Diciembre de 2009

CSistemas Administrativos

C11

Responsabilidad Civil del Funcionario Pblico frente al Estado por Incumplimiento de

sus Funciones. Entendiendo sus especiales caractersticas

Jorge Alfredo Len Flores(*)(**)(***)

Sistema Nacional de Control

NDICE

AnlISISI. Especial Naturaleza de esta Responsabilidad.II. El Funcionario y/o Servidor Pblico y el Princi-

pio de LegalidadIII. Otras caractersticas especiales de la Funcin

Pblica.

REsumEN EjECutIvo

En esta primera parte, el autor inicia su anlisis haciendo mencin a la naturaleza de la Res-ponsabilidad Civil del Funcionario Pblico frente al Estado, sealando que es frecuente que los abogados la clasifiquen como una responsabilidad civil de carcter extracontractual, sin tener en cuenta que muchas veces el dao es intencional o que es realizado durante el ejercicio de sus funciones y que es consecuencia del incumplimiento de sus obligaciones funcionales; no obs-tante, seala que esta duda ha sido aclarada en la definicin de Responsabilidad Civil del Fun-cionario Pblico prevista en Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contralora General de la Repblica. Asimismo, el autor indica que otro aspecto importante que no se tiene presente al momento de evaluar la responsabilidad civil del funcionario o servidor pblico es que ste se encuentra siempre sujeto al principio de legalidad. Finalmente, menciona las carac-tersticas especiales de la funcin pblica que inciden directa o indirectamente en los distintos elementos de la responsabilidad civil del funcionario o servidor pblico.

I. ESPECIAl nAtuRAlEzA dE EStA RES-PonSAbIlIdAd

De manera recurrente se constata que los Abogados se acercan al tema de la Res-ponsabilidad Civil del Funcionario Pblico frente al Estado sin tener en cuenta su es-pecial naturaleza, y prima facie pretenden clasificarla como una responsabilidad civil de carcter extracontractual, por cuanto sos-tienen que el dao ocasionado a su Entidad o al Estado por el funcionario o servidor p-blico es un hecho extraordinario, imprevisto, un accidente que por lo tanto encuadra perfectamente dentro de los alcances de la responsabilidad civil extracontractual que se sustenta en el deber jurdico de no ocasionar un dao injusto a otro, sin tener en consi-deracin en primer lugar que el dao que ocasiona el funcionario o servidor pblico a la entidad pblica en la que presta servicios o al Estado es en algunos casos intencional, esto es, de carcter doloso y en consecuencia no es ni imprevisto ni accidental sino total-mente deliberado, ni reparar adems que ese dao es realizado necesariamente durante el ejercicio de sus funciones y adicionalmen-

te consecuencia del incumplimiento de sus obligaciones funcionales, y por tanto encua-dra mejor dentro de la responsabilidad civil por inejecucin de obligaciones, ms cono-cida en el derecho peruano como responsa-bilidad civil contractual. Tngase presente que para que exista responsabilidad civil contractual no se requiere de la existencia de un contrato sino del incumplimiento de una obligacin o de su cumplimiento parcial, tardo o defectuoso, conforme lo establece el artculo 1321 del Cdigo Civil. Lo que ocurre es que la denominacin de responsabilidad civil contractual deriva del hecho que los contratos hoy en da son la principal fuente de obligaciones pero definitivamente no la nica.

As el ejercicio de la funcin pblica(1) conlleva siempre obligaciones para el fun-cionario o servidor pblico que la ejerce, an cuando no supone necesariamente la existencia de un contrato laboral o de cualquier otra naturaleza, ni de un pago. En ese sentido la definicin de Oficial Gu-bernamental o Servidor Pblico prevista en la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, de la cual el Per es pas sus-

(*) Abogado, Universidad Nacional Federico Villa-

rreal. Estudios de Especializacin en Control y Evaluacin de la Accin Administrativa, Instituto Internacional de Administracin Pblica (Paris - Francia).Egresado de la Maestra en Derecho Civil de la Pontificia Universidad Catlica del Per.

(**) El presente trabajo esta dedicado a la Dra. Lillian Necochea Banda, quien me motiv para poner por escrito mis primeras inquietudes sobre este apasionante tema.

(***) Un agradecimiento especial al Dr. Hctor Mal-donado Montalvo con quien hemos sostenido conversaciones respecto de la problemtica de la responsabilidad civil del funcionario pblico, las mismas que han contribuido al esclarecimiento de las ideas que expongo sobre la materia.

(****) La segunda parte del presente artculo se publicar en la edicin de enero de 2010.

Primera parte (****)

Feliz el que ha llegado a conocer las causas de las cosas!

Publio Virgilio Marn. Poeta latino

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criptor, establece como tal a () cualquier funcionario o servidor del Estado o de sus entidades incluidos los que han sido selec-cionados, designados o electos para desem-pear actividades o funciones en nombre del Estado o al servicio del Estado, en todos sus niveles jerrquicos. Esta nocin amplia de Funcionario o Servidor Pblico es reco-gida en la Novena Disposicin Final de la Ley N 27785 Ley Orgnica del Sistema Na-cional de Control y de la Contralora Gene-ral de la Repblica que seala: Todo aquel que independiente del rgimen laboral en que se encuentra, mantiene vnculo laboral, contractual o relacin de cualquier natura-leza y que en virtud de ello ejerce funciones en tales entidades.

Pero felizmente esta duda sobre la natu-raleza de la responsabilidad civil del funcio-nario pblico ha sido zanjada en la definicin de Responsabilidad Civil del Funcionario Pblico prevista en la Novena Disposicin Final de la Ley N 27785 Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y de la Contra-lora General de la Repblica que establece: Es aquella en la que incurren los servidores y funcionarios pblicos, que por su accin u omisin, en el ejercicio de sus funciones, hayan ocasionado un dao econmico a su Entidad o al Estado. Es necesario que el dao econmico sea ocasionado incumpliendo el funcionario o servidor pblico sus funciones, por dolo o culpa, sea sta inexcusable o leve. La obligacin de resarcimiento a la Entidad o al Estado es de carcter contractual y soli-daria, y la accin correspondiente prescribe a los diez (10) aos de ocurridos los hechos que generan el dao econmico". (El resalta-do es nuestro).

II. El FunCIonARIo y/o SERvIdoR P-blICo y El PRInCIPIo dE lEgAlIdAd

Otro aspecto importante que frecuen-temente no se tiene presente al momento de evaluar la responsabilidad civil del fun-cionario o servidor pblico es que este se encuentra siempre sujeto al principio de legalidad(2), segn el cual: Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitucin, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estn atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas; por tanto, su espacio para ejer-cer su libre albedro es muy reducido por no decir que no existe, por cuanto su actuacin debe siempre sujetarse a las normas, regla-mentos y dems disposiciones vigentes y estar orientada permanentemente a velar por la finalidad pblica para la cual le fueron atribuidas sus facultades. Esta obligacin de sujetarse al ordenamiento jurdico adminis-trativo y de orientarse al cumplimiento de la finalidad pblica est presente aun cuan-do ejerza facultades discrecionales que el ordenamiento jurdico le permita. Esto es, que dicho condicionamiento de su actua-cin no desaparece jams. Muy diferente es el caso de un particular que acta en la

esfera privada, en la que rige el principio de la autonoma de la voluntad, segn el cual la persona puede realizar cualquier conducta que no este prohibida por normas de orden pblico, cuyo espacio para el ejercicio de su libertad de accin (que comprende la accin y la omisin) es muchsimo ms amplio.

En lo que respecta al condicionamiento de la actuacin del funcionario o servidor pblico no olvidemos que la legislacin p-blica en nuestro pas es frondosa y que cons-tituye obligacin inexcusable del funciona-rio o servidor el conocerla a plenitud, y por ello su primera tarea es informarse de todas aquellas normas, reglamentos, directivas y dems disposiciones legales relacionadas con su quehacer funcional. El funcionario o servidor debe tener siempre presente que para el ejercicio de la funcin pblica existe normativa de tipo general, dentro de la cual estn los principios de la funcin pblica (Respeto, Probidad, Eficiencia, Idoneidad, Veracidad, Lealtad y Obediencia, Justicia y Equidad, y Lealtad al Estado de Derecho); y normativa especfica, y que dentro de esta ltima se encuentra la que regula sus debe-res (Neutralidad, Transparencia, Discrecin, Ejercicio Adecuado del Cargo, Uso Adecuado de los Bienes del Estado y Responsabilidad), sus incompatibilidades y sus prohibiciones (mantener intereses en conflicto, obtener ventajas indebidas, realizar actividades de proselitismo poltico, hacer mal uso de la in-formacin privilegiada y presionar, amenazar y /o acosar).

III. otRAS CARACtERStICAS ESPECIA-lES dE lA FunCIn PblICA

A ello se agregan otras caractersticas es-peciales tales como:- La Administracin Pblica es una organi-

zacin jerarquizada, lo que conlleva que en algunos casos nos puede exigir eva-luar el concepto de la obediencia debida como formula eximente de responsabili-dad.

- El Estado cuenta con diferentes sistemas administrativos que estn orientados a organizar la actividad estatal en diferen-tes aspectos, que se aplican transversal-mente a los distintos niveles de gobierno, y cada uno de estos sistemas cuenta con un rgano rector que se encarga de la conduccin y organizacin de los mismos para lo cual estn dotados de facultades expresas.

- Cada funcionario o servidor pblico debe tener claramente establecidas o asigna-das las funciones o atribuciones que le corresponde ejercer, no pudiendo invocar el funcionario o servidor su ignorancia de las mismas como eximente de responsa-bilidad.

- El funcionario o servidor pblico debe eje-cutar sus funciones o atribuciones de con-formidad al marco normativo vigente.

- El hecho que hoy en da la administra-cin pblica acta a travs de procesos y

no de actos unilaterales o aislados, y por tanto casi siempre estamos ante hechos complejos en los cuales en la produccin del dao eventualmente tenemos a una pluralidad de participes o autores que tienen distintos niveles jerrquicos y funciones.

- El carcter continuo y permanente de la actuacin de la Administracin Pbli-ca, lo que conlleva que en el estudio del dao no solo se deba tener en cuenta la actuacin de una pluralidad de posibles autores o participes de distintos niveles jerrquicos y funciones, sino tambin de funcionarios y servidores del mismo nivel jerrquico y funciones pero correspon-dientes a diferentes periodos.

- La existencia de la obligacin del superior jerrquico de supervisar a sus subordina-dos, lo que puede determinar la existen-cia de responsabilidades indirectas por omisin.

- Aun cuando el origen de los funciona-rios o servidores pblicos es diverso: de carrera, de confianza, eleccin popular, regimenes especiales, etc., la gran mayo-ra ingresan por mandato de la ley previo concurso pblico y por tanto no son ele-gidos por el Titular de la Entidad ni por el superior jerrquico, sino que deben ocupar su plaza por reunir determinadas calificaciones objetivas.

- La gran mayora de los funcionarios o servidores pblicos perciben una contra-prestacin econmica por sus servicios, que puede ser una remuneracin, una dieta, etc., aun cuando tambin existen funcionarios o servidores pblicos ad ho-norem.

- Situaciones cada da ms frecuentes en las que en la produccin del dao con-curren funcionarios o servidores pblicos con terceros que pueden ser personas na-turales o jurdicas.

Las caractersticas antes descritas inci-den directa o indirectamente en los distin-tos elementos de la responsabilidad civil del funcionario o servidor pblico: a) el sujeto activo, b) el sujeto pasivo, c) el dao, d) la an-tijuridicidad, e) el criterio de imputacin, f ) la causalidad; as como explican rasgos propios de esta responsabilidad como la solidaridad, la prescripcin, el alcance de la reparacin, entre otros, que desarrollaremos en un prxi-mo artculo. (...)

Notas:

(1) Ley N 27815 Cdigo de tica de la Funcin Pblica, Articulo 2.- Funcin Pblica: A los efec-tos del presente Cdigo, se entiende por funcin pblica toda actividad temporal o permanente, remunerada u honoraria, realizada por una per-sona en nombre o al servicio de las entidades de la Administracin Pblica, en cualquiera de sus niveles jerrquicos.

(2) Articulo 1.1 de la Ley N 27444 Ley del Procedi-miento Administrativo General.