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CAPTULO I

CONCEPTOS, TEORAS Y HERRAMIENTAS PARA EL ANLISIS DE LAS

POLTICAS PBLICAS

1. LOS CONCEPTOS DE ESTADO Y DE POLTICA PBLICA

Desde hace varios aos los libros dedicados a analizar el papel del Estado y

a plantear la necesidad de transformarlo, de rediseario o de modernizarlo se han

multiplicado1. Oszlak (1994), por ejemplo, habla de la necesidad de redefinir las

fronteras entre el Estado y la sociedad. En Amrica latina, en particular, -en un cntexto

de globalizacin de los mercados, de conformacin y consolidacin de bloques

regionales como el Alea, el Mercosur, el Pacto Andino y el ALCA tal reflexin

sobre el papel y el modo de insercin del Estado en sus sociedades aparece como de

actualidad2 . El nuevo contexto poltico y econmico internacional, as como las

exigencias nacionales, regionales y locales para aumentar la democracia, la

participacin, la autonoma y para fortalecer, por ejemplo, las medidas para la

proteccin del medio ambiente, ponen a los Estados frente a nuevas problemticas. Esta

nueva agenda poltica que se suma a los habituales problemas de las polticas sociales

y econmicas de inequdad, pobreza creciente, violencia, terrorismo, corrupcin e

inseguridad influye sobre el funcionamiento del Estado. Por ejemplo, la integracin y

la consideracin de las cuestiones ambientales, por naturaleza transversales o

intersectoriales, provocaron cambios institucionales importantes (Bradford, 1994:18).

En la mayora de los pases, si no en todos, la legislacin sobre este tema se fortaleci y

se crearon nuevas instituciones y polticas.

Al mismo tiempo, los anlisis del Estado se han renovado con un cambio

radical de perspectiva impulsado por los enfoques promovidos desde el denominado

anlisis de las polticas pblicas. Como lo indican Mny y Thoenig (1992:77) al citar

un autor estadounidense (Ashford, 1976), en lugar de interrogarse sobre las

consecuencias de las estructuras institucionales sobre las polticas (...), es preciso

invertir la pregunta e interesarse por la manera como las polticas aprobadas e

implementadas por el Estado reflejan la distribucin del poder y de las funciones en

1 Ver, entre otros, los libros de Osborne y Gaebler (1993) y de Kliksberg (1994). 2 El debate alrededor de la llamada Tercera Va constituye un ejemplo de estaredefinicia (ver

Giddens, 1999; Blair, Santos, 1999).

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ste; de modo que las polticas pblicas se vuelvan un medio para describir el

comportamiento institucional y cmo sus variaciones pueden ser atribuidas a las

estructuras mismas. Las polticas se convierten en un anlogo de las instituciones, ms

que en un conjunto de decisiones ms o menos eficientes, efectivas o racionales (Mny

y Thoenig, 1992:77).

El anlisis de las polticas pblicas ofrece una renovacin de los estudios

para la comprensin del Estado y de sus acciones. Un examen minucioso de las

actividades estatales, en varios temas, ha sido realizado tanto en los Estados Unidos

como en Europa. Estos estudios, muy a menudo, han sacado a la luz la distancia, a

veces importante, entre las intenciones iniciales del Estado o del legislador y las

realizaciones concretas. De esta forma el anlisis de las polticas pblicas ha contribuido

a ver el Estado con menos consagracin o reverencia. Los aportes de la sociologa de las

organizaciones al anlisis de las polticas pblicas han incidido tambin de manera

significativa a esta trivializacin del Estado (Friedberg, 1993:95-96) o, incluso, a su

decaimiento como sistema de accin especfico con vocacin (o pretensin) de

coordinar los otros sistemas de accin (Leca, Jobert, 1980: 1164).

Para nosotros, no se trata de reducir el Estado a una organizacin comn y

corriente; sin embargo, pensamos que el Estado y sus instituciones pueden ser

analizados como organizaciones atravs de las cuales los agentes pblicos (elegidos o

administrativos) persiguen metas que no son exclusivamente respuestas a demandas

sociales y, a la vez, como configuraciones de organizaciones y de acciones que

estructuran, modelan e influyen tanto en los procesos econmicos como en las clases o

grupos de inters (Mny, Thoenig, 1992: 76-77). En otras palabras, la especificidad del

Estado y su centralidad, en particular por su pretensin de monopolizar en un territorio

determinado el uso legtimo de la violencia fsica (Weber, 1987:45) y simblica

(Bourdieu, 1993:51), no pueden y no deben ser admitidas apriori. Es por medio del

anlisis de la accin, de la capacidad concreta y de los mecanismos de regulacin reales

en las reas que estas organizaciones y configuraciones de organizaciones llamadas

Estado pretenden regular que el mismo debe aparecer como Estado real. Friedberg

(1993:180) for-mula esta idea de la siguiente manera: el sistema poltico y el Estado

corresponden a un conjunto de sistemas de accin parciales y entrecruzados cuyas

caractersticas y lmites, influencia e impacto, no existen a priori, mas son temas de

investigacin.

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El Estado es una institucin que formaliza unas reglas de juego en mbitos

que pretende regular. Lo hace por medio de la promulgacin de textos jurdicos y

administrativos, de la creacin de organizaciones y de redes de interaccin que sirven de

enlace (reais) (Crozier, Friedberg, 1977:166Ss) entre la organizacin y el entorno

pertinente en el cual desea desarrollar su accin. De modo que se consideran las leyes,

el derecho en general, y las instituciones estatales como un intento formal de

modificacin, en un cierto sentido, de las reglas de juego en los mbitos escogidos. Las

polticas pblicas, entendidas como programas de acciones, representan la realizacin

concreta de decisiones, el medio usado por un actor en particular llamado Estado, en su

voluntad de modificar comportamientos mediante el cambio de las reglas de juego

operantes hasta entonces. Sin embargo, tanto para el actor estatal como para el

investigador, el proceso que conlleva a una decisin reviste una singular importancia.

En efecto, la decisin, expresada por lo general bajo una formulacin jurdica,

representa la cristalizacin de un momento en el estado de la relacin de fuerzas entre

los distintos actores que intervienen en el proceso de definicin de las reglas de juego.

Pero es claro que el nmero de actores es limitado y selectivo: no entra cualquiera, ni

como quiere, en el proceso de decisin; por lo tanto, la configuracin de estos actores es

ya reveladora del reparto del poder en el seno del Estado as como del tipo de relaciones

y de integracin establecidas entre ste y su entorno. De manera que a travs del anlisis

de estos procesos polticos, que legitiman y concretizan la orientacin de las polticas

pblicas, es posible dar cuenta empricamente del tipo de Estado, de su evolucin y

transformacin.

1.1. EL ESTADO

Siguiendo a Burdeau (1970) se puede decir que para que exista el Estado no

basta la presencia de las condiciones objetivas que definen un Estado: un territorio, una

poblacin y una autoridad. El Estado, en su concepcin moderna, corresponde a un

proceso cultural e ideal por medio del cual la idea de un poder no individualizado se

concreta histricamente (Burdeau, 1970:33). El nacimiento del Estado moderno se

produjo en Europa occidental y corresponde a condiciones estructurales y culturales

especficas. Ahora bien, el encuentro entre la idea del Estado y una sociedad especfica,

por lo general, no corresponde a las condiciones que reinaban en Europa occidental en

ese entonces; por lo tanto, la construccin del Estado toma formas y contenidos

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variables. Incluso en el seno del marco europeo numerosos estudiosos intentaron

explicar por medio de variables de tipo econmico, cultural o geopoltico las

variaciones existentes entre los diferentes modelos de Estado que se forjaron en la

historia (ver Kriesi, 1994; Braud, 1997). El Estado apareci como la solucin que se

impuso de manera progresiva, y probablemente de manera inconsciente, para resolver la

crisis de la sociedad feudal (Badie, 1997:131). El Estado no se impuso tal y como lo

conocemos hoy de manera inmediata y uniforme. Se trata de un proceso largo de

modernizacin poltica que se caracteriza principalmente por un acrecentamiento

progresivo de la centralizacin del poder en el Estado por un lado y, por otro, por la

integracin social y poltica de la poblacin bajo modalidades y condiciones variables

(Kriesi, 1994:71).

En Europa por medio de una dinmica competitiva en los planos militar,

econmico y simblico los seores feudales fueron arrastrados en un proceso de

institucionaiizacin y de diferenciacin de la funcin poltica, principalmente con la

creacin de instituciones especializadas en una tarea particular como, por ejemplo, el

ejrcito, el cuerpo de polica, una administracin fiscal permanente, diversos

parlamentos, etc. (ver Braud, 1997:106ss). De este proceso resulta una concentracin de

varios recursos de poder ante todo ejrcito, polica, tributos, justicia, derecho que

termina en algunos casos en la monopolizacin exclusiva de stos en provecho del

Estado (Bourdieu, 1994:101 ss). Una de las marcas ms sobresalientes del Estado

moderno es la monopolizacin por parte de ste del uso legtimo de la violencia fsica

sobre un territorio determinado, segn la famosa definicin de Max Weber (1987). El

proceso y el grado de concentracin y de institucionaiizacin de estos distintos recursos

es necesariamente especfico a cada caso. El estudio de estos procesos permitira la

comprensin de las variaciones existentes entre los diferentes modelos de Estado.

En otras partes del mundo la implementacin del modelo estatal moderno y

su desarrollo queda marcado por su medio de adopcin (ver Badie, 1992a), en particular

por la ausencia del pasado feudal (Badie, 1997:141), el cual en cierta forma haba

preparado poco a poco el advenimiento* del Estado moderno. La transferencia del

concepto occidental de Estado al seno de otra sociedad implic un proceso de

adaptacin particular en relacin con la historia de la sociedad especfica. Segn Badie,

en ia mayora de los casos la importacin del modelo de Estado occidental ha sido la

obra de lites nuevas que buscaron alcanzar objetivos propios muchas veces con

finalidades de emancipacin (Badie, 1992a:81). La historia de los procesos de

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independencia de ios Estados latinoamericanos es particularmente ejemplar de una

construccin estatal elitista sin mayor participacin de los pueblos. Hubo claramente un

proceso de centralizacin de la autoridad bajo la forma de una construccin estatal pero

con una integracin extremadamente reducida de la poblacin.

Fuera del escenario europeo se puede, con Badie, subrayar la falta de rigor

en el uso del concepto de Estado para designar toda construccin de un poder del cual

la centralidad no es ni verificada ni (...) medida(Badie, 1992b:207ss). Es as como en

las sociedades en desarrollo los principios de soberana, de territorialidad y de unicidad

del orden institucional -fundamentos del Estado moderno occidental no estn sino

parcialmente establecidos desde la ptica sociolgica (Badie, Birabaum, 1982). Si bien

es cierto que el Estado en desarrollo tiende, por lo menos tericamente, hacia la

realizacin de este objetivo, en muchos casos es ms un Estado desde el punto de vista

del formalismo jurdico, que desde el punto de vista de la realidad sociolgica.

La inexistencia del Estado, tomado en sentido estricto, es particularmente

evidente en el continente africano y en el mundo musulmn. En estas regiones la

obediencia y la lealtad de los habitantes hacia la forma Estado, elemento importado de

la cultura occidental, estn fuertemente limitadas por los lazos comunitarios o

religiosos3, lo que dificulta la constitucin de una sociedad civil compuesta de

ciudadanos tal como se los concibe en el mundo occidental (Badie, 1992b). En estos

casos los derechos tradicionales, consuetudinarios y comunitarios estn an muy

presentes, lo cual limita la constitucin y el dominio de una centralidad de poder de tipo

Estado moderno occidental. Sin embargo, hay que reconocer que Amrica latina,

poniendo entre parntesis el mundo indgena, ha sufrido por razones histricas una

importante deculturiz acin. Las poblaciones del continente americano han sido ms

receptivas a los derechos occidentales (Rouland, 1990:116- 117) y a sus concepciones

polticas, que Africa y que los pases orientales y musulmanes. La importante

emigracin europea al Nuevo Mundo explica probablemente esto.

Pero a pesar de la receptividad de Amrica latina, es de anotar que el

aparato estatal no ha sido capaz de penetrar todos los espacios sociales. Tiene que

enfrentar numerosas resistencias constituidas en otros centros de poder. Si nos referimos

a los criterios weberianos de definicin del Estado (Weber, 1987:45), parece ser que

pases como Per, Colombia, Mxico y Brasil, no los cumplen. En efecto, tanto el

3 Incluso en Europa, la Iglesia Catlica ha sido durante largo tiempo una estructura de poder en

competicin con el Estado moderno.

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monopolio de la violencia legtima como el monopolio del control territorial no son

realidad. A veces la importacin del modelo del Estado occidental ha podido traducirse

en una hibridacin entre caractersticas importadas y caractersticas endgenas que

termina en una forma de invencin poltica (Demelas, 1992). Sin embargo, es comn el

hecho de que, ms all de una rpida lectura jurdica, las estructuras estatales estn

sobrepuestas o yuxtapuestas a espacios sociales que escapan en gran parte a su

influencia (Badie, 1992b: 216- 217). As que las tendencias desde los aos ochenta

hacia la reduccin del Estado, debido a la crisis de la deuda y a la ola neoliberal,

restringen todava ms su influencia en estos espacios sociales y su. consecuencia es que

los aparatos burocrticos institucionales an se desfasan ms de los espacios sociales y

se encuentran con una creciente ilegitimidad e ineficacia (Badie, 1992b:218). En estas

condiciones la crisis del Estado, y su necesaria redefinicin, se vuelven un fenmeno

reiterativo.

Segn Badie (1992b:223-224), una de las consecuencias de este dbil

anclaje de las instituciones estatales en la sociedad es la reduccin de los costos de la

manipulacin de stas. Por la poca influencia real que ejercen estas instituciones en las

sociedades en desarroEo resultan ms fcil los cambios institucionales, la bulimia

legisladora y la proliferacin de instituciones: este activismo poltico administrativo

queda en gran parte ilusorio y simblico. La incapacidad del Estado tanto para

implementarse realmente como para ejecutar eficazmente sus polticas contribuye

todava ms a su ilegitimidad y a situarse como exterior o mejor como intruso a la

sociedad que pretende regular.

Sin embargo, es de anotar que este dficit de mplementacin

[implementation gaf) no es una exclusividad de las sociedades en desarrollo o no

occidentales; es ms bien, en distintos grados, un fenmeno universal. Las resistencias

ejercidas por los actores que se encuentran en los distintos espacios sociales perifricos

frente a las intervenciones normativas del Estado central, aparecen tambin en ios pases

desarrollados (Delley, 1993:24-25). Es probable que la amplitud de estas distorsiones

entre derecho y hechos no sea la misma en los dos contextos. Pero la complejidad de los

problemas, o mejor, la percepcin actual de su complejidad aumenta la dificultad de

implementar soluciones, ya que stas tambin se vuelven cada vez ms complejas

(Papadopoulos, 1995). Pero, tal vez, las sociedades latinoamericanas no son ms que

una caricatura de las sociedades desarrolladas? Es como una suerte de tipo ideal (en el

sentido weberiano del trmino) realmente existente, donde algunas caractersticas de

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estas ltimas aparecen como ampliadas en las primeras. La actualidad de temas como la

corrupcin, prevaricato y clientelismo tanto en Francia, Italia, Espaa o Suiza, como en

los Estados Unidos argumentaran en este senti-do. Amrica latina bien podra ser este

Occidente extremo que lleva por ttulo un libro de Rouqui (1987). De manera que, ms

all de las diferencias y similitudes entre Estados situados de uno y otro lado del

Atlntico, stos se enfrentan a problemas similares, pero con una diferencia de grado,

para imponerse en espacios territoriales y sociales a los cuales pretenden dominar.

Si se generaliza se podra imaginar que todas las sociedades toman posicin

a lo largo de un continuum en el cual se encontraran, de un lado, las sociedades sin

instituciones separadas, sin diferenciacin social de cualquier tipo, es decir sin Estado

como tal, y del otro lado, las sociedades con una diferenciacin social mxima y en

donde el Estado sera la mediacin obligatoria de las relaciones interindividuales4. Cada

uno de los conjuntos de instituciones que constituyen los Estados actuales ocupa una

posicin entre estos dos extremos opuestos. Es as como para Amrica latina es claro

que por los rasgos histricos comunes, sus Estados presentan similitudes. Las

posiciones de estos Estados a lo largo de este continuam, y a pesar de tener tambin

historias especficas para la construccin de cada Estado en particular, estn tan

relativamente cercanas que permiten que se hable de un tipo de Estado peculiar a

Amrica latina, es decir, de un Leviatn criollo (Kaplan, 1989:^9).

Pero el Estado no es una entidad homognea. Si se prosigue en la misma

lgica se puede deducir que, ms all de las similitudes generales, la posicin de cada

una de las instituciones que conforman a cada Estado tampoco ser idntica. Los

mltiples segmentos estatales ocuparn posiciones variables a lo largo de este

continuum segn las condiciones sociales e histricas que han estructurado e influido la

pretensin de cada poder estatal especfico de ejercer o de no ejercer su

dominacin en un espacio social en particular, De modo que el Estado se encuentra

como en el centro de un entrecruzamiento complejo de sistemas de accin. Esto obliga

al investigador a multiplicar los anlisis para dar cuenta de las diferencias y explicarlas.

El Estado como otros actores sociales con los recursos que tiene a su

disposicin busca incidir o modificar en cierto sentido la regulacin operante en un

espacio social preciso. En el marco de un Estado de derecho, es la adopcin de una

4 Esta idea se acerca a los conceptos de comunidad y sociedad en Tnnes o de solidaridad orgnica y

de solidaridad mecnica en Durkheim. Sin embargo no atribuimos un sentido evolutivo global obligatorio del uno hacia ei otro.

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reglamentacin jurdica que legitima la implementacin de su estrategia. La definicin

de la estrategia estatal legtima es el resultado de la movilizacin de ciertos actores,

pblicos y privados, con intereses contradictorios. Por lo tanto, las polticas pblicas son

el resultado de estas movilizaciones; por eso el anss de las polticas pblicas se

constituye en una puerta de entrada para la comprensin del Estado y de sus relaciones

con la sociedad.

1.2. LA POLTICA PBLICA

Para definir el objeto o el concepto de poltica pblica es tradicional partir

de la dificultad semntica que existe en espaol con el trmino poltica. Es preciso

sealar por lo menos tres acepciones que se encuentran cobijadas por la misma palabra

y que el idioma ingls s distingue. Primero, la poltica concebida como el mbito del

gobierno de las sociedades humanas, polity en ingls. Segundo, la poltica como la

actividad de organizacin y lucha por el control del poder, politics en ingls. Y,

finalmente, la poltica como designacin de los propsitos y programas de las

autoridades pblicas, policy en ingls. Claramente, nuestro propsito tiene que ver en

especial con esta ltima acepcin.

En la literatura especializada existe una gran cantidad de definiciones del

concepto de poltica pblica. Por ejemplo, Heclo y Wildavsky (1974:xv) han propuesto

para ello una definicin simple: una poltica pblica (policy) es una accin

gubernamental dirigida hacia el logro de objetivos fuera de ella misma. Mny y

Thoenig (1986:8) proponen una definicin cercana; para ellos la poltica pblica es la

accin de las autoridades pblicas en el seno de la sociedad, luego, segn los mismos

autores (1986:12), la poltica pblica se transforma en un programa de accin de una

autoridad pblica. Para otro autor (Dubnick, 1983:7) la poltica pblica est

constituida por las acciones gubernamentales -lo que los gobiernos dicen y lo que hacen

con relacin a un problema o una controversia ('issue). Compartimos con Hogwood

(1984:23) la opinin de que de todos modos una definicin del concepto de poltica

pblica queda muy subjetiva. Segn l, para que una poltica pueda ser considerada

como una poltica pblica, es preciso que en un cierto grado haya sido producida o por

lo menos trata-da al interior de un marco de procedimientos, de influencias y de

organizaciones gubernamentales. Ms recientemente, Muller y Surel (1998:13)

consideran que una poltica pblica designa el proceso por el cual se elaboran y se

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implementan programas de accin pblica, es decir dispositivos poHtico-

adrninistrativos coordinados, en principio, alrededor de objetivos explcitos.

Autores colombianos han definido la poltica pblica como el conjunto de

sucesivas respuestas del Estado (o de un gobierno especfico) frente a situaciones

consideradas socialmente como problemticas (Salazar, 1999a:50) o como el conjunto

de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del rgimen poltico frente a situaciones

socialmente problemticas y que buscan la resolucin de las mismas o llevarlas a

niveles manejables (Vargas Velsquez, 1999:57). Estas definiciones, en particular la

primera, nos parecen limitadas porque dejan pensar que las polticas pblicas son ante

todo respuestas, o sea que dan la impresin de un Estado nicamente reactivo a eventos

exteriores a l.

A partir de estas definiciones se puede considerar que hay cuatro elementos

centrales que permiten identificar la existencia de una poltica pblica: implicacin del

gobierno, percepcin de problemas, definiciones de objetivos y proceso. Entonces es

posible decir que una poltica pblica existe siempre y cuando instituciones estatales

asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos estimados como deseables o

necesarios, por medio de un proceso destinado a cambiar un estado de las cosas

percibido como problemtico. Es de anotar que en muchas ocasiones la respuesta a un

estado de las cosas considerado problemtico por parte del sistema poltico es

consecuencia de otra poltica o de una poltica anterior. Es decir que la accin es,

adems, causa de nuevos problemas (Dubnick, 1983:5).

Por otra parte, hay que tener en cuenta que la accin gubernamental se

desarrolla para y a travs de actores sociales. Son seres humanos quienes la conciben, la

deciden y la implementan, e igualmente los destinatarios de ella, directa o

indirectamente, son personas.

Para concluir y arriesgar una definicin personal considero que una poltica

pblica designa la existencia de un conjunto conformado por uno o varios objetivos

colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acdcfnes que son

tratados, por lo menos parcialmente, por una institucin u organizacin gubernamental

con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para

modificar una situacin percibida como insatisfactoria o problemtica (Roth,

1999a:14).

De all se puede decir que el anlisis de las polticas pblicas tiene como

objeto de estudio, el conjunto de dispositivos conformado por:

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a) ios objetivos colectivos que el Estado considera como deseables o

necesarios, incluyendo el proceso de definicin y de formacin de stos,

b) los medios y acciones procesados, total o parcialmente, por una

institudn u organizacin gubernamental, y

c) los resultados de estas acciones, incluyendo tanto las consecuencias

deseadas como las imprevistas.

En resumen, el anlisis de las polticas pblicas consiste en examinar una

serie de objetivos, de medios y de acciones definidos por el Estado para transformar

parcial o totalmente la sociedad as como sus resultados y efectos.

Para completar y permitir la operacionalizacin de esta definicin es

necesario relacionarla con un campo de aplicacin. Es claro que la poltica pblica

existe slo en la medida en que seala su campo de accin. No tiene mucho sentido

hablar de la poltica {policy) de un Estado como tal. Su objeto tiene que ser enunciado.

De manera que existe una poltica (pblica) econmica, social, exterior, etc. Mediante

esta operacin se admite explcitamente una distribucin de la realidad en distintos

campos, sectores y territorios -poltica social francesa, china, suiza, colombiana, etc,

idealmente independientes los unos de los otros. Esta distribucin revela ya de por s

una concepcin del mundo. De esta forma cada poltica pblica tiene su campo de

intervencin reservado que puede ser objeto de varios subterritorios y subdivisiones

para los cuales generalmente se fijan objetivos ms especficos (por ejemplo, la poltica

educativa se subdivide en poltica universitaria, poltica de educacin media, etc.). Por

lo general, las instituciones polticas y los organigramas de los ministerios y de las

administraciones reflejan la concepcin prevaleciente en torno a la divisin tanto

sectorial como espacial de la realidad.

Finalmente, y siguiendo a Muller y Surel (1998:14), es preciso sealar que

la poltica pblica no existe naturalmente en la realidad, sino que se trata a la vez de

una construccin social y de una construccin de un objeto de investigacin. Esto

implica dificultades para la identificacin de sus contornos exactos. Una simple

observacin de las acciones de las autoridades y de sus efectos muestra que la

delimitacin de la pertenencia de stas a una u otra poltica pblica es un ejercicio

mucho ms complejo de lo que se podra imaginar inicialmente. Dnde situar la

frontera entre la poltica ambiental y la poltica agropecuaria? La definicin misma de la

poltica constituye ya un tema de controversia, de debate y de lucha poltica para los

actores polticos. De forma similar la definicin, implcita o explcita, de una poltica

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pblica hecha por el analista, es igualmente una decisin que no se encuentra exenta de

arbitrariedad.

2. LOS ENFOQUES TERICOS

El anlisis de las polticas pblicas no es una nueva teora sobre el Estado, la

sociedad o la poltica. Ms que de una nueva teora, se trata de un desplazamiento del

ngulo de anlisis o del punto de observacin; por lo tanto, los enfoques tericos

utilizados por los estudiosos de las polticas pblicas reflejan el mundo terico a

disposicin de todo cientfico social. En esta seccin se trata, sin ms pretensin, de

sealar las tres grandes posturas tericas relacionadas con el Estado y las polticas

pblicas: las teoras centradas en la sociedad, las que se centran en el Estado y las

teoras mixtas o intermedias.

2.1. LAS TEORAS CENTRADAS EN LA SOCIEDAD

Para un primer grupo de teoras el Estado es considerado como una variable

dependiente de la sociedad. Es fundamentalmente el estado de las relaciones de fuerzas

entre, segn unos, las diferentes clases, fracciones de clases o naciones, y segn otros,

entre individuos y grupos que determina la eleccin de las polticas desarrolladas por la

institucin estatal. En este grupo de teoras centradas en la sociedad (society-centered)

se encuentran, de un lado, ios enfoques marxistas, neomarxistas y la corriente de la

teora de la dependencia. Del otro lado, por su posicin idolgica totalmente

opuesta, se encuentran los enfoques racionalistas (raonal cboice), pluralistas, elitistas y

de escogencia o eleccin pblica (public choice)5, A pesar de las diferencias ideolgicas

entre estos dos grupos de teoras, ellos tienen en comn considerar al Estado como

dependiente; es decir, que minimizan la capacidad y el impacto que las instituciones

pblicas, sus agentes y los valores pueden tener sobre las elecciones hechas en materia

de polticas pblicas.

5 Los trabajos de la escuela del public choice, los cuales se inscriben generalmente en la corriente

neoliberal, consideran que es preciso estudiar las fallas de las instituciones pblicas mediante una aplicacin de los conceptos del individualismo metodolgico (el .individuo es racional y egosta) para explicar las escogencias polticas e institucionales. Esta corriente se dedicar a mostrar que las burocracias pblicas y los mecanismos de representacin poltica son los responsables del crecimiento de los presupuestos pblicos y que la solucin consiste en volver al Estado mnimo (Duran, 1990: 232). Ver ms adelante en el numeral 2.3.3. y tambin en el captulo III.

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2.2. LAS TEORAS CENTRADAS EN EL ESTADO

Un segundo grupo de teoras privilegia un enfoque en el cual el Estado

tiende a ser independiente de la sociedad. El Estado funciona como un selector de las

demandas y un proveedor de servicios. La accin pblica es principalmente un resultado

de las elecciones realizadas por los decisores polticos y por los altos funcionarios

pblicos. Se trata de un enfoque centrado en el Estado (state-centered). Son los

individuos y los grupos que ocupan el Estado quienes determinan de manera esencial las

elecciones en materia de polticas pblicas. En este grupo se sitan los enfoques

desionistas (modelo racional, a racionalidad limitada, incrementai, incluso, como caso

lmite, el modelo garbage can)6. Tambin entra en esta categora el enfoque burocrtico

o neoweberiano segn el cual las elecciones pblicas resultan de los conflictos y

competicin entre distintos grupos y clanes (tecnocrticos) en el seno del Estado. Es de

anotar que algunas posturas neomarxistas se acercan tambin a este grupo de teoras7.

Todos estos enfoques tienden a minimizar la influencia de los cambios y de los actores

situados en el entorno social, econmico, poltico e internacional del Estado para

explicar las elecciones de polticas pblicas.

2.3. LAS TEORAS MIXTAS

Para finalizar, existe un tercer grupo de desarrollo ms reciente, que trata de

situarse en una posicin mediana frente a los dos grupos anteriores. Rechaza de un lado

el racionalismo econoraicista o social que predomina en el primer grupo y, por el otro

lado, se niega tambin a ver a la sociedad como sometida a un Estado que se encuentra,

adems, cautivo de una minora (segundo grupo) (Mny, Thoenig, 1992:46). En este

tercer grupo se ubican posturas y opciones tericas y polticas muy variadas como el

neocorporativismo, el neoinstitucionalismo, el anlisis de redes y la teora de la accin,

entre otros. Estos enfoques tericos intentan tomar en consideracin, con todas las

distinciones y variaciones que existen al interior de ellos, tanto factores internos (state-

centered) como externos (sodety-centered) en su explicacin de la accin pblica y de

6 Ver captulo III. 7 Particularmente Poulantzas quien, en la lnea del estructuralismo de Althusser, dio inicio a una serie

de investigaciones sobre polticas urbanas a partir del reconocimiento de la existencia de una autonoma relativa del Estado para explicar decisiones que, de lo contrario, estaran en contradic-cin con el postulado marxista ortodoxo del determinismo econmico (ver Mny, Thoenig, 1992:58-65),

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las polticas pblicas. Se trata tambin, en cierta forma, de sustituir la bsqueda de las

relaciones causales unvocas para tratar de aprehender la sociedad como un tejido de

relaciones ms complejas, de interrelaciones ms que de relaciones, de interdependencia

ms que de dependencia. Es una consecuencia de la tendencia contempornea de

considerar las interacciones entre sociedad y Estado ms en sus dimensiones

horizontales (el uno y el otro sn socios) que verticales (el uno domina al otro o

viceversa) y de sealar la interpenetracin creciente entre las esferas pblica y privada.

Si el anlisis de polticas pblicas es posible a partir de cualquier posicin

terica, consideramos sin embargo que las del tercer grupo permiten desarrollar

investigaciones a partir de posiciones ms abiertas y por lo tanto ms susceptibles de

realizar aportes novedosos. Considerar a pnori que la poltica pblica es resultado de las

presiones sociales o econmicas (soety-centered) o de la. racionalidad de los

burcratas o de los polticos (state-centered), tiende a limitar de antemano la

investigacin en un ejercido de confirmadn de la validez de una teora en particular, o

de fortalecer el ncleo duro de un paradigma cientfico. En cambio, observar y sopesar

los diferentes dementos que indden en la construcdn y desarrollo de una poltica

pblica sin prejuicios sobre su origen (interno o extemo a las institudones es tatales)

aparece como ms favorable a la verificacin de hiptesis explicativas novedosas. Si se

considera que el Estado no es una institucin homognea, es probable que el Estado

aparezca fuerte en algunos perodos, dbil en otros, fuerte en algunos sectores y dbil en

otros (Merrien, 1993:91). Esto sin perder de vista que es posible que la poltica pblica

surja, a pesar de todo, como un resultado de una configuracin de poder de tipo state-

centered o society-centered, pero slo de manera ex post, es decir como conclusin de la

investigacin.

Las teoras pertenecientes al primer y al segundo grupo son suficientemente

conocidas por lo que no es necesario presentarlas de manera ms exhaustiva. Cosa

diferente es lo relacionado con las teoras del tercer grupo que se desarrollaron en estos

ltimos quince o veinte aos. Por eso se presentan a continuacin estos enfoques

tericos neocorporativista; de entramado, en sus distintas vertientes; y los elementos

fundamentales de las principales corrientes desarrolladas en el marco del neoinstitucio-

nalismo que han permitido renovar la reflexin sobre la accin pblica. Es preciso

sealar que existe al interior de estos enfoques un amplio espectro de posturas

ideolgicas.

14

2.3.1. EL ENFOQUE NEOCORPORATIVISTA

El modelo de Estado corporativista consiste en la existencia de relaciones

privilegiadas o exclusivas entre un nmero relativamente reducido de grupos o gremios

y el Estado. Fue el modelo de los Estados europeos de los aos treinta, particularmente

con el fascismo. La renovacin de esta corriente se debe al inters suscitado en los aos

setenta en Amrica latina por encontrar una lectura a los regmenes autoritarios del cono

sur. Es a partir de all que Schmitter, figura central del enfoque neocorporativista,

defini lo que entiende por neocorporativismo, en contraste con el modelo pluralista,

como un sistema de representacin de intereses en el cual las unidades constitutivas se

organizan en un nmero limitado de categoras nicas, obligatorias, no competitivas,

organizadas de manera jerrquica y diferenciadas a efectos funcionales, reconocidas o

autorizadas (si no creadas) por el Estado, que les concede deliberadamente el monopolio

de la representacin dentro de sus categoras respectivas (Schmitter, 1974 en Meny,

Thoenig, 1992:66). Con este enfoque, las polticas pblicas ya no se conciben como el

resultado de la competicin entre grupos, como se postula en el modelo pluralista, o

entre clases o fracciones de clases como en los modelos de inspiracin marxista, sino

como el fruto de una negociacin entre el Estado y los representantes de los grupos

sectoriales involucrados. Igualmente, los estudios neocorporativistas han mostrado que

el Estado tampoco haba estado controlado por un grupo reducido de tecncratas, sino

que se revel fragmentado tanto horizontal (entre ministerios) como verticalmente

(entre centro y regin) (Mny, Thoenig, 1992:70). Ver al Estado entrelazado de manera

compleja con una multitud de grupos ha facilitado el desarrollo de una reflexin ms

amplia sobre las relaciones entre funcionarios y grupos de inters de todo tipo. Las

teoras de entramado, en su diversidad, con sus conceptos de red y de comunidad,

representan de cierta forma una flexibilizacin y extensin de la teoria

neocorporativista.

2.3.2. LAS TEORAS DE ENTRAMADO O NETWORKS THEORY

En los ltimos veinte aos un enfoque basado en la teora de las redes

(networks theory), llamado tambin de entramado, ha permitido desarrollos interesantes.

Una red se define generalmente como un conjunto de relaciones de un tipo especfico

15

(por ejemplo de colaboracin, de apoyo, de control o de influencia) entre un conjunto de

actores (Lazega,1994:293),

Esta concepcin tiende a considerar que las fronteras entre lo estatal y lo no

estatl son movedizas y que existe una serie de puentes entre estas dos esferas. Las

polticas pblicas se conciben como el resultado de interrelaciones e interdependencias

entre varias instituciones, grupos e individuos que conforman una red de influencia

mutua y en donde las jerarquas reales no siempre son las que formalmente estn

establecidas. Cada poltica, por su singularidad, tendr una red distinta de actores que el

analista tratar de descubrir. El anlisis de red se concibe entonces como una

metodologa descriptiva y de modelizacin inductiva de la estructura de relacin

entre un conjunto de actores. En esta concepcin de anlisis, tienen mayor importancia

las relaciones entre actores que sus caractersticas o atributos individuales (Lazega,

1994:293).

En el campo de las polticas pblicas existen por lo menos tres enfoques que

se fundamentan en esta concepcin de entramado o de redes: la red de poltica (policy

network), la comunidad de poltica (policy community) y las coaliciones de

militantes (advocacy coalitions).

En estos enfoques se proponen modelos de interaccin entre los diferentes

actores de la poltica pblica, modelos que pueden tomar distintas formas segn el tipo

de participantes (actores pblicos o actores privados) y segn el tema de la poltica. Se

permite as la ampliacin del campo de anlisis a actores no institucionales. Uno de los

principales puntos en comn de estos enfoques se encuentra en el rechazo a la distincin

tradicional entre proceso de decisin y proceso de implementacin.

Una primera definicin considera que las redes de poltica o policy networks

son mecanismos de movilizacin de recursos poli- ticos en situaciones en las cuales la

capacidad para tomar decisiones, formular o implementar programas es ampliamente

distribuida o dispersa entre distintos actores tanto pblicos como privados. Una red de

poltica se define por sus actores, relaciones, lazos y sus lmites. Una red est

conformada por un ncleo relativamente estable de actores pblicos y de organizaciones

privadas; son estructuras hbridas de colaboracin, de enlac y de apoyo a la actividad

poltica gubernamental (politicalgovernance) (Marin, Mayntz, 1991:41-42).

16

POLICY NETWORK Y POLICY COMMUNITY

Distinguir los conceptos de network y de community no es siempre

evidente. Sin embargo, se puede retomar la diferenciacin propuesta por Rhodes (en

Faure y al,, 1995:112). Este autor ha establecido una tipologa con base en un

continuum en el cual de un lado se encontraran las issue networks y del otro las poltcy

communities. Las primeras se aproximan mucho a la teora pluralista, y se caracterizan

por ser redes de intercambio de informaciones en las cuales cada organizacin queda

relativamente autnoma de las dems; mientras que en las segundas las

comunidades de poltica se establecen relaciones ms estrechas, de tipo oligrquico

o corporativista. En estas comunidades los miembros y sus relaciones son ms bien

estables, con una interdependencia fuerte y con un grado importante de aislamiento de

la red respecto del exterior (por ejemplo, el caso de algunos segmentos del Estado con

ciertos gremios).

Otro autor considera que el trmino network (red, entramado) es un trmino

genrico para sealar a todas las formas posibles de arreglos de cooperacin entre

actores (Kriesi, 1994;392ss). Kriesi pone en evidencia la existencia de varios tipos de

redes segn el grado de desarrollo del sistema de las asociaciones de inters (gremios) y

el grado de fuerza o de debilidad del Estado. Ei cruce de estas dos variables permite

entonces establecer la existencia de cuatro tipo de redes (cuadro 1-1):

1-I. TIPOS DE REDES

SISTEMA DE GREMIOS Estado flerte Estado dbil

Fuertemente desarollado Red de concertacin

(corporativismo)

Red de cooperacin

sectorial o de clientela

Poco desarollado Red de intervencin Red de pressin

Fuente: Kriesi (1994). Adaptacin A. Roth

- Red de concertan. Se caracteriza por un nmero bajo de actores, el cierre

de su acceso para otros actores, la centralizacin y la estabilidad de su funcionamiento.

- Red de cooperacin sectorial. En ella interviene un nmero relativamente

alto de actores pblicos y pocos actores privados. Su acceso es cerrado para otros

actores y funciona de manera descentralizada y estable.

17

- Red de intervencin. Est caracterizada por un nmero relativamente bajo

de actores pblicos y numerosos actores privados. Es cerrada para otros actores. Su

funcionamiento centralizado es inestable.

- Red de presin. Sus caractersticas son un nmero alto de participantes y la

apertura de su acceso para otros actores. Su funcionamiento es descentralizado e

inestable.

A partir de esta propuesta el anlisis de situaciones particulares permite

establecer clasificaciones y comparar modelos de implementaciones de polticas

teniendo en cuenta la capacidad del Estado en distintos sectores y pases.

ADVOCACY COALITIONS

Este modelo desarrollado por Sabatier (1988) est constituido por la

combinacin de una misma concepcin de la implementacin, pero basada en dos

fuentes. En primer lugar, en la existencia de comunidades de poltica (policy

communities) que compiten entre s para el dominio conceptual (y material) sobre uno u

otro tema de polticas pblicas. Estas comunidades son definidas como el conjunto de

actores, personas provenientes de varias organizaciones tanto pblicas como privadas

(responsables de entes gubernamentales, de gremios, polticos, acadmicos e

investigadores) que comparten una serie de valores y de creencias acerca de algn

problema y que se coordinan en su actividad y en el tiempo para alcanzar sus objetivos

(Sabatier, 1988). La importancia dada por este enfoque a las ideas, a los smbolos, a los

valores y a las creencias en las polticas pblicas (ver Edelman, 1991) permite hablar,

segn algunos autores, de un enfoque cognitivista (Muller, Surel, 1998:47). Este

enfoque estara caracterizado por su intento de entender las polticas pblicas como

matrices cognitivas y normativas que conforman sistemas de interpretacin o de

representacin de la realidad y en los cuales los actores pblicos y pnvados insertan sus

acciones.

En segundo lugar, el modelo Advocacy Coations considera que el proceso

de implementacin es fundamentalmente un proceso de aprendizaje poltico, entendido

como los cambios relativamente estables del pensar y de los comportamientos causados

por la experiencia y el tino que resultan de la actividad poltica (ver tambin captulos

IV y VI).

18

A partir de estas dos fuentes Sabatier propone un modelo de explicacin de

los cambios en las polticas pblicas en el largo plazo debidos a la influencia de estas

comunidades o coaliciones polticas de militantes (advocacy coalitions) a lo largo del

proceso de definicin e implementacin de la poltica.

Este modelo se presenta de manera ms exhaustiva en el estudio de las

polticas ambientales de Colombia en el captulo VI.

2.3.3. El ENFOQUE NEOINSUTUCIONAL

El enfoque neoinstitucional, propuesto inicialmente por March y Olson

(1984; 1989), se.centra en el estudio del papel de las instituciones. Las considera como

un factor esencial para la definicin del marco en el cual se desarrollan los

comportamientos individuales, la accin colectiva o las polticas pblicas (institutions

do mattef). Los autores pretenden superar el institucionalismo tradicional centrado en

el estudio de los entes pottico-administrativos y rechazar las perspectivas

reduccionistas de tipo society centered o state centered, a favor de una perspectiva de

interdependencia entre instituciones sociales y polticas relativamente autnomas (teora

del tercer grupo, ver numeral 2.3. de este captulo). Por eso la definicin de las institu-

ciones que proponen los autores no se limita a la estructura formal. Para ellos se deben

incluir en la definicin del concepto no solamente las reglas de procedimiento, los

dispositivos de decisin, la forma de organizacin, las rutinas y el tratamiento de la

informacin, sino tambin las creencias, paradigmas, culturas, tecnologas y saberes que

sostienen, elaboran y, a veces, contradicen estas reglas y rutinas. Las instituciones son

tanto un factor de orden como de construccin de sentido para las acciones realizadas

por los actores. Es de anotar que la amplitud dada al concepto de institucin por los

defensores de este enfoque es tambin fuente de dificultades conceptuales y

metodolgicas: la distincin entre lo que hace parte de lo instituciona] y lo que es

exterior es ardua.Qu factores no son institucionales? (ver Ross, 2000). La

interrogacin central del enfoque en sus distintas vertientes principales histrica,

eleccin o escogencia racional, econmica o sociolgica se sita en el anlisis de las

condiciones de produccin y de evolucin de estas instituciones y cmo stas, a su vez,

influyen en las dinmicas sociales y permiten as pensar el Estado en interaccin

(Muller, Surel, 1998:44). Este enfoque es revelador tambin de un fenmeno de

sociedad creciente que considera o constata que las instituciones, y el Estado en general,

19

se encuentran debilitados frente a los ciudadanos y a las organizaciones pavadas;

evolucin que lo obligara a negociar su autoridad (Lae, 1995:224).

NEOINSTITUCIONALSMO HISTRICO

El enfoque histrico se centra principalmente en la necesidad de aprehender

el Estado en una perspectiva de largo plazo y de manera comparativa, al situar ste en el

centro del anlisis. Los investigadores que se inscriben en esta corriente buscan

conceptualizar la relacin entre las instituciones y el comportamiento individual en

trminos relativamente amplios. Ellos prestan particular atencin a las asimetras de

poder que derivan de la accin y del desarrollo de las instituciones. Adems, tienden a

percibir el desarrollo institucional como el resultado de una dependencia del sendero

(patb dependente) y de consecuencias imprevistas.

El concepto de dependencia del sendero describe la existencia de

movimientos cumulativos que cristalizan los sistemas de accin y las configuraciones

institucionales propias de una poltica pblica o de un subsistema particular. Esta

situacin va a determinar siempre con ms fuerza un camino especific para la accin

pblica. En otras palabras, la herencia institucional y poltica pesa sobre la seleccin de

la accin pblica: no hay tabula rasa. Finalmente, los investigadores intentan asociar el

anlisis institucional a la influencia que pueden ejercer factores cognitivos -como las

ideas o la cultura- sobre los procesos polticos (Muller, Surel, 1998:44-45 y 132-133).

Los principales temas de investigacin han sido, por el momento, el anlisis en una

perspectiva comparativa de las polticas sociales y macroeconmicas.

NEOINSTITUCIONALSMO Y ELECCIN RACIONAL

Esta corriente trata de incorporar en la escuela del raonal choice una

dimensin complementaria centrada en el papel de las instituciones como reductoras de

mcertidumbre y como factor determinante para la produccin y la expresin de las

preferencias de los actores sociales. Este enfoque parte del postulado de que los actores

pertinentes tienen una serie de preferencias y gastos y que se comportan de manera

instrumental, con base en una estrategia calculada, es decir racional, con el fin de

maximizar sus posibilidades de realizar estas preferencias (Muller, Surel, 1998:45). En

esta perspectiva la permanencia de las instituciones se explica por el apego de los

20

actores a stas, porque reducen la incertidumbre y facilitan a los actores pertinentes

satisfacciones duraderas que neutralizan la competencia en el sector.

NEOINSTITUCIONALSMO ECONMICO

El origen de la corriente econmica del neoinstitucionalismo, cercana a la

que se acaba de presentar, se encuentra en la pretensin de construir una teora general

de la interaccin entre los intereses y las instituciones, vlida para el sector pblico.

Para lograr esto los autores se han propuesto recoger parte de la teora de las

escogencias o elecciones pblicas (teora del public choics) y parte del paradigma

econmico neoclsico.

La economa neoinstituconal parte del postulado de que no es el individuo

quien tiene que adaptarse a las instituciones existentes, sino a las instituciones que hay

que cambiar, para facilitar a los individuos la consecucin de sus intereses con mayor

efectividad. Es as como este enfoque centra su atelcin en el papel del Estado en la

definicin de las bases de los arreglos contractuales que fijan los costos de transaccin8

entre intereses e instituciones. Estos arreglos dependen bsicamente de las tecnologas

existentes y de la disponibilidad de recursos naturales. Cuando estos elementos

cambian, entonces, se inicia un proceso en el cual el Estado puede jugar un papel

fundamental para minimizar los costos de transaccin mediante la innovacin

institucional. Los cambios institucionales deben afectar la anterior estructuracin de los

intereses para lograr un equilibrio ms competitivo, con el fin de evitar el

mantenimiento o la creacin de rentas de situacin o de rent-seekers que capturen la

poltica a su favor (Lae, 1995:227ss). En esta concepcin, el Estado debe operar en el

marco de una competicin perfecta evitando que su intervencin, mediante sus

instituciones, perturbe el equilibrio'competitivo del mercado: la intervencin del Estado

debe favorecer la disminucin de los costos de transaccin.

Las implicaciones polticas de esta corriente son evidentes: por ejemplo,

Wiesner (1997) en su anlisis de las polticas pblicas colombianas desde esta

perspectiva neoinstitucional econmica, subraya a lo largo de su estudio que es

8 Los costos de transaccin se definen como los recursos necesarios para medir tanto los atributos fsicos como legales de los bienes que se estn cambiando, los costos de vigilar, patrullar y hacer cumplir los acuerdos y la incertidumbre que refleja el grado de imperfeccin en la medicin y cumplimiento de los trminos de intercambio (...). Se incluyen tambin los costos de bsqueda e informacin, costos de arreglos y decisiones, costos de accin de vigilancia y polica (North. y Coase, citados en Kalmanovitz, 2001:37).

21

necesario cambiar el diseo de las polticas pblicas para que stas, entre otras cosas, no

restrinjan la competencia. Esta posicin tambin la defiende el eco-nomista y ex

marxista Salomn Kalmanovitz en uno de sus ms recientes libros (2001), quien

descubre las virtudes del liberalismo poltico y de la tica protestante para el

desarrollo capitalista, y lamenta la ausencia de estos factores en Colombia. Estas

posiciones conllevan, naturalmente, a concluir que es preciso modificar los marcos

constitucional y macroinstitucional (...) [de Colombia para que stos ofrezcan las]

condiciones conducentes a la mayor eficiencia, a la'mayor equidad y al logro de una

utilidad para una sociedad como un todo (Wiesner, 1997:126). En otras palabras se

trata de implementar el programa poltico neoliberal de reduccin del Estado.

La orientacin poltica que se desprende de esta vertiente del

neoinstitucionalsmo tiende claramente a la reduccin de la actuacin del Estado como

regulador social, en favor de una regulacin ofrecida por la mano invisible de las

fuerzas del mercado. Como lo seala Kalmanovitz (2001:29) las reformas (de

orientacin neoinstitucionalista) tendran que ver con reducir los obstculos a la

acumulacin de capital de largo plazo, reducir los costos de transaccin y profundizar el

desarrollo de las instituciones.

Esta postura analtica neoliberal es la que predomina desde hace ms de un

decenio en instituciones internacionales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario

Internacional, etc. Con eso se entiende la orientacin de las reformas estructurales que

estas instituciones imponen a los pases que acuden a ellas como condicin para la

obtencin de crditos (ver Stiglitz, 2002).

NEOINSTITUCIONALSMO SOCIOLGICO

La vertiente sociolgica del neoinstitucionalismo se inserta en una

renovacin de las orientaciones y conclusiones de la sociologa de las organizaciones,

pues contrariamente a sta, la sociologa neoinstitrucional postula que la mayora de las

formas y procedimientos pueden ser entendidos como prcticas particulares de origen

cultural parecidas a los mitos y ceremonias inventadas en numerosas sociedades. De

esta forma el anlisis de las organizaciones integra el estudio de las variables culturales

en la aprehensin de las condiciones de formacin y de funcionamiento de las

organizaciones. Desde esta perspectiva ampliada se desprende que los factores

culturales son instituciones, lo que incita al anlisis de elementos cognitivos

22

ntendidos como instituciones culturales que pesan sobre los comportamientos

individuales y que determinan la legitimidad de las organizaciones (Muller, Surel,

1998:46).

3. HERRAMIENTAS PARA EL ANLISIS DE POLTICAS PBLICAS

Los enfoques tericos representan slo una cara de la realizacin de una

investigacin en polticas pblicas. El desplazamiento del ngulo de anlisis ha

obligado al investigador a desarrollar nuevos instrumentos. Poco a poco se ha

construido una especie de caja de herramientas en la cual el investigador encuentra

conceptos y modelos asociados a las distintas posturas tericas, que ayudan a

descomponer y a clasificar la hidra de las actividades pblicas en elementos analticos

ms comprensibles.

Estos instrumentos permiten recolectar, organizar y clasificar datos

especficos a los objetos de anlisis. Ellos proponen una simplificacin de la realidad

por medio de la seleccin, la disposicin y la articulacin de varias categoras

observables o conceptuales. Son unas herramientas construidas especficamente para

recolectar, organizar, interpretar, entender y explicar datos sobre las polticas pblicas;

permiten observar la realidad a travs de un filtro conceptual -los elementos de la clave

analtica con el fin de facilitar su organizacin y entendimiento. Es preciso recordar

que la recolecta de datos sin un modelo para organizar- ios resulta ser un ejercicio

ciego, y disponer de modelos sin recolectar datos no permite ninguna explicacin

argumentada (Lae, 1995:73).

Dentro de esta caja de herramientas, se encuentran a disposicin de los

politlogos y otros estudiosos varas como por ejemplo: las tipologas

particularmente la tipologa de Lowi ; las distinciones entre instrumentos de

intervencin del Estado; los programas de polticas pblicas y; finalmente, la ms

conocida de las herramientas, el ciclo de poltica o policy cycle. Esta ltima, sin duda

alguna, es la ms conocida y utilizada, en particular por sus cualidades heursticas y su

flexibilidad de uso. Obviamente, el uso de estas herramientas se puede hacer de manera

complementaria. A continuacin se presentan brevemente estas herramientas para luego

detenerse un poco ms de tiempo en el policy cycle.

23

3.1. LAS TIPOLOGAS

La inmensa heterogeneidad de las polticas y acciones pblicas constituye

un problema serio para el analista de poltica pblica. Las tipologas buscan organizar

las acciones pblicas para facilitar su anlisis y su comparacin nacional e

internacional. Por lo general se tratan de encontrar los puntos comunes de las diferentes

polticas en momentos o temas distintos. Una manera sencilla de clasificar las polticas

consiste en distinguirlas a partir de uno o varios criterios objetivos. La mayora de las

tipologas en polticas pblicas se inspiran en la famosa tipologa de LOTV (194,

1972),

La clasificacin propuesta por Lowi distingue cuatro tipos de polticas a

partir del cruce de las siguientes dos variables indicativas del modo de coercin

utilizado por la poltica pblica:

- coercin que se ejerce directamente sobre el comportamiento de los

afectados versus coercin que se ejerce sobre el entorno del comportamiento de los

afectados; y

- coercin indirecta o lejana versus coercin directa o inmediata con la

cual opera la poltica pblica.

Si la coercin opera directamente sobre el comportamiento de los individuos

y es, a la vez, indirecta, se trata de una poltica distributiva. Aqu el ejemplo son las

polticas de prestacin de servicios individuales tales como una autorizacin para

construir: el Estado distribuye individualmente un derecho.

Si la coercin opera sobre el entorno del comportamiento individual y es

indirecta, entonces es una poltica constitutiva o de infraestructura. Por ejemplo las

reglamentaciones que afectan el funcionantiento del sistema poltico, administrativo o la

distribucin del poder poltico.

Cuando la coercin ejercida por la poltica opera directamente sobre el

individuo y su efecto es directo o inmediato, se trata de una poltica reglamentaria. Son

las reglas como el Cdigo de Trnsito o las de orden pblico que buscan regir los

comportamientos de los individuos bajo la amenaza de una' sancin directa.

Si, finalmente, la coercin acta sobre el entorno del compor-tamiento del

individuo y es directa, es una poltica redistributiva. Es el caso de las polticas de

redistribucin de los ingresos de un grupo social hacia otro, cuando se cumple con

algunos criterios generales. El ejemplo tpico es el de las polticas de jubilacin.

24

A pesar de que la tipologa de Lowi es bastante sencilla y explcita su

operatividad no es evidente. Siempre queda difcil, en los casos concretos, determinar si

una poltica pertenece a tal o cual categora debido a la multiplicidad de sus contenidos.

En Amrica latina, Oszlack (1986) ha desarrollado una aplicacin

interesante a partir de la tipologa de Lowi en el caso de los regmenes polticos

latinoamericanos. El autor muestra la existencia de una interdependencia entre el tipo de

rgimen establecido y las principales orientaciones de las polticas pblicas. Es as

como los regmenes autoritarios burocrticos privilegian las polticas de tipo

reglamentario y de infraestructura; los regmenes democrticos liberales prefieren las

polticas redistributivas y, finalmente, los regmenes neopatrimoniales se quedan con las

polticas distributivas y simblicas.

Otras tipologas han sido propuestas, por ejemplo, a partir de las

caractersticas de integracin o fragmentacin del sistema de decisin y de las

estructuras de la demanda (Salisbury, 1968); o a partir de los mtodos de conduccin

poltica, de los instrumentos de gestin administrativos, etc. (Meny, Thoenig,

1992:102). A partir de un enfoque neomatxista, OConnor (1973) ha propuesto

clasificar las polticas pblicas de los Estados capitalistas en dos categoras: las polticas

pblicas de acumulan y las de legitimacin. Por otra parte, un punto de vista

estructuralista distingue tres clases de polticas pblicas: las polticas hegemnicas,

transaccionales y de dominacin (Vargas Veisquez, 1999:64-65). Otra propuesta se

interesa por el modo de pilotaje o conduccin del cambio por parte del Estado:

conduccin mediante prescripciones, incitaciones, oferta de servicios o informacin y

persuasin (Zimmermann, Taddei, 1996:89-90).

Sin embargo, el anlisis comparativo de las polticas pblicas,

particularmente a nivel internacional, se enfrenta an a grandes obstculos por la

ausencia de datos homogneos, la difcil consecucin de datos comparables y la

abundancia de variables (ver Meny, Thoenig, 1992:223ss). Tambin la tendencia de los

investigadores a proponer cada uno una tipologa nueva constituye una prctica nefasta

para la integracin de los resultados (Feick, 1990:179-225).

3.2. LOS INSTRUMENTOS DE INTERVENCIN DEL ESTADO

El Estado tiene a su disposicin un catlogo de instrumentos de intervencin

muy diversificado. Al disear una poltica pblica el Estado decide sobre el uso de uno,

25

otro o varios de estos instrumentos para su implementacin. El estudio de una poltica

pblica en funcin de los instrumentos jurdicos que se han previsto e implementado

permite dar indicaciones sobre cmo el Estado y las instituciones han entendido el

problema que buscan resolver y revela la concepcin predominante de la autoridad. El

anlisis com- parativo de los mritos respectivos y de la eficacia de los instrumentos

utilizados expresados casi siempre bajo una forma jurdica para enfrentar

problemas similares en lugares o tiempos diferentes puede ser una ayuda importante

para el diseo de las polticas pblicas.

En este sentido se pueden distinguir los siguientes instrumentos de

intervencin (Centre dtude de technique et dvaluation lgislatives ,Cetel, 2000):

- Instrumentos prescriptivos. Son aquellos que buscan modificar el

comportamiento mediante la obligacin, la interdiccin y la autorizacin. Es el medio

de accin tradicional del Estado y para su implementacin es necesario prever las

disposiciones de sancin y los medios administrativos de coercin que aseguren su

cumplimiento.

- Instrumentos incentivos. Con estos instrumentos no se pretende obligar a

un comportamiento mediante el miedo a la sancin, sino a inducir a una conducta

mediante la recompensa. Estos instrumentos se diferencian de los anteriores por la

naturaleza de la sancin, la cual no es jurdica sino que puede ser moral, econmica o de

hecho. En esta categora entran instrumentos de tipo financiero como los subsidios, las

tasas de incitacin negativa imponer una tasa sobre un producto para disminuir su

consu-mo, por ejemplo. Se puede tambin pensar en una combinacin de stos

(incentivos mixtos). Otra manera de actuar para el Estado consiste en desarrollar

instrumentos de informacin para incitar a un comportamiento mediante la publicidad

enfocada o no a grupos de poblacin especficos, las sugerencias, las advertencias y los

votos. En este ltimo grupo de instrumentos la coercin no es fsica o econmica, sino

que busca establecer una presin social o moral para cambiar un comportamiento -

alcoholismo, tabaquismo-. Otra posibilidad es la de implementar instrumentos

educativos, los cuales consisten en entregar una informacin especializada a un grupo

de personas para que se formen en un sector de actividad -por ejemplo las normas y las

tcnicas de instalacin de calentadores a gas para las personas activas en este sector.

En este grupo de instrumentos se pueden tambin sealar los instrumentos edificantes.

Se trata de reconocer y valorar el comportamiento que se considera como ejemplar para

los dems premios, medallas, etc. Finalmente, se pueden citar los instrumentos de

26

presin reglamentaria que son los que utiliza el Estado para amenazar como una

espada de Damocles con la reglamentacin de un sector de actividad en el caso de

que ste no sea capaz de lograr los objetivos fijados por el Estado en la autorregulacin.

- Instrumentos de coordinacin. La multiplicacin de las polticas pblicas

obliga a desarrollar mecanismos de coordinacin entre ellas. La planificacin y los

estudios de impacto son los principales instrumentos a disposicin del Estado para esta

funcin (ver captulos III y V).

- Instrumentos de organizacin y de procedimiento. La realizacin de una

actividad necesita de la definicin de unas modalidades para la accin. Los instrumentos

de organizacin definen el marco en el cual se va a desarrollar el proceso de la poltica

pblica. Este marco puede ser formal en el caso de una Comisin o un Concejo

municipal o informal. Los instrumentos de procedimiento complementan los

instrumentos de organizacin y definen el proceso formal de decisin y de

administracin.

- Instrumentos materiales. El Estado tiene la posibilidad de proporcionar

directamente los bienes y servicios, como, por ejemplo, la educacin o la salud.

- Instrumentos de delegacin a socios. La evolucin reciente del papel del

Estado, particularmente en la lgica neoliberal, tiende a considerar que las instituciones

pblicas deben colaborar con organizaciones privadas, paraestatales o con

organizaciones no gubernamentales (ONG) en la consecucin de sus objetivos en

trminos de polticas pblicas, particularmente en su ejecucin. Diferentes modalidades,

como la contratacin de servicios, los convenios colectivos o la delegacin de tareas

pblicas a actores privados entran en consideracin.

3.3. PROGRAMAS DE POLTICAS PBLICAS, PROGRAMAS POLTICOS Y

COMPLEJIDAD SOCIAL

La nocin de programa de polticas pblicas hace referencia a un

instrumento que tiene la ambicin de coordinar e integrar una poltica pblica

determinada en un nivel macro o metapoltico. De modo que se entiende por programa

de polticas pblicas no solamente una poltica pblica definida por sus objetivos y

sus medios sino un conjunto de polticas coherentes entre s y que se refieren a una

problemtica particular. El programa de poltica pblica comprende entonces la

definicin de las metas, de las estrategias y tcticas, los anlisis prospectivos y

27

retrospectivos (ver captulo V), la coordinacin de las diferentes medidas necesarias, las

medidas de implementacin y los mecanismos de evaluacin (Cetel, 2000).

Con un criterio vecino al precedente algunos juristas han desarrollado una

reflexin sobre la evolucin de la concepcin del derecho como instrumento de

regulacin de la sociedad. En particular Willke (1991), inspirado en la teora sistmica

de Niklas Luhmaim (1989, 1993), propone una clasificacin de las polticas pblicas en

relacin con la concepcin del pilotaje jurdico de la sociedad. El autor desarrolla su

propuesta a partir dei diagnstico sobre la incapacidad del Estado y del derecho en

adecuar y garantizar la gobemabilidad de las sociedades complejas (Willke, 1991:6). A

partir de all, Willke distingue tres programas polticos diferentes que corresponden a

tres concepciones del derecho que predominaran en las distintas formas histricas del

Estado: los programas condionaks en la poca del Estado liberal clsico (Estado-

gendar- me), los programas finalizados para el Estado intervencionista (Estado

providencia) y los programas relacinales para la fase contempornea del Estado (ver

Amselek, 1982).

Los programas condicionales son las polticas pblicas que se fundamentan

en una concepcin causal de tipo si..., entonces.... Esta concepcin ha permitido al

Estado resolver con xito los problemas sencillos y los conflictos comunes de

regulacin social mediante la represin. La complejizacin de las relaciones sociales

ha provocado la emergencia de los programas polticos finalizados propios del Estado

intervencionista o de bienestar, es decir, la emergencia de polticas que aspiraban a

alcanzar objetivos sociales y econmicos determinados, con el apoyo de un derecho

finalizado articulante de medios y objetivos. El instrumento de regulacin social

principal, en este caso, es el dinero. Para terminar, debido al grado de complejidad

alcanzado por las sociedades occidentales, en las cuales el Estado est, de un lado,

sobrecargado y, del otro, con una capacidad de pilotaje reducida, se estima que es

necesario desarrollar programas relacinales. En este caso, los autores hablan de una

concepcin jurdica reflexiva, pues consideran el derecho reflexivo como la solucin a

los problemas producidos tanto por la sobrerreglamentacin del Estado

intervencionista, como por el laisser-faire (dejar hacer) del liberalismo (Cetel, 2000).

El derecho reflexivo pretende favorecer una capacidad de empatia en

relacin con los dems sistemas; es decir, propiciar la interaccin entre las distintas

esferas sociales mediante la organizacin de negociaciones y concertaciones

(consideradas como lugares de aprendizaje de la empatia) para facilitar la

28

autorregulacin de los sistemas mediante reglas de procedimiento y de organizacin al

interior de los campos de problemas especficos. Igualmente se pretende garantizar por

esta va la formulacin de las metas legislativas indicativas (Willke, 1992;

Papadopoulos, 1995). En este esquema el Estado tiene un papel de coordinacin entre

los actores sociales ms que de direccin (El Estado como primus nter pares segn la

teora sistmica de N. Luhmann; ver Garcia Amado, 1988; Roth, 1995; Faria, 2001). La

herramienta principal de regulacin (el mdium) ya no es la fuerza o el dinero, como en

los programas polticos anteriores, sino la informacin (Willke, 1991: 82-83).

La poltica de lucha contra el alcoholismo permite darnos cuenta de las

consecuencias de estos cambios de enfoques. En un primer momento se desarroll un

programa condicional basado en la represin: el consumo de alcohol era prohibido

(por ejemplo, los Estados Unidos durante el tiempo de la prohibicin). Posteriormente,

con un programa finalizado se pens en reducir el consumo de alcohol mediante la

sancin econmica: no se prohbe el consumo, sino que se imponen impuestos

disuasivos sobre la venta por ejemplo Suecia y los Estados de bienestar en general,

Por ltimo, un programa relacionai considera que mediante la informacin a los

consumidores (campaas de prevencin), se lograra convencerlos de las ventajas de no

consumir alcohol.

Mediante el desarrollo de esta perspectiva, y a partir de una reflexin sobre

las dimensiones de la complejidad social y sus implicaciones para la regulacin social,

Papadopoulos (1995) propone una tipologa de las diferentes polticas pblicas

centradas en la informacin y desplegadas hoy en da con ms vigor y frecuencia por los

Estados. La clasificacin se realiza segn cuatro estrategias de implementadn

predominantes: las polticas basadas en k negociacin (convenios colectivos,

participacin), en la delegacin-contratacin extema a empresas privadas o a ONG-, en

la coordinacin y la mediacin y, finalmente, las polticas que descansan sobre el saber

(ejemplo: las comisiones de tica).

3.4. EL POLICY CYCLE

Elpolicy cycle propone una descomposicin de la poltica pblica en una

serie de etapas o de secuencias lgicas. Es as como esta herramienta propuesta por

jones (1970) distingue cinco fases en la vida o el desarrollo de una poltica pblica:

29

identificacin de un problema, formulacin de soluciones, toma de decisin, implemen-

tacin y evaluacin (ver cuadro 2-1).

Esta clave de lectura tiene la ventaja (y la desventaja) de presentar la

poltica pblica como una sucesin de secuencias que corresponden a la representacin

clsica y. racional de la poltica con sus distintos escenarios y actores. Adems, el

modelo es lo suficientemente general como para permitir su utilizacin para cualquier

poltica, y facilita la delimitacin del objeto de anlisis. Debido a estas cualidades es

frecuente que los mismos actres de las polticas pblicas utilicen el poticy cycle como

un modelo normativo para la accin.

Primero, en la fase I, una situacin es percibida como problemtica por los

actores polticos y sociales. Idealmente los partidos polticos, los sindicatos y gremios

traducen en su lenguaje el problema que perciben a travs de la expresin de sus

miembros; se solicita entonces una accin pblica y se busca que el problema est

inscrito en la agenda del sistema poltico (agenda setting). En la segunda fase, una vez

lograda la inscripcin en la agenda gubernamental, la administracin trata de elucidar el

problema y propone una o varias soluciones al mismo (policy formulatiorf). Tercero, los

actores e instituciones autorizados para tomar la decisin (gobierno, parlamento)

examinan la o las soluciones existentes y deciden la respuesta. La cuarta fase concierne

a la implementadn prctica de la decisin (o su no implementadn!) Por lo general es

la administracin la encargada de implementar la solucin escogida por el decisor; es

decir, de traducir ia decisin en hechos concretos (;;mpkmentation). Al final, la

respuesta dada al problema y los impactos causados por su implementadn son

evaluados por ios actores sedales y polticos {policy evabiation) y pueden dar pie a un

reinicio de todo el ddo con el fin de reajustar la respuesta (retroaedn - feedbacji) o

suprimir la poltica (program terminatiori).

Sin embargo, aunque esta lectura parece seductora, es evidente para

cualquier observador de la vida poltica, que en la realidad las cosas no funcionan segn

este esquema lineal. Ah se encuentra todo el inters por la herramienta: Jones considera

su modelo como un tipo ideal. De hecho, el proceso de una poltica pblica puede

perfectamente inidarse en cualquiera de estas fases, obviar una u otra fase o invertir las

etapas. Adems, cada fase est encerrada en un sistema de retroaedn que afecta las

otras fases. Otra ventaja del modelo es que rompe con la visin jurdica tradicional, la

cual es sustituida por un enfoque ms sociolgico y politolgico que permite inscribir,

por ejemplo, el momento simblico de la decisin en un contexto mucho ms amplio y

30

realista. La decisin ya no aparece como ese acto central donde la competencia jurdica,

como expresin del poder simblico del derecho, prima sobre las dems. La decisin

aparece muchas veces en la realidad sociolgica y politolgica como la ratificacin de

todo un proceso social y poltico anterior en el cual intervienen varios actores.

Igualmente, el impacto de la decisin est revaluado a travs del anlisis de la

implementadn. No es raro que la decisin (o la no dedsin) que realmente afecta la

vida de los ciudadanos se encuentre ms ro abajo de la dedsin formal.

31

2-I. El policy cicle segn Jones (1970)

FASE I

Identificacin de un

problema

FASE II

Formulacin de

soluciones o acciones

FASE III

Toma de decisin

FASE IV

Implementacin

FASE V

Evaluacin

-Apreciacin de los

acontecimientos

-Definicin de un

problema

-Agregado de intereses

-Elaboracin de

respuestas

-Estudio de soluciones

-Adecuacin a los

criterios

-Creacin de una

coalicin

-Legitimacin de la

poltica elegida

- Ejecucin

- Gestin y

administracin

- Produccin de efectos

- Reacciones a la accin

- Juicio sobre los electos

- Expresin

-Organizacin de las

demandas

-Representacin y

acceso ante las

autoridades pblicas

Demanda de la accin

pblica

Propuesta de una

respuesta

Poltica efectiva de

accin

Impacto sobre el

terreno

Accin poltica o

reajuste

Fuente: lomado y adaptado libremente de Meny, Thoenig (1992)

32

3.5. CONSIDERACIONES CRTICAS AL POLICY CYCLE

El enfoque del policy cycle ha permitido un desarrollo importante del rea

del anlisis de las polticas pblicas para la dencia poltica y para las dendas sodales en

general. Se han logrado avances significativos en la comprensin de la accin del

Estado gradas a las numerosas nvestigadones empricas que susdt el enfoque; sin

embargo, el modelo tiene sus limitaciones y ha recibido numerosas criticas, de las

cuales surgieron otras propuestas para el anlisis. A continuacin vamos a presentar

algunas de las principales crticas que se han hecho al enfoque policy (ycle, las cuales

han contribuido al desarrollo de los enfoques llamados del tercer grupo presentados

anteriormente.

El modelo del policy cycle de Jones dispone de importantes ventajas para el

anlisis, como su focalizadn sobre los procesos ms que sobre una u otra institudn;

como el hecho de desagregar la poltica pblica en segmentos para facilitar el anlisis y

como su orientacin hacia el estudio de los efectos concretos, pero estas mismas

ventajas tienden a sesgar' el anlisis. Por ejemplo, Sabatier (1988:129ss) critica el

modelo por su incapacidad de dar explica- dones de carcter lgico por medio de la

formulacin y comprobacin de hiptesis. No permite responder a preguntas de tipo

cules son las condiciones que transforman el proceso de una fase a otra? Otra

limitadn es la tendencia a situar la evaluacin slo al final del proceso. Segn Sabatier

los actores u observadores realizan, formal o informalmente, operaciones de

evaluadones a todo lo largo del proceso. El modelo tambin tiende a privilegiar un

enfoque de arriba hacia abajo (top-down) que favorece el punto de vista del legislador

(ver captulo III). Un anlisis que privilegia demasiado la perspectiva legalista e

institucional no es satisfactorio para aprehender una poltica pblica compleja con un

sinnmero de medidas e interacdones. Por ltimo, el dcoupage o recorte de la poltica

en varias etapas distintas conceptual y temporalmente, y bajo una presentadn

lineal dificulta mostrar las conexiones entre las fases (dnde empieza y dnde

termina una fase?) y el carcter reiterativo de los ciclos.

Algunas crticas se centran particularmente en la dificultad que presenta el

modelo para el anlisis de la implementadn de las polticas pblicas. En efecto, la

separacin de las fases de formulacin, dedsin, implementadn y evaluadn resulta ser

una operadn muy compleja. El pocy cycle postula que la implementadn es una etapa

postdecisional, y que la administradn encargada ejecuta la poltica segn los textos

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escritos; por lo tanto, si se presentan problemas durante la implementadn se trata de un

problema tcnico que se puede mejorar. Para Yanow (1987), en la actualidad, ya es

imposible considerar la implementadn como una mquina. Los ejecutores de la poltica

estn inscritos en un contexto histrico, social y cultural espedfico y, a partir de este

contexto, los actores de la implementadn realizan un trabajo de interpretacin y de

traducdn del sentido y del significado de un texto segn su propio sistema de valores.

Existen, por lo tanto, una lg.ca interpretativa de la ejecucin de las polticas y una

cultura de la poltica pblica. De manera que la lgica de la implementadn se

fundamenta sobre las interpretadones que hacen de la norma los ejecutores. No hay

implementadores neutrales. Yanow (1987) propone entonces un enfoque cultural para

explicar la implementadn de las polticas pblicas: los investigadores, en vez de

preguntarse cul es la implementadn existente, deberan ms bien indagar sobre cmo

los ejecutores y los destinatarios han interpretado la norma, para luego analizar la

implementadn en fundn de esta interpretadn y de su compatibilidad o

incompatibilidad con la norma. Esto significa en la prctica que cada ejecutor va a

interpretar la norma a partir de sus valores: siempre va a existir una multitud de

interpretadones de una misma norma; lo cual se va a reflejar en la existenda, no de una

sola implementadn, sino de una multitud de implementadones relacionadas con las

distintas inter-pretadones que se harn de la misma norma.

De lo anterior tenemos las siguientes deducdones:

- Ejecutar una poltica pblica o una nrma es un trabajo continuo de

interpretadn y de reinterpretacin que depende de los actores, de su nmero, del nivel

de abstraccin de la norma y de la estabilidad o no del contexto de la implementadn.

- El significado de una norma se construye por interacciones entre

decisores y ejecutores, entre los mismos ejecutores y entre ejecutores y destinatarios.

- La interaccin significa para los actores siempre persuasin y estrategia

para imponer su propia interpretacin y destruir o descartar las interpretaciones de los

dems actores. El sentido de una implementadn va a depender de la dinmica de las

interacciones entre administracin pblica, actores paraestatales (sociedad civil) y, ms

que todo, destinatarios.

- La interpretacin continua, iterativa, de las actividades y contenidos de la

implementadn hace de sta un proceso que se adapta al

contexto. La norma sufre un proceso reiterativo de contex- tualizacin por

los ejecutores; es como si renaciera luego de su primera adopcin, por la instancia

34

formal de decisin (gobierno, parlamento). Este renacer se hace en funcin de los

contextos, temas y problemas que estructuran los discursos as como la implementacin

misma de la poltica pblica (ZImmermann, Taddei, 1996:81-82).

Otra crtica a este enfoque, elaborada por Muller y Surel (1998:28-32), parte

de la observacin de que el modelo tiende a hacer creer que el objetivo de las polticas

pblicas es la resolucin de los problemas. Esta postura terica del anlisis de polticas

pblicas, implcita, tiene dos consecuencias principales. La primera es una tendencia a

dar demasiado peso a la funcin de decisin de las polticas: hacer una poltica es tomar

(las buenas) decisiones. Segn los autores, por el contrario, es necesario partir de la idea

de que las polticas pblicas no sirven para resolver los problemas. En realidad los

problemas son resueltos por los actores sociales mediante la implementacin de sus

estrategias, la gestin de sus conflictos y sobre todo mediante procesos de aprendizaje.

Las polticas pblicas construyen un marco, un espacio que da sentido, en el cual los

actores van a redefinir sus problemas y a experimentar soluciones; por lo tanto, hacer

una poltica pblica, no es resolver un problema, sino construir una nueva

representacin de los problemas que instaura condiciones sociopolticas para el

tratamiento de stos por la sociedad y, a la vez, que estructura la accin del Estado

(Muller, Surel, 1998:31).

En segundo lugar, considerar que las polticas pblicas se limitan a ser un

espacio de confrontacin entre hacedores de poltica [policy makers), es ocultar el

hecho de que las polticas pblicas constituyen una dimensin de la actividad poltica en

la sociedad. Hacer una poltica pblica es tambin hacer poltica (en el sentido de

politics), pero por otros medios. Las polticas pblicas son los elementos de un proceso

ms amplio de regulacin poltica y de legitimacin en la sociedad. Eso quiere decir que

no se pueden ver las polticas pblicas nicamente como un conjunto de estrategias

orgartizadonales, sino que es necesario ir ms all de esto para mostrar que las polticas

pblicas son un elemento de participa-cin poltica que interacta con las formas

tradicionales de participacin poltica como el voto o la militancia, y, adems, puede

complementarlas. Esta perspectiva permite ligar las polticas pblicas a las dinmicas y

a los actores de la poltica (poMcs) y a los procesos e interacciones que participan en la

formacin y evolucin de lapolity, es decir, de la forma como se gobiernan las

sociedades humanas (Muller, Surel, 1998:32).

A pesar de las limitaciones y crticas que acabamos de presentar,

consideramos que elpolicy cycle sigue siendo una excelente puerta de entrada

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pedaggica para presentar el anlisis de las polticas pblicas y, por tal razn, hemos

decidido usarla para la estructuracin de los siguientes captulos.

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CAPTULO II

IDENTIFICACIN, CONSTRUCCIN DE PROBLEMAS Y AGENDA POLTICA

1. AGENDA POLTICA Y CONSTRUCCIN DEL PROBLEMA

El problema central de esta fase de la poltica pblica consiste en entender

l