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Derecho Administrativo

DERECHO ADMINISTRATIVO

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Sesión No. 4

Nombre: La administración pública y formas de organización

administrativa

Contextualización

Una vez que se ha revisado el contexto social, jurídico y político del Estado

Mexicano se puede empezar a analizar el objeto de estudio del derecho

administrativo, a saber: la administración pública, ya que para que el Estado

ejerza su poder en cualquiera de las funciones que establece el artículo 49 de

nuestra Constitución Política: legislativa, ejecutiva o judicial, es necesario que se

apoye de los medios idóneos que permitan ese ejercicio, tales medios son los

órganos a través de los cuales se manifieste la voluntad estatal, y esos órganos

son producto del ordenamiento jurídico que los crea y que los regula para el

adecuado ejercicio de la función administrativa.

Estos órganos que comprenden la administración pública se componen por

personas que llevan a cabo funciones para satisfacer las necesidades de la

población y por la competencia que les faculta a esta labor; por estas

características se pueden clasificar de acuerdo a sus elementos personales y de

acuerdo a las funciones que desarrollan; por lo tanto esta semana revisaremos

los conceptos de Administración pública, como órgano y como función que se le

atribuye al estado, identificaremos sus elementos como las atribuciones, la

jerarquía, competencia.


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Introducción al Tema

¿Qué es la Administración Pública?

Puede decirse que la Administración Pública es la organización especial del

Estado, para satisfacer los intereses y necesidades colectivas por medio de la

función administrativa. Sin embargo, existen otras definiciones que pueden

dársele.

Una de ellas está basada en la etimología de la administración, ya sea derivada

de la palabra administrativo, que significa “servir a”, o bien, derivada de la

contracción de ad manus trahere, que se traduce como “traer a mano, manejar”,

ya que para ambos casos se implica una sola idea, que es la de prestar servicios

o manejar intereses dirigidos a un fin.

Una característica de la administración pública es que realiza su actividad con

propósitos de servicio comunitario y nunca de lucro, siendo esta su principal

diferencia con la administración privada.

Entrando al ámbito jurídico, que es el que nos atañe, para que el Estado ejerza

su poder en cualquiera de las funciones que establece el artículo 49 de nuestra

Constitución Política: legislativa, ejecutiva o judicial, es necesario que se apoye

de los medios idóneos que permitan ese ejercicio, tales medios son los órganos

a través de los cuales se manifieste la voluntad estatal, y esos órganos son

producto del ordenamiento jurídico que los crea y que los regula para el

adecuado ejercicio de la función administrativa.

En base a lo anterior es que puede ofrecerse la siguiente definición con doble

perspectiva de Administración Pública:

“(…) en sentido objetivo y en sentido subjetivo. Objetivamente es una acción,

una realización de actividades para un fin, mientras que subjetivamente la

Administración implica una estructura orgánica, un ente o pluralidad de entes

a los que esta atribuidos a la función de administrador”. (García, & Martínez,

1968, pág. 3.).


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Explicación

La Administración Pública

Administración pública desde el punto de vista objetivo

Así, que desde el punto de vista objetivo se conceptualiza a la administración

Pública como: “La actividad que de manera concreta, inmediata, continua y

espontanea realizan los órganos del Estado para atender los intereses públicos.”

(Delgadillo, 2010, p. 87)

Y como puede verse, en esta definición no interesa cuál de los órganos es el que

realiza la actividad, pues puede ser realizada por órganos del poder ejecutivo,

legislativo o judicial.

Administración pública desde el punto de vista subjetivo

Desde el punto de vista subjetivo:

“La Administración Pública consiste en el conjunto de órganos estructurados

jerárquicamente dentro del Poder Ejecutivo. “ (ibídem.)

De lo que podemos entender que para este concepto los poderes legislativo y

judicial quedan totalmente fuera

Administración pública desde el punto de vista formal

Desde este punto de vista, la Función Pública debe entenderse según Fraga

citando a Molitor (2000, p. 119):

“(…) el organismo público que ha recibido del poder político la competencia y los

medios necesarios para la satisfacción de los intereses generales” (A. Molitor,

Administration Public. UNESCO, pág. 18.)

Desde este punto de vista, la administración pública es un órgano

gubernamental del Estado, ubicado dentro de la estructura del poder Ejecutivo.

La administración pública se encuentra integrada por una gran variedad de

organismos, dependencias y entidades que atienden a las diversas materias y

ámbitos de acción que abarca.


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En este ámbito, se considera como la parte más importante del Poder ejecutivo,

que es uno de los poderes en los que se encuentra depositada la soberanía del

Estado, pero a pesar de esto, ni la Administración Pública, ni el poder Judicial ni

otro de los poderes tienen personalidad propia, pues solo constituyen uno de las

formas en que el Estado manifiesta su personalidad.

La administración pública federal se encuentra integrada por una diversidad

importante de dependencias, organismos y entidades de diferente naturaleza, y

es la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal la que establece las

bases de organización y la forma de integración de la administración pública

federal mexicana.

Esta integración está conformada por dos sistemas: La administración central,

integrada por la presidencia de la República, las Secretarías de Estado, los

departamentos administrativos y la Procuraduría General de la República. La

administración paraestatal, que está integrada por los organismos

descentralizados, las empresas de participación estatal, las instituciones

nacionales de crédito, las organizaciones auxiliares de crédito, las instituciones

nacionales de seguros y fianzas y los fideicomisos, también son considerados en

este sistema los órganos desconcentrados, pero cada uno será analizado más

adelante.

En este punto de vista se incluyen elementos importantes como el personal

público, que es el encargado de desarrollar las tareas administrativas y son los

funcionarios y empleados; las estructuras organizacionales, sistemas métodos y

procedimientos administrativos patrimonio y presupuesto como recursos

materiales y financieros; y las normas jurídico-administrativas que regulan la

organización y funcionamiento.

Administración pública desde el punto de vista material

Fraga cita de nuevo a Molitor para definir la administración pública desde el

punto de vista material (Fraga, 2000, p. 119):

“(…) la actitud de este organismo considerado en sus problemas de gestión

y de existencia propia tanto en sus relaciones con otros organismos

semejantes como con los particulares para asegurar la ejecución de su

misión” (A. Malitor, Administration Public. UNESCO, pág.18.)


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Este punto de vista también considera solo al Poder ejecutivo con múltiples

actos o tareas delegados por la administración que pueden subsumirse en las

siguientes funciones:

Realización de actos administrativos, jurídicos y materiales

Prestación de servicios públicos

Producción de bienes para satisfacer las necesidades colectivas

Además, las anteriores funciones deben contar con las siguientes atribuciones:

Las que requieren para garantizar la paz social y la convivencia armónica

de los miembros de la comunidad nacional, mediante la utilización incluso

de medios coactivos para someter a quienes se coloquen al margen del

orden jurídico por la comisión de ilícitos que afecten a la sociedad.

Las atribuciones de servicio públicos (vía comunicación, educación,

vivienda, salud, electricidad, etc.) y de fomento y promoción del desarrollo

económico social.

Objetivo de la administración pública

El objeto o fines de la administración es la satisfacción de las necesidades

colectivas.

Su misión fundamental es coordinar los esfuerzos, los recursos y los

instrumentos puestos a su servicio para que conjuntamente con los particulares

se logre la meta fundamental del Estado: el bien común.

Elementos que la constituyen

¿Cómo se encuentra estructurada la administración pública?

El Estado necesita de órganos a través de los cuales realice el ejercicio de la

función administrativa, estos órganos están estructurados de diferentes maneras,

como son los centralizados, los desconcentrados y descentralizados, las

empresas públicas y los fideicomisos públicos. Estos entes a los que el derecho

les reconoce personalidad, pueden actuar, obligarse y ejercer sus facultades, en

este tenor el artículo 27 del Código civil para el distrito Federal establece:


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“Las personas morales obran y se obligan por medio de los órganos que las

representan sea por disposición de la ley o conforme a las disposiciones

relativas de sus escrituras constitutivas y de sus estatutos.”(Código Civil para el

distrito Federal).

Para la definición de “órganos administrativos”, muchos autores han considerado

que se trata de la persona física que ejerce las atribuciones que el orden jurídico

le confiere, y así se habla de órgano-persona o de órgano-individuo. (Delgadillo,

2010, p. 88).

Para otros autores, se trata del conjunto de atribuciones o competencias que son

ejercidas por el servidor público, por lo que se llaman órgano-oficio, órgano-

jurídico órgano institución. (ibíd, p. 89)

En base a lo anterior puede notarse que la importancia de dos elementos como

partes esenciales de los órganos:

1. La competencia

2. Las personas físicas

Estos elementos son necesarios ya que la sola esfera de competencia, los

edificios, el mobiliario y el equipo solo podrían formar una estructura inanimada;

y por otra parte la sola actuación de la persona física, sin atribuciones legales o

reglamentarias, sería tan solo la expresión de un individuo más, y no la

manifestación del poder estatal.

Así, se considera que al conjunto de los dos elementos para poder formar la

definición de órgano, que es la siguiente:

“Complejo de atribuciones cuya realización se confía a las personas que integran

el elemento subjetivo, así como las propias personas físicas a las que se

confiere la competencia.” (ibidem).

Y para que quede más clara la anterior definición, y para explicar por qué la

voluntad de determinadas personas se considera la voluntad de la

Administración Pública y cómo se le atribuyen los efectos jurídicos de los actos

que aquellas realiza, se han elaborado dos teorías; la teoría de la representación

y la teoría del órgano.

Teoría de la representación


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Esta teoría se encuentra basada en modelos de Derecho privado, existe una

clara separación de los elementos que integran el órgano: la persona jurídico-

administrativa, a quien la norma legal le otorga competencia, y el individuo físico,

que en representación de aquélla manifiesta su voluntad. (ibidem)

La contraposición de ésta teoría dice que para que se dé una actuación por

representación es necesario un acuerdo de voluntades y un mando que el

representado le otorga al representante, y en este caso solo existe una voluntad.

Aun a pesar de la contraposición anterior, no puede hablarse de dos sujetos y

dos voluntades en forma independiente, ya que se trata de una sola entidad que

se compone de un elemento objetivo unidad abstracta por la ley, y uno subjetivo

como la persona física que expresa la voluntad de aquella, fundidas en una sola

entidad.

Teoría del órgano

En contraposición a la teoría de la representación surge la teoría del órgano, en

la que sus exponentes dicen que no es posible considerar la existencia de dos

sujetos separados, uno físico y uno jurídico, sino un solo ente que se integra por

un conjunto de atribuciones y el elemento humano que manifiesta la voluntad del

órgano, los cuales no deben separarse, ya que ambos forman el concepto, como

una unidad o institución. Cuando el titular del órgano actúa, no lo hace en

nombre propio, sino que desaparece su individualidad para fundirse en el ente

público al que pertenece: el órgano. (ibíd., p. 90)

“El funcionario, pues, no es un representante que quiere para la administración;

quiere por ella, en cuanto forma parte de ella, es una y la misma persona, a la

que presta su voluntad psicológica.” (Juan Alfonso Santamaría Pastor, “Teoría

del órgano en el Derecho Administrativo”, en Civitas, revista española de

Derecho Administrativo No. 40/41, enero/marzo, 1984, pág. 46.)

Para esta teoría se determina la unión por dos tipos de relaciones: orgánica y de

servicio.

La relación orgánica se establece entre el titular y el órgano de la cual se

desprende la actuación y expresión de la voluntad del ente público, por lo cual se

da la función administrativa del órgano, y de la que no se derivan derechos y

obligaciones contrapuestas al Estado, ya que solo ejerce la competencia

atribuida al Estado.


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La relación de servicio se da entre el servidor público y el órgano, de la cual si se

derivan derechos y obligaciones personales, que pueden ser contrapuestas al

Estado, en cuanto que en este tipo el sujeto es visto como algo distinto del ente

público, su voluntad no es no es la del órgano, sino de él, en lo personal.

Además de los órganos que ya fueron mencionados (centralizados,

desconcentrados y descentralizados), en los últimos tiempos la Administración

Pública Federal ha practicado la técnica de la coordinación administrativa, en la

que se involucran las administraciones estatales y municipales para la

realización de la funciones administrativas de la federación.

La coordinación administrativa constituye una técnica que sirve para lograr la

unidad de la actuación de la Administración Pública en su conjunto, ya que a

través de ella se combinan los esfuerzos de los órganos que integran dicha

organización, con el propósito de satisfacer apropiadamente los fines públicos.

(ibíd., p. 100)

Como ya se vio, la administración tiene como finalidad la unión de todos sus

órganos, unión que se logra a través de la relación jerárquica y de las relaciones

de coordinación.

En el caso de la relación jerárquica, se da por la relación de dependencia entre

los órganos de un mismo ente público, mientras que en el caso de las relaciones

de coordinación se da para combinar las actividades de órganos de igual

jerarquía, pero de diferentes Secretarías de Estado, Departamentos

Administrativos u Organismos Paraestatales, así como con otras

administraciones públicas, estatales o municipales.

Jerarquía

Ya ha sido demasiado mencionado que la administración pública está basada en

sus órganos administrativos, y también fue mencionado que esos órganos

siguen cierta jerarquía.

La jerarquía es un vínculo que liga a las unidades que integran toda

organización, colocando a unas respecto de otras en una relación de

dependencia, que les da estabilidad y cohesión. (ibíd., p. 102)

Para que la jerarquía exista es necesario que se den los siguientes puntos:


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Que exista idéntica competencia material de ciertos órganos que se

encuentren subordinados en razón de grado. Así, por ejemplo, no existiría

jerarquía entre el Secretario de Hacienda y Crédito Público y el Director

de Radio, Televisión y Cinematografía, pues en ambas no existe la misma

competencia de la materia.

Que la voluntad del órgano superior prevalezca sobre la del inferior, es

decir, cuando haya superioridad de grado en línea competencial, lo cual

solo se produce cuando existe el mando y la obediencia. (Delgadillo L.

2010, p. 103)

Y para poder mantener esa relación jerárquica entre los órganos superiores y los

inferiores se toman en consideración varios poderes como lo son:

El poder de nombramiento. Que consiste en la concentración de

facultades para hacer la designación de los funcionarios o empleados de

los órganos inferiores.

El poder de mando. Esla facultad que tienen los órganos superiores para

la emisión de los actos administrativos, reservando los inferiores la

realización de los trámites necesarios hasta dejarlos en estado de

resolución.

El poder de mando. Consiste en la facultad de los órganos superiores

para dar órdenes o instrucciones a los inferiores a través de oficios,

circulares, acuerdos, etc. Este poder se ejerce a fin de fijar los

lineamientos que se deben seguir para el ejercicio de las atribuciones.

El poder de vigilancia. Es la facultad que tienen los órganos superiores

para realizar la actuación de los inferiores, A través del ejercicio de este

poder se pretende garantizar la debida realización de la función

administrativa, así como la conducta correcta de los servidores públicos a

todos los niveles.

El poder disciplinario. Consiste en la facultad del superior jerárquico para

sancionar a los inferiores, por el quebranto a las obligaciones que le

impone la función pública. En nuestro país, la Ley Federal de

Responsabilidades de los servidores Públicos constituye el ordenamiento

jurídico que establece el poder disciplinario.

El poder de revisión. Esla facultad que tiene el superior para revisar los

actos realizados por el inferior, a fin de aprobarlos, suspenderlos,

modificarlos o revocarlos.

El poder para resolver conflictos de competencia. Como entre los órganos

inferiores pueden surgir conflictos de competencia, ya sea porque alguno


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se considera facultado para conocer de un asunto determinado que el otro

estima que él le corresponde, o bien, porque ninguno considere tener la

atribución para conocerlo. (ibíd., pp. 103-104)

Competencia

Ahora bien, la competencia de los órganos de los que se integra la

administración pública también es importante, y como definición de competencia

se tomará la siguiente: “La competencia es el conjunto de de facultades o

atribuciones que el orden jurídico le confiere al órgano administrativo.” (ibíd.

2010)

Existen dos tendencias de las cuales una estima como origen de la competencia

la delegación y otra considera que el orden está en la atribución que de ella hace

la ley.

La primer teoría explica la competencia por una delegación de facultades y

parte de la base de que en la administración pública, y de acuerdo con el

régimen constitucional, el presidente de la república constituye el órgano en

quien se deposita todo el ejercido de las facultades administrativas, pero en la

imposibilidad de que él pudiera realizarlas se ve en la necesidad de delegar

algunas de ellas a otros órganos que en esta forma obran en representación de

aquel. Manteniéndose por lo mismo la unidad del poder ejecutivo que se

presupone en el régimen constitucional. (Fraga,. 2000, p. 123)

La teoría del origen legal de la competencia sostiene que por virtud de una ley se

puede hacer la distribución de facultades entre los órganos de la administración.

(Fraga, 2000, p. 124)

Y a pesar de ser exacta la teoría de la competencia por origen legal, nuestro

sistema legal admite la competencia por delegación pues en los artículo 15 y 16

de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, se previene que el

despacho y resolución de los asuntos que en las distintas dependencias

corresponderá originalmente a los titulares de las mismas; pero que para la

mejor organización del trabajo, los titulares de cada Secretaría podrán delegar

en funcionarios subalternos cualesquiera de sus facultades excepto aquellas que

por la ley o por disposiciones del reglamento deban ser ejercidas precisamente

por dichos titulares.


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Clasificación

¿Cómo se clasifican los órganos administrativos?

Según sus características

Según las características que presenta cada uno de los órganos que componen

la administración es como se clasifican, de acuerdo a lo siguiente:

De acuerdo a sus elementos personales, se clasifican en órganos

unipersonales o monocráticos, y órganos pluripersonales o colegiados.

Los primeros son aquellos cuyo titular es un solo individuo; los segundos

están integrados por dos o más personas, por lo que su voluntad se forma

con la concurrencia de los integrantes que se encuentran en un mismo

nivel, realizan la misma función y deciden por deliberación, y en

ocasiones por votación.

De acuerdo con la función que desarrollan, se clasifican en órganos

activos, consultivos y de control, lo que ha dado lugar a la identificación

de la administración activa, consultiva de control. Los órganos activos

son los que emiten la voluntad de la administración, creando situaciones

jurídicas concretas e individualizadas. A través de estos órganos se

realizan los más importantes actos administrativos, que pueden ser de

decisión y de ejecución. (Delgadillo, 2010, p. 102)

En base a lo anterior, los órganos consultivos son los que emiten declaraciones

de juicio, de asesoría y de opinión, pero no deciden ni ejecutan, ya que su

dictamen solo sirve, para reforzar u orientar el criterio de los órganos activos.

Los órganos de control tienen como finalidad comprobar la debida actuación de

de los demás órganos administrativos y la de sus servidores públicos. Esta

actividad de control puede ser presupuestal que consiste en vigilar que el

presupuesto asignado a los órganos de la administración sea debidamente

ejercicio, de acuerdo con los lineamientos, prioridades y requisitos que el

régimen jurídico establece; de legalidad que tiene como fin garantizar a los

particulares que no se emitan actos que violen sus derechos; y disciplinaria que

procura evitar una indebida actuación de los servidores públicos, imponiendo en

su caso, las sanciones a que haya lugar.

Causas que las originan


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Después de lo visto en el tema de la administración pública, sabemos que el

Estado tiene su propia organización, y para efectos de este tema se tomara sólo

la función que realiza el poder Ejecutivo que tiene su propia estructura, con

características particulares, de a cuerdo con las necesidades que le plantea su

funcionamiento. Este funcionamiento hace necesario la utilización de diferentes

formas de estructuración, según las necesidades y fines que tenga la

administración, y pueden ser determinadas en base a consideraciones políticas y

técnicas, según la independencia del órgano y la especialidad de la materia de

que deban conocer.

Estas estructuras administrativas suelen ser tres: la centralización, la

desconcentración y la descentralización, más adelante se trataran más a fondo

cada una de éstas.

En cuanto a la centralización y la desconcentración, han dado lugar a la

consideración de la administración directa del Estado, integrado por órganos y

jerárquicamente ordenados, y la descentralización ha sido considerada una

forma de administración indirecta, compuesta por personas públicas diferentes

del Estado, pero con carácter estatal.

La desconcentración por separado ha hecho que algunos tratadistas no a

consideren una forma de organización administrativa, sino más bien como una

técnica de transferencia de competencias, ya que la misma puede darse en

cualquiera de los sistemas de organización administrativa.

La centralización

Como ya dijimos una de las formas de organización administrativa es la

centralizada, y la Constitución Política la rige bajo su artículo 90:

“La Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal conforme

a la Ley Orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del

orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las

Secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de las

entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su

operación.

Las leyes determinarán las relaciones entre las entidades paraestatales y el

Ejecutivo Federal, o entre éstas y las Secretarías de Estado.” (CPEUM. 2013, p.

61).


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Así puede verse que esta forma de organización, según Delgadillo:

“presupone una estructura que agrupa a los diferentes órganos que la

componen, bajo un orden determinado, alrededor de un centro de de

dirección y decisión de toda la actividad que tiene a su cargo, organización

que se mantiene fundamentalmente en razón de un vínculo, denominado

jerarquía o poder jerárquico”. (Delgadillo, 2010, p. 93)

Encontramos así, en la centralización una coordinación de los órganos que la

componen, y que según la competencia que tiene delimitada es que se rigen sus

actividades para no interferir en sus acciones, y así con esta coordinación se

permite un orden y agrupación específica.

Ya con todo lo explicado se define a la centralización como:

“(…) la estructura en la cual el conjunto de órganos administrativos de una

país están enlazados bajo la dirección de un órgano central único y

encuentran su apoyo en el principio de la diversidad de funciones, pero

dentro de un orden o relación en el que el impulso y la dirección la llevan los

centros superiores o directivos, y la ejecución los subordinados o inferiores.”

(Olivera, 1959, p. 69)

Otra definición dada para la centralización es la mencionada por Miguel Acosta

Romero en su libro Teoría general del Derecho Administrativo (1983, p. 69):

“(…) la centralización es la forma de administración en la cual, las unidades

y órganos de la Administración Pública, se ordenan y acomodan

articulándose bajo un orden jerárquico a partir del Presidente de la

República, con el objeto de unificar las decisiones, el mando, la acción y la

ejecución.”

Ambas definiciones encierran la idea importante de la centralización que es el

cumulo de facultades de dirección y de decisión asignados a órganos situados

en el cúspide de la relación jerárquica.

La descentralización

La creación de organismos por la ley o por decreto, con personalidad jurídica y

patrimonio propios, para la realización de actividades estratégicas o prioritarias,

para la prestación de un servicio público o social, o para la obtención o


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aplicación de recursos para fines de asistencia o seguridad social, recibe el

nombre de descentralización. (Delgadillo, 2010, p. 94)

Para entender mejor la definición anterior, la descentralización tiene lugar

cuando se confía la realización de algunas actividades administrativas a

organismos personificados, desvinculados en mayor o menor grado de la

administración pública centralizada.

En base a lo anterior, los elementos de la descentralización son:

La naturaleza de las atribuciones que realiza el organismo. En base al a

las atribuciones que al Estado le corresponden.

La creación de la organización descentralizada. Acto emanado del Estado.

Su extinción, acto también emanado del Estado y establecido en el

artículo 49 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que

dice a la letra: “Cuando algún organismo descentralizado deje de cumplir

sus fines u objeto, o su funcionamiento no resulte ya conveniente desde el

punto de vista económico o del interés público, la Secretaria de Finanzas

atendiendo la opinión de la dependencia coordinadora del sector que

corresponda, propondrá al Jefe de Gobierno la disolución, liquidación o

extinción de aquél. Asimismo podrá proponer su fusión, cuando su

actividad combinada redunde en un incremento de eficiencia y

productividad.”

Los poderes de la administración central sobre el personal y sobre los

actos del organismo. Se presenta la diversidad de grados a que en un

principio se refirieron en la jerarquía.

Mucho ha sido tratado el tema sobre la descentralización de las secretarías de

Estado, trasladando oficinas a la providencia, particularmente a partir de los

terremotos en 1985 en el distrito Federal, pero esto más bien implicaría una

desconcentración. La descentralización implica la creación de organismos con

personalidad jurídica distinta a la al de la administración pública centralizada, es

decir, se trata de entes jurídicos diferentes a que por necesidades técnicas,

administrativas, financieras y jurídicas, creados para la realización de actividades

especiales, que no es conveniente que realicen los órganos centralizados, ya

que su estructura impide la celeridad y especialización de las funciones a su

cargo, por lo que es necesario encargarlas a un ente diferente.


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Para la creación de éstos entes debe establecerse la conveniencia financiera y

patrimonial para no afectar la realización den bien común, que es el objeto de la

administración pública. Esta conveniencia le corresponde a la Secretaría de

hacienda y Crédito Público, pues es quien proyecta y calcula los ingresos y

egresos de los organismos, las Secretarías y departamentos administrativos.

Así, la descentralización implica:

Creación de un ente, a través de una ley o decreto del legislativo, o de un

derecho del ejecutivo

Otorgamiento de personalidad jurídica propia, diferente de la personalidad

del Estado, que es su creador

Otorgamiento de un patrimonio propio, que aunque originalmente

pertenece al patrimonio del Estado, su manejo y aplicación se realiza de

acuerdo con los fines de esta persona

Realización de actividades estratégicas o prioritarias del Estado,

prestación de un servicio público o social, o de aplicación o de obtención

de recursos para fines de asistencia o seguridad social

Control por parte de la administración pública centralizada, a través de su

integración en un sector, a cargo de una dependencia.

La descentralización puede establecerse por región, por servicio o por

colaboración.

La descentralización por región consiste en el establecimiento de de una

organización administrativa destinada a manejar los intereses colectivos que

corresponden a la población radicada en una determinada circunscripción

territorial. (Fraga, 2000, p. 218)

La descentralización por colaboración constituye una modalidad particular del

ejercicio de la función administrativa con caracteres específicos que la separan

notablemente de los otros dos tipos de descentralización. Pues se origina

cuando el Estado va adquiriendo mayor injerencia en la vida privada y cuando,

como consecuencia, se le van presentando problemas para cuya resolución se

requiere una preparación técnica de que carecen los funcionarios políticos y los

empleados administrativos de carrea, y entonces se imponen o autorizan a

organizaciones privadas para que colaboren, haciéndolas participara en el

ejercicio de la función administrativa.


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La descentralización por servicio queda reducida a ciertas actividades que

fundamentalmente se identifican como servicios públicos.

Es en éstos órganos donde se consideran las empresas paraestatales que se

rigen bajo el artículo 45 de la Ley ya mencionada:

“Son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto

del Congreso de la Unión o por decreto del Ejecutivo Federal, con

personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura

legal que adopten.” (LOAPF, 2013, p. 41)

La desconcentración

“La desconcentración implica que el ente central, en base a una ley, ha

transferido en forma permanente parte de sus competencia a órganos que

forman parte del mismo ente (…) la desconcentración es simplemente un

procedimiento a los efectos de agilizar la actividad de la administración

central. “ (Díez, 1983, t.1, p. 132).

Pero el concepto de desconcentración no ha sido siempre utilizado de manera

correcta, ya que por lo regular es utilizado para designar a la forma de

organización, y en su lugar es usado indebidamente el término descentralización.

Objetivo de la desconcentración administrativa

Para atenuar los inconvenientes que presentan en la centralización se ha

recurrido a la delegación de de facultades administrativas a la desconcentración.

Los órganos desconcentrados encuentran su fundamento legal en el artículo 17

de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal:

“Para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su

competencia, las Secretarías de Estado podrán contar con órganos

administrativos desconcentrados que les estarán jerárquicamente subordinados

y tendrán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del

ámbito territorial que se determine en cada caso, de conformidad con las

disposiciones legales aplicables.” (LOAPF, 2013, p. 4).

Se tratara de precisar los elementos que identifican a la desconcentración:

La organización desconcentrada se da cuando:


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Dentro de un órgano central funciona otro órgano con alguna libertad

técnica y/o administrativa

El titular del órgano desconcentrado depende directamente del titular del

órgano central

Las unidades del órgano desconcentrado no tiene relación jerárquica

respecto de las unidades del órgano central

Las facultades del órgano desconcentrado, originalmente pertenecían al

órgano central

No cuenta con patrimonio propio

No tiene personalidad jurídica (Delgadillo, 2010, p. 97)

Los órganos desconcentrados:

Se crean por disposición del jefe Ejecutivo

Son órganos inferiores de un organismo y no tiene personalidad jurídica ni

patrimonio propio

Se crean con cierta libertad técnica y administrativa

Implican transferencia de facultades de decisión y mando (Delgadillo,

2010, p. 99)

Distinción de estas formas y su importancia

¿Cómo se distinguen los tres órganos administrativos?

La satisfacción de los intereses colectivos por medio de la función administrativa

se realiza fundamentalmente por el Estado y como ya fue visto, para Gabino

Fraga la función administrativa, desde el punto de vista formal, se define como:

"la actividad que el Estado realiza por medio del Poder Ejecutivo", y desde

el punto de vista material como "la actividad que el Estado realiza bajo un

orden jurídico, y que consiste en la ejecución de los actos materiales o de

actos que determinan situaciones jurídicas para casos individuales" (2000,

pp. 52-53).

Para ese objeto el Estado se organiza en una forma especial adecuada sin

perjuicio de que otras organizaciones realicen excepcionalmente la misma

función administrativa.


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Ahora que ya fueron clasificadas y explicadas las formas que tiene la

administración pública se explicaran algunas de las distinciones que existen

entre éstas.

Diferencias entre las formas de administración

Así, las principales diferencias entre las formas de administración son las

siguientes según Delgadillo (2010, pp.99):

I. Centralización:

Las facultades de decisión y mando se encuentran concentradas en los

órganos supriores

Su personalidad jurídica es la misma del estado

Sus facultades son dadas por la Constitución, ley o reglamento

Es creada por la ley

Tiene organización jerarquizada de la administración establecida de

acuerdo a la constitución y a la ley reglamentaria.

II. Descentralización

Existe transferencia de facultades de decisión y mando a organismos

desvinculados a la administración centralizada

Tiene autonomía plena

Tiene personalidad y patrimonio propio

Es creada por la ley o por decreto

Está sujeta al control de la administración centralizada

III. Desconcentración

Las facultades de decisión y mando son transferidos a órganos inferiores

Se encuentran vinculados por el poder jerárquico con el órgano

centralizado del que depende

Tiene cierta libertad técnica y administrativa

Se crea por ley, reglamento o por decreto administrativo

Para ir terminando con el tema, a groso modo, lo que queda por decir de éstos

organismos y para que quede una idea aún más concreta es lo siguiente:

La centralización existe cuando los órganos se encuentran colocados en

diversos niveles pero todos en una situación de dependencia en cada nivel hasta

llegar a la cúspide en que se encuentra el jefe supremo de la administración

pública.


19

La desconcentración consiste en la delegación de ciertas facultades de autoridad

que hace el titular de una dependencia a favor de órganos que le están

subordinados jerárquicamente.

La descentralización tiene lugar cuando se confía la realización de algunas

actividades administrativas a organismos desvinculados en mayor o menor

grado de la administración central.

Aunque ya han sido aclarados las definiciones de los organismos ya

mencionados, cabe resaltar que se pueden dar confusiones, sobre todo en

cuanto a la descentralización y la desconcentración, y para que quede más claro

se hace una distinción un poco más clara:

La desconcentración se da cuando un órgano sigue dentro de la órbita de otro,

porque depende económicamente, o sea que no tiene autarquía, su propia

administración, pero con funciones especiales, por eso se dice que se

desconcentran, las funciones, y siguen siendo administrados por el órgano del

que dependen, el cual, además, les da las reglas a las que tienen que ceñirse.

La descentralización implica autarquía para darse su propia administración de

fondos, de autoridades. Se distingue la descentralización de la desconcentración,

ya que ésta consiste en atribuir facultades de decisión a algunos órganos de la

administración que, a pesar de recibir tales facultades, siguen sometidos a los

poderes jerárquicos de los superiores. Los organismos descentralizados tienen

personalidad jurídica y patrimonio propios, los órganos desconcentrados carecen

de los dos. No existe diferencia en cuanto a las funciones que pueden

desarrollar, pero para el derecho es mejor mecanismo el descentralizado a fin de

prestar ciertos servicios públicos o para llevar a cabo empresas productoras de

bienes.

Además los órganos de la administración pueden separarse también en dos

categorías: los que tienen carácter de autoridades y los que tiene carácter de

autoridades.

Cuando la competencia otorgada a un órganos implica la facultad de

realizar actos de naturaleza jurídica que afecten la esfera de los

particulares y la de imponer a estos sus determinaciones, es decir cuando

el referido órgano está investido de facultades de decisión y ejecución, se

está frente a un órgano de autoridad. (Fraga G. 1994, p. 126)


20

Cuando las facultades atribuidas a un órgano se reducen a darle

competencia para auxiliar a las autoridades y para preparar los elementos

necesarios a fin de que éstas puedan tomar sus resoluciones, entonces

se tiene el concepto de órganos auxiliares. (Fraga G. 1994, p. 126)


21

Conclusión

La Administración Pública puede verse desde dos puntos de vista, por un lado

es el conjunto de órganos que llevan a cabo una función constitucionalmente

establecida como arte del Poder Ejecutivo, por otro lado es la función misma de

estos órganos al servicio del pueblo; el derecho administrativo estudia entonces

estos puntos de vista pero desde el punto de vista material la función de este

derecho es explicar la organización, funciones y facultades de los órganos que la

integran.

Estos órgano además de ser parte de este conglomerado, deben ser clasificados

conforme a la jerarquía y dependencia que tiene con el ejecutivo por un lado y

por otro conforme a los elementos que la integran, sin embargo existen algunos

de estos elementos que son indispensables en cualquiera de las clasificaciones,

la competencia que es la reglamentación de las facultades que se les confieren a

las dependencias y demás órganos y las personas físicas que son aquella que

llevan a cabo los trabajos de administración pública en sus diferentes niveles.

Las formas de organización de la administración han sido de gran utilidad para el

gobierno que necesita apoyarse de diversas entidades que lleven a cabo

funciones para la administración pública, sin embargo no tas las funciones tienen

el mismo nivel de importancia y algunas de ellas ponen los intereses de toda una

nación en juego, por lo tanto no todos los organismos que la integran tienen el

mismo nivel de importancia, autonomía y jerarquía.

La administración centralizada depende directamente de un órgano central único,

el cual es en este caso el Poder Ejecutivo, dicha administración es la que apoya

y rinde cuentas directamente a este poder, por ello la conforman las Secretarías

de Estado y la Consejería jurídica que tienen como titulares aquellos designados

por el mismo presidente y que además conforman su gabinete.

El análisis de los conceptos generales de la administración pública y formas de

organización administrativa son esenciales en el estudio de la materia, no

obstante, existen aspectos por conocer, por ejemplo:

¿Cómo es que llego la centralización a México?

¿En dónde encuentra su fundamento la centralización?

Las respuestas a las preguntas anteriores las conocerás en la siguiente sesión.


22

Para aprender más

¿Qué es la administración pública?

Hernández, M. (s/f). La administración pública, obtenido de:

http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/repjurad/cont/1/art/art2.pdf

¿Qué es la organización administrativa?

Fraga, G. (s/f). Organización administrativa, obtenido de:

http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/2/590/17.pdf

http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/repjurad/cont/1/art/art2.pdf

http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/2/590/17.pdf


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Actividad de Aprendizaje

Instrucciones:

Con la finalidad de reforzar los conocimientos adquiridos a lo largo de esta sesión,

ahora tendrás que realizar una síntesis conceptual de todos los temas abordados.

Puedes realizarlo en cualquier programa, al final tendrás que guardarlo como imagen en

formato JPG, con la finalidad de subirlo a la plataforma de la asignatura.

Recuerda que esta actividad te ayudará a retener los temas vistos, los cuales son

esenciales para continuar con el estudio de la materia.

Esta actividad representa el 5% de tu calificación y se tomará en cuenta lo siguiente:

• Tus datos generales

• Fuentes confiables y serias

• Actualidad de la información

• Aportación del alumno

• Claridad del trabajo


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Bibliografía

a) Bibliográficas

Acosta, M (1983)Teoría general del derecho administrativo. México:

Porrúa

Delagadillo, L. (2010). Elementos de Derecho Administrativo. México.

LIMUSA

Díez, M (1983) Manual de derecho administrativo. Buenos Aires: Editorial

Plus-Ultra

Fraga, G. (2000). Derecho Administrativo. México: PORRÚA.

García, C. & Martínez, E. (1968) Derecho Administrativo, Tomo I. Madrid:

EISA

Olivera, J. (1959) Manual de Derecho Administrativo. México: Porrúa

b) Legislativas

Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión (2013). Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos. México: Diario Oficial de la

Federación.

Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión (2013). Ley orgánica

de la Administración Pública Federal Fiscal de la Federación. México:

Diario Oficial de la Federación.

Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión (2013). Código Civil

para el Distrito Federal. México: Diario Oficial de la Federación.


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c) Cibergráficas

Moreno.R. (s/f). La Administración Pública Federal en México. Disponible

en el sitio web: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?l=714.

http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?l=714

derecho administrativo...constitución política: legislativa, ejecutiva o judicial, es necesario...

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