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Juan ArroyoMarina Irigoyen

Desafíos de la Democracia Participativa Local

en la Descentralización

UnA LectUrA A PArtIr De Doce exPerIencIAs

CARE PerúAv. General Santa Cruz 659 - 673Jesús María - Lima 11Telf.: 431 7430 - 433 4721 - 433 4781Fax: 433 4753 - 433 0492www.carepe.org.pe

Ministerio Británico para el Desarrollo Internacional, DFIDAv. Larco 1301, Piso 22Miraflores, Lima 14 - PerúTeléfono (51-1) 617 3000

1ª Edición, marzo del 2005Tiraje: 2,000 ejemplaresImpreso en Perú

ISBN: 9972-2505-7-1Hecho el depósito legal Nº 0701032005-2068 en la Biblioteca Nacional del Perú

Estudio auspiciado por el Ministerio Británico para el Desarrollo Internacional (DFID) y el Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA). Los auspiciadores no comparten necesariamente las opiniones vertidas en el presente libro.

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Desafíos de la Democracia Participativa Local

en la DescentralizaciónUna lectura a partir de doce experiencias

Juan Arroyo y Marina Irigoyen

Agradecimientos

Nuestro agradecimiento por el apoyo con opiniones y en algunos casos con anotaciones a Mark Lewis, Marfil Francke, Carlos Herz, Javier Azpur, Eduardo Barzola, Julio Chávez, Julio Díaz Palacios, Roxana García Bedoya, Sinesio López, Carlos López, Carlos Paredes, Artemio Pérez, Maria Isabel Remy, Esperanza Castro, Walter Varillas y Martín Soto. Igualmente nuestro agradecimiento a Carlos Rivera Rúa, asistente de investigación en el presente estudio.

Indice

Presentación

Introducción

Capítulo 1:La cobertura y calidad del proceso participativo en la descentralización: franjas municipales y variantes de democracia local

Capítulo 2:Una descentralización de doble pista: actores que construyen instituciones e instituciones que promueven actores

Capítulo 3:La fórmula de la sostenibilidad de las experiencias: las combinaciones entre alcaldes, equipos, proyectos políticos, ONGs y organizaciones sociales

Capítulo 4:Viejas y nuevas institucionalidades mezcladas en la franja avanzada: Democracia participativa limitada, democracia participativa de representantes y democracia participativa de representantes con poblaciones

Capítulo 5:Demanda participativa elástica e inelástica: la franja de desempeño óptimo de la participación

Capítulo 6:La participación de la mujer en la gestión municipal y el desarrollo local con equidad de género

Capítulo 7:Transición democrática descentralista en post-transición nacional

Capítulo 8:La comunidad epistémica descentralista y el cambio de discurso de la acción directa a la construcción de sociedades civiles con movimientos sociales

Referencias bibliográficas

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Estudios de Casos: 95

1. La experiencia de Azángaro 97

2. La experiencia de Curahuasi 107

3. La experiencia de Huaccana 119

4. La experiencia de Ichocán 127

5. La experiencia de Jabon mayo 135

6. La experiencia de Limatambo 143

7. La experiencia de Huancavelica (MECODEH) 149

8. La experiencia de Morropón 157

9. La experiencia de San Marcos 167

10. La experiencia de Santa Rosa 179

11. La experiencia de Santo Domingo 187

12. La experiencia de Yauyos 197

Lista de entrevistados 205

Presentación

“Desafíos de la Democracia Participativa en la Descentralización: Una lectura a partir de doce experiencias”; constituye un importante aporte de Juan Arroyo y Marina Irigoyen, surgido del vigente interés de identificar los orígenes de la democracia participativa local en la historia reciente del Perú, explicar su heterogénea y compleja situación actual, así como de clarificar los caminos su construcción y consolidación en los desafiantes y a veces impredecibles años que se avecinan.

El periplo que ha seguido este importante aporte de investigación de ricas vivencias de gestión local, fue muy rápido. Surgido de una inquietud que desde DFID compartimos con el proyecto Fortalece, se convirtió en una de las principales recomendaciones que nos permitiera conocer cuanto realmente estamos contribuyendo en generar efectiva participación, cuanto ésta involucra a los más pobres y cuanto se va forjando capital social, en base a las acciones que ejecutan diversas gestiones municipales locales concertadas con sus correspondientes comunidades de base y de sociedad civil.

Luego de la presentación de los resultados, y con la recepción de importantes aportes de reconocidos expertos, se consideró muy pertinente publicar este trabajo, mas aun si las desafiantes reflexiones que posee provienen de una serie de casos, doce para ser más precisos, experiencias locales que desde DFID y otras iniciativas de cooperación se han venido acompañando.

Los resultados a los que se llega con este esfuerzo de investigación están muy lejos de ser subordinadas a intereses o a instituciones específicas. Por el contrario, las consideramos muy provechosos para hacer un llamado a las agencias de cooperación al desarrollo, para que consideren cuanto realmente apostamos y logramos construir procesos sostenibles de democracia participativa, cuanto estamos desarrollando conjuntamente institucionalidad y otros componentes del capital social, y, finalmente, cuanto se logra realmente atender o promover acciones que alivien pobreza y generen desarrollo.

El trabajo es muy sugerente y creativo al tipificar e identificar franjas municipales respecto a su grado de conexión con la democracia participativa, de pisos sociales en los que se desarrollan estas experiencias participativas y su capacidad inclusiva, la descentralización de doble pista (actores que crean instituciones e instituciones que promueven actores), la convivencia de viejas y nuevas institucionalidades, la elasticidad de la demanda participativa, la democracia participativa local como expresión de lo poco que queda de la transición democrática, el tránsito de la acción a la construcción de sociedades civiles con movimientos sociales.

El informe organizado en torno a los puntos señalados, consistente, ágil y provocador, a partir de la lectura de la realidad abre nuevas pistas para la evaluación de estos procesos, y la generación no solo de información sino de conocimientos estructurados sobre múltiples aspectos de nuestra realidad política y social, esta vez con la novedad de un abordaje desde lo local.

El estudio lo señala y creemos que es pertinente resaltar que la participación aun no ha llegado a su techo, que hay mucho por avanzar y hasta corregir, que hay que incorporar más plenamente a las mujeres y los excluidos. Y esto implica que sigue vigente con más urgencia enfrentar el desafío de construir un movimiento político-social promotor de la democracia participativa como vía del desarrollo y de la gobernabilidad en el Perú, superando los extremos de una idealización o de una subestimación de los aportes de esta forma de democracia. Que sea capaz de ampliar el poder moral derivado de los consensos con el poder legal derivado de la naturaleza vinculante, política y jurídica de esos consensos.

Una pregunta pertinente en este punto es si es posible y si las condiciones están maduras para que se den pasos más firmes en esa orientación, por parte de los actores institucionales que juntos cubren todo el territorio nacional y que están involucrados es estos temas. ¿Podrán la Mesa de Lucha contra la Pobreza, la Red Perú, CONADES, el Foro Salud, REMURPE y otras iniciativas similares, así como otros espacios de ámbitos distintos como los Movimientos Regionales y los Partidos Políticos, responder a estos desafíos de construir democracia participativa y facilitar que los pobres y excluidos ejerzan sus derechos de vida digna y poder de decisión?

Para avanzar con pasos seguros y no retornables, se requieren procesos y dinámicas más claras entre el Estado que está buscando una sociedad a la qué representar y la sociedad que trata desde la base de construir un Estado descentralizado y eficiente que represente sus derechos e intereses y con el que pueda compartir responsabilidades,

Finalmente, las agencias de cooperación y la propia banca multilateral están invitadas a compartir estas reflexiones y conclusiones, porque de la profundización de reformas de carácter democrática y del mensaje y la práctica a favor de los pobres dependen en mucho el éxito del desarrollo en el Perú.

Nos complace haber contribuido con el auspicio de DFID, conjuntamente con UNFPA a la realización de este estudio, así como saludamos la iniciativa de la RED PERU de hacerse cargo de su publicación, con el apoyo de OXFAM-Inglaterra, CARE-Perú y el Centro IDEAS.

Lima, marzo del 2005

Mark LewisRepresentante del DFID en Perú

Desafíos de la Democracia Participativa Local en la Descentralización

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Introducción

El presente estudio aborda la situación y tendencias de la participación social en la descentralización a nivel local, a partir de la revisión de doce experiencias de gestión municipal participativa ubicadas en siete departamentos: Apurímac, Cajamarca, Cusco, Huancavelica, Lima, Piura y Puno.

Los objetivos del estudio han sido tres: realizar un balance de la calidad de los procesos participativos a nivel local, evaluar la incidencia de dichos procesos en la creación de capital social y estimar el impacto que vienen teniendo las experiencias locales sobre el plano nacional. No es en términos estrictos una evaluación del proceso de descentralización y de la participación en él, que hubiera requerido otros plazos, utilizar otras técnicas de campo para calibrar los procesos e impactos locales y partir de una muestra representativa del conjunto de gobiernos municipales del país. Nuestro estudio se basa en más de 80 entrevistas a informantes locales y especialistas y una exhaustiva revisión documental. En este sentido el carácter exploratorio del estudio hace que aporte insumos que deben vincularse con los resultados de otros estudios para una evaluación global.

La selección de las experiencias estudiadas fue realizada por los auspiciadores, particularmente DFID, en atención a evaluar los resultados conseguidos en la promoción de la participación en la descentralización y las potencialidades y problemas derivados de la aplicación plena de la nueva legislación sobre participación en la descentralización en estas experiencias avanzadas. Se escogieron por tanto experiencias avanzadas, que han venido ensayando fórmulas de democracia participativa y han debido buscar soluciones diversas al hecho de la existencia simultánea de diversas instancias de participación y concertación local. No se escogieron por tanto experiencias municipales rezagadas en la implementación de la apertura descentralista sino experiencias avanzadas, que pudieran de alguna manera anunciar la relación


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sociedad-Estado que el nuevo marco institucional contiene. Se estudiaron así, entre los meses de octubre y noviembre de 2004, las experiencias de Curahuasi y Huaccana en Apurímac, San Marcos e Ichocán en Cajamarca, Jabon Mayo y Limatambo en Cusco, la Mesa de Concertación de Desarrollo de Huancavelica (MECODEH), Nor-Yauyos en Lima, Santo Domingo y Morropón en Piura, y Azángaro y Santa Rosa en Puno. Se tomó el caso de Angaraes para reconstruir la experiencia ya terminada de MECODEH.

Pese a no proponerse hacer inferencias globales a partir de los estudios de casos, nuestros resultados sin embargo exceden lo local y apuntan en un sentido nacional, levantando señales sobre el curso general del proceso y sus características. Esto se debe al tipo de experiencias seleccionadas, como hemos explicado, pero también al diálogo que ha tratado de establecerse no sólo con la realidad de los casos sino con los discursos de la comunidad epistémica descentralista-municipalista, la protagonista del fenómeno en curso. El presente estudio entonces no sólo ha tratado de captar los hechos sino las percepciones de los mismos, dialogando con la realidad y con los discursos sobre la realidad.

Hemos organizado la exposición de nuestros resultados no por experiencias sino en forma transversal y enfatizando en cada título alguno de los cuatro planos que se mueven en paralelo en la descentralización participativa: el de los actores, sus discursos, la institucionalidad y las estructuras. De otro lado, no nos hemos propuesto sólo mostrar la información sino irla discutiendo. Hemos preferido por eso no tomar el modelo de exposición clásico de los informes, que la mayoría de veces muestra sólo los resultados descriptivos, sin tampoco optar en el otro extremo, por el formato del ensayo, no siempre con los pies en la tierra. En cada apartado, hemos revisado y debatido la información, levantando los problemas que la dinámica local entre actores, discursos, instituciones y estructuras pone en la agenda de los descentralistas. Ha sido de particular interés ahondar en la revisión y análisis sobre la situación y posición de los pobres y las mujeres en los procesos en curso, por ser actores emergentes en las experiencias de democracias participativas. Esta forma de exposición pensamos es la mejor porque el trabajo de campo realizó un corte transversal en las doce experiencias y sus resultados arrojaron un abanico disperso de datos, que no hablan por sí mismos. Mostrarlos por sí solos no visualiza el panorama. Y la gran pregunta que convocó al presente estudio fue no sólo saber qué estaba pasando sino sobre todo qué podría pasar con la descentralización y la participación, averiguar los factores explicativos del éxito o declive de las experiencias de participación local, la alquimia de la sostenibilidad, una vieja aspiración de las ciencias sociales y ahora de los actores sociales comprometidos con el proceso, entre ellos nosotros.


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1.1 La cobertura del proceso

¿Cuál es el universo de población involucrada en las experiencias participativas en el país? Es difícil precisarlo porque no existe un sistema de información que permita el seguimiento de la participación en la descentralización en base a data objetiva. El Consejo Nacional de Descentralización (CND) calcula que hasta el presente año había Consejos de Coordinación Local (CCL) en 600 municipios del país (Díaz Palacios, 2004:1). La Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza (MCLP) estima que se han instalado CCL en el 59% de los distritos, si bien aún está por ser aplicado un instrumento de recolección de información. A nivel provincial se informa existen CCL en 159 provincias, esto es en el 82% del total.1 Dada la diferencia de las cifras, hemos preferido basarnos en ambas fuentes para un cálculo propio que nos indica que, dado que existen ahora 1,828 municipios distritales y 194 municipios provinciales en el Perú, aproximadamente el 45% de los municipios habría entrado ya al proceso de reforma de la relación Estado-sociedad a nivel local. Este porcentaje da cuenta aproximada de la “cobertura del proceso participativo”.

___________________________________________________1 La información del CND ha sido tomada del informe de Julio Díaz Palacios y la de la MCLP fue proporcionada por Roxana

García Bedoya, estimada en base a una evaluación rápida en un Taller de la MCLP.

Capítulo 1:

La cobertura y calidad del proceso participativo en la descentralización:

franjas municipales y variantes de democracia local


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1.2 La calidad de la participación: las franjas municipales participacionista, institucionalista y tradicional

La extensión no da cuenta sin embargo de la “calidad de la participación en la descentralización”, variable que también es preocupación del presente informe. Para aproximarnos a ella es necesario diferenciar franjas municipales dentro del proceso de descentralización local.

Del total de 900 municipios con procesos participativos en curso hay aproximadamente 200 municipios conducidos por alcaldes participativos “por convicción”, que son los que están vinculados a redes de municipalidades y de espacios de concertación como RED Perú, REMURPE y a asociaciones municipales regionales como AMRA en Apurímac, AMRESAM en San Martín, MUNIRED en Huanuco y AMCEC en el Corredor Crisnejas, Cajamarca. Esta franja es uno de los actores claves del proceso de descentralización nacional. Se puede inferir que en esta franja, que comprende aproximadamente al 10 % de los municipios del país, los procesos de participación son más activos y de mayor calidad.

Se deduce entonces que es posible distinguir tres franjas municipales en cuanto a la calidad de la participación en la descentralización:

• la de los municipios con alcaldes participativos por convicción,• la de los municipios participativos por cumplimiento de las normas o

“institucionalistas” y,• la de los municipios rezagados en el proceso de descentralización participativa,

con una relación tradicional o incluso autoritaria con la población.

Hay así experiencias municipales participacionistas, institucionalistas y tradicionales. Actualmente –conforme a lo anterior– la primera franja abarca el 10% de los municipios, la segunda el 35% y la tercera el 55% de los mismos.

Nuestras doce experiencias están ubicadas en la primera franja municipal, la de alcaldes participativos. Esto quiere decir que no dan cuenta del conjunto. Sin embargo dichos municipios han sido y son la locomotora del proceso y el laboratorio de la nueva arquitectura institucional, teniendo además una gran influencia en sus respectivos departamentos. Hemos constatado que tienen un “efecto de demostración” sobre los demás municipios de sus departamentos, que en parte desean imitarlos. Esta franja hace diez años era apenas un núcleo de no más de 20 experiencias municipales participativas y hoy ha terminado compartiendo el liderazgo de un proceso nacional.


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Los cálculos realizados por RED Perú estiman que el año 2004 por lo menos 200,000 personas se han involucrado en los Presupuestos Participativos (PP). Se estima esta cifra podría ser más del doble el próximo año.2 Lo que suceda con esta franja municipal avanzada tendrá entonces suma importancia en la cobertura, calidad, sostenibilidad e impacto de la descentralización local sobre la calidad de vida y el empoderamiento de las comunidades y personas.

En la década del fujimorismo la abrumadora mayoría de gestiones locales era de tipo tradicional y sólo una ínfima minoría, de tipo participativo. A partir del Gobierno de Transición la concertación se convirtió en política oficial al crearse legalmente en enero del año 2001 la Mesa de Concertación de la Lucha contra la Pobreza y luego legislarse la participación local vía los CCLs y PPs, empezando a coexistir las tres franjas municipales actuales: la participacionista, la institucional y la tradicional. Actualmente, como vimos, la franja tradicional aún prima, pero la tendencia para el próximo año debiera ser que las dos primeras franjas crezcan y la tercera disminuya.

Pero todo depende de qué suceda con la descentralización y cuál sea la resultante del accionar de los actores que la vienen moldeando. Los indicadores críticos de éxito a monitorear sistemáticamente son aquí la proporción de municipios integrados al proceso de descentralización y el peso de las franjas municipales participacionista e institucionalista en el conjunto, además del porcentaje del presupuesto nacional redistribuido en los niveles regional y municipal. La evidencia actual indica que - si dos tercios no aplica la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) y un 35% lo hace al mínimo – todavía no se define el perfil de salida del proceso de descentralización municipal. Es verdad que el proceso es todavía inicial y no es posible sacar conclusiones definitivas. Pero también es verdad que se ha estado trabajando en el supuesto de que ya existe la descentralización democrática como política de Estado, concepto que no tiene que ver sólo con lo que digan los documentos oficiales sino con el consenso construido en el país, que les otorga irreversibilidad. Y en los países desinstitucionalizados la distancia entre las normas y la realidad es mayor. No es casual “la inefectividad de la ley” se haya convertido en un objeto de estudio en las ciencias sociales latinoamericanas (O´Donnell, 2002). Todo parece indicar entonces, que existe un dilema institucional en el país, una indecisión aún sobre el tipo específico de régimen democrático más conveniente al país. Esto a nivel municipal tiene que ser definido el año 2005, aunque podría ser postergado, que también es una forma de definirlo.

___________________________________________________2 Entrevista a Julio Díaz Palacios, 14 de diciembre de 2004.


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1.3 Las bases sociales de las experiencias estudiadas: democracias inclusivas en zonas de exclusión

¿Pero está realmente participando una parte importante de la población, en particular los pobres, en las nuevas estructuras descentralizadas locales? Nuestro estudio puede dar cuenta de lo que sucede al respecto en las doce experiencias participativas estudiadas, y deducir algo de lo que puede estar sucediendo en las franjas institucionalista y tradicional.

Conforme se puede observar en la Tabla Nº 1, las doce experiencias locales estudiadas suman una superficie aproximada de 40 mil kilómetros cuadrados y una población de alrededor de 836,716 personas, de las cuales 460 mil corresponden al departamento de Huancavelica. Es en este universo donde se procesan algunas de las experiencias más profundas y variadas de participación y concertación local en el país.

Lo más resaltante para introducirnos a su comportamiento social y político no es el tamaño de las experiencias, pues las hay muy pequeñas, sino sus características sociales, en particular los elevados niveles de pobreza de todos los distritos y provincias, sus altos porcentajes de ruralidad y las altas tasas de mortalidad infantil y de desnutrición presentes en ellos. Esto quiere decir que las bases estructurales donde se asienta la actividad de esta parte de la franja municipalista participacionista son contextos de gran pobreza y exclusión social, dándose en ellas una mezcla de democracias avanzadas y economías rezagadas. Se trata de experiencias de democracias inclusivas en zonas de exclusión, una cosa inimaginable para quienes piensan que el único esquema de comportamiento social de los pobres son los movimientos irruptivos e inorgánicos, sólo de protesta, reactivos, sobre los cuales teorizara Smelser (1989). En una franja de distritos y provincias pobres del país se viene intentando pasar de la teoría de la acción directa de los 70´s a la construcción de sociedades civiles y movimientos sociales, de pobres, he ahí la apuesta histórica que la franja municipalista participativa se ha propuesto y que vale la pena el país conozca y valore como otro camino posible.

Salvo la provincia de Yauyos, todas las demás experiencias provinciales se levantan sobre poblaciones con más de 80% de pobres: Azángaro, en donde el alcalde Percy Choque construye una de las Mesas más arborificadas del país, tiene 96,1% de pobres y extremadamente pobres; San Marcos, provincia cajamarquina con una Mesa de larga trayectoria y reconocimiento (CINDESAM), tiene 86,5% de


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pobres y pobres extremos. Huancavelica, el departamento donde surgió entre 1998 y el 2000 la experiencia de la Mesa de Concertación del Desarrollo de Huancavelica (MECODEH), tiene 88,5% de su población en pobreza y pobreza extrema.

Igual pasa con los distritos estudiados. Salvo Alis en Yauyos, que tiene sólo un 14,8% de pobres y 0,8% de pobres extremos - lo que puede ayudar a explicar su dinámica basada fuertemente en el consenso pasivo -, todos los distritos están por encima del 70% de población en pobreza y pobreza extrema. Huaccana y Curahuasi, ambos de Apurímac, tienen respectivamente 98,7% y 95% de población pobre e indigente. El distrito de Santa Rosa en Puno, aquel en donde Julián Páucar, su alcalde, ha reinventado el esquema normado de gobierno local e instalado un Consejo de Autogobierno Local con 120 miembros, tiene 92,8% de pobres y pobres extremos. Limatambo, el distrito cusqueño desde donde Wilbert Rozas proyectara al país durante los 90 una nueva forma de buen gobierno local, tiene 88,1% en pobreza y extrema pobreza. Santo Domingo, el distrito piurano del alcalde Carlos López, otra de las experiencias modelo en el país, tiene 80,9% de pobres y pobres extremos; cifra muy similar a la de su vecino distrito de Morropón, con 79,1% de pobres. Ichocán en Cajamarca tiene 82% de pobres e indigentes y todos los distritos de la provincia de Canas involucrados en la experiencia de Jabon Mayo tienen una población pobre y en extrema pobreza que va entre 68,5% y 86,7%.


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La medición del Indice de Desarrollo Humano realizada el 2000 ratifica estas características de las provincias estudiadas: los puntajes de San Marcos, Azángaro y Canas salieron en 0.459, 0.474, 0.477 respectivamente. Sólo Yauyos salió mejor librado, con 0.584 de puntaje. Las altas tasas de mortalidad infantil y de desnutrición son lamentablemente fiel reflejo de las carencias que se viven en estas zonas.

Se trata entonces de experiencias de democracia local participativa en contextos de pobreza y pobreza extrema mayoritarios. La realidad social de las localidades rurales - se aprecia - es casi similar : un pequeño vértice no pobre y un gran cuerpo y base de pobres y extremadamente pobres.

Se deduce de esto que toda apertura institucional municipal en la mayoría de estas experiencias involucra necesariamente a los pobres, hasta por el hecho de que la franja no pobre es a veces muy pequeña. En Huaccana los no pobres son el 1,3%, en Curahuasi son el 5%, en Santa Rosa llegan al 7,2%, en Limatambo son el 11,9%, en la provincia de Azángaro el 3,9% y en el departamento de Huancavelica el 11,5%. En todos los demás distritos y provincias los no pobres suman entre el 15% y 20% de la población. Entre las doce experiencias hay algunas en que prima la pobreza extrema sobre la pobreza, mientras que en otros distritos y provincias los pobres no extremos son mayoría sobre la pobreza extrema. Sólo Yauyos sale de este trasfondo estructural de la participación que nos ha tocado analizar pues el distrito de Alis tiene un 84,4% de no pobres y en la provincia de Yauyos los no pobres son el 45,8% de la población.

Tenemos así tres situaciones:

a) localidades muy pobres, en que los pobres y pobres extremos suman cifras superiores a los 90% de la población y encima los pobres extremos son mayoría;

b) localidades mayoritariamente pobres, en que los pobres y pobres extremos varían entre 70% y 89% y en los cuales la franja de pobres no extremos es mayoría; y

c) localidades con una distribución similar al promedio nacional entre pobres y no pobres (54%/45% cada uno).

Cinco de las experiencias estudiadas son del tipo a (Azángaro, Angaraes, Huaccana, Curahuasi y Santa Rosa), seis del tipo b (Limatambo, Ichocán, Jabon Mayo, Santo Domingo, San Marcos y Morropón) y una del tipo c (Alis-Yauyos).


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1.4 Variantes de democracias locales: tipos de democracias participativa

La posibilidad de la inclusión de los pobres en las formas participativas depende sin embargo no sólo del nivel de ingresos en las localidades sino del tipo específico de régimen municipal en práctica. Respecto a esto la observación muestra que no sólo existe en la base la democracia representativa y la democracia participativa, sino varios subtipos de ambas y gradaciones diversas entre democracia directa, democracia participativa y democracia representativa. En nuestro recorrido hemos encontrado que el modelo más común es el de “democracia participativa de representantes”, que es aquél en que participan los líderes sociales pero no necesariamente hay comunicación con sus bases.

Los regímenes de democracia directa y de democracia representativa son los casos más claros evidentemente en cuanto a la existencia o no de una vocación inclusiva. En los casos de democracia directa hay inclusión de los pobres y en los casos de democracia representativa no: se gobierna en nombre de y hasta a favor de los pobres, pero no con ellos.

El ejemplo arquetípico de la democracia directa es el de las comunidades campesinas clásicas, en este caso las de los Chopccas en Huancavelica, que respetan la autoridad de sus alcaldes varayoqs y en las cuales la voluntad emana de sus asambleas.

Entre nuestras experiencias revisadas el caso de Jabon Mayo es también el de una democracia directa aunque renovada, centrada en el desarrollo local, pero una experiencia centralmente de autogestión. Con un enfoque de desarrollo humano se busca la seguridad alimentaria y en función a ello la vinculación al mercado. Se trata de una experiencia promovida desde la Federación Departamental de Campesinos del Cusco (FDCC), coordinada con los municipios del corredor del Jabon Mayo en la provincia de Canas, pero cuyo eje no es la relación sociedad-Estado sino la relación sociedad-economía, en la construcción de un movimiento social de nuevo tipo, de productores, con una base de solidaridad entre sí. El objetivo es forjar un movimiento campesino en base a una experiencia demostrativa de gestión integral de la micro-cuenca, con un enfoque agroecológico, en base a la capacitación tecnológica y la implementación de tecnologías productivas, conservacionistas y de transformación (FDCC, 2004). Es por tanto un caso aparte de las otras once experiencias municipales de participación y concertación.

Los otros casos claros en que se gobierna sin involucrar a la población y por tanto a los pobres son, en el otro extremo, los de democracia representativa clásica,


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que comprenden todas las gestiones ediles de la franja municipal tradicional, que aún se mantienen prácticamente en el régimen municipal anterior a la actual Ley Orgánica de Municipalidades.

El problema más complejo es calibrar la capacidad inclusiva de las experiencias de democracia participativa, porque en este caso hay variantes más cerradas y otras más abiertas.

De un lado están los alcaldes institucionalistas, que sólo aplican lo normado sobre CCL, que en el formato legal actual es una forma de “democracia participativa limitada”, por los requisitos para participar y el porcentaje de representación de las organizaciones sociales. Como se sabe, la Ley exige a las organizaciones sociales tener

Tabla Nº 2: Capacidad inclusiva de las variantes institucionales

Franja municipal

Franja de municipios tradicionales

Franja de municipios institucionalistas

Franja de municipios participacionistas

Variante institucional

Municipio vertical (Democracia local elitista)

Sólo CCL – Aplicación estricta de la Ley (Democracia participativa limitada)

- CCL con Mesas mononucleares, por ser procesos iniciales o en retroceso luego de años (Democracia participativa de representantes)

- CCL con Mesas arborificadas y territorializadas, con rendiciones de cuentas, vinculantes de facto (Democracia participativa de representantes y poblaciones)

Inclusión de pobres y extremadamente

pobres

No inclusivos

Muy poco inclusivos

Poco inclusivos

Inclusivos

Inclusión de Género

No inclusivos

Acciones mínimas para la participación de mujeres

Poco inclusivos aún

Algunas acciones que promueven equidad de género, básicamente interés de invitación a organizaciones de mujeres a reuniones de trabajo y algunas acciones de capacitación a liderazgos. Liderazgos intermedios emergentes en las municipalidades y organizaciones sociales.


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De otro lado están los municipios participacionistas, la mayoría de los cuales tienen CCLs y Mesas. Una parte de éstos ha convertido a sus circunscripciones en laboratorios de nuevas formas institucionales de democracia local avanzada, generando articulaciones diversas entre ambas instancias y la población. En contraste, otra parte mantiene formas participativas que involucran básicamente a los dirigentes sociales, sean estos hombres o mujeres. Hemos denominado a los casos más abiertos e inclusivos, en que las Mesas son arborificadas y se crean por cuencas y zonas, y en que los CCLs han sido reformados y ampliados, como “modelo de democracia participativa de representantes y poblaciones”. Esta última se acerca al modelo de democracia directa, sin dejar de ser un modelo de cogestión. Los casos más cerrados, en que los CCLs son instancias formales y las Mesas tienen baja actividad y suelen ser mononucleares, las hemos denominado como “modelo de democracia participativa de representantes”.

___________________________________________________* No se han incluido las experiencias de MECODEH y Jabon Mayo porque no corresponden a experiencias municipales de

concertación.

Gráfico N° 1*

Distritos rurales y Modelos de Democracia

Tipo a:Muy Pobres

Tipo b: Mayoría

Pobres

Tipo c: En el promedio

nacional

Democracia elitista representativa clásica

Democracia participativa

Huaccana Azángaro Curahuasi

Limatambo 1993 2002 Santo Rosa Santo Domingo

San Marcos 2004 IchocánMorropón 2004

Yauyos

Municipios tradicionales 55%

Municipios participacionistas 10%

Municipios institucionalistas

35%

limitadaDemocracia

participativa de

representantesDemocracia

participativa de representantes y

poblaciones

Modelos de Democracia


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En las variantes institucionales más cerradas la participación social es todavía centralmente de la sociedad civil mesocrática y no de la sociedad civil popular ni de los pobres y pobres extremos. Y viceversa, cuanto más abierta la institucionalidad de participación y concertación, más inclusiva socialmente. Una localidad tipo a, muy pobre, con un modelo de democracia participativa de representantes y poblaciones, activa, de hecho involucra a pobres y pobres extremos (Azángaro, Curahuasi). Una localidad tipo b, con mayoría pobre y un esquema de democracia de representantes y poblaciones, con Mesas arborificadas, también involucra a los pobres y probablemente a los muy pobres (Santo Domingo). Una localidad tipo b, con mayoría pobre y un esquema institucional de CCL en los términos normados y una Mesa mononuclear, con reuniones periódicas de sólo líderes y rendiciones de cuentas formales, difícilmente involucrará a la población y a los pobres de ella (Ichocán). Una localidad tipo c, con la mitad de la población no pobre, con un esquema de representantes, es de hecho una poliarquía local (Yauyos).


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En realidad todo el proceso de la descentralización local se resume en una trayectoria de doble pista entre actores e instituciones, en que en una primera fase – en los 90s - los actores diseñaron una institucionalidad nueva en vivo, y en una segunda fase los alcaldes y equipos de conducción locales, a partir de esta institucionalidad hecha ley, han ido promoviendo nuevos actores.

Primero los actores participacionistas hicieron el Estado local a su semejanza –en pequeña escala- y luego este nuevo diseño, normado a nivel nacional, ha empezado a reconstituir las sociedades locales.

Como dicen Fung y Wright (2003: 15), el modelo de “Gobierno Participativo con Poder de Decisión” (EPG), que es el que en general estaríamos siguiendo en la reforma descentralista participativa, se construye “explorando nuevas alternativas de reorganización de las instituciones formales del Estado que puedan estimular la participación democrática de la sociedad civil, y de esta forma formar un círculo virtuoso de refuerzo recíproco.”

Evidentemente la relación entre actores e institucionalidad ha variado en el tiempo: no fue lo mismo ser participativo en el punto más alto del autoritarismo fujimorista que en el marco de la transición democrática. Esto hace que se puedan diferenciar tres generaciones de municipios participativos:

Capítulo 2:

Una descentralización de doble pista: actores que construyen instituciones

e instituciones que promueven actores


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a) la “generación de los municipios precursores”, que comprende a Villa El Salvador (VES) e Ilo, no estudiados por nosotros, pero referentes para todas las generaciones municipales posteriores;

b) la “generación de los municipios pioneros”, aquellos que empezaron sus experiencias participativas en los albores de los 90, que comprende a Cajamarca y Huanta, que no hemos estudiado, y a los casos de Limatambo, Morropón, San Marcos y Yauyos. MECODEH no es una experiencia municipal pero se ubica en los tres últimos años de los 90. Si bien Curahuasi y Santo Domingo cronológicamente deberían estar ubicados en este período, porque empiezan en 1999, se desarrollan más ampliamente con la restauración de la democracia; y

c) la “generación de los municipios participativos con un contexto a favor” dado por la transición democrática y la descentralización, entre los años 2000 y 2004, que comprende en nuestro estudio a las experiencias de Azángaro, Curahuasi, Huaccana, Santo Domingo y Santa Rosa.

Las experiencias municipales participacionistas, que son las que hemos estudiado, comprenden en parte a experiencias de la generación de pioneros, en donde la participación y concertación local se hicieron sin marco legal a favor, y comprenden también a experiencias de la generación 2001-2004, con contexto a favor, en las cuales existe un esquema de participación y concertación institucionalizadas (CCLs, CCRs, PP) y además, en este caso, por tratarse de gestiones participacionistas, múltiples esquemas de democracia participativa no institucionalizada.

La única experiencia participativa del grupo estudiado que sigue un curso diferente a esta doble vía entre actores locales e institucionalidad local es la de Jabon Mayo, por tratarse de un proyecto de autogestión con diversos puntos de apoyo institucional (FONCODES, Gobierno Regional, municipios, etc.).

La diferenciación de tres generaciones municipales es importante porque permite entender que los nuevos alcaldes y líderes locales que se van involucrando en el proceso de descentralización municipal reciben ya modelos básicos de nueva institucionalidad municipal a seguir, con sus avances y limitaciones, a diferencia de los alcaldes y actores locales participacionistas de la década pasada, que crearon esta institucionalidad.


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La diferenciación de generaciones es clave al final para responder a la pregunta que implica el círculo virtuoso planteado por Fung y Wright: ¿Cuánto cambio social y promoción de actores es posible desde una nueva institucionalidad? ¿En qué niveles de resistencia pasiva no funciona el estímulo para el involucramiento de la sociedad civil? ¿Qué mezcla de acción desde abajo y desde arriba es la mejor para que “prenda” el círculo virtuoso? ¿Cómo puede la franja municipal participacionista heredar al país la cultura participativa, hacerla parte de la cultura nacional, sin que lleve ya el sello doctrinal de sus orígenes?

Son éstas las cosas que compete evaluar, porque la vida ha llevado a la comunidad epistémica descentralista municipalista a tener cierta presencia en la formulación legislativa descentralista y legislar para la nación implica invitarla a ser participativa sin adscribir necesariamente a los enfoques desde los cuales se planteó originalmente la democracia participativa en el país, que fue el discurso que animó a los actores sociales en las décadas de los 70 y 80. Después de todo, la comunidad epistémica descentralista municipalista ha obtenido la re-conexión comunicacional con la nación también a partir de un cambio de discurso. La participación social de la acción directa anti-estatal –de décadas atrás- no es la misma que la de la cogestión Estado-sociedad actual.

La generación de los municipios precursores de la actual política nacional de participación y concertación local comprende a Villa El Salvador e Ilo, experiencias que no han sido estudiadas por nosotros pero sobre las cuales hay muchos trabajos. Villa El Salvador se fundó en 1971 siguiendo un modelo de autogestión. De ahí que se generase como Comunidad Urbana Autogestionaria de Villa El Salvador (CUAVES) creándose una estructura bastante arborificada de participación por manzanas, grupos residenciales y sectores. Luego Villa El Salvador se convirtió en distrito en 1983 y los acuerdos de la CUAVES tenían carácter vinculante para sus alcaldes participativos, que se sucedieron entre 1984 y 1992. Luego de un lapso de alcaldes tradicionales, a partir de 1998 VES retomó y relanzó su experiencia participativa, con una consulta ciudadana en donde votaron más de 50,000 pobladores para la elaboración del tercer Plan de Desarrollo Concertado y del primer Presupuesto Participativo del distrito. VES se ha constituido así en un referente mundial por la amplitud de mecanismos y procesos innovadores de participación que ha cultivado (Franco, 1993; Zapata, 1996; Remy, 2003).

Ilo sorprende igualmente por la versatilidad de procesos y prácticas generadas, como sus Asambleas Populares, su Concejo Municipal con integración con voz de representantes de las organizaciones sociales, los Comités de Gestión, el Plan de


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Desarrollo, los Presupuestos Concertados, todo ello en un contexto de constante conflicto, negociación y acuerdo con la Southern Perú Corporation en relación al medio ambiente. Ilo construyó durante siete gestiones municipales participativas ininterrumpidas – con los alcaldes Julio Díaz Palacios y Ernesto Herrera - múltiples espacios de concertación entre la municipalidad, la ciudadanía y las empresas públicas y privadas locales, para la formulación y ejecución de planes y proyectos para el desarrollo sostenible de Ilo y para la información directa y la toma de posición de la población (Díaz Palacios, 1990; López Follegatti, 2000; Irigoyen y Balvín, 2002).

La generación de los pioneros comprende a las experiencias municipales que recorrieron en los 90´s la primera pista - la pista de los actores constructores de nuevas instituciones -. Se dieron sobre todo en el primer quinquenio de los 90s y entre ellas las más conocidas son las de Cajamarca y Limatambo. Esta generación comprende también a otras gestiones municipales participativas estudiadas como las de Morropón (Piura), San Marcos (Cajamarca) y Yauyos (Lima). En el segundo quinquenio de los 90 surgieron otras gestiones participativas contagiadas del élan participativo de los pioneros, como la Mesa de Concertación del Desarrollo de Huancavelica (MECODEH), matriz de todas las experiencias participativas posteriores en Huancavelica, entre ellas Angaraes. En este segundo lustro fue importante la labor desplegada por CARE Perú (Proyecto FOGEL), que formó 51 Mesas de Concertación Interinstitucional (MCI).

Por el contrario los gobiernos locales que se introducen recién a la nueva forma de “buen gobierno” recorriendo la segunda pista - inversa a la anterior – son los de la generación con contexto a favor, que toman como apoyo la institucionalidad para dialogar y reconstituir sociedades locales.

Esta etapa es la que estamos viviendo ahora, de progresiva extensión en el país de la participación concertada. En la etapa previa cada municipalidad o Mesa intentaba tener su propio manual e instrumentos sobre cómo formular su plan desarrollo, cómo hacer el PP, o cómo procesar su gestión. Hoy la participación está más institucionalizada, con organizaciones formalizadas de concertación, instrumentos de gestión como los diagnósticos, los planes, los presupuestos participativos, las rendiciones de cuentas. Hay normativas, directivas y plazos, todos con múltiples imperfecciones, como se viene señalando en la documentación producida por la comunidad descentralista, pero representando de todos modos un paso adelante respecto a la forma de gobierno edil tradicional. Esta pista la hemos observado más claramente en las experiencias participativas de la etapa 2000-2004 que hemos estudiado: Azángaro, Curahuasi, Huaccana, Santo Domingo y Santa Rosa.


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Tabla N° 3: Generaciones de municipios participativos

Generación

Generación de municipios precursores(Décadas de 70s y 80s)

Generación de municipios pioneros(Década de los 90s)

Generación de municipios con contexto a favor(Periodo 2000-actualidad)

Experiencias de participación y concertación

Villa El Salvador (Lima) e Ilo (Moquegua)

Primer quinquenio de los 90: Provincial de Cajamarca, Limatambo (Cusco), San Marcos (Cajamarca), Morropón (Piura), Yauyos (Lima)

Segundo quinquenio de los 90: MECODEH (Huancavelica), Ichocán (Cajamarca)

Azángaro (Puno), Curahuasi (Apurímac), Huaccana (Apurímac), Santo Domingo (Piura) y Santa Rosa (Puno)


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La revisión y las visitas muestran que seis elementos han venido siendo centrales en el lanzamiento y sostenibilidad de las experiencias participativas:

a) la presencia de alcaldes con voluntad de liderazgo participativo; b) la existencia de formaciones políticas con adhesión a la participación; c) la presencia o creación de un equipo de conducción;d) la presencia de ONGs y/o agencias cooperantes con esquemas inclusivos

de inversión local; e) el involucramiento activo de la sociedad civil y las organizaciones

sociales; f) la generación de una comunicación fluida en la localidad, con la consiguiente

formación de una esfera pública local deliberante; yg) el tiempo de maduración de las experiencias.

Hay experiencias con uno, con dos, tres, cuatro, cinco y hasta con los siete factores o fuerzas motrices de la participación y concertación. A veces un factor empezó y trajo a los otros. Al revés, procesos con varios de estos elementos a veces se elitizaron en el camino y perdieron fuerzas motrices. Los procesos orgánicos tienden a tener todos.

Capítulo 3:

La fórmula de la sostenibilidad de las experiencias: las combinaciones

entre alcaldes, equipos, proyectos políticos, ONGs y organizaciones sociales


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Pero la sostenibilidad no sólo tiene que ver con la presencia de estas fuerzas motrices sino con el factor tiempo. Experiencias largas llegan a un punto de no retorno en que la dinámica tiene un nivel de autosostenibilidad (VES). Pero no existe nunca la garantía de perdurabilidad.

El factor sin el cual no hay una experiencia de concertación entre el Estado y la sociedad a nivel local es el primero, un alcalde participativo, que puede ser independiente y adscribir a la participación para aumentar su base de legitimidad, o proceder de un proyecto político participativo, sea éste nacional, regional o local. La presencia de partidos políticos no es determinante en el desarrollo de estas experiencias; la mayoría en todo caso corresponde a movimientos locales o regionales poco estructurados.

Pero si lo fundamental de todo el proceso reposa sólo en la acción del alcalde participativo, desaparece cuando éste pierde las elecciones. Cuando hay equipo de conducción, la experiencia tiene mayor sostenibilidad y hay posibilidad de relevo sin que finalice la experiencia (Ilo, San Marcos).

Cuando no existen los alcaldes, estamos hablando de otra participación social, la de los movimientos sociales, esto es de experiencias desde abajo, con alcaldes y autoridades regionales a veces a medio camino, como en Yauyos, que se inicia en el distrito de Alis con un comité de gestión de un proyecto y luego se accede a la alcaldía y a un consejo interdistrital; o en Jabon Mayo, en donde se trata de un movimiento de campesinos dirigentes, campesinos capacitadores “yachachiq” y campesinos productores; o en MECODEH, una experiencia de movilización regional masiva e intensa pero de corta duración.

Al revés, todas las experiencias de concertación requieren la presencia de la autoridad, se trate de una concertación entre Estado y sociedad, o entre Estado, sociedad y empresas privadas. La concertación es para la autoridad una etapa superior ya no sólo respecto al estilo de gobierno tradicional sino respecto a la antigua gestión participativa, en que se abren las puertas para recoger opiniones y apoyos, porque la autoridad concertadora acepta la interlocución y el diálogo para buscar arribar a acuerdos. Pero puede haber una concertación sin mayor participación social, sólo con los representantes.

El factor más raro pero clave cuando existe, es el involucramiento y empoderamiento poblacional. Y dentro de este involucramiento más extraño aún es el de las mujeres y de los jóvenes, cuya participación, si existe, es episódica, más


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Tabla N° 4 Fuerzas motrices de la sostenibilidad de las experiencias participativas

presencial que cualitativa. Según los informantes entrevistados, cuando la democracia participativa se convierte en cultura cívica poblacional, luego de procesos más prolongados, el proceso adquiere garantía de mayor sostenibilidad.

Un factor que otorga mucha sostenibilidad es una buena comunicación entre todos: entre el municipio y la población, entre los líderes y sus bases, entre todas las instituciones y la gente. Ello puede generar una esfera pública local deliberante, que supera la equivalencia que se suele hacer “democracia = asambleas” y forja, en un razonamiento colectivo permanente, voluntades compartidas. Algo de ello se aprecia en algunas experiencias con políticas comunicacionales, como en Curahuasi, pero es aún un factor escaso.

Experiencia

Azángaro

Curahuasi

Huaccana

Ichocán

Jabon Mayo

Limatambo

MECODEH-Huancavelica

Morropón

Santo Domingo

San Marcos

Yauyos

Factores claves

Alcalde participativo, proyecto político regional, equipo

Alcalde participacionista, influencia y apoyo de ONGs y cooperación y equipo de gestión y conducción

Cooperación-ONGs y alcalde

Alcalde participativo sin experiencia política, apoyo de la Asociación de Municipalidades del Corredor Económico Crisnejas (AMCEC)

Proyecto gremial, proyecto político y apoyo de ONGs y cooperación

Alcalde participativo de proyecto político participativo

Inducción de ONGs, formación de cohorte dirigencial regionalista y reactivación de sociedad civil regional

Alcalde participativo, proyecto político participativo e influencia y apoyo de ONGs/cooperación

Alcalde participativo, proyecto político participativo e influencia y apoyo de ONGs y cooperación

Alcaldes participativos independientes, liderazgos compartidos y equipo, con inducción y apoyo de la cooperación

ONGs y alcaldes de un Corredor (Nor Yauyos)


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La experiencia provincial de San Marcos en Cajamarca es un ejemplo de una experiencia basada en una fórmula de tres pies: alcaldes participativos independientes con inducción y apoyo de la cooperación internacional y equipo de gestión-conducción.

Efectivamente en las provincias del norte este de Cajamarca, San Marcos entre ellas, la cooperación internacional (UNICEF y el proyecto especial APRISABAC) tuvo una fuerte inversión en salud y servicios sociales. Sobre la base de una condición básica, la concertación, pusieron a disposición fondos para pequeños proyectos de educación, agua y saneamiento. Se demandaba que los actores públicos y privados se pusieran de acuerdo en las prioridades, que compartieran la decisión, el monitoreo y las contrapartidas de las obras. A esas acciones se añadió el desarrollo de capacidades. Así nació el Comité Interinstitucional por el Desarrollo de San Marcos (CINDESAM), que desde 1993 desarrolló un proceso de concertación agrupando principalmente a actores públicos y sus proyectos de trabajo, combinando la acción concreta con cierta reflexión práctica y sistematizaciones sobre la concertación para el desarrollo (Irigoyen, 1996).

Durante sus primeros cinco años de existencia CINDESAM convocó principalmente a los representantes de los sectores Salud, Educación, Agricultura, institutos, municipalidades distritales y ONGs como Centro IDEAS y la Fundación Terra. Con ellos debatió, decidió, avaló, ejecutó e hizo rendiciones colectivas de los pequeños proyectos con que contaba. También CINDESAM ha sido un espacio de intercambio y apoyo mutuo de la institucionalidad local en acciones comunes y cotidianas para el desarrollo de San Marcos, efectivizando o apoyando campañas de vacunación, de alfabetización, por la mejora ambiental y la gestión de pequeños proyectos productivos. Ha tenido un interés particular en promocionar la participación de las mujeres en las juntas de agua y saneamiento y la mejora de la educación escolarizada con equidad de género.

Por 11 años consecutivos cuatro gobiernos municipales con diferentes alcaldes y grupos políticos han considerado a CINDESAM como plataforma clave para el desarrollo. Además ha sido un referente para la constitución de la Red Perú. Se ha logrado atraer la cooperación y los propios recursos locales para mejorar significativamente las condiciones de vida, en especial la salubridad en la provincia, explorando ahora el desarrollo económico local. Esto ha generado cierta cultura de la concertación, crecientemente interiorizada en autoridades, líderes y dirigentes sociales. La Mesa provincial, además, integra a los distritos.


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Si bien no todas las autoridades le han dado la misma fuerza a CINDESAM, se reconoce este espacio y se mantiene el espíritu de concertación. Hoy la Mesa se encuentra algo más débil, luego de haber vivido su auge entre los años 1993 y 1998, y enfrenta nuevos retos al haberse establecido, por ley, el CCL, teniendo que compartir algunas de las funciones que antes ejercía. Aunque no están totalmente claros los mecanismos de articulación, se plantea que trabajen conjuntamente y se convoca actualmente a nuevos actores.

La experiencia de Limatambo en Anta, Cusco, es un ejemplo de una experiencia basada en una fórmula de una fuerza motriz original: un alcalde participativo procedente de un proyecto político participativo. El apoyo de ONGs y la cooperación fué posterior y reforzaron el proceso.

En dicho distrito Wilbert Rozas ganó en 1992 las elecciones municipales con el movimiento político Unidad Campesina Popular, organizado en base a la Federación Distrital de Campesinos, e inició tres gestiones participativas exitosas, creando primero un Consejo Comunal con representantes de las 33 comunidades campesinas y luego un Consejo Comunal Vecinal (CCV) que incluyó a la representación de la Junta Vecinal.

En este caso el financiamiento de la inversión estuvo a cargo del propio gobierno local, siendo la fuente principal de los recursos el presupuesto municipal, con ingresos propios. La ONG Centro Bartolomé de las Casas (CBC) y la cooperación internacional complementaban el apoyo. En Limatambo no se formó una Mesa, debatiéndose el presupuesto participativo con la presencia directa de la población. Por diez años se abrió las puertas de la municipalidad a los sectores campesinos, que antes no tenían oportunidad de diálogo con las autoridades, compartiendo con todos y todas las decisiones de inversión municipal y las líneas prioritarias de trabajo. Las organizaciones de mujeres pasaron también de excluidas a participantes.

Aunque no logró sostenerse la experiencia a nivel distrital por un cuarto período municipal, se abrió las puertas a una forma diferente de gestionar y pensar un municipio rural, proyectando la experiencia a la provincia de Anta en el 2003, en que el tres veces alcalde distrital de Limatambo fue elegido alcalde provincial.

La experiencia de Morropón es un ejemplo de una fórmula de tres pies: un alcalde participativo procedente de un proyecto político participativo y la influencia simultánea de ONGs y la cooperación.


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En dicha localidad durante tres periodos consecutivos, entre 1990 y 1998, el alcalde Maximiliano Ruiz, popularmente conocido como Maqui, impulsó procesos concertados de planificación y abrió el gobierno local al diálogo, sin crear una Mesa. Recién el año 2001 aparecería la MCLP. Maqui ganó las elecciones bajo las siglas de un movimiento regional, Unidad Popular, fuerza formada luego de la dispersión de Izquierda Unida.. La gestión de Morropón tuvo, además, influencia de CIPCA y de agencias cooperantes. Hoy todos reconocen la práctica sostenida de planificación concertada que en dicha época se extendió. Pero este proceso de interrumpió en la gestión municipal iniciada en 1999 por el alcalde fujimorista Julio Lam, que no tomó como base el Plan Concertado de Desarrollo PCD y desechó lo avanzado. Gran parte de lo construido se perdió y las organizaciones de mujeres, que habían tenido una relativa presencia, expresan que se sintieron en ese período marginadas y carentes de apoyo. Un nuevo cambio se dio con la gestión iniciada el 2003, en que el APRA ganó la alcaldía provincial, con Carlos Ramos, retomándose parcialmente la gestión participativa, aunque no así la promoción de la participación de las mujeres.

La experiencia de la Mesa de Concertación del Desarrollo de Huancavelica (MECODEH) es un ejemplo de la presencia de casi todos los elementos de la fórmula de sostenibilidad pero en forma secuencial y por corto tiempo (1998-2000). Pese a su temprana desaparición, agrupó y formó a una cohorte regional que prosigue ganando alcaldías en Huancavelica y es parte activa de la comunidad descentralista nacional.

MECODEH es importante como matriz de muchos desarrollos de concertación

posteriores. Su antecedente fue la formación en 1995 de una Mesa de Trabajo sobre Desplazados por la Violencia Política, a iniciativa de la entidad cooperante Consejería de Proyectos, mesa que terminó paulatinamente asumiendo otros temas y relaciones. Con el correr del tiempo se fue gestando un movimiento regional, que realizó la Cabalgata hacia Lima en 1998, bajo la bandera de “Huancavelica, región autónoma y piloto”. Participó en ella la comunidad Chopcca huancavelicana, conjuntamente con más de 1,500 líderes regionales y alcaldes distritales y provinciales. Luego de la Cabalgata se constituyó la MECODEH, que tuvo una gran convocatoria, incorporando activamente a 80 de los 94 alcaldes de la región, muchas organizaciones sociales y todas las entidades públicas presentes en la región.

La experiencia duró tres años, hasta el 2000 y alentó desde 1998 un proceso masivo de formulación participativa del Plan de Desarrollo Regional, desde el nivel comunal, distrital y provincial, que se calcula movilizó a alrededor de 8,000 personas durante dos años. El Plan Estratégico que surgió ha sido la base para todos los planes regionales, provinciales y distritales posteriores, originándose mesas en todos los niveles. La experiencia terminó el año 2001, diluyéndose MECODEH pese a


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que sus integrantes se habían empoderado hasta ganar posteriormente alcaldías en Castrovirreyna, Angares, Yauli y muchos distritos de la región. Hay ahora cerca de 15 alcaldes procedentes de la experiencia, activando mesas y participación.

La experiencia de Huancavelica es parte de lo que podríamos denominar la generación participativa de la resistencia al fujimorismo, pues a fines de los 90 se desató una ofensiva por parte del autoritarismo por ganarse aliados municipales ofreciendo a cambio recursos para obras locales.

La experiencia participativa de Huanta es un ejemplo de una fórmula muy centrada en un solo factor, el liderazgo del alcalde participativo, si bien con apoyo de ONGs, deviniendo en una experiencia poco sostenible en el tiempo.

Huanta no ha sido estudiada directamente por nosotros pero la revisión de

fuentes secundarias indica su importancia pues fue uno de los casos en que el alcalde participativo cambió su filiación política y se hizo oficialista fujimorista, ganando en esa nueva condición una segunda elección, al igual que pasó con decenas de autoridades ediles presionadas por el fujimorismo e incentivadas con la promesa de recursos adicionales a fines de los 90s (Avila, 2003; Távara, 1999).

En Huanta Milton Córdova La Torre ganó las elecciones municipales de 1995 con la lista independiente Paz y Desarrollo, integrada centralmente por profesionales huantinos. La provincia había sido devastada durante más de una década por la violencia política e incluso había perdido población pues entre los censos de 1981 y 1993 disminuyó de 76,060 a 60,819 habitantes. A inicios de 1996 un taller organizado por PACT y TADEPA permitió al recién electo consejo municipal conocer las experiencias participativas, decidiendo trabajar en forma concertada. Hubo así encuentros de concertación en seis de los siete distritos de la provincia y en marzo de 1997 se realizó el Primer Encuentro Provincial de Concertación con 137 delegados. Ahí se acordaron los ejes del plan de desarrollo distrital y el organigrama de la Mesa, compuesta por los municipios, organizaciones sociales e instituciones públicas y privadas. Hubo al inicio una primera etapa de mucha actividad de las Mesas y sus comisiones, pero al cabo de un tiempo las asambleas comenzaron a ser el escenario de petitorios fragmentados y clientelares más que de una concertación. Al acercarse las elecciones de 1998 el alcalde se adhirió sorpresivamente a las filas oficialistas y candidateó por Vamos Vecino, ganando por segunda vez con un 44% de los votos. Como dice Avila, la Mesa era “presidencialista” y la adhesión de Córdova a la concertación era de tipo utilitario, siendo su reelección un realineamiento de la alcaldía con la cultura prebendalista incentivada por el fujimorismo.


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La experiencia de Santo Domingo es un ejemplo de una fórmula de tres fuerzas motrices: un alcalde participacionista, un proyecto político participativo y el apoyo e influencia de ONGs y la cooperación.

En 1998 ganó las elecciones distritales el actual alcalde Carlos López con la lista Unidad Popular, que postuló a nivel provincial en Morropón a Maximiliano Ruiz, sin éxito. Hoy está en su segundo período municipal. La ONG CIPCA contribuyó a la gestión desde el inicio, constituyéndose un equipo mixto para liderar el proceso de planeamiento estratégico. El liderazgo del alcalde es innegable y su reconocimiento regional y nacional, siendo directivo de la Red de Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE).

En el primer período municipal se dió la constitución del espacio de concertación, el diagnóstico participativo y el planeamiento estratégico. Para ello se zonificó el distrito en 8 zonas y se hizo un Plan de Acción Concertado en cada zona. Se acordaron entonces los ejes estratégicos del Plan distrital. En el segundo periodo se procesó participativamente la formulación del Plan Operativo Concertado, poniendo en marcha para ello toda la estructura de instancias generadas antes.

Santo Domingo tiene una Mesa muy arborificada. En los dos primeros años se armó el Consejo de Desarrollo Distrital (CODEDI), que luego se transformó en el año 2001 en el Comité de Desarrollo Estratégico y Lucha contra la Pobreza (CODELCP), cuyo presidente es el párroco, ocupando la vide-presidencia el alcalde. Sesiona cada seis meses. Existen además las Comisiones Municipales de Concertación (COMUC) como órganos consultivos y de fiscalización en cada Eje Estratégico de Desarrollo del PCD, a reunirse bimensualmente. También se han creado los Comités de Desarrollo Zonal (CODEZO), conformados el 2003 con 7 representantes en las 9 zonas, con el objetivo de descentralizar la gestión municipal; y los Comités de Desarrollo de Caserío (CODECA). El organigrama culmina en la Asamblea General Distrital que reúne a los 32 miembros del CCL-A, los 63 representantes de los CODEZOS y 287 representantes de CODECAS. Además de todo esto, funciona el CCL Ampliado, con 32 integrantes. Toda esta organización aspira a democratizar la gestión edil pero a la vez constituye un desafío por la multiplicidad de reuniones y la articulación entre instancias. Santo Domingo es, también, uno de las experiencias de mejor ejecución de PP.

La experiencia de Curahuasi es un ejemplo de una fórmula de tres fuerzas motrices: un alcalde participacionista independiente con base en la Federación Campesina, un


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equipo técnico-político y el apoyo e influencia de ONGs y la cooperación. De forma embrionaria se trabaja niveles de comunicación con la población y el relacionamiento con la juventud.

El proceso participativo empezó encabezado por el alcalde Augusto Mosqueira

Barazorda, electo para el periodo 1999-2002, que inició su gestión democráticamente constituyendo el Comité de Concertación Interinstitucional de Curahuasi (CCOI) como espacio interinstitucional público-privado. El alcalde provenía de la Federación Campesina. La experiencia recibió la asesoría de ONGs, como el Centro de Investigación y Capacitación Campesina (CICCA) y el Centro Bartolomé de las Casas (CBC), y de agencias de cooperación, como COSUDE y UNICEF. Bajo la administración municipal del alcalde Mosqueira se formuló el primer Plan de Desarrollo Estratégico del Distrito de Curahuasi al 2010, con la participación de instituciones públicas y privadas y de las organizaciones sociales, como la Federación Distrital de Campesinos y Campesinas, comunidades campesinas, asociaciones de productores, comités CLAS y juntas vecinales. UNICEF y la ONG CICCA (con el proyecto PROESA) dieron un apoyo decidido al proceso. El CCOI cuenta con personería jurídica y reglamento de funcionamiento, y está adscrito a Red Perú. Luego, hacia el 2000, se creó la Mesa de Negociación del Anís (MENA), el producto líder de la provincia.

Desde el 2003 la actual gestión municipal del alcalde Julio César Luna ha retomado y potenciado la experiencia, reforzando el equipo de gestión y conducción. Curahuasi es laboratorio de múltiples prácticas y formulación de instrumentos para la democracia participativa, como las “rendiciones de cuentas estructuradas”, con agenda previa debatida, trasmitidas por la radio “en vivo y en directo”. Esta experiencia ha potenciado la participación de jóvenes, hombres y mujeres, y variadas formas comunicacionales en el campo (teatralizaciones, música, pasacalles).

La experiencia participativa de Azángaro es un ejemplo de un proceso en dos fases distintas, una primera en el 2000 basada en la fuerza motriz de una ONG y una segunda, desde el 2003, centrada en una fórmula de cuatro pies: un alcalde participativo, un proyecto político regional, un equipo técnico-político y el apoyo de ONGs y la cooperación.

En Azángaro se constituyó en el año 2000 la Mesa de Concertación Interinstitucional con el apoyo de CARE Perú. Dicha apertura contó con el auspicio de la Municipalidad, cuyo alcalde entonces era Eusebio Mayta, que ya estaba en su tercer periodo y con magra popularidad. La Mesa durante su primer año debatió


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y acordó el Plan de Desarrollo Concertado, que luego el año 2001 fue débilmente implementado. La experiencia se desarrollaba entonces en un contexto de gran confrontación política con el alcalde, lo que hacía que el propio alcalde tuviese dificultades para asistir a la Mesa.

El año 2002 ganó las elecciones Percy Choque, integrante del Partido Poder Democrático Regional (PDR) y asesor de la Federación Departamental de Campesinos de Puno. El PDR perdió por poco margen las elecciones regionales del año 2002 pero ganó en algunos distritos y en Azángaro. La gestión provincial cuenta con el apoyo del Proyecto Fortalece (MIMDES- DFID), CARE Perú, SER y Red Perú. En estos dos años la municipalidad ha descentralizado la Mesa estableciendo una Mesa urbana, en que participan todos los barrios, y Mesas rurales en cinco microcuencas. En forma participativa se ha actualizado el Plan Estratégico al 2012, buscándose priorizar proyectos de desarrollo económico en vez de los tradicionales proyectos de infraestructura. Los ejes de la actual gestión son tres: transparencia, participación y producción. El Alcalde lidera la Red de Mesas de Concertación Interinstitucionales (MCI) de Azángaro, Ayaviri-Melgar y Huancané.

La experiencia de Yauyos es una experiencia sui generis en dos etapas, una primera en el distrito de Alis, centrada en la gestión participativa de un proyecto, y una segunda, más amplia, a nivel del Corredor Nor Yauyos, de formación del Comité de Desarrollo del Norte de Yauyos (CODENY), en una fórmula con dos pies: los alcaldes y las ONGs.

Walter Varillas promovió primero el Comité de Desarrollo del Distrito de Alis (CODALIS) en Yauyos en 1994, para luego acceder a la alcaldía en 1996, por un periodo. CODALIS fué en la práctica un Directorio participativo que gestiona un proyecto, inicialmente transferido del Instituto Salud y Trabajo (ISAT), del cual Varillas era Director. CODALIS no es una Mesa, por tanto. Con dicho proyecto se hicieron obras en el distrito, como la piscigranja, los pastos cultivados, etc. Luego de una fase de confrontación entre sus integrantes en 1996, Varillas accedió a la alcaldía en el periodo 1996-98 y generó una alianza entre su nueva ONG Pro Yauyos y la ONG Instituto Rural Valle Grande para impulsar la Corporación de Desarrollo del Norte de Yauyos (CODENY). CODENY va más allá de Alis e integra a los 7 distritos del Corredor de la microcuencia del rio Cañete, además de ONGs y organizaciones campesinas. Desde 1997 los municipios (Tomas, Laraos, Huancaya, Vitis, Miraflores, Carania y Huantán), comunidades campesinas, organizaciones públicas, privadas y de base de los distritos de esta zona se agruparon en la Corporación de Desarrollo del NorYauyos (CODENY), estando inscrita en los Registros Públicos como asociación civil sin


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fines de lucro. CODENY ha formulado el Plan de Desarrollo Estratégico del Nor Yauyos 1997-2002 y ahora ultimo el segundo Plan de Desarrollo Estratégico del Nor Yauyos 2002-2006. El logro más importante de la CODENY hasta el momento ha sido la declaración de Área Natural Protegida en la categoría de Reserva Paisajística del Nor Yauyos – Cochas.

Yauyos es, entonces, un caso particular entre los estudiados por varios motivos. De un lado se diferencia del resto por su base social, con menos pobres que las otras experiencias estudiadas. De otro lado, en Alis se inicia la concertación sin alcaldía, en 1994, alrededor de la gestión de un proyecto, y posteriormente se da su ampliación, en 1997, a todo el Corredor de la Reserva Paisajística de Nor Yauyos, en un Comité que es inter-distrital. El hilo conductor de toda la experiencia es la presencia de la ONG Pro Yauyos.

La experiencia participativa de Huaccana en Apurímac es un ejemplo de un proceso motorizado en forma importante por fuerzas exógenas públicas y privadas, por ende con relativa sostenibilidad. No hay fuerte liderazgo ni un equipo de gestión y conducción.

En este distrito de la provincia de Chincheros Nilo Najaro ganó las elecciones para el periodo 1999-2002 y empezó primero, el año 2000, por la formulación del Plan de Desarrollo Concertado (PCD) – “Huaccana al 2004”, que luego se reformulo como “Huaccana al 2012” -, con apoyo del Ministerio de la Presidencia desde el proyecto DIES-PRIES financiado por la Comunidad Europea. Terminado el proceso el anterior Comité de Desarrollo Distrital se transformó en la Mesa de Concertación Distrital, que a su vez generó siete mesas zonales (en Anori, Tocso Suari, Maramara, Pumachuco, Rio Blanco, Ahuayro y Alaypampa), todas ellas instancias de seguimiento e implementación del PCD. En las mesas participan la municipalidad, las instituciones locales y las organizaciones sociales. Luego, desde el año 2002 el distrito recibió el apoyo de CARE Perú para la formulación de su PP, al ser incluido el distrito como una experiencia piloto ante el MEF para la validación de la metodología para el PP distrital, hasta entonces formulada en gabinete. En las elecciones del 2002 ganó el profesor Roberto Medina, del movimiento Llapanchiq, frente regionalista. Hay voluntad participativa pero las instancias no generan agregación de intereses sino sumatorias de pedidos, encima con muy escasos recursos. Durante todos estos años Huaccana recepcionó recursos técnicos y financieros para promover la participación ciudadana y el fortalecimiento de la democracia local. En la actualidad el distrito ha dejado de ser ámbito de intervención de proyectos de cooperación y la experiencia no ha dado nuevos pasos interesantes,


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luego de haber sido el “laboratorio del PP rural”.

Se concluye de esta revisión de factores claves de la sostenibilidad algunas lecciones:

1. Los factores exógenos pueden inducir el proceso pero no reemplazarlo, porque el efecto termina con la intervención;

2. Los factores endógenos de alta volatilidad son los alcaldes con liderazgos personificados;

3. Los factores endógenos de mayor perdurabilidad son la existencia o creación de equipos de conducción y la existencia o generación de proyectos políticos regionales o nacionales;

4. El factor más raro pero clave cuando existe, es el involucramiento y empoderamiento poblacional;

5. El factor comunicación es de primera importancia para construir una esfera pública local deliberante, escuela pública de ciudadanía: ahora se presenta como el más incipiente en las experiencias;

6. El factor tiempo es central para arribar al punto de retorno social de la inversión: hay así tiempos de formación y de maduración.


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¿Cómo funciona la institucionalidad democrática en la franja municipal participacionista? En la mayoría de experiencias locales participacionistas visitadas la realidad de la participación social está más allá de las normas sobre CCL y PP, lo que significa que hay en ellas una coexistencia de dos democracias participativas, la institucional y no institucional. Todas tienen CCL y Mesas, salvo Morropón y Santa Rosa, que tienen sólo Mesa.

Esto demuestra que la franja municipal participativa no ha dejado de funcionar como un laboratorio generador de variantes institucionales por el hecho de haberse emitido leyes sobre ello en el marco de la descentralización.

Las variantes de democracia participativa que la mayoría de estas experiencias viene ensayando rebasan la legislación sobre CCLs y PP. Pero esta situación es inversa en la franja municipal institucionalista y en la tradicional, en que se cumple el mínimo legal o no se cumple la ley.

Esto quiere decir que los CCL son de alguna manera criticados tanto por la franja participativa, que los siente más atrás de lo necesario, como por la franja tradicionalista, que los siente innecesarios, dato de primera importancia para resolver el dilema institucional sobre si el régimen municipal participativo va ser real o

Capítulo 4:

Viejas y nuevas institucionalidades mezcladas en la franja avanzada:

Democracia participativa limitada,democracia participativa de representantes

y democracia participativa de representantes con poblaciones


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formal, o incluso obviarse, como muchas leyes en el Perú. Como veremos, la actual composición y funciones de los CCL los hacen poco atractivos para los que creen en la democracia como un fin, pero también para los que creen en la democracia como un medio. Los primeros, los participacionistas, los sienten poco democráticos, y los segundos, los institucionalistas y tradicionales, los sienten poco útiles como un organismo con interlocutores sociales numerosos y representativos, con los cuales legitimar sus gestiones.

4.1 Las reingenierías institucionales: Mesas y CCLs

La superposición objetiva de funciones entre las Mesas y los CCLs ha obligado a los liderazgos y equipos locales a buscar soluciones novedosas a este nuevo problema.

En realidad el problema de la superposición de funciones y competencias es característico del Estado peruano, por su modelo de gestión burocrático-patrimonialista. Pero lo nuevo es que ha traslado dicho traslape constante de cosas al terreno de la participación y concertación. En el país ha habido hasta hoy tres olas de creación de instancias de concertación: la de las Mesas de Concertación de los 90s, la de las Mesas de Concertación de Lucha contra la Pobreza (MCLCP) a partir del 2001 y ahora la de los CCL y PP. 3

El paso de una oleada a otra siempre ha originado un reacomodo, no sin conflictos y duplicidades (Remy, 2004:38). En muchos casos los alcaldes y dirigentes de las Mesas existentes han debido apelar precisamente a su capacidad de concertación para evitar un paralelismo indeseable en el propio campo de la concertación. En Santo Domingo, Piura, enfrentados al problema el 2001, optaron por cambiar el nombre de la instancia existente – el Comité de Desarrollo Distrital (CODEDI) – para convertirla en Comité de Desarrollo y Lucha contra la Pobreza (CODELCP). En San Marcos CINDESAM debatió el punto y acordó quedarse con la Mesa de siempre, constituyendo una comisión temática sobre pobreza. En Curahuasi se acordó conservar el Comité de Concertación Interinstitucional (CCOI) existente a nivel distrital, pero afiliarse a la MCLP del nivel provincial. El director municipal en representación de la municipalidad distrital asiste a la MCLP provincial.

___________________________________________________3 En el presente informe el tipo de Mesas de Concertación que se han estudiado – salvo un caso - son las previas a la Mesa de

Concertación de la Lucha contra la Pobreza, por lo que se utiliza el término Mesas para las primeras, más antiguas, y las siglas MCLP para las segundas.


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Ahora que se han generado los CCL y CCR, de nuevo surgen zonas de superposición. Es evidente que hace falta ordenar las diversas instancias territoriales y temáticas de participación y concertación en un sistema político local, como ha planteado Varillas (2004).

En las doce experiencias que hemos estudiado hemos encontrado cinco tipos de soluciones a la relación entre Mesas y CCLs, cuatro de las cuales buscan evitar la duplicidad y en algunos casos darle un valor agregado a los CCL:

a) Inclusión del CCL dentro de la Mesa de Concertación: Azángaro

En Azángaro la Mesa tiene mucha mayor importancia que el CCL y sus acuerdos tienen poder vinculante de facto, reuniéndose el CCL luego sólo para asumirlos formalmente. El alcalde preside la Mesa, que tiene una frondosa ramificación. Los integrantes del CCL actúan, conforme explica el alcalde Percy Choque, como facilitadores de las reuniones de las Mesas.

b) Ampliación del CCL y complementariedad con la Mesa: Santo Domingo y Curahuasi

En Santo Domingo, el alcalde Carlos López ha reglamentado el CCL a través de una Ordenanza, ampliándolo hasta sumar 32 representantes: el alcalde, 5 regidores, 1 alcaldesa del CP Simiris, 3 de la sociedad civil, 9 presidentes de los CODEZOS, 9 presidentes de organizaciones sociales y productivas de nivel distrital, el presidente del CODELP y 3 representantes sectoriales. En este distrito piurano no se exigieron los prerrequisitos que exige la norma para la inscripción de organizaciones sociales, habiendo sido masiva la elección. A su vez la Mesa – que viene muy de antes - es muy ramificada y de permanencia sistemática. El cambio, en síntesis, ha consistido en darle una nueva organicidad al CCL, que lo haga valedero. Ello ha obligado a construir un triángulo comunicacional alcalde-CCL, alcalde-Mesa y Mesa-CCL que funciona mejor en los dos primeros nexos y obliga a una labor edil itinerante.

En Curahuasi el Comité de Concertación Interinstitucional (CCOI) viene de 1999 y cuenta actualmente con un PCD y 7 mesas temáticas. A inicios del 2004 constituyó su CCL con una amplia difusión en las comunidades y organizaciones sociales, al punto que hubo 51 organizaciones sociales inscritas.


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Actualmente el CCL tiene su Reglamento y cuenta con 30 representantes, 6 de la municipalidad y 24 de la sociedad civil. Hay una relación fluida entre el CCL y el CCOI, teniendo el primero una amplia representación social, que le puede posibilitar tener un rol, según los entrevistados, de interlocución poblacional y fiscalización edil.

c) Representación de la Mesa en el CCL: San Marcos

En esta provincia cajamarquina la antigua Mesa (CINDESAM) sigue reuniéndose y su composición integra centralmente a la “oferta institucional provincial” (sector público, instituciones locales), mientras que las organizaciones sociales – la “demanda provincial” - están más representadas en el CCL. El CCL tiene 7 OS. Tratando de construir un flujo comunicacional adecuado entre la Mesa y el CCL la municipalidad ha acordado mediante una Ordenanza integrar a un representante de CINDESAM como representante en el CCL.

d) Mesa sin CCL: Morropón y Santa Rosa

En Morropón, luego del activismo participativo entre 1990-98 con el alcalde Maximiliano Ruiz y de la fase de declive posterior, desde el 2001 hay una MCLP; pese a varios intentos, a fines del 2004 no se había constituido el CCL. El alcalde manifiesta que asumirlo implicaría una sobrecarga de trabajo.

En Santa Rosa, en la provincia de Melgar, hubo una primera experiencia de creación de una Mesa de Concertación Interinstitucional (MCI) entre 1999 y 2002 a partir del apoyo de CARE Perú (proyecto FOGEL), durante la gestión del alcalde Domisiano Ccama. El nuevo alcalde Julián Páucar, ex Secretario General de Federación Departamental de Campesinos de Puno (FDCP), en octubre del 2003 reemplazó la MCI por otra instancia de concertación local, el Consejo de Autogobierno Local (CAL), intentando seguir el modelo de Consejo Comunal Vecinal de Limatambo. Dicho CAL tiene 60 miembros titulares y 60 suplentes y se reúne cada tres meses, teniendo una secretaría técnica que prepara los informes necesarios para sus acuerdos. Este CAL ha debatido el Plan Estratégico y el PP, pero hasta el momento no se implementa el CCL.


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1. CCL dentro de la MC Azángaro: MC vinculante de facto, CCL formaliza

acuerdos - Integrantes son facilitadores de MC.

2. CCL ampliado Santo domingo: Reglamento del CCL lo amplia 32 y

Mc Fuerte Vurahuasi: CCL ampliado a 30 representantes, 24 de

sociedad civil: Mesa fuerte

3. MS Consultiva de CCl San Marcos: Ordenanza municipal legaliza 1

representante de mesa en CCL

4. MC sin CCL Morropón: Mesa débil y CCL no instalado por

¨sobrecarga de actividades¨ Santa Rosa: Mesa fuerte (CAL), CCL no instalado

5. MC y CCL, vidas separadas Ichocan: Ambas débiles, sobre todo la MC, y

separadas Yauyos: CODENY, espacio de concertación de

corredor, no relacionados con los CCL distritales

Gráfico N° 2:Tipos de Relación entre Mesas de Concertación y CCLs

e) La Mesa y el CCL sin relación, vidas paralelas: Ichocán y Yauyos

Ichocán es una mesa de tipo declinante, mononuclear, cuyo apogeo se dio entre los años 1996 y 1998 con el nombre de Comité de Coordinación Interinstitucional. Fue relanzada con el nombre de Mesa del Desarrollo Humano Sostenible el año 2003 y está actualmente muy débil. En ese contexto llegó la normatividad sobre los CCL y el municipio lo formó con apoyo de la Asociación de Municipalidades del Corredor Crisnejas (AMCEC), pero no ha llegado a fortalecerse. La experiencia parece señalar que dos instancias en un distrito pequeño y con poca organicidad, no funcionan.

En Yauyos, conforme vimos, el CODENY abarca un corredor con 7 distritos, por lo que la experiencia sigue un curso paralelo a los CCL, PP y Rendición de Cuentas (RC).

MCCCL

MC CCL

MC

MC CCL

MCCCL


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Se deduce de este cuadro de situaciones que en la franja avanzada la presencia de los CCL no ha sido vista como una oportunidad, por contar ya con Mesas. La presencia de dos instancias parecidas ha obligado a reingenierías institucionales que en 4 de las 5 variantes vienen tratando de evitar repeticiones. En tres casos el principio rector de la reingeniería ha sido la eficiencia, buscándose economizar costos en términos de tiempos y espacios, sea integrando los CCL a las Mesas (Azángaro) o en la versión más drástica, no formando los CCL (Morropón y Santa Rosa). En otros casos el principio rector de la reingeniería ha sido la efectividad, esto es, dada ya la duplicidad, tratar de construir la mejor articulación para el máximo provecho en términos de participación y calidad de las decisiones, sea haciendo que la Mesa sea integrante formal del CCL (San Marcos) y/o ampliando los CCL hasta convertirlos en Mesas cuasi-institucionalizadas (Santo Domingo y Curahuasi), cuyas reuniones tengan un peso mayor.

Cuando se estuvo formulando la Ley Orgánica de Municipalidades la recomendación de RED Perú y otros actores de la comunidad epistémica a los diseñadores fue incorporar las Mesas, con su naturaleza amplia, como instancias formalizadas de concertación, pero ello no fue aceptado. Finalmente la realidad se viene imponiendo, procesándose readecuaciones organizacionales de facto. Como decíamos, el CCL actual es casi una reedición - algo ampliada - del consejo municipal y es necesario la mayor presencia de la sociedad civil para hacerlo atractivo, tanto para los que enfatizan la democracia como un fin como para los que creen en la democracia sólo como un medio. Respecto a éstos últimos, un incentivo para la vigencia de los CCL es su rol en el proceso de los PP pero durante el ejercicio del PP del 2004-2005, el MEF aflojó este requisito por los márgenes de incumplimiento, con lo cual mermó su atractivo. Al parecer la fórmula de CCL Ampliados podría ser la que mejor funcione en la franja institucionalista, pues en ella no hay Mesas previamente, mientras en la franja participacionista podría ser la dinámica articulada entre las Mesas pre-existentes y CCLs Ampliados.

4.2 Presupuesto participativo y rendiciones de cuentas: cumplimientos formales y reales

En general se observa el cumplimiento de los Presupuestos Participativos, con una tendencia general a una amplia participación en la definición de prioridades y proyectos. Evidentemente hay interés de la población por definir cosas a su favor, habiéndose sin embargo recogido los siguientes problemas:


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1) La desligazón relativa entre los PCD y los PP por la no conservación de la visión distrital o provincial en el procesamiento de los PP, fragmentándose el gasto y dispersándose los recursos;

2) El déficit de capacidades para ejecutar las obras y proyectos aprobados en el PP, en particular para cumplir con los requisitos técnicos para el diseño de perfiles y proyectos (Ichocán, Santa Rosa);

3) La complejidad de pasos y requisitos del instructivo, que obligan a los municipios a buscar “rutas cortas”;

4) La rigidez actual del concepto de inversión pública, que no recoge intervenciones propiamente sociales, por ejemplo el tema de equidad de género o el de desarrollo de capacidades;

5) El rol impreciso y en algunos casos marginal de los CCL en la actualización de los PCD y en los procesos de PP;

6) La necesidad de proyectos de mayor envergadura y por tanto la coordinación con otros niveles para proyectos provinciales y regionales.

Un elemento común en los PP es que las mujeres tienen una mínima participación, generalmente como espectadoras o alcanzando propuestas limitadas a demandas de capacitación para el empleo, local comunal o similares. Son casi inexistentes los pedidos de capacitación para temas como derechos en salud, familia, violencia familiar o formación de liderazgos participativos. De hecho la estructura presupuestal y la normatividad limitan la posibilidad de ir más allá de obras tangibles. La incorporación del tema de género se ve dificultada por el escaso manejo del mismo por parte del personal municipal y de las propias dirigentas.

Huaccana fue el laboratorio para la validación de la metodología del Presupuesto

Participativo y por tanto realizó su proceso con fuerte soporte externo. El problema que presenta ahora que ya no tiene dicho apoyo es la sostenibilidad de la calidad de participación previa y en el caso del PP la compatibilización entre los pequeños recursos con que cuenta y la arborificación de sus instancias, lo que lleva a una puja distributiva. En Huaccana se vienen implementando comités de vigilancia para la ejecución de lo programado participativamente.

En Ichocán casi todo el trabajo técnico fue realizado por el equipo de la AMCEC, tanto para la elaboración de la ordenanza, como para la preparación y realización de los talleres de capacitación, el proceso de inscripción de agentes


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participantes y la asamblea de priorización de proyectos. Este proceso animó la participación de diversos actores, principalmente institucionales, y de vecinos de la pequeña ciudad. También participaron representantes del Comité de Vaso de Leche.

En Azángaro el proceso del PP se realiza desde antes de la dación de la norma, en forma muy amplia, en los espacios de concertación descentralizados con que cuenta. En el año 2004 se logró el acuerdo de que cada uno de los vecinos del casco urbano aportara 150 soles para la construcción del sistema de desagüe, existente solo para el 10% de los hogares.

En San Marcos el PP ha sido el espacio de trabajo más animado del año 2004. Se trabajó y enriqueció el instructivo del MEF, asumiendo como criterios de aprobación de proyectos su alcance y el aporte de contrapartida. El énfasis ha sido favorecer proyectos productivos de desarrollo, estando entre los aprobados a nivel provincial la micropresa de Potrerillo, la electrificación rural de 25 caseríos y el Mercado de Abastos, y a nivel distrital, el apoyo al Centro Educativo y servicios de agua potable y letrinas. Quedaron sin aprobar proyectos para la formación de liderazgos juveniles, para el apoyo a microempresas procesadoras de cereales y el fortalecimiento de hábitos de nutrición, por considerar los funcionarios que estos proyectos no podían ser parte del presupuesto de inversión. El PP se trabajó en el nivel distrital y provincial. En el PP del distrito capital, Pedro Gálvez, participaron los 8 miembros de sociedad civil del CCL más otras 5 organizaciones (CVL, Liga Distrital de Fútbol, entre otros), 50 representantes de los caseríos y de tres barrios. En el PP provincial se convocó a los alcaldes distritales, el CCL, CINDESAM, invitados de los sectores (Educación, Agricultura. Salud). “Es de reconocer que fue poca la participación de la representación femenina en el PP”, señala la regidora Lily Quiroz. Aún no se ha instituido un sistema de seguimiento a los acuerdos del PP.

En Morropón la municipalidad ha cumplido con impulsar con estándares mínimos el Presupuesto Participativo en el 2003 y 2004, coordinando con la MCLP. En general hay una participación de baja calidad en la localidad. Hacia el 2003 el alcalde y el Párroco se comprometieron en relanzar la MCLP, en lo que sería su tercera etapa, pero este proceso aún no da frutos. Se trató de actualizar el Plan de Estratégico de Desarrollo, con apoyo de la Fundación Ebert, pero el proceso quedó paralizado. El alcalde alude a una recarga de labores.

En Santo Domingo el PP 2003-2004 ha venido siendo definido con amplia participación de los vecinos. “Hubo como 500 participantes en la reunión de mayo”,


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señala el Gobernador. En este distrito el municipio decidió desde antes del PP abrir a la toma de decisiones el 100% del precario presupuesto municipal de inversiones (alrededor de medio millón de soles anual), algo muy poco practicado en esos momentos.

De otro lado, en relación a las Rendiciones de Cuentas (RC), hasta el momento se puede identificar tres formas para su realización:

1. Cabildo abierto: es la modalidad más utilizada y la más común en las experiencias;

2. Rendiciones de cuentas en los presupuestos participativos y espacios de concertación: por

lo general todo proceso comienza con una rendición de cuentas, explicando los montos de ingresos, egresos y el monto asignado al presupuesto participativo;

3. LaRendicióndeCuentascomoprocesoespecífico: en este caso se trata de procesos ad hoc, lo que supone que se va más allá del acto de informar. Por lo general se trabaja concertadamente con la propia sociedad civil la metodología de rendir cuentas y su ejecución, y en algunos casos es reglamentada por ordenanza municipal. Se están diseñando y difundiendo guías para esta forma de rendir cuentas.

Tabla N° 5: Tipos de Rendiciones de Cuentas implementados

en las Experiencias, 2004

Santa RosaAzángaroHuaccanaCurahuasi

Limatambo San Marcos

Ichocán Santo Domingo

MorropónNor Yauyos

RC en Cabildo Abierto

Si Si

NoSiSiSi Si Si Si Si

RC en PP

Si Si Si Si Si Si Si Si Si Si

RC con Guía metodológica

No Si

No Si

No No No No No No


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En realidad hay dos niveles de cumplimiento de la rendición de cuentas: el cumplimiento mínimo y la rendición real. Las dos experiencias que hacen mejor la rendición de cuentas son Azángaro y Curahuasi.

En Azángaro en el 2003 se realizaron dos cabildos abiertos y en el 2004 se implemento la RC con una guía metodológica aportada por el proyecto Fortalece, durando el proceso 3 meses, desde septiembre hasta mediados de diciembre. El proceso ha implicado la convocatoria a las organizaciones, la publicación de la ordenanza, la formulación de las preguntas para rendir cuentas, y todos los pasos contemplados.

En Curahuasi se ha cumplido con la normatividad municipal vigente y en los dos años de la gestión se ha realizado la Rendición de Cuentas, coordinando con el CCL reuniones amplias. La segunda Rendición, el 21 de setiembre del 2004, contó con una Guía orientadora y fue difundida por la radio en directo, buscando intencionalmente cimentar la comunicación entre autoridades y la población.

En Santa Rosa hasta el momento se han implementado dos cabildos abiertos, brindándose información sobre el presupuesto y sobre los acuerdos del Consejo de Autogobierno Local (CAL) a toda la población. En el presupuesto participativo se ha rendido cuentas de los montos generales de egresos e ingresos y obras implementadas en el distrito.

En Huaccana la rendición de cuentas esta asociada a la transparencia en la información en el proceso de presupuesto participativo. No por casualidad Huaccana fue el laboratorio en la validación de la metodología de PP.

En Santo Domingo se da la Rendición de Cuentas dos veces por año, una de ellas en una Cena de Navidad que se ofrece ampliamente. El alcalde asume la responsabilidad de las rendiciones.

En San Marcos se cumple con estándares mínimos con la Rendición de Cuentas (una vez por año) aunque no hay un mecanismo tan claramente establecido para ello. No se cuenta con una política amplia de comunicación municipalidad-población.

En Morropón se realizó una primera Audiencia Pública de RC en mayo del 2003, con cerca de 200 participantes, y la segunda en enero del 2004, con 300 participantes. Allí la población fue ampliamente informada de los gastos, recursos disponibles y obras.


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Si comparamos la experiencia de Ichocán con otras, podríamos decir que hubo una Rendición de Cuentas con estándares mínimos.

Tabla N° 6: Calidad de ejecución de instancias einstrumentos en las Experiencias

No aplica

No aplica

No aplica

No aplica

No aplica

Azángaro Curahuasi Huaccana Icho-cán Limatambo 2004

Morropón2004

Santo Domingo

San Marcos

Santa Rosa

Nor Yauyos

Corredor Jabón Mayo

Mesa

CCL

PCD

PP

RC

üü

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ü

üNo

aplica

No aplica

No aplica

No aplica

üü ü ûCumplimiento de calidad Cumplimiento mínimo No cumplimiento

üü

En realidad al revisar la aplicación de los instrumentos y mecanismos de participación se evidencia una mejor ejecución de Mesas, PCD y PP, siguiendo en segundo lugar los CCL y en último lugar, las RC. En algunos casos de cumplimiento mínimo de PP, CCL y RC hay un cumplimiento formal, que deja documentación pero no realidades y capacidades.

4.3 Democracias locales participativas

A partir de la información recopilada hemos identificado tres modelos de democracia participativa. Evidentemente se trata de alguna manera de “tipos ideales” pues las gradaciones entre uno y otro modelo imperan en la realidad:

a) El modelo de democracia participativa de representantes.

Lo que es medular de esta variante es la participación de los directivos de instituciones y líderes de organizaciones sin mandato de sus representados ni rendición de cuentas de sus actos. Suelen por tanto ser o devenir en democracias


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de élites o poliarquías locales. Sus acuerdos, sin mucho respaldo, por lo general tienen carácter consultivo para los decisores. La fórmula organizativa más común de la “democracia participativa de representantes” es la que hemos denominado Mesa mononuclear, esto es, una Mesa única, sin un organigrama de mesas temáticas ni territoriales. Ejemplos de este tipo son Ichocán y Yauyos.

b) El modelo de democracia participativa de representantes con poblaciones.

En este caso el poder moral de la población reunida periódicamente se convierte en vinculante de hecho y hay una co-gestión entre Estado y sociedad. Corresponde por lo general a Mesas arborificadas, esto es, instancias que cuentan con un núcleo central pero funcionan también por cuencas o zonas, y por ejes temáticos, de tal forma que involucran a una parte de la población. Los representantes tienden a la consulta de sus actos y votaciones y rinden cuenta de su labor. Ejemplos que se acercan a este tipo son Azángaro, Santo Domingo y Limatambo en el periodo 1993-2002. San Marcos es un caso intermedio pues CINDESAM no es mononuclear pero sus ramificaciones no están muy activas, sí su núcleo central, que tuvo alrededor de 15 reuniones el año 2003 y algo menos el 2004.

c) El modelo de democracia participativa limitada.

En este caso los municipios sólo tienen el CCL, cumpliendo formalmente lo normado, que tiene insuficiencias ya señaladas, entre ellas el porcentaje de miembros de las organizaciones sociales y los requisitos legales para su inscripción. El modelo CCL actual es, dentro de la clasificación de espacios de participación de Andrea Cornwall (2002:17-21), una “institución regulada de intermediación”, esto es, una instancia de participación por invitación, diferente de los otros tipos de espacios de participación, que la autora clasifica en cuatro: a) los espacios autónomos de sociedad civil; b) los movimientos alternativos o de resistencia; c) las “formaciones flotantes” o movimientos irruptivos; y d) las instituciones reguladas de intermediación. En este último tipo hay menos márgenes de libertad y menos horizontalidad, evidentemente, que en el caso de las Mesas surgidas desde abajo, en que la relación alcaldes-Mesas endógenas es más fluida.


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Se deduce de la presentación de los tres tipos que el modelo real de democracia local en las circunscripciones en las que existe CCL y Mesa es un “modelo híbrido” entre un modelo institucional de participación limitada” (CCL) y alguna de las dos variantes participativas, sólo de representantes o de representantes con poblaciones. El modelo más abierto – de representantes con poblaciones- es el de CCL Ampliado y Mesa arborificada (o descentralizada).

4.4 El ciclo de vida de los movimientos: experiencias emergentes, persistentes y declinantes

Es importante advertir que la “calidad de la democracia” (O´Donnell, 2003) es móvil y puede ampliarse o retrotraerse, en este caso conforme a la mixtura entre su variante institucional y no institucional. Esto quiere decir que hay democracias participativas “de ida” y “de venida”, de menos a más o viceversa, esto es, de ida hacia un modelo de representantes con poblaciones o de venida hacia un modelo de representantes o de participación limitada, con todas sus etapas intermedias.

Cohen y Arato (2000:615-622) enseñaron que había un “ciclo de vida de los movimientos sociales”. Dicho ciclo cubre un arco que va de las primeras formas no institucionales de los movimientos, en que priman las redes amplias y flexibles, la asociatividad voluntaria, la distinción mínima entre líderes y seguidores, a una segunda etapa en que se avanza hacia la organización formal, la inclusión y la institucionalización, con los peligros de la cooptación, la profesionalización, la burocratización y la centralización. Pero este tránsito no es ineluctable y la sostenibilidad de los movimientos participativos locales tiene que ver con el manejo adecuado de la tensión entre organización misionaria e institucionalidad (Mintzberg, 1993). Justamente la diferencia de los adherentes a la democracia participativa respecto a los que postulan la democracia representativa clásica es que para los primeros la democracia es no sólo un método – un diseño institucional para arribar a decisiones - sino un modelo de sociedad (Pateman, 1970).

Aplicado al caso, se observa que hay democracias participativas emergentes, persistentes y declinantes. Algunas experiencias están en expansión, otras en el orto de su desarrollo y unas terceras en su fase de retraimiento. Hay también relanzamientos.


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Tabla N° 7: Etapas de mayor y menor desarrollo de las experiencias de democracia participativa

San Marcos

MECODEH

Limatambo

Ichocán

Curahuasi

Sto. Domingo

Azángaro

Yauyos

Morropón

Santa Rosa

Huaccana

1990 - 1992 1993 - 1995 1996 - 1998 1999 - 2002 2003 - 2006

Néstor Mendoza

Equipo regional

Wilbert Rosas

Ichocán

Carlos López

Julio Luna

Percy ChoqueWalter Varillas

Maximiliano Ruiz

Nilo Najaro

Julián Páucar

Experiencia ALIS

Etapas de mayor desarrollo Etapas de menor desarrollo

San Marcos, una de las más antiguas, tuvo su orto entre 1993 y 1998 y hoy es una experiencia persistente pero en un nivel de funcionamiento menor. Azángaro fundó su Mesa en el año 2000 y no despegó sino con la nueva gestión 2003-2005, estando hoy en ascenso. CODENY de Yauyos tuvo su orto entre 1996 y el año 2000, estando hoy en una fase de estabilización. Huaccana vive el estancamiento de su experiencia, luego de haber sido receptor de múltiples proyectos de cooperación durante la etapa 2002-2003.


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Las experiencias de participación y concertación local revisadas tienen su “núcleo duro” en la presencia de tres actores: las autoridades municipales, las ONGs y las organizaciones sociales. ¿Quienes no vienen? Las empresas privadas. ¿Quiénes vienen a veces y en algunos casos, con cierta regularidad? Los representantes de entidades el Estado. ¿Participan las mujeres y los jóvenes? Poco. ¿Participan los muy pobres? A veces. ¿Participan los partidos? Eventualmente. ¿Por qué este perfil de la participación? ¿Es un tema estructural o institucional? ¿Es objetivamente así o depende de arreglos institucionales? Este es el punto que suscita debate en el sector municipalista avanzado.

Si la “calidad de la democracia” supone un nivel de actividad e involucramiento mayor cabe de todos modos preguntarse, como lo hacemos nosotros, cuál es la “elasticidad de la demanda participativa”, esto es, la franja de desempeño óptimo de la participación, en que suma y no lleva al cansancio, habida cuenta de la preocupación generalizada por la proliferación de instancias de participación. Acá deseamos presentar tres debates que coadyuven a ubicar esa franja, a partir de saber quienes vienen y quienes no:

a) las motivaciones de los que vienen, esa entremezcla de intereses y valores que lleva siempre al debate en las ciencias sociales entre la teoría de la movilización

Capítulo 5:

Demanda participativa elástica e inelástica:

la franja de desempeño óptimo de la participación


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de recursos (Olson) y la teoría de los movimientos sociales e identidades colectivas (Touraine);

b) la utilidad del involucramiento en instancias sin carácter vinculante formalmente establecido, que convoca al debate sobre la delegación y el poder de decisión descentralizado entre los puntos de vista partido-céntricos y socio-céntricos; y

c) la posibilidad de expandir la participación y representabilidad de los excluidos desarrollando elementos comunicacionales de la democracia deliberativa en los actuales entornos participativos, lo que supone debatir la equivalencia “democracia participativa = asamblea”.

5.1 Quiénes participan y quiénes no

La pregunta aquí es si ya llegó a su techo la participación en el país y sobre todo en la franja avanzada o si hay razones para pensar en que puede seguir desplegándose y cómo.

a) El perfil de las organizaciones sociales en las localidades: lo que hay, lo que no hay, lo que se recrea, lo que se va quedando.

Lo nuevo con la descentralización local participativa no es tanto el surgimiento de organizaciones sociales sino más bien su reactivación y articulación en otro piso, el territorial. El tejido social en las doce experiencias se podría resumir en una fórmula de pisos históricos agregados: federación campesina + organizaciones de mujeres de sobrevivencia + organizaciones urbanas vecinales o barriales + organizaciones de productores por producto o por cuenca/zona. Hay variaciones según cada localidad, pero en general este es el mapa social que la concertación reaviva y articula bajo el nuevo formato de procesos de planificación del desarrollo local y ahora presupuestos participativos.

Se aprecia que el mayor dinamismo lo tienen dos sectores, el de pequeños productores y el de las capas comprometidas con la concertación por el desarrollo local. Los pequeños productores compatibilizan con el discurso municipal del desarrollo económico local y se presentan como el


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motor del enfrentamiento de la pobreza. Las organizaciones de mujeres “aportan” con presencia amplia, eventualmente con acciones de presión (como se dio en Azángaro) o de respaldo (como en la primera gestión de Morropón con el alcalde Maqui) pero no se aprecia, como veremos más adelante, una agenda de género propia.

Estos actores sociales entran a la política local y debieran ir pasando de discursos corporativos a discursos territoriales, si bien en muchos casos sólo agregan sus intereses corporativos. Las organizaciones sociales tienen hoy la posibilidad de integrar sus demandas en una perspectiva territorial, que no es la simple agregación de las demandas particulares.

Las generaciones sociales de las que hemos hablado ingresan superpuestas a la nueva institucionalidad de la descentralización y con sus historias de vida y enfoques. Si hay algo escaso en los procesos estudiados son las viejas estructuras de lo que hemos denominado el “clasismo tardío” (SUTEP, CGTP). Evidentemente por sus características de ruralidad, en nuestras experiencias hay muy poco trabajo dependiente, que es la base social de la CGTP. Sin embargo aún en provincias con más trabajadores estatales como Azángaro o San Marcos, no se evidencia un movimiento de trabajadores estatales ni su involucramiento en los procesos participativos. Los maestros son percibidos como un sector que reacciona periódicamente por sus salarios pero no es un actor del desarrollo local.

Todas las demás OS suelen ingresar a las experiencias desde ópticas redistributivas, sean temáticas o territoriales. No ingresan siempre desde el inicio ni masivamente, salvo se trate de alcaldes procedentes de Federaciones Campesinas. En los espacios de concertación pueden definir una nueva identidad colectiva, más amplia, y pasar a sociedades civiles movilizadas, movimientos sociales de concertación. Este es el proceso de las experiencias en su etapa de mayor desarrollo.

La forma de comportamiento social en las experiencias es por tanto de sociedad civil: diálogo, negociación permanente, momentos de tensión, deliberación, consensos, acuerdos. La forma de comportamiento social en las experiencias no es centralmente el de movimientos irruptivos desinstitucionalizados. Hubo en Azángaro un germen de protesta violenta el 2004, a pocas semanas del caso Ilave, pero no llegó a prosperar por una oportuna reacción de las autoridades. Tampoco se han constituido


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todavía movimientos sociales estructurados de sociedad civil, que ponderen adecuadamente la propuesta, el diálogo, la intervención, la vigilancia y la movilización. El proceso está en sus primeros pasos. Faltan seguramente años de aprendizaje social para saber qué se puede hacer desde abajo y qué se puede proponer, solicitar y exigir a los niveles regional y nacional.

b) La ausencia del sector privado y la presencia variable del Estado.

Una verdadera concertación local debiera involucrar a las tres patas de la mesa: la sociedad, el Estado y el mercado. Pero en la tradición peruana de la concertación es muy rara la presencia de las empresas privadas y variable la presencia del Estado. Las empresas generalmente han estado ausentes o con presencia episódica, tendiendo a retirarse.

Sin embargo, en tiempos más recientes las instituciones públicas han ido dándole mayor importancia a su involucramiento, sea en las MCLP o en las Mesas independientes. En San Marcos, por ejemplo, se ha dado la presencia masiva de los sectores del Estado (salud, educación, agricultura). En Limatambo hubo un primer momento en que la relación fue sólo entre el municipio y las comunidades campesinas, pero luego se integraron los vecinos, los sectores públicos y las ONGs. Curahuasi es un caso mixto, con presencia simultánea de sectores públicos, instituciones locales y organizaciones sociales. Este involucramiento del sector público en varias regiones se ha visto ahora afectado por la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, que no considera la participación del sector público en los Consejos de Coordinación Local (CCL), lo que ha motivado que municipalidades como Azángaro, Ichocán y San Marcos hayan tomado el acuerdo de integrarlos como invitados.

c) El viraje al desarrollo agropecuario y las organizaciones de productores.

En mérito a propiciar una mayor participación de productores en relación al mercado y al desarrollo local, se han creado múltiples asociaciones de productores en provincias y distritos. Estas asociaciones son una opción para sostener una oferta agregada y tener competitividad. Hay asociaciones


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de productores de panela, café y menestras en Santo Domingo; de la tara, de lácteos, de cuyes y de forestales en San Marcos; de anís en Curahuasi; de hierbas aromáticas y tubérculos en Yauyos; entre muchas otras.

Estas asociaciones se han venido articulando a las mesas de concertación buscando beneficios tangibles para su desarrollo. Los PP - hemos constatado - han sido una oportunidad para presentar sus demandas. Los productores lácteos de Azángaro obtuvieron el año pasado el apoyo del PP para cobertizos y contaron con presupuesto para semillas de pastos cultivados. Las comunidades de la cuenca del Jabon Mayo, igual, presentaron proyectos productivos logrando en 70 distritos se reoriente la inversión del FONCOMUN hacia una prioridad productiva (Paredes, 2004). En Huancané, la asociación de productores lácteos logró apoyo para unos cobertizos en el último PP. Y así en muchas localidades.

d) La participación de los partidos.

Con cargo a un estudio específico sobre el tema, lo que hemos visto en las experiencias visitadas es que, en general, existe una desconfianza de los partidos hacia la sociedad civil. En algunos casos participan militantes de los partidos en las Mesas de Concertación pero ello no significa una representación orgánica de sus partidos ni una modificación de los enfoques y políticas de sus partidos respecto a la relación entre sociedad civil y sociedad política o entre el Estado y la sociedad. En la base hay mayor entendimiento que en los niveles superiores: en términos generales las dirigencias partidarias son partido-céntricas y en algunos casos se cree que la sociedad civil es sinónimo de ONGs. Hay en este terreno mucho techo para una modernización de la política en el país, desafío que replantea la forma de ejercicio del poder político.

En las experiencias estudiadas, y en otras revisadas indirectamente, se aprecia que los partidos prácticamente no participan. La mayoría de militantes que participa son de partidos locales o regionales, con amplio predominio de liderazgos masculinos. Hay que considerar además que muchas de las listas ganadoras han venido siendo elegidas con votaciones inferiores a un 25% del electorado, lo que muestra la fragilidad de la representación.


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5.2 ¿Por qué se participa? Valores e intereses

El Perú es uno de los países latinoamericanos con mayor densidad organizacional (López, 1997). Sólo un 26,5% no participa en ninguna organización (Tanaka y Zárate, 2000). Pero venimos de una etapa de fragmentación, de retroceso de lo social. Ya no existe la sociedad civil autónoma anterior: quedan algunas viejas estructuras organizacionales pero sin bases sociales renovadas. Hemos denominado “clasismo tardío” a esta forma social desfasada con la nueva fisonomía social del país. Y sobre este piso se han agregado las generaciones sociales posteriores, como vimos.

IMASEN (2004), en un estudio comparativo con 7 países latinoamericanos, concluye que la participación social en el Perú es similar a la de otros países en cuanto a la primacía de la participación en organizaciones comunales, del barrio o ciudad (33,3%), en organizaciones religiosas o actividades religiosas (26,4%) y en actividades de apoyo a la educación (25%). Esto se corrobora en las experiencias estudiadas: en todos los ámbitos hay comunidades campesinas o juntas vecinales, organizaciones ligadas a las parroquias de la Iglesia Católica u otras iglesias especialmente evangélicas, y las APAFAS. Lo diferente encontrado por IMASEN respecto a otros países es que en los demás el peso de la participación en actividades benéficas o voluntariado es en promedio del 18,2% y en el Perú el 3,4%.

Esto evidencia que la participación social en el Perú expresa mayoritariamente intereses. La propia población identifica como motivación para la participación el beneficio propio o la conveniencia (33,1%, IMASEN ibidem). El reciente estudio de Hurtado (2004) en Melgar, Puno, concluye que la gente “desea finalmente resolver sus problemas de subsistencia; al final sus demandas se convierten en activos que les asegure fuentes de trabajo”. Esta motivación clara de la participación hoy en el Perú tiene seguramente que ver con el hecho de que en nuestro país la participación se da en las franjas de bajos ingresos, a diferencia de otros países de América Latina en que se da una mayor participación en otras franjas sociales (IMASEN, ibidem).

Sin embargo, no funciona mecánicamente la fórmula de “a más pobreza más

participación”. Hay muchos sectores pobres que se autoexcluyen de participar justamente por no tener las condiciones socioeconómicas que les permitan asumir el costo de la participación. Se produce así un cálculo de costos y beneficios de la participación, que también es de intangibles, esto es, de cosas materiales pero


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también de ganancias afectivas o de capacidades. Dado que venimos de una década de primacía de una cultura pragmática, promovida por el fujimorismo, la franja que participa inicialmente tiende a exigir sólo derechos y no el cumplimiento de deberes y responsabilidades. Es en el proceso de participación que se produce la oportunidad del tránsito a una mayor conciencia de obligaciones y un reencuentro más claro de intereses y valores. Esto quiere decir que no toda participación social es participación ciudadana, pero que, a la vez, no puede haber participación ciudadana sin participación social. En Azángaro la población urbana llegó al convencimiento de que no había otra forma de resolver el problema del saneamiento básico que autofinanciándolo y juntó 12 millones de soles. En Huancavelica hubo que caminar masivamente hasta Lima en la Cabalgata de 1998 para poner en la agenda nacional a la región. En muchas experiencias los PP fueron recortados por falta de presupuesto y motivaron que las comunidades analicen cuáles obras o servicios eran urgentes, aceptando pasar sus petitorios para los siguientes años.

En pocas palabras, los valores e intereses, la democracia como fin y la democracia como medio, el hombre egoísta y el hombre solidario, en la vida, están entremezclados. Se equivocan quienes analizan unilinealmente las cosas, sea quienes perciben el movimiento descentralista local como un gran juego de agentes y principales, la construcción artificial de facilitadores y ONGs, o quienes ven en él sus propias representaciones ideológicas y no las relaciones sociales reales.

Esto tiene implicancias para la franja municipalista participacionista, porque lo que le es específico es que ella es partidaria de la democracia como fin. Los roles que juega conduciendo municipios y sociedades rurales la han llevado a integrar el tema del desarrollo local, la calidad de vida, el desarrollo agropecuario. Pero la información recogida indica que no hay muchas intervenciones de calidad e impacto para atacar la pobreza en los casos estudiados. Se privilegia el apoyo a los sectores emprendedores, pero no hay igual énfasis, salvo excepciones, en el mejoramiento de los programas sociales, o en iniciativas anti-pobreza de envergadura, menos aún que apunten a una mayor equidad entre géneros. Sin embargo, las bases sociales de sus experiencias participativas, al igual que las de las otras dos franjas, la institucionalista y la tradicional, tienen una óptica pragmática de la democracia como medio. Por tanto los procesos participativos van a funcionar cuando esos procesos respondan no sólo a principios, convicciones, sino generen resultados. No sólo hay que valorar por tanto el proceso de la participación sino los resultados de la participación, tanto en términos de calidad de vida como de empoderamiento.


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5.3 La cuestión de la representación y la representabilidad: la elasticidad de la demanda de participación.

En las experiencias de los alcaldes pioneros la presencia de los diferentes actores era voluntaria y podían acudir todas las organizaciones y personas interesadas, sin límite. En Limatambo y Morropón eran reuniones masivas, con la presencia de cientos de delegados campesinos de comunidades y anexos, así como de organizaciones de corte asistencial (Comités de Vaso de leche, Comedores Populares), que expresaban su opinión sobre los proyectos municipales. En las experiencias de Cajamarca, al revés, el peso estaba en la representación institucional, pero las pocas OS que participaron al inicio se retiraron luego de un tiempo, aparentemente agotadas por la falta de logros. En San Marcos fue también limitada la participación de OS en CINDESAM, explicable en parte por la escasa presencia de éstas en su ámbito. Ahora en muchas experiencias hay sólo presencia de líderes sociales.

Pero finalmente, ¿a quiénes representan los dirigentes de organizaciones? Cabe preguntarse si son representativos, quién los eligió, si están conectados con sus bases, si hay una fluidez, un diálogo, una comunicación con sus representados. La información recogida señala que en muchos casos hay una distancia entre los dirigentes y sus bases y que no hay correas de transmisión que posibiliten un flujo de comunicación entre representantes y representados. Retomando un concepto forjado por Chirinos (1991), el de “representación sin mandato”, hoy en día los líderes representantes de OS tienen la tendencia a sentirse autónomos frente a quienes los eligieron y no dan cuenta de su accionar. Los balances recientes de la MCLP (Henríquez, 2004) y de la Red Perú (Basombrío y Frías, 2004) evidencian la debilidad de las representaciones de las organizaciones sociales en las Mesas y CCL, en términos de su representatividad y relación con las bases.

Sin embargo, pareciera existir no sólo una debilidad en la calidad de la representación social sino también una dificultad de los propios representados para hacerse representar, tema que alude a su representabilidad. La extrema pobreza y exclusión generan limitaciones para fijar intereses y opciones algo más permanentes. Como señala una de las evaluaciones reciente, los procesos de participación requieren de niveles de compromiso y organicidad que no todos tienen en la sociedad, con mayor razón los más pobres, limitados al mínimo, con muchas dificultades para involucrarse en procesos que requieren tiempo, toma de distancia frente al drama inmediato y visión de mediano plazo (Basombrío y Frías, ibidem).

La participación -hay que reconocerlo- tiene un costo y el primer costo es el


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tiempo que se le dedica. La gente identifica que no participa no por falta de interés sino por falta de tiempo. El estudio auspiciado por el Instituto de Estudios Peruanos el 2000 reveló que un 52,5% de los encuestados declaraba que le gustaría participar más en las organizaciones, pero el 61,4% de ellos no lo hacía por falta de tiempo (Tanaka y Zárate, 2000). En nuestras experiencias sucede igual. Una dirigenta de Limatambo señalaba que no asistía a las reuniones de capacitación porque a pesar que le cubrían la movilidad no tenía tiempo ni con quien dejar a sus hijos menores. Situación que podríamos extrapolar para el caso de Así, muchas madres de familia tienen a veces la oportunidad de un espacio para el desarrollo de capacidades pero no acceden a ello por carecer de mecanismos de apoyo que faciliten su promoción. El párroco de Morropón contaba que cuando la Iglesia lanzó una convocatoria para que las comunidades campesinas se integren a las acciones de concertación, los dirigentes campesinos le contestaron que no tenían dinero para quedarse en la ciudad, con todo lo que eso supone. En San Marcos, los propios alcaldes de los distritos más pobres tampoco se integran al espacio de concertación provincial, aduciendo los costos de asistir a las reuniones, traslados y alojamiento.

Esto es lo que ha contribuido a abrir una brecha, más evidente ahora que antes, entre la sociedad civil mesocrática, de capas medias, y la sociedad civil popular, además de poner barreras para que la franja más pobre pueda constituirse en sociedad civil (Ames et al, 2000; López, 1997).

Esto quiere decir que la demanda de participación por la gente depende del costo y calidad del sistema participativo. Toda la data hace pensar que en nuestro país ahora la demanda de participación no es inelástica sino relativamente elástica a los cambios en los costos y calidad de la participación, esto es, es muy variable al factor costo-tiempo, al factor calidad-de-la-reunión o al factor importancia-de-la-agenda. Hay una franja que no puede pagar el costo de oportunidad de las horas-reunión (más viaje) que significa participar y no entra a la democracia participativa. Esta requiere abaratar los costos del enrolamiento de esta franja ausente, con otras modalidades, flexibilizando el ingreso. Pero quien ya ha pagado el costo-tiempo de ir a las reuniones, está atento a la calidad de la instancia de participación-concertación. Si la reunión es larga, tediosa, desordenada y sin buenos acuerdos, la demanda de participación se retrae. Si la Mesa es descentralizada y en su zona, baja el costo-tiempo y es posible asistir. Pero si la participación implica engancharse a todas las reuniones del nuevo instructivo hecho en Lima, el costo sube y el interés, después de un punto, decaerá. Si la agenda va a debatir algunos proyectos del PP que sabe lo beneficiarán, va a tratar de asistir, pero si asiste y después no se ejecuta nada, va a ser más difícil volverlo a enrolar. Si las elasticidad fuera muy volátil, todos se irían a la primera; pero felizmente hay un sector


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duro, que funciona como colchón del sistema y que paga incluso los costos de los errores de diseño y ejecución. Todo esto lo saben los economistas.

Es cierto que conforme hay más interés y compromiso la gente está más dispuesta a pagar el costo de oportunidad de la participación y viceversa. Pero siendo la gente pobre y muy pobre, el costo siempre es muy alto. Se trata entonces de revisar cómo se podría llegar a estos sectores. Desde nuestro punto de vista esto exige reconsiderar la concepción de democracia participativa con que se ha venido trabajando, asambleística, de presencia siempre física, muy emparentada a la concepción de democracia directa rousseauniana, para enriquecerla con elementos del modelo de democracia deliberativa, más comunicacional.

5.4 La participación como discrecionalidad del decisor y el carácter vinculante.

Las personas participantes evalúan también otro costo-beneficio de la participación: su utilidad. Como han enseñado muchos autores, entre ellos Andrea Cornwall (2002: 17), de entre todos los tipos de espacios de participación la gran diferencia es entre los que han sido constituidos por la gente misma, y los creados por el Estado para la “participación por invitación”. Con los primeros espacios, de carácter voluntario, la utilidad depende de sus mismos integrantes, pero con los segundos, la efectivización de los acuerdos depende de sus normas de constitución y en este caso cuanto más consultiva la instancia, menos posibilidad de que se lleven a la práctica los acuerdos tomados. La discrecionalidad del decisor es amplia.

Esto genera una incertidumbre en los participantes, que lógicamente piensan que las instancias de concertación local debieran tener legalmente un carácter vinculante. En realidad la práctica demuestra que las Mesas activas tienen un carácter vinculante de facto, estableciéndose un contrato implícito entre el decisor y los actores de la localidad: el poder moral del consenso se asume por la institucionalidad posteriormente, por el consejo municipal y la alcaldía. Con esto se establece un trade-off entre la Mesa y el alcalde, en que conforme se redistribuye poder hacia abajo se incrementa la legitimidad hacia arriba, hacia la autoridad. Pero esta mecánica pactada no está exenta a veces de dificultades al ser la participación y concertación una escuela social de gobierno para todas las partes. Ahí la población aprende el formato de la administración pública dentro del cual puede moverse y el funcionariado edil, las virtudes de la voluntad compartida y las formas concretas de su construcción.


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En síntesis, la democracia participativa no institucionalizada (Mesas) es autorregulada por sus actores y si cuenta con el respaldo de la autoridad municipal, tiene todos los grados de libertad que la democracia participativa institucionalizada (CCL) no tiene. El tema es evaluar esta segunda, su pertinencia y fórmula óptima dentro del contexto nacional actual. Porque en el campo de la democracia participativa no institucionalizada la franja participacionista prosigue avanzando fórmulas, que mientras no signifiquen el agotamiento de la población, responden a la heterogeneidad de situaciones. Las experiencias más cercanas a la democracia directa reeditan la experiencia inicial de Villa El Salvador: el CAL de Santa Rosa, más en el espíritu que en la realidad, es una forma de autogobierno local. Pero en la mayoría de casos se ha establecido una relación de mayor o menor horizontalidad – de cogestión, en el sentido amplio del término - entre la municipalidad y la representación local en las Mesas, en que no se busca votaciones por mayoría sino consensos.

El tema-problema son los CCL, porque sus restricciones actuales llevan a algunas autoridades y líderes a dos posiciones diferentes: a) algunos entrevistados plantean que no es necesaria una democracia participativa institucionalizada, esto es, no deberían existir los CCL y creen mejor la alternativa de seguir con la participación y concertación anterior; y b) otros postulan que los CCL, CCR y todo tipo de instancia de concertación institucionalizada debiera tener un carácter vinculante, esto es, sus acuerdos deberían tener mandato sobre las autoridades ediles, con lo cual se exige una reforma global del Estado y un cambio constitucional pues se trataría de otro régimen institucional en el país. La mayoría de autoridades y líderes se encaminan en otro sentido, el de resolver la cuestión del carácter vinculante en términos prácticos, a través del poder moral que otorga la población reunida y a través de arreglos institucionales que resuelvan la articulación entre Mesas y CCL mediante las múltiples fórmulas que se vienen ensayando. Nuestra recomendación marcha en este sentido, no en el de oponer las Mesas y los CCL sino en el de buscar implementar la fórmula de CCL Ampliados en la franja institucionalista, que no tiene Mesas previamente, y articular la presencia de CCLs Ampliados con la de las Mesas pre-existentes en la franja avanzada, como se ha hecho en varios sitios del país, hasta un cambio de situación que obligue a una reevaluación.

5.5 La posibilidad de enriquecer la democracia participativa con elementos de la democracia deliberativa.

La tipología de franjas municipales participacionista, institucionalista y tradicional ayuda a resolver la pregunta sobre si vivimos en el país un exceso de participación


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o falta aún más participación. En realidad hay dos opiniones contrapuestas sobre la participación social en la descentralización: la que defiende que es insuficiente y la que postula que existe en demasía. En cierto sentido ambas opiniones son verdad pues la información recogida muestra que la participación social se da mayormente en la franja de municipios participacionistas. En realidad en el país falta aún más participación, porque la franja municipal tradicional es aún mayoritaria y porque la franja municipal institucionalista implementa formalmente un esquema de democracia participativa limitada.

Es verdad sin embargo que en la franja municipalista participacionista hay una multiplicación un tanto desordenada de instancias de participación, que se añaden al hiper-reglamentarismo legislativo. Una parte de los alcaldes favorables a la participación manifiesta con razón sentirse abrumado por la cantidad de esfuerzo que implica. Si el modelo es de democracia participativa de representantes las esferas públicas de las sociedades locales son pequeñas y ello lleva a que todas las semanas se reúnan bajo diferentes rótulos – comités, redes, mesas temáticas u otros - casi los mismos grupos de líderes locales. Si el modelo es el de una democracia participativa de representantes y poblaciones, los alcaldes y líderes entran y salen continuamente de reuniones y asambleas. De otro lado están todos los pasos a seguir por las directivas y normas sobre CCL, PP y RC. De hecho se necesita flexibilizar la legislación vigente y reexaminar si los arreglos institucionales formales y no formales se adecuan a la democracia participativa, o si son más bien mecanismos que desincentivan la demanda de participación, en particular de los más pobres, aumentando los costos de la participación.

Pareciera que una buena posibilidad de expandir la participación en el país, de mejorar la relación entre los dirigentes y las bases y de traspasar la barrera de la baja representabilidad actual de los excluidos es desarrollando elementos comunicacionales de la democracia deliberativa en los actuales entornos participativos, lo que supone rediscutir la equivalencia en uso “democracia participativa = asamblea”.

Como afirman Fung y Wright (2003) el modelo de Gobierno Participativo con Poder de Decisión “impulsa los valores de la participación, la deliberación y el poder decisión hasta los límites de la prudencia y la factibilidad.” Ahora hay en la franja municipal avanzada más participación que deliberación y algún poder de decisión compartido (carácter vinculante de facto). Pero en la franja municipal tradicional hay poder de decisión concentrado en la autoridad, sin mayor deliberación ni participación. En la franja institucionalista se repite con pocos cambios esta situación.


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En el modelo de democracia participativa en práctica las asambleas son un espacio de deliberación limitada. Como señala Elster (2001:14), “en asambleas de tal magnitud – se refiere a las atenienses pero aplica a las nuestras - la “deliberación” significa a lo sumo una discusión entre un pequeño número de oradores delante de un auditorio y no un debate entre todos los miembros.” De ahí que la preparación de acuerdos por diversas vías previas a las asambleas resulta crucial, pero este razonamiento se hace entre funcionarios, regidores y líderes, en representación de los representados, obviándole a la comunidad la deliberación. En la mayoría de experiencias la política de comunicación social todavía está en construcción y es de ida pero no de ida y vuelta: tiende a informar pero no establece un diálogo, salvo en asambleas y por un tiempo limitado. Existe además voluntad de transparencia pero es más fácil aumentar la disponibilidad de la información que su uso.

Esto hace que – más allá de los propósitos explícitos - se propenda al modelo de democracia representativa en que el representante delibera en nombre de los representados y tiene el poder de decisión sin mandato imperativo. Según el alegato clásico de Burke en defensa de la representación, los representantes no conviene sean intermediarios de sus representados porque “el Parlamento no es un congreso de embajadores” sino una “asamblea deliberante de una nación” (Sartori, 1992:229). Pero ahora podemos deliberar todos o casi todos, por las mayores posibilidades de construcción de una esfera pública más amplia, en que se combine la intervención a través de los representantes y aquella con voz propia. Esta es la democracia participativa que el punto de vista partido-céntrico no acepta en el Perú.

El modelo de democracia deliberativa enfatiza, entonces, la necesidad de la argumentación pública y la deliberación entre ciudadanos y representantes antes de la toma de decisiones (Gutmann y Thompson, 2004). En el modelo participativo clásico, que es la versión rousseauniana, lo central es el momento de la decisión colectiva, en asamblea, para la constitución de la voluntad de la mayoría. En el modelo deliberativo lo que se busca es el intercambio de opiniones y el cambio de las preferencias. Tiene por ventaja brindar más posibilidades para superar las concepciones agregativas de la democracia, en que no se justifican las preferencias sino se combinan, que es lo que a veces se constata en los procesos de PP, en que se fragmenta la inversión local y posterga el PCD.

Se trata, sin embargo, de hacer la combinación más adecuada entre los elementos de la democracia representativa, participativa y deliberativa. No se trata de oponer los principios de cada modelo de democracia sino de articularlos en una formula sinérgica, adecuada al mundo local. La deliberación pública debe aligerar los organigramas y


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los acuerdos, usada con discreción. De paso la vía comunicacional educa y reeduca. Obliga además a la presentación de argumentos. Pero, como se ha señalado también, hay “patologías de la deliberación”, así como patologías de la votación y patologías de la participación. Todo ello es cierto, pero el modelo de decisión en nombre de todos, que es el representativo, y el modelo de decisión siempre juntos, que es el participativo, han llegado a un punto en que necesitan el auxilio comunicacional de la deliberación y la comunicación todos-con-todos.

Las experiencias desarrolladas en el marco de una democracia participativa tienen cosas avanzadas al respecto. El alcalde de Curahuasi hizo que la asamblea de rendición de cuentas se trasmitiera por radio. En Huancavelica la propaganda en algunas de sus provincias, como Angaraes, es profusa. La misma red electrónica dglocal es un ejemplo de democracia deliberativa. Pero en la mayoría de experiencias hay todavía más prensa y propaganda que comunicación. Lo que sugiere que este aprestamiento va a requerir invertir en dinámicas, metodologías apropiadas, innovadoras, que es el costo que la franja avanzada deberá pagar para terminar de aportar al país un nuevo modelo de gobernabilidad democrática.


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Si el estudio y promoción de la participación ciudadana son temas muy recientes en la agenda peruana, más incipientes aún son los balances de la participación de las mujeres en la gestión local, particularmente en las zonas altoandinas del país.

Esto exige revisar los impactos del proceso de descentralización y democratización ya no sólo en el espacio político local sino en las formas de pensar y actuar, en los procesos sociales y en la interacción de hombres y mujeres y su construcción como actores en los distritos rurales del país. Ello hace parte de la calidad de participación y es consustancial a una gestión democrática entendida como construcción de las y los ciudadanos y desarrollo de sus capacidades para decidir, ejecutar, evaluar y vigilar las acciones colectivas.

En este informe no se ha pretendido abordar todas estas dimensiones. Ni el tiempo ni los recursos han posibilitado una exhaustiva investigación sobre el tema. Nuestro abordaje avanza en dar una mirada general a la participación de las mujeres –o a los límites para dicha participación - en las sociedades locales estudiadas infiriendo algunas conclusiones sobre procesos similares en el país.

Capítulo 6:

La participación de la mujer en la gestión municipal

y el desarrollo local con equidad de género


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6.1 El ejercicio de la ciudadanía por la mujeres en las sociedades rurales altoandinas

Lo primero a relievar es que en las sociedades rurales de nuestro país, particularmente en las estudiadas, con sus altos niveles de pobreza y exclusión social, las condiciones de vida son aún más severas para las mujeres y sus familias por la discriminación de género y cultural existente.

En múltiples diagnósticos de la situación de la mujer rural se han apuntado las siguientes características se su situación:

a) su exclusión en relación a derechos sociales básicos (educación y salud); b) su relegamiento respecto a oportunidades económicas (en el caso de la

seguridad alimentaria, su no acceso a crédito, asistencia técnica y gerencial, microempresas);

c) los limites puestos a sus derechos políticos, y por tanto al ejercicio autónomo de su participación social y política;

d) la escasa valoración y respeto a las culturas quechua, aymara y amazónicas que ellas particularmente conservan.

En una buena parte de las sociedades rurales del país el fenómeno de la violencia política de las dos últimas décadas tuvo como efecto migraciones forzadas, principalmente de los hombres. Quedó así el espacio público abandonado, que fue asumido por las mujeres rurales, abriéndose un horizonte no previsto para su crecimiento personal y dirigencial. Debió ingresar a la participación comunal y en menor medida a la gestión local.

En las experiencias estudiadas las mujeres campesinas tienen participación en diferentes espacios: a) en las asambleas; b) en las faenas y en las obras comunales, que tradicionalmente han sido espacios masculinos; y c) en las organizaciones funcionales de alimentación relacionadas a los programas sociales.

Sorteando todos los obstáculos, desde la oposición de sus cónyuges hasta el hecho de no tener muchas veces documentos de identidad, las mujeres se han ido haciendo un espacio y un tiempo para participar en sus comunidades y en sus municipalidades. En Limatambo, Ichocán y Curahuasi -que fueron escenarios de procesos de violencia de manera cercana - muchas mujeres asumieron una mayor participación en la gestión comunal y en la responsabilidad de sus propias familias.


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La mujer participa en las organizaciones sociales ligadas a los programas sociales del Estado (Vaso de Leche, comedores populares), en la búsqueda de satisfacción de necesidades prácticas. Esta participación no necesariamente se acompaña de una conciencia plena sobre sus derechos sociales, económicos u culturales, existiendo en muchos casos una tensión entre la defensa legítima de un derecho social por parte de los/las beneficiarias y la cultura clientelar y prebendalista que a veces se intenta sembrar desde el Estado.

Otros espacios de participación son las asociaciones de padres de familia de las escuelas de los hijos, las APAFAS, donde algunas mujeres participan en las directivas. Se sabe de autoridades de los colegios que prefieren contar con la participación de los padres debido a que las mujeres son más exigentes en el cumplimiento de acuerdos y en el planteamiento de cambios para mejorar la calidad educativa. A la vez, hay autoridades educativas que señalan que la mayoría de “las señoras” no participan con iniciativa pues sólo escuchan y trabajan en las actividades.

De otro lado, en los ámbitos estudiados se ha encontrado que la religiosidad de la población campesina tiene un doble papel respecto a la participación social y política de las mujeres, en unos casos alentándola, en otros desalentándola, dependiendo de las iglesias que tienen influencia en las comunidades. En muchas zonas las iglesias evangélicas animan la participación femenina. Es el caso de la región de Ayacucho, zona en que las comunidades que fueron víctimas de la violencia encontraron apoyo de las iglesias evangélicas. Contradictoriamente, diferentes estudios promovidos por el proyecto ReproSalud de Ayacucho han demostrado que esta conversión evangélica ha dificultado la participación comunitaria en los programas de salud sexual y reproductiva. De nuestra parte, hemos encontrado en algunas experiencias indicios de la promoción que hace la Iglesia Católica de la participación de la mujer en actividades de sobrevivencia y de desarrollo comunal. Incluso en zonas como Morropón y Santo Domingo, como se ha visto, las autoridades eclesiales tienen un rol muy activo en las instancias de concertación y alientan el rol de la mujer en dichos espacios.

Se corrobora entonces, como ya ha sido estudiado, que en el Perú hay una tendencia a la participación paritaria de hombres y mujeres en lo social, a diferencia de otros países de América Latina, donde la participación de varones sobrepasa notablemente la de mujeres. Hay participación de la mujer pero hay un rezago en la calidad de esta participación en estos procesos de descentralización participativa. Existe pero no en la dimensión necesaria ni en todos los niveles para producir cambios socioculturales del modelo patriarcal y machista, hacia un modelo de democracia participativa con equidad social y de género, entre hombres y mujeres.


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6.2 La formación de liderazgos femeninos

Las lideresas entrevistadas en su mayoría han tenido que luchar en un primer momento con la oposición del compañero o cónyuge para poder ser dirigentas. Esta oposición en algunos casos podía llegar hasta la violencia física y casi siempre se expresa en una tensión contínua. Pinzás ha estudiado que - por razones históricas aún poco claras - las sociedades de la costa y sierra del norte son más jerarquizadas y tradicionales que las de otras regiones del país (Pinzas, 2001: 103). Por ello los procesos de formación de liderazgos femeninos y el desarrollo de ciudadanía toman un tiempo largo: los liderazgos femeninos se forman sorteando dificultades que no tienen los liderazgos masculinos.

Además, para ser lideresas las mujeres, sobretodo las mujeres jóvenes con hijos pequeños, tienen la necesidad de resolver la atención de sus niños, cosa que no siempre comparten sus esposos. En esto las necesidades de las mujeres son diferentes de acuerdo a su ciclo de vida, siendo las mujeres en edad fértil (15-45 años) las que tienen mayor dificultad para participar en jornadas, pues requieren que se tenga en cuenta el servicio complementario de atención de niños, que le permita participar sin tener que distraer su atención sobretodo en el caso de capacitaciones.

Graciela de la Cruz afirma que las mujeres rurales altoandinas transitan por diferentes estadios en la construcción de sus liderazgos: a) primero suelen ser identificadas como lideresas eficientes para la gestión (servicios básicos, programas alimenticios); (b) luego pasan a ser lideresas defensoras de derechos (casa de la mujer, comisaría, Demunas); y (c) finalmente se constituyen en lideresas con capacidad de negociación y conducción política (Mesas de concertación, redes de mujeres, CCL, presupuesto participativo)4.

Así, encontramos en zonas como Jabon Mayo a muchas mujeres destacadas animando los CECOSAS (Centros Comunales de Seguridad Alimentaria), con gran responsabilidad y compromiso. Son menos las lideresas en cargos de responsabilidad. En la DEMUNA de San Marcos las mujeres tienen un rol destacado y esta instancia ha logrado prestigiarse en la provincia merced a ese trabajo. En general, en muchas municipalidades funcionan las DEMUNAS con escasa inversión y cierta efectividad gracias al aporte de las mujeres. También hay mujeres participando en los CCL en representación de la sociedad civil - en Ichocán, por ejemplo, en que de cuatro

___________________________________________________4 Entrevista a Graciela de La Cruz, consultora del “Diagnóstico de Socios Potenciales para la promoción y defensa de los derechos

de las Mujeres”, DEMUS, 2003.


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representantes, tres son mujeres - pero su rol en estas instancias suele ser muy limitado; tienen poca capacidad de propuesta y negociación.

Navegando a contracorriente, hay regidoras destacadas en algunas municipalidades (Curahuasi, por ejemplo), así como juezas (Morropón). Es a contracorriente porque en los espacios locales persiste una visión tradicional del rol de la mujer. Emma Zevallos lo expresa con claridad: “en la casi totalidad de municipios (rurales), el alcalde, en conveniencia con los regidores, asumen que las mujeres tienen más disposición y condiciones para hacerse cargo de las tareas (femeninas) que tradicionalmente le corresponden” (Zevallos, 2001).

El estudio no buscó medir la eficacia de la gestión edil. Sin embargo se ha podido recoger testimonios sobre la responsabilidad, eficiencia y eficacia de las regidoras. Se reconoce su esfuerzo por cumplir con las responsabilidades asumidas, su creatividad para encarar las carencias económicas y su tesón para realizar su gestión pese a veces a su falta de capacitación y a la marginación de que son objeto en la toma de decisiones dentro de los Concejos Municipales. Se puede decir que la Ley de Cuotas ha permitido una democratización de género. Hay ahora mayor presencia de mujeres regidoras, pero también funcionarias y trabajadoras, lo que unido a su eficiencia y compromiso con el trabajo edil y a la sensibilización de los actores presentes en la institucionalidad municipal, va ganándole creciente reconocimiento.

En el liderazgo barrial hay más presencia femenina. En todos los distritos y provincias estudiados las comunidades son dirigidas por varones y las organizaciones de sobrevivencia por mujeres. Existen numerosos comedores o clubes de madres orientados a la alimentación y nutrición, que son el ducto principal de participación de la mujer en la gobernabilidad local. A nivel familiar-comunal, las mujeres asumen roles primordiales en la seguridad alimentaria con doble propósito: la suficiencia alimentaria para el autoconsumo familiar y la generación de ingresos a la economía familiar.

En términos del tipo de problemas asumidos por las organizaciones de mujeres, éstos no refieren necesariamente a la equidad de género. Priman los temas alimentarios o de supervivencia frente a temas propios de una agenda de género, poco visibilizados, como los relacionados a la violencia intrafamiliar, el acceso a la educación de las niñas, la salud reproductiva y la libertad de decisión sobre su propio cuerpo, o los problemas de documentación para el ejercicio de su ciudadanía, etc. Cuando la agenda de género aparece ha sido por la intervención de un agente externo, generalmente una ONG, que a partir de un proyecto contribuye a develar los problemas de género existentes.


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Es el caso de la experiencia en el 2001 del Centro IDEAS y CESIP en la provincia de Morropón-Chulucanas y particularmente en el distrito de Morropón. Allí, conjuntamente con la municipalidad distrital y las organizaciones de mujeres, trabajaron alrededor del tema de la violencia familiar. Para ello se llevó a cabo un conjunto de acciones para la formación de regidoras y lideresas de organizaciones de mujeres, convocando además a trabajadores varones y mujeres y autoridades locales, propiciando la participación de éstas en el diseño de políticas municipales favorables a la equidad. Asimismo, se hicieron propuestas de incorporación de equidad de género en los planes de desarrollo local, que fueron aprobadas mediante Resolución Municipal No. 006-2001-MDM-A del 20 de abril de 2001. Igualmente se definieron criterios de equidad de género en las políticas de personal de las municipalidades provinciales de Morropón-Chulucanas y en la municipalidad distrital de Morropón, criterios referidos a la igualdad de oportunidades en la selección y contratación de nuevo personal; el acceso igualitario a las oportunidades de calificación y ascenso; la promoción de mujeres a cargos de dirección; las facilidades a varones para el otorgamiento de permisos por enfermedad de los hijos e hijas y/o la pareja. Un elemento adicional fue la incorporación de mecanismos de cuota del 50% en la contratación de personal obrero, favoreciendo a las mujeres organizadas de Morropón. Estos notables resultados no tuvieron suficiente sostenibilidad: al parecer el tiempo de maduración de la experiencia fue corto y también limitado el proceso de difusión y asunción por la sociedad de los nuevos planteamientos. En esto se expresó también la necesidad de mecanismos de la democracia deliberativa que posibiliten que toda la población debata y asuma propuestas que plantean líderes y autoridades con visión.

En Santo Domingo ha habido cierto interés en impulsar la organización de

mujeres y en buscar la articulación del Programa Vaso de Leche a lo productivo. Para eso se constituyó el 2000 la Asociación Distrital de Mujeres de Santo Domingo (ADIMUSAD), asentada en los clubes de madres, pero su dinámica propia fue efímera, al generarse conflictos internos. Tres años después el impase no ha sido superado y la vida orgánica de la asociación es mínima. La Asociación de Productores ahora abastece de leche fresca al programa municipal, que las mujeres sólo acopian.

De otro lado, en las experiencias estudiadas se observa que los cargos más elevados siempre son para varones y sólo aparece la presencia femenina en cargos menores: cuanto más arriba en las instancias sociales y de concertación más pronunciada es la presencia de adultos varones y cuanto más abajo más paritaria es la presencia entre hombres y mujeres.

Esto expresa que se ha establecido también una suerte de división de género en el trabajo en este campo social, no sólo en el terreno doméstico. Hay así en las


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Directivas cargos para hombres y para mujeres. La participación de la mujer es fundamentalmente formal en muchas directivas comunales o federaciones y en las asambleas comunales y vecinales. En base a enfoques regresivos las posiciones de las mujeres son relegadas a cargos específicos: Secretaria de Asuntos Femeninos, Vocal, Tesorera. Ciertamente hay reconocimiento de su honestidad y compromiso social, valores que ellas trasladan de sus prácticas domésticas, basadas en el afecto y la sinceridad, y de sus prácticas comunitarias, basadas en la ética de la solidaridad y la ayuda mutua. Pero el reconocimiento al empeño, responsabilidad y honradez de las mujeres es también tributaria de un estereotipo de mujer, de una idea clásica respecto al sacrificio y entrega de la madre o jefa de hogar.

Sólo en algunos ámbitos se han generado asociaciones distritales o federaciones provinciales de mujeres en el país, con fines de promoción de las mujeres rurales y de desarrollo más generales. Entre las experiencias estudiadas, en Limatambo se creó la Federación Distrital de Mujeres, en Morropón la Asociación de Mujeres En Defensa de la Vida y en Huancavelica, la Federación de Mujeres de Yauli. Otros casos han sido la Central de Mujeres de Santa Rosa, la Asociación de Mujeres de Santo Domingo (ADIMUSAD) y la Federación de Mujeres de Curahuasi.

La falta de sostenibilidad es un elemento común de estas organizaciones de mujeres de segundo nivel, siendo la precariedad material de las familias rurales peruanas uno de los factores que las hace vulnerables. Se ha señalado que ello va de la mano de su precariedad institucional, de la dificultad para forjar instituciones organizacionalmente autónomas y con capacidad de convocatoria más allá de lo local (Panfichi, 2003). Por eso, sucede muchas veces que una vez que se retira el apoyo del agente externo, ONG u otro, la organización tiene muchas dificultades para continuar activa. Es el caso de Morropón donde ahora hay una situación de extrema fragilidad en la Asociación de Mujeres y de la Federación de Mujeres de Limatambo, que se ha debilitado por la discontinuidad en la atención de su proceso organizacional. Esto parece indicar que sólo se obtienen impactos en relación a la equidad de género promoviendo procesos de mediano y largo plazo.

Por último, podemos afirmar –conforme se señaló más adelante - que el modelo de democracia participativa es en general más inclusivo que el modelo de democracia representativa clásica, y que entre los diferentes subtipos de democracia participativa, aquél que abre las puertas no sólo a los líderes sociales sino a sus bases, posibilita una mayor equidad de género. Las experiencias participativas posibilitan incluir a todas y todos los actores sociales (varones, mujeres, jóvenes, tercera edad) en la concertación, en la articulación de consensos, y en la realización de diversas acciones colectivas en beneficio de la población más vulnerable (Programa Vaso de Leche, Comedores


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Populares) y en especial de las mujeres y niños (DEMUNAs, Centro de Emergencia contra la Violencia Intrafamiliar, Casa de la Mujer). Comparativamente, frente al modelo de democracia limitada o el modelo municipal tradicional, hay más avances y posibilidades.

6.3 La democratización local, ¿una puerta para la equidad de género?

Hoy asistimos al impulso desde el Estado, las multilaterales y la cooperación internacional a la modernización y democratización del Estado. Los objetivos de descentralización y democratización de la gestión pública implican aportar al fortalecimiento de la gobernabilidad y alientan la participación ciudadana concertada en las decisiones y en la vigilancia de las políticas públicas. Ello supone desarrollar las capacidades y habilidades individuales y colectivas de la mujer para elaborar propuestas de desarrollo con equidad de género, en base a la reflexión de sus propias experiencias de inequidades y a la consideración permanente de las oportunidades y amenazas que se presentan en el contexto local, regional, nacional e internacional. Sin embargo, estas puertas abiertas no están siendo utilizadas suficientemente.

Se ha señalado la necesidad de que “el enfoque de género sea transversal a los planes de desarrollo y tenga de referencia los procesos socio-políticos locales y no sólo la agenda de género, visibilizando las brechas existentes” (Consorcio ProMujer, 2001). En el terreno de la descentralización la situación actual es sin embargo de múltiples oportunidades insuficiente aprovechadas.

La Ley de Cuotas ha tenido un efecto democratizador posibilitando un mayor acceso de las mujeres a las esferas de poder. En las elecciones al Congreso del 2000 se duplicó el número de congresistas mujeres de 13 a 26, siendo ocho congresistas representantes de departamentos altoandinos. Esta cuota se amplió al 30% con el cambio del Distrito Electoral Único al Múltiple, permitiendo que se ampliara el acceso de más mujeres como alcaldesas provinciales y distritales. Si bien todavía son muy pocas, y mas que nada son regidoras, es un acontecimiento notable para la democratización en los distritos ubicados en pobreza y extrema pobreza, con una población mayoritariamente rural. A nivel nacional la estadística señala que hay 50 consejeras regionales; 5 alcaldesas provinciales; 400 regidoras provinciales; 48 alcaldesas distritales; y 2,313 regidoras distritales, es decir alrededor de una regidora por distrito. En los ámbitos estudiados la presencia de las mujeres fue similar al promedio nacional; no hemos encontrado ninguna alcaldesa mujer.


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Se deduce de todo lo anterior que existe una paradoja en el país: hay “un exceso de oferta sobre la demanda” en términos de participación, esto es, la institucionalidad descentralista puede ser criticada por ser limitadamente participativa pero incluso en esas condiciones no logra la convocatoria plena de quienes debían participar en el proceso. Este raro caso de un marco normativo sobre gobernabilidad local más avanzado que la realidad social y cultural actual tiene que ver con los orígenes del actual proceso de descentralización y el destino que ha tenido en nuestro país la transición democrática.

En realidad la descentralización no tiene necesariamente que ser coincidente con un proceso de democratización del Estado, por lo que se ha visto en otros países latinoamericanos, por ejemplo Chile con Pinochet. En esos casos se abren procesos de descentralización subnacional del Estado pero sin una apertura del Estado hacia la sociedad. La delegación de autoridad y de recursos es del nivel nacional al nivel regional y local pero se trata de un rediseño de la institucionalidad para la gobernanza, no de la institucionalidad que tiene que ver con la gobernabilidad (Arroyo, 2001:35-64). Es esto lo que está en cuestión cuando se debate ahora el proceso de transferencia de los programas sociales, las capacidades técnicas, la descentralización fiscal y el rediseño institucional de los gobiernos regionales y municipios para las nuevas competencias.

Capítulo 7:

Transición democrática descentralista en post-transición nacional


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En nuestro caso por tanto hay un doble dilema en torno a la descentralización: existen quienes están por la descentralización técnico-financiera pero no por la descentralización participativa, siendo más raro el caso, pero existen también, quienes ponen el énfasis en la descentralización participativa sin apreciar la dimensión técnico-financiera del proceso. Tenemos también los que están en contra de ambos tipos de descentralización. En realidad el frente nacional por la descentralización es más amplio que el frente por una descentralización como proceso de democratización ciudadana. La descentralización democratizadora ha llegado sin contar con una sociedad activa, más bien con una con mucha fragmentación social y desconfianza, y eso explica el desfase entre la nueva institucionalidad y los actores, que aparece como si fuera exclusivamente de capacidades cuando es centralmente de ciudadanía activa.

La descentralización como proceso de democratización del Estado viene implementándose así como si fuera una reforma desde arriba. Es cierto que un movimiento social amplio contribuyó a la salida del régimen dictatorial fujimorista pero luego éste volvió a disolverse en el momento de la reforma descentralista. Como estamos en una etapa de fragmentación social, su diseño e inicial implementación no tienen el acompañamiento de un movimiento social organizado y vigilante. Y sin embargo el diseño es participativo, lo que genera un desfase con actores sociales que en mucho se siguen moviendo en la dinámica de la década pasada. Como resultado, desde una nueva institucionalidad se promueve el proceso de organización de los actores sociales. Es el Estado en busca de su sociedad, como expresa Huber (2004). Esto es lo que diferencia el proceso contemporáneo respecto a la transición democrática que el país vivió a fines de la dictadura de Francisco Morales Bermúdez entre 1977 y 1980, cuando un movimiento popular orgánico abrió al Estado y la forma de gobierno volvió a la democracia clásica de los 60s.

Y sin embargo esta reforma descentralista excede a la democracia representativa clásica, a diferencia con lo que pasó en la anterior transición democrática. La razón de esta búsqueda de una arquitectura institucional más abierta que la democracia representativa es la grave crisis de representación política que se vive en el país, que ya va por su segunda década. La crisis de representación hace que partidos que no necesariamente comparten el ideario de la democracia participativa otorguen el consentimiento para que la franja descentralista municipalista modele parte del Estado subnacional conforme a las experiencias locales que solitariamente brillaron en el decenio fujimorista. Algunos representantes de las experiencias avanzadas de participación local de los 90 (Cajamarca, Ilo, Huancavelica, etc.) han pasado así a ser parte de los diseñadores de la descentralización. La comunidad epistémica descentralista municipalista tiene iniciativa legislativa no sólo desde fuera – desde las redes de articulación y grupos de apoyo, como RED Perú, Mesa de Concertación de


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Lucha contra la Pobreza, REMURPE, Grupo Propuesta Ciudadana, etc.- sino desde dentro de los espacios de decisión.

¿Cómo así han llegado diferentes miembros de esta comunidad epistémica descentralista municipalista a tener una relativa importancia en casi la única reforma del Estado en desarrollo, la descentralización participativa? La respuesta a esto tiene que ver con el protagonismo desarrollado entre 1999 y el 2000 por los frentes regionales de defensa y los municipios participativos en el amplio frente nacional que estuvo muy activo luchando por el final del fujimorismo. Hay que acordarse de que a fines de los 90 surgió la Coordinadora de Frentes Regionales y en .febrero del año 2000 las experiencias municipales de concertación dieron vida a la Red Perú y que ambas vertientes participaron activamente en la Marcha de los 4 Suyos en julio del 2000. En setiembre de ese año se destapó el escandaloso video Kouri-Montesinos y semanas después Fujimori fugó a Japón. Luego se instaló el Gobierno de Transición presidido por del Dr. Valentín Paniagua, que en enero del 2001, respondiendo a los nuevos tiempos democráticos, institucionalizó la experiencia de las Mesas de Concertación creando legalmente la Mesa de Concertación de la Lucha contra la Pobreza. En esos meses de preparativos de las elecciones de abril del 2001 la Coordinadora de Frentes Regionales negoció con Perú Posible colocar a sus propios candidatos en su lista parlamentaria, candidatos que luego en el congreso se convirtieron en diseñadores de la descentralización. El 28 de julio el año 2001 ingresó el nuevo gobierno del Presidente Toledo y anunció en el primer mensaje presidencial la descentralización y las elecciones regionales. El gobierno debió convocar así a conocedores del tema para afrontar la promesa hecha, con lo cual representantes de esta comunidad descentralista llegaron a algunas instancias de formulación y decisión política, en el Congreso, el Consejo Nacional de Descentralización y el Ministerio de la Presidencia, encargado inicialmente de promoverla. La Comisión de Descentralización del Congreso fue presidida no por casualidad por Luis Guerrero primero, Walter Alejos después y Ernesto Herrera en tercer lugar. La Secretaria Técnica para la Descentralización, que se ubicaba en el Ministerio de la Presidencia, integró también a una parte de la comunidad epistémica. Estos integrantes de la comunidad descentralista no están solos en la tarea y comparten el diseño e implementación de la descentralización con especialista y funcionarios procedentes de otras experiencias. Esto explica las hibridaciones existentes en la legislación descentralista.

De otro lado esta transición democrática ha tenido un curso particular, pues se truncó como proceso nacional pero se continúa desarrollando como proceso subnacional y sobre todo local. Ya a estas alturas – fines del 2004- se cerró el “momento creativo” del periodo de gobierno y pasó el auge de la transición democrática, que ocupó el Gobierno de Transición y el primer gabinete de “todas las sangres”. Los


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ministros civilistas salieron y los proyectos de reformas sectoriales se extinguieron. La reforma constitucional se pasmó y la reforma del Estado se postergó, viviéndose la continuidad del Estado burocrático-patrimonialista que todos conocemos. La descentralización rural es así la veta viva de un proceso de transición muerto en otras esferas. De ahí la enorme importancia de lo que se está discutiendo en el campo de la comunidad descentralista municipalista, que procesa el aprendizaje social masivo que debió darse con todo el Estado y la nación sobre la forma institucional que ajusta mejor para promover ciudadanía y calidad de vida en un entorno nacional de dificultades para la acción colectiva y fuertes tendencias centrífugas.

La descentralización participativa es en este contexto una gran reforma constituyente de su propia base social. Como ya se ha discutido en las ciencias políticas, los representantes y los representados se constituyen mutuamente, no existen por separado (Novaro, 2000). La comunidad descentralista municipalista - integrada por los alcaldes participacionistas, los especialistas en descentralización, las ONGs ruralistas y municipalistas, las agencias cooperantes comprometidas con el proceso - ha mantenido por años un discurso que en los tiempos del centralismo autoritario era una subcultura de minorías. Ahora a través de los talleres, las mesas, los CCL, los Diplomas, las comisiones, este discurso tienta su paso a una cultura de masas. Es más, muchos de sus planteamientos vienen tentando convertirse en política de Estado.

El discurso descentralista ruralista articula los legados del desarrollo humano, del gerencialismo social, de la democracia participativa, del desarrollo de capacidades, del enfoque de derechos, y alienta un proyecto nacional que solo es posible sin embargo transformándose en el mismo proceso.


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Como se sabe, el concepto de “comunidad epistémica” en sentido estricto se usa para denominar a un grupo de expertos que comparten un discurso sobre un campo temático. La teorización sobre las comunidades epistémicas provino originalmente de Peter Haas (1992) y tuvo dicha connotación. En este caso la comunidad epistémica descentralista municipalista es una comunidad de acción y reflexión, un entramado de gestores y estudiosos alrededor de un discurso con ideas-fuerza, con una franja de matices y énfasis diversos a su interior, pero posicionada de conjunto a favor de la descentralización, de la participación y de la construcción de ciudadanía. La teoría de las comunidades epistémicas advierte que el discurso de toda comunidad agiganta algunos aspectos de la realidad y opaca otros, teniendo también “puntos ciegos”, zonas que no ve.

Los críticos de la comunidad descentralista ruralista afirman que el cristal con el que mira el proceso de descentralización y participación idealiza a los actores sociales y por tanto a la democracia participativa (Grompone, 1998). La verdad éste es un viejo debate en las ciencias sociales peruanas pues en las últimas décadas fueron surgiendo nuevos actores sociales y nuevas etapas de lo social y una parte de los estudiosos de lo social fué descubriendo periódicamente viejos y nuevos movimientos sociales. Lo hizo para describir el fin de los movimientos clasistas de los 70s y el paso

Capítulo 8:

La comunidad epistémica descentralista y el cambio de discurso de la acción directa

a la construcción de sociedades civiles con movimientos sociales


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a las “organizaciones de sobrevivencia” y “organizaciones de mujeres”, luego para describir el cambio de “marginales a informales” o de “informales a productores” o empresarios. Durante buen tiempo se habló así de viejos y nuevos movimientos sociales, incluso cuando éstos ya no existían, hasta que en los 90 la ausencia se hizo evidente y sobrevino el silencio. Se había tocado fondo.

Es probable que ese “ciclo social largo” que se construyó en el país entre 1965 y 1990 no se hubiera construido si no hubiera existido toda esa franja de articuladores sociales y políticos que le otorgaba su sentido a actores y procesos y es probable también que de repente lo construido entonces hubiera tenido mayor sostenibilidad o hasta se hubiera atemperado la captura de la sociedad por la cultura autoritaria, patrimonialista y centralista, culminada en el primer quinquenio de los 90s, si se hubiera escuchado desde mucho antes a las criticas, a veces poco amistosas pero valiosas, de quienes veían los flancos del movimiento.

Las preguntas que surgen ahora son en cierta medida una reedición del debate entre voluntaristas y realistas, solo que con varias décadas de experiencia. ¿Las transformaciones sociales que se vienen produciendo en una franja nacional de localidades rurales, a partir de los procesos de concertación, autorizan a pensar en una mutación progresiva significativa de lo social, en una real participación ciudadana? Si fuera así, ¿cuáles son los desafíos de este proceso, ya no sólo aquellos que refieren a la descentralización y su institucionalidad sino los que tienen que ver con su propia construcción como movimiento de ciudadanía? ¿No hay más que añadir a lo que se está haciendo y pensando? En una mirada histórica: ¿estaremos abriendo, inadvertidamente, un nuevo ciclo social de largo plazo, cuyos primeros pasos se sienten en las experiencias locales participativas, o la democracia participativa concertadora es más de lo mismo, una nueva envoltura para el mismo entramado de intereses particulares y pequeñas pasiones de alcaldes, ONGs, iglesias y líderes sociales, como afirman las versiones más críticas?

Lo que hemos visto en las doce experiencias estudiadas nos lleva a pensar que el nuevo marco institucional de la descentralización viene propiciando esta otra transición de los actores y sus formas colectivas - menos analizada que la transición democrática - si bien sólo está en sus primeros pasos. La comunidad descentralista ruralista es la protagonista central en este terreno y más allá de lo que se pueda debatir sobre sus intereses e ideales, viene motorizando la descentralización democratizadora pugnando con esa otra gran comunidad que nos envuelve a casi todos en el país ahora, la del pragmatismo. Efectivamente, como se ha dicho, la concertación es más que un mecanismo de gestión, es una contra-cultura.


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Este movimiento actual tuvo su origen en la generación de municipios precursores y pioneros, que se diferencian básicamente de la tercera generación no sólo por haber creado una nueva institucionalidad sino porque construyeron sus experiencias participativas en el momento más profundo de la derrota de todas las ideas que fundaron el ciclo social 1965-1990. En las experiencias pioneras estudiadas encontramos siempre un patrón de surgimiento: Wilbert Rozas en Limatambo, Maximilano Ruiz en Morropón y Luis Guerrero en Cajamarca ganaron las elecciones en 1992 con movimientos independientes de izquierda, fundados luego de la diáspora de Izquierda Unida a partir de 1990. En Limatambo se llamó Unidad Campesina Popular, en Morropón Unidad Popular y en Cajamarca Frente Independiente Regional, poco importa el nombre visto históricamente. Ahí empezó el éxodo que todavía no termina. La generación municipalista siguiente recibió gestiones con viento a favor, pero esta generación de pioneros comenzó a construir entonces nuevas formas de institucionalidad, con Mesas de Concertación Interinstitucional y Consejos Comunales Vecinales, se apropió sin incomodidad del planeamiento estratégico local y las novedades del gerencialismo, replanteó la visión-objetivo social hacia el desarrollo local y emprendió rediseños organizacionales municipales. Esta generación hizo un viraje profundo fundando una nueva práctica social, pero sin que desde las tradiciones nacionales de las cuales se venía se hiciera un balance del mundo que se había extinguido, hasta ahora pendiente.

En realidad se estaba dando fin a la hegemonía del viejo discurso movimientista, que sobredimensionaba a la plaza pública, la calle, la confrontación con el Estado, como las escuelas de conciencia política, ciudadanía diríamos hoy. Con ese ethos durante la década de los 70s se construyó un movimiento social estructurado. El contexto de una dictadura facilitó el predominio de la teoría de la acción directa, que es en buena cuenta la apuesta al actor sin institución o incluso anti-institucional. El Perú de ese entonces tenía clases sociales, no era predominantemente informal como hoy. Todo estaba a favor de esa forma de lo social: los actores, las instituciones y las estructuras. Pero cuando en el Perú de los 80s empezaron a disolverse las bases estructurales del clasismo, cuando además se reabrió el régimen democrático y aparecieron formas de canalización institucional de lo social, y encima se debilitó el ethos movimientista, el dinamismo social cambió y empezó la mezcla actual de disgregación y fragmentación, organizaciones sociales prebendalistas y movimientos sociales irruptivos.

Los alcaldes participativos pioneros produjeron entonces un cambio más grande que el imaginado. De la concepción de democracia directa y en cierta medida anti-representativa, se pasó a la de democracia participativa. De la idea de un cambio al


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todo o nada se pasó a la expectativa en el desarrollo micro sin necesariamente un apoyo importante de los niveles meso y macro, al aprovechamiento de las autonomías relativas respecto a esos niveles y en última instancia a la aplicación consecuente de lo glocal, esto es, la vinculación directa con el mundo vía la exportación. Del soslayamiento de lo técnico y la subestimación de la eficacia se pasó a la admisión y renovación del gerencialismo como gerencialismo social. De la idea de municipios de registros públicos y servicios a municipios-nodos de red y promotores del desarrollo. Carlos Paredes, asesor de la Federación Campesina del Cusco, inspirador de la experiencia de Jabon Mayo, cuenta que la Federación, una vez que constató en 1992 que no habría más préstamos agrarios por desaparición del Banco Agrario ni apoyo del Estado, hizo un Congreso con el lema “Qué podemos hacer sin el Estado”.

Nació así el actual civilismo ruralista, que pasó entonces a otra forma de construcción de lo social, el de las sociedades civiles con movimientos sociales, con una doble apuesta a nuevos actores y nuevas instituciones. Evidentemente nadie puede asegurar que lo que está apenas en embrión tenga el futuro asegurado. Es más, el Perú tiene cruzados los dos tipos de relación sociedad-Estado, el desinstitucionalizado tipo Ilave y el institucionalizado, tipo experiencias de concertación. Además, el proceso está lleno de errores. Como se ha dicho, la descentralización es una reforma democratizadora que avanza sin norte ni conducción estratégica (Azpur, 2004). La nueva preocupación es ahora, habida cuenta de la hiper-reglamentación de los presupuestos participativos y de las inscripciones para los CCL, cuánta institucionalidad necesitamos para promover actores sin asfixiarlos.

Pero la mudanza de ideas ha otorgado oxígeno a este nuevo desarrollo. Hay pasivos que se visibilizarán seguramente más tarde y cuanto más temprano mejor. Pero un nuevo enfoque, luego de un periodo a ciegas, restablece el diálogo con la realidad y ese beneficio inmediato permite la expansión del mensaje. Por eso el ascendiente que vienen teniendo en el mundo municipal las experiencias participativas. Su número es relativamente pequeño, pero su impacto es ascendente. Y tiene un enorme desafío en sus manos: heredar a la nación sus veinte años de experiencia local.


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AZÁNGARO: La inclusión descentralizada

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AZÁNGARO: La inclusión descentralizada de la población

1. Características generales del ámbito

La provincia de Azángaro está localizada en la zona noreste del departamento de Puno. Posee una extensión de 6,446.85 km2 y cuenta con una población de 151, 843, de la cual el 80% es rural.1 Azángaro comprende 15 distritos, de los cuales los que tienen mayores índice de pobreza son San Juan de Salinas, Santiago de Pupuja y Muñani.

La principal actividad productiva es la agropecuaria. La población se dedica a la cría de vacunos, ovinos y camélidos y a la producción de lana, fibra y pieles; a actividades de transformación como los quesos, la pasteurización de leche, harina chalona y charqui.2 La comercialización de su producción se destina a las ciudades de Cusco, Arequipa y Lima.

Sustentan la producción agropecuaria los productores de subsistencia ubicados en las comunidades, pequeños y medianos propietarios, un reducido numero de grandes productores y algunas empresas asociativas (SAIS y CAPs). La producción de artesanías y derivados de la leche y granos es llevada a cabo por pequeñas y medianas organizaciones del casco urbano.

2. Proceso social local y/o regional

2.1 Periodización e hitos claves

• El Gobierno del alcalde Teófilo Mayta Quispe comprendió 3 períodos consecutivos desde 1994 hasta el 2002. Terminó completamente desgastado y dejó una gran desconfianza en la población respecto a las autoridades municipales, lo que se expresó en los primeros meses de la nueva gestión municipal instalada el 2003.

___________________________________________________1 Municipalidad Provincial de Azángaro. Azángaro al 2010. Plan de Desarrollo Concertado. Puno: 2003. 2 Choquehuanca Jesús. Resumen del Plan de Desarrollo Concertado de Azángaro. II Encuentro de Mesas de Concertación

Interinstitucionales de Puno, CARE Perú, 2001, Puno.


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• En el año 2000 se formó en la provincia de Azángaro una Mesa de Concertación Interinstitucional (MCI), bajo el impulso de CARE Perú, que venía promoviendo MCI en las zonas de trabajo de su proyecto FOGEL. En esta Mesa la representación municipal la tenía el hermano del alcalde, que era funcionario municipal, por el fuerte antagonismo con el alcalde. Entonces se empezó a elaborar el Plan de Desarrollo Concertado.

• En el año 2003, con la nueva gestión del actual alcalde Percy Choque se abrió la participación de manera general, reimpulsando la MCI y descentralizando los espacios de participación a toda la provincia. Se implementaron así mesas urbanas y rurales, se actualizó el Plan, impulsó el presupuesto participativo y la instalación del CCL, entre otros.

2.2 Hechos relevantes dentro de cada período

La instalación de la Mesa de Concertación el 2000 tuvo como objetivo fundamental, según los actores del proceso, “contribuir en la reconstrucción del tejido social...superar la debilidad e inestabilidad institucional...y dotar a Azángaro de una visión compartida de futuro”.3 El resultado de este primer esfuerzo fue la elaboración del Plan de Desarrollo Concertado de la provincia, titulado “Azángaro al 2001”, bajo el auspicio de CARE Perú.

El año siguiente la Mesa procesó la recomposición de su Comité Ejecutivo debido al cambio de autoridades sectoriales y a la renovación de directivas de las organizaciones sociales y productivas. Hubo un nuevo impulso reflejado en el trabajo activo de los comités de gestión de la mesa, formados por ejes del plan, como los de Desarrollo Vial y Comercial y Mejoramiento de la Salud, que elaboraron sus planes de acción, agenda de trabajos y proyectos.

En el proceso electoral del 2002 la sociedad civil de Azángaro impulsó la política de Acuerdos de Gobernabilidad Locales, esto es, la búsqueda del compromiso de los candidatos al Plan concertado, al cual se adhirieron con su rúbrica todos los candidatos a la alcaldía.

___________________________________________________3 Mayta, T., Cruz, G. y Castillo J. Implementación del Plan Estratégico e inicio de la gestión concertada del desarrollo de Azángaro.

CONCERTANDO, revista de la Red de MCI de Puno, N° 3, Care Perú, Puno, 2001.


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En las elecciones de fines del 2002, el profesor Percy Choque, de las filas del Partido Democrático Regional PDR, ganó la alcaldía de Azángaro. Su triunfo fue luego de un reñido proceso electoral (se esperó casi un mes para definir al ganador). Su lista ganó a nivel provincial pero no a nivel de los distritos, por lo que el escenario previsible a inicios del 2003 era de pronóstico difícil. La nueva gestión decidió impulsar una política amplia con todos los ex candidatos y fuerzas políticas de la provincia, con lo cual se logró un gobierno municipal no sólo participativo con la población sino de frente amplio. Es así que la gestión logró integrar a 6 alcaldes distritales de la provincia en la nueva política de concertación, empezándose a trabajar desde el inicio coordinadamente con Choque, cumpliendo lo estipulado en los acuerdos de gobernabilidad local.

Entre todos han logrado convertir al gobierno provincial en estos dos años en un referente de buen gobierno en la región, de lo que da fé la contínua asistencia de funcionarios, alcaldes y regidores de diferentes distritos y provincias puneñas a pasantías, talleres y demás actividades promovidas por la provincia.

Cabe sin embargo relievar que las cosas no han sido fáciles en Azángaro para la nueva gestión. La población tenía una profunda desconfianza respecto a las autoridades municipales al instalarse el alcalde Percy Choque, al punto que en los primeros 4 meses del año 2003 las reuniones de la Mesa de Concertación cuestionaban al nuevo alcalde, previendo continuaría la pésima relación con la población e irregularidades del anterior alcalde. Sólo luego de esta primera fase la municipalidad logró el liderazgo de la MCI. Hay que acordarse, además, de que Azángaro fue el principal centro de asentamiento de Sendero Luminoso en la región, lo que ha dejado secuelas de mucha desconfianza.

Por eso, cuando en abril del 2004 - en plena crisis de gobernabilidad regional con los sucesos de Ilave y la toma de la municipalidad en Ayaviri - se realizó un paro de 48 horas contra la gestión municipal de Azángaro, acción promovida por un grupo de opositores aliados a la gestión del gobierno regional, se pudo resolver la tensión utilizando las instancias de democracia participativa para el diálogo de la autoridad municipal con los sectores en conflicto y el arribo a soluciones.

Un elemento innovador en la gestión participativa actual de Azángaro viene siendo el soporte a la gestión participativa. Se le ha dado valor al tema de la facilitación, contratándose facilitadores permanentes para los espacios de concertación, para el proceso de Presupuesto Participativo (PP) y para la atención a los procesos en los distritos. Esta acción luego fue imitada por los distritos y otras provincias.


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Los primeros 6 meses de gobierno fueron de capacitación y de preparación de las acciones futuras. Según un ex funcionario municipal y ahora facilitador local, “tratamos de hacer una gestión totalmente diferente a la dejada por el cholo Mayta; tomamos la decisión de reducir el exorbitante personal que existía, que era una red de clientela; asimismo planificamos nuestros relaciones con otras instituciones como CARE, RED PERU, Caritas, para fortalecer el desarrollo de capacidades y promover la institucionalidad de la MCI.”

Choque reimpulsó todo el proceso de concertación y participación ciudadana: actualizó el plan de desarrollo concertado añadiendo 2 ejes estratégicos a los 6 existentes; descentralizó la mesa de concertación generando espacios de diálogo y consulta a nivel de calles, barrios, caseríos y micro cuencas; e implementó de manera creativa el Consejo de Coordinación Local (CCL), en forma coordinada con la MCI, para evitar la duplicidad y dispersión que se observa en otros escenarios.

En estos momentos es una preocupación central el desarrollo de capacidades para la trasferencia de competencias y recursos producto de la descentralización.

2.3 Actores claves del proceso actual

• Alcalde Percy Choque • Proyecto Fortalece (MIMDES)• Red de MCI de Huancané, Melgar y Azángaro. • Federación Provincial Campesina• Foncodes•· Cáritas• Care Perú.• SER• Red Perú• PRISMA

2.4 Logros y limitaciones

Los ejes de la actual gestión son tres: transparencia, participación y producción.

Un objetivo central del gobierno local es el desarrollo económico local, a trabajar con las organizaciones sociales y el apoyo del Estado, las ONGs y la cooperación.


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La participación tiene un enfoque instrumental pero también de empoderamiento. Con el interés de llegar a la población más vulnerable se han formado espacios deliberativos por micro cuencas, buscando acercarse a la población y articularse a sus necesidades.

La apertura descentralizada de la MCI ha promovido la participación masiva de las organizaciones presentes en la provincia. La mesa se organiza en forma arborificada en zonas urbanas y rurales; por barrios y por micro cuencas. La participación además está articulada a las necesidades de los actores, se trabaja con los productores en el mejoramiento de sus pastos y ganados y en la producción de sus derivados; con los barrios se ha trabajado necesidades básicas como la implementación de un sistema de desagüe en el casco urbano que fue financiado entre la propia población y la municipalidad. Estos espacios dinámicos son el soporte organizacional del presupuesto participativo.

De otro lado se ha cambiado el enfoque de inversión en “cemento” por el de “desarrollo humano”. Muchos líderes asumen este nuevo discurso apelando a la visión de largo plazo acordada, que integra el cuidado del medio ambiente, salud, educación y el desarrollo económico local.

Otro aspecto importante tiene que ver con la importancia dada a la constitución y funcionamiento del CCL provincial. La municipalidad ha dotado de oficina y de un secretario técnico para el funcionamiento del CCL. Promovió que este espacio coordinara el proceso de PP 2005 y en realidad en este ultimo año 2004 el CCL tuvo mas protagonismo que la MCI. Producto de este proceso a fines de año se han constituido los comités de gestión de desarrollo territorial por microcuencas y del área urbana, como instancias vinculada al CCL y MCI, encargados de planificar, gestionar y vigilar los avances del plan de desarrollo y el PP. Han sido reconocidas y reglamentadas mediante ordenanza. E alcalde informa que el CCL actúa demás facilitando los procesos de la MCI.

Por último, está en curso la preocupación por el desarrollo de capacidades, en la búsqueda del sostenimiento de los procesos. Los facilitadores locales, jóvenes profesionales, según el alcalde Choque “han capacitado a la mayoría de los distritos de Azángaro, tanto a regidores, funcionarios municipales como a los propios alcaldes y líderes de las organizaciones sociales.” Mas aún, añade, “...la demanda de nuestra red de facilitadores ya no sólo proviene de la propia provincia, sino de las provincias vecinas fuera de Puno”. Otros entrevistados no son tan afirmativos como el alcalde. “Es un proceso inicial y los facilitadores necesitan mayor capacitación si desean fortalecer la descentralización en Azángaro”, comenta un promotor de una ONG muy activa en la localidad.


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3. La situación actual

3.1 Condiciones socio-organizativas de la sociedad civil

Luego del largo período de violencia política de los 80, las organizaciones sociales entraron en honda crisis en Azángaro, en especial el movimiento campesino. “Sendero Luminoso tuvo una base importante en Azángaro desde 1986 hasta 1992, que destrozó toda la organización social en Puno, confrontando a la izquierda y polarizando a la sociedad”, explica un líder local.

Si bien es cierto la participación y concertación son política del gobierno local, todavía persiste el rastro del comportamiento social irruptivo, sólo denunciativo, capaz de usar sus energías para manifestar su cólera pero no para construir soluciones. Como nos dice el mismo líder, “Esta escuela de Sendero tiene sus herederos en la práctica política de confrontación, repiten el mismo discurso. Para ellos no existe la concertación ni el diálogo con las instituciones, estos mecanismos son sólo parte de sus estrategias, asistir a cabildos, al presupuesto participativo, a las audiencias, etc.; son sólo tribunas para denunciar a la autoridad corrupta.”

Al parecer, conforme a los entrevistados, las organizaciones donde existe mayor dificultad para concertar y articular propuestas están en el casco urbano, y en parte del magisterio. De otro lado las organizaciones que han entrado con mayor vigor a los procesos de concertación y participación se encuentran en el campo, en los productores. En Azángaro urbano hay organizaciones clásicas como el Vaso de Leche, clubes de madres, padres de familia, etc. Y en el campo, comuneros, productores y regantes.

3.2 Apertura democrática del gobierno local

En el año 2000 se implementó en la provincia de Azángaro la Mesa de Concertación Interinstitucional (MCI), promovida por Care Perú. Debido al rechazo general del alcalde por parte de las organizaciones sociales, esta instancia tuvo que ser presidida por el hermano del acalde, que a la vez era funcionario municipal como reseñamos.

El trabajo de la Mesa estaba articulado a la implementación del plan de desarrollo, por lo que tenía 6 comités de gestión o grupos de trabajo, uno por cada eje del plan. El desarrollo de la concertación era por tanto a nivel temático.


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En el 2003 con la gestión de Percy Choque la MCI adquiere otra característica mucho mas dinámica y arborificada. En primer lugar se descentralizó la mesa en dos ámbitos, urbano y rural, buscando un diálogo con la municipalidad de acuerdo a sus necesidades y demandas específicas, de acuerdo al tipo de entorno.

Para hacer sus decisiones más democráticas se ha tratado de llegar a niveles de base implementando los espacios a nivel de barrios en la mesa urbana y por micro cuenca en la mesa rural. Hay 5 mesas por micro cuencas a nivel provincial y la participación va acompañada de cursos de capacitación y aprendizaje apoyado por instituciones privadas. El trabajo fundamental es el mejoramiento de sus actividades agropecuarias. Se ha apoyado en el financiamiento para la implementación de pastos cultivados, donde los campesinos invierten el 50% del monto total y el saldo restante los coloca la municipalidad con ayuda de instituciones privadas. También se viene promoviendo la capacitación de lácteos y queso.

La mesa urbana articula a todos los barrios de la ciudad, organizados por mesas que nombran a sus representantes y conforman su junta directiva; como parte de la mesa urbana están representadas en la MCI provincial.

Este nuevo diseño es la base del proceso del presupuesto participativo (PP). El presupuesto participativo en Azángaro es anterior a los dispositivos legales sobre la materia. Desde el año 2003 se ha impulsado este proceso suscitando el interés de la gente, logrando el año 2004 la inclusión de montos no sólo de la municipalidad sino de instituciones privadas y de la propia población. En efecto, los vecinos del casco urbano han aportado 150 nuevos soles cada uno -además de la mano de obra- para la construcción del sistema de desagüe, que antes sólo cubría el 10% de los hogares.

Se ha instalado en el 2004 el Consejo de Coordinación Local (CCL), pero se está tratando de implementar en coordinación con la estructura de la MCI, cumpliendo con la norma pero tratando de evitar la duplicidad. En palabras del alcalde Percy Choque “el CCL acompaña, capacita, facilita, revisa documentos, trabaja con la gente, es un brazo más y finalmente formaliza los acuerdos”. Acuerdos de por sí vinculantes. Los representantes del CCL, como se dijo, cuentan con un local, computadoras y logística para sus actividades.

El proceso de elección para instalar el CCL convocó a 260 organizaciones sociales, flexibilizándose los requisitos legales para la inscripción de las mismas. Aún así, debido a su reciente instalación, no se percibe claramente cuál es su verdadero rol y el tipo de relación con la MCI. Según el alcalde, el CCL formaliza lo visto por la Mesa. Para


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algunos facilitadores de ONGs los miembros del CCL “hasta el momento no están articulados a la MCI ya que participan dentro de ella como un agente participante más, y a veces tanto el CCL como la MCI convocan a reuniones por separado”.

3.3 Nivel de participación de la sociedad civil

Las organizaciones sociales participan en la MCI, en las mesas urbanas y rurales, en los comités de gestión de la propia mesa y en la elección de los representantes de la sociedad civil ante el CCL.

El desarrollo de capacidades es un proceso retomado hoy luego de largos años de desestructuración del campo puneño. Si bien la municipalidad está comprometida en el esfuerzo, las opiniones afirman que este proceso se tiene que potenciar e institucionalizar, con estrategias claras de aprendizaje.

3.4 Efectos del proceso de concertación sobre las organizaciones

Los efectos sobre las organizaciones empiezan a verse en la reactivación del tejido social existente y en la democratización de las organizaciones sociales, la renovación de sus juntas directivas de acuerdo a sus normas y el refuerzo del asociacionismo de acuerdo a sus fines. Como dice el alcalde Choque, “las organizaciones se asocian para poder vender sus productos, para ser mas competitivas y exportar...los barrios tienen que organizarse entre ellos para poder solucionar sus problemas y con la experiencia que tienen en concertar con la municipalidad, ellos mismos democratizan sus organizaciones; ya no es el líder el que actúa solo sino que pide el apoyo y el aporte de sus compañeros.” Los propios actores sociales son concientes de esto y trabajan insertos en los comités de gestión del plan de desarrollo.

El proceso de descentralización participativa promueve además la generación de liderazgos. Al existir una “oferta de involucramiento”, se hace necesaria la existencia de lideres que asuman la conducción desde sus organizaciones. Poco a poco se ve emerger nuevos actores. Dice al respecto Jorge Romero, del Proyecto Fortalece, “se ha dejado de lado la actitud del “porqué vamos a hacer obras, si es parte de la función del Estado”, a un momento de diálogo con la autoridad para la búsqueda de soluciones”. Sin embargo, esto es un proceso inicial.


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3.5 Resultados conseguidos sobre calidad de vida de la población

Falta todavía años de promoción del desarrollo local para que se aprecien resultados claros sobre la calidad de vida.

La opinión de la gestión actual es evidentemente optimista al respecto y opina que la promoción del desarrollo económico local ya ha permitido dinamizar la economía local, y no solo de Azángaro sino de toda la región. Habría así productos como el charqui, la chalona, el queso, las artesanías y los tejidos que vendrían dinamizando las cadenas productivas y abriendo mercados. Igual vendría sucediendo en las zonas urbanas, que están mejorando la infraestructura de servicios, como el caso del sistema de desagüe.

Pero el punto de partida es una realidad muy dura, muy difícil. “La vida rural es muy fuerte, la mayoría de las organizaciones campesinas viven para el trabajo en sus tierras y la organización ha pasado a un segundo plano”, señala un funcionario municipal. La situación de los “no organizados” y de las “organizaciones pequeñas y débiles” se convierten así en desafíos para la concertación pues se trata de incluirlos social y políticamente.

3.6 Resultados conseguidos sobre el empoderamiento de la población y en particular de las mujeres y los pobres

Azángaro están en otra ruta diferente a la de los movimientos desestructurados, pero necesita tiempo y calidad de gestión para que se vean sus frutos. Dos años es todavía demasiado poco para ver impactos, sí algunos efectos. La apertura democrática de la actual gestión y la constante capacitación por parte de la red de facilitadores, han hecho que la población no sea ya indiferente a los procesos participativos.

Está aún más atrás la equidad de género en este proceso. Hay sí diversas

organizaciones de mujeres: de seguridad alimentaria, de artesanía y la asociación de mujeres campesinas. Dentro de todas estas, las organizaciones de seguridad alimentaria han tenido un inicial empoderamiento en la provincia, demostrado un nivel de independencia de sus actividades y de incidencia a la hora de denunciar irregularidades. Pero no se puede decir todavía que en el altiplano se hayan vencido viejos resortes machistas y la discriminación para con las mujeres.

CURAHUASI:Construyendo un modelo

de concertaciónen la capital del anís


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CURAHUAsI:Construyendo un modelo de concertación

en la capital del anís

1. Condiciones generales del ámbito4

El distrito de Curahuasi se ubica en la provincia de Abancay y cuenta con alrededor de 20 mil habitantes y 817 Km2. La pobreza comprende al 95% de su población, estando el 62,5% en extrema pobreza. La zona es de clima templado, productora tradicional y reconocida mundialmente como capital del anís, que es comprado por acopiadores y seleccionado para exportación. La zona altoandina es de producción pecuaria. Las principales relaciones comerciales se dan con Cusco, por tener mayor cercanía y dinamismo que Abancay, la capital del departamento. El distrito forma parte de la cuenca del Río Apurímac y Vilcanota.

En Curahuasi hay 43 centros poblados y la mayoría de ellos no cuentan con servicios básicos. En la zona no se toma agua potable sino entubada. Ello incide efectivamente en la parasitosis y la consecuente desnutrición infantil, ampliamente extendida. Alrededor del 50% de las comunidades carece de electrificación y el circuito de comunicación vial es limitado; la principal carretera conduce al Cusco en 3 horas de viaje. El 28% de analfabetismo, especialmente de mujeres, es superior al promedio nacional y regional. Se accede a cuatro emisoras radiales: Radio Agricultura, RPP, Radio Curahuasi y Radio Andina, así como a cuatro canales de televisión; no así amplios sectores rurales al no tener electrificación. Es significativa la presencia de 27 iglesias evangélicas; inclusive existe una asociación de Iglesias, lo que influye en que asuman cargos municipales y gremiales.

La violencia política tuvo una presencia directa en la zona pero no es generalmente tema de agenda en los diálogos y estudios locales.

___________________________________________________4 La mayor parte de la información consignada en este acápite proviene del “Plan Estratégico de Desarrollo Curahuasi al 2010”,

Comité de Concertación Interinstitucional (CCOI), aprobado por Resolución No. 66-A-MDC, 2001.


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2. Proceso social local


• Desde los años 80 el APRA e Izquierda Unida, de manera alternada o continua, dirigieron el gobierno local.

• A partir de los 90, el gobierno de Fujimori privilegió la relación con las Organizaciones Sociales (OS) en forma directa y proselitista, conllevando el debilitamiento de la autonomía municipal y de las OS. “Antes del 2000 había mayor presencia del Vaso de leche, Club de madres, pero las autoridades se agarraban de ellas, eran objeto de manipulación”, señala una dirigente barrial.

• El gobierno municipal encabezado por el alcalde Augusto Mosqueira Barazorda (1999-2002) inició una gestión democratizadora constituyendo el Comité de Concertación Interinstitucional de Curahuasi (CCOI), como espacio interinstitucional público privado en 1999. Se diseñó y aprobó el primer Plan de Desarrollo distrital

• Desde el 2003 la actual gestión municipal retomó y potenció la experiencia.

2.2 Hechos relevantes

• A fines de los 90, sectores independientes cercanos a las comunidades tomaron conocimiento de las experiencias de gobiernos locales democráticos y participativos nacionales e internacionales y afirmaron la necesidad de democratizar la gestión haciendo uso de instrumentos específicos e incorporando de forma institucionalizada la participación ciudadana.

• Bajo la administración municipal del alcalde Mosqueira se dió el diseño del primer Plan de Desarrollo Estratégico del Distrito de Curahuasi al 2010, iniciado en marzo de 1,998 y que culminó en el 2,001. Este contó con la participación de las organizaciones de base e instituciones públicas y privadas, como la Federación Distrital de Campesinos y Campesinas, comunidades campesinas, la asociación de productores, CLAS y juntas vecinales. En ese contexto se constituyó el CCOI, que cuenta con personería jurídica y Reglamento de funcionamiento, el mismo que se adscribió a la Red Perú de Iniciativas de Concertación.


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• El trabajo de las ONGs apuntaló un cierto reactivamiento de OS y la creación de la Federación de Mujeres de Curahuasi.

• A inicios de los 2000 se creó la Mesa de Negociación del Anís, la MENA, alentada por un proyecto de la Cooperación Suiza- PYMAGROS. pero fracasó en su intento de convocar a los productores, priorizando el trabajo con intermediarios. Hoy tiene una labor limitada, pero es un referente para otros trabajos productivos.

• En noviembre del 2002 salió ganadora para el período 2003-2006 la lista

encabezada por Julio Luna Mansilla sobre otras seis fuerzas políticas (APRA, UPP, Fuerza Democrática, Unidad Nacional, Llapanchiq y Renacimiento Andino).

2.3 Actores fundadores o anteriores

• Anterior Alcalde Mosquera• Federación Campesina• ONGs como el Centro de Investigación y Capacitación Campesina (CICCA)

y Centro Bartolomé de las Casas• Cooperación internacional: COSUDE y UNICEF


La gestión municipal logró la constitución y desarrollo de un primer espacio de diálogo, el CCOI, y siete mesas de trabajo temáticas, destacando la de salud, agricultura y de adolescentes, entre otras; igualmente se formuló el Plan de Desarrollo Estratégico del distrito. El Plan cuenta con un detallado diagnóstico y un diseño de futuro que incluye perfiles de proyectos. Se llegó a establecer una dinámica que involucraba a liderazgos organizacionales y se avanzó en generar una actitud de cambio participativa y concertadora de la población en general, como las autoridades actuales lo reconocen.

Instituciones como UNICEF y la ONG CICCA (con el proyecto PROESA, dedicado a la seguridad alimentaria y con un componente de gobernabilidad), dieron un apoyo decidido al proceso. Lo que se percibe es que faltó una mayor promoción de la labor iniciada en las comunidades, y una mayor integración de la población en estos


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espacios y en la toma de decisiones, pues las organizaciones sociales no resultaron suficientemente organizadas ni fortalecidas en el proceso.

El trabajo de instituciones y ONGs como el Centro de Investigación y Capacitación Campesina (CICCA), el Centro Bartolomé de las Casas y de UNICEF, a través de proyectos relacionados con el fortalecimiento de las capacidades locales de los actores sociales, generó cambios positivos en la actitud de la población. Pero la falta de experiencia, la insuficiente comunicación, la falta de una red de actores de soporte y de instrumentos más tecnificados, fueron limitantes de esta gestión.


3.1 Características y condiciones organizativas de la sociedad civil

Según registros municipales, en Curahuasi hay 58 organizaciones. De ellas 43 son comunidades campesinas (que representan el 83 % del total de la población del distrito). Hay además un Club de Madres con 140 socias, Comité de Regantes, Asociación de Productores, Asociación de Ganaderos, Comités del Programa de Vaso de Leche (que realiza labores de tejidos, huertos, frutales), Comité de Autodefensa, Clubes Deportivos, la Asociación de Mercados y ocho organizaciones de barrios. Una organización de corte especializado es la Asociación Chacra Verde (alentada por CICCA), que agrupa a 40 productores de anís y que cuenta con el apoyo de una ONG para la comercialización de sus productos.

Tienen especial reconocimiento la Federación Distrital de Campesinos (más reivindicativa), la Asociación de Productores Agropecuarios (de corte más empresarial) y los Comités de Vaso de Leche.

A pesar de este amplio bagaje social y que muchas de estas organizaciones están reconocidas, las comunidades tienen una vida organizacional con carencias; al igual que en muchas zonas, no existe fluidez de información con las bases por parte de los dirigentes. El 2004 fue un año más dinámico en términos de participación ya que se priorizaron tres obras para el PP, las que fueron llevadas por los presidentes de las comunidades al pleno.


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Los liderazgos están concentrados en manos de personas mayores y generalmente varones, aunque surgen proyectos que tratan de forjar nuevos líderes como el CHA (Capacidades, Habilidades, Actitudes para el Desarrollo) del CICCA y el programa PRODIR, referido a los derechos humanos, que busca promocionar a 40 jóvenes líderes por comunidad. Las iglesias evangélicas llevan a cabo cursos de liderazgo y en las comunidades y organizaciones de regantes empiezan a verse nuevos dirigentes jóvenes. Al parecer muchas acciones formativas son todavía muy centralizadas en la ciudad. Las mujeres tienen una presencia mínima en el liderazgo de las organizaciones sociales o como autoridades (hay una teniente gobernadora y una mujer directiva de la federación distrital). En general la elección de líderes se hace por confianza. Destacan nuevos intereses de los productores y las familias, de corte productivo y reivindicativo.


La actual gestión municipal ha llegado al entendimiento que es importante la gestión municipal democrática, que da réditos políticos y que influye decisivamente en la estabilidad de la gestión. Su alcalde, don Julio César Luna, señala: “Nos propusimos postular a la alcaldía partiendo de una nueva propuesta que se sustentaba en la concertación y la participación ciudadana para consolidar la nueva gobernabilidad. Antes ésta era entendida como que el alcalde y sus regidores eran los únicos “representantes de la sociedad civil” y por lo tanto, ellos planificaban y decidían el desarrollo del distrito”.5

Reconoce el alcalde que al inicio había desconfianza por parte de la población y plantea que para enfrentarla convocó a los Presupuestos Participativos para que la población trajera sus propuestas, no sólo los líderes sino las propias organizaciones. De esa forma –expresa- incluso se logró neutralizar un intento de revocatoria, en la medida que la población constató que no había argumentos para proceder a su realización. Y enfatiza: “este estilo de trabajo, nos garantiza una mayor democracia y relaciones cada vez más horizontales entre los ciudadanos, las autoridades y el gobierno local, garantizando de esta manera el desarrollo sostenible de nuestro distrito, por lo que la toma de decisiones de las obras y proyectos se hará con la participación activa de los involucrados por priorización y consenso.”

___________________________________________________5 Luna Mansilla, Julio. Gestión Municipal del Distrito de Curahuasi. Asumiendo con responsabilidad y aprendiendo de nuestros

aciertos y errores. Exposición del alcalde distrital Julio Luna Mansilla al Seminario Internacional “LA NUEVA RURALIDAD. Desafíos y Propuestas.”


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La gestión municipal respeta y apoya el CCOI pre-existente y sus mesas de trabajo. A la par, se ha constituido a inicios del 2004 el Consejo de Coordinación Local, CCL, con base a una amplia difusión en comunidades, barrios y organizaciones promoviendo la inscripción de 51 organizaciones para su representación con base a seis segmentos de población (Comunidades campesinas, organizaciones de mujeres, comités especiales, asociación de productores, barrios y comunidad educativa). Actualmente el CCL tiene su Reglamento, cuenta con 30 representantes, 6 municipales y 24 de sociedad civil (80% de representantes del CCL). Con el CCL se ha revisado y actualizado la Visión, Misión y Objetivos del Plan de Desarrollo. Además ha participado en la aprobación del presupuesto participativo y su reglamento de funcionamiento, verificación de obras y proyectos, así como la organización y preparación de la segunda rendición de cuentas del 2004.

La gestión propicia una fluida relación del CCL con el CCOI6 , señalando inclusive que el pleno del CCL estará integrado por los miembros del Consejo Municipal, los miembros del CCOI y los consejeros elegidos por la sociedad civil. Pero hay diferentes miradas a su rol, coincidiendo en señalar su complementareidad. El CCL -señala un regidor- actúa como una mesa central y convoca al CCOI. El director municipal ve al CCOI como un ente técnico y asesor del gobierno municipal, mientras que el CCL es más fiscalizador. El CCOI representa a una generación de líderes, señala.

Las miradas de los actores coinciden en señalar que, en general las mesas temáticas generadas alrededor del CCOI contribuyen a sensibilizar a la población, y evalúan el PP; destacan algunas como la de Agricultura. En el caso del CCL, en correspondencia con su amplia representación de sociedad civil, se posibilita un diálogo más fluido por parte de la municipalidad con la población. Si bien el CCL tiene corto tiempo ya se presentan iniciativas en el PP referidas al agua potable, mayor apoyo a centros educativos, un enfoque de desarrollo asociado a las cadenas productivas, irrigaciones, etc.

Cumpliendo la normatividad municipal vigente, en los dos años de la gestión se ha realizado la Rendición de Cuentas coordinando con el CCL reuniones amplias. La segunda Rendición, el 21 de setiembre del 2004, contó con una Guía orientadora y fue difundida por la radio en directo, buscando intencionalmente cimentar la comunicación entre autoridades y la población.7

___________________________________________________6 El Reglamento del CCL estipula reuniones cuatro veces al año, con sesiones públicas, debiendo coordinar permanentemente con

el CCOI y presentar informes anuales documentados. 7 La Guía de Rendición de Cuentas, elaborada con el apoyo del Proyecto Fortalece, señala los pasos a seguir, relativos a la

sensibilización, convocatoria, audiencias públicas y otras orientaciones.


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El director municipal en representación de la municipalidad asiste a la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza (MCLP) provincial; no se vio conveniente crear esta instancia en el espacio distrital existiendo el CCOI.

La gestión municipal señala con orgullo que hasta la fecha se ha cumplido con los pasos para alcanzar la adecuada participación de la población en todos los espacios de toma de decisiones: presupuesto participativo 2004 y 2005 y rendiciones de cuentas a la población 2003 y 2004. Además se ha mejorado o implementado instrumentos de organización institucional: Manual de Organización y Funciones-MOF; Reglamento de Organización y Funciones-ROF, Cuadro de Asignación del Personal-CAP; Actualización del Texto Unico de Procedimientos Administrativos-TUPA; Reglamento del Comité de Administración y Especial del Programa del Vaso de Leche, etc).

La comunicación es una práctica permanente y extendida, la radio da amplia cobertura a la gestión y todo el equipo municipal se moviliza por el distrito, centros poblados y busca articularse a la provincia. La Municipalidad ha desarrollado un Plan de Comunicaciones.

Como parte de una gestión transparente, la municipalidad estimó los costos (12.100 nuevos soles) para la ejecución de las actividades y/o acciones implementadas para efectos de estos procesos, los que fueron tomados en cuenta en el presupuesto participativo del año anterior, contando además con el aporte de instituciones aliadas como la Asociación de Municipalidades de Abancay, UNICEF y el Proyecto Fortalece.

La municipalidad ha instalado una oficina municipal de apoyo a la pequeña empresa, la OMPE, que apoya en la organización de los productores, actualización de documentos y asesoría. Pero no hay una práctica de inversión municipal en lo productivo.

Una de las estrategias que favorece la gestión es la articulación a redes provinciales, regionales y nacionales: Asociación Provincial de Abancay (APMA); Asociación de Municipalidades de la Región Apurímac (AMRA); Red de Municipalidades Rurales del Perú (Remurpe); Red de Turismo Regional, Red Perú, Mesa de Concertación y Lucha Contra la Pobreza.


En Curahuasi se da una vida organizacional media, con presencia de instancias de base y de nivel intermedio aunque la comunicación al interior de las


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organizaciones no es tan fluida. El CCOI y su labor son reconocidos por líderes y autoridades.

La municipalidad ha propiciado la creación de nuevas instancias como 14 comités de rondas campesinas en comunidades altoandinas, con la finalidad de control social del abigeato, los robos y debatir sanciones. El enfoque municipal ha considerado que “el desarrollo del distrito no es un problema sólo de autoridades, técnicos y especialistas, sino también de la ciudadanía en su conjunto, donde varones y mujeres, no importa edad, ni condición, tienen el derecho y la obligación de aportar y participar con opiniones, propuestas e ideas en la definición y puesta en marcha de los planes y proyectos para el desarrollo del distrito.8

3.4 Efectos del proceso de concertación sobre las organizaciones en general y de las organizaciones de mujeres, e instituciones, y sobre el capital social

Se observan avances en los niveles de confianza con las autoridades, tanto municipales como con instituciones religiosas y educativas. La población tiene una mayor apertura para aportar en obras que les favorece, a diferencia de otros años en que pedía todo a la municipalidad. En general se ha logrado que más gente se involucre en los procesos de toma de decisiones. “La gente toma conciencia que si sus líderes vienen (a las reuniones) van a conseguir algo, van a plantear sus problemas, la autoridad se va a enterar”. Es el derecho a ser escuchado el que se va internalizando.

Se comenta que Curahuasi es un distrito honrado, laborioso, solidario, donde se mantiene las formas de trabajo comunitario. Aún así, algunos perciben que la política ha dividido a la población por buen tiempo.

3.5 Resultados conseguidos sobre la calidad de vida de la población

A partir del PP del año 2004 se ha concordado en obras con incidencia directa en la calidad de vida. En el año 2004 la mayor asignación presupuestal se hizo en

___________________________________________________8 Ibid.


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la línea estratégica Propiciar el Desarrollo Sostenible, arribando a las siguientes prioridades:9

• Mejora del sistema de agua potable para la ciudad, siendo el reservorio la obra central, lo que posibilitará la mejora de la calidad del agua potable y por tanto bajar los índices de parasitosis.

• Electrificación de 14 comunidades • Mejora de las aguas termales, con el fin de brindar un mejor servicio y

complementariamente atraer turistas e ingresos.

Con el PP para el año 200510 se priorizó la construcción de aulas, la irrigación, la renovación del sistema de agua potable, los estudios y obras de electrificación y la construcción de un subsistema de aguas pluviales.

3.6 Resultados conseguidos sobre el empoderamiento de la población, de las mujeres y de los pobres en particular

La multiplicidad de actores participantes y los roles asignados evidencia un interés expreso en el empoderamiento de la población y hay indicios que así se está avanzando:

La municipalidad actúa como ente que lidera el trabajo concertado; los sectores públicos respaldan la acción e iniciativa municipal; las comunidades campesinas, aunque al inicio tuvieron una participación limitada, fueron integrando sus propuestas en los presupuestos participativos. Asimismo han incidido para la conformación del CCL y Comité de Vigilancia nombrado últimamente para aprobar el presupuesto participativo para el 2005. Por último, las organizaciones sociales de baseparticipan especialmente a través de representantes en el PP, con algunos líderes jóvenes y con mejor capacidad propositiva. “Nos sentimos que somos un enlace con el pueblo, se logra que más gente se involucre”, señala una dirigente.

Las ONGs: han jugado un rol muy importante en el desarrollo local, sobre todo en el fortalecimiento de las capacidades de los actores sociales, estando integradas al CCOI; destacan CICCA, PRISMA y CBC.

___________________________________________________9 Augusto Ramírez y Oscar Butteler. Proceso de Formulación del PP 2004, Curahuasi. Informe Final. Julio 2003. 10 Rojas Maritza. Informe Final del Proceso de Presupuesto Participativo Curahuasi 2005. Junio 2004.


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Los proyectos de desarrollo (SENASA, PRONAMACHCS, PLAN MERISS,INADE) en un inicio estuvieron abocados al desarrollo de actividades puntuales y cumplimiento de metas físicas sobre sus proyectos, insertándose luego al CCOI, e integrando varias mesas de trabajo temáticas. Apuntalan la gestión municipal y se constituyen como aliados los proyectos Fortalece y APPODER. Con ONG, agencias de cooperación y proyectos se da la firma de convenios de cooperación.11

Agencias de cooperación: Una institución de especial fuerza ha sido y es UNICEF que apoya el desarrollo de actividades del Consejo Directivo del CCOI y 4 mesas de trabajo (Salud, Educación, Justicia y Orden Interno y Adolescente); por otro lado, se cuenta con el apoyo de Cosude, Prisma, PAR Salud, Coopop, en acciones de capacitación a lideres/as y autoridades rurales y urbanos según ejes temáticos.

Los medios de comunicación: la radio y televisión, que tuvieron limitada participación en un inicio, ahora se integran gradualmente en los procesos participativos (presupuesto participativo, CCL y visitas guiadas para la verificación de obras).

Los partidos y movimientos políticos: el APRA, IU, Renacimiento Andino, UPP, Llapanchis, Fuerza Democrática y Unidad Nacional y el Movimiento Independiente Nuevo Curahuasi, ejercen vida política activa; sin embargo, su participación en la gestión municipal y en los procesos participativos no es relevante.

En Curahuasi se expresa un sentir de cambio progresivo en relación a la mujer, hay más capacitación, más cultura, oposición frente al machismo. La DEMUNA

___________________________________________________11 Se señalan los siguientes convenios:

• Convenio de Cooperación Técnica Interinstitucional entre la Municipalidad Distrital de los Olivos.• Convenio de Cooperación Técnica Interinstitucional con el Gobierno Regional de Apurímac.• Convenio de compromiso con el Departamento de Agroecología del INIA • Convenio de Cooperación Técnica Interinstitucional con Grupo Voluntario Civil GVC de Italia ,el Instituto Región y Desarrollo

- IRD y el Centro de Investigación y Capacitación Campesina-CICCA• Convenio Marco de Cooperación Académica, Científica, Tecnológica, Cultura y Desarrollo Turístico con la Universidad Ricardo

Palma.• Convenio de Cooperación con la Universidad Nacional de Educación “Enrique Guzmán y Valle” LA CANTUTA.• Convenio Interinstitucional de cooperación técnica y financiera con el Proyecto Especial Sierra Centro Sur. • Convenio Marco de Asistencia Técnica para el Desarrollo Local con visión empresarial a través de la implementación y

desarrollo de las oficinas municipales de promoción empresarial – OMPET, con FORM ONG PERU• Convenio de Comodato con la Asociación Benéfica PRISMA.• Convenio de Cooperación Interinstitucional con la Asociación de Municipalidades de la Región Apurimac-AMRA, Programa

de Apoyo al Redoblamiento-PAR Apurimac y la Comisión de Trabajo por lo Indocumentados-CONTRAIN Ayacucho.• Convenio de Cooperación para ejecutar “Redes Primarias y Sub Estaciones del Distrito de Curahuasi con la Gerencia Sub

Regional de Apurimac-Electro Sur Este S.A.A• Convenio específico de Cooperación Interinstitucional con el Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y

Conservación de Suelos (Pronamachs)


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cumple un rol en procesar denuncias por violencia contra la mujer. La sociedad local avanza en el reconocimiento del potencial de las mujeres por sus características de honradez, responsabilidad. “Ahora escogen a más mujeres, piensan que ellas deben estar preparadas y tienen buenas opiniones. Los jóvenes también se están incorporando al liderazgo” señala la única regidora provincial mujer. Una dirigente barrial afirma que “antes las mujeres estaban sentadas en las reuniones, ahora participan en las rendiciones de cuentas”. Aunque son pocas las mujeres jóvenes que participan. Entre los campos de interés de las mujeres está el trabajo: “las mujeres piden máquinas para trabajar, biohuertos” señala Luisa, promotora del Vaso de Leche. La característica de la demanda femenina es un requerimiento pero no es aún un proyecto. Los Clubes de Madres, por ejemplo, no llegaron a procesar sus demandas a nivel organizacional, se mimetizaron en su barrio.

Los jóvenes tienen un acercamiento episódico pero importante en los procesos locales; ellos participaron ampliamente en la Mesa de Trabajo de Juventud y Adolescencia, organizándose grupos de teatro y animación que salieron a campo a realizar labores educativas con el apoyo municipal y de UNICEF; esa labor se ha visto interrumpida, aparentemente por falta de recursos. “Falta más énfasis en los jóvenes” señala un estudiante del Instituto Tecnológico.

No se percibe un enfoque explícito de lucha contra la pobreza, aunque hay diversas acciones municipales en las obras aprobadas en el PP que apuntan a enfrentar la pobreza, especialmente las referidas a mejoramiento de infraestructura educativa y de agua potable.


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HUACCANA:Piloto del Presupuesto

Participativo rural


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HUACCANA:Piloto del Presupuesto Participativo rural


Situación demográfica.- El distrito de Huaccana tiene 11,454 habitantes de los cuales el 5.6 % es urbano y el 94.4% es rural. Al 2001 había 5,866 varones y 6,035,486 mujeres. Huaccana se encuentra ubicado al noroeste de la provincia de Chincheros, región Apurimac. Esta dividida en 7 zonas: 6 rurales (Alaypampa, Toccso-Sauri, Maramara, Pumachuco, Río Blanco, Ahuayro); y 1 zona urbana: Anori. Huaccana tiene tres pisos ecológicos marcados, puna, zona interandina, valle.12

Actividades económicas.- Las principales actividades económicas son la agricultura y ganadería. Algunos de los productos predominantes en el distrito son: trigo, frejol, papa; frutales como la tuna, naranja, mangos, palta, y la caña de azúcar. En cuanto a la ganadería, la producción se centra en los vacunos criollos, ovinos porcinos y equinos. Tiene una pequeña agroindustria para la transformación de la caña de azúcar en cañazo, aguardiente. El 85% de la PEA se dedica a actividades agropecuarias.



• En el 2000 se inicio el proceso de planificación concertada e implementación del Plan de Desarrollo.

• El 16 de octubre del 2001 se instaló el Comité de Desarrollo Distrital, órgano consultivo de la municipalidad para la formulación y ejecución del plan de desarrollo distrital.

• En el año 2002, con el apoyo del alcalde Nilo Najarro, CARE Perú apoyó directamente al distrito en la formulación del Presupuesto Participativo.

• En el 2003 el alcalde electo Roberto Medina retomó los procesos participativos profundizando aun más el Presupuesto Participativo.

___________________________________________________12 Hinojosa, Guadalupe. Sumando esfuerzos. Perfil para el caso Huaccana. Documento no publicado, 2004.


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• En el 2004 se presentaron algunas dificultades en el PP referidas a la atomización del gasto distrital entre las mesas zonales.


Desde el año 2000 el proceso de concertación ha sido promovido por actores externos. Los antecedentes se encuentran en la capacitación realizada por CARE Perú a través de su proyecto FOGEL a los funcionarios de la municipalidad y lideres locales del distrito.

En el año 2001 se instaló la Mesa de Concertación para implementar el Plan de Desarrollo formulado en el 2000. El diseño de la Mesa es arborificado y existe una por cada zona del distrito, lo que se ha terminado expresando en la selección de proyectos del PP:

A fines del 2002, Huaccana fue la experiencia piloto de la metodología de Presupuesto Participativo rural. Fue seleccionado por tener las tres características que se buscaban para la validación de los instrumentos: distrito rural, poca densidad poblacional y en extrema pobreza. Este modelo de intervención ha sido replicado en otras localidades que tienen la misma características.

En estos momentos se están promoviendo los Comités de Vigilancia Ciudadana, tratando de generar un mayor involucramiento a la población.

2.3 Actores centrales del proceso

• Municipalidad y alcaldes distritales • Ministerio de la Presidencia, en el año 2000, desde el proyecto DIES

– PRIES • CARE PERU (asesoramiento en el presupuesto participativo) • Consultores externos


La ficha con el perfil de la experiencia de Huaccana señala los siguientes logros: “lograr una visión integral de su desarrollo a partir de su plan estratégico y


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la puesta en marcha de sus proyectos a partir de la formulación de los presupuestos participativos; Consolidación de los espacios de concertación, las mesas zonales juegan un rol importante en la información y como nexo entre el estado y la sociedad civil. Su rol activo en la vida de la gestión municipal y la búsqueda del desarrollo es permanente. Generar responsabilidad en la comunidad, pues no se trata de pedir sino también de dar”.

El logro mas importante fue la generación de la concertación local como política tanto de la municipalidad como de la propia población. Sin embargo aun es un proceso inicial que también tiene limitaciones. Una de ellas es la dependencia técnica para impulsar los procesos participativos, la debilidad en la formulación y producción de ordenanzas que adapten sus procesos a lo requerido por la ley, la escasez de facilitadores y cuadros de la propia localidad.



El primer Plan de Desarrollo realizó un mapeo de las organizaciones sociales, que es útil al respecto. Según él los clubes de madres se iniciaron entre el periodo 80-95 con la finalidad de trabajar los programas del vaso de leche y comedores populares. “Existen Comités de vaso de leche, constituidos en cada centro poblado, con el objeto de gestionar y administrar la distribución de alimentos para los niños menores de 6 años y las Madres gestantes y lactantes”.13 Los comedores populares son ocho: Micaela Bastidas de Huaccana, Santa Rosa de Huarapari, Santa Isabel de Mara Mara, Virgen del Rosario de Pumachuco, Virgen de la Concepción de Huallhua, Virgen de Cocharcas de Maucallacta, Rosa Merino de Cabracancha, C.I. las Estrellidas de Huaccana, C.I. Los Angelitos de Cuchucusma. Se informa de la presencia de problemas de democratización de las directivas en algunos de estas organizaciones.

Existen además, como organizaciones sociales de base, la Asociación Distrital de Mujeres, representada por Sonia Allende Caspedes; el Comité Distrital de Seguridad Ciudadana, a cargo del jefe PNP del distrito de Huaccana, y la Asociación Civil Anovi.14

___________________________________________________13 Plan de Desarrollo Distrital Huaccana al 2004. 14 Plan de Desarrollo, ibidem.


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También existen organizaciones de autodefensa como el Comité de Autodefensa Civil Distrital (DECAS), los Comités de Autodefensa Civil Zonales y los Comités de Autodefensa Civil Comunales (08 comunidades o anexos).

Sobre la organización de los productores, el Plan Distrital informa que “No existe una base organizativa por parte de los productores; ello constituye una gran dificultad para desarrollar actividades con orientación empresarial. Las comunidades asentadas en los pisos bajos, como Ahuayro y Río Blanco, con mayor relación con el mercado, son las que presentan mejores condiciones de organización y predisposición para impulsar este tipo de organizaciones. Las ONGs, y otras instituciones como el SENASA, coordinan con las organizaciones comunales para brindar asistencia técnica y capacitación en temas productivos”.15


Según Guadalupe Hinojosa, promotora de Care y responsable en la zona, “la situación de la población antes del proceso era el de desconocimiento de los presupuestos del gobierno local. A pesar del acercamiento de las autoridades a la comunidad, siempre existía cierta desconfianza sobre la utilización de fondos para la realización de diferentes obras comunales, por otras gestiones municipales anteriores, en que la malversación de fondos fue evidente. La poca transparencia del uso de los presupuestos públicos era notoria, así como el descontento entre las zonas mas pobres del distrito. Existían también problemas entre la zona urbana y la rural”. Superar este clima de descontento y desconfianza fue un desafío para los actores promotores de los procesos participativos.

En el año 2000 se había formulado el Plan de Desarrollo “Huaccana al 2004”, gracias al apoyo del entonces Ministerio de la Presidencia, con un proyecto financiado por la Comunidad Europea. Posteriormente, a propósito de la implementación del presupuesto participativo, el plan fue revisado y reformulado con una visión al 2012.

La Mesa de Concertación se denomina Comité de Desarrollo Distrital, la instancia que aprobó el plan de desarrollo concertado. Una de sus funciones es precisamente el seguimiento e implementación de lo planificado. Luego, la propia dinámica local ha generado agendas que la mesa ha tenido que asumir convirtiéndose

___________________________________________________15 Plan de Desarrollo, ibidem, pp. 34-35


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en una instancia para la gobernabilidad local. La MC se encuentra arborificada de manera territorial, de acuerdo a la división del distrito: Anori, Tocso Suari, Maramara, Pumachuco, Rio Blanco Ahuayro y Alaypampa. Es decir existen 7 mesas territoriales y 1 mesa distrital

Las mesas de concertación zonales son los vínculos territoriales de la Mesa de Concertación Distrital con la población. En estos espacios se informan los procesos llevados a cabo por la municipalidad, se coordina con las organizaciones sociales de la zona, se planifica la presentación de sus necesidades en el presupuesto participativo, se Informa a la población de las obras ejecutadas y por ejecutar, y de manera transversal se promueve la participación de todos los actores de la zona. Si bien es cierto las mesas territoriales no son propiamente mesas de concertación, pues sólo son integradas por la población, son importantes por tratarse de asambleas de deliberación y de formalización de los acuerdos zonales a llevar a la MC distrital.

La Mesa distrital es el espacio de cogestión, en donde todas las sugerencias

y demandas desde los territorios son asumidos y concertados. Obviamente es un proceso vinculante de facto, gracias a demanda social movilizada y a la voluntad política del gobierno local.

El presupuesto participativo fue un proceso promovido en sus inicios por la municipalidad del distrito con el apoyo directo de la oficina regional de CARE Ayacucho. De esta forma la municipalidad empezó a contar con la asistencia técnica del consultor Carlos Grey Figueroa. Según Grey, se impulsó la experiencia de presupuesto participativo en Huaccana para “validar un modelo de metodología que hasta el momento había sido elaborado en gabinete y para que fuera una experiencia piloto, insertando los parámetros exigidos por el nuevo marco normativo sobre participación y del MEF, que sirviera de replica para localidades similares.” La municipalidad mostró interés en la propuesta desde sus inicios.

Se menciona 4 factores fundamentales para el logro del proceso:

• Existía una mapeo de los diversos actores locales;• Existía la mesa de concertación distrital y además, mesas zonales, que

viabilizarían el proceso; • La municipalidad tenía una gestión participativa y el alcalde tenía una voluntad

de liderazgo democrático • Existía un esquema de gobernabilidad con correas de diálogo entre la

municipalidad y el tejido social.


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De manera sencilla se definieron algunas pautas para el inicio del presupuesto participativo: la segmentación territorial, la definición del monto global para el proceso, la definición del criterio para la elección de los delegados, la asignación del techo presupuestal, los criterios para la asignación de recursos -definida por la cantidad de población en cada zona- y finalmente la definición de los criterios de priorización de los proyectos de inversión.

Una de la limitaciones que se perciben hasta el momento tiene que ver con la atomización del gasto, por los escasos recursos de la municipalidad, provenientes del FONCOMUN, y la distribución de dicho monto entre todas las zonas. Ha habido así dificultades para concertar proyectos de alcance interzonal, lo que ha promovido el corto plazo y obras que solo benefician poblaciones pequeñas.

Si bien es cierto que el proceso es inicial y con limitaciones Huaccana es un referente en el presupuesto participativo por haber sido prueba piloto. En el año 2004 se ha avanzado en la conformación de los comités de vigilancia ciudadana de las obras programadas en el presupuesto participativo, contándose con recursos de la propia municipalidad para promoverlos.

3.3 Resultados sobre el empoderamiento de la población

Las organizaciones sociales han avanzado en términos de participación y concertación. Como señala Hinojosa: “Actualmente se realizan reuniones del Concejo Municipal para evaluar el avance del presupuesto, a nivel de las comunidades. La información de los montos y la distribución en cada zona, permiten que las comunidades busquen otras instancias de solución a sus problemas y no sea únicamente el gobierno local quien lo asuma. Se están evitando improvisaciones y se procura una mejor utilización de los fondos.”


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ICHOCÁN: El tiempo pasa

y los procesos se estancan


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ICHOCAN: El tiempo pasa y los procesos se estancan


Ichocán es un distrito rural a 20 minutos de San Marcos, capital de la provincia, y a 2 horas de Cajamarca. Cuenta con una población estimada de 3,700 habitantes, dedicada a actividades agropecuarias como minifundistas, con una reducida actividad comercial y un pueblo pequeño que concentra un mercado semivacío, unas cuantas bodeguitas y algunas dependencias públicas, escuelas y colegios. Un 82% de la población está en condición de pobreza y dentro de ella un 15% en extrema pobreza.

Ichocán es mencionada como una ciudad “fantasma” debido a la poca población con que cuenta y porque generalmente ésta migra a Cajamarca o San Marcos en busca de empleo o estudios y regresa episódicamente al pueblo. Un mercado construido años atrás y remodelado recientemente, con decenas de puestos sin actividad comercial, es símbolo del abandono y letargo de este pueblo, escenario de la violencia política a mediados de los años 80, en que Sendero Luminoso tomó las partes altas como parte de su corredor político.



• 1996: Formación del Comité de Concertación del Distrito de Ichocán.• 1997: implementación de proyectos promovidos por APRISABAC. • 2000-2002: Período crítico del CCI, debilitamiento, ausencia de iniciativas• 2003: Relanzamiento del CCI con el nombre de Mesa del Desarrollo Humano

Sostenible• 2003 y 2004: Presupuesto Participativo y Rendición de Cuentas • 2004: implementación del Consejo de Coordinación Local.

2.2 Hechos relevantes dentro de cada periodo

El Comité nace a iniciativa del alcalde en 1996 y en respuesta a la iniciativa del Coordinador del CINDESAM (Comité de Coordinación Interinstitucional por el


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Desarrollo de San Marcos), Ing. Rosseles Machuca, al inicio de la gestión municipal. En esos momentos el proyecto APRISABAC propiciaba pequeños proyectos y Ferias de Proyectos que convocaban preferentemente a ámbitos que tuvieran espacios de concertación; interesado en esa perspectiva el alcalde de entonces promocionó la formación del comité, a partir de una reunión ampliada urbano-rural para analizar los problemas por caseríos. El referente inmediato fue el CINDESAM.16 Casi siete años después, Víctor Zamora, funcionario municipal, recuerda la obra de agua potable que se apoyó por ese entonces, así como la cercanía al CINDESAM, la participación en las constantes reuniones de programación, coordinación y evaluación.

Una segunda etapa se da cuando se implementa el seguimiento a los proyectos y se trabaja el Plan de Desarrollo Distrital. Al haber conseguido el sistema de agua potable, la municipalidad se animó a presentarse en la Feria de Proyectos de Tembladera, Cajamarca, a la que concurrieron muchas municipalidades de la región, algunas agencias de cooperación y entidades del estado. Pero las expectativas no lograron satisfacerse: Ichocán no logró algún proyecto nuevo. Entró entonces una fase de desmoralización que a la larga conllevó al alejamiento del CINDESAM, en algunos momentos más que otros, y luego al debilitamiento del propio Comité.


En Ichocán resalta principalmente el Alcalde distrital y el Coordinador del CINDESAM, Ing. Rosseles Machuca como líderes del proceso. Han sido actores participantes:

• Policía Nacional• Posta de Salud• Gobernación • Hermanas de la Misericordia • Agencia Agraria• Delegación de los tenientes gobernadores• Delegación de los agentes municipales• Delegados de Educación • Jueces

___________________________________________________16 Irigoyen A. Marina. La concertación interinstitucional: ¿Sueño imposible o realidad en construcción? Centro IDEAS- APRISABAC.

2000. Lima.


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El apoyo de UNICEF y APRISABAC al inicio del proceso fue decisivo para la formación y desarrollo del Comité, el que inicialmente convocó a las fuerzas locales y difundió la noción de concertación. Asimismo se promovió el diseño del primer Plan de Desarrollo concertado, con un nivel básico de participación de los actores locales. Una obra tangible que mejoró las condiciones de vida de la población y animó la participación fue el sistema de agua potable del caserío de Poro Poro.

La gran limitante de la experiencia, en esta primera etapa, es que no tuvo la capacidad de organizarse y movilizarse a partir de sus recursos propios sino que actuó en espera de la cooperación internacional: al reducirse ella el CCI se vio altamente afectado en su trabajo paralizándose por un tiempo.



Como otros ámbitos de Cajamarca, el distrito cuenta con pocas organizaciones y éstas están débilmente estructuradas. Destacan las 12 Juntas de Agua Potable y Saneamiento y los 12 Comités de Vaso de Leche. Asimismo, la Asociación de Regantes de 3 caseríos y la Junta de Administración de Agua Potable del pueblo. Se reconoce la existencia de Rondas Campesinas, que contribuyen a frenar el abigeato e intervienen en disputas menores de los caseríos.

La organización de productores es casi inexistente. Recientemente se ha formado un Comité de Productoras de Vino, pequeña microempresa constituida por mujeres, que procesa vino de sauco en forma artesanal, y que lo produce en mínimas cantidades por carecer de capital de trabajo. Ellas se conformaron luego de una capacitación que brindó un proyecto de la cooperación alemana (GTZ). De otro lado, hay productores de tejas con proyección regional pero están desorganizados, sin vínculos establecidos ni acciones de apoyo mutuo.


El acalde actual pertenece a la misma agrupación electoral que el alcalde provincial de San Marcos, el Movimiento Independiente San Marcos, manifestando con orgullo que fue elegido como candidato en una amplia reunión de pobladores.


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En el 2003, primer año de gobierno municipal, el alcalde planteó la reestructuración del CCI constituyéndose la Mesa de Concertación por el Desarrollo Humano de Ichocán. La Mesa tiene como Presidente al Alcalde e integran su directiva el Gobernador, los representantes del Centro de Salud y de Educación, así como la Asociación de Artesanos.

La mesa cuenta con Estatutos, aunque no están registrados legalmente. La municipalidad destinó un asesor técnico remunerado que dinamizó la Mesa por un tiempo, aunque luego de la renuncia de este asesor –por motivos personales- decayó nuevamente; tampoco la municipalidad ha vuelto a contratar un apoyo. El alcalde reconoce que en la actualidad la Mesa es sumamente débil, no habiendo reuniones periódicas ni actividades comunes.

En Ichocán se ha constituido recientemente el Consejo de Coordinación Local que, siguiendo la lógica provincial, cuenta con dos invitados en representación del estado: el Centro de Salud y el Ministerio de Educación. Son parte del CCL, por la sociedad civil, la representante del Vaso de Leche, de la JASS y del Comité de Productores de Vino. EL CCL participó del diseño del PP con la Mesa pero no lleva una vida regular.

La existencia de dos instancias de concertación, como son la Mesa de Concertación y el CCL, en un distrito pequeño con tan poca organicidad implica una tensión de fuerzas difícil de sostener, por la cantidad de recursos que ello demanda y por el cruce de funciones que conlleva. En la práctica, como se ha señalado, la Mesa de Concertación está sin actividad y el CCL aún no define su dinámica.

La Municipalidad de Ichocán es partícipe de iniciativas de más amplio impacto lideradas por la municipalidad provincial de San Marcos, como la formación de la Asociación de Municipalidades del Corredor Económico Crisnejas, AMCEC, que cuenta con el apoyo del Proyecto PRODELICA. A pesar que el alcalde de Ichocán asume el cargo de Vocal, es muy limitada la información con que cuenta la población sobre la marcha de estas iniciativas.

Con el apoyo metodológico de la AMCEC, en el 2004 se realizó el presupuesto participativo en Ichocán, al igual que en todos los municipios miembros de la asociación. Este proceso animó la participación de diversos actores, principalmente institucionales, y de vecinos de la pequeña ciudad, e inclusive participaron varias mujeres a nombre del Comité de Vaso de Leche; aunque no expresaron alguna propuesta.


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Periódicamente se realizan las Rendiciones de Cuentas mediante Cabildo Abierto, dos de ellos se realizaron en el 2003, uno en el 2004.


Como ha sido señalado por diversos estudiosos de Cajamarca, en la región la organización es muy limitada. Así, en Ichocán son escasas las organizaciones sociales y es limitada la calidad de su participación; los delegados, caso del Comité de Vaso de Leche, tienen poca comunicación con sus bases en referencia a los procesos de concertación en que están involucrados; tampoco los caseríos están comprometidos. En la última rendición de cuentas, en setiembre del 2004, hubo mínima participación, no más de 30 personas, estando ausentes los jóvenes y las mujeres, como en la mayoría de actividades.

La organización más extendida, el Comité de Vaso de Leche, se reúne una vez al año para decidir qué comprar, las madres de familia participantes no realizan una evaluación de su marcha y la municipalidad no cuenta con mayores incentivos para su desarrollo. El Tesorero Administrador, motivado por un curso sobre Gestión Social a cargo de una ONG, menciona que tienen proyectado un programa de educación alimentaria, ya que se ha constatado los niveles de desnutrición existentes y la importancia de revertirlo para el desarrollo de la niñez.

La población de Ichocán es muy sencilla, tranquila, pacífica. En el pueblo nada hace recordar que una década atrás Sendero Luminoso controlaba las zonas altas como ámbito de descanso, quizás amparándose en ese aparente carácter sencillo de la población; es un tema del que nadie comenta hoy en día. Pero ya aparece cierta preocupación por robos pequeños que hacen perder la confianza que manifiestan se mantiene en el distrito, sobre todo en el ámbito rural. También en el ámbito rural se mantiene el trabajo comunal y la solidaridad.

Una mínima organización democrática se perfila con la elección de los Teniente Gobernadores por caseríos, los que se reúnen periódicamente para tratar asuntos de la localidad. Mayormente no se perciben líderes locales y son varios los que comentan el desinterés de la población que vive en la ciudad para con los procesos concertados, y que las organizaciones sociales existentes no son muy dinámicas.


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3.4 Calidad de los productos concertados

A tenor con la realidad de municipalidades de distritos rurales, Ichocán cuenta con mínimos recursos constituidos por el FONCOMUN (alrededor de 300 mil soles anuales) y el Canon Minero (ceca de 280 mil anuales), a lo que deben descontar los gastos corrientes y las deudas; así se tiene un presupuesto estimado de 270 mil soles para el año 2005.

Con ese limitado presupuesto de inversión se aprobó en el PP 2004-2005, pequeñas obras de servicios sociales como la construcción de dos centros educativos, el equipamiento del Centro de Salud, y el mejoramiento del sistema de agua potable, los que de alguna forma incidirán en la mejora de calidad de vida de los más pobres. También en Ichocán se evidencia el nuevo interés de autoridades y población por desarrollar pequeños proyectos productivos, como el de riego por aspersión, además de la construcción de una trocha carrozable. Lo que es real es que las obras son de mínimo impacto por el presupuesto con que se cuenta.

3.5 Efectos del proceso de concertación sobre las organizaciones, la mujer y las instituciones

Fruto de las relaciones de coordinación con el CINDESAM y otras instituciones, se puede observar el surgimiento de organizaciones productivas como la de productores de vino de sauco, aunque la escala es realmente limitada. Son menos de diez asociadas, careciendo de capital de trabajo y teniendo un mínimo mercado interno.

El proceso participativo no llega a integrar a las mujeres; el potencial organizacional de los Comités del Vaso de Leche no es aprovechado; ellas no reciben ningún incentivo para el desarrollo de sus capacidades.


En Ichocán pareciera que el tiempo no pasa: no hay mayores cambios en años y continúan los ciclos de migración. Si algo ha mejorado, y en ello ha incidido los procesos de concertación, es el acceso al agua potable en diversos caseríos y en la pequeña ciudad. Y débilmente aparecen trochas carrozables que contribuyen a la integración de la población, tanto en lo social como económico.


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Las características organizacionales de la población, que históricamente se han mantenido, y la debilidad del proceso, explican una población poco comprometida; no se percibe a la población empoderada, ni hay nuevas generaciones de líderes. Más bien hay fuerte relación, y hasta cierta dependencia, con la provincia de San Marcos y con sus iniciativas. Las mujeres no han tenido ningún protagonismo ni se ha dado alguna acción orientada en esta lógica; igualmente los jóvenes no han recibido mayor atención.

Sin embargo se encuentra una noción básica de trabajo concertado en los actores entrevistados considerándolo positivo para su desarrollo; ellos trasmiten que esto es compartido por parte de la población, aunque sin mayor entusiasmo, en forma pasiva, ameritando ello un trabajo específico con la población de base para revertir la situación.


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LA MICROCUENCA DE JABON MAyO:

Apuntando al cambio desde las bases


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LA MICROCUENCA DE JAbON MAyO:Apuntando al cambio desde las bases


En la microcuenca de Jabón Mayo, provincia de Canas, Cusco, se viene desarrollando una experiencia importante de desarrollo rural desde las propias organizaciones sociales, con réplicas en otros ámbitos de Cusco y Puno. La microcuenca abarca los distritos de Yanaoca, Cecca, Kunturkanki, Lagui, Layo, Pampamarca, Quehue y Tupac Amaru. Se trata de distritos cuya pobreza va del 78,8% al 83,3% y con una extrema pobreza entre el 20,6% y 14,7%. La excepción es Pampamarca, que tiene 65% de pobres y 4,6% de extrema pobreza.

Es una zona de sierra, de comunidades campesinas, con productores de subsistencia que poseen pequeñas parcelas de alrededor de 1 Ha., con casi nula capitalización tecnológica, con depredación del suelo y sobrepastoreo. La producción agrícola está orientada al consumo, teniendo sus ingresos monetarios por la producción pecuaria.



La provincia de Canas fue escenario de la violencia política en los años 80 y en dicha fase el campesinado organizado en la Federación Departamental de Campesinos del Cusco y su filial provincial vivieron una etapa muy difícil, pese a lo cual no se desestructuraron.

Pasado este momento, la Federación Campesina, con el apoyo del Instituto para una Alternativa Agraria (IAA), hicieron un viraje respecto a las labores que tradicionalmente asumen las organizaciones gremiales y empezaron a promover en Jabon Mayo una propuesta de desarrollo rural sustentado en las organizaciones campesinas.

Una primera etapa de desarrollo de la propuesta ha sido de experimentación y progresivo diseño de un modelo que busca la gestión integral de la micro cuenca con


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un enfoque agroecológico, con base a la capacitación tecnológica e implementación de tecnologías productivas, conservacionistas y de transformación.


• La primera etapa de experimentación a pequeña escala pudo llegar a una fase de validación hacia el año 2000.

• A partir del 2000, con recursos de la cooperación internacional se ha ido expandiendo dentro del Cusco y hacia otros departamentos del país.


• Federación Departamental Campesina de Cusco• Instituto para una Alternativa Agraria, IAA• Influencia del movimiento político LLapanchis


Se ha planteado la implementación de los Centro Comunal de Seguridad Alimentaria (CECOSA) como estrategia de desarrollo tecnológico del campo y forma de combate a la desnutrición de los niños. Los CECOSA se instalan en un área de 1,000 m2 que la comunidad campesina cede en uso, y que comprende un conjunto de áreas especializadas: un huerto fijo a campo abierto; un fitotoldo para hortalizas y frutas; un acuitoldo para la crianza de pez carpa; galpón para cuyes y galpón para conejos; gallinero para gallinas ponedoras; establo para vaca; local con comedor, cocina y almacén; bomba molino de viento; tanque elevado para agua potable; terma solar; cocina solar; calefacción solar; red de desagüe, biodigestor; picadora de pasto y forraje.

Como toda inversión, la propuesta ha requerido de un soporte, que fue asumido inicialmente por la cooperación internacional y ahora se plantea sea apoyado por los gobiernos locales y el regional. Los promotores de la experiencia desarrollan para ello una ardua labor de cabildeo. Dichos promotores señalan que, de no haber recursos para todos, se hará una labor de selección o concurso para definir los beneficiarios.


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3.1 Condiciones organizativas de la sociedad civil

Las principales organizaciones de la zona son las comunidades campesinas afiliadas a la Federación Departamental de Campesinos de Cusco (FDCC). También hay comedores populares, comités de vaso de leche y APAFAs.

La experiencia de capacitación a campesinos y campesinas que la FDCC inició hace unos 10 años, con reuniones mensuales para ello, ha terminado dotando de un perfil productivo a muchas de sus bases y asociados, generando respeto por la Federación y propiciando la generación de experiencias microempresariales. Mensualmente hay asambleas y escuelas de capacitación, con contenidos diversos, con énfasis en lo productivo. Es característico de la experiencia la existencia de docentes campesinos, los Yachachiq, que dan los cursos en los aspectos productivos.


Esta no es una experiencia impulsada desde algún gobierno local sino por la Federación Departamental de Campesinos de Cusco, con apoyo de la ONG Instituto para una Alternativa Agraria (IAA).

La propuesta corresponde a un modelo que se ha sistematizado como “Escalera del Progreso”.17 Esta consta de ocho pasos o “escalones”: capacitación básica para interaprendizaje; instalación de sistemas de riego elemental; ganadería con manejo semiestabulado, cultivos con cobertura, instalación de fitoldos; mejora genética; y así hasta llegar a la gestión de microcuenca. Además hay un soporte que es la Democracia Participativa y dos barandas: una, el mercado; y dos, los servicios de educación, salud, salubridad e infraestructura. La Escalera implica desarrollo de capacidades sociales y técnicas, capitalización familiar, mejores condiciones de vida de los pequeños productores e impulso del mercado local interno y regional.

Por otro lado, postula una acción concertada con los organismos del Estado. El IAA y la FDCC buscan que las municipalidades y el Gobierno Regional asuman el modelo y su financiamiento, en los aspectos de inversiones, caso de los CECOSA. En el caso de Canas, tres comunidades lograron que se financie sus CECOSA con recursos del PP.

___________________________________________________17 FDCC. Lineamientos para el Desarrollo del Mercado Interno en Base al Progreso de la Pequeña Producción Campesina, con

Democracia Participativa. Cusco, febrero del 2004.


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El objetivo del modelo es “democratizar la realización de la ganancia”, desarrollar el mercado interno a partir del mercado local y avanzar en una propuesta agro-ecológica.


Las organizaciones sociales particularmente las comunidades campesinas y federaciones distritales asumen un nuevo interés por organizarse considerando los aspectos productivos y de seguridad alimentaria. Se generan pequeñas empresas que buscan mercados locales o distritales.


• Se validó más de 30 tecnologías productivas que en la campaña 2000-2001 se empezó a replicar en 30 distritos de Cusco. En la campaña 2002-2003 se han extendido a 60 distritos.

• A partir de estas tecnologías las familias se capacitan e implementan tecnologías que mejoran su alimentación y nutrición basada en el autoconsumo e incrementan sus ingresos monetarios.

• Los CECOSAS son más un modelo de enseñanza abierta mediante el enfoque de aprender haciendo, que una solución para la seguridad alimentaria. La escala de la producción no hace posible cubrir las necesidades de conjunto. En la comunidad de Chollocani, por ejemplo, la saca de cuyes propicia que se alimente a la comunidad alrededor de dos veces por mes, “allí se matan unos 10 cuyes y se preparan con papitas, con las verduritas del huerto, es como una fiesta”, señalan.

• Se genera una conciencia colectiva de trabajo por la seguridad alimentaria y se fortalecen los lazos comunales.

3.5 Efectos del proceso de concertación sobre las organizaciones en general y de las organizaciones de mujeres e instituciones

• La FDCC presentó este planteamiento a los candidatos a la Presidencia en las elecciones del 2001, lo que fue refrendado por Alejandro Toledo ya siendo Presidente. Con base a esto la FDCC consiguió que el Programa


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de Emergencia Social Productiva Rural (PESPR) se reorientara hacia lo productivo, lográndose construir en 22 distritos reservorios rústicos, riego por aspersión y pastos asociados cultivados para 500 familias por distrito (alrededor de 11 mil familias en total). Luego se logró financiamiento para implementar el proyecto de réplica trienal “Gestión Integral de micro cuencas” en 12 microcuencas del Cusco y 3 de Puno.18

• Las federaciones campesinas distritales influyeron para que en 70 distritos los PP apoyen proyectos productivos alcanzados por ellas. La propuesta implica un financiamiento de parte de FONCODES y PRONAMACHS, a partir de una reorientación de sus fondos en el proceso de descentralización nacional, con base a concursos y emulación. Es decir la reorientación de recursos hacia una prioridad productiva. También en esa lógica se está en coordinaciones con el Gobierno Regional para destinar parte de los recursos provenientes del canon por el gas de Camisea a este paquete.19

• Un ejemplo concreto de los impactos en las personas de esta propuesta son los casos de Alodia Lazo y Teresa Tupayachi, campesinas que con el apoyo de la federación distrital, base de la FDCC, y el IAA aprendieron a trabajar su huerto familiar de 60 m2 hace unos 7 años, cultivándolo en forma natural, con una producción para consumo familiar y eventualmente para el mercado local. Inicialmente el IAA donó las semillas y abono de vacuno pero ahora ellas compran las semillas para cada temporada y producen su propio abono, planeando e incorporando nuevas tecnologías.

Hoy en día estas campesinas se han convertido en Yachachiq, es decir, que enseñan a otros y otras lo que ellas recibieron como capacitación. Teresa ha viajado a regiones como Ayacucho y Huancavelica transfiriendo sus saberes y sin cobrar por esta labor: “es una forma de devolver a otros lo que pude aprender”, señala. Alodia desde hace dos años se capacitó y empezó la producción de yogurt, manjarblanco, mermeladas y otros para la venta local y regional. Una de sus labores, en convenio con la municipalidad distrital, fue capacitar en el 2003, durante cinco meses, a un grupo de 28 mujeres y 2 varones en la elaboración de productos lácteos, sin cobrar, recibiendo sólo un certificado y carta de felicitación.

Además Alodia ha generado su microempresa de lácteos, con cinco socias que realizan las labores de apoyo: recogen la leche, lavan los servicios, preparan los

___________________________________________________18 FDCC, 2004, ibidem. 19 Entrevista a Carlos Paredes, asesor de la FDCC, noviembre del 2004.


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alimentos. La sostenibilidad de la empresa es aún un reto. Abastecer a la municipalidad distrital con 1.046 litros de yogurt en setiembre del 2004 significó para esta microempresa una gran movilización y tensión de fuerzas, que sin embargo con las justas llegó a cubrir sus costos directos, teniendo que suspender la venta por ausencia de documentación. Sin embargo fue un aprendizaje muy grande en lo referente a organización del equipo, calidad de los insumos y del producto, gestión de los recursos humanos, etc.; la falta de experiencia en el manejo empresarial hace que aún no logre estimar sus costos ni lleve la cuenta de la situación real del negocio. Estas mujeres se sienten empoderadas como personas, fluidas en su diálogo y en sus reflexiones.

• La situación de empoderamiento no parece ser tan amplia en el caso de otras yachachiq mujeres y participantes de los CECOSA, que son muy trabajadoras pero calladas y menos emprendedoras. De hecho hay sólo 4 yachachiq mujeres y 20 varones en Canas.

• Otros líderes como Benigno Luque, ex dirigente campesino y alcalde provincial de Canas, reafirman su desarrollo personal y político con un enfoque de desarrollo de capacidades y servicio a la comunidad.


El modelo de la escalera del desarrollo y los CECOSA se implementan progresivamente, actuando como servicio comunal a la vez que como centro de capacitación de las mujeres en tecnologías productivas, conservacionistas y de transformación en base a energías renovables. Se señala que en tres campañas agropecuarias, las 18 comunidades campesinas de Huancarani tienen huertos comunales y 670 familias cuentan con huertos fijos familiares y parcelas de pastos asociados, comercializan sus excedentes de hortalizas y participan de un mercado semanal en Cusco. Pero el ritmo de expansión requiere dimensiones de inversión que sólo se van logrando lentamente, lo que evidente hace que los impactos sean limitados.


La metodología de capacitación empleada, de “campesino a campesino”, el interaprendizaje, el enfoque de “aprender haciendo”, con acompañamiento técnico,


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ha posibilitado una afirmación de los campesinos varones y mujeres no sólo por el uso de tecnologías y nuevas habilidades productivas sino en su valoración como personas y dirigentes, en la autoestima y sus potencialidades para el desarrollo. Se va creando una esperanza en grupos dirigenciales que irradia a sus comunidades.

En el caso de las mujeres, destacan lideresas como las mencionadas Alodia y Teresa, pero sobre todo en el campo productivo y personal. No llegan a integrarse plenamente a las dinámicas del desarrollo local: “no tuve tiempo de participar en el PP” señala una; “no conozco qué es el CCL”, señala otra.

Acciones como la alfabetización con contenidos apropiados a adultos y productores están en curso, orientados a mujeres campesinas adultas. La experiencia no llega a integrar a campesinos varones o mujeres más jóvenes, no hay una estrategia específica orientada hacia ellos.


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LIMATAMBO: Buscando sostener

el cambio


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LIMATAMbO: buscando sostener el cambio

1. Condiciones generales del ámbito20

Limatambo se ubica en la provincia de Anta, Cusco, y cuenta con alrededor de 9,200 habitantes, de los cuales el 88,1% está en condición de pobreza y de ellos el 24,8% en pobreza extrema. El 90% de su población es rural. Es una zona de clima templado, integrada a la cuenca del río Apurímac.

Limatambo ha sido una zona de haciendas basadas en relaciones de servidumbre. En el pasado se dio una periódica lucha por la recuperación de las tierras de las comunidades, especialmente desde mediados del siglo XX. A partir de la Reforma Agraria de inicios de los años 70 algunas propiedades se convirtieron en comunales. Limatambo cuenta hoy con 33 comunidades campesinas. Otras propiedades dieron origen a cooperativas agrarias de producción.

El quechua es el idioma predominante. Se estima en un 40% el analfabetismo y en 40% la desnutrición infantil. Las carencias en términos de servicios es crítica, especialmente en electrificación, y el circuito de comunicación vial es limitado.


En general la población ha transitado de una situación de desinformación y marginalidad frente a los asuntos municipales a tener una mayor decisión e ingerencia en la toma de decisiones locales, a partir de la acción municipal participativa desarrollada en la etapa 1993-2002.


• Conforme a la información clásica sobre la experiencia de Limatambo contenida en el libro publicado por DFID sobre cuatro casos de democracia participativa en los Andes, en este distrito se sucedieron diferentes gestiones

___________________________________________________20 La presente reseña no enfatizará en la gestión municipal en el período 1993-2002, bastante estudiada, sino en la situación actual. Una

información más completa sobre dicha etapa puede obtenerse en el capítulo “Limatambo: de la exclusión al gobierno. Los logros de una democracia participativa”, en: DFID, Democracia Participativa en los Andes: La experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Perú. Lima: DFID, 2003.


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municipales de corte autoritario y excluyente del campesinado, hasta las elecciones de 1992, en que ganó la lista de Wilbert Rozas, Unidad Campesina Popular, promovida por la Federación Campesina.

• En 1993 se instaló esta nueva gestión municipal, que comprendió las gestiones 1993-95, 1996-98 y 1999-2002.

• En las elecciones municipales del 2002 la lista de Unidad Campesina Popular perdió la elección distrital de Limatambo aunque ganó la Municipalidad Provincial de Anta.


• La nueva gestión municipal creó en sus inicios el Consejo Comunal Vecinal (CCV) que integraba a las comunidades y a los vecinos del pequeño centro poblado capital. Este tenía como atribuciones planear, gestionar y fiscalizar la acción municipal, no siendo un organismo meramente consultivo.

• El CCV tenía una Mesa Directiva con un presidente, secretario y tres relatores, renovable cada tres meses. Además de ella tenía una Asamblea constituida por 6 delegados por cada comunidad, representantes de las organizaciones gremiales y sociales del distrito, autoridades municipales y representantes de instituciones estatales como FONCODES, salud, etc. Las autoridades conformaban una Coordinadora de Autoridades. Se estimulaba las reuniones previas de cada comunidad participante.

• Las Asambleas deliberativas del CCV fueron un espacio que retomó la participación comunal tradicional, y que también se reproducían a nivel comunal.

2.3 Actores fundadores de la experiencia 1993-2002

• Alcalde Wilbert Rozas• Federación Campesina Distrital de Limatambo• Comité Central de Mujeres• ONG CADEP, Proyecto Especial Plan MERIS


La democratización de la gestión edil, a partir de la creación del CCV, fue un avance sustancial para Limatambo, que tuvo con los años influencia en muchos municipios del país. A ello se suma un elemento ampliamente comentado por los campesinos, que es “el buen trato” de las autoridades municipales.


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Se avanzó también en la planificación de los trabajos con un presupuesto de soporte, que era discutido y fiscalizado por la población. La población, antes acostumbrada a no cooperar más que por la fuerza, asumió una contraparte para las obras que se ejecutaban.

Sin embargo, habiendo avanzado en los aspectos de planificación participativa de obras y en la información y comunicación con los líderes de organizaciones y población, no se llegó a diseñar ni hacer uso de uso de instrumentos más tecnificados que potencien la gestión. Por ejemplo, no se contó con un Plan ni visión de futuro. El supuesto es que prima una cultura oral de información y compromiso. El riesgo es que las siguientes autoridades municipales no continúen en el mismo sentido, como a larga se ha dado.

2.5 Factores internos y externos que incidieron en los logros y limitaciones

El apoyo de instituciones como CADEP, Centro Bartolomé de las Casas y la cooperación internacional contribuyeron a potenciar los esfuerzos de la gestión municipal. Pero el liderazgo del alcalde fue el factor decisivo que influyó en el desarrollo de la experiencia. A la vez, acompañando este liderazgo no se logró formar nuevos cuadros ni cohesionar un equipo que le diera continuidad al proceso. La ausencia de una generación de recambio, de jóvenes, ha sido un elemento reconocido.



Las principales organizaciones sociales son las comunidades campesinas. A ellas se suman las organizaciones femeninas y la Federación Distrital de Campesinos, base de la Federación Departamental del Cusco y de la CCP. La Federación Distrital se encuentra bastante debilitada luego de la derrota electoral de la lista de Unidad Campesina Popular en las elecciones municipales.

Las organizaciones no tienen una vida institucional sólida. No se renuevan ni establecen canales de comunicación con sus bases. No se han creado nuevos liderazgos, ellos están concentrados en manos de personas mayores y generalmente varones. Hay una fuerte migración de jóvenes al Cusco.


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Luego de la exitosa y aplaudida gestión municipal de Wilbert Rozas, se ha dado un retroceso en la gestión actual. El actual alcalde ha desconocido muchos de los acuerdos previos y sólo ante la amenaza de una revocatoria, a fines del 2004, accedió a reunirse con la población y rendir cuentas. El CCV se reunió a fines de año. No se ha conformado el CCL y el Presupuesto Participativo fue un acto formal que se realizó sin participación.


Hoy en día la población no tiene el nivel de actividad anterior y l os nuevos dirigentes de las comunidades no llegan a conocer ni asumir la experiencia anterior. La Federación de Mujeres está debilitada.

Si bien se avanzó en muchos aspectos finalmente la población optó por el cambio en las elecciones del 2002; había un interés en renovar autoridades, no seguir con el continuismo. Y no llegó a reconocer en los candidatos distritales un nuevo liderazgo.


Durante la gestión de Wilbert Rozas se logró avanzar en una mayor integración vial, articulando las comunidades con el distrito. Se avanzó en los servicios de agua potable de calidad, y en la electrificación a partir de la conexión con la central eléctrica de Macchu Picchu. También la municipalidad aportó en la mejora de infraestructura educativa y equipamiento, incluyendo un complejo agro-molinero.

Pero en la experiencia de Limatambo no se trabajó una propuesta de desarrollo económico. Hubo acciones puntuales de corte productivo, como el mejoramiento de canales de riego, reservorios y canaletas. Pero Limatambo no definió un perfil propio de desarrollo, que incluya los aspectos económicos, algo asociado a la ausencia de una visión estratégica de futuro.

El tema del desarrollo de capacidades no fué parte importante de su agenda. La democratización de la información fue un elemento que coadyuvó al desarrollo de la equidad pero resultó al final insuficiente.


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3.5 Efectos del proceso de concertación sobre las organizaciones en general y de las organizaciones de mujeres e instituciones

La experiencia del alcalde Rozas logró el empoderamiento de amplios sectores de la población llegando a frenar los abusos de autoridades, como las educativas. Aún se recuerda como en el año 2001 se logró el cambio de un profesor abusivo que atentaba contra la salud sexual de los/las estudiantes. La movilización campesina logró su captura, que vaya preso y luego que no regresara a enseñar.

La organización de mujeres se creó auspiciada por la gestión municipal de Wilbert Rozas. Las mujeres llegaban a participar en las actividades deportivas, recreativas y en el propio CCV. Pero esta integración requería mucho esfuerzo personal y de los líderes. Aunque se intentó formar liderazgos a partir de programas de capacitación de la Federación Provincial, las precarias condiciones de vida atentaban contra su dedicación. La formación de nuevos liderazgos no se abrió lo suficiente, con lo que no se llegó a construir un nuevo liderazgo femenino que complementara los esfuerzos municipales.


Los proyectos de servicios de agua potable, electrificación y vialidad se inscriben en la lógica de equidad y superación de la pobreza. Lamentablemente las cifras sobre pobreza y pobreza extrema demuestran el poco impacto que se tuvo en la mejora de ingresos y en la lucha contra la desnutrición infantil (40,6%).

3.7 Resultados conseguidos sobre el empoderamiento de la población, en particular de las mujeres y de los pobres

Los entrevistados informan que actualmente existe en el distrito un comportamiento agresivo del alcalde contra sus opositores y una descohesión de la oposición, fragmentada ante una autoridad elegida con muy poca legitimidad y escaso margen: la lista ganadora tuvo una diferencia de 20 votos con la segunda; fueron 12 listas las que se presentaron.

Se habría sembrado así una semilla que no llega a germinar por no tener liderazgos que encabecen el proceso. Hay sin embargo un espíritu de concertación, que hoy se ha proyectado a la provincia de Anta y que aparentemente puede volver a llegar al distrito. La gente habla de realizar una revocatoria del alcalde distrital en el 2005.

HUANCAVELICA: La Mesa de Concertación

del Desarrollo de Huancavelica(MECODEH)


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HUANCAVELICA: La Mesa de Concertación del Desarrollo de

Huancavelica (MECODEH)

1. Características generales

Huancavelica es un departamento largamente postergado en el Perú. Tiene una extensión de 22,131 Km2 y está divida en 7 provincias (Huancavelica, Acobamba, Angaraes, Castrovirreyna, Churcampa, Huaytara y Tayacaja) y 94 distritos. Su población en el 2004 asciende a 459,982 habitantes, siendo su población rural el 73.5% y la urbana el 26.5% (INEI). La densidad demográfica de Huancavelica es de 20 habitantes/km².

Su superficie agrícola es de 219,795.44 hectáreas, que representa el 10% de la superficie total. Los principales cultivos son: la papa, la cebada, maíz amiláceo, arveja grano, haba grano, trigo y avena. La población pecuaria es de vacunos, ovinos, y camélidos. Se observa que la crianza de ovinos representa el 58%; los camélidos representan el 30% con relación a la población pecuaria total. La superficie de pastos naturales representa el 24.4% de la superficie total y se encuentra con sobrepastoreo.

La actividad económica del departamento de Huancavelica se concentra en la producción agraria; el 73% de la población se dedica a está actividad. La tenencia de la tierra en el 79% del territorio departamental corresponde a la propiedad comunal y el 21% a pequeños propietarios individuales sin título de propiedad. La población rural carece de los medios de comunicación adecuados para el traslado de insumos y productos al mercado. Las vías de comunicación terrestre, las carreteras, se encuentran sólo afirmadas y en deficiente estado de conservación, al punto que en períodos de lluvia presentan interrupción. Aún no han sido integrados los distritos de Santiago de Chocorvos, Córdova, Ocoyo que tienen conexión con Ica; los distritos del Norte de Castrovirreyna tienen conexión con Chincha. Adicionalmente muchas comunidades campesinas carecen de vías de acceso.

El analfabetismo es del orden del 34%, correspondiendo a las mujeres el mayor porcentaje, especialmente en la población adulta. La tasa de crecimiento poblacional viene disminuyendo de 2.3% en 1990 a 0.09% en el 2001, debido a la influencia de


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programas de planificación familiar y a la migración. La Hidroeléctrica del Mantaro se localiza en la provincia de Tayacaja y abastece al 48% de energía del territorio patrio; sin embargo sólo el 50% de las poblaciones del departamento de Huancavelica cuenta con servicios de energía eléctrica.

El cuadro de extrema pobreza y el proceso de violencia política que vivió Huancavelica en la década de los ochenta, han desestructurado el tejido social y deteriorado el aparato productivo.

2. Proceso social regional

Toda esta complejidad social motivó que durante el segundo lustro de los 90 se generara en el departamento de Huancavelica una experiencia muy importante de movilización social regionalista, que en cierta medida ha marcado la vida política y social de Huancavelica hasta ahora. Sus hitos más importantes fueron los siguientes:

LA MESA DE DESPLAzADOS SURGIDA EN 1995

El primer agrupamiento de este movimiento fue el convocado originalmente en 1995 por la entidad cooperante Consejería de Proyectos, que empezó agrupando a sus ONGs contrapartes en una Mesa de Trabajo sobre Desplazados por la Violencia Política. Poco a poco dicha Mesa fue engrosando filas con todo tipo de instituciones y asumiendo otros temas y relaciones.

LA CABALGATA DE LOS ANDES DE 1997

Luego de dos años de acumulación de fuerzas y lograda la integración al movimiento del alcalde provincial Federico Salas - que tenía fuertes lazos con los alcaldes Varayoq de la comunidad campesina Chopcca – se convocó a la Cabalgata de los Andes, cuya plataforma fue de tres puntos:

• Declarar a Huancavelica como departamento autónomo y piloto para la lucha contra la pobreza.

• Obtener regalías por el canon energético, por ser un departamento productor de energía eléctrica para el Perú.

• Obtener ser considerado dentro de un Programa de Emergencia para el año 1998.


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El efecto inmediato de la Cabalgata de los Andes fue, por un lado, el posicionamiento de Huancavelica en el escenario político a nivel nacional e internacional, y por otro lado, la revaloración de la identidad huancavelicana y la ratificación de la participación sinérgica de los alcaldes y la sociedad civil como un poderoso medio de obtención de soluciones.

I FORO HUANCAVELICA SIGLO XXI

En 1998 se realizó el “I Foro Huancavelica Siglo XXI”, con presencia de 450 representantes departamentales, donde se acordó por consenso que el camino a la superación de la pobreza de Huancavelica requería:

• que Huancavelica sea considerado Región Autónoma y Piloto de Lucha Contra la Pobreza.

• la unidad de todas las instituciones y organizaciones, formalizándose la Mesa de Concertación Departamental de Huancavelica (MECODEH).

• el Plan de Desarrollo Integral y Sostenido de largo plazo que la MECODEH elaboró, para revertir los problemas de pobreza y exclusión de Huancavelica.

CONSTITUCIóN DE LA MESA DE CONCERTACIóN DEPARTAMENTAL HUANCAVELICA (MECODEH)

La MECODEH logró una reunificación jamás vista de todas las organizaciones e instituciones del departamento. 80 alcaldes participaban activamente en la Mesa, replicando en sus circunscripciones los procesos de concertación, en un contexto entonces de dictadura nacional y regional, pues se construyó en medio de muchas maniobras del régimen fujimorista por bloquear su desarrollo.

A lo largo de más de un año y medio MECODEH desarrolló todo un proceso novedoso de elaboración de Planes de Desarrollo, teniendo como base:

• Un proceso metodológico particular que consideró diferentes momentos y escenarios para la participación estratégica de los actores:

Primer Momento: capacitación a 150 facilitadores, que luego tuvieron la responsabilidad de apoyar la formulación de diagnósticos y planes participativos comunales en todo el departamento.


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Segundo Momento: formulación del Plan Departamental, articulando los diagnósticos situacionales de los niveles distrital y departamental, a través de cuatro talleres temáticos: Educación, Salud, Pobreza y Medio Ambiente.

• La Mesa de Concertación del Desarrollo se calcula movilizó en este proceso de formulación participativa del Plan de Desarrollo Regional, desde el nivel comunal, distrital y provincial, a alrededor de 8,000 personas durante dos años. El Plan Estratégico que surgió ha sido la base para todos los planes regionales, provinciales y distritales posteriores, originándose mesas en todos los niveles. La MECODEH aprobó el Plan de Desarrollo y además constituyó en la instancia de fiscalización para el cumplimiento del mismo.

El Plan de Desarrollo Concertado Departamental, fue el principal producto de la MECODEH, siendo su aporte peculiar - diferenciado de otras experiencias participativas locales, como Cajamarca e Ilo – esta formulación de un plan con visión departamental y la movilización alrededor de ella.

EL II FORO HUANCAVELICA SIGLO XXI DE 1999

El II Foro Huancavelica Siglo XXI, realizado con más de 500 dirigentes de todo el departamento fue la instancia final que aprobó el “Primer Plan de Desarrollo Concertado y Participativo de Huancavelica – PLAN VIDA DIGNA”, proceso que tuvo las principales características:

• Participaron más de 8,000 personas (dirigentes y representantes) de 7 provincias

• Se buscó y obtuvo el consenso entre las instituciones, organizaciones sociales, gremiales, privadas, gobiernos locales y sectores del estado

• Se hizo una apuesta metodológica innovadora, democrática y de búsqueda de desarrollo consensuado.

• Se contribuyó en el fortalecimiento de diversas organizaciones sociales, en especial de los productores agropecuarios, de la mujer y la juventud

• Se fortalecieron las capacidades intelectuales locales y regionales.• Se desarrolló la autoestima y la identidad huancavelicana, valorando el pasado,

las potencialidades y recursos con los que cuenta el departamento.• Se fortalecieron liderazgos que asumieron posteriormente los gobiernos

locales y el Gobierno Regional


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LA CABALGATA DE LA ESPERANzA DE 1999

Los productores agropecuarios y dirigentes de comunidades campesinas de Huancavelica - que luego se agruparían en la Federación Departamental de Comunidades Campesinas (FEDECCH) -, frente a la crisis agrícola de ese año y en acuerdo de intereses comunes con los alcaldes huancavelicanos, decidieron realizar la Cabalgata de la Esperanza a Lima, con la finalidad de reclamar mayores recursos para Huancavelica.

En ese tiempo una acción de fuerza, como la toma de la hidroeléctrica del Mantaro por parte de 4,000 a 5000 integrantes de la MECODEH, propició la actual Ley del Cánon Hidroenergético, mediante la cual los gobiernos locales y regionales reciben una transferencia económica del gobierno nacional por la explotación de estos recursos.

3. Actores claves del proceso

Participaron en la formación de MECODEH muchos actores, tanto locales como procedentes de Lima. Enumeramos algunos:

Instituciones y organizaciones:• CEPRODICA• CEDINCO• Productores agrarios y campesinos• Asociación de Mujeres de Yauli• Comunidad Europea

Actores individuales:• Federico Salas, alcalde de Huancavelica• Diana Ávila, de Consejería de Proyectos• Martín Soto, asesor del Consejo Nacional de Descentralización• Oscar Garay, ex alcalde de Castrovirreyna• Aristión Tinoco, ex alcalde de Julcamarca• Alcaldes Varayoq de la comunidad Chopcca• Grover Flores, ahora Proyecto Fortalece

Facilitadores/promotores de Lima:• Carlos Herz, asesor de la Red Perú• Rodrigo Arce, Red Perú


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• Walter Varillas, asesor de la Red Perú• Carlos Monge, Propuesta Ciudadana• Julio Viñas• Madeleine Zúñiga

4. Logros y dificultades

Son varios los logros del proceso:

• La formulación del Plan Integral de Desarrollo, el cual sirvió como instrumento base para la formulación de los planes futuros en la región.

• La inversión en el capital humano regional realizada por la MECODEH a través de procesos de capacitación a todo nivel, con efectos positivos posteriores.

• El impacto sobre toda la región en términos de experiencias participativas exitosas, como ha venido siendo el caso de los gobiernos locales de Angaraes, Lircay, Julcamarca y Castrovirreyna, que promovieron la inclusión de la sociedad civil en la gestión publica y los PP antes de las leyes nacionales al respecto.

• El fortalecimiento de la autoestima e identidad huancavelicanas, y la valoración de la sabiduría y cultura popular andina.

• La posibilidad del intercambio de experiencias con otros departamentos que vienen desarrollando experiencias de desarrollo local participativo, sostenido y descentralista.

El proceso de planificación departamental contó con el aporte significativo de intelectuales locales y nacionales, quienes a través de los foros y/o talleres supieron articular su experiencia y conocimientos con la experiencia y conocimientos de los asistentes, para diseñar los planes comunales participativos.

Una expresión de la influencia posterior de MECODEH viene siendo la conformación de la coordinadora GESORI (Gestión Social del Riego) en la zona sur de la provincia de Angaraes, impulsada en su primera fase por Aristión Tinoco, entonces alcalde de Julcamarca. En GESORI se han reunido como espacio de concertación los alcaldes de la zona con el objetivo de fomentar la producción agropecuaria a través de proyectos de riego. Ello ha obtenido ahora ultimo el respaldo financiero de la Comisión Europea y la contrapartida del Estado.


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A pesar de esos logros hubo una dificultad seria para avanzar hacia la implementación del Plan de Desarrollo Integral, tanto por falta de voluntad política del gobierno como por la crisis política que atravesaba el país en aquel momento, a fines de los 90.

5. Finalización de la experiencia

Las autoridades municipales y dirigentes sociales participantes en la MECODEH tuvieron una participación activa en la movilización que los Frentes Regionales hicieron hacia finales de los 90 pidiendo el fin del régimen fujimorista. De igual forma, la experiencia de MECODEH fue clave para la formación de Red Perú pues fueron sus directivos los que, conjuntamente con los alcaldes y líderes de otras experiencias de concertación en el país, fundaron dicha red en el 2000.

Hacia el año 2000 la experiencia fue llegando a su término. En ese año se dieron las elecciones abiertamente fraudulentas de abril y junio, la Marcha de los 4 Suyos en julio, la fuga de Fujimori a Japón en octubre y la instalación del Gobierno de Transición en noviembre. En ese agitado año muchos de los protagonistas de la MECODEH estuvieron no sólo asumiendo roles regionales sino nacionales y no sólo sociales sino políticos, como sucede normalmente en las etapas electorales en el Perú, que son los momentos de la sociedad política y no tanto de la sociedad civil. En ese contexto, en enero del 2001, el Gobierno de Transición creó legalmente la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza (MCLP), cuya coordinación encargó al Padre Gastón Garatea. De esta forma se institucionalizó la experiencia de decenas de Mesas de Concertación existentes en el país. CARE Perú había promovido 51 Mesas y habían varias decenas más, formadas independientemente. La flamante MCLP empezó a formar sus filiales departamentales, encargando igualmente su formación y coordinación a diferentes personas en cada departamento. Al final, en el 2001, la MECODEH en tanto organización se extinguió.


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MORROPóN: Avances y procesos complejos


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MORROPóN: Avances y procesos complejos


El distrito de Morropón está ubicado en la provincia del mismo nombre, a unas tres horas de la capital Piura, contando con cerca de 17 mil habitantes y 8700 electores. “Históricamente está constituido por población vicus y posteriormente por población negra, la que llegó para trabajos de las haciendas, conservando esta esencia racial en su vida cotidiana. Morropón es la capital del folklore de Piura, tierra del tondero y la cumanana, lo cual es un fuerte elemento en la construcción de la identidad regional.”21

Es una zona agrícola de tierras de muy buena calidad, con condiciones agroecológicas y climáticas muy favorables y un potencial acuífero subterráneo de poca profundidad, lo que le permite hacer actividad agrícola con escasa agua de riego por gravedad. Tiene un potencial de aguas subterráneas susceptibles de ser utilizadas con pozos con bombeo. Por ello desarrolla cultivos rentables como el arroz, además de maíz, mango y plátanos. Pero hay un desgaste progresivo del suelo por malas prácticas que van produciendo sedimentación y atentando contra su calidad y productividad. Prima el minifundio.



• Entre 1990 y 1998 asumió la responsabilidad de la gestión municipal Maximiliano Ruiz, que innovó el estilo de conducción edil, incorporando la planificación concertada.

• En 1999 en el gobierno local del alcalde Julio Lam, tipificado como de

___________________________________________________21 CESIP. Promoción de la equidad de género en el desarrollo local. La concertación entre municipalidad y sociedad civil. CESIP.

2003. Lima.


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influencia fujimorista, se formuló un Plan de Desarrollo Estratégico para 10 años, dejando de lado el Plan concertado y las acciones conjuntas

• En el año 2001, con el Gobierno de Transición, se instaló la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza. También en ese año la ONG CESIP desarrolló un proyecto que buscó comprometer la gestión municipal con la equidad de género.

• A partir del 2003, con el actual alcalde aprista Carlos Ramos, se retoma el Plan de Desarrollo y el apoyo a la Mesa de Concertación


• En una primera fase, a inicios de los 90, se impulsó el Plan de Desarrollo y acciones de concertación. La gestión municipal facilitó la formación de líderes varones y mujeres, poniendo énfasis en el aporte y la participación de la mujer. Así se conformó la Asociación de Mujeres Por la Vida y por la Paz.

• Con el apoyo de ONGs como el Centro IDEAS y en convenio con CESIP, a inicios del 2000, se constituyó la Red de Regidoras Mujeres, siendo su presidenta la teniente alcaldesa. Con ellas se impulsó un trabajo formativo con regidoras de diferentes regiones incluyendo acciones de corte binacional. También se impulsó un Comité de Lucha contra la Violencia Familiar y con los trabajadores de la propia municipalidad se organizaron talleres y actividades varias de sensibilización en estos temas.

• En su primera etapa 2001-2002, la MCLP integraba a la Parroquia, la gobernación, sectores como educación y agricultura, representantes de los pueblos jóvenes, la asociación de mujeres (que a decir del Párroco eran las que más reclamaban). Se dialogaba sobre los trabajos que FONCODES pretendía hacer en la zona. “La mesa era muy activa, señala el Párroco, actual Presidente de la Mesa. Había reuniones mensuales, talleres, se organizó el Foro de candidatos a las elecciones. Pero progresivamente las organizaciones se fueron retirando y la mesa decayó; eso podríamos decir que fue una segunda etapa, del 2003 a mediados del 2004.”

• El actual gobierno municipal, aprista, ha retomado parcialmente el Plan de Desarrollo Concertado y la mesa de concertación; no creando sin embargo el CCL.


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2.3 Actores fundadores

• El alcalde, Maximiliano Ruiz, en los primeros años de la década de los 90, elemento motriz de la experiencia de concertación.

• Izquierda Unida y el APRA • La ONG CIPCA en la fase de lanzamiento, que trabajó muy coordinadamente

con el alcalde Ruiz• Las ONG CESIP y el Centro IDEAS, a fines de los 90, en aspectos de

promoción de la equidad de género.


En 10 años de gobierno municipal de “izquierda” se logró generar una lógica de concertación con múltiples actores y una nueva institucionalidad alrededor de un plan concertado, si bien la lógica de la concertación era más tipo consulta o apoyo a obras y metas más que un mecanismo de construcción de consensos y acuerdos compartidos.

Se contó con una amplia participación de las organizaciones pero este cambio no atravesó la estructura municipal ni comprometió ampliamente a la población. Como señala el mismo ex alcalde Ruiz comentando el trabajo del CIPCA en las municipalidades distritales de Buenos Aires, Morropón, Vice y Marcavelica, “no ha sido posible comprometer a todos los actores importantes; siempre se excluyen algunos porque sus expectativas no se cumplen en los plazos que ellos desean y porque prevalecen altos niveles de desconfianza… esta situación atenta contra la sostenibilidad de los procesos. … Una preocupación de las autoridades locales tiene que ver con la debilidad de sus interlocutores y con la necesidad de garantizar canales adecuados para que las propuestas y los acuerdos lleguen a los representados.”22 Efectivamente, pese a todos los esfuerzos, al parecer no se logró superar una relativa desconexión entre líderes y bases.

Un resultado interesante de esa etapa es que se llegó a formar una generación de lideres, incluyendo a mujeres, con una perspectiva de cambio y de acercamiento al desarrollo rural. Se avanzó además en una mayor sensibilización en relación a la equidad de género.

___________________________________________________22 Ruiz Maximiliano. La Concertación para el Desarrollo Local y Regional en Piura. En ONG, Concertación y Desarrollo Local.

Lima: CEPES, ALOP, 1999.


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En esta experiencia fue clara la influencia y apoyo de diversas ONG, especialmente de CIPCA, en el interés de concretar un modelo de planificación concertada, conjuntamente con otros distritos y en el nivel regional. En los aspectos de género fueron varias las ONGs que apoyaron el desarrollo del tema: inicialmente el Centro IDEAS con la Red de Promoción de Mujeres, en todo el Valle del Alto Piura y luego CESIP.



Tradicionalmente Morropón ha sido una zona polarizada entre el APRA y la

Izquierda, fuerzas que aún conservan presencia en el distrito, siendo su dinámica más activa en la época electoral. En términos organizativos el distrito es de nivel intermedio; se percibe una disminución de la vida organizacional frente al período 90-98. Sin embargo aún hoy hay una amplia gama de nuevas organizaciones productivas y antiguas organizaciones como la de productores, comunidades campesinas, y se empieza a organizar la zona urbana.


El actual alcalde, Carlos Ramos, –un activo comerciante local- de filiación aprista, aquilata y reconoce la experiencia acumulada de planificación concertada, planteando su recuperación. Con motivo del proceso de Presupuesto Participativo planteó revisar y actualizar los objetivos del Plan. Es un aliado de la Mesa de Concertación y coordina estrechamente con la Parroquia para ello.

La actual visión municipal incorpora un enfoque de riesgos, probablemente por la influencia del proyecto PDRS de GTZ con el que se tiene un convenio. Ahora se está implementando el Plan de Ordenamiento Territorial con apoyo del PDRS – GTZ, CONAM, JASAP, que plantea la zonificación ecológica, productiva, tratando de revertir la depredación de áreas agrícolas.

En el marco de la nueva Ley Orgánica de Municipalidades la municipalidad ha cumplido con impulsar el Presupuesto Participativo en el 2003 y 2004, coordinando con la MCLP. En referencia a las rendiciones de cuentas, se realizó una primera


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Audiencia Pública en mayo del 2003, con cerca de 200 participantes; y la segunda en enero del 2004, con 300 participantes. Allí informaron de los gastos, recursos disponibles, obras.

Hacia el 2003 el alcalde y el Párroco se comprometieron en relanzar la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza, en lo que sería su tercera etapa, buscando renovar su accionar como espacio de diálogo interinstitucional. Pero este proceso aún no da frutos. La Mesa no llega aún a levantar vuelo aparentemente por las múltiples ocupaciones de los actores, aunque el proceso es más complejo como veremos más adelante.

Todas las actividades han llevado a una cierta saturación de acciones referidas al planeamiento: se trató de actualizar el Plan Estratégico de Desarrollo, con apoyo de la Fundación Ebert, pero el proceso quedó paralizado porque, según señala el alcalde, existiría una sobrecarga de tareas fruto del PP y del Plan de Ordenamiento Territorial. Justamente excusa que no se ha formado el CCL porque hay muchas actividades que han cargado su dinámica.


Una organización que estaba aparentemente fortalecida, la Asociación de Mujeres en Defensa de la Vida, se ha desorganizado. Esta se creó en el año 91 y en sus mejores momentos llegó aglutinar a cerca de 1,500 mujeres en 42 comités de base; recibía el apoyo de diversas ONG como CIPCA y Centro IDEAS. Coincidiendo con un apoyo muy limitado de las ONG, en la actualidad tienen muy restringidas sus actividades. “Hoy en día no hay asesoría, no hay apoyo de ONG”, señala una ex dirigenta. La organización de mujeres ya no tiene la convocatoria que antes lograba, señala también el alcalde actual; algunas autoridades opinan que “entre ellas nomás rotan los cargos” y por tanto “no hay aceptación de la población hacia ellas”. Sin embargo tienen un asiento en la Mesa de Concertación.

Hay organizaciones del pasado que se recuerdan con nostalgia o ya no existen. Se menciona que en la época de Fujimori se formó espontáneamente un Frente de Defensa para que FONCODES contratara mano de obra local, y que logró algunas reformas en los contratos, pero luego desapareció el Frente. Las organizaciones más tradicionales de la población no llegan a participar decididamente en las instancias nuevas y la población rural ha ido dejando la participación en la MCLP. El sacerdote a cargo de la animación de la MC señala lo paradójico de la situación: se quiso reimpulsar


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la mesa con la participación de la zona rural, y “al final ellos no vienen y ya no nos reunimos”. El declive de la MCLP es explicada “porque la gente no gana y no recibe apoyo por parte de la municipalidad”, lo cual es refrendado por el presidente de las Rondas que señala que su representante no acude a las reuniones porque vive lejos. Es decir, integrar a la gente de campo supone enfrentar gastos básicos de traslado, refrigerios, alojamiento, que cuando no son cubiertos desaniman la participación; a lo que habría que añadir que la gente desea ver resultados concretos.

Las rondas campesinas, constituidas en 1985 se mantienen como espacios de defensa del abigeato y buscando mantener el orden en los propias comunidades. Ahora se rigen por la nueva Ley de Rondas Campesinas, y coordinan con las autoridades. Para ello han firmado convenios de cooperación, aunque no reciben ningún apoyo. Hace dos años se reorganizaron. El Presidente de la Central de Rondas señala que se agrupa a unos 600 ronderos en 17 comités. Un interesante caso es el la Ronda Piedra del Toro, en que hay una amplia participación de mujeres; son 60 mujeres y 70 varones. Las mujeres rondan de día, los varones de noche. Preguntado el Presidente de la Ronda sobre las motivaciones de su labor señaló que la mayoría buscaba su defensa, evitar que se generen problemas en sus zonas, y que no tienen ningún beneficio material. No obstante ese espíritu altruista, los ronderos se ofrecen para cuidar en caso de fiestas, para evitar problemas, pero siempre pidiendo cierta compensación. La juventud no se ha integrado a las Rondas, y no hay una estrategia para ello.

Aunque no queda claro si fue por acción de la municipalidad o por iniciativa propia, se está impulsando desde el 2002 la organización de los jóvenes existiendo una asociación JORDEPAZ, Jóvenes Organizados por el Desarrollo y la Paz, articulándose con iniciativas de la Parroquia. No falta sin embargo quienes opinan que la municipalidad tendría un interés político partidario en esta labor. JORDEPAZ se organizó en cinco comisiones referidas a educación, deportes y cultura; producción y servicios; derechos humanos; imagen institucional; salud y medio ambiente. Actualmente recibe apoyo municipal y tiene presencia en 14 filiales en los caseríos de Morropón. A partir de la iniciativa se ha establecido una Mesa de Diálogo Permanente de la Juventud que coordina con una Mesa Técnica de Juventudes auspiciada por un congresista; no tienen mayores relaciones con otros espacios.23

Hay presencia de organizaciones juveniles parroquiales y asociaciones de productores de arroz y de maíz, además de 5 comedores populares.

___________________________________________________23 Macassi Sandro. Juventud y Gobiernos Locales. Espacios y Mecanismos de Concertación. CONAJU, GTZ. 2004. Lima.


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En estos procesos no hay liderazgos contundentes, los ex candidatos no se involucran en los procesos participativos y es la convocatoria municipal la que orienta el trabajo colectivo. No hay nuevos liderazgos de jóvenes ni se visualizan lideresas; el trabajo con juventudes es aún inicial y los avances que se dieron en términos de formación de liderazgos femeninos no han tenido continuidad; en realidad se visualiza que no se prevé la formación de una generación de recambio. A pesar de ello se observa que hay más autoridades mujeres que antes, tres juezas y un juez, por ejemplo; y hay menos violencia familiar también por acción de la DEMUNA.


El Presupuesto Participativo ha tenido como referente el Plan Estratégico. En el PP 2003-2004 se aprobó la reconstrucción del templo, la adquisición de un terreno para la UGEL, la ampliación de mercado, energía eléctrica y agua potable. El PP del 2004-2005 evidencia el interés municipal y de la sociedad civil para invertir en obras que beneficien la agricultura. Entre los proyectos aprobados destacan los referidos al mejoramiento de caminos para la salida de productos agrícolas, la electrificación de pozos tubulares que permitan acceder a riego en época de estío, la defensa ribereña (con apoyo de GTZ y del Ministerio de Agricultura), el barraje para el mejor manejo de las aguas del río, etc. En se sentido se está dando la co-inversión, de forma tal que los agricultores coloquen una parte de los recursos de inversión (a razón de 100 nuevos soles por hectárea).

Si bien hay pequeñas obras destinadas al sector salud, como la ampliación del Centro de Salud, y algunas aulas o servicios higiénicos de escuelas, se reconoce que como parte del PP o de otras acciones municipales no se visualizan proyectos con énfasis particular en la mejora de la condición de la mujer ni una preocupación específica sobre la pobreza. La lógica municipal es que al apoyar lo productivo se diversificará y mejorará la agricultura, por tanto se atacará la pobreza, al crearse nuevos empleos.

La municipalidad ha intentado mejorar la cobertura del Vaso de Leche, empezando con una depuración de los padrones, ya que se encontró que muchos de los beneficiarios eran sectores que tenían empleo, profesores, familias con hijos mayores, etc. Esto conllevó muchas críticas de la población, pero hay interés en proseguir con estos trabajos.


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3.5 Efectos del proceso de concertación sobre las organizaciones en general y de las organizaciones de mujeres en particular

Sectores de la juventud han mejorado sus niveles organizativos y empiezan a tener voz en los espacios públicos; participan también de la MCLP. Por otro lado, la Asociación de Mujeres no llegan a retomar su espíritu de trabajo colectivo, habiendo sí lideresas connotadas que se articulan episódicamente a espacios públicos.

Como consecuencia del PP se han generado reacciones adversas; hay organizaciones que - reconociendo que hubo una consulta- manifiestan críticas al Presupuesto Participativo al no lograr sus objetivos; por ejemplo, la asesora de la Asociación de Mujeres señala su descontento porque “no se ha aprobado la Casa de la Mujer y sí el mejoramiento de la Casa de los Bomberos, claro el alcalde es Bombero… y lo que más cólera da es que han sido mujeres las que no apoyaron esta iniciativa”. También el presidente de la central de Rondas Campesinas manifiesta su descontento porque no se apoyó la refacción de su local, a pesar que se aprobó en las sesiones de debate del PP; aparentemente no se implementó por falta de recursos.

Estos casos son ejemplos de una forma de pensamiento de muchos delegados de organizaciones sociales, que consideran que por llevar su propuesta esta debería ser aceptada. Ello obedecería a que no se trasmite claramente las “reglas de juego” de esta modalidad de participación concertada o que los representantes no la “asimilan”, teniéndose al final una lógica de defensa de la propuesta de su organización, de su “parcela”.

En el distrito no se ha llegado a construir un nivel de confianza entre los pobladores, salvo en el nivel básico de vecinos muy cercanos. Subsisten rencillas entre los líderes y la confianza en las autoridades es relativa.


Se percibe que las mujeres en general continúan asumiendo sus roles tradicionales aunque en sectores dirigenciales hay cambios en relación a la equidad de género.


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En cuanto al empoderamiento poblacional, los mayores cambios se procesan en las autoridades y líderes, que van asumiendo un espíritu de concertación y desarrollo planificado, sin todavía encontrar cómo involucrar más ampliamente a la población. De hecho, no se evidencia que los sectores más pobres se hayan involucrado en estos procesos de cambio; son pocas las organizaciones que participan y en ellas no establecen un diálogo o canales de comunicación con sus asociados.


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SAN MARCOS: Pionero de la concertación,

modelo añejo por ajustar


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sAN MARCOs: Pionero de la concertación,modelo añejo por ajustar


La provincia de San Marcos, ubicada en el departamento de Cajamarca, cuenta con alrededor de 49 mil habitantes y siete distritos, tres de ellos categorizados en condiciones de pobreza extrema.24

De clima agradable, templado, seco, está a hora y treinta de la capital Cajamarca, siendo una zona agrícola que pretende ser el “Granero del Norte” por la producción de cereales y menestras. A pesar de la pobreza (86% de pobreza, y de ellos 25% en extrema pobreza) se ha logrado un notable avance en la provisión de servicios de agua potable y saneamiento; se estima que el 88% de las familias cuentan con agua y desagüe en la ciudad y un 62% en la zona rural.25

Cuenta con alrededor de 78% de productores minifundistas, fruto de la parcelación de cooperativas y SAIS que no llegaron a prosperar en los años 80.26 La zona fué consideraba para refugio y descanso por Sendero Luminoso, viviendo la población por casi una década en medio de escaramuzas.



• Antecedentes: En 1991 la epidemia del cólera motivó que instituciones públicas y organizaciones sociales converjieran en acciones conjuntas para enfrentar la epidemia y posteriormente trabajaran acciones preventivas

• Constitución del CINDESAM. El Movimiento Integrador San Marcos 2000 asumió el gobierno local provincial para el período 1993-1995. En

___________________________________________________24 Según el Mapa de Pobreza de Foncodes, año 2000, tres distritos son de condición de pobreza (incluyendo el distrito capital), uno

muy pobre y tres en condiciones de extrema pobreza. 25 Arteaga J.L., Cerna J., Irigoyen M. “Una década construyendo concertación: Los desafíos”. Centro IDEAS Documento en edición,

noviembre del 2004.26 Censo Nacional Agropecuario, 1994. Se considera minifundio a las unidades agropecuarias con menos de 5 hectáreas.


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1993 se constituyó el Comité Interinstitucional por los Niños y el Desarrollo de San Marcos (CINDESAM). En 1996 se modificó el nombre por el de Comité Interinstitucional para el Desarrollo de San Marcos, entendiendo que las acciones iban más allá de la protección de la infancia; se le dotó de personería jurídica.

• Institucionalización de la concertación. Hacia 1994 UNICEF y luego el Proyecto APRISABAC (Convenio Perú- Holanda – Suiza) apoyaron el proceso de concertación conviniendo en que las acciones de los programas deberían ser concertadas como condición para su apoyo financiero. Una amplia dinámica de coordinación se generó alrededor de los proyectos, sea para asumir iniciativas comunes, realizar campañas, coordinar trabajos, informar, etc. Se estima en casi un millón de dólares los recursos para iniciativas concertadas entre 1993 y el año 2000.

• Referente regional. Progresivamente otras instituciones se incorporaron al CINDESAM, empezó a tener una vida orgánica estable y su experiencia fué siendo conocida, visitada y constituyéndose en un referente regional.

• Nuevos retos. Hacia el 2000 APRISABAC culminó su ciclo y se restringió la cooperación que recibía el CINDESAM al aval financiero de UNICEF; no se lograron nuevas fuentes cooperantes. Algunas municipalidades dejaron de participar. Con el PP 2003 se dinamizó luego en algo el CINDESAM; en el marco de la nueva Ley de Municipalidades se constituyó el CCL Ampliado.


• 1992. El Movimiento Integrador San Marcos 2000 asumió el gobierno local provincial para el período 1993-1995, planteando el fortalecimiento de capacidades de gestión de las municipalidades y organizaciones de base y la cooperación interinstitucional.

• En 1993 se constituyó el Comité Interinstitucional por los Niños y el Desarrollo de San Marcos CINDESAM, con cinco socios: Municipalidad Provincial, Centro de Salud, Educación-ADE, ONGs Centro IDEAS y CEDAS.

• Hacia 1994 UNICEF, con el proyecto PROANDES propuso trabajar proyectos productivos, de salud, educación y saneamiento básico en función de convenios concertados entre la municipalidad y la población. Poco después se sumó a esta lógica APRISABAC, como facilitador de proyectos de salud, agua y saneamiento, desarrollo de capacidades y fortalecimiento institucional.


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• Progresivamente otras instituciones se incorporaron al CINDESAM: PRONAMACHS, Asociación de Promotores de Salud, Asociación de Promotores Agroveterinarios, el propio APRISABAC (hasta 1999), los institutos ISP (Pedagógico) e IST (Tecnológico); así como las seis municipalidades distritales, otras ONG, EISA pequeña empresa de servicios. CINDESAM centralizaba y avalaba las decisiones sobre los proyectos a presentar a UNICEF y APRISABAC, y asumía la responsabilidad sobre su ejecución. Algunos proyectos se realizaban con fondos municipales.

• Hacia el 2000 APRISABAC culminó su ciclo de trabajo y se restringió la cooperación que recibía el CINDESAM al aval de UNICEF; sólo se lograron nuevas fuentes cooperantes de menor cuantía.


• Entre los principales actores fundadores de la experiencia ha estado sin lugar a dudas el regidor y luego teniente alcalde Rosseles Machuca.

• Los alcaldes Juan Machuca y Néstor Mendoza (dos veces alcalde) que afirmaron el proceso

• UNICEF y APRISABAC, que por más de cinco años actuaron como socios a la par que como instituciones de cooperación

• El Centro IDEAS, que apoyó el proceso desde los inicios y contribuyó a la sistematización y difusión de sus experiencias

• El MINSA a través de la Red de Salud ha apoyado decididamente el proceso, asumiendo también la coordinación de CINDESAM

• El IST y el ISP, que animaron el proceso


San Marcos es un referente en términos de concertación a nivel regional y nacional. A nivel provincial ha promovido que cada vez más autoridades y funcionarios municipales y de instituciones públicas así como líderes de organizaciones, se involucren en la concertación. Fue reconocida como una buena práctica de gestión ambiental en un Concurso Internacional auspiciado por la Cooperación Holandesa (IHS-PROA- IPADEL) en 1996.

Entre sus logros tangibles figuran las mejoras en términos de saneamiento ambiental en la provincia: agua potable rural, letrinas, procesamiento de residuos


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sólidos. San Marcos trabaja en la lógica de Agenda 21 y ha sido socio del Foro Ciudades para la Vida. Un compromiso ambiental ha ido tomando cuerpo por iniciativa de ONGs, resaltando la agricultura ecológica, siendo esto compartido progresivamente por la municipalidad, diversas instituciones y agricultores. CINDESAM ha contribuido en este aspecto al constituirse como un ente de referencia para trabajos coordinados, intercambio de información, desarrollo de capacidades, actividades de difusión, etc.

Desde sus inicios CINDESAM ha logrado una institucionalidad bastante sólida. Cuenta con personería jurídica, actas al día, reuniones periódicas ordinarias y extraordinarias, citaciones escritas, etc. Impulsó los planes de desarrollo a nivel provincia y en todos los distritos, con aportes municipales y de ONG. Estableció una disciplina de programación anual y evaluación de su accionar.

Un logro institucional a destacar es que logró sortear la creación de la MCLP que inicialmente intentó establecerse en paralelo en la provincia desconociendo al CINDESAM; finalmente se integró el tema pobreza como un Eje de Trabajo temático, conjuntamente con los ejes de salud, educación, agricultura, por ejemplo. Esta última mesa ha sido muy activa.

Su principal limitación ha sido el no poder convocar suficientemente a la sociedad civil en un contexto de escasa organicidad de ésta en la provincia. Durante casi diez años de existencia del CINDESAM ha resaltado por su iniciativa la propia municipalidad, las ONG y las instituciones públicas, siendo destacable la participación de las asociaciones de promotores Agroveterinarios y la de Salud. Recién hace un par de años se generan nuevas organizaciones interesadas en involucrarse en los procesos de participación-concertación y que piden su incorporación al CINDESAM o al CCL.

Ha sido relativa la acción referida a la promoción de derechos y equidad de género. Lo más destacable ha sido el interés y práctica de promoción de mujeres en las Juntas de Agua Potable, que todo proyecto auspiciado por CINDESAM conlleva. Destaca la formación de la DEMUNA, como solitaria acción específica en defensa de la mujer y la familia; no hay acciones dirigidas a desarrollar capacidades o la equidad de género.

En San Marcos se conjugó una reflexión más práctica que teórica sobre la participación-concertación, dándose la toma de decisiones en la acción. Se perfilaba la concertación como necesaria para potenciar recursos, atraer inversiones y la ___________________________________________________27 Al respecto ver Irigoyen M, Concertación Interinstitucional y Mejoramiento ambiental. En: Miranda L (editora) Ciudades para

la Vida. Experiencias exitosas y propuestas para la acción. DGID, IPADEL, IHS, PROA. Lima. 1996.


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cooperación. Poco fue el ejercicio teórico sobre los alcances y límites de la concertación aunque fueron varias las sistematizaciones que presentan el proceso.27


La cooperación internacional, el apoyo de ONG y el liderazgo de autoridades municipales han contribuido notablemente al éxito de San Marcos. Ello ha ido de la mano del desarrollo de capacidades de líderes y dirigentes en torno a la participación y concertación. El tener logros tangibles –proyectos de agua potable, proyectos productivos, mejoras a centros educativos y material de apoyo- con el aporte de la cooperación fue un acicate para que muchas municipalidades y ONGs se plegaran al CINDESAM, pero también ha sido un elemento que ha neutralizado la continuidad de éste en el período reciente al bajar sensiblemente el aporte externo. Hoy se está en una búsqueda de sostenibilidad de los espacios de concertación CINDESAM y CCL potenciando los recursos locales y las alianzas, al crearse la Asociación de Municipalidades del Corredor Económico Crisnejas (AMCEC).

San Marcos también es asociado de REMURPE y fundador de la Red Perú, asumiendo el alcalde cargos directivos en estas dos asociaciones; el alcalde recibe de ambas orientaciones significativas para su gestión.



La pionera Asociación de Promotores de Salud –con cerca de 200 asociados- ya tiene casi dos décadas de existencia, y la Asociación de Promotores Agroveterinarios frisa en los 15 años su existencia. Estas se integraron al CINDESAM siendo los agroveterinarios los más activos. Hay además comedores populares, comités de Vaso de Leche, las APAFA, organización de regantes y en cada caserío su teniente gobernador.

Las mujeres se han organizado con los tradicionales comités de Vaso de Leche por barrio o caserío pero están en proceso de reagrupamiento organizacional y solicitando capacitación para su desarrollo, también entusiasmadas por la posibilidad de participar en el CCL y el PP el próximo año. La ONG SER está empezando


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a apoyarlas en el proceso de planificación. Ello cobra particular importancia ahora que la municipalidad está diseñando un proceso de ajuste de beneficiarios, depuración de padrones y del rango de edad de los beneficiarios, que obligaría a las dirigentes del Vaso de Leche a definir mejor su campo de actuación. Además la municipalidad está cambiando la leche procesada por leche fresca que compra a los productores locales.

En los últimos tiempos en San Marcos se van generando nuevas organizaciones, auspiciadas por las ONG o proyectos gubernamentales. Son “organizaciones inducidas” al decir del alcalde provincial. Desde hace un par de años se dió curso a la Asociación de Productores Ecológicos, de Tara, de Forestales, de Cuyes, de lácteos. La asociación de productores forestales con 32 asociados, por ejemplo, se originó a partir de un proyecto apoyado por el Centro IDEAS para la producción y conservación de especies forestales nativas, con un acceso racional al mercado. La Asociación de Productores de Tara recibió el apoyo de la ONG Terra en la comercialización. La municipalidad provincial compra leche fresca a los productores de la zona agrupados como Asociación Pedro Gálvez y la asociación contribuye a tener la oferta agregada y competitiva. Hay una Asociación de Artesanos en el distrito de Chancay.

Un nuevo y dinámico actor es la Asociación Juventud Sin Fronteras, incentivada en su formación por un proyecto del Centro IDEAS y que luego Calandria apoya. Esta desarrolla una serie de actividades de capacitación y campañas con los jóvenes de la capital irradiándose a los distritos.

Las Rondas Campesinas están presentes en el imaginario popular, en mérito a su presencia en los años 80 y su labor de control del abigeato. Si bien existen ahora, están disminuidas porque a algunos de sus líderes se les acusó de vinculaciones con el MRTA y fueron encarcelados. Hay algunas iniciativas para tener Rondas Femeninas.


El gobierno municipal actual sigue abierto a la concertación interinstitucional, y alienta el involucramiento de la sociedad civil. De ahí que haya instalado el CCL flexibilizando los requisitos demandados en la Ley Orgánica de Municipalidades, como el tiempo de vigencia de las organizaciones sociales.

De otro lado, la actual gestión ha procedido a una reorganización municipal, convocando personal más especializado y constituyendo dos gerencias que asumen


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peso propio: la Gerencia de Desarrollo Humano y la Gerencia de Desarrollo Económico. Destaca en la primera un pequeño equipo de mujeres profesionales con gran compromiso social y laboral. En otras dependencias municipales el porcentaje de personal femenino es sólo de 20%, pero es mayor al anterior.

El Gobierno Local tiene un férreo compromiso con CINDESAM. Durante su primera gestión (1995-1998) el actual alcalde contribuyó notablemente a su dinamización. El anterior alcalde del Movimiento Vamos Vecinos (1999-2002) intentó ignorar y neutralizar al CINDESAM pero la presión de las instituciones logró que se mantuviera su presencia, si bien disminuida, en un contexto de intento de copamiento de los espacios locales por FONCODES y de menor apoyo de la cooperación que antes iba directamente a CINDESAM.

Durante sus primeros años CINDESAM convocó principalmente a representantes de los sectores Salud, Educación, Agricultura, institutos, ONGs, municipalidades distritales, y con ellos se debatía, decidía, avalaba, ejecutaba y hacía rendiciones de los pequeños proyectos, colectivamente, teniendo pequeñas inyecciones financieras que actuaban cual motores de la concertación. También CINDESAM ha sido un espacio de intercambio y apoyo mutuo de esa institucionalidad en acciones comunes y cotidianas para el desarrollo de San Marcos, efectivizando o apoyando campañas de vacunación, de alfabetización, por la mejora ambiental y pequeños proyectos productivos. Aunque más debilitado en la actualidad, se mantiene como espacio de coordinación público-privada, siendo hoy día un referente de la concertación. El alcalde preside CINDESAM.

CINDESAM mantiene su institucionalidad. El año pasado impulsó los PP. Este año, en el marco de la AMCEC (presidida por el alcalde provincial) se han dinamizado los PP en todos los distritos, resaltando el liderazgo de CINDESAM.

Pero en los últimos meses se constata que hay un vértigo de reuniones y acciones concertadas que están llevando a la saturación en la capital distrital. Todas las semanas las instituciones coordinan tras el izamiento del Pabellón Nacional, señala con orgullo el alcalde Néstor Mendoza. Esto se hace en sesiones abiertas, con presencia de cualquier ciudadano interesado. Las reuniones formales del CINDESAM son otras, menos frecuentes. Es probable que las reuniones dominicales puedan afectar la dinámica más institucional del CINDESAM, a lo que se suma el surgimiento del CCL.


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La conformación del CCL tardó en San Marcos. Recién se constituyó en junio de este año -tras mucho debate en CINDESAM sobre su pertinencia y los roles a cumplir- y más por la necesidad de cumplir con la LOM en los PP. Se ha considerado el CCL como una instancia ejecutora de los acuerdos del CINDESAM, como un brazo ejecutor. La municipalidad ha formalizado la presencia de un representante de CINDESAM en el CCL. Éste cuenta actualmente con una mayor presencia de organizaciones sociales que la del CINDESAM; allí están presentes las asociaciones de productores de tara, de forestales y de cuyes.

Nuevos retos enfrenta hoy CINDESAM al haberse establecido, por ley, el CCL, teniendo que compartir algunas de las funciones que antes ejercía. Aunque no están totalmente claros los mecanismos de articulación, se plantea que trabajen conjuntamente y se convoca a nuevos actores.

El PP ha sido el espacio de trabajo más animado del año. Se trabajó y enriqueció

el Instructivo del MEF teniendo como criterios de aprobación de proyectos su alcance así como el aporte de contrapartida.

3.3 Nivel de participación de la sociedad civil Las nuevas organizaciones sociales creadas en los últimos años han cambiado

el típico escenario sanmarquino de la sociedad civil, cuya representación estaba concentrada en los productores agroveterinarios y en organizaciones de salud. Además de las nuevas organizaciones, las rondas campesinas se han reactivado y las mujeres del Comité de Vaso de Leche han decidido agruparse en un comité distrital. Todas estas organizaciones se han hecho presentes en las recientes convocatorias de PP y Rendición de Cuentas que realiza la municipalidad, pero aún no están suficientemente preparadas para llevar una posición discutida con sus bases. Aparecen las nuevas organizaciones productivas ya mencionadas como interlocutoras de un nuevo espíritu de desarrollo productivo.

Sin embargo, se percibe todavía una distancia entre dirigencia y asociados;

como en muchas zonas, no se informa suficientemente a las bases de lo avanzado y debatido en los espacios mayores de participación o concertación. Ello se ve agravado porque los mecanismos e instrumentos de comunicación empleados (algunos spot en TV o radiales) no son suficientes para informar y desarrollar capacidades en la población.


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San Marcos fue pionero en la planificación del desarrollo. Su plan provincial y los planes distritales que alentó hacia 1998 motivaron la reflexión de las autoridades municipales y los líderes sobre su futuro. Pese a ello, no ha habido una acción sostenida de trabajo con el Plan como marco y el PP lo toma sólo como un elemento referencial.

En la acción municipal y en los PP la lógica de los proyectos de combate a la pobreza se centra en la provisión de servicios de agua y saneamiento, así como en la mejora de la educación, tanto en infraestructura como principalmente en calidad de educación para los niños menores y materiales educativos. El actual alcalde hoy enfatiza los proyectos productivos de desarrollo. Se han aprobado a nivel provincial la micropresa de Potrerillo, la electrificación rural de 25 caseríos y el Mercado de Abastos. Quedaron sin aprobar proyectos para la formación de liderazgos juveniles y la creación de microempresas procesadoras de cereales, así como para el fortalecimiento de hábitos de nutrición. Al parecer la forma de trabajo de los funcionarios es muy rígida y consideran que estos proyectos no pueden ser parte del Presupuesto de Inversión.

La municipalidad ha puesto en marcha un proyecto denominado “Inserción de los productores de la leche fresca de vaca de de las cuencas del Múyoc y La Bachota al mercado regional” con el apoyo de ITDG y CARE y en esa preocupación habilitó 35 km de carreteras para facilitar el recojo de la leche con los camiones de la leche Gloria.28 Ello ha incidido evidentemente en el fortalecimiento de la asociación de productores lácteos.

El PP se trabajó en el nivel distrital y provincial. En el PP del distrito capital Pedro Gálvez, participaron los 8 miembros de sociedad civil del CCL más otras 5 organizaciones (Comité Vaso de Leche, Liga Distrital de Fútbol, entre otros), 50 representantes de los caseríos y de tres barrios. En el PP provincial se convocó a los alcaldes distritales, el CCL, CINDESAM e invitados de los sectores (Educación, Agricultura. Salud). “Es de reconocer que fue poca la participación de la representación femenina en el PP”, señala la regidora Lily Quiroz.

Aún no se ha instituido un sistema de seguimiento a los acuerdos del PP. Se cumple con lo mínimo establecido respecto a la Rendición de Cuentas (una vez por año) aunque no hay mecanismos tan claramente establecidos para ello. No se cuenta

___________________________________________________28 Huber Ludwig. El estado en busca de su sociedad: fomentando la participación ciudadana en San Marcos y Cajabamba. Informe

de la consultoría para Servicios Educativos Rurales. 2004. Cajamarca.


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con una política amplia de comunicación municipalidad- población ni con espacios públicos de debate de las propuestas que se llevarán o aprobarán en el PP.

3.5 Efectos del proceso de concertación sobre las organizaciones en general, organizaciones de mujeres y capital social

Las recientemente creadas organizaciones productivas no sólo se reúnen y acuden al CCL o CINDESAM en la expectativa de concertar para un desarrollo general de la provincia sino pensando en sus intereses gremiales, explorar un mayor acceso a mercados especialmente, y para ello han aprendido a articularse y conseguir el apoyo de proyectos especiales y ONGs. Asumen nuevos enfoques como los de cadenas productivas y mejoran su compromiso empresarial.

Las asociaciones de promotores de salud y agroveterinarios no han logrado dar un salto cualitativo en el proceso, aunque se mantienen como un referente en su campo y participan episódicamente de reuniones del CINDESAM, aducen falta de tiempo. Los agroveterinarios más capacitados venden sus servicios. De esas canteras surgen nuevos líderes que incursionan en la política, por ejemplo.

Recientemente se viene apoyando la formación del Comité Distrital del Vaso de Leche, y se evidencia un interés en fortalecer organizaciones de mujeres; antes no ha habido iniciativas específicas.

En términos de confianza, en San Marcos hay un respeto básico por las autoridades municipales y de los sectores, pero se perciben problemas de información sostenida para llevar a cabo una relación más estable. En la ciudad se ve el surgimiento de pandillas juveniles como una amenaza; las rondas han contribuido a frenar el abigeato por lo que ganan respeto. La población podría ser caracterizada como honrada y que va generando un espíritu emprendedor creciente.


El principal efecto tangible de la concertación es la mejora de la salubridad en la provincia, las condiciones de agua y saneamiento. Ahora se está explorando el desarrollo económico local. Las carreteras a los distritos y la electrificación ha sido siempre parte de la agenda de preocupación de los actores y a través del accionar municipal concertado ahora se trabaja en ello.


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Hay algunas mejoras en la calidad de la educación y de la atención de la salud, como fruto de una labor en la educación de niños y niñas, con material educativo e incentivos a los profesores, así como por el mejor equipamiento del sector salud y capacitación para la mejor calidad de atención. Subsisten los problemas de malnutrición infantil a nivel provincial y no se evidencia una acción de impacto al respecto.


Por 11 años consecutivos, cinco gobiernos municipales con diferentes alcaldes y grupos políticos han considerado CINDESAM como un puntal para el desarrollo. A partir de la acción concertada se ha logrado atraer la cooperación y los propios recursos locales para mejorar significativamente las condiciones de vida. También la cultura de la concertación es crecientemente interiorizada por las autoridades, líderes y dirigentes sociales, siendo además una de las experiencias de concertación provinciales que integra a sus distritos. Si bien no todas las autoridades le han dado la misma fuerza, se reconoce este espacio y se mantiene el espíritu de concertación.

En esta década de participación-concertación en San Marcos, la agenda de género, de desarrollo de capacidades o de proyectos orientados a la equidad, han tenido un perfil bajo. Es mínimo el accionar y por tanto los impactos en el desarrollo de las mujeres. Un núcleo que sí ha potenciado sus capacidades es el participante en los procesos de CINDESAM, especialmente el personal de salud o de educación. Por tanto, la promoción de la equidad de género y el desarrollo de capacidades de las mujeres son una agenda pendiente de atención.


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SANTA ROSA: Reinventando un modelo

de participación


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sANTA ROsA: Reinventando un modelo de participación


El distrito de Santa Rosa está ubicado en la provincia de Melgar, en la parte noreste del departamento de Puno y se encuentra articulado al eje vial Juliaca – Sicuani – Cusco. Posee una extensión de 790.38 Km2 y tiene una población estimada al año 2000 de 6,555 habitantes de los cuales el 77.3% es rural. Los niveles de pobreza son altísimos, bordean el 92,8%, y la extrema pobreza es del 59,5%.

La principal actividad económica es la pecuaria (vacunos, ovinos y camélidos9,

así como sus derivados: producción de leche, queso, fibra de alpaca, chalona y el charqui. También cultiva productos nativos como la quinua y la kañiwa. De estos productos los que tienen mayor comercialización son: el queso a los mercados de Sicuani, Cusco y Arequipa; y la chalona a los mercados de Puerto Maldonado, Cusco y Arequipa.


2.1 Periodización e hitos claves • A mediados de 1999 CARE Puno promovió con la municipalidad y otras

instituciones locales la instalación de la Mesa de Concertación Interinstitucional (MCI) de Santa Rosa. En ese entonces el alcalde Domisiano Ccama brindó un apoyo moderado al proceso, a pesar de tener un fuerte apoyo de actores externos. Pero la crisis de representación debilitó el proceso apenas iniciado. Se presentaron denuncias contra la municipalidad acusándola de querer instrumentalizar la mesa; actores y líderes apelaron a la confrontación y se produjo cierto estancamiento

• En el proceso electoral del 2002 fue elegido Julián Páucar como alcalde distrital, de un total de 11 candidatos en el proceso. La victoria fue muy estrecha en relación al segundo lugar. Es su segunda gestión como acalde, sin reelección.


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• En el 2003, con este nuevo gobierno de Páucar, de las filas del PDR, se reinstaló la mesa de concertación pero, a exigencia de la población, se reformuló el nombre y la estructura: se denominó Consejo de Autogobierno Local (CAL). En realidad la propuesta recoge la experiencia de Limatambo; la conformación del CAL tiene la inspiración del Consejo Comunal Vecinal de Limatambo

• Entre 2003 – 2004 se ha actualizado el plan de desarrollo, se han realizado presupuestos participativos, rendición de cuentas y el inicio de la vigilancia ciudadana en las obras del presupuesto participativo.

2.2 Hechos relevantes dentro de cada período

Desde el año 1999 Santa Rosa forma parte de la Red de MCI’s de la región Puno. Pero en el seno de Santa Rosa existía una polarización entre la autoridad y las organizaciones sociales. Hasta el propio alcalde actual afirma que antes, siendo oposición, “jamás dialogaban sino confrontaban”. La no rendición de cuentas por las autoridades, la no consulta a la población, la utilización de la Mesa conforme a sus intereses, alentaban esta confrontación con la población.

A mediados del año 2003 y cumpliendo la promesa electoral de abrir la participación se implemento el Consejo de Autogobierno Local (CAL). Según palabras del propio alcalde esta propuesta tuvo reparos por parte de algunas instituciones “debido a que éstas fueron las promotores de la formación de la MCI y por tanto responsables de su crisis, junto con la municipalidad”.

También en el año 2003 se formuló el presupuesto participativo. Fue un proceso inicial de aprendizaje y se trabajó en función al nuevo marco institucional del Estado. Para el 2004 se estudió con sumo cuidado cómo se iba a realizar la ejecución presupuestal participativa. Todo el proceso duró el 2004 desde mayo hasta julio, logrando incluir organizaciones con las que no se había contado anteriormente.

A mediados del 2003 se dió la revisión del plan de desarrollo concertado, proceso

de consulta masiva a las organizaciones del distrito, implementándose espacios rurales y urbanos de consulta.

Hasta el momento no se ha implementado el Consejo de Coordinación Local (CCL), por decisión de la propia población.


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2.3 Actores centrales del proceso

• Municipalidad • CARE Perú• Central de mujeres• CCP/ Federación campesina • Vicaría


El logro mayor del proceso es la legitimidad de un espacio de concertación. En Santa Rosa no hay paralelismos ni contraposición en torno a la participación ciudadana. Sin embargo debemos señalar que no ha implementado su Consejo de Coordinación Local (CCL). Por propia voluntad de la población decidieron no implementar el CCL y promover su propio modelo, aduciendo que el CCL limita el proceso. Existe la propuesta de que el CCL funcione a manera de comité ejecutivo del CAL.

Aún no se da una apropiación plena del proceso por parte de la población y sus líderes barriales. Como dice el alcalde Paucar, “algunos no lo perciben como suyo y no participan, sobre todo los barrios. El punto mas crítico fue a mediados del 2003, cuando se inició el presupuesto participativo y las organizaciones, especialmente las barriales no participaban. Ahora se tiene conocimiento de los procesos, y por tanto hay mayor interés en participar.” Definitivamente, las organizaciones del campo son las más dinámicas.

También se dan limitaciones comunes a otras experiencias, que se asumen

como desafíos según palabras del propio alcalde: “Falta mayor capacitación, mayor empoderamiento de todos los actores de la sociedad civil, difusión y comunicaciones de las actividades y promoción de los ciudadanos de menor ingreso y excluidos.”

En relación al papel de los actores externos, se observa que algunas ONGs, en especial CARE Perú, han trabajado fuerte en el empoderamiento de los pequeños productores y en la participación social. Es este sector, el de los productores, el foco de atención de las organizaciones no gubernamentales. Se trata de mejorar su producción en un proceso articulado a la concertación, buscando generar la seguridad alimentaria del distrito.


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Las organizaciones sociales han pasado por un momento de debilitamiento en los noventas, estando desarticulados a nivel distrital. La cultura política de las organizaciones sociales tiene aún fuertes herencias de la cultura de confrontación. Si embargo hay una franja de organizaciones sociales que apuesta por la concertación y el dialogo con la municipalidad.

Podemos diferenciar dos tipos de organizaciones, las urbanas y rurales. Las urbanas, aglutinadas en los barrios, son los actores menos participativos y más predispuestos a la oposición, igual que el SUTE. En el campo las organizaciones rurales y comunidades campesinas son más dinámicas, debido al rol municipal y de actores externos que se relacionan con ellos buscando el mejoramiento de sus productos. Apelando a su interés participar o gremial éstas participan y abren el diálogo con otras instituciones.

En el mapa de organizaciones sociales figura la Federación Campesina Vecinal

Santa Rosa, que aglutina a las Comunidades campesinas, no exenta de tensiones y conflictos; la central de mujeres, que articula a todas las organizaciones de mujeres, excepto a las que trabajan con el PRONAA. Otras organizaciones de menor escala trabajan en la producción de artesanías locales y hace poco han participado en la “Expo Puno”, espacio donde antes nunca habían trabajado.

Los productores participan siempre y cuando obtengan un beneficio, sea para colocar sus productos, mejorar sus precios, abrir nuevos mercados, etc. Están presentes en el presupuesto participativo. En cuanto a la juventud, no se aprecian organizaciones juveniles participando, salvo para cuestiones deportivas.


El espacio de concertación del distrito de Santa Rosa, denominado Consejo de Autogobierno Local (CAL), es conocido como el Parlamento Apu Kunurana. Su composición es de 120 participantes: la abrumadora mayoría (114) son representantes de la sociedad civil. Ahí se decide el presupuesto participativo y el plan de desarrollo concertado, teniendo como premisa gastar el 60% del presupuesto destinado a inversión en proyectos rurales.


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Sus funciones son: elaborar el Plan de Desarrollo Concertado, aprobar el Plan Operativo anual, aprobar el Presupuesto Participativo de cada año, aprobar y priorizar las obras y proyectos de cada año, gestionar la participación de la población en la ejecución de las obras y promover la rendición de cuentas.

La participación ciudadana se da también en la ejecución de las obras priorizadas en el presupuesto participativo y aprobadas en el CAL. Por ejemplo se ha comprado un tractor y el trámite de compra ha sido vigilado por la propia comunidad. Los procesos son vigilados por el CAL; ellos mismo trabajan y promueven los comités de vigilancia ciudadana. Además todos los procesos se inician y terminan con la rendición de cuentas. Hasta el momento se ha realizado una audiencia de rendición de cuenta a mediados de la actual gestión y se piensa realizar la siguiente en diciembre del 2004.

El presupuesto participativo tiene ya dos años de experiencia. Quizás una de las conclusiones sea la atomización de gasto, debido a “que todos desean implementarlo todo”. Se inició el 2003 teniendo como objetivo cumplir con lo establecido por el instructivo del MEF. Fue un trabajo contra el reloj. En el 2004 teniendo más experiencia, se procesó mejor el proceso, sobre la base de la estructura del CAL. Se ha destinado poco más del 60% al PP.

A mediados del año 2003 se actualizó el Plan de Desarrollo denominado Plan Estratégico Concertado Santa Rosa al 2013, con una visión de desarrollo a 10 años, con el apoyo de CARE Perú y bajo la dirección de un equipo técnico, en forma participativa y durante casi toda la segunda mitad del 2003.

A pesar de la obligatoriedad por ley, no se instaló el CCL y se decidió seguir trabajando en el CAL. El argumento fundamental para la no implementación del CCL fue la limitada apertura a la participación de la sociedad civil en dicha instancia, limitada al 40% en contraposición al 92% de sociedad civil en el Consejo de Autogobierno Local. A diferencia de otras experiencias que buscaron complementar Mesas y CCls, Santa Rosa lo dejó de lado.


Un mapeo organizacional encuentra en el distrito 7 instituciones privadas, 2 iglesias (la parroquia del distrito y las iglesias evangélicas), 9 organizaciones campesinas, 7 asociaciones de productores, 30 clubes de madres articulados en la central de mujeres del distrito, 7 organizaciones barriales de vecinos, el SUTE


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distrital, 1 Programa del Vaso de Leche, que articula a diversos comités; la asociación de comerciantes, 2 asociaciones de jóvenes, la central de rondas campesinas y la asociación de artesanas.

La sociedad civil participa en el Consejo de Autogobierno Local de manera masiva. Entre sus 120 integrantes, sólo 6 son autoridades, todos del consejo municipal. Todos los demás son representantes de organizaciones sociales. Para participar en el CAL las comunidades campesinas nombran a dos representantes, que son denominados consejeros; ellos son los responsables de llevar las propuestas de sus organizaciones y comunidades. Los mismos representantes del CAL son los agentes participantes del presupuesto participativo.

Un nivel mucho mayor de participación tanto de organizaciones como de ciudadanos “de a pie” se da en los denominados cabildos abiertos. Es una herramienta de gestión institucionalizada por la población y de exigencia común. Todos participan en este proceso, no necesariamente en forma organizada.

3.4 Efectos del proceso de concertación sobre las organizaciones

En este proceso las organizaciones sociales del distrito han logrado un mayor empoderamiento. Como se explicó antes, es notorio el interés de las organizaciones productoras en el desarrollo económico local de manera concertada. También las organizaciones sociales participan en los procesos participativos y tienen sus representantes en el CAL. A pesar de esta amplia participación se percibe un insuficiente democratización de las organizaciones; se dice que no se informa a las bases, que los representantes siempre son los mismos líderes.

Un cambio significativo se puede observar en las organizaciones de mujeres, que se han organizado para tener una fuerte representatividad. Tal es el caso de la central de mujeres, relacionadas tanto a la seguridad alimentaria como a la producción de pequeña artesanía.


Hay un entendimiento amplio que mejorar la calidad de vida es promover la generación de empleo. En ese sentido si la participación no logra satisfacer la demanda de la población en el corto y mediano plazo, puede generar desgaste y luego frustración. La municipalidad es consciente de esto y ha priorizado el trabajo con las organizaciones de agro-ganaderos, explicando que su trabajo de manera concertada con la municipalidad logra mejores resultados que aislados.


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En Santa Rosa hay ahora una actitud más abierta al aprovechamiento de los mercados. Las mujeres artesanas están logrando vender sus productos en las diversas ferias promovidas por la municipalidad, algo que “jamás había en el distrito”. Los productores han abierto sus mercados fuera, por ejemplo el queso se comercializa en los mercados de Sicuani, Cusco y Arequipa; las pieles se destinan a las peleterías de Sicuani, como materia prima para la confección de casacas, sandalias y colchas; la población urbana se dedica al comercio del ganado que vende en las ferias ganaderas de los domingos. Un 90% de la gente se dedica al ganado.

Se puede observar que quienes más rápidamente se insertan en los procesos de desarrollo local son los de la franja de productores emprendedores, no existiendo igual involucramiento de los sectores más pobres y excluidos.


La población tiene conocimiento del CAL, debido a que sus reuniones son masivas, especialmente para el presupuesto participativo. En el casco urbano la población de los barrios asocia al CAL como el espacio donde “se pueden solucionar los problemas del distrito”. Tomando las palabras del alcalde, sin embargo, aún es insuficiente la presencia efectiva de la población, “la participación sigue siendo de líderes”.

Ha existido un empoderamiento en las organizaciones sociales y en especial de mujeres. Algunas lideresas forman parte de los procesos de concertación y están presentes como representantes de la Federación Campesina y de la Central de Mujeres que son las más empoderadas y fortalecidas. Pero ello aún no se refleja en su calidad propositiva.

Tomando la palabra de un promotor de CARE, las organizaciones femeninas “ahora se preguntan y se interesan, como las de las organizaciones de la Central de Mujeres; ahora ellas quieren saber cómo tienen que participar, cuáles son los requisitos para participar y se interesan por las normas que se han promulgado”. Es claro que muchas instituciones han trabajado con organizaciones femeninas para lograr desarrollar actividades no tradicionales, pero el proceso es inicial.

Se aprecia sin embargo que existe un costo en la participación y todavía existe una franja que no participa y ésta se encuentra en la población más excluida, marginal y pobre. Esta población en tanto no organizada, no tiene los canales de representación y de inclusión en los procesos.

SANTO DOMINGO:Construyendo un modelo

amplio de participación


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sANTO DOMINGO:Construyendo un modelo amplio

de participación


Santo Domingo está ubicado en la sierra de Piura, a unas cuatro horas de la capital departamental, Piura, formando parte de la provincia de Morropón. Se ubica entre las subcuencas del río La Gallega y San Jorge, con una altitud que oscila entre los 300 y 1400 msnm. Tiene alrededor de 10 mil habitantes y un 10% viven en área urbana. Los niveles de desnutrición infantil bordean el 35% y la pobreza alcanza al 81% de la población.

Su base es la antigua comunidad campesina de Simiris, siendo una zona caracterizada por el minifundio, ganadería, pastos y producción de maíz y trigo, para el mercado local, dándose la reciente introducción de otros cultivos como el frijol caballero y frijol alubia. En términos de servicios sociales, sus déficit mayores están en energía eléctrica (más del 90%), alcantarillado y agua potable (85%); además de la limitada red vial.



• En 1999 asumió Carlos López la responsabilidad de la gestión municipal. Hoy está en su segundo período municipal.

• En 1999 la municipalidad suscribió un convenio con CIPCA y el Proyecto PAEN- GTZ-CTAR (de prevención y recuperación de catástrofes naturales) y se constituyó un equipo mixto para liderar el proceso de planeamiento estratégico.

• Entre 1999 y el 2000 se armó una institucionalidad ramificada de concertación: el CODEDI (Consejo de Desarrollo Distrital), que luego se transformó en el CODELCP (Comité de Desarrollo Estratégico y Lucha contra la Pobreza), las COMUC (Comisiones Municipales de Concertación) y los CODEZO (Comités de Desarrollo Zonal).


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• En el primer período municipal se establecieron relaciones con la cooperación internacional

• En el 2003 el alcalde Carlos López fué reelecto• En el 2004 se instaló el CCL distrital


En el primer período municipal se constituyó el espacio de concertación, se procesó el diagnóstico participativo y el planeamiento estratégico. Todo ello se hizo en dos etapas:29

• La primera etapa, de convocatoria a los actores para generar un acuerdo social y avanzar en el diagnóstico distrital, la visión y los objetivos, retomando la metodología del Diagnóstico Rural Participativo. Se zonificó el distrito en 8 zonas. En una convocatoria amplia, el primer taller tuvo cerca de 250 participantes, generando una agenda y un Plan de Acción Concertado por zonas. Los ejes estratégicos considerados fueron: Desarrollo Agropecuario; Educación, Cultura y Deportes; Salud y Saneamiento Ambiental; Infraestructura y Desarrollo Urbano; y Fortalecimiento Institucional.

• La segunda etapa, también denominada de Construcción de Capital Social,30 en que se llevaron a cabo cuatro talleres distritales y el diseño del Plan Operativo Concertado. El planeamiento fue de la mano y estuvo apoyado desde el inicio por el Comité de Desarrollo Estratégico Distrital (CODEDI), como máxima instancia de concertación para el desarrollo, involucrando al sector público y privado, así como las Comisiones Municipales de Concertación, que involucraron a autoridades municipales y representantes de sectores y organizaciones según cada tema. Las comisiones formularon su Plan Operativo y la municipalidad destinó algunos recursos para sus acciones. La Comisión de Salud y la Comisión de Fortalecimiento Institucional fueron designadas responsables de la vigilancia del Programa Vaso de Leche.

• En el 2001, al crearse la MCLP, se modificó el comité, constituyéndose el Comité de Desarrollo Estratégico y Lucha contra la Pobreza, CODELCP, como instancia de cogestión reconocida por ordenanza municipal.

• En el 2004 se constituyó el CCL Ampliado en el marco de la nueva LOM.

___________________________________________________29 DFID. Democracia participativa en los Andes. La experiencia de cuatro municipalidades rurales en el Perú. REMURPE, CICDA,

Oxfam GB. Agosto 2003. 30 Entrevista con Juan Pérez, asesor municipal.


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• El alcalde Carlos López• El Párroco de la Iglesia Católica• La ONG CIPCA

2.4 Logros limitaciones

En el primer momento se generó una dinámica de concertación que convocó múltiples actores y la institucionalidad: se definió la zonificación del distrito, el diagnóstico distrital y plan participativo, en una lógica de incentivo a la participación de las organizaciones sociales. Hubo interés en impulsar la organización de mujeres, buscando su articulación a lo productivo como proveedoras del Programa Vaso de Leche. El convenio CIPCA- Proyecto PAEN- GTZ - CTAR contribuyó efectivamente en esta fase, que aprovechó el debilitamiento de fujimorismo, en su recta final.

La opción municipal fue abrir a la toma de decisiones de la población el precario presupuesto municipal de inversiones (alrededor de medio millón de soles anual) para su definición en un 100%, algo muy poco practicado en esos momentos, lo que fue de la mano de una amplia labor educativa para orientar la participación de la población. De esa forma se reorientó la prioridad de inversión y se dio mayor atención a las zonas rurales. Se empezó también la relación con la cooperación internacional. La experiencia es uno de los antecedentes más interesantes a la normatividad que reconoce los espacios de concertación y los PP.

Un aspecto que ha sido muy débilmente trabajado es el desarrollo de capacidades, así como la inversión en el rubro fortalecimiento institucional, que ha bajado en el PP.


El liderazgo local del alcalde es innegable, así como su reconocimiento regional y nacional. En el desarrollo de la experiencia influyen las relaciones con otras zonas, como el vecino distrito de Morropón, el apoyo de la ONG CIPCA y de la cooperación internacional. Por otro lado, es también un factor el apoyo de REMURPE (Red de Municipalidades Rurales), que asesora y promociona el distrito como un modelo.


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Desde la experiencia de REMURPE Santo Domingo ha impulsado el capítulo de Municipalidades Rurales de la actual Ley Orgánica de Municipalidades.



El distrito es zona de comunidades campesina, siendo la más importante la de Simiris, que cuenta en general con una amplia organicidad. Hay nuevas organizaciones como el Comité de Productores de Café y Caña; de Menestras; la Asociación de Ganaderos; la Asociación Distrital de Mujeres de Santo Domingo (ADIMUSAD), que reúne a unas 140 mujeres; el CLAS. También organizaciones más antiguas como los 43 Comités de Vaso de Leche y las Rondas Campesinas. Una nueva organización es el Comité de Justicia y Paz de la Parroquia, que trabaja en participación y vigilancia ciudadana, teniendo un programa radial.


La municipalidad cuenta con un alcalde y cinco regidores, más una municipalidad de centro poblado. Hay una regidora mujer.

Desde el 2000 están convergiendo diversas formas organizativas de concertación: el CODELCP, las COMUC, los CODEZO y el CCL. Hay una clara apuesta por la participación y el fortalecimiento de una nueva institucionalidad de cogestión, pero la profusión de instancias podría generar superposiciones y agotar a los participantes.

El CODELCP (antes CODEDI) está presidido por el Párroco y tiene al alcalde como Vicepresidente. Lo integran las iglesias, Comité de Productores de Caña, de Menestras, cafetaleros y de ganaderos, los 43 Vasos de Leche, la Comunidad Campesina de Simiris, la Asociación de Mujeres (ADIMUSAD), el CLAS, la Agencia Agraria, la Coordinadora Educativa, el Centro de Salud, juzgado de paz, Frente de Defensa, Central de Rondas Campesinas, Asociación de Regantes, ONGs, entre otros. Se considera que es la más alta instancia de la coordinación y concertación interinstitucional, ubicándose en el organigrama municipal como órgano consultivo; sesiona cada seis meses.

El CODELCP tiene cuatro atribuciones estratégicas: monitorear, evaluar y fiscalizar el plan y los procesos de planificación y gestión; aprobar y evaluar los planes


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operativos de la comisiones municipales de concertación; aprobar la propuesta de plan de inversión municipal de cada año fiscal; y convocar en forma concertada con la municipalidad, a la asamblea pública de rendición de cuentas, dos veces por año.

Las Comisiones Municipales de Concertación (COMUC), han sido concebidas como órganos consultivos y de fiscalización y actúan también como instancias de concertación. Corresponden a los Ejes Estratégicos de Desarrollo. Están integradas por un regidor, quienes las presiden, un representante de cada institución pública relacionada al tema así como uno de cada organización social de base, un representantes de las organizaciones productivas y un representante de las autoridades políticas. Sus reuniones son bimensuales.

En el 2003 se conformó el Comité de Desarrollo Zonal (CODEZO), integrado por 7 representantes de las 9 zonas, es decir una organización con 63 representantes, buscando descentralizar la gestión municipal. Como la estructura organizativa se complejizó, se formuló un Reglamento que fija funciones de las diferentes instancias y que lleva a reformas de las diferentes instancias, esperando que éstas le den sostenibilidad al proceso.

Ante la obligatoriedad de conformación del CCL se buscó una formula creativa. Así, se constituyó el CCL ampliado, con 32 miembros, 10 elegidos democráticamente (considerando el alcalde, 5 regidores, 1 alcaldesa del CP Simiris, 3 de la sociedad civil), 9 presidentes de los CODEZOS, 9 presidentes de organizaciones sociales y productivas de nivel distrital, 1 presidente de CODELP y 3 representantes sectoriales.

Por otro lado se plantea la existencia de una Asamblea General Distrital que reúne a los 32 miembros del CCL-A, los 63 representantes de los CODEZOS y 287 representantes de CODECAS. Estas tendrían que socializar y validad el Plan de Inversión Municipal, evaluar la Rendición de Cuentas y ejercer el proceso de fiscalización y vigilancia ciudadana de la gestión municipal, buscando su transparencia. Esta se reunió dos veces en el 2004, para instalar el CCL-A y capacitarse en el PP así como para la Rendición de Cuentas en julio, socializando y validando los acuerdos del PP 2005.

Toda esta organización aspira a democratizar la gestión edil pero a la vez va formando una pesada carga, con múltiples reuniones y con roles no tan claramente definidos. Cuando se revisa el organigrama estructural de la municipalidad se observa una frondosa ramificación de instancias de concertación o coordinación: A la derecha, las COMUC o comisiones municipales ampliadas; el CCL-A, los CODEZO, los Comités de Desarrollo de Caserío, la Asamblea General Distrital; y a la izquierda el CODELCP.


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En el distrito se da la Rendición de Cuentas dos veces por año, una de ellas en una Cena de Navidad que se ofrece ampliamente. El alcalde asume la responsabilidad de las rendiciones. El PP 2003-2004 fue definido con amplia participación de los vecinos; “hubo como 500 participantes en la reunión de mayo” señala el Gobernador.

La municipalidad y su alcalde son muy dinámicos en términos de redes y promoción de su labor: Santo Domingo es socia de REMURPE y el alcalde directivo e impulsor de ella; forma parte y dinamiza la Asociación de Municipalidades de la Subcuenca La Gallega-Simiris; participa del conjunto de municipalidades que promueven la articulación de los Planes de Desarrollo Concertados distritales con la provincial de Morropón-Chulucanas, con la asesoría técnica del Centro IDEAS y el financiamiento del FCP Alemán.

El Párroco es un convencido de la participación y concertación, y no desaprovecha espacio alguno para llamar a la población a organizarse en lo productivo. Una de estas oportunidades fue la Misa Solemne con motivo del aniversario distrital el 2004, en que desde el Púlpito animó a la población a desarrollar proyectos productivos, como la panela, dejando de comer el azúcar de fuera, así como a apoyar la fiesta que el CODELCP organizaba pro fondos los más pobres. Definitivamente se ha ganado un sitio en el proceso.

Contribuyen al fortalecimiento organizacional y productivo de los agricultores, proyectos e instituciones como GTZ que apuesta por las pequeñas unidades productivas, y CEPICAFE que incentiva el cultivo del café y apoya la producción de panela. Por otro lado, la municipalidad ha auspiciado una Escuela de Educación Ciudadana en el 2004, con la participación de 45 jóvenes, par tocar temas de desarrollo local, descentralización y elaboración de proyectos productivos.31

En general la experiencia tiene gran reconocimiento; es frecuentemente visitada, se organizan pasantías en ella e intercambios de experiencias.


Las nuevas organizaciones generadas, especialmente las productivas, participan también en las nuevas instancias de concertación. Hay interés de las pequeñas organizaciones productivas por participar teniendo en mente que estos espacios les facilitan información,

___________________________________________________31 Municipalidad Distrital de Santo Domingo. Voz Sanqueña. Revista Informativa de Santo Domingo. Piura. 2004.


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mercados, apoyos en general. Las Rondas Campesinas gozan de reconocimiento por su calidad personal (“ellos son rectos” se comenta) y por haber contribuido a reducir el abigeato. Hay rondas en diversos sectores y en la zona urbana se organizan cuando hay problemas como robos. Algunas mujeres participan de las rondas.

La fragilidad de algunas de estas organizaciones se ha mostrado en el caso de la Asociación Distrital de Mujeres de Santo Domingo (ADIMUSAD). Ésta se asentó en los clubes de madres y fue constituida ad hoc en el año 2000 con el fin de encargarse del abastecimiento del programa de Vaso de Leche. Pero su dinámica propia fue efímera, sólo pudo funcionar al vender la leche a la municipalidad por un año ya que no logró enfrentar la renovación legal de su directiva al generarse conflictos internos; tres años después el impase no ha sido superado y su vida orgánica es mínima. En el último año han tenido capacitaciones sobre violencia familiar, autoestima, derechos humanos, sin embargo. “Lo que pasa es que la asociación no surgió con base a una necesidad” señala un profesor del IST, “en Santo Domingo la gente se interesa por las organizaciones productivas, más bien”, añade. La Asociación de Productores ahora abastece de leche fresca al programa municipal.

En la población es creciente el asumir como algo práctico y provechoso la concertación y coordinación interinstitucional.


La municipalidad va tomando un perfil de promotora del Desarrollo Económico Local. Ella ha expresado su interés en apoyar proyectos que las organizaciones productivas plantean, disponiendo de un fondo facilitado por un Ayuntamiento español. Entre los proyectos aprobados destaca la producción de la panela, en el interés de tener un producto orgánico a la vez que darle valor agregado a la caña. La municipalidad además compra la leche a los productores locales organizados, para el Programa Vaso de Leche. Se apoya a los productores de menestras, promoviendo el frijol alubia y, por otro lado, se impulsan proyectos viales, genéticos, etc.

Asimismo, entre los proyectos aprobados en el PP está el mejoramiento de los sistemas de riego; el desarrollo de la ganadería de vacunos, la planta procesadora de panela, proyectos viales, el mejoramiento de la infraestructura educativa y de agua potable, el tratamiento de residuos sólidos y la promoción del deporte. Salvo el inicial incentivo a la formación de la asociación de mujeres no hay otras acciones específicas orientadas a la promoción de la equidad de género. Se menciona como un avance del proceso de planificación la asesoría para el fortalecimiento de organizaciones femeninas, desde el nivel de bases hasta el distrital.


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El alcalde López considera que la promoción de proyectos productivos posibilitará mejorar la calidad de vida de los propios productores a la vez que brindará empleo a los más pobres. Es la forma como se ha planteado la lucha contra la pobreza. Mientras tanto, a través de la CODELCP, con amplio respaldo municipal, se realizan actividades varias, como fiestas, para generar recursos destinados a los sectores vulnerables, ancianos y enfermos mentales.

3.5 Efectos del proceso de concertación sobre las instituciones, organizaciones en general y organizaciones de mujeres

Hoy en día hay una mayor valorización de la organización productiva. Con gusto los líderes se integran a éstas y las dinamizan, asumiendo además responsabilidades en los espacios de concertación a nombre de sus bases, aunque los canales de comunicación con ellas no sean tan efectivos. En el distrito los partidos existentes, como el APRA, UN y AP han manifestado su interés de coordinar con los procesos en marcha y continuar los mismos en una eventual conducción municipal.

Los convenios con las ONG y cooperación internacional han sido decisivos en el apoyo al proceso y los proyectos productivos. Por ejemplo en el año 2003 se logró un financiamiento de 240 mil euros de la cooperación italiana, vía CIPCA. En el 2004 fueron 120 mil adicionales. Montos que, frente al presupuesto municipal de obras, son recursos sumamente relevantes. Estos se destinan en función de los ejes estratégicos, con prioridad a proyectos productivos como la planta de producción de panela. También PIDECAFE ha invertido en la zona, y la Universidad Nacional de Piura brinda asistencia técnica; el Gobierno Regional apoya proyectos ganaderos. Es efectivo el apalancamiento de recursos.


Aún no son visibles los cambios en la calidad de vida, salvo para sectores como los productores, en función de convenios con las ONG y cooperación internacional. Como señala el alcalde, los proyectos llegan necesariamente a población que tiene tierras, canales, ganadería; la cooperación sí puede llegar a los más chiquitos, el CODELCP trata de juntarlos para acceder a proyectos.

La vida de las mujeres no ha sufrido mayores cambios en este proceso, persiste su exclusión aunque desde las esferas municipales y de concertación se promueve tenuemente un discurso de equidad. De hecho, tampoco son visibles cambios


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sustantivos en la calidad de vida, la pobreza e inequidad, salvo para algunos como los productores, que mejoran sus niveles de empleo y sus ingresos.


El proceso si bien fomenta una amplia participación social no ha logrado convocar a los jóvenes. Pese a esto, en el 2004 hubo una reunión con jóvenes de diferentes municipalidades en la provincia, en la que participaron jóvenes del distrito, formándose un comité de jóvenes.

Son evidentes los límites de los intentos de organización de las mujeres, quizás porque no respondieron tanto a sus propios procesos de maduración sino a la preocupación de los líderes por integrarlas a los procesos en curso. También la participación de las mujeres es limitada. Su presencia en el CODELCP es esporádica; señalan no tener recursos ni apoyo alguno, existiendo mucho interés en lo productivo, en tener microempresas; por ejemplo, presentaron una iniciativa de producción orgánica al PP, pero su propuesta no recibió respaldo. Un comentario de una entrevistada señaló que esta falta organización es porque prima una visión asistencialista de las mujeres, por las condiciones de analfabetismo de la mayoría y la falta de incentivos. Aún así hay mujeres destacadas en la vida local, como dos teniente gobernadoras (de 40 en total en el distrito), cosa que antes no sucedía.

Pero en general hay un reconocimiento que la población está teniendo mayor conciencia de sus derechos y de la importancia de la concertación y que hay más dirigentes capacitados. A la vez, se constata el escaso trabajo con juventudes y cierta confusión sobre las diferentes instancias de concertación existentes y la proliferación de éstas.

En correspondencia a su trayectoria comunal persiste el trabajo colectivo, las mingas por ejemplo, así como las relaciones de confianza en el sector rural, aunque se señala están más debilitadas que en el pasado.

NOR yAUyOS: Reserva paisajística

y añeja participación


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NOR yAUyOs: Reserva paisajística y añeja participación


Con una extensión territorial de 6.901,58 km2, la provincia de Yauyos se encuentra ubicada en la zona sur-este del departamento de Lima. Limita por el norte con la provincia de Huarochirí, por el sur con el departamento de Ica, por el este con el departamento de Junín y por el oeste con la provincia de Cañete.

La provincia de Yauyos tiene una población estimada para el 2004 de 62,215 habitantes, viviendo el 83.8% en el espacio rural; el 86.5% de la población se encuentra en situación de pobreza y 25,1% en pobreza extrema.32

En la provincia de Yauyos hay dos importantes cuencas formadas por los ríos Omas y Cañete. La cuenca hidrográfica del río Cañete es una de las más extensas del flanco occidental de los Andes. El río recorre 220 Km. Desde su nacimiento en las cordilleras del Altiplano Central (a 5,500 metros sobre el nivel del mar, en Ticllacocha, al pie del nevado de Ticlla) hasta su desembocadura en el Océano Pacífico (a 148 Km. al sur de Lima). La superficie de esta cuenca es de 6.114 Km2, de los cuales 5.124 Km2, corresponden a la cuenca alta, zona en la que se halla ubicada la mayor parte del territorio de la provincia.33



• 1994: El instituto ISAT y líderes del distrito de Alis, en el norte de Yauyos, conforman el Comité de Desarrollo de Alis (CODALIS).

• 1996: Walter Varillas, director de CODALIS, es elegido alcalde de Alis.• 1997: se dan dos experiencias en el norte de Yauyos, de un lado el trabajo

del Instituto Valle Grande con las comunidades campesinas y del otro

___________________________________________________32 Fuentes: INEI, Mapa de Pobreza del MEF. 33 www.geocites.com/proyauyos


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la conformación de la Corporación del Desarrollo del Nor Yauyos (CODENY).34

• 1999: los alcaldes del Nor Yauyos son reelegidos en listas fujimoristas, en un marco general de debilidad del proceso.

• 2001: con la transición democrática del gobierno de Paniagua se da el segundo impulso a la CODENY. Se trabaja de manera coordinada con la MCLP de Lima Provincias.

• 2004: la ONG PRO YAUYOS de Walter Varillas le da el soporte técnico a la CODENY. Esta ONG es la encargada de implementar en cada uno de los distritos la implementación de los planes de desarrollo concertados, los presupuestos participativos y los Consejos de Coordinación Locales. Se percibe una relativa debilidad y dependencia respecto a Pro Yauyos.

2.2 Hechos Relevantes

La experiencia de desarrollo concertado del Nor Yauyos tiene dos periodos claramente definidos: un primer momento es la experiencia de CODALIS (1994 – 1997) en el pequeño distrito de Alis, al norte de la provincia de Yauyos.35 Es el primer proceso de participación y concertación en la provincia. El segundo momento lo observamos en la micro cuenta del río Cañete, que articula a 7 distritos de la provincia así como instituciones publicas y privadas. Esta experiencia, centrada en la Corporación para el Desarrollo del Norte de Yauyos (CODENY), trabaja desde 1997 hasta la fecha y tuvo su hito mas importante en el 2001 cuando se declaró a Nor Yauyos como Reserva Paisajística. Anteriormente tenia la denominación de área natural protegida.

En 1994 el Instituto ISAT ejecutó participativamente un proyecto de desarrollo en el norte de Yauyos, específicamente en el distrito de Alis, para lo cual se implementó un espacio deliberativo, de diálogo y concertación denominado CODALIS. En ese espacio los actores fundamentales fueron la parroquia, la gobernación y la pequeña comunidad de Alis. Fue notorio el liderazgo de Walter Varillas, sociólogo y facilitador de estos procesos y en ese entonces, director del instituto ISAT.

En 1996 fue elegido alcalde de Alis Walter Varillas y éste reimpulsó CODALIS y trató de asumir en la pequeña y débil sociedad civil de Alis la concertación e iniciativas ciudadanas. Pero surgieron diferencias de opinión entre los integrantes de CODALIS,

___________________________________________________34 CODENY esta conformada por 7 distritos: Tomas, Laraos, Huancaya, Vitis, Miraflores, Carania y Huantán.35 CODENy, Segundo Plan Estratégico del Nor-yauyos 2002 - 2006. Lima: USAID. 20pp. 2003.


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de repente motivados por errores del diseño de CODALIS. La oposición promovió una denuncia a Varillas sobre mal manejo de los recursos en las obras ejecutadas. Este hecho trajo como consecuencia el debilitamiento del proceso, generando conflictos y viciando el trabajo en confianza. Ello finalmente llevo al cierre de la experiencia. Mas adelante, dirá Varillas, que fue un error crear CODALIS bajo esta ambigüedad de ONG y Mesa de Concertación.

Por otro lado, se empezó a dar un proceso paralelo con otros actores en los distritos del norte de Yauyos. El trabajo de la ONG Valle Grande, vinculada al Opús Dei, desarrollaba una experiencia de manera participativa con las comunidades campesinas, enfocada al asesoramiento agropecuario.

En 1997 ambos procesos confluyeron previas coordinaciones, y se creó la Corporación para el Desarrollo del Norte de Yauyos (CODENY), que agrupó a siete distritos del norte de Yauyos. Su primer gran trabajo fue la formación del plan estratégico de la micro región.

Este proceso tuvo un avance inesperado debido a que la participación del territorio de la microcuenca pasaba por tener gobiernos locales responsables e inclusivos. Se trabajo en primer lugar con las organizaciones en la formulación e implementación del Plan de Desarrollo Estratégico de la microcuenca y para esto la ONG Pro Yauyos (creada en el 1997 por el mismo Walter Varillas) trabajo como ente asesor de los gobiernos locales y de la propia CODENY.

El año 1999 fue un año de debilitamiento de la experiencia debido a que todos los alcaldes que participaban en el proceso optaron por el fujimorismo, cambiando su discurso para la reelección y aceptando de manera tácita la política ultra centralista del gobierno. Duro revez a los procesos de largo plazo, por que la CODENY, para entendimiento de los alcaldes, no solucionaba los problemas derivados de la pobreza.

En el año 2001, con la transición democrática y el gobierno de Paniagua, se dió el segundo impulso a la CODENY. El resultado de estos trabajos fué la declaración del Nor Yauyos como reserva paisajística (el 1 de Julio), si bien ya antes tenía la categoría de zona reservada.

Del 2002 a la fecha los distritos articulados a la experiencia han tenido que adecuarse al marco normativo de la participación ciudadana, esto es a la implementación de los Consejos de Coordinación Local, presupuestos participativos y rendición de


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cuentas. La CODENY ha promovido y asesorado a los distritos con el apoyo de Pro Yauyos. Sin embargo, al no existir voluntad política de los propios alcaldes por generar una mayor participación, ha habido procesos de PP y CCL formales y en el cumplimiento al mínimo de la ley. Esto muestra que el proceso participativo en Nor Yauyos en estos momentos se encuentra débil.

2.3 Actores fundadores de la experiencia

En la experiencia de CODALIS, año 1994, los actores participantes en el proceso fueron el municipio, la comunidad de Alis, la gobernación, la parroquia y el instituto ISAT. El trabajo implicaba la ejecución del proyecto.

En la segunda etapa del proceso, que se inicia en 1997, se forma la Corporación del Desarrollo de Nor Yauyos – CODENY, instancia micro regional de la cuenca alta del río cañete. Los actores principales en esta segunda etapa recayeron en los 7 distritos del Nor Yauyos: Tomas, Laraos, Huancaya, Vitis, Miraflores, Carania y Huantán; asi mismo también participaron las comunidades campesinas, las organizaciones públicas presentes en los distritos, la ONG Valle Grande y la ONG PRO YAUYOS, como instancia de asesoramiento técnico.


Podemos mencionar como logro más importante de la CODENY la declaración el 1° de julio del 2001 del NorYauyos como Área Natural Protegida en la categoría de Reserva Paisajística del Nor Yauyos – Cochas. Para el logro de este objetivo fue importante el plan de desarrollo estratégico de la micro cuenca, con el cual el estado constató el proceso participativo y su rol en la constitución de la reserva.36

Si bien es cierto esta experiencia ha promovido el desarrollo, no ha podido generar empoderamiento de las organizaciones sociales que participaron en el proceso; los propios alcaldes son conscientes del hecho y no han logrado superar el proceso mas allá de la implementación inicial del plan maestro.

___________________________________________________36 Chávez Achong, Julio y otros. Un paisaje, diversas versiones: acción colectiva, concertación y desarrollo rural en la reserva

paisajística Nor yauyos-cochas. Lima: Centro IDEAS. 2003.


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La CODENY es activada por los recursos técnicos y políticos de actores exógenos. Pro Yauyos y Valle Grande son las instituciones de soporte y asesoramiento técnico.

Esta debilidad la podemos observar en la implementación de los presupuestos participativos y CCLs. Un promotor de Pro-Yauyos explica que “se han implementado de manera formal los CCLs; ellos han corrido con los tiempos para tener el visto bueno del MEF”. “Lo mas grave es la perdida de las experiencias iniciadas, ya que se dan procesos participativos pero una vez acabados, estos se detienen y no continúan, y los nuevos actores generados no consiguen continuar los procesos”, señala.

En síntesis, los procesos que encaminan el desarrollo local tienen un impulso y dependencia técnica de actores exógenos. En el caso de Pro Yauyos-, se promueve la democratización de la vida local; en el caso de Valle Grande, se generan procesos micro de trabajos mancomunados.



Comunidades campesinas: En la cuenca alta o sierra existen 43 comunidades campesinas, las cuales se agrupan en cinco conjuntos:

Comunidades de pastoreo: están ubicadas en un relieve poco accidentado y cubierto de extensas praderas y de pastos naturales aptos para la ganadería. Comunidades de agricultores y ganaderos de altura: controlan amplios pastizales, tierras agrícolas de uso temporal y tierras de riego para tubérculos y forraje; el riego sólo se practica después de agosto, para prolongar el humedecimiento;

Comunidades de agricultores de terrazas y pastores de ganado vacuno: poseen tierras agrícolas con gran variabilidad climática y pendientes suaves; utilizan el riego para extender el ciclo agrícola en cultivos que necesitan más de seis meses. Tiene andenes, potreros de forrajes y huertos de frutales. En esta zona el manejo y control comunal de las aguas es muy importante;

Comunidades de agricultores y pastores seminómadas: ubicadas en el extremo sur de la cuenca alta, estas comunidades están asentadas en zonas donde


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las lluvias son insuficientes, los pastos estacionales y el agua escasa. Controlan pocas tierras, eriazas en su mayor parte, sobre las que ejercen una alta presión;

Comunidades de fruticultores: estas comunidades son de reciente formación y ocupan terrenos estrechos, de clima árido y baja humedad37.


En el escenario actual 2004 la CODENY, luego de 3 generaciones de alcaldes, se encuentra debilitada: hay poca articulación con los alcaldes distritales, que hacen una gestión hacia adentro y tienen una fuerte desconfianza en el proceso de descentralización, principalmente por toda la carga normativa en materia de participación y concertación. Como consecuencia la implementación del PP y CCL ha sido formal.

Una mirada rápida a los gobiernos locales de la CODENY en el escenario actual, nos muestra que de los 7 distritos articulados a la CODENY el presupuesto participativo mas optimo ha sido el de Tomas, en donde la población ha decidido como gastar el presupuesto arborificando su proceso de concertación de manera territorial. Juan Carlos Blas, promotor de Pro Yauyos, señala que “en el presupuesto participativo de Tomas no se ha valorado la calidad del gasto, si bien se ha demostrado voluntad democrática”. ¿Y en los demás distritos? Hay una mezcla de debilidad y formalismo.

En realidad el presupuesto participativo muestra características similares a otros gobiernos locales a nivel nacional: “La gente aprecia que sus acuerdos no necesariamente son formalizados por el consejo municipal. Esto genera frustración y cansancio de parte de la población. Encima a veces no hay congruencia entre lo programado y lo ejecutado”, señala finalmente Juan Carlos Blas.

Respecto al proceso de implementación de los consejos de coordinación local, los siete distritos que articula la CODENY han instalado sus CCL pero de manera formal y ninguno ha abierto la participación a las organizaciones sociales en mas del 40% establecido, como sí ha pasado en muchos otros distritos del país.

___________________________________________________37 CODENy, Segundo plan estratégico del Nor yauyos 2002 – 2006. Lima: USAID. 2002. 30Pag.


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3.3 Calidad de los productos concertados El orto de la experiencia de CODENY se dio entre los años 1997 y el 2002,

cuando se procesaron la formulación del plan de desarrollo estratégico del Nor Yauyos 1997 –2002, realizada entre 1996 – 1997; la evaluación de la CODENY y reajuste de su plan estratégico 1997 – 2002; la evaluación del plan de desarrollo estratégico del Nor Yauyos 1997 – 2002, realizado en el 2001; y finalmente la evaluación del segundo plan estratégico del Nor Yauyos 2002 – 2006, realizada también el 2001 con el apoyo de OTI – USAID.38

La CODENY39 ha promovido proyectos de diverso tipo como por ejemplo el mejoramiento ganadero, con apoyo de la ONG Valle Grande y de las comunidades; cultivos andinos y plantas de procesamiento de la pallita en el distrito de Alis; la implementación de módulos de cocinas y comedor; de infraestructura de riego tecnificado; y de peritaje a minas para el control de contaminación. Con el apoyo de PRONAMACHS se realizó el mejoramiento de cuencas, en infraestructura de riego y cultivos; gestiones de mejoramiento y mantenimiento de carreteras a través del MTC, CTAR, con apoyo de los municipios; con la ONG PRO YAUYOS y el MINSA se implementaron planes y comités de salud; con el apoyo de MISEREOR y con apoyo de Foncodes se implementaron criaderos de trucha en Alis.

Y con el apoyo de la RED PERU y PRO YAUYOS se implemento el primer programa de formación de líderes y promotores para el desarrollo local.

___________________________________________________38 CODENy, Segundo plan estratégico del Nor yauyos 2002 – 2006. Lima: USAID. 2002, pp. 2-3. 39 USAID. La democratización de la gestión local en los escenarios de la descentralización: Experiencias apoyadas por la oficina

de apoyo a la transición USAID/OTI. Lima: USAID. 194pp.


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Lista de entrevistados

EXPERIENCIAS

1. La experiencia de Azángaro

2. La experiencia de Curahuasi

3. La experiencia de Huaccana

ENTREVISTADOS

• Percy Choque, alcalde de la municipalidad provincial de Azángaro

• Marcelino Casas, funcionario municipal• Santiago Aragón, funcionario municipal, secretario

técnico del CCL• Catalina Sánchez Macedo, representante de la MCI

Azángaro• Jorge Romero, facilitador del Proyecto Fortalece• Jesús Betancurt, Responsable de Puno de

REMURPE• Valerio Alí, Jefe Oficina Zonal Azángaro, CARE

Perú • Egidio Huananí, Regidor de Asuntos Comunales• Celedonia Soto Alfaro, Regidora de Asuntos

Sociales• Francisco Cuellar, Regidor de Deportes y Cultura.• Ismael Tacanga. Gerente Municipal• Luisa Gamarra, Promotora de Vaso de Leche• Martín Huamán, Trabajador del Programa Vaso de

Leche• José, John y Ruth, estudiantes del Instituto

Tecnológico.• Fanny Alfaro, enfermera, propietaria de

Restaurante• Margarita Gil, propietaria de bodega, ex presidenta

de la Urbanización Kennedy • Guadalupe Hinojosa, CARE Perú• Carlos Grey Figueroa, consultor proyecto

Fortalece


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EXPERIENCIAS

4. La experiencia de Ichocán

5. La experiencia de Jabon Mayo

6. La experiencia de Limatambo

7. La experiencia de MECODEH (Huancavelica)

ENTREVISTADOS

• Wilder Castañeda I., Alcalde Municipalidad Distrital de Ichocán

• Víctor Zamora, Tesorero, a cargo de la Administración, Municipalidad Distrital de ichocán

• Maruja Rojas, Presidenta del Comité de Vaso de Leche de Ichocán

• Giovanna, Esp. Grupo Productoras de Vino de Sauco

• Dense, Esp. Grupo Productoras de Vino de Sauco• Manuel Cosme Rojas Abanto, Gobernador del

Distrito de Ichocán • Alodia Lazo, productora de la comunidad de

Pampamarca• Teresa Tupayachi, productora y campesina,

Yachachiq, de la comunidad de Jilaigua• Constantina Chamba, Presidenta del Club de Madres

de la Comunidad de Chollocani• Benigno Luque, ex Secretario General de la FDCC y

de la Federación Provincial de Campesinos de Canas, ex alcalde de Canas en el período 1990-92.

• Héctor Chunga, promotor del IAA• Carlos Paredes, asesor de la FDCC • Marina Carrión, Presidenta del Comité Central de

Mujeres Campesinas de Limatambo• Félix Huachuac, trabajador municipal• Raúl Meza, trabajador municipal• Zoilo Meza, agricultor, ex regidor municipal y

candidato a alcalde en el 2003• Wilbert López, ex alcalde distrital 1993-2002, actual

alcalde provincial de Anta • Martín Soto, asesor del Consejo Nacional de

Descentralización• Aristión Tinoco, ex alcalde de Julcamarca• Grover Flores, Proyecto Fortalece• Javier Ravelo, alcalde de Angaraes• Edgar Segama, dirigente de la FEDEC• Ramiro Guzmán, dirigente vecinal en Lircay,

representante social ante el CCL


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EXPERIENCIAS

8. La experiencia de Morropón

9. La experiencia de San

Marcos

10. La experiencia de Santa Rosa

11. La experiencia de Santo

Domingo

12. La experiencia de Yauyos

ENTREVISTADOS

• Carlos Ramos Arámbulo, alcalde distrital• Padre Pedro, Párroco del distrito, Presidente de la MCLP• Felizardo Montenegro Córdova, gobernador y director

del CE• Francisca Agurto, asesora Asociación de Mujeres en

Defensa de la Vida• Sabino Peña, Presidente de la Central de Rondas

campesinas• Beatriz, propietaria de bodega • Néstor Mendoza, alcalde Municipalidad Provincial• Lily Quiroz, regidora de la Municipalidad Provincial• Erika Cerdán, Gerente de Desarrollo Humano de la

Municipalidad Provincial• Marisa Gordillo, Jefe de la División de Salud y Programas

de Apoyo Social, Municipalidad Provincial• Martina Rumia, Coordinadora de la Asociación Distrital

de Vaso de Leche de Pedro Gálvez, San Marcos• Manuel Quiroz, Presidente de la Cadena Productiva de

Cuyes, VicePresidente de la Cadena Productiva de la Tara

• Germán Rojas, Promotor de Centro IDEAS Cajamarca• Oscar Muñoz, Gerente de la Red de Salud San

Marcos• Verardo Abanto, directivo de la Asociación de Productores

Forestales, Presidente de la APAFA CE Chuquiamo • Julián Paucar, alcalde de Santa Rosa• Jorge Romero, facilitador Fortalece• Juan Betancurt, REMURPE • Juan Pérez, asesor de la Municipalidad Distrital de Santo

Domingo• Carlos López, alcalde• Faustino Chang, profesor del Instituto Superior

Tecnológico de Santo Domingo• Señora Lola, ex Presidenta ADIMUSAD Asociación

Distrital de Mujeres de Santo Domingo• Wilmer Quiroga, Ingeniero del proyecto PDRS-GTZ• Johnny Rivas, Gobernador, Técnico Agropecuario • Walter Varillas Vilches, director de Pro Yauyos• Juan Carlos Blas, Facilitador de Pro Yauyos• Ricardo Chirinos, Facilitador de Pro Yauyos

RAUL PEñADiseño Integral - Comunicación Visual

R.U.C. Nº 10256333703Jr. Julio C. Tello Nº 996, Callao 03

Tf.: 464 0601 - 464 0747 - 9969 8361E-mail: [email protected]

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