interinstitucional entre la fundación PRODUCE, FIRCO y FIRA, y con otras instituciones que realicen investigación y transferencia de tecnología mediante un convenio con el gobierno del estado sobre inversión a nivel de proyectos específicos.

Fuente: INCIDE Social con datos del Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011.

182

Los recursos y los programas Son dos las instituciones relacionadas con la satisfacción del derecho a los beneficios de la cultura y del desarrollo tecnológico son: el Instituto Guerrerense de la Cultura cuyo

objetivo es impulsar la investigación y la difusión cultural y artística, preservar las tradiciones y cultura indígenas así como fomentar la participación ciudadana en todos los aspectos culturales y el Consejo de Ciencia y Tecnología del Estado de Guerrero (CECYTEG), que tiene como misión impulsar las actividades científicas y tecnológicas para el desarrollo del Estado, la difusión del quehacer científico y tecnológico de la entidad. El cuadro siguiente, refleja los presupuestos destinados a estos dos organismos en los años 2007 y 2008:

Cuadro 75

(Miles de pesos)

Dependencia 2007 % 2008 %

Total de la administración pública descentralizada

658,362 100.0 722,741 100.0

Instituto Guerrerense de la Cultura 12,870 1.9 14,334 1.9

Consejo de Ciencia y Tecnología 1,662 0.2 1,751 0.2

Fuente: INCIDE Social AC con datos del Presupuesto de Egresos del Estado de Guerrero para los ejercicios fiscales 2007 y 2008.

Cuadro 76

Programas federales y estatales CULTURA


Jornadas alarconianas Festival organizado por el Instituto Guerrerense de la Cultura. Se centra en actividades teatrales junto a charlas y actividades diversas a cargo de dramaturgos y especialistas, sumadas a proyectos de restauración de monumentos históricos y otras acciones vinculadas a la protección mantenimiento del patrimonio cultural y monumental.

Semana altamiranista Festival cultural que se llevará a cabo en el último bimestre de cada año con sede en la ciudad de Tixtla, para estudiar y difundir la obra de Ignacio Manuel Altamirano. Pretende consolidar y sensibilizar entre niños, jóvenes y adultos en general, la necesidad de resguardar el patrimonio cultural.

Programa de apoyo a las culturas municipales y comunitarias (PACMyC) Programa del Consejo Nacional para la Cultura y las Artes operado por el Instituto Guerrerense de la Cultura.

Es un programa cuyo fin es contribuir a la valoración de las diversas expresiones de cultura popular de la sociedad mexicana. Otorga apoyos monetarios para financiar proyectos culturales presentados por grupos, organizaciones, asociaciones y sociedades civiles, sociedades cooperativas e individuos interesados en la difusión, promoción, rescate, preservación y desarrollo de las culturas popular e indígena de su comunidad, barrio, colonia, municipio o región. Cuenta con servicio de talleres, conferencias y seminarios.

Programa estímulo a la creación y al desarrollo artístico Programa de Consejo Nacional para la Cultura y las Artes operado por el Instituto Guerrerense de la Cultura

Es un programa a través del cual se otorgan estímulos económicos por un monto mensual de 3,500.00 pesos por un año, mediante entregas bimestrales, a los y las creadores/as, ejecutantes e intérpretes de la cultura y el arte del estado para que, de manera individual o colectiva, presenten a concurso proyectos susceptibles de realizarse en el transcurso de un año, recibiendo estímulos que les procuren mejores condiciones para continuar con su labor.

Programa de apoyos públicos específicos Programa federal operado por el Instituto

El fin del programa es contribuir a una mejor calidad de vida, integración y bienestar para la población que se

183

Guerrerense de la Cultura encuentra en condiciones de vulnerabilidad y marginación mediante acciones y programas de difusión y promoción de la cultura. Para tener acceso al programa, los interesados, deben presentar un proyecto que tenga el objetivo y características de fomentar y difundir el aprecio y disfrute del patrimonio cultural entre la población que se encuentra en condiciones de vulnerabilidad.

Programa de Desarrollo Cultural Infantil Alas y Raíces a los niños Programa federal operado por el Instituto Guerrerense de la Cultura.

El programa busca la articulación de iniciativas y propuestas provenientes de diferentes sectores e instituciones educativas y culturales; de artistas, escritores, comunicadores y promotores culturales, interesados en promover el disfrute cultural entre los niños.

NOTA: Detectamos estos programas pero no se cuenta con información sobre sus objetivos y alcances y faltarían los relativos a desarrollo y difusión de investigación tecnológica y científica. Faltarían los programas de bibliotecas, museos, exposiciones, etc.

4.7.3 Indicadores del derecho a los beneficios de la cultura y del progreso científico Disponibilidad En el año 2000145, todos los municipios de Guerrero contaban por lo menos con una biblioteca (cerca de 310 en el estado) y para el 2005 se habían creado alrededor de 50 nuevas bibliotecas. La distribución de estos centros sigue un patrón similar al poblacional. Es decir, el número de bibliotecas se concentra en los municipios donde existe una demanda mayor de este servicio. Respecto a indicadores que reflejen el nivel de acceso de la población de Guerrero a los beneficios del desarrollo tecnológico la Gráfica 30 muestra la relación entre el número de líneas fijas telefónicas instaladas en el estado por cada 100 habitantes, observándose una gran diferencia con el indicador nacional.

Gráfica 30 Densidad de líneas telefónicas fijas en servicio

1998 a 2004

(Líneas telefónicas fijas por cada 100 habitantes)

Nota: Cifras revisadas desde 2000. A partir de 1999, incluye a los nuevos concesionarios de telefonía local. P/ Preliminares Fuente: INEGI, COFETEL. Dirección General de Tarifas e Integración Estadística.

145

Información obtenida de los Anuarios Estadísticos del Estado de Guerrero 2001 y 2007.

184

Las diferencias en el acceso a los beneficios del progreso tecnológico de los guerrerenses respecto del promedio nacional, se puede observar en el Cuadro 77 con los datos del Censo de Población del 200 y del Conteo de 2005. Guerrero se va a las últimas posiciones comparado con el resto de entidades. Por ejemplo. Sólo el 8.7% de las viviendas particulares disponen de computadora comparado con el 19.6% al nivel nacional.

Cuadro 77 Disponibilidad de bienes en viviendas particulares,

2000 y 2005 (%)

Disponibilidad Nacional Guerrero

Lugar

nacional 2000 2005 2000 2005 2005

Con televisión 85.6 91.0 69.0 79.0 30

Con refrigerador -- 79.0 -- 67.7 27

Con lavadora -- 62.7 -- 33.4 30

Con computadora 9.3 19.6 -- 8.7 30

Disponibilidad de teléfono

19.4 -- 36.2 -- --

FUENTE: INCIDE SOCIAL a partir de información de INEGI, XII Censo General de Población y Vivienda 2000, Tabulados de la Muestra Censal, Cuestionario Ampliado; INEGI, II Conteo de Población y Vivienda 2005.

4.7.4 Lista de verificación de la situación que guarda el cumplimiento de las obligaciones del Estado mexicano y de Guerrero en materia del derecho a los beneficios de la cultura y al progreso científico y tecnológico

Derecho a los beneficios de la cultura y al progreso científico y tecnológico

¿Incluye la Constitución el

derecho?

Nacional Actualmente se encuentra en proceso de aprobación en las legislaturas de los estados la

adición al Artículo 4º constitucional que reconoce que ―toda persona tiene el derecho al acceso a la cultura y al disfrute de los bienes y servicios que presta el Estado en la materia, así como al ejercicio de sus derechos culturales…..‖

La Constitución hace diversas menciones a la protección de este derecho, aunque en distintos grados. En el Artículo 3º establece, como una de las obligaciones del Estado alentar el fortalecimiento y difusión de nuestra cultura. Aunque para el caso del derecho a

la identidad cultural, las comunidades indígenas mexicanas cuentan con la protección y promoción del desarrollo de las lenguas, culturas, usos y costumbres, recursos y formas específicas de organización social que deberá establecerse en la legislación a partir de lo

señalado en el Artículo 4º constitucional. En el Artículo 6º se establece la libertad de difundir el producto de la creación y el 7º la libertad de escribir y publicar sobre cualquier materia, es decir, la libertad de expresión. Y,

siguiendo los pactos internacionales, el Artículo 28 e reconoce la propiedad y beneficios del producto de la creación cultural y se enuncian los principios para su producción.

Estatal La Constitución de Guerrero en su artículo 10 señala que los poderes del Estado y los Ayuntamientos, en sus respectivos ámbitos de competencia y en el marco de la Constitución General de la República y de la guerrerense, proveerán a la incorporación de

los pueblos indígenas al desarrollo económico y social y a la preservación y fomento de sus manifestaciones culturales.

¿Se define en la Constitución o

en legislación secundaría en qué consiste la garantía del derecho?

Nacional Por un lado existe la Ley Federal del Derecho de Autor, la cual tiene por objeto ―la

salvaguarda y promoción del acervo cultural de la Nación; protección de los derechos de los autores, de los artistas intérpretes o ejecutantes, así como de los editores, de los productores y de los organismos de radiodifusión, en relación con sus obras literarias o

artísticas en todas sus manifestaciones, sus interpretaciones o ejecuciones, sus ediciones, sus fonogramas o videogramas, sus emisiones, así como de los otros derechos de propiedad intelectual.‖

Para la salvaguarda del patrimonio cultural, se cuenta con la Ley Federal de Monumentos y Zonas Arqueológicas que regula y protege el patrimonio cultural de la nación, establece la obligatoriedad para sus propietarios de cuidarlos y conservarlos, así como establece las

normas para su restauración, demolición o reconstrucción, regula su comercio y exportación temporal; crea el Registro Público de Monumentos y Zonas Arqueológicas e Históricas y establece la propiedad de la Nación sobre ellos.

185

Estatal La Ley de Fomento a la Cultura, la cual tiene entre sus principios rectores el de: ― Proteger

y acrecentar los bienes y servicios que constituyen el patrimonio cultural del Estado; preservar las culturas indígenas y populares del Estado y promover su estudio, conservación, expresión y difusión, particularmente de las artesanías, tradiciones, danzas,

música, vestimenta y costumbres indígenas y populares; y conservar los documentos que constituyen la cultura del Estado y cultura en general para integrar un sistema histórico estatal‖

El artículo 27 de la ley local establece la obligación para el gobierno estatal y los Ayuntamientos de proteger el valor cultural de las artesanías guerrerenses, apoyando la producción artesanal y su comercialización, además de coordinarse con la Federación en

los trabajos de descubrimiento, investigación, protección y restauración de sitios, zonas y monumentos arqueológicos, artísticos e históricos, actuando como autoridades auxiliares conforme a la Constitución General de la República y los acuerdos que al efecto se

celebren.

¿Se definen en la legislación los estándares mínimos a

cumplir por parte del Estado?

Nacional --

Estatal --

¿Por Ley y operativamente existe una dependencia,

entidad o institución pública responsable de garantizar el derecho?

Nacional De acuerdo a los diversos aspectos comprendidos en el derecho la responsabilidad recaería en varis instituciones: Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, Consejo

Nacional de Ciencia y Tecnología, la Secretaría de Educación Pública, el Instituto Nacional de Antropología e Historia, la Comisión Nacional de Desarrollo de los pueblos Indìgenas y el Instituto Nacional de Lenguas Indìgenas

Estatal La Ley local creó el Sistema Estatal de Cultura como un mecanismo de coordinación que pretende vincular racionalmente la producción, distribución y prestación de bienes y servicios culturales para favorecer su disfrute y la protección, acrecentamiento y difusión

de los valores y patrimonio cultural guerrerense. (Art. 24) Son dos las instituciones relacionadas con la satisfacción del derecho: el Instituto Guerrerense de la Cultura y el Consejo de Ciencia y Tecnología del Estado de Guerrero.

¿Por Ley y operativamente existe una instancia pública

responsable de proteger a las personas de las posibles violaciones del derecho por


Nacional No

Nivel estatal No



Nacional Programa Sectorial de Educación 2007-2012.

Estatal Plan Sectorial de Educación del estado de Guerrero 2005-2011

¿Los programas operativos estatales permiten hacer efectivo el ejercicio del

derecho?

No se recibieron los Programas Operativos de las dependencias


De lo que se pudo registrar al menos se cuenta bibliotecas en todos los municipios del estado.


población?

No se sabe

¿El Estado de Guerrero tiene establecida una estrategia de progresividad en el


No se sabe


Para el Instituto Guerrerense de la Cultura en 2007 de 12,870 mil pesos pasando a 14,334 mil pesos en 2008. Para el Consejo de Ciencia y Tecnología fue de 1,662 mil pesos en 2007 pasando a 1,751 mil pesos en 2008.




¿Se garantiza a toda la población el acceso adecuado a la atención en condiciones

adecuadas de oportunidad, dignidad y calidad independientemente de su

capacidad de pago?

No se sabe, aunque el acceso a bibliotecas es gratuito



¿Se cuenta con mecanismos para evitar la

discriminación en el acceso a los servicios? (capacitación de servidores públicos,







La información es muy escasa y en mucho rubros inexistente, por ejemplo la infraestructura cultural del estado; la población que utiliza los servicios y programas culturales.




No

186

¿Se cuenta con mecanismos institucionales

que promuevan la participación de la población en la toma de decisiones en las políticas y programas relativas al derecho?

No se sabe

¿En su caso, la política, estrategia o programa vigente en el estado en el campo del derecho se formuló con participación de

la sociedad?

No se sabe



No se sabe

¿El gobierno estatal difunde la existencia de programas y servicios relacionados con el cumplimiento del derecho? En su caso, ¿la

difusión se realiza en lenguas?

No se sabe

¿Por Ley y operativamente existen instancias, mecanismos donde las personas

puedan presentar denuncias o quejas ante la violación del derecho?

No se sabe



No se sabe

187

4.8 Derecho a un medio ambiente sano 4.8.1 Legislación

a) Legislación internacional

Diversos instrumentos internacionales reconocen la importancia de este derecho y brindan elementos para interpretar su aplicabilidad. El PIDESC reconoce de manera tangencial la importancia de este derecho. El artículo 11 que refiere al derecho a un nivel de vida adecuada hace referencia al medio ambiente al ser un elemento fundamental para mejorar las condiciones de alimentación y vivienda señaladas y el artículo 12, relativo al disfrute del nivel más alto de salud física y mental, directamente en el inciso b) del párrafo 2, señala como una medida que deberán adoptar los Estados Parte ― el mejoramiento en todos los aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente‖, como un elemento necesario para hacer sustentables las medidas para la salud. El derecho a un ambiente sano146 refiere no sólo a un ambiente ―salubre‖ sino también la conservación de los recursos naturales, la diversidad biológica y el buen funcionamiento de los ecosistemas.147 En el sistema interamericano este derecho se encuentra reconocido en el Protocolo de San Salvador en el artículo 11, estableciendo que:‖ 1. Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos. 2. Los Estados Partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente‖. El medio ambiente sano, a pesar de no estar explícitamente reconocido en la mayoría de los pactos internacionales, es indispensable al ejercicio de muchos de los derechos que sí tienen un reconocimiento y cuentan con carácter vinculatorio, lo que lo hace interdependiente al cumplimiento del derecho a la salud, vivienda, alimentación, educación, agua, etc. La Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano (1972) establece en su primer párrafo que ―El hombre es a la vez obra y artífice del medio que lo rodea, el cual le da el sustento material y le brinda la oportunidad de desarrollarse intelectual, moral, social y espiritualmente.‖ Y a continuación señala que ―La protección y mejoramiento del medio humano es una cuestión fundamental que afecta al bienestar de los pueblos y al desarrollo económico [...]‖. En este sentido, en 1992, se adoptó la ―Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo‖, instrumento que a pesar de carecer de fuerza jurídicamente vinculante, reconoce el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía

146

La Convención sobre los Derechos del Niño en su artículo 4 señala que los Estados parte adoptarán las medidas apropiadas para: …c) Combatir las enfermedades y la malnutrición en el marco de la atención primaria de la salud mediante, entre otras cosas, la aplicación de la tecnología disponible y el suministro de alimentos nutritivos adecuados y agua potable salubre, teniendo en cuenta los peligros y riesgos de contaminación del medio ambiente… Ésta fue adoptada y abierta a la firma y ratificación por la Asamblea General en su resolución 44/25, de 20 de noviembre de 1989. Entró en vigor: 2 de septiembre de 1990. Por su parte, el Convenio 169 sobre pueblos indígenas y tribales de la OIT señala en su artículo 4: ―…Deberán adoptarse las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados…‖. 147

Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Protección Internacional de los Derechos Económicos Sociales y Culturales. Sistema Universal y Sistema Interamericano. 2008. p. 298

188

con la naturaleza (primer principio), y hace un reconocimiento explícito al papel de la mujer y los pueblos indígenas en la ordenación y sustentablidad del medio ambiente. Esta declaración reconoce el derecho de los Estados para aprovechar sus recursos naturales y la obligación de velar por la conservación del medio ambiente (principio 2) Otro instrumento que merece análisis en relación al medio ambiente, es la Declaración sobre el Derecho al Desarrollo, la cual establece que: ―El derecho al desarrollo es un derecho humano inalienable en virtud del cual todo ser humano y todos los pueblos están facultados para participar en un desarrollo económico, social, cultural y político en el que puedan realizarse plenamente todos los derechos humanos y libertades fundamentales, a contribuir a ese desarrollo y a disfrutar del él‖. Ahora bien, un elemento a destacar es la relación que tiene el desarrollo con el medio ambiente en términos de sustentabilidad. El derecho al desarrollo y el derecho al medio ambiente sano deben contemplarse en el marco del concepto de sustentabilidad de la calidad de vida de las personas, tanto de las actuales generaciones como de las futuras. Y en este sentido, la Declaración del Milenio, donde los Jefes de Estado y de Gobierno, dedican un capítulo (IV) a la ―Protección de nuestro entorno común‖, se establece que: ―No debemos escatimar esfuerzos por liberar a toda la humanidad, y ante todo a nuestros hijos y nietos, de la amenaza de vivir en un planeta irremediablemente dañado por las actividades del hombre, y cuyos recursos ya no alcancen para satisfacer sus necesidades‖ (21). Lo que destaca el grado de conciencia que existe al respecto, y la disparidad con los mecanismos de justiciabilidad. Ahora bien, el informe de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, mejor conocido como Informe Brundtland define al desarrollo sustentable o sostenible de la siguiente forma:

a) El desarrollo debe incluir la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades.

b) Debe incluir el acceso a los recursos y la distribución racional de costos y beneficios.

c) Tomará en cuenta la igualdad social entre las generaciones y la igualdad dentro de cada generación.

d) Considera al desarrollo en todos los países, desarrollados o en desarrollo, de economía de mercado o centralizada.

e) El desarrollo sustentable o sostenible es global. f) El desarrollo incluye a todos los seres humanos respetando su diversidad cultural,

lingüística y de costumbres, o sea, respeto a todas las comunidades de la humanidad.

g) El desarrollo sostenible implica el acceso a la justicia de todos los seres humanos y de todas las comunidades, incluyendo los indígenas.148

Elementos esenciales del derecho El Comité DESC, en su Observación General No. 14 destaca la relevancia del derecho al medio ambiente para el cumplimiento de los derechos a la salud, vivienda y agua, señalándolo como uno de los factores determinantes básicos de la salud. Y establece entre las medidas que debieran adoptar los Estados el ―suministro de agua limpia potable y la creación de condiciones sanitarias básicas, entre otras‖ (párrafo 15).

148

Informe de la comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, Madrid, Alianza editorial, 1987, pp. 460.

189

En este sentido, el Comité, en su Observación General 12 establece que el derecho al agua es ―...inseparable de la justicia social, pues requiere la adopción de políticas económicas, ambientales y sociales adecuadas...‖ (párrafo 4). De igual forma, en la Observación General No. 4, referente a la vivienda, establece que este derecho no se satisface en forma adecuada, si la vivienda estuviera construida en lugares contaminados, de modo que amenazara la salud de sus habitantes (párrafo 8).

Estas menciones de interrelación con otros derechos permiten ir delineando qué elementos conforman el cumplimiento del derecho, aunque mientras no exista un reconocimiento pleno y explícito seguirán existiendo dificultades para salvaguardarlo.

Obligaciones de los Estados Es pertinente considerar, a fin de entender adecuadamente el modo en que deben ser cumplidas las distintas obligaciones, un principio básico del derecho ambiental: el principio precautorio que indica que ―cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente‖. 149 Lo cual pone en duda la actuación de muchos gobiernos en relación a temas controversiales como la proliferación de transgénicos. Asimismo existe una obligación de máxima divulgación por parte de los Estados para el acceso a la información ambiental y la participación de la población en el diseño y ejecución de políticas públicas relativas al medio ambiente Al atender lo señalado por el Comité DESC en la Observación General No. 3, los Estados deberán adoptar medidas deliberadas, concretas y orientadas lo más claramente posible hacia la satisfacción del derecho al medio ambiente sano, lo que incluye, como obligación de proteger, la adopción de medidas legislativas que establezcan la garantía de este derecho, sancionando a quien dañe al medio ambiente e instrumentando mecanismos y políticas que permitan controlar el cumplimiento de tales disposiciones. Respecto a la obligación de respetar, la Observación General No. 14 establece que los Estados ―deben abstenerse de contaminar ilegalmente la atmósfera, el agua y la tierra‖, lo que se puede traducir en legislación pertinente y políticas para la conversión de procesos (cumplir).

b) Legislación Nacional

La Constitución Mexicana en su artículo 4º establece que: ―Toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar‖, lo que relacionado con el Artículo 25 que señala que ―Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable...‖ establece el innegable vínculo entre desarrollo sustentable y medio ambiente, que se ha comentado en párrafos anteriores. Adicionalmente, el Artículo 27 define el principio de la conservación de los recursos naturales y las bases para llevar a cabo el ordenamiento territorial. Para regular el tema, las y los mexicanos cuentan con la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Medio Ambiente (LGEEPMA), la cual tiene por objeto propiciar

149

Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, de 1992, Principio 15.citado por Protección Internacional de los Derechos Económicos Sociales y Culturales. Sistema Universal y Sistema interamericano. Instituto Interamericano de Derechos Humanos 2008. p. 307

190

el desarrollo sustentable, estableciendo las bases para, ―garantizar el derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar‖, lo que representa el señalamiento expreso del reconocimiento del medio ambiente como un derecho, recogido de los instrumentos internacionales. La LGEEPMA establece las facultades de los ámbitos de gobierno así como mecanismos para la coordinación, delineando obligaciones a nivel federal, estatal, municipal y de los congresos locales, con lo cual se asume la obligación de adoptar medidas legislativas en la materia. Por otro lado, esta Ley establece los lineamientos a seguir para la formulación y conducción de la política ambiental, así como algunos instrumentos que deberán generar las autoridades para el caso, incluyendo la participación de la sociedad en la elaboración de programas para la preservación y restauración del equilibrio ecológico. Ahora bien, para promover el cambio de conducta de los industriales, incentivar acciones de protección y preservación, así como mayor equidad social en la distribución de costos y beneficios asociados a los objetivos de la política ambiental, la Ley prevé una serie de mecanismos normativos, administrativos de carácter fiscal, financiero o de mercado, mediante los cuales las personas asumen los beneficios y costos ambientales, a los cuales denomina: Instrumentos económicos. Para cumplir con la obligación de respetar, la legislación define en el título cuarto, las medidas para la protección del medio ambiente, estableciendo como criterios para la protección de la atmósfera:

“I. La calidad del aire debe ser satisfactoria en todos los asentamientos humanos y las regiones del país; y II. Las emisiones de contaminantes de la atmósfera, sean de fuentes artificiales o

naturales, fijas o móviles, deben ser reducidas y controladas, para asegurar una calidad del aire satisfactoria para el bienestar de la población y el equilibrio ecológico.‖

De igual forma se establecen medidas para el control de la contaminación de agua y suelo, difiniendo un catálogo de actividades, materiales y residuos peligrosos, así como lineamientos para su tratamiento. Finalmente, respecto a la participación, el Artículo 157, señala que “El Gobierno Federal

deberá promover la participación corresponsable de la sociedad en la planeación, ejecución, evaluación y vigilancia de la política ambiental y de recursos naturales‖, desarrollando también mecanismos para el acceso a la información ambiental. Sin embargo, nuevamente la legislación carece de mecanismos reales de exigibilidad, lo que redunda en la poca capacidad de la población para hacerlo valer. El Artículo 189 establece la posibilidad de realizar una denuncia popular ante la Procuraduría Federal de Protección al Medio Ambiente, organismo investigador que al depender del Poder Ejecutivo carece de legitimidad para enfrentar una denuncia contra sí mismo. Quizá por eso, la misma Ley propone la correspondencia de la legislación civil para la definición de las sanciones, pues a través del Artículo 203, establece que ―toda persona que contamine o deteriore el ambiente o afecte los recursos naturales o la biodiversidad,

191

será responsable y estará obligada a reparar los daños causados, de conformidad con la legislación civil aplicable‖ y señala como límite para la prescripción un plazo de 5 años150.

c) Legislación del Estado de Guerrero Como para el resto de los estados y el Distrito Federal, la Constitución Mexicana prevé competencias concurrentes en la materia y exclusivas en materia de suministro de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de aguas residuales, así como de recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos. En respuesta a lo anterior, las y los guerrerenses cuentan con una Ley del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente del Estado de Guerrero, la cual en su primer artículo señala que su objeto es establecer las bases para: ―

I. Regular las acciones para la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente en el Estado de Guerrero;

II. La competencia y concurrencia del Estado y los Municipios en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente, así como la participación de estas órdenes de Gobierno con la Federación en esta materia;

III. La planeación y política ecológica y la regulación de los instrumentos para su aplicación;

IV. Normar el Sistema Estatal de áreas naturales protegidas; V. El aprovechamiento racional de los elementos naturales, de manera que haga

compatible la obtención de beneficios económicos y el desarrollo del Estado con el equilibrio de los ecosistemas;

VI. La protección al ambiente, mediante la prevención y control de la contaminación de la atmósfera, del agua y del suelo, que sean de la competencia del Estado;‖

Al reproducir el esquema federal, la Ley en Guerrero crea la Procuraduría de Protección Ecológica del Estado, encargada de conocer las denuncias en la materia y realizar las investigaciones conducentes, señalando también que el o la responsable de la misma será designado/a y removido/a libremente por el o la Secretario/a de Planeación, discrecionalidad de conocidas consecuencias en términos de legitimidad a la hora de realizar una investigación contra las y los funcionarios. Estos resortes de la arquitectura institucional que a partir de lo nacional se reproducen en los estados, obedecen a un modelo administrativo superado, que funcionan como inercias frente a nuevas estrategias de rendición de cuentas y vinculación con la sociedad. En esta tesitura, la ley establece los principios para la formulación y conducción de la política ecológica, así como para la elaboración de programas y acciones de coordinación con los tres ámbitos de gobierno. El primero de ellos recupera lo establecido en el Artículo 11 del Protocolo de San Salvador, señalando que ―Toda persona tiene derecho a disfrutar de un ambiente sano...‖

150

―Sin embargo, nuevamente la legislación carece de mecanismos reales de exigibilidad, lo que redunda en la poca capacidad de la población para hacerlo valer‖. De acuerdo a los artículos 103 y 107 constitucionales, el juicio de amparo permite proteger a las personas de actos de autoridad que violen sus garantías individuales por lo que no necesariamente es un mecanismo adecuado para proteger derechos colectivos. Además, los efectos del amparo son sólo de carácter individual, sin hacer una declaración general respecto de la ley o acto que lo motiva. Véase Propuesta de Reforma Constitucional en materia de derechos humanos, elaborada por las organizaciones de la sociedad civil y la academia. Presentada ante el pleno de las Comisiones conjuntas de Derechos Humanos del Senado y la Cámara del H. Congreso de la Unión. 17 de octubre del año 2007. Disponible en: http://www.hchr.org.mx/documentos/propuestareforma.pdf

http://www.hchr.org.mx/documentos/propuestareforma.pdf

192

Aunque no queda claro el desenlace programático de esta obligación, a lo largo de la legislación se señala expresamente, para la sociedad, el Ejecutivo Estatal y los municipios, la responsabilidad de ―mantener un ambiente sano y de preservar su equilibrio ecológico‖. Es decir, se reconoce a la sociedad como responsable, pero no se establecen los mecanismos adecuados para su incorporación a la toma de decisiones, sino algunos instrumentos para presentar quejas y denuncias, cuyos procedimientos, se sabe, distan mucho de realizarse con transparencia. Respecto a la interacción con el desarrollo urbano, la legislación establece el concepto de regulación ecológica de los asentamientos humanos, consistente en: ―el conjunto de normas, disposiciones y medidas de desarrollo urbano y vivienda que lleva a cabo el Gobierno del Estado, para mantener, mejorar o restaurar el equilibrio de los asentamientos humanos con los elementos naturales y asegurar el mejoramiento de la calidad de vida de la población‖ (Art. 30) Al igual que la federal, la legislación local regula la prevención y control de la contaminación de aguas, tierra y atmósfera, señalando las acciones a tomar en caso de violación de sus preceptos, las infracciones así como los procedimientos para la denuncia o queja ciudadana.

4.8.2 Marco programático, institucional y presupuestal del derecho al medio ambiente

Los compromisos programáticos El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 establece, en su eje 4 denominado Sustentabilidad ambiental, los siguientes objetivos nacionales en el tema:

Cuadro 78

SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL

1. Incrementar la cobertura de servicios de agua potable y saneamiento en el país. 2. Alcanzar un manejo integral y sustentable del agua. 3. Frenar el deterioro de las selvas y bosques de México. 4. Conservar los ecosistemas y biodiversidad del país. 5. Integrar la conservación del capital natural del país con el desarrollo social y económico. 6. Garantizar que la gestión y la aplicación de la ley ambiental sean efectivas, eficientes, expeditas, transparentes y que incentive inversiones sustentables. 7. Asegurar la utilización de criterios ambientales en la Administración Pública Federal. 8. Lograr una estrecha coordinación e integración de esfuerzos entre las dependencias de la Administración Pública Federal, los tres órdenes de gobierno y los tres Poderes de la Unión para el desarrollo e implantación de las políticas relacionadas con la sustentabilidad ambiental. 9. Identificar y aprovechar la vocación y el potencial productivo del territorio nacional a través del ordenamiento ecológico, por medio de acciones armónicas con el medio ambiente que garanticen el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. 10. Reducir las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). 11. Impulsar medidas de adaptación a los efectos del cambio climático. 12. Reducir el impacto ambiental de los residuos. 13. Generar información científica y técnica que permita el avance del conocimiento sobre los aspectos ambientales prioritarios para apoyar la toma de decisiones del Estado mexicano y facilitar una participación pública responsable y enterada. 14. Desarrollar en la sociedad mexicana una sólida cultura ambiental orientada a valorar y actuar con amplio sentido de respeto a los recursos naturales.


193

En el Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011, se reconocen los problemas ambientales más preocupantes en el estado, a saber:

a. Poca incorporación de los temas ambientales en las políticas económicas. b. El Estado no cuenta con una legislación ambiental vigente: Guerrero se ubica en

el antepenúltimo lugar en lo que se refiere a la actualización de sus leyes y reglamentos.

c. La conservación de los recursos forestales no ha sido prioritaria y existe el criterio de producir buscando obtener utilidades económicas sin considerar la degradación de los ecosistemas.

d. Los sistemas de producción que se aplican en la entidad propician la contaminación del suelo y el agua, la presencia de incendios forestales, la extracción de madera sin regulación, el sobrepastoreo, el cambio en el uso de suelo, el uso indiscriminado de agroquímicos, la erosión y la desertificación.

e. La caza furtiva y el comercio ilegal de especies. f. Sólo se cuenta con un relleno sanitario en la Ciudad de Acapulco los municipios

restantes, concentran sus residuos a cielo abierto o bien, practican la quema. g. La población y los servidores públicos carecen de cultura ambiental.

En este sentido, el gobierno estatal definió los objetivos, estrategias y líneas de acción siguientes para atender estos aspectos, de acuerdo con el siguiente:

Cuadro 79 MEDIO AMBIENTE

Objetivo: Detonar procesos de desarrollo agrícola-ganadero sostenibles y propiciar las

actividades pesqueras, forestales y agroindustriales. Estrategia Líneas de acción

Propiciar un desarrollo sostenible a través del aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, conservando la capacidad de restauración de los ecosistemas

- Fomentar el uso apropiado de las áreas agrícolas, ganaderas y forestales, de acuerdo a los usos del suelo técnicamente propicios, para evitar la baja productividad, la sobreexplotación de la tierra y la consecuente degradación.

- Emprender acciones de desarrollo económico sostenibles con base en la planeación ecológica del territorio.

- Monitorear, verificar y ejecutar el cumplimiento de la normatividad ambiental para el aprovechamiento, mantenimiento y restauración forestal y del recurso agua.

- Establecer mecanismo para el pago de servicios ambientales (agua, retención de suelos, preservación de la biodiversidad y captura de carbono), entre las localidades y municipios que conservan sus recursos.

- Establecer planes de manejo integral de cuencas hidrológicas.

- Realizar programas emergentes de restauración forestal en zonas prioritarias para la conservación de especies de flora y fauna y para la protección de los cuerpos de agua.

- Reforzar y realizar campañas permanentes para la prevención de incendios forestales,


194

Los recursos y los programas La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales coordina las acciones estatales

en materia de preservación del equilibrio ecológico; protección, mejoramiento del ambiente; conservación, aprovechamiento sustentable de la flora, fauna silvestre, suelo, agua y otros recursos naturales, a través de la vinculación con todos los niveles de gobierno y con los diversos sectores de la sociedad. A esta dependencia correspondió la siguiente asignación presupuestal para los años 2007 y 2008.

Cuadro 80

Clasificación Administrativa del Presupuesto

(Miles de pesos)


Total que se asigna al ramo administrativo

16,965,808 100.00 18,030,511 100.00

Secretaría del medio ambiente y recursos naturales

40,462 0.23 47,064 0.26


Según el Presupuesto de Egresos del Estado de Guerrero para el ejercicio fiscal 2008,

corresponde a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, ejecutar sus asignaciones presupuestales a través de programas que atiendan los rubros siguientes:

Protección del medio ambiente, considerando acciones de calidad del agua, prevención y gestión de la calidad del aire y, prevención y gestión integral de residuos sólidos.

Preservación de los recursos naturales a través de los subprogramas de planeación y administración ambiental-territorial; áreas naturales protegidas en el estado; fomento y restauración de ecosistemas forestales en la entidad y, vida silvestre.

Educación, cultura y participación social ambiental, contemplando acciones para la educación, cultura y participación social; un calendario oficial ambiental y, normatividad y regulación ambiental.151

Cuadro 81

Programas federales y estatales MEDIO AMBIENTE


Programa estatal para la prevención y combate de incendios forestales. Opera: Secretaría de

Opera brigadas para la prevención, detección y manejo de incendios forestales y capacita y equipa a los ejidatarios que no cuenten con programa de manejo forestal de las comunidades con mayor incidencia de incendios.

151


195

Medio Ambiente y Recursos Naturales, Guerrero Programa estatal de vida silvestre. Opera: Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Guerrero

Elabora diagnósticos de las especies amenazadas y/o en peligro de extinción de mayor prioridad ambiental, económica y cultural para el Estado, promoviendo la protección, conservación y aprovechamiento sustentable de la vida silvestre.

Programa de desarrollo institucional ambiental. Opera: Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales

Opera en todo el país a través de subsidios a los gobiernos estatales para apoyar proyectos de fortalecimiento a su capacidad de gestión en aquellas materias que se convengan entre cada gobierno.

Proárbol Opera: Secretaría de Medio Ambiente

Es un programa federal que brinda apoyos en efectivo, apoyos especie, empleo rural, capacitación y asistencia técnica, englobados en cuatro grandes categorías: 1) planeación y organización forestal; 2) producción y productividad forestal; 3) conservación y restauración forestal y, 4) incremento en el nivel de productividad.

Programa de vigilancia del cumplimiento de la legislación estatal. Opera: Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Guerrero

Opera con 8 inspectores ambientales, que le dan cobertura a las regiones Centro, Norte, Tierra Caliente, Montaña, Costa Chica y Costa Grande y dos inspectores mas ubicados en la Ciudad y Puerto de Acapulco, se ocupan de supervisar el cumplimiento de la legislación en materia de protección, preservación y conservación del medio ambiente y los recursos naturales.

Programa federal de cultura ambiental Opera: Secretaría de Medio Ambiente

Se ocupa de promover la cultura ambiental entre los diversos sectores y grupos sociales, acorde con los requerimientos del desarrollo sustentable y fomentar la corresponsabilidad y la participación social en materia ambiental.

Programa estatal para la producción y conservación de recursos genéticos forestales Opera: Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Guerrero

Consiste en garantizar las fuentes de semilla adecuadas a las condiciones del Estado, mediante su colecta certificada, estableciendo el banco de germoplasma forestal estatal. A través de este programa, se brinda asesoría a núcleos agrarios, que inicien la producción de semilla, para reforestar sus áreas verdes.

Nota: Estos programas fueron detectados pero no se cuenta con más información.

4.8.3 Indicadores de medio ambiente La orografía de Guerrero se caracteriza por montañas que en promedio tienen un relieve y disección vertical de entre 250 y 500 m/km2, con una mínima presencia de llanuras. La construcción de carreteras y el consecuente acceso a servicios están determinados por este patrón geológico. La presencia de montañas en prácticamente todo el estado incide en la distribución espacial de la población. El mapa muestra que la infraestructura para el transporte terrestre se ubica en la zona de la costa y, en menor, medida en el área de la capital.

196

Mapa 4

Esta orografía plantea fuertes limitaciones al desarrollo de infraestructura de comunicaciones y determina una elevada inaccesibilidad hacia múltiples localidades. Asimismo plantea problemas específicos de erosión de suelos por las pendientes existentes y la deforestación.

Cuadro 82 Indicadores de Medio Ambiente en Guerrero

% Población

con servicio de Agua potable 2000

% Población


% Población


Plantas potabilizadoras

de agua en operación

2005

Tasa de residuos

sólidos no controlados/ controlados

2000

Tasa de residuos


2005

Tasa de residuos


2007

Nacional 88.5 89.5 89.9 491 0.7 0.5 0.5

197

Guerrero 70.3 68.6 70.6 8 22.9 1.4 1.3

Chiapas 75.5 74.3 74.5 3 7.1 2.4 1.2

Aguascalientes 98.4 99 98 1 0.1 0 0

Fuente: SEMARNAT. CONAGUA. Situación del Subsector Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento.

Tanto Guerrero como Chiapas ocupan los últimos lugares a nivel nacional en el acceso a servicio de agua potable y en el tratamiento de residuos sólidos controlados. Uno de cada tres habitantes de Guerrero no tiene acceso a agua potable pese a que su estado cuenta con un buen número de plantas potabilizadoras respecto a otros estados. En el 2005, en Guerrero, por cada tonelada de residuos sólidos controlados hay casi tonelada y media que no se controla. Es decir, la población canaliza su basura a ríos, lagos, terrenos baldíos y barrancas, comprometiendo la calidad del espacio en el que habitan. Sin embargo, se observa un notable decremento en la tasa de residuos sólidos no controlados entre 2000 y 2007 en el estado de Guerrero.

Cuadro 83

Áreas naturales protegidas en Guerrero

Categoría Nombre Entidad federativa

% respecto a la superficie

total del estado

Año de decreto

Ecosistemas

El Veladero Guerrero 0.06% 1980 Selva baja caducifolia.

General Juan N. Álvarez Guerrero 0.01% 1964 Bosque de pino-encino.

Grutas de Cacahuamilpa Guerrero 0.03% 1936 Selva baja caducifolia.

Playa de Tierra Colorada Guerrero 0.00% 1986 ND

Fuente: INEGI. Dirección de Estadísticas de Recursos Naturales y Medio Ambiente. Con base en SEMARNAT. Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas. México, 2008.

En el catálogo histórico de áreas naturales protegidas se identifican cuatro áreas en Guerrero. Se trata de dos selvas, un bosque y un área de costa. La suma de las áreas naturales protegidas apenas corresponde al 1% del territorio total de Guerrero. Dada esta información, no sorprende que hayan pasado 22 años desde la última declaratoria de protección, la de Playa de Tierra Colorada en 1986, a un espacio en Guerrero.


CASO EMBLEMÀTICO 1- DERECHO A UN MEDIO AMBIENTE SANO Solicitud de reubicación de basurero municipal

CASO Solicitud de reubicación del basurero municipal de Xochistlahuaca, ubicado en el ―Cerro de Rayo‖. HECHOS El día 21 de mayo de 2007, a las 13:00 horas, tres trabajares de limpia del Ayuntamiento de Xochistlahuaca, Guerrero, acudieron al basurero municipal, a tirar la basura de un carro recolector, al terminar le prendieron fuego y se retiraron, propiciando que por efecto del viento, el fuego se extendiera y se quemaran varias hectáreas de monte virgen, entre ellas las parcelas de los CC. Roberto de Jesús Sabina, Hermenegildo Guzmán Cruz, Evaristo Gómez Santiago, Humberto Guzmán Gil, Ernesto Tapia Concepción, Ángela Cándido Sánchez, Raymundo Martín Luis y Pedro Guzmán López, al grado de que el fuego tardó dos días y fue apagado por la intervención de los vecinos de los pueblos aledaños. Aunado a lo anterior a 200 metros del basurero municipal, se encuentra un manantial de agua que surte a la comunidad de Plan de Piedra, por lo tanto, el agua llega contaminada a sus hogares y más en época de lluvias, ya que toda el agua que escurre del basurero llega al manantial. Los quejosos señalan que tiene 6 años que el ―cerro de Rayo‖ es utilizado como basurero

198

4.8.9 Lista de verificación de la situación que guarda el cumplimiento de las obligaciones del Estado mexicano y de Guerrero en materia del derecho a un medio ambiente sano


Nacional La Constitución mexicana en su artículo 4º establece que: ―Toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar‖, lo que relacionado con el artículo 25 que señala que ―Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para

garantizar que éste sea integral y sustentable...‖ establece el innegable vínculo entre desarrollo sustentable y medio ambiente, que se ha comentado en párrafos anteriores. Adicionalmente, el artículo 27 establece el principio de la conservación de los recursos

naturales y las bases para llevar a cabo el ordenamiento territorial.

Estatal No se reconoce explícitamente, sino se hace referencia a la Constitución Nacional, señalando en el artículo 1º que, ―En el Estado de Guerrero toda persona gozará de las

garantías que otorga la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de las

199

señaladas en la presente Constitución. El Poder Público del Estado garantiza a sus

habitantes el goce de sus derechos. ―

¿Se define en la Constitución o en legislación secundaría en


Nacional La Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Medio Ambiente, en su artículo 1º señala como objetivo la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como la

protección al ambiente, en el territorio nacional y la zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción, con objeto de: ―Garantizar el derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar‖ (fracc. I).

Estatal A nivel local existe la Ley del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente del Estado de Guerrero, la cual en su primer artículo señala que su objeto es establecer las bases para: ―I. Regular las acciones para la preservación y restauración del equilibrio ecológico

y la protección al ambiente en el Estado de Guerrero; II. La competencia y concurrencia del Estado y los Municipios en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente, así como

la participación de estas órdenes de Gobierno con la Federación en esta materia; III. La planeación y política ecológica y la regulación de los instrumentos para su aplicación;

IV. Normar el Sistema Estatal de áreas naturales protegidas; V. El aprovechamiento racional de los elementos naturales, de manera que haga compatible la obtención de beneficios económicos y el desarrollo del Estado con el

equilibrio de los ecosistemas; VI. La protección al ambiente, mediante la prevención y control de la contaminación de la atmósfera, del agua y del suelo, que sean de la competencia del Estado;‖


Nacional --

Estatal --

¿Por Ley y operativamente existe una dependencia,

entidad o institución pública responsable de garantizar el derecho?

Nacional La LEEPA en su artículo 4º establece que la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios ejercerán sus atribuciones en materia de preservación y restauración del

equilibrio ecológico y la protección al ambiente, de conformidad con la distribución de competencias prevista en esta Ley y en otros ordenamientos legales. Y el artículo 6º establece que las atribuciones que esta Ley otorga a la Federación, serán

ejercidas por el Poder Ejecutivo Federal a través de la Secretaría del Medio Ambiente Recursos Naturales y Pesca.

Estatal La Ley estatal en la materia en el artículo 6 establece que corresponde al Gobierno del

Estado: I.- La formulación de la política y de los criterios ecológicos del Estado, en las materias a que se refiere el presente artículo; II.- La preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente que se realice en el territorio del Estado,

salvo cuando se refieran a asuntos reservados a la Federación por la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente; La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales coordina las acciones estatales

en materia de preservación del equilibrio ecológico; protección, mejoramiento del ambiente.


existe una instancia pública responsable de proteger a las personas de las posibles

violaciones del derecho por parte de terceros actores?

Nacional A nivel federal, se cuenta con la Procuraduría de Protección al Medio Ambiente

(PROFEPA).

Nivel estatal La LEEPA en Guerrero crea la Procuraduría de Protección Ecológica del Estado, encargada de conocer las denuncias en la materia y realizar las investigaciones

conducentes, señalando también que será designado y removido libremente por el Secretario de Planeación

¿Se cuenta con un plan,

programa, política o estrategia en el campo del derecho?

Nacional Sí, Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales

Estatal Programa Sectorial de Ecología 2005-2011. La planeación tiene su origen en el Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011. Los programas sectoriales serán complemento del Plan Estatal y a su vez, se reflejarán en programas operativos anuales donde se describen los

proyectos concretos, las dependencias encargadas de ejecutarlos, las metas que persiguen, la población beneficiaria y los recursos humanos y financieros que se destinarán a cada uno de ellos. A través de los informes anuales de cada dependencia, se

determina su efectividad. No tuvimos acceso a los POA, pero sí los hay.


derecho?

No se recibieron los Programas Operativos de las dependencias por tanto este elemento no lo puedo determinar con certeza, pero de acuerdo a los informes anuales sobre la

ejecución de los mismos y el Plan Estatal de Desarrollo, se pueden retomar algunos elementos: La tarea esencial es fomentar y emprender acciones de desarrollo económico sostenibles

así como monitorear, verificar y ejecutar el cumplimiento de la normatividad ambiental.

¿El Estado cuenta con servicios públicos

para el cumplimiento del derecho?

Cuenta con mayor infraestructura para la potabilización de agua que de tratamiento de

basura.


población?

Se ha incrementado el número de plantas potabilizadoras de agua. El tratamiento de residuos sólidos sigue siendo insuficiente.



No se tuvo acceso a los programas operativos anuales por tanto se desconoce si se cumplieron las metas establecidas en los mismo. En los informes de ejecución, tampoco

se señala cuáles eran las metas, se limitan a enunciar la cobertura anual, número de beneficiarios o presupuestos asignados; desde luego que en ello pueden observarse avances, pero para formular conclusiones claras deben consultarse los cuadros por

derecho.


Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales para 2007 fue de 40,462, pasando a 47,064 en 2008 miles de pesos

200


asignación de recursos públicos para el cumplimiento del derecho?

Al menos se incrementó el presupuesto asignado a la dependencia responsable.


adecuado a la atención en condiciones adecuadas de oportunidad, dignidad y

calidad independientemente de su

capacidad de pago?

No, la población en el estado carece de medios para tratar sus residuos sólidos.


Sólo se enuncia que se establecerán mecanismo para el pago de servicios ambientales (agua, retención de suelos, preservación de la biodiversidad y captura de carbono), entre

las localidades y municipios que conservan sus recursos




No se sabe





Parecería haber poca información sobre deforestación, contaminación de suelo, agua, mares, desaparición de especies endémicas, compactación de suelos, desertificación, etc.

Parcialmente, sólo para agua potable y basura.




Nos e sabe


población en la toma de decisiones en las políticas y programas relativas al derecho?

No se sabe

¿En su caso, la política, estrategia o

programa vigente en el estado en el campo del derecho se formuló con participación de

la sociedad?

No se sabe



No se sabe


programas y servicios relacionados con el cumplimiento del derecho? En su caso, ¿la

difusión se realiza en lenguas?

No se sabe

¿Por Ley y operativamente existen instancias, mecanismos donde las personas puedan presentar denuncias o quejas ante


A nivel federal la LEEPA, en su artículo 189 establece que: ―Toda persona, grupos sociales, organizaciones no gubernamentales, asociaciones y sociedades podrán denunciar ante la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente o ante otras

autoridades todo hecho, acto u omisión que produzca o pueda producir desequilibrio ecológico o daños al ambiente o a los recursos naturales, o contravenga las disposiciones de la presente Ley y de los demás ordenamientos que regulen materias relacionadas con

la protección al ambiente y la preservación y restauración del equilibrio ecológico. Si en la localidad no existiere representación de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, la denuncia se podrá formular ante la autoridad municipal o, a elección del

denunciante, ante las oficinas más próximas de dicha representación. Si la denuncia fuera presentada ante la autoridad municipal y resulta del orden federal, deberá ser remitida para su atención y trámite a la Procuraduría federal de Protección al

Ambiente.


No

201

4.9 El derecho al agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico.

4.9.1 Legislación

a) Legislación internacional Aunque el derecho al agua no está reconocido en forma individual como tal, es pertinente analizarlo a la luz de menciones indirectas e implícitas que comprenden la necesidad de acceder a este elemento fundamental para la vida. De ahí que el Comité DESC desarrolló la Observación General No. 15 dedicada a la descripción de este derecho, pues se requiere para el ejercicio de todos los derechos, aunque directamente está relacionado con el derecho a un nivel de vida adecuado, establecido en el Artículo 11 del PIDESC, así como el derecho al más alto nivel posible de salud física y mental (Art. 12), a una alimentación adecuada (Art. 11), etc. De acuerdo con la Observación General No. 15: “El derecho humano al agua es el derecho de todos a disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico” y continúa ―Un abastecimiento adecuado

de agua salubre es necesario para evitar la muerte por deshidratación, para reducir el riesgo de las enfermedades relacionadas con el agua y para satisfacer las necesidades de consumo y cocina y las necesidades de higiene personal y doméstica.‖ De esta segunda parte es posible inferir la relación con los dos derechos mencionados anteriormente, pues evitar la muerte y reducir el riesgo de enfermedades obligan su protección en razón de los artículos 11 y 12 del PIDESC. Según el Comité DESC, el derecho al agua significa la libertad de las personas de mantener un suministro de agua sin injerencias o restricciones ilegítimas y a que exista un sistema de abastecimiento que posibilite el acceso adecuado de las personas al elemento en condiciones de igualdad. Si bien lo ―adecuado‖ es variable de acuerdo a las circunstancias, siempre deberá tratarse al agua como un bien social y cultural —no sólo económico— y velar por su uso sostenible. Además, este carácter implica siempre ciertos factores: disponibilidad, calidad y accesibilidad (párrs. 10, 11 y 12).152 Aunque el derecho al agua no está reconocido en la legislación internacional, es pertinente analizarlo a la luz de menciones indirectas e implícitas que abrigan la necesidad de acceder a un elemento fundamental para la vida.153 Contenido del derecho La misma Observación General señala que el ejercicio del derecho deberá entenderse a la luz del las libertades en cuanto al acceso al suministro necesario, al no ser objeto de injerencias o contaminación de los recursos hídricos y el derecho a un sistema de abastecimiento y gestión del agua que ofrezca a la población iguales oportunidades para disfrutarlo.

152

Comité DESC, Observación General No. 15 citada por Protección Internacional de los Derechos Económicos Sociales y Culturales. Sistema Universal y Sistema Interamericano. Instituto Interamericano de Derechos Humanos 2008 153

Si bien el derecho al agua no está consagrado en ningún tratado todavía, la importancia del mismo fue ratificada recientemente por el Consejo de Derechos Humanos con la designación de un Experto independiente sobre la cuestión de las obligaciones de derechos humanos relacionadas con el acceso al agua potable y el saneamiento a través de la resolución 7/22 de marzo de 2008. Véase http://www2.ohchr.org/english/issues/water/Iexpert/

http://www2.ohchr.org/english/issues/water/Iexpert/

202

Respecto a la disponibilidad, el Comité señala que el abastecimiento deberá ser continuo y suficiente para usos personales y domésticos, lo que comprende el consumo, saneamiento, preparación de alimentos, higiene personal y doméstica. En cuanto a la calidad, establece que deberá ser salubre y libre de microorganismos o sustancias químicas o radiactivas que amenacen a la salud. De igual forma, se señala que para interpretar la accesibilidad, deberán tomarse en cuenta las siguientes dimensiones:

“Accesibilidad física. El agua y las instalaciones y servicios de agua deben estar al

alcance físico de todos los sectores de la población. Debe poderse acceder a un suministro de agua suficiente, salubre y aceptable en cada hogar, institución educativa o lugar de trabajo o en sus cercanías inmediatas. Todos los servicios e instalaciones de agua deben ser de calidad suficiente y culturalmente adecuados, y deben tener en cuenta las necesidades relativas al género, el ciclo vital y la intimidad. La seguridad física no debe verse amenazada durante el acceso a los servicios e instalaciones de agua. Accesibilidad económica. El agua y los servicios e instalaciones de agua deben

estar al alcance de todos. Los costos y cargos directos e indirectos asociados con el abastecimiento de agua deben ser asequibles y no deben comprometer ni poner en peligro el ejercicio de otros derechos reconocidos en el Pacto. No discriminación. El agua y los servicios e instalaciones de agua deben ser

accesibles a todos de hecho y de derecho, incluso a los sectores más vulnerables y marginados de la población, sin discriminación alguna por cualquiera de los motivos prohibidos. Acceso a la información. La accesibilidad comprende el derecho de solicitar,

recibir y difundir información sobre las cuestiones del agua.‖154 Obligaciones de los Estados Al igual que los demás derechos, para el agua aplican las obligaciones de no discriminación y de adoptar medidas pertinentes como progresivas. Adicionalmente, el Comité DESC, señala las de respetar, proteger y cumplir (dividida en facilitar, promover y garantizar). Para su respeto, los Estados parte deberán abstenerse de injerir directa o indirectamente en el ejercicio del derecho al agua. En cuanto a su protección, se requiere que el Estado impida a terceros que menoscaben en modo alguno el disfrute de este derecho, adoptando medidas para impedir que particulares contaminen o exploten en forma no equitativa los recursos. Finalmente, respecto a las obligaciones de cumplir, los Estados deberán adoptar medidas para el ejercicio pleno del derecho, haciéndolo efectivo en los casos en que los particulares o los grupos no estén en condiciones de ejercerlo por sí mismos (garantizar) y adoptando medidas que permitan y ayuden a los particulares y las comunidades a ejercer el derecho (facilitar), siempre difundiendo información acerca del uso higiénico del agua (promover).

154

Comité DESC, Observación General No. 15. Párrafo 12.

203

Por otro lado, y en aras de garantizar un mínimo de satisfacción, el Comité DESC en el párrafo 37 establece algunas obligaciones básicas con efecto inmediato tales como:

Garantizar el acceso físico a servicios e instalaciones de agua;

Adoptar de modo periódico, transparente y participativo una estrategia y plan de acción nacionales;

Vigilar el grado de realización del derecho y

Velar por una distribución equitativa de las instalaciones y servicios de agua disponibles,

Cuidar la seguridad personal cuando las personas acuden a obtener agua, y

Acceso adecuado a servicios de saneamiento, a fin de evitar enfermedades.

b) Legislación nacional La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no garantiza el derecho en forma explícita, sin embargo, en el Artículo 27 establece la propiedad originaria de las aguas, pudiendo reglamentar su extracción y utilización (párr. 5º). Y este mismo artículo señala que será a través de la ley, ―…considerando el respeto y fortalecimiento de la vida comunitaria de los ejidos y comunidades, protegerá la tierra para el asentamiento humano y regulará el aprovechamiento de tierras, bosques y aguas de uso común…‖

Otro señalamiento de la Carta Magna en el Artículo 115 establece que: ―III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales…‖

Con lo cual establece la responsabilidad municipal en la materia, aunque, como se verá más adelante, será la Secretaría de Salud Federal quien establezca los lineamientos a seguir para el manejo del agua de uso humano. En este sentido, la Ley General de Salud, respecto la atención materno-infantil establece en su artículo 65 que, ―Las autoridades sanitarias, educativas y laborales, en sus respectivos ámbitos de competencia apoyarán y fomentarán: (...) IV. Acciones relacionadas con educación básica, alfabetización de adultos, accesos al agua potable y medios sanitarios de eliminación de excreta.‖ A su vez, en el artículo 118 señala que ―corresponde a la Secretaría de Salud: II. Emitir las normas técnicas a que deberá sujetarse el tratamiento del agua para uso y consumo humano…‖ y en el 119 establece la obligación, para esta Secretaría y los gobiernos de las entidades federativas, de ―Vigilar y certificar la calidad del agua para uso y consumo humano…‖ Finalmente, respecto a la obligación de proteger que tiene el Estado, la Ley General de Salud establece una pena de entre uno y ocho años de prisión y una multa de entre cien a dos mil días de salario mínimo a quien contamine un cuerpo de agua superficial o subterráneo, cuyas aguas se destinen para uso o consumo humanos, con riesgo para la salud de las personas.‖ Sin embargo, sigue siendo difuso el procedimiento y mecanismos con que cuenta la población para hacer valer este artículo. Ahora bien, para reglamentar el artículo 27 de la Constitución, fue elaborada la Ley de Aguas Nacionales (LAN), la cual tiene por objeto ―regular la explotación, uso o aprovechamiento de dichas aguas, su distribución y control, así como la preservación de su cantidad y calidad para lograr su desarrollo integral sustentable.‖

204

A través de su articulado, este ordenamiento establece las competencias y responsabilidades de las instituciones creadas para cumplir con el objeto señalado. Y en su artículo 14 BIS 5 señala como principios de una política hídrica: “I. El agua es un bien

de dominio público federal, vital, vulnerable y finito, con valor social, económico y ambiental, cuya preservación en cantidad y calidad y sustentabilidad es tarea fundamental del Estado y la Sociedad, así como prioridad y asunto de seguridad nacional; y XV. La gestión del agua debe generar recursos económicos y financieros necesarios para realizar sus tareas inherentes, bajo el principio de que "el agua paga el agua", conforme a las Leyes en la materia‖. De la lectura de este artículo, relacionado con el 20 relativo a las concesiones, es posible inferir la intención de incorporar al sector privado en la operación y servicio de suministro de agua, pues a pesar de ser una atribución constitucional de los municipios, se sabe que en muchos casos no cuentan con recursos para atender estas necesidades.

c) Legislación del Estado de Guerrero A nivel estatal la Constitución local no señala nada al respecto, sin embargo, la Ley de Salud señala que corresponde al Ejecutivo a través de la Secretaría de Salud, vigilar y procurar condiciones adecuadas de saneamiento en agua potable y alcantarillado (Art. 15, inciso B, fracc. VI) y atiende al ordenamiento nacional señalando como obligación de los Ayuntamientos la de ―Certificar la calidad del agua para uso y consumo humano en los términos de los convenios que celebre con el Ejecutivo del Estado y de conformidad con la normativa que emita la Secretaría de Salud del Gobierno Federal.‖ Así, a lo largo de su articulado, la legislación de salud estatal establece el marco a partir del cual participarán los municipios en proporcionar el servicio de agua para uso y consumo humano, así como la coordinación con otras instancias para hacer accesible el agua potable (Art. 69), y para orientar a la población respecto a evitar la contaminación del agua (Art.113) y establece la coordinación entre autoridades estatales y municipales para ―procurar que las poblaciones tengan servicio regular de aprovisionamiento y distribución de agua potable.‖(Art.209). Finalmente esta Ley establece algunas disposiciones y sanciones en caso de violar las restricciones sanitarias en relación al agua de uso y consumo humano. El estado de Guerrero cuenta además con una versión local de Ley de Aguas, la cual en su artículo 2 establece como algunos de sus objetos, la participación del sector privado en la prestación de los servicios públicos de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición final de aguas residuales tratadas (fracc. VII), así como en el suministro, potabilización o distribución de agua a través de pipas, carros tanque y otros vehículos similares (fracc. XII). Por otro lado el Artículo 27, atendiendo a las atribuciones otorgadas por el 115 constitucional, señala que serán los ayuntamientos quienes ―tendrán a su cargo los servicios públicos en todas las localidades de su ámbito de competencia territorial‖ y continúa estableciendo ―los cuales podrán ser prestados directamente por la dependencia o el organismo operador que corresponda o bien, por los prestadores de los servicios…‖ Y finaliza señalando que la prestación de estos servicios deberán asegurar ―continuidad, regularidad, calidad y cobertura, de manera que se logre la satisfacción de las necesidades de la población y la protección del medio ambiente.‖

205

Estos dos artículos hacen evidente la intención de incentivar la participación privada en forma supletoria a la pública, lo que lejos de atender al carácter progresivo del cumplimiento de esta garantía, le da un tratamiento de bien económico, lo que contraviene lo dispuesto por la Observación General No. 15 que señala que deberá tratarse como un bien social y cultural. En este sentido el Centro Prodh, dentro de su Programa de Monitoreo y Análisis155, ha señalado: ―Fundamentalmente, la equiparación del agua a una mercancía, con toda la reglamentación internacional y nacional, es la que fomenta la visión de compra-venta que niega rotundamente su condición de derecho humano fundamental consagrado en instrumentos internacionales signados por varios países, entre ellos M... Al establecer como base de las políticas y marco normativo en torno al agua, el impulso de la competencia entre ‗proveedores‘ en la prestación del servicio, se está interfiriendo esencialmente en el acceso a este derecho... La lógica que subyace es la búsqueda por incrementar la participación del sector privado y de grandes corporaciones multinacionales dentro de un ámbito que le compete – o le era propio- al Estado en sus funciones. Este fenómeno equivale a la privatización, aunque explícitamente no se reconozca así por parte de los actores políticos, económicos y financieros. No en balde el Banco Mundial condicionó su cartera de préstamos a la producción de reformas que generen ‗condiciones adecuadas‘ para la participación del sector privado para lograr las Metas de Desarrollo del Milenio. Ya diversas experiencias e investigaciones sobre el aumento y la forma en que se da esta participación privada en campos donde los recursos estratégicos para garantizar derechos están siendo puestos a disposición de ‗la competencia‘, evidencian precisamente que quienes no pueden pagar

el costo de tales servicios, padecen una violencia que pone en riesgo derechos como la vida, la salud, la alimentación adecuada, la vivienda digna, la no discriminación. El acceso universal y de calidad de los servicios esenciales se convierte en letra muerta. ―La Comisión Nacional del Agua (CONAGUA) instrumentó, a través del Programa para la Modernización de Organismos Operadores de Agua (PROMAGUA), una estrategia para lograr progresivamente la privatización del agua. De acuerdo a CONAGUA, el objetivo del programa es ‗funcionar como fuente adicional de recursos, condicionado a un esquema de cambio estructural, para fomentar la consolidación de los organismos operadores de agua; impulsar su eficiencia física y comercial; facilitar el acceso a tecnología de punta; fomentar que se alcance la autosuficiencia; y promover el cuidado del medio ambiente con proyectos de saneamiento, preferentemente ligados al reuso de las aguas residuales‘. El propio documento establece que ‗las modalidades de participación del sector privado en el Programa podrán ser a través de un contrato de prestación de servicios parcial o integral, título de concesión o bien mediante la constitución de una empresa mixta‘.‖

4.9.2 Marco programático, institucional y presupuestal del derecho al agua para el uso personal y doméstico

Los compromisos programáticos, las instituciones, los recursos y las acciones del estado de Guerrero relacionados con la realización del derecho al agua para el uso personal y doméstico, han sido analizados en el presente capítulo en los apartados correspondientes al derecho a una vivienda (4.4) y el derecho al medio ambiente sano (4.8)

155

Centro Prodh. Agua, Conflictos y Derechos Humanos, marzo de 2006. http://www.centroprodh.org.mx/Publicaciones/Informes/info_htm/informes%20prodh/2006/Informe%20agua%20conflictos%20y%20derechos%20humanos.html

http://www.centroprodh.org.mx/Publicaciones/Informes/info_htm/informes%20prodh/2006/Informe%20agua%20conflictos%20y%20derechos%20humanos.html

http://www.centroprodh.org.mx/Publicaciones/Informes/info_htm/informes%20prodh/2006/Informe%20agua%20conflictos%20y%20derechos%20humanos.html

206

4.9.3 Indicadores del derecho al agua para uso personal y doméstico.

Asimismo los indicadores disponibles para evaluar el nivel de cumplimiento del derecho al agua se incluyen en varias gráficas y cuadros de los apartados de los derechos a la vivienda y al medio ambiente. Con datos provenientes del Censo de Población del año 2000 y del Conteo de Población del 2005 en la Gráfica 21 se muestran las viviendas que tienen disponibilidad de agua potable y en la Gráfica 22 la relación entre ocupantes de la vivienda sin agua entubada en 2005 con respecto al año 2000. El Cuadro 53 se refiere a la población en hogares indígenas con disponibilidad de agua entubada y la fuente El Cuadro 82 contiene indicadores de población con servicios de agua potable 2000 y 2005 y número de plantas potabilizadoras de agua en operación en 2005 en el Estado de acuerdo a la información proporcionada por CONAGUA.


CASO EMBLEMÁTICO 1: DERECHO AL AGUA AGUA

CASO Tlamacazapa, municipio de Taxco, Guerrero, es una población nahua de poco más de 6,000 habitantes. Todas sus fuentes de agua están contaminadas por elevadas concentraciones de plomo, arsénico y materia fecal. La exposición prolongada a estos metales ha producido en la población enfermedades graves, como anencefalia, cáncer, parálisis, abortos, epilepsia, hiperpigmentación cutánea y otros. Las mujeres y los niños son las principales víctimas de la contaminación y la desnutrición. Existen cuatro pozos abiertos que están llenos sólo en temporada de lluvias. La otra fuente de abasto es la que bombea agua del subsuelo para almacenarla y distribuirla a la población por tuberías, pero bombea agua cada 10 ó 15 días en época de estiaje. No todos en Tlamazacapa tienen en casa un sistema de tuberías pues pocas familias tienen presupuesto para su instalación. En el año 2000 la asociación Caminemos Juntos por la Salud y el Desarrollo analizó el agua de los pozos de los que bebía la población y los resultados señalaron elevados contenidos de arsénico y plomo. Esta situación también ha sido denunciada por representantes de otras organizaciones no gubernamentales como la Red del Agua de la Academia Mexicana de Ciencias, así como investigadores de la Universidad Nacional Autónoma de México. El gerente estatal de la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA), Roberto Valenzuela Cepeda, aceptó la presencia de metales pesados en el agua, e indicó: ‗hay otras poblaciones que tienen ese problema porque están en una región minera y, por tanto, los riesgos de contaminación por metales pesados existen‘. Además de estar en una zona minera, en ese lugar los habitantes se dedican a la artesanía, actividad en la que se utilizan materiales que también contienen metales pesados, pero los estudios no han sido concluyentes para saber la verdadera causa, agregó el funcionario. Sin embargo, de acuerdo con la Secretaría de Salud del Estado de Guerrero, la contaminación de los pozos de Tlamacazapa se debe a las empresas mineras que operan en la región, pues no tienen control sobre sus residuos y los arrojan en cualquier lugar. El 3 de diciembre de 2005, el Senado de la República llamó a las secretarías de Salud y la SEMARNAT, así como a la CONAGUA, para que a la brevedad llevaran a cabo las acciones necesarias para solucionar el severo problema de contaminación del líquido que enfrentan los habitantes de la comunidad Tlamacazapa. El pasado 5 de marzo se dio a conocer un estudio del laboratorio canadiense ‗Groundwater Analitical Inc‘, en donde se comprueban las ‗concentraciones elevadas de arsénico, tan altas como 37 microgramos por litro de agua, y de plomo tan altas como 15 microgramos por litro de agua‘, según el monitoreo de cuatro pozos donde se surten los vecinos de esta población. No es casual que puntos geoestratégicos en materia de recursos naturales y riqueza en biodiversidad sean foco de una ofensiva político-económica de las empresas en la disputa por apoderarse de ellos, desestimando y violentando los derechos de los pueblos indígenas, y en general los derechos humanos, y amparándose en el derecho mercantil, de las empresas.

207

4.9.5 Lista de verificación de la situación que guarda el cumplimiento de las obligaciones del Estado mexicano y de Guerrero en materia del derecho al agua


Nacional La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no garantiza el derecho en forma explícita, sin embargo, en el artículo 27 establece la propiedad originaria de las aguas, dando origen a la reglamentación de su extracción y utilización (párr. 5º). Y este mismo artículo

señala que será a través de la ley que, ―…considerando el respeto y fortalecimiento de la vida comunitaria de los ejidos y comunidades, protegerá la tierra para el asentamiento humano y regulará el aprovechamiento de tierras, bosques y aguas de uso común…‖

Otro señalamiento de la Carta Magna se encuentra en el artículo 115, donde establece que: ―III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas

residuales…‖

Estatal No se reconoce explícitamente, sino se hace referencia a la Constitución Nacional, señalando en el artículo 1º que, ―En el Estado de Guerrero toda persona gozará de las garantías que

otorga la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de las señaladas en la presente Constitución. El Poder Público del Estado garantiza a sus habitantes el goce de sus derechos. ―

¿Se define en la Constitución o en legislación secundaría en qué consiste la garantía del

derecho?

Nacional La Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Medio Ambiente, en su artículo 1º señala como objetivo la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como la protección al ambiente, en el territorio nacional y la zonas sobre las que la nación ejerce su

soberanía y jurisdicción, con objeto de: ―Garantizar el derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente adecuado para su desarrollo, salud y bienestar‖ (fracc. I). Por otro lado, la Ley General de Salud, respecto la atención materno-infantil establece en su

artículo 65 que, ―Las autoridades sanitarias, educativas y laborales, en sus respectivos ámbitos de competencia apoyarán y fomentarán: (...) IV. Acciones relacionadas con educación básica, alfabetización de adultos, accesos al agua potable y medios sanitarios de eliminación de

excreta.‖

Estatal A nivel local existe la Ley del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente del Estado de

Guerrero, la cual en su primer artículo señala que su objeto es establecer las bases para: a) Regular las acciones para la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente en el Estado de Guerrero;

b) La competencia y concurrencia del Estado y los Municipios en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente, así como la participación de estas órdenes de Gobierno con la Federación en esta materia;

c) La planeación y política ecológica y la regulación de los instrumentos para su aplicación; d) Normar el Sistema Estatal de áreas naturales protegidas;

e) El aprovechamiento racional de los elementos naturales, de manera que haga compatible la obtención de beneficios económicos y el desarrollo del Estado con el equilibrio de los ecosistemas; f) La protección al ambiente, mediante la prevención y control de la contaminación de la

atmósfera, del agua y del suelo, que sean de la competencia del Estado;‖

¿Se definen en la legislación

los estándares mínimos a cumplir por parte del Estado?

Nacional Si

Estatal --


existe una dependencia, entidad o institución pública responsable de garantizar el

derecho?

Nacional La Ley General de salud en el artículo 118 señala que ―corresponde a la Secretaría de Salud:

II. Emitir las normas técnicas a que deberá sujetarse el tratamiento del agua para uso y consumo humano…‖ y en el 119 establece la obligación, para ésta Secretaría y los gobiernos de las entidades federativas, de ―Vigilar y certificar la calidad del agua para uso y consumo

humano…‖ Ahora bien, para reglamentar el artículo 27 de la Constitución, fue elaborada la Ley de Aguas Nacionales (LAN), la cual tiene por objeto ―regular la explotación, uso o aprovechamiento de

dichas aguas, su distribución y control, así como la preservación de su cantidad y calidad para lograr su desarrollo integral sustentable.‖ A través de su articulado, este ordenamiento establece las competencias y responsabilidades

de las instituciones creadas para cumplir con el objeto señalado. Y en su artículo 14 BIS 5 señala como principios de una política hídrica: ―I. El agua es un bien de dominio público federal, vital, vulnerable y finito, con valor social, económico y ambiental, cuya preservación en cantidad

y calidad y sustentabilidad es tarea fundamental del Estado y la Sociedad, así como prioridad y asunto de seguridad nacional; y XV. La gestión del agua debe generar recursos económicos y financieros necesarios para realizar sus tareas inherentes, bajo el principio de que "el agua

paga el agua", conforme a las Leyes en la materia;‖

Estatal La ley de salud del Estado señala que corresponde al Ejecutivo a través de la Secretaría de Salud, vigilar y procurar condiciones adecuadas de saneamiento en agua potable y

alcantarillado (art. 15, inciso B, fracc. VI). Y atiende al ordenamiento nacional señalando como obligación de los Ayuntamientos la de ―Certificar la calidad del agua para uso y consumo humano en los términos de los convenios que celebre con el Ejecutivo del Estado y de

conformidad con la normativa que emita la Secretaría de Salud del Gobierno Federal.‖ Así, a lo largo de su articulado, la legislación de salud estatal establece el marco a partir del cual participarán los municipios en proporcionar el servicio de agua para uso y consumo

humano, así como la coordinación con otras instancias para hacer accesible el agua potable (art. 69), así como para orientar a la población respecto a evitar la contaminación del agua (art.113) y establece la coordinación entre autoridades estatales y municipales para ―procurar

que las poblaciones tengan servicio regular de aprovisionamiento y distribución de agua

208

potable.‖(art.209).

¿Por Ley y operativamente existe una instancia pública responsable de proteger a las

personas de las posibles violaciones del derecho por parte de terceros actores?

Nacional El artículo 9 de la Ley de Aguas Nacionales establece como atribuciones de la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA), las de: ― VIII. Conciliar y en su caso, fungir a petición de los usuarios, como árbitro en la solución de los conflictos relacionados con el agua…‖

La misma ley en el artículo 119 establece la capacidad de la CONAGUA para sancionar, de acuerdo a un listado de faltas entre las que se encuentra: ― XIII. Suministrar aguas nacionales para consumo humano que no cumplan con las normas de calidad correspondiente‖.

Estatal --



Nacional --

Estatal Programa especial de Agua Potable, Alcantarillado y saneamiento de Guerrero


derecho?

No se tuvo infrmación


Sí, cuenta con plantas potabilizadoras y redes de distribución de agua a las viviendas, escuelas y centros de trabajo, entre otros, aunque éstas no garantizan que la población tenga agua potable ni la cobertura completa en el acceso en las viviendas a agua potable.


población?

No, pese a contar con disponibilidad de plantas potabilizadora y redes de distribución, el porcentaje de personas que tiene agua potable es uno de los más bajos del país.





Si




¿Se garantiza a toda la población el acceso adecuado a la atención en condiciones adecuadas de oportunidad, dignidad y

calidad independientemente de su capacidad de pago?

No. En los municipios de Chilpancingo y Acapulco ha habido declaraciones que apuntan a la intención de privatizar los servicios de agua potable.

156


No se sabe




No se sabe





Únicamente a nivel estatal, no hay datos municipales. Es importante que para un estado con esos niveles de carencias se tenga información de la distribución espacial del agua potable.



No se sabe

156

En Acapulco, los precandidatos perredistas a la alcaldía municipal, consideran que la privatización de la Comisión de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio de Acapulco (CAPAMA) está siendo impulsada por los propios diputados locales./1 Incluso, la legislatura del Congreso del Estado llamó a comparecer –ante las Comisiones de Gobierno y Obras Públicas- al Presidente Municipal y al Director de la CAPAMA para dar a conocer la problemática del municipio en materia de dotación del servicio de agua potable; del servicio de tratamiento de aguas negras y residuales; la situación financiera del organismo, así como el proyecto de privatización. De acuerdo con un documento emitido por el Congreso estatal, se dice que hay doce empresas interesadas en adquirir CAPAMA; una de las cuales habría hecho gestiones para que servidores públicos de la institución y el Ayuntamiento, acudieran a Quintana Roo para conocer cómo funciona el servicio privatizado de agua potable en aquella entidad./2 Mientras tanto, en Chilpancingo, según una nota periodística publicada en La Jornada de Guerrero, el entonces alcalde electo de Chilpancingo –Héctor Astudillo- declaró que una vez asumida la administración municipal, entre las opciones que consideraría para ―rescatar‖ la Comisión de Agua Potable y Alcantarillado de Chilpancingo (CAPACH), figuraban la privatización del organismo o el incremento en el costo del servicio. Al preguntarle si la privatización sería una alternativa para solventar la crisis financiera que atraviesa la CAPACH, contestó que habría muchas alternativas, lo digo con mucho cuidado; una alternativa es privatizar, el asunto es que tanto nos da seguridad que las cosas se compongan; hay otra, aumentar las tarifas, pero también tenemos que ver qué tan conveniente es. /3. Véase: 1/ Laura Reyes Maciel. ―La ley de aguas es agresiva y transgrede la autonomía municipal reprochan‖, en La Jornada de Guerrero, sección política, México, domingo 15 de junio de 2008. 2/ documento en línea disponible en [http://www.ordenjuridico.gob.mx/Estatal/GUERRERO/Municipios/Acapulco/ACAAcu3.pdf]. 3/ Margena de la O. ―Plantea astudillo privatización o aumento de tarifas en Capach

209



población en la toma de decisiones en las

políticas y programas relativas al derecho?

No se sabe si hay una estrategia o política específica para el manejo del agua para consumo humano en el estado

¿En su caso, la política, estrategia o programa vigente en el estado en el campo

del derecho se formuló con participación de la sociedad?

No se sabe, relacionado con lo anterior


información sobre las políticas, programas y

servicios relacionados con el derecho?

No se sabe

¿El gobierno estatal difunde la existencia de programas y servicios relacionados con el

cumplimiento del derecho? En su caso, ¿la difusión se realiza en lenguas?

No se sabe

¿Por Ley y operativamente existen

instancias, mecanismos donde las personas puedan presentar denuncias o quejas ante


La ley de Aguas del Estado contempla en el artículo 169 una serie de infracciones y

posteriormente multas que se impondrán a quien violente las disposiciones contempladas. Y el artículo 176 señala que ―las sanciones serán impuestas con base en las actas levantadas por personal de la Comisión, los Ayuntamientos u Organismos Operadores y éstos dentro de

los límites fijados por esta Ley, deberán fundar y motivar las resoluciones que emitan.‖


No

5. Retos estructurales para el cumplimiento de los DESC y el derecho al medio ambiente. …

A partir del examen sistemático, desde el enfoque de derechos humanos, de:

los textos legislativos federales y locales que rigen la vida del estado de Guerrero;

las atribuciones de las dependencias y entidades locales;

el monto, estructura y asignaciones presupuestales; y

las políticas y programas del poder ejecutivo estatal y del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2012,

y teniendo en cuenta,

la situación demográfica, geográfica, social y económica del estado y

diversos indicadores y casos emblemáticos relacionados con el grado de cumplimiento de las obligaciones del Estado en materia de derechos humanos

se detectan los siguientes retos estructurales de orden general, para el cumplimiento de las obligaciones del Estado en materia de DESC y derecho al medio ambiente de la población de Guerrero El gran problema estructural de Guerrero consiste en que el 70% de su población vive en condiciones de pobreza y de ella, 42% enfrentan pobreza extrema o como se denomina en México, pobreza alimentaria. La pobreza es una condición humana que expresa una vulneración profunda de los derechos económicos, sociales y culturales lo que se traslada al ejercicio de los derechos civiles y políticos. En Guerrero la pobreza se combina con situaciones de exclusión y discriminación étnica, de género y de clase social y económica. Los niveles de bienestar de la población indígena y de las mujeres son comparativamente menores. Es en las regiones de la Montaña y de Tierra Caliente donde coincide la mayor concentración de población pobre y de habitantes indígenas. La discriminación y la desigualdad que vive la población indígena de Guerrero y las mujeres del estado, así como la profunda desigualdad que se observa entre municipios, constituyen otro reto estructural al ejercicio pleno de los derechos humanos de la población del estado.

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El estancamiento económico que desde hace varios años se observa en el estado y se comparte con todo el país, tiene un significado más dañino en el estado de Guerrero, al verificarse que en promedio, el producto per cápita representa la mitad del promedio nacional. Incluso en los últimos ocho años, la tasa de crecimiento de la economía de Guerrero ha sido inferior a la nacional y el estado ha perdido participación en su contribución al Producto Nacional Bruto. El ingreso promedio de la población de Guerrero no está convergiendo hacia el promedio nacional, sino que se mantiene la brecha. La ausencia de crecimiento afecta la capacidad de la economía local para generar fuentes de trabajo aspecto en el que también se observa un crecimiento muy lento. Además en 2008, todavía cerca de 30% de la población ocupada trabaja en el sector primario de la economía, mismo que aporta sólo el 10.5% del Producto Interno Bruto estatal. No parece haberse encontrado en Guerrero los acuerdos sociales necesarios para avanzar en el desarrollo de actividades productivas que permitan aprovechar los recursos disponibles en el estado de manera tal que se generen beneficios para toda la población a partir de una mayor generación de riqueza. Un reto para enfrentar las condiciones de estancamiento de la economía del Estado consiste en superar las relaciones de conflicto y desconfianza, de explotación y exclusión de los pueblos indígenas y de concentración de poder y riqueza en manos de caciques locales y de jefes del crimen organizado. La depredación de los recursos naturales del territorio guerrerense como son los bosques y las costas y la falta de inversión en actividades que permitan aprovechar mejor las riquezas del estado, como pudiera ser la explotación de minerales o el aprovechamiento de energía alternativa, se constituyen en sí en un obstáculo para la creación de fuentes de trabajo y de ingreso. Impiden mejorar las finanzas del estado a partir de nuevas inversiones y actividades productivas. La pobreza generalizada, el estancamiento económico y la lenta creación de empleos, determinan la salida en busca de trabajo e ingresos, de una elevada proporción de población joven y adulta del estado, particularmente de hombres, y crea las condiciones para el florecimiento de actividades ilegales. La migración hacia el resto del país y hacia Estados Unidos tiene efectos contradictorios en el cumplimiento de los DESC de la población guerrerense. Por una parte, permite encontrar trabajo a un número importante de personas, y mediante la recepción de remesas, allega ingresos a las familias para la adquisición de bienes y servicios básicos. En cambio, por el lado negativo, significa la salida de personas que podrían estar aportando al desarrollo del estado, y determina una elevada tasa de dependencia y un coeficiente de masculinidad que muestra desequilibrios en la relación entre el número de mujeres y el de hombres en muchas localidades del estado. Los desequilibrios en la estructura y composición de la población, aumentan el riesgo de violación de los derechos humanos de las mujeres y de la infancia. La crisis económica mundial en curso pone en alto riesgo la salida que tenían los y las guerrerenses en el mercado de trabajo de Estados Unidos para solventar sus necesidades y las de sus familias mediante el flujo de remesas. La información muestra que las mismas están disminuyendo y que esa tendencia se mantendrá durante 2009. La migración de personas adultas en edades reproductivas, muchos de ellos y ellas padres y madres, pone en riesgo a la infancia y la adolescencia guerrerense y vulnera su

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derecho al desarrollo, a una vida en familia y sin violencia y a la educación. Aumenta el número de familias de abuelos/abuelas y nietos/nietas en localidades expulsoras, donde falta la generación intermedia. Los índices de rezago social -particularmente el hecho de que el 20% de la población de Guerrero sea analfabeta y que casi el 60% de las personas de 15 años y más tengan incompleta la educación básica- se constituyen en un reto estructural dado que un elevado porcentaje desconoce sus derechos y no cuenta con los medios culturales que le permitan exigir el respeto y cumplimiento de los mismos. Esto se suma al hecho de que la educación en derechos humanos no forma parte aún de los programas de educación básica en el país. La realidad geográfica, orográfica y la distribución de la población en el estado de Guerrero constituyen otro gran reto para el cumplimiento de las obligaciones del Estado en materia de DESC y derecho al medio ambiente. La naturaleza montañosa del territorio, la dispersión de la población, la presencia de un importante número de poblados en zonas de difícil acceso junto con el poco desarrollo de infraestructura de comunicación y transporte, hacen que las soluciones tecnológicas disponibles para zonas urbanas o territorios rurales con baja pendiente, no sean del todo aplicables o su utilización resulte muy costosa e insostenible en el tiempo. 3 mil 129 localidades donde radica el 26.4% de la población de Guerrero, por encima de la media nacional que es de 20.2%, están aisladas. Incluso varios de los servicios públicos no pueden ser prestados con la calidad y oportunidad necesarias en razón de la negativa de profesionales, por ejemplo de la salud o de la educación, para ocupar las plazas disponibles en comunidades o localidades pequeñas y alejadas de los centros urbanos. Lo anterior forma parte de un círculo en el que los profesionales no aceptan trasladarse a prestar sus servicios a localidades que a su vez carecen de servicios básicos como son luz, agua, caminos, drenaje, entre otros. La realidad geográfica también dificulta la distribución de suministros y equipamiento para la prestación de los servicios y la realización y mantenimiento de instalaciones requeridas. Como marco de la situación que guarda el cumplimiento de las obligaciones del Estado en materia de DESC en el caso de Guerrero, aún cuando la Constitución Mexicana se reconocen como derechos sociales la mayoría de los DESC incluidos en los instrumentos internacionales, con excepción del derecho a la alimentación, a la libertad de sindicación y el derecho a la cultura157, y que la Ley General de Desarrollo Social en su artículo primero garantiza ―el pleno ejercicio de los derechos sociales consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, asegurando el acceso de toda la población al desarrollo social‖158 el PND no asume, en su concepción, un enfoque de derechos humanos en los campos de la política gubernamental relacionados. Privilegia en cambio, una visión de promoción de la igualdad de oportunidades para los grupos poblacionales en situación de desventaja, de forma tal que el desarrollo de su capital humano les permita insertarse en las actividades del mercado, realizar sus aspiraciones y mejorar sus condiciones de vida. En razón de lo anterior, en los planes y programas de orden federal, no se plasman compromisos para avanzar en forma progresiva en la consecución de los DESC y del derecho al medio ambiente a partir de garantizar niveles esenciales de esos derechos y de aplicar el máximo de recursos disponibles.

157

Este último se encuentra en proceso de aprobación en el siguiente período legislativo del Congreso federal. 158

Ley General de Desarrollo Social.

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Tampoco se proveen ni los medios legales, ni los institucionales para que la población pueda exigir sus derechos económicos, sociales y culturales, ni reclamar y, en su caso, recibir reparación del daño, por la vulneración de los mismos por discriminación, exclusión, negligencia o maltrato por parte de los servidores públicos responsables de la operación de los servicios públicos relacionados con esos derechos o por terceras personas o instituciones. Respecto a la legislación estatal vinculada a los DESC y al derecho al medio ambiente se puede afirmar que no se ha realizado un esfuerzo integral de armonización con respecto a las obligaciones que el Estado Mexicano tiene a partir de los instrumentos internacionales de los que es Parte. En los últimos años en el ámbito local, en la Ley para el Desarrollo Social del Estado de Guerrero No. 102, en su artículo 5, se hace un reconocimiento tácito de la importancia de la protección de los DESC. Se señala como objetivo de Política Social de Estado para el Desarrollo Social y Superación de la Pobreza, el de fomentar las condiciones para que las personas y la sociedad en su conjunto puedan satisfacer sus necesidades humanas y sociales, para fortalecer el pleno goce de sus derechos y garantías políticas, económicas, sociales y culturales, que les permita optar por un plan de vida. Asimismo, de acuerdo al Presupuesto de Egresos del Estado de Guerrero para el ejercicio fiscal 2008, la Secretaría de Desarrollo Social debe entre otros aspectos, delinear programas que se enfoquen al respeto pleno a los derechos humanos y colectivos a través de la participación en el Comité Coordinador de los Espacios de Análisis y Participación de los Derechos Humanos Otro reto estructural para el cumplimiento de las obligaciones del Estado en materia de DESC y derecho al medio ambiente es la debilidad endémica de la estructura institucional de los poderes del estado en Guerrero relacionada con recursos presupuestales insuficientes para enfrentar las ingentes necesidades de la población. Además del bajo gasto per cápita, el gobierno de Guerrero cuenta con limitados márgenes de libertad para decidir sobre el destino de los recursos presupuestales dado que una proporción muy alta de los mismos, 97% provienen de asignaciones y transferencias federales. Del total de aportaciones federales, el gobierno de la entidad únicamente tiene margen de maniobra sobre el 30% que son las asignaciones federales del Ramo 28. El 70% de los recursos federales, los transferidos por el Rano 33, vienen etiquetados a determinadas actividades desde el Gobierno Federal, varias de las cuales se relacionan con la infraestructura y los servicios educativos y de salud. Otro factor que acota los márgenes de actuación del gobierno estatal está representado por la alta proporción que del presupuesto que se destina (53%) a subsidios y transferencias, un concepto que agrupa a los poderes y órganos autónomos que establecen sus propios controles para el ejercicio de sus recursos como son el Poder Judicial, el Legislativo y de los órganos autónomos del Estado y a los municipios. Comparativamente con otras entidades del país Guerrero, se encuentra entre las mejor ubicadas en el flujo de recursos que recibe del Gobierno Federal, posiblemente debido a los elevados índices de pobreza que enfrenta. Esta realidad de escasez presupuestal, se hace evidente al verificar la distancia que existe entre los planteamientos de política y programáticos contenidos en los planes y

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programas, respecto de la cobertura e impacto de las intervenciones concretas. La cobertura y los resultados de los programas estatales son insuficientes para enfrentar los graves rezagos sociales, la desigualdad y la discriminación prevalecientes en el estado y la falta de satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales de la población. Asimismo, las dificultades de los poderes estatales para cumplir sus funciones básicas de regulación de las relaciones entre los distintos agentes sociales, económicos y políticos y proporcionar seguridad a la población se han acrecentado ante el aumento de la concentración de poder y recursos en manos del crimen organizado y de otros poderes fácticos tanto políticos, como empresariales y sindicales. Esta realidad incide también en la limitación de los márgenes de actuación del Gobierno estatal para atender a sus obligaciones en el campo de los DESC y del medio ambiente, al ser afectada por el poder alcanzado por ciertas corporaciones sindicales relacionadas con la prestación de servicios públicos o los obstáculos que imponen grupos monopólicos y oligopólicos empresariales para acatar las disposiciones en materia de precios, tarifas e impuestos o para la provisión de productos necesarios para la prestación de servicios públicos. Los poderes del estado de Guerrero no parecen contar ni con los recursos, ni con los instrumentos y capacidades que les permitan cumplir con la obligación de proteger a la población del estado de los potenciales y reales riesgos de vulneración de sus DESC y del derecho al medio ambiente por parte de terceros.

6. Conclusiones por derecho La apreciación general de los planteamientos del Programa Estatal de Desarrollo 2005 a 2011 es que muestra un compromiso por avanzar en el bienestar de la población y de propiciar su participación en los procesos de construcción de políticas, sin embargo estas buenas intenciones no se reflejan en los instrumentos y programas, al menos sobre los que se tuvo información. Lo anterior puede estar mostrando dos aspectos: que los márgenes de actuación de las administraciones en turno para cambiar inercias son muy limitadas tanto por los presupuestos disponibles como por la cultura de los servidores públicos y por los intereses creados en torno a las acciones de gobierno; la segunda es que las aspiraciones están más allá de los instrumentos de política gubernamental efectivamente disponibles. La falta de acceso para los efectos de este diagnóstico, a los Programas sectoriales y a los Programas Operativos anuales en varios campos de los DESC y del derecho al medio ambiente, dificultan el dar seguimiento a la forma en que se traducen los postulados del Programa en acciones concretas y en el manejo de instrumentos de política gubernamental y verificar la consistencia entre postulados y acciones. En ese mismo sentido la dificultad para ver las metas en que se tradujeron los postulados y poder dar seguimiento a los avances en las mismas, deja incertidumbre sobre los logros y alcances de esos postulados en el bienestar de la población guerrerense. Si bien algunos indicadores obtenidos señalan avances, la carencia de información o de información actualizada no permite verificar en qué medida los programas y presupuestos asignados para acciones relacionadas con los DESC y el derecho al medio ambiente, realmente cambian las situaciones de rezago.

Situación demográfica

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Guerrero es un estado donde el 2 de cada 3 personas tienen menos de 29 años, 26.4 por ciento de su población radica en comunidades aisladas; es el quinto estado del país con mayor población indígena, esta se concentra en las regiones de mayor pobreza y marginación; es el estado con mayor tasa de dependencia del país (relación entre adultos de 15 a 64 y la población menor de 15 y de 65 y más) y con menor índice de masculinidad, debido al efecto de la emigración de su población principalmente masculina. Sin embargo, presenta tasas de migración interestatal a la baja, aunque continúa teniendo in patrón migratorio negativo. Desde 2001 el PIB Estatal ha estado creciendo por debajo del promedio nacional y reduciendo así su participación en el PIB nacional, el PIB per cápita de Guerrero es la mitad del nacional. Los indicadores sobre situaciones críticas en el mercado de trabajo muestran una tasa descendiente. La economía de Guerrero tiene una elevada dependencia de actividades de servicios vinculadas fuertemente del ingreso de las poblaciones de las economías desarrolladas; se trata por una parte, de las actividades vinculadas al turismo y por otra, la venta de fuerza de trabajo de las y los trabajadores migrantes a Estados Unidos y que se ocupan ema la producción agrícola de agroexportación, en otras entidades del país. Aunque se desconoce la magnitud del aporte que hace a la economía guerrerense la siembra y el tráfico de drogas, es incuestionable su presencia en el territorio del estado y el poder alcanzado por el crimen organizado.

Salud

La segmentación y la fragmentación que caracteriza a los servicios de salud en el país y por lo tanto, a los de Guerrero, son un obstáculo para el aprovechamiento pleno de las instalaciones y servicios disponibles. La población se ve obligada a acudir solamente a los servicios de salud de la institución que le corresponde según la condición que tiene frente a las distintas modalidades de aseguramiento o protección en salud. De este modo, una persona que trabaja en actividades agrícolas por cuenta propia o como ejidataria, sólo puede ser atendida en las clínicas que reciben a población abierta; si además no es beneficiaria del Programa Oportunidades, ni está inscrita en el Seguro Popular, aún en esas instalaciones, no podrá recibir medicamentos, ni hacer uso de los insumos que están reservados a las personas que reciben Oportunidades o forman parte del Seguro Popular; estará sujeta al abasto que exista para la población abierta. Desde el enfoque de derechos humanos el esquema actual de atención a la salud contiene fuertes elementos de discriminación y exclusión.

. La atención prenatal a las mujeres embarazadas muestra frecuencias bajas y una atención sustantivamente menor de partos por personal capacitado (Cuadro 32) en comparación con los promedios nacionales. Únicamente la mitad de los partos son ate ndidos por personal capacitado La tasa de mortalidad materna en Guerrero, a diferencia de la disminución que se observa en la misma en el promedio nacional entre 2000 y 2005, muestra un incremento al pasar de 116.3 muertes de mujeres por cada 100,000 nacidos vivos en 2000 a 126.7 en 2005. Además el nivel de la tasa de mortalidad materna en Guerrero para este último año, es del doble del promedio nacional.

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La tasa de mortalidad infantil en Guerrero, si bien se redujo en el periodo, muestra niveles de 8 puntos por arriba de la media nacional para el 2005. Según las causas de mortalidad, las enfermedades diarréicas y las deficiencias nutricionales cobran el doble de vidas de niños y niñas menores de 5 años guerrerenses que en el promedio nacional. Pobreza, hambre, ausencia de servicios de sanidad y de agua potable y dificultades de acceso a servicios de salud especializados, continúan cobrando en Guerrero muchas muertes de mujeres y de infantes. Constituyen un indicador sintético de las violaciones a los DESC que se concentran en sectores de la población de alta vulnerabilidad. Los casos emblemáticos y las consultas con población realizadas para el efecto del presenta diagnóstico destacan entre otros aspectos: falta de capacitación y supervisión del personal de salud que produce daños a la población, protección por parte de los sindicatos al personal de salud ante ausencias y negligencia, abusos de autoridad por parte de las y los médicos respecto de las y los residentes, ausencia de personal suficiente y especializado y carencia de medicamentos e insumos para la salud en las instalaciones de salud.

Alimentación Guerrero presenta un comportamiento dual. Por un lado, es uno de los estados con peores indicadores de bajo peso y talla. Para la población menor de 5 años, mientras que a nivel nacional 1 de cada 10 niños/as tiene problemas de baja talla, en Guerrero es 1 de cada 5 y en las localidades rurales del estado, la tasa se eleva a 1 de cada 3. A su vez, la cifra de bajo peso para las localidades rurales aumenta en un 40% cuando se compara con el promedio nacional (Cuadro 44). Es también de resaltar, que el índice de emanciación o desnutrición aguda es más alto que el promedio nacional en las zonas urbanas de Guerrero, donde posiblemente el acceso y la disponibilidad de alimentos para los niños y niñas menores de 5 años en hogares urbanos jóvenes está resultando insuficiente.

Se cuenta además con los datos sobre nutrición entre los niños y las niñas que iniciaban y terminaban la primaria, que muestran que el 49% de aquéllos que se inscriben a la primaria en Guerrero presentaban desnutrición. Los datos se fundamentan en el Censo Anual de Talla y Peso que realizó el Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia en el 2004. Dependiendo de la modalidad educativa este problema variaba: en las primarias generales, se presentaba el 27% de la población con una desnutrición leve, el 11.4% moderada y grave el 1.6%; en las escuelas indígenas los porcentajes eran: leve un 33.5%, moderada un 32.1% y grave el 17.2% de los y las estudiantes; en tanto que en las primarias comunitarias, un 35% la presentaba leve, un 19.7% moderada y un 9% grave. (DIF 2004)159.

Para grupos de edad de 5 a menos de 12 años y de 12 a menos de 19, la tasa de baja talla en la población en las localidades rurales de Guerrero para el grupo de 5 a 12 es tres veces la cifra nacional promedio. Respecto a la baja talla de los y las jóvenes de 12 hasta 19 años del país, a nivel nacional es aproximadamente 1 de cada 10 jóvenes y en Guerrero es 1 de cada 5. La incidencia de anemia es muy elevada en Guerrero en la infancia menor de 5 años ya que un tercio de la población en esas edades la padecen, siendo mayor para aquéllos que viven en las zonas rurales. Las tasas van disminuyendo al avanzar la edad pero se mantienen más altas en el ámbito rural.

159

DIF. Censo Anual de Talla y Peso (2004)

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Los Censos nacionales de talla (1999) indican que Guerrero estaba considerado como una entidad de prevalencia alta de desnutrición en niños y niñas del primer año de primaria, de manera específica el 26.7% mostraban una baja talla con respecto a su edad. Esta situación se agudiza en la población infantil indígena, en la que la prevalencia de anemia es un tercio mayor que en zonas no indígenas.

Vivienda . Se observa en el estado una mejoría en el acceso a varios de los servicios para la vivienda: drenaje, piso firme y energía eléctrica; la situación empeoró sin embargo, en materia de acceso a agua entubada. La desigualdad territorial en la distribución de esos servicios continúa siendo muy desigual. El acceso a servicios de la vivienda es notablemente diferenciado entre hogares de población indígena y los de no indígena. Los indicadores de deficiencia en el acceso a agua potable, energía eléctrica, piso firme muestran mayores rezagos en los primeros. Si bien las estrategias y líneas de acción en materia de vivienda del estado de Guerrero incorporan varios criterios considerados en los instrumentos internacionales de derechos humanos, la falta de información para la realización del presente diagnóstico, hace imposible tener una apreciación del grado real de instrumentación de las líneas de acción expresadas en el Plan Estatal y por lo tanto, el grado de avance en la protección del derecho a la vivienda de la población guerrerense. Para la elaboración del diagnostico no se tuvo acceso a mayor información sobre la situación de déficit de viviendas, estado de mantenimiento o materiales de las mismas, situación de tenencia, ni tampoco de programas de vivienda, de reservas territoriales, de fondos de créditos para la vivienda, de la intervención de empresas inmobiliarias que en todo el país ha sido muy evidente en los últimos cinco años, convirtiendo terrenos ejidales en unidades habitacionales carentes de todo los servicios sociales y construyendo casas de muy pequeño tamaño. Lo único que fue posible evaluar refiere a los servicios de la vivienda pero no realmente el grado de acceso, la calidad y la adecuación de la oferta de viviendas para la realización del derecho a la misma. El apartado del diagnóstico respecto de este derecho por lo anterior, no es significativo para valorar realmente la situación que guarda el cumplimiento de las obligaciones del Estado en la materia. La duda es si lo no encontrado en Guerrero, refleja una situación generalizada en al país en donde no se cuenta con un sistema de información que permita efectivamente documentar los nivelas de satisfacción de la población en el campo de la vivienda, así como los retos y los riesgos que se plantean al futuro. Parecería dejarse el tema a un asunto del mercado en donde las familias y las personas son las que tienen que resolver sus necesidades mediante la compra o la renta. Los desarrollos inmobiliarios más recientes alentados por el gobierno federal hacen surgidas dudas en qué medida realmente cumplen con el derecho a una vivienda digna en razón de los siguientes aspectos: ubicación alejada de la infraestructura urbana, gasto en transporte para acceder a ellos desde los ligares de trabajo y escolares, calidad y tamaño de las viviendas de acuerdo a la composición etaria de las familias y la cultura local, ausencia de servicios de salud, educativos y de servicios en los desarrollos, seguridad en la tenencia de las viviendas, acaparamiento de suelo urbano y especulación, relación costos y precios, etc.

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Trabajo

Existe mucha indefinición o poca claridad respecto de la división de las responsabilidades en cuanto a la obligación de proteger en materia de derechos del trabajo entre la autoridad federal y la autoridad local. Sería conveniente consultar a un especialista en derecho laboral para saber si todas las posibles violaciones en materia de condiciones de trabajo deberían ser vigiladas por las autoridades federales o si existen ciertas ramas de la actividad económica que correspondería su vigilancia a las autoridades locales. Los servicios de empleo y las materias de empleo de la legislación son de fuero local. Por ello, es necesaria una consulta pues muy posiblemente con el debilitamiento de los sindicatos, las reducidas actividades económicas en Guerrero que tienen contratación formal y por lo tanto, el gran tamaño de las actividades informales y de las actividades agropecuarias en términos de absorción de PEA, muy posiblemente hay ausencia y una gran debilidad en la exigencia del cumplimiento de los derechos del trabajo. El material recibido sobre el trabajo que realiza la Secretaría de Desarrollo Económico y la Secretaría de Gobierno y los avances o cumplimiento de metas fue muy escaso. Un asunto que resultó del Diagnóstico Nacional fueron las denuncias al funcionamiento de las Juntas de Conciliación y Arbitraje por su falta de independencia de la Secretaría del Trabajo, de los grandes y poderosos sindicatos de lo que son o eran empresas del Estado y servicios públicos, o de los abogados de esas empresas. Las denuncias fueron constantes y la indefensión de los quejosos evidente. Varias denuncias ante las autoridades en Guerrero tuvieron que ver con acoso sexual en el trabajo, es necesario obtener información sobre los mecanismos de procuración de justicia en estos casos Por ejemplo, hay una Procuraduría del Trabajo local? Hay delegaciones de la procuraduría federal? La secretaría de la mujer tiene algún mecanismo para recibir denuncias? El apartado sobre jornaleros de campo fue tomado de la versión enviada y trabajada por el Comité por lo que todas las dudas respecto de su contenido tendrían que dirimirse con quienes elaboraron el material original. La importancia de la fuerza de trabajo jornalera de Guerrero obliga a hacer una referencia a ella. No estoy segura si el contenido de lo que se tiene ahora tiene la fuerza y la sustanciación como para dejarlo. La Secretaría de Desarrollo Social mencionó en su último comentario que enviaría un anexo con un estudio que se realizó sobre jornaleros de campo en colaboración con Tlalchinollan. Es conveniente dividir lo que refiere a

1) promoción del empleo, que hace el gobierno del estado como apoyo a la iniciativa privada o social o mediante la generación directa de trabajo por inversión pública o contratación de servidores públicos. Refiere esto al derecho al trabajo.

2) Los servicios que presta el gobierno para capacitar a los trabajadores o a la población desempleada, para apoyarla financieramente mediante becas o para enlazar oferta y demanda de trabajo. También refiere al derecho al trabajo

3) Lo que hace la federación o el gobierno del estado para hacer respetar el derecho del trabajo que es la inspección del trabajo, la existencia de mecanismos que reciban quejas y denuncias, la atención de accidentes y enfermedades del trabajo, etc.

4) La participación del gobierno en la organización de trabajadores, en sindicatos: si la condiciona, si la registra, si vigila las asambleas para la elección de dirigentes, etc.

5) Los servicios de seguridad social, las prestaciones que incluyen y su cobertura.

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6) La protección a grupos susceptibles de ser discriminados en su acceso a oportunidades de trabajo y nivel de retribución: mujeres, población indígena, por religión, orientación sexual, etc.

Educación En 2005 18% de la población era analfabeta y este indicador subía al 45 en la población que habla lenguas indígenas. Un promedio de años de estudios dos años por debajo del promedio nacional

La información y los indicadores en materia educativa muestran fuertes contradicciones y desequilibrios con posiciones muy favorables de Guerrero en los indicadores de cobertura de la educación primaria pero en rezago y eficiencia terminal en primaria se ubica en los últimos lugares en el país. Se observa una caída grave en la cobertura de educación secundaria. La pobreza, el desinterés de los padres, la inseguridad, el deficiente mantenimiento de los planteles se relacionan con el ausentismo y deserción de los maestros y el deficiente desempeño de los alumnos de Guerrero en las pruebas de evaluación de aprendizaje. No fue posible acceder a información sobre el presupuesto destinado a cada nivel educativo para poder estimar el gasto de educación per cápita aunque poco más del 65% del presupuesto del estado para el ramo administrativo se destina a educaiòn.

Cultura

En general, se trata de uno de los DESC menos trabajados. Para el caso del presente Diagnóstico las carencias de información sobre programas, presupuesto e infraestructura cultural fue muy grave. Preocupa particularmente la falta de acceso a información respecto de lo que se está haciendo y cuánto se está gastando realmente para apoyar la preservación de la identidad y la cultura de los diversos grupos étnicos de la entidad. Sería mejor eliminar este apartado del capítulo.

Medio ambiente

Otro ámbito de los derechos donde se tuvo acceso a muy poca información del estado en materia de presupuesto de los programas y alcances de los mismos. Los indicadores localizados también son muy limitados para verdaderamente lograr un panorama sobre el nivel de realización del derecho a un medio ambiente sano en el estado.

Agua Se tarta del único derecho donde se encontró información que muestra retrocesos entre 2000 y 2005, en el acceso al agua potable de las viviendas aunque se reporta un aumento de la disponibilidad de plantas potabilizadoras. Posiblemente sería conveniente incorporar este apartado con el de vivienda.

8. Recomendaciones: En materia programática y presupuestal:

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Examinar la congruencia entre los compromisos definidos en el Plan Estatal de Desarrollo 2005-2011 y los programas sectoriales, especiales o regionales con respecto a los programas operativos anuales, a las asignaciones presupuestales y en general, a los resultados que se van logrando en la implementación de los compromisos. Dar a conocer y hacer accesibles los avances tenidos en cada una de las líneas de acción que se establecen actualmente en el Plan Estatal de Desarrollo y en su caso, los programas que se relacionan con el cumplimiento de las obligaciones del Estado en materia de DESC y medio ambiente. Incorporar el enfoque de derechos humanos en los ejercicios de planeación del estado: en el Plan, los programas sectoriales, especiales y en su caso, regionales, en los Programas Operativos Anuales y en el presupuesto. Capacitar a los servidores públicos responsables de los procesos de planeación-presupuestación en el enfoque de derechos humanos. Desde los DESC y el derecho al medio ambiente esto significaría entre otros aspectos:

1. Incorporar en la Constitución del estado de Guerrero todos los DESC y el derecho al medio ambiente como derechos universales, indivisibles e interdependendientes.

2. Definir las garantías sociales de cada uno de esos derechos en la Constitución del estado y en las leyes específicas para cada uno de ellos.

3. Formular con participación de la población, los programas, estrategias o política para que el estado de Guerrero cumpla sus obligaciones en materia de los DESC y derecho al medio ambiente, para los cuales no se ha formulado.

4. Definir, con participación de la población, los estándares básicos de protección para toda la población guerrerense en cada uno de los derechos incluidos en los instrumentos internaciones de los que México forma parte;

5. Fijar el tiempo en que esos estándares serán alcanzados y su progresividad, tomando en cuenta la necesidad de reducir las disparidades en el goce de los DESC y el derecho al medio ambiente que experimentan determinados grupos de población y regiones.

6. Definir los instrumentos de política que serán puestos en operación para alcanzarlos: instituciones, servicios, presupuestos, legislación, normas técnicas.

7. Definir los indicadores estructurales, de proceso y de resultados para dar seguimiento puntual a los compromisos, por grupos de población (hombres-mujeres, población indígena y no indígena, infancia, personas adultas y adultas mayores) y regiones del estado con el fin de cerrar las brechas de desigualdad existentes en el goce de los DESC y derecho al medio ambiente.

8. Definir la institución que será responsable de dar seguimiento a la evolución de los indicadores de realización de los DESC y medio ambiente.

9. Definir y establecer los sistemas de información accesibles a la población para hacer transparentes las medidas y acciones tomadas por el Estado para cumplir sus obligaciones en materia de DESC y derecho al medio ambiente.

Buscar alternativas para la generación de información en varios campos de los DESC y del derecho al medio ambiente y a nivel municipal para los años intercensales pues la información sobre coberturas de muchas servicios está hasta el año 2005, que fue el inicio de la actual administración del estado.

Legislación

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Incorporar la perspectiva de género en la legislación local relacionada a los campos de los DESC y medio ambiente y revisar particularmente la Ley de Salud estatal en este propósito. Incorporar el enfoque de derechos humanos, definiendo los criterios para el cumplimiento de cada una de las obligaciones del Estado en los textos de ley: proteger, respetar, satisfacer y promover, además de no discriminar, establecer estándares de protección con perspectiva de evolución progresiva, y en su caso, las razones que podrían justificar una regresión en los niveles de protección, las sanciones ante violaciones. Legislar sobre los mecanismos para hacer exigibles y justiciables las protecciones comprometidas y ponerlos en operación. Definir los mecanismos, procesos y recursos para la reparación de daño a las personas que experimentan violaciones a sus DESC y derecho al medio ambiente. Definir en la legislación las obligaciones de terceros agentes en el respeto a los DESC y al derecho al medio ambiente de la población (empresas farmacéuticas, laboratorios clínicos, escuelas y hospitales particulares, compañías inmobiliarias, empresas de producción, procesamiento, venta y preparación de alimentos, empresas de productos domésticos, empresas turísticas, etc.) Establecer los mecanismos de vigilancia y definir sanciones ante las violaciones a los DDHH por terceros agentes. Ampliar las atribuciones de la CODDEHUM para que pueda recibir quejas sobre la violación de los derechos humanos económicos, sociales, culturales y del medio ambiente e inclusive, quejas o denuncias por violaciones cometidas por terceros agentes para detectar las omisiones en las obligaciones de protección que tiene el Estado. De la obligación de satisfacer o cumplir

De los servidores públicos: Capacitar a los servidores públicos que operan los servicios mediante los cuales el Estado cumple sus obligaciones en materia de DESC y medio ambiente sobre dichas obligaciones. Sancionar a los servidores públicos que atentan contra los DESC y derecho al medio ambiente de la población mediante por ejemplo, discriminación, negligencia, ausentismo, abandono de sus tareas, maltrato, desinformación, adicciones, etc. Establecer un acuerdo con participación de la población, con los sindicatos de salud, educación, DIF y seguridad social sobre las obligaciones de los servidores públicos de honrar los DESC y el derecho al medio ambiente y establecer con claridad las sanciones a que serían acreedores cuando violan los DDHH de la población.

Nivel de vida Desarrollar intervenciones públicas y en colaboración con la sociedad civil y el sector empresarial para atender a la población en las comunidades pobres aisladas que no están incorporadas al programa Oportunidades y promover el aumento de la cobertura de este programa, pues sólo atiende a una cuarta parte de la población guerrerense en pobreza alimentaria.

221

Desarrollar estrategias de política social y económica específicas para las regiones de la Montaña y de Tierra Caliente, que concentran la mayor proporción de población del estado en situaciones críticas de sus niveles de vida, considerando los recursos y características geográficas y culturales de ambas regiones. Desarrollar mecanismos de consulta y evaluación con participación de la población, respecto de los programas y acciones públicas, tanto federales como estatales, que inciden en el nivel de vida de las población guerrerense. Llevar a cabo una estrategia de difusión amplia y en lenguas indígenas sobre los derechos de las personas a acceder a los distintos programas públicos sociales y crear un mecanismo de consulta para que las personas puedan pedir información, hacer consultas, resolver dudas y denunciar abusos sobre esos programas. Legislar para que puedan realizarse denuncias, demandas y solicitarse amparos colectivos ante las autoridades judiciales. Poner en marcha el Sistema Estatal para el Desarrollo Social, el Consejo Guerrerense para el Desarrollo Social, la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Social y la Superación de la Pobreza y la Comisión Técnica Estatal para la Medición de la Pobreza previstas en la Ley para el Desarrollo Social del estado de Guerrero. Formular la Política Social de Estado prevista en la Ley, con una perspectiva de derechos humanos. Desarrollar y fortalecer los mecanismos de participación de la población en todos los ámbitos de las políticas de desarrollo social.

Salud Definir una estrategia y avanzar en la integración de un sistema único de salud pública permitiendo el libre acceso de toda la población a las instalaciones y servicios para recibir atención. Evaluar con la participación de la población la utilidad de los mecanismos de atención y diagnóstico a distancia e itinerantes que se han instrumentado para atender a la población en comunidades alejadas y aisladas. Garantizar el abasto de la lista de medicamentos básicos definida por la OMS en todos los establecimientos que prestan servicios de salud a la población guerrerense. Garantizar el acceso a esos medicamentos a toda la población que en su caso los requiera, evitando cualquier tipo de discriminación por su participación o no en determinados programas. Actualizar los datos de mortalidad materna para verificar si las intervenciones realizadas en 2006, 2007 y 2008 para ampliar la atención profesional a mujeres embarazadas y a los alumbramientos, lograron revertir la tendencia al aumento de esa tasa y su disminución. Definir estrategias específicas para abatir la mortalidad materna e infantil. Asegurar la amplia cobertura territorial de medidas para prevenir enfermedades epidémicas relacionadas e invertir en los servicios de agua potable, letrinización y en campañas de información a la población sobre conductas saludables.

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Hacer accesible en lenguas indígenas, la información sobre los servicios, programas y normas oficiales mexicanas materia de salud, así como los materiales de educación para la salud. Definir y poner en operación una estrategia con la participación de la población y de los sindicatos del sector salud del estado, para garantizar la presencia de personal de salud especializado en los distintos servicios de salud de todo el territorio estatal. Elaborar y aplicar un programa de capacitación y actualización del personal de salud que incluya sistemas de evaluación periódica de conocimientos. Definir un mecanismo con participación de la CODDEHUM, los sindicatos del sector salud, la Secretaría de Salud y representantes de organizaciones de defensa de los derechos humanos para recibir, evaluar y en su caso, sancionar a los servidores públicos del sector salud que violen los derechos humanos de la población guerrerense, incluyendo la violación a otros servidores públicos, así como a aquellos que se apropien con propósitos de beneficio privado, de bienes públicos para la salud. Alentar y apoyar modalidades de contraloría social de los servicios de salud.

Alimentación Incorporar el derecho a la alimentación en la Constitución de Guerrero. Definir una estrategia y un programa de atención alimentaria y nutricional en el estado, con atención prioritaria a la infancia en condiciones de vulnerabilidad alimentaría y nutricional. Realizar una recopilación, integración y sistematización de la información sobre el acceso y la disponibilidad de alimentos para la población en las distintas comunidades y grupos poblacionales del estado. Desarrollar un sistema de indicadores de la situación alimentaria y nutricional de la población. Establecer convenios con el Instituto Nacional de Salud Pública para crear mecanismos de seguimiento del estado nutricional de la infancia en Guerrero, mediante encuestas, observatorios, sitios vigía. Evaluar el efecto de los programas de transferencias monetarias de ingreso en la producción local de alimentos y en las pequeñas actividades económicas de subsistencia y en su sostenibilidad. Desarrollar y aplicar de manera inmediata en coordinación con las autoridades federales una estrategia para atacar los problemas de desnutrición en el estado y para prevenir el aumento de la obesidad y la malnutrición mediante acciones de educación, difusión, medidas para restringir el acceso a alimentos de baja calidad y alto contenido calórico, particularmente de la infancia, entre otros.

Vivienda Llevar a cabo una investigación de mayor profundidad sobre el estado que guarda la realización del derecho a una vivienda adecuada en las distintas regiones y para los diferentes grupos poblacionales de Guerrero. Entre otros aspectos, se debe obtener

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información sobre el rezago habitacional, la situación jurídica de la tenencia de las viviendas, los riesgos físicos de ubicación de las viviendas, las condiciones y disponibilidad de créditos para la vivienda, las reservas de suelo y las situaciones de acaparamiento de suelo urbano. Evaluar con participación de la población, la calidad, tamaño y adecuación de las viviendas y los desarrollos habitacionales realizados por las empresas inmobiliarias en los últimos años, la existencia de servicios sociales cercanos a los nuevos desarrollos, la facilidad de transporte y comunicación a los centros de trabajo y escolares, la calidad de la infraestructura urbana y servicios para las viviendas, entre otros aspectos. Evaluar las situaciones jurídicas de la propiedad de las viviendas en los nuevos desarrollos habitacionales y las condiciones crediticias en que fueron adquiridas y se encuentran actualmente, en particular frente a la crisis actual que afecta esta materia de manera especial. Desarrollar un sistema de información que de cuenta y seguimiento de la situación de la vivienda en el estado de Guerrero y un sistema de indicadores sobre acceso, calidad, adecuación y asequibilidad de las viviendas de la población en el estado. Revisar o en su caso, desarrollar la estrategia y el programa en materia de vivienda, suelo, servicios sociales e infraestructura para garantizar que se cumpla el derecho a una vivienda digna, segura, habitable, asequible, accesible, económica y acorde a los patrones culturales locales.

Abreviaturas y acrónimos BANXICO: Banco de México. CADH: Convención Americana sobre Derechos Humanos (conocida como Pacto de San José). CAPECE: Comité Administrador del Programa Estatal de Construcción de Escuelas. CC-EAPDH: Comité Coordinador de los Espacios de Análisis y Participación de los Derechos Humanos. CECYTEG: Instituto Guerrerense de la Cultura y el Consejo de Ciencia y Tecnología del Estado de Guerrero. Centro PRODH: Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro Juárez. CEPAL: Comisión Económica para América Latina y el Caribe. CGPE: Criterios Generales de Política Económica. CIDH: Corte Interamericana de Derechos Humanos. CNDH: Comisión Nacional de Derechos Humanos. CODDEHUM-Guerrero: Comisión de Defensa de los Derechos Humanos del Estado de Guerrero COE: Cuestionario de Ocupación y Empleo. COFETEL: Comisión Federal de Telecomunicaciones. CONACULTA: Consejo Nacional para la Cultura y las Artes. CONAFE: Consejo Nacional de Fomento Educativo. CONAGUA: Comisión Nacional del Agua. CONAPO: Consejo Nacional de Población. CONEVAL: Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social CPELSG: Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guerrero CPEUM: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. DADD: Declaración Americana sobre los Derechos y Deberes del Hombre DESC: Derechos económicos, sociales, culturales. DGIS: Dirección General de Información en Salud.

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DIF-Guerrero: Sistema Estatal para el Desarrollo Integral de la Familia DME: Declaración Mundial sobre Educación. DUDH: Declaración Universal de los Derechos Humanos EDA‘s: Enfermedades Diarreicas Agudas. ENOE: Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo. ENSANUT: Encuesta Nacional de Salud y Nutrición. ECOSOC: Consejo Económico y Social FAEBN: Fondo de aportaciones para la educación básica y normal. FAIS: Fondo para la Infraestructura social. FAM: Fondo de Aportaciones Múltiples. FASSA: Fondo para los servicios de salud. FMI: Fondo Monetario Internacional. FONHAPO: Programa de Vivienda Rural de Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares. FORTAMUN: Fondo para el fortalecimiento de los municipios y el Distrito Federal. GEI: Gases de Efecto Invernadero. IDG: Índice de Desarrollo Relativo al Género. IDH: Índice de Desarrollo Humano.

o INAH: Instituto Nacional de Antropología e Historia. INCIDE Social: Iniciativa Ciudadana y Desarrollo Social, A.C. INEGI: Instituto Nacional de Estadística y Geografía INVISUR: Instituto de Vivienda y Suelo Urbano de Guerrero. IMSS Guerrero: Instituto Mexicano del Seguro Social del Estado de Guerrero. IRA‘s: Infecciones Respiratorias Agudas. IRS: Índice de Rezago Social. ISSSPEG: Instituto de Seguridad Social de los Servidores Públicos del Estado de Guerrero. ITS: Infecciones de Transmisión Sexual. LAN: Ley de Aguas Nacionales. LFT: Ley Federal del Trabajo. LGDS: Ley General de Desarrollo Social. LGE: Ley General de Educación. LGEEPMA: Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Medio Ambiente. LGS: Ley General de Salud. OCDE: Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. OEA: Organización de Estados Americanos. OIT: Organización Internacional de Trabajo. OMS: Organización Mundial de la Salud (siglas en inglés: WHO -Word Health Organization-). PAAyAR: Programa de Apoyo Alimentario y Abasto Rural. PABSS: Paquete Básico de Servicios de Salud. PACMyC: Programa de apoyo a las culturas municipales y comunitarias PAJA: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas. PAJAG: Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas de Guerrero. PAREIB: Programa para abatir el rezago en educación inicial y básica. PAREIB: Programa para abatir el rezago en educación inicial y básica. PAPMI: Programa de apoyo a productores de menores ingresos. PAT: Programa Anual de Trabajo. PEA: Población Económicamente Activa PED: Plan Estatal de Desarrollo PEC: Programa escuelas de calidad. PET: Programa empleo temporal. PETE: Plan Estratégico de Transformación Escolar. PIB: Producto Interno Bruto PIBAI: Programa de Infraestructura Básica para la Atención de los Pueblos Indígenas. PIDCP: Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

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PIDESC: Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales PISA: Programa para la Evaluación Internacional de los estudiantes. PNEA: Población No Económicamente Activa. PND: Plan Nacional de Desarrollo PNUD: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. POA: Programas Operativos Anuales PROCAMPO: Programa de apoyos directos al campo. PRODESC: Proyecto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales A.C. PROMAGUA: Programa para la Modernización de Organismos Operadores de Agua. PRONABES: Programa nacional de becas para la educación superior. PRONIM: Programa de Educación Primaria para Niños y Niñas Migrantes. PROSANI: Programa de salud y nutrición para pueblos indígenas. PSS: Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (conocido como Protocolo de San Salvador). CAPASEG: Comisión de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento del Estado de Guerrero SCJN: Suprema Corte de Justicia de la Nación. SDUOP: Secretaría de Desarrollo Económico, la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas de Guerrero. SECMAR: Secretaría de Marina, Armada de México. SEDENA: Secretaría de la Defensa Nacional. SEDER: Secretaría de Desarrollo Rural SEDESOL: Secretaría de Desarrollo Social. SEDESO: Secretaría de Desarrollo Social de Guerrero. SEG: Secretaría de Educación de Guerrero. SEMAREN: Secretaría de Medio Ambiente de Guerrero. SEMARNAT: Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales SEP: Secretaria de Educación Pública SSA: Secretaría de Salud. STyPS: Secretaría del Trabajo y Previsión Social. SNDIF: Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia. SPS: Seguro Popular de Salud SSG: Secretaría de Salud de Guerrero. TAPS: Técnicos en Atención Primaria. TOPD1: Tasa de Ocupación Parcial y Desocupación 1. TPRG: Tasa de Presión General. TCCO: Tasa de Condiciones Críticas de Ocupación. UNESCO: Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura. UNICEF: Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia. USI: Unidades de Servicios Integrales. VIH/SIDA: Virus de Inmunodeficiencia Humana/Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida.

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Glosario Emaciación: desnutrición aguda.

Índice de marginación: medida-resumen que permite diferenciar entidades federativas y

municipios según el impacto global de las carencias que padece la población, como resultado de la falta de acceso a la educación, la residencia en viviendas inadecuadas, la percepción de ingresos monetarios insuficientes y las relacionadas con la residencia en localidades pequeñas.(CONAPO) Índice de desarrollo humano: medida de logro del desarrollo que indica que los

individuos disponen de una serie de capacidades y oportunidades básicas como gozar de una vida larga y saludable, adquirir conocimientos, comunicarse y participar en la vida de la comunidad y disponer de recursos suficientes. Este índice utiliza la metodología del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para la estimación del Índice de Desarrollo Humano y es el resultado de una media aritmética de los índices de sobrevivencia (esperanza de vida o mortalidad infantil en el caso de municipios); de educación (analfabetismo y asistencia escolar); y del ingreso (PIB per cápita ajustado al poder adquisitivo del dólar americano). (INEGI) Índice de marginación: medida de déficit y de intensidad de las privaciones y carencias

de la población en dimensiones relativas a las necesidades básicas establecidas como derechos constitucionales. El índice de marginación es el resultado de una estimación por componentes principales de cuatro dimensiones y nueve indicadores: educación (analfabetismo y población sin primaria completa); viviendas (ocupantes en viviendas sin agua entubada, sin drenaje ni servicio sanitario, con piso de tierra, sin energía eléctrica y hacinamiento); ingresos (población ocupada que gana hasta dos salarios mínimos); y distribución de la población (población en localidades con menos de 5 mil habitantes). (INEGI)

Índice de masculinidad: Número de hombres por cada cien mujeres. Resulta de dividir

el total de hombres entre el de mujeres y multiplicar el resultado por cien.

Índice de rezago social: es un cálculo realizado por el CONEVAL que considera 12

indicadores de cuatro dimensiones: educación, salud, vivienda y el acceso a bienes. El índice tiene cinco estratos que van del muy alto al muy bajo rezago social.

Pisa: programa internacional de evaluación de estudiantes, evalúa competencias

en lectura, matemáticas y ciencias. (Secretaría de Educación) Razón de dependencia. Proporción que representa la suma de la población menor de 15

años y de 60 años o más respecto de la población de 15 a 59 años de edad. (INEGI) Remesas: Es el flujo de dinero medido en dólares americanos (divisas) que envían los

trabajadores mexicanos, que se encuentran en los Estados Unidos de Norteamérica, a sus hogares o familiares en territorio nacional. (INEGI) Tasa de deserción escolar: proporción de alumnos que habiendo iniciado el año

escolar, abandonan el Sistema Educativo sin haber culminado el mismo.

Tasa de condiciones críticas de ocupación (TCCO): porcentaje de la población

ocupada que se encuentra trabajando menos de 35 horas a la semana por razones de mercado, más la que trabaja más de 35 horas semanales con ingresos mensuales

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inferiores al salario mínimo y la que labora más de 48 horas semanales ganando hasta

dos salarios mínimos. (INEGI)

Tasa de desocupación: porcentaje de la población económicamente activa (PEA) que

se encuentra sin trabajar, pero que está buscando trabajo (ver población desocupada). (INEGI) Tasa de ocupación en el sector informal: porcentaje de la población ocupada, que

trabaja para una unidad económica que opera a partir de los recursos del hogar, pero sin constituirse como empresa, de modo que la actividad no tiene una situación identificable e independiente de ese hogar. La manera operativa de establecer esto, es que la actividad no lleva una contabilidad bajo las convenciones que permiten que sea auditada . (INEGI) Tasa de ocupación parcial y desocupación (TOPD1): porcentaje de la población

económicamente activa (PEA) que se encuentra desocupada, más la ocupada que

trabajó menos de 15 horas en la semana de referencia. (INEGI) Tasa de presión general (TPRG): Porcentaje que representa la población desocupada, más la ocupada que busca trabajo, respecto a la población económicamente activa (PEA). (INEGI) Tasa de subocupación: porcentaje de la población ocupada que tiene la necesidad y disponibilidad de ofertar más tiempo de trabajo de lo que su ocupación actual le permite. (INEGI) Tasa de trabajo asalariado: porcentaje de la población ocupada que percibe de la

unidad económica para la que trabaja un sueldo, salario o jornal, por las actividades realizadas. (INEGI) Población abierta: población que no goza de la protección de seguros públicos de salud. TAPS: Técnicos en Atención Primaria.

228

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