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DEMOCRACIA LOS ESTUDIOS SOBRE LA PARTICIPACIÓN …

LOS ESTUDIOS SOBRE LAPARTICIPACIÓN EN COLOMBIA

Leopoldo Múnera Ruiz+

Durante los últimos veinte años, lastransformaciones en el espacio de lopúblico y la emergencia de nuevosescenarios políticos en Colombiaestuvieron relacionadas y condicionadaspor la explosión de prácticas y estrategiasparticipativas y por la proliferación deestudios sobre el tema. Actores como elEstado, los organismos financierosmultinacionales, los partidos políticos, losmovimientos sociales o lasorganizaciones no gubernamentalesconvirtieron la participación en uno de losejes de su praxis. El análisis sobre ellaimplicó tramar un discurso social queprodujo mutaciones en los procesos deconfiguración de la legitimidad política ysocial y en las mediaciones entre laSociedad Civil y el Estado. Las prácticasy las estrategias participativas realizadasen el país han sido estudiadas y valoradaspor diversos autores, quienes han hechoun amplio balance de ellas111. No ocurrelo mismo con la reflexión sobre laparticipación. El presente ensayo buscaindagar sobre las características de talreflexión, sus alcances y limitaciones, y la

+ Abogado. Profesor Asociado de laUniversidad Nacional de Colombia.111 Cunill, Nuria; Fortes, Alexander; Pedraza,Betty; y Restrepo, Darío. Perspectivas de laParticipación. Mimeo: Bogotá, 1996.Restrepo, Darío. Dilemas de la PlaneaciónParticipativa. Relación entre el Estado, lasONG y las Comunidades . Mimeo: Santafé deBogotá, 1998. Vargas, Alejo. ParticipaciónSocial, Planeación y Desarrollo Regional.Facultad de Derecho y Ciencias Políticas,Universidad Nacional de Colombia: Santaféde Bogotá, 1994.

forma como incide en la praxisparticipativa112.

Desde el primer lustro de los añosochenta, el concepto de participación pasóa un primer plano dentro de la reflexiónpolítica y social en Colombia. Durante lasdos décadas anteriores, el debate sobre lasrelaciones entre la sociedad civil y elEstado giró alrededor del carácterrestringido y excluyente de nuestrorégimen político. Los bajos niveles departicipación social, política ocomunitaria fueron un presupuestoanalítico que se refería a la principallimitación del Frente Nacional. Laparticipación era vista como un vacíoinstitucional, como una carencia de lavida política nacional o como un anhelogeneralizado; pero no como una prácticasocial con condiciones inmediatas deviabilidad. Por el contrario, los conflictosy las contradicciones generados por losmovimientos populares y la izquierda, lasdiversas manifestaciones de la violencia olas múltiples facetas del clientelismoconstituyeron la materia prima para losanálisis sobre la democracia colombiana.

Refundido en la dicotomía teóricaentre la reforma y la revolución, el temade la participación quedó disperso en elestudio del sistema electoral, lasreivindicaciones populares, la protestasocial o el universo de sentido de lasacciones colectivas. La transformaciónradical de la sociedad exigía unapolarización donde la articulación entre elEstado y los movimientos populares o

112 El presente trabajo hace parte de unestudio más amplio sobre la participaciónpolítica, social y comunitaria en países deSudamérica, promovido por PARCOMUN,OXFAM Y DIAKONIA, realizado porinvestigadores de Brasil, Perú, Bolivia,Ecuador, Paraguay y Colombia. Para suelaboración el autor contó con lacolaboración y los aportes de Diana Hoyos yHéctor Salazar.


contestatarios no tenía mucha cabida, oera mirada con recelo. Simultáneamente,el cambio paulatino de las institucionespor la vía jurídica, contaba comoprincipales protagonistas a los actorespropios de la democracia representativa.En consecuencia, la incidencia directa delos actores sociales en las decisionespúblicas, la estructura del Estado o ladefinición de las reglas del juego delsistema político estaba por fue ra de laagenda posible que tenía el país.

Bajo la presidencia de Julio CésarTurbay Ayala (1978-1982), la naturalezarestringida y excluyente de la democraciacolombiana llegó a su punto crítico. Eldeterioro de los mecanismos delegitimación utilizados por el Estado y lospartidos liberal y conservador hasta laconstitución del Frente Nacional (enparticular, debido a la transición delclientelismo señorial al transaccional)113,la autonomía del movimiento popular conrespecto a las fuerzas políticastradicionales, el papel preponderante queadquirió la coerción directa sobre el

113. Esta transición implicó que el consensoalrededor de los partidos tradicionales pasará“de estar socialmente extendido y dearticularse alrededor de un núcleo compuestopor la adscripción partidista, y en menormedida por la ideología (por la identificaciónprogramática o doctrinaria), a limitarse aquienes participaban en los eventos políticosy a articularse alrededor de las transaccionesclientelistas, sin que lo ideológico y laadscripción partidista desaparecierantotalmente del panorama político colombiano.La mayoría de la población quedó por fuerade los canales institucionales destinados a laconstrucción del consenso, lo cual semanifestó en un deterioro de la legitimidad yen un aumento constante de los conflictossociales”. Múnera, Leopoldo. Rupturas yContinuidades, Poder y Movimiento Popularen Colombia. 1968-1988. Bogotá, Iepri-Cerec -Facultad de Derecho, CienciasPolíticas y Sociales de la UniversidadNacional de Colombia: Santafé de Bogotá,1998, p. 143.

consenso dentro de la hegemonía políticacolombiana y el auge de la guerrillacrearon el ambiente político propicio paraque se empezara a hablar de la aperturadel régimen político.

A partir del gobierno de BelisarioBetancur (1982-1986), las conversacionesde paz con las organizaciones guerrillerasadquirieron relieve en la vida políticanacional y con ellas las propuestas parasuperar las limitaciones de la democraciacolombiana. La participación del conjuntode la sociedad civil en la orientación de lavida pública surgió como un elementofundamental para evitar la extensión de laguerra. A pesar del fracaso de la políticade paz de Betancur, con respecto a suobjetivo de ofrecer una salida negociadaal conflicto armado, la participaciónapareció en la escena política nacionalcomo la necesidad de impulsar una seriede prácticas incluyentes, deseables yposibles, que acabaran con el monopoliopolítico del liberalismo y elconservatismo. Esta alternativa fuedefendida con diferentes matices por unaamplia y heterogénea gama de actoressociales, que iban desde losinstitucionales hasta los insurgentes.

Dentro de esta coyuntura políticainterna, la caída del Muro de Berlín y elderrumbe de los países socialistas deEuropa del Este debilitaron la dicotomíatajante entre la reforma y la revolución.Por consiguiente, contribuyeron adistensionar la polarización entre elEstado y los movimientos populares ocontestatarios, la cual había dificultado lacreación de espacios de articulacióninstitucionales.

Dentro de la cultura política, el ocasodel paradigma soviético y el fin de lasdictaduras militares en Sudaméricasirvieron para reanimar la discusión sobrela democracia, entendida como elconjunto de procedimientos para laconstrucción de los consensos sociales, y


sobre los valores implícitos en ella. Almismo tiempo, el colapso del modelo dedesarrollo cepalino y la emergencia de unnuevo tipo de globalización económica,fortalecieron la idea de hacer más fluidala circulación entre el Estado y lasociedad civil. El tema de la participaciónencontró así preparado el terreno paraconstituirse en un nuevo valor delegitimación. Como tal predominaríadurante los años siguientes en el ámbitode la praxis social y en el de su análisis, yencontraría su fundamento institucionalen la Carta Política de 1991.

UN CONTRAVALOR HISTÓRICO DELEGITIMACIÓN

En una oscilación pendular conrespecto a la crítica a la democraciacolombiana por su carácter restringido yexcluyente, las alternativas políticasempezaron a construirse sobre lanecesidad de ampliar los canales departicipación. Actores sociales tandiversos como los movimientos populares(obrero, cívico y campesino), lasorganizaciones de mujeres, la mayoría delas organizaciones no gubernamentalespara la promoción del desarrollo, lossectores que pretendían la modernizaciónde los partidos tradicionales, los llamadosnuevos movimientos sociales y gruposguerrilleros como el M-19 y las FARCincluyeron este tema entre los primerospuntos de la agenda política. Lassucesivas conversaciones y negociacionesde paz tuvieron como uno de sus ejes ladiscusión sobre los mecanismosinstitucionales que pudieran garantizar laincidencia directa de las nuevas fuerzaspolíticas, o de amplios sectores de lapoblación, en las instancias de decisión anivel local, regional y nacional.

Frente al sistema oligárquico de poderpredominante en el tejido amplio derelaciones sociales y al clientelismo, el

centralismo, el bipartidismo u otrosistmos connaturales a la herencia dejadapor el Frente Nacional, la participación seestructuró como un conjunto de virtudes oatributos opuesto a ellos, como uncontravalor histórico que le permitía a losactores políticos y sociales obtenerreconocimiento en vastas esferas de lasociedad civil, invocar un nuevo tipo dedemocracia y recuperar símbolos como elde los comuneros o el de los cabildosabiertos, que hacían referencia a laintervención directa del pueblo en laadopción de las decisiones públicas o a laconstrucción colectiva de un proceso deemancipación nacional.

La sensación del derrumbe de lasviejas estructuras y la expectativa depoder construir una nuevainstitucionalidad que superara los viciosde la antigua, convirtieron a laparticipación en uno de los principalesvalores de transformación social dentrode la sociedad colombiana.Simultáneamente, las propuestasneoliberales de desarrollo y elcuestionamiento del Estado Nacionalcomo gestor de la modernización, con elpropósito explícito de promover a losactores globales y locales, fue creandootro contexto de legitimación, centrado enla privatización de la vida pública. En él,la participación, entendida como lacompetencia de los particulares por laconsecución de los recursos colectivos ycomo la desestatización de las decisionespúblicas con propósitos de rentabilidadeconómica, tomó la forma de uncontravalor de modernización opuesto alos mecanismos de intervención estatal ya las mediaciones políticas dominantes enlos decenios anteriores.

Desde los primeros años de la décadadel ochenta, esta característica queadquirió la participación como unconjunto de atributos o virtudes opuestosa los defectos de un sistema social que se


pretendía superar, incidió de manerainmediata en el análisis sobre lasrelaciones entre el Estado y la sociedadcivil en Colombia. La tendencia generaldentro de la literatura especializada en eltema de la participación tuvo un clarofundamento valorativo, en buena medidadeterminado por el hecho de que la mayorparte de los analistas estaban vinculadosdirecta o indirectamente con la promociónde las prácticas participativas. Desde laperspectiva de los estudiosinstitucionales, sin tener en cuenta losprogramas o proyectos con finespromocionales, fue asimilada a latransformación de actitudes o valores parapoder acceder a las alternativas de cambiosocial ofrecidas por las nuevas políticasde desarrollo. Así, para tomar un ejemplorepresentativo, Ricardo Vargas, Gerentedel Fondo de Desarrollo Rural Integrado(DRI), definió la participación como:

Un concepto dinámico que se vaconstruyendo en la práctica y alcual hay que alimentarconstantemente, alimentarlo conactitudes personales einstitucionales, una de esasactitudes es la posición de apertura;apertura como tolerancia y respetode las diferencias políticas,religiosas y raciales que se traducenen la necesidad de mirar elmovimiento y la realidad socialdesde abajo: una trama que articulafenómenos locales, personales,colectivos, que es necesarioconocer porque ella constituye elpunto de partida y el contenido realde nuevas alternativas sociales ypolíticas. En este nivel de lasveredas, de los comitéscampesinos, es donde debe salir a

flote la extraordinaria dinámicapopular gestora del bienestar114.En el mundo de los movimientos

sociales y las ONG, la participación fuedefinida como un valor renovador de laacción colectiva, indispensable paraafirmar la autonomía de lasorganizaciones, construir nuevasidentidades sociales, reformular lasrelaciones con el Estado e incidirpositivamente sobre el entorno, a partir deuna nueva forma de conocimiento. Así,por ejemplo, afirma Lola Luna conrespecto al movimiento de mujeres:

En 1989 la CEPAL se refería altema de la participación como unelemento inherente al desarrollo yla equidad, ‘un valor que conciernelas relaciones entre grupos socialesdiferentes, y cuya evaluacióndepende de la naturaleza yfunciones que se asignan al Estado,de la forma en que se concibe elgobierno y más ampliamente, lasociedad’, siendo la participaciónpara jóvenes y mujeres el caminode constituirse como sujetossociales. Este pronunciamiento deNaciones Unidas recogió -como en1975 institucionalizó en la igualdadel grito de rebeldía de las mujeres-lo que ya era evidente desde hacíauna década: que los movimientosde mujeres estaban significandouna nueva forma de participación115.

114. Vargas, Ricardo. La Participación yOrganización de la Comunidad para elDesarrollo Social. Presidencia de laRepública: Santafé de Bogotá, 1990.115. Luna, Lola. “Estado y ParticipaciónPolítica de Mujeres en América Latina: unaRelación Desigual y una Propuesta deAnálisis Histórico”. En: León, Magdalena(Compiladora). Mujeres y ParticipaciónPolítica: Avances y Desafíos en AméricaLatina. Tercer Mundo: Santafé de Bogotá,1994, p. 38-39.


Mediante un contraste con laexperiencia de movimientos como elobrero y el campesino, la participación,entendida en un sentido amplio queincluía las relaciones internas dentro de lasociedad civil, fue presentada como unode los núcleos de los nuevos movimientossociales116 y como el instrumentoprincipal para la construcción del poderpopular o para el desarrollo de lademocracia política y social. Definicionescomo la que transcribimos acontinuación, reflejan la valoraciónpositiva que se le dio al concepto, aunqueluego hayan sido matizadas con análisissobre las diferentes interpretacionespolíticas que éste puede tener:

La participación comunitaria debeser entendida como un procesodinámico e integral, a través delcual los ciudadanos o miembros deuna comunidad social toman partee influyen directamente en lasdecisiones y gestión de los asuntospúblicos de una sociedad. Laparticipación es dinámica porquetiene lugar en un mundo cambianteque requiere de la acción rápida ydecidida de quienes hacen parte deél. Es integral porque su mismanaturaleza comprende el desarrollode tres procesos sociales básicos, asaber: a) Un proceso deconocimiento del propio individuo,del entorno en el cual éste sedesenvuelve en su relación con los

116. Fals-Borda. "El Nuevo Despertar de losMovimientos Sociales". En: Revista Foro.Foro Nacional por Colombia: Santafé deBogotá, No. 1, Septiembre de 1986. Delmismo autor "Movimientos Sociales y PoderPolítico". En: Análisis Político. Iepri: Santaféde Bogotá, No. 8, Septiembre-Diciembre de1989. Restrepo, Luis Alberto. "LosMovimientos Sociales, la Democracia y elSocialismo". En: Análisis Político. Iepri:Santafé de Bogotá, No. 5, Septiembre-Diciembre de 1988.

demás y de las prácticas ycostumbres familiares, sociales,jurídicas, políticas, raciales,religiosas, etc., a través de lascuales se regula la interrelaciónentre los individuos de lacomunidad; b) Un proceso deeducación del individuo que lepermite modificar su entorno,controlar la manera de relacionarsecon los demás, con el fin defacilitar el bienestar de toda lacomunidad; c) Un proceso deacción del individuo que le faciliteoperacionalizar las modificacionessocio-culturales más convenientespara el bienestar de lacomunidad117.Incluso investigadores que

relativizaron las bondades de las prácticasy los mecanismos de participación, comoAlejo Vargas118, o quienes hicieron unaevaluación negativa de ellos en el casocolombiano, como Luis Alberto Restrepo

117. Campos, Yesid. Elementos de laParticipación Comunitaria. Fescol: Santafé deBogotá, (s.f.), Guías del Ciudadano No. 5, p.5.118. “En ese sentido (el de la consolidación dela democracia social) la participación no esuna graciosa concesión de los sectoresdominantes ni un ejercicio deinstitucionalización de las luchas sociales,(hay que potenciar la resistencia a loinstitucional como un elemento concapacidad creadora), sino un proceso deconstrucción de una nueva institucionalidad yde reconstrucción y profundización de lademocracia en todos los espac ios. Este esun camino para superar la dicotomía entre elfundamentalismo de las propuestas sinnegociación y el reformismo de lanegociación permanente. He ahí el reto y lautopía para quienes piensan en una sociedadmás justa y más participativa”. Vargas , Alejo.Participación Social y Democracia. Ministeriodel Interior- Procuraduría General de laNación-Instituto para el Desarrollo de laDemocracia Luis Carlos Galán: Santafé deBogotá, 1994, p. 60.


a finales de los años noventa,identificaron el concepto con un valorpositivo:

Esto no quiere decir que laparticipación ciudadana no seabuena. La participación puede ydebe ser un complemento local alos insustituibles mecanismos derepresentación política de carácternacional. Constituye una forma departicipación más directa que elvoto en algunos asuntos locales, ypuede contribuir a la fiscalización,depuración y transparencia de losmecanismos de representaciónregionales y nacionales. Pero, en elcontexto estructural de hoy,marcado por la globalización de laseconomías, la participación localtiende a convertirse y a serutilizada por los gobiernos comotodo lo contrario: como unmecanismo que encubre el carácterviscoso y turbio de larepresentación política,forzosamente comprometida conlos intereses del capitaltransnacional. Utilizada en esesentido, lleva a la dislocacióncreciente entre participación local yrepresentación nacional. Lademocracia representativa setransforma, en el ámbito nacional,en democracia meramente‘delegativa’ 119.Sin abandonar el campo valorativo, la

escasa crítica a este tipo de análisisinclinó la balanza hacia el lado contrario,al considerar a la participación como otraestrategia de dominación dentro de una

119. Restrepo, Luis Alberto. “La ParticipaciónCiudadana: ¿Participación Tutelada oParticipación Abierta?”, En: Sociedad Civil,Control Social y Democracia Participativa.Fescol: Santafé de Bogotá, 1997, p. 33.

nueva fase de acumulación capitalista120.En tal sentido, la convirtió en un antivalor(un valor negativo) connatural a un nuevoparadigma de la modernización, quepermitía la colonización de los espaciosde solidaridad social, mediante laextensión de las leyes del mercado acampos que antes le eran vedados. Desdeesta óptica, el proceso de oferta ydemanda de políticas públicas implicabala comercialización de importantesfunciones estatales. Lamentablementeeste tipo de crítica no tuvo mayoresdesarrollos analíticos que permitierancomprender los condicionantesestructurales de la participación y losefectos de ellos sobre estrategias yprácticas participativas concretas121.

120. Moncayo, Víctor; Rojas, Fernando; yRestrepo, Darío. “Las Políticas deDescentralización Político-administrativa enColombia: entre la Modernización del Estadoy la Legitimación del Régimen”. En:Centralización/Descent ralización del Estado yActores Territoriales. Clacso: Buenos Aires,1992. Restrepo, Darío. La Reforma Políticadel Estado. La Descentralización: ¿UnaSalida Institucional a la Crisis?. UniversidadNacional de Colombia: Santafé de Bogotá,1986. Del mismo autor el textoDescentralización y Neoliberalismo (Balancede un proceso). CIER-Realidad Municipal:Santafé de Bogotá, 1992, texto en que elautor relativiza esta valoración negativa delconcepto de participación.121. Pocos ensayos intentaron profundizar enesta línea crítica y enriquecerla con otrasperspectivas. Restrepo, Darío. El Cáliz de laParticipación. Relaciones Estado-SociedadCivil en el Campo Social. Una Reflexióndesde el caso Colombiano . Mimeo: Santaféde Bogotá, 1995. Una versión posterior deeste mismo ensayo fue publicada en RevistaReforma y Democracia. Clad: Caracas, No.7, 1997. Del mismo autor Eslabones yPrecipicios entre Participación y Democracia.Mimeo: Santafé de Bogotá, 1997. Unaversión posterior de este mismo ensayo fuepublicada en Cuadernos de Economía.Universidad Nacional de Colombia: Santaféde Bogotá, 1998, No. 28, Volumen XVII.


Una vez convert ida la participación enun valor en sí misma, su análisis entró enun juego de poder ideológico. Ladistinción entre la verdadera y la falsaparticipación, en cualquiera de susexpresiones122, reflejó en formadistorsionada el conflicto que ella mismaplanteaba: la disputa social por un nuevocampo de legitimación, donde concurríanlos modelos de desarrollo, las identidadessociales o las reglas de juego del sistemapolítico. También dificultó sucomprensión como un escenario políticoen el cual se desplegaban las estrategiasde actores sociales con intereses yobjetivos diversos, a vecescomplementarios, otras conflictivos ocontradictorios. Las investigaciones,incluso los estudios de caso, estuvieroncentradas en el debate sobre laspotencialidades o riesgos de laparticipación entendida como unconcepto abstracto y no en el significadosocial que ella tenía dentro de prácticas yestrategias participativas concretas.

Sólo a comienzos de los años noventa,los balances sobre el tema de laparticipación y la sociedad civilempezaron a cuestionar la predominanciade este enfoque valorativo e hicieronpropuestas analíticas que pusieron elénfasis en el significado y los efectos delos mecanismos y las prácticasparticipativas sobre el conjunto de lasociedad colombiana. En la segundamitad de los años noventa, autores comoDarío Restrepo señalaron los límitesvalorativos de la participación política:

122. Bueno, Luz Dary; Molano, Pedro; Henao,Gloria; y Correal, Luis Fernando. “¿LaPlaneación Zonal Participativa, unaEstrategia de Intervención Social?”. En:Zuleta, Fabián; Mesa, Nora; y Rueda, Rafael.Gestión, Planeación y Participación enColombia. Cehap-Forhum: Medellín, 1992, p.67.

Las esperanzas casadas en lasprácticas participativas tienen sulímite absoluto compartido con lademocracia representativa y elEstado liberal democrático. Lacrítica siempre cierta en ‘últimainstancia’ es que no pueden abolirlas desigualdades sociales. Por másdemocracia que haya no se logra laigualdad en las condiciones detodas las clases y sectores socialespara participar en la toma de lasprincipales decisiones colectivas ymenos en la repartición de lariqueza socialmente producida.Más aún, la desigualdad económicay social pervierte permanentementela igualdad política y por lo tanto,mientras tales diferencias existan,no será pleno el ejerciciodemocrático. La contiendaideológica se refugia en elperfeccionamiento de las reglas yprocedimientos formales123.Otros analistas, como Francisco

Gutiérrez124, hicieron un llamado, tácito oexplícito, a abordar el tema desdeperspectivas interdisciplinarias que endiálogo permanente con las cienciassociales permitieran un estudio crítico deltema. Finalmente, trabajos como los deMaría Teresa Uribe o reflexiones comolas del autor del presente ensayo pusieronen cuestión el análisis valorativo como uninstrumento útil para entender elfenómeno de la participación en

123. Restrepo, Darío. El Cáliz de laParticipación. Ob. Cit., p. 8.124. Gutiérrez, Francisco. “Fuerzas noBipartidistas y Desarrollo de las InstanciasParticipativas”. En: La Oposición Política enColombia. Fescol-Iepri: Santafé de Bogotá,1996. Del mismo autor La CiudadRepresentada. Política y Conflicto en Bogotá.Tercer Mundo-Iepri: Santafé de Bogotá,1998.


Colombia125. Sin embargo, este tipo dereflexiones, salvo en casos excepcionales,no logró romper los límites impuestos porlos espacios académicos y, enconsecuencia, tuvo poca incidencia sobrela praxis social.

LAS CRISIS DE LOS MODELOS

La preponderancia del análisisvalorativo en los diferentes tipos deensayos o libros relacionados con laparticipación en Colombia, condujo acentrar la reflexión relativa a las causasque la proyectaron al primer plano de lasrelaciones entre el Estado y la sociedadcivil, alrededor del estudio sobre la crisisde los modelos de desarrollo ydemocracia y sobre sus respectivasalternativas. Uno de los más elaboradosmanuales analíticos sobre la participaciónen el país, nos ofrece una imagen generaldel papel que se le atribuye a laparticipación con respecto a estos dosmodelos culturales:

La participación también ha sidovista desde los presupuestos de lamodernización del Estado en elsentido de que se debía crear unnuevo relacionamiento entre éste yla sociedad civil a partir de laformulación de políticas,programas de desarrollo, en lainiciativa, en la concertación yfiscalización. La participación en elanterior sentido, fue concebidatambién desde la óptica de lademocratización. De hecho,

125. Uribe, María Teresa. “LasRepresentaciones Colectivas sobre laSociedad Civil en Colombia”. En: SociedadCivil, Control Social y DemocraciaParticipativa. Fescol: Santafé de Bogotá,1997. Múnera, Leopoldo. “ParticipaciónPolítica. La gran Piñata”. En: RevistaColombia Hoy. Santafé de Bogotá, No. 115,Año XIV, Agosto de 1993.

algunos autores ligandemocratización conmodernización por cuanto indicanque ésta última está circunscritanecesariamente a la satisfacción delas necesidades, a la posibilidad delejercicio de la ciudadanía y a laeficacia del Estado mediante sureforma. Así la participación esvista como un elemento prioritariode la democratización puesto quese busca generar un conjunto deprácticas sociales que produzcan elefecto de ‘ampliar la capacidad deinfluencia sobre el proceso de tomade decisiones en todos los nivelesde la actualidad social y de lasinstituciones sociales’ como diceNuria Cunill. Lo que se observaaquí es la idea del fortalecimientode la sociedad civil a través deformas organizativas yparticipativas que permiten a lasociedad erigirse como un entefiscalizador del Estado einterventor en los espacios dedecisión126.A riesgo de caer en un esquematismo

que por sus propias limitaciones norefleje la diversidad de concepciones ymatices en el estudio de las relacionesentre los modelos de democracia ydesarrollo y el tema de la participación, laconfrontación entre los factores quellevan a la crisis (C) y las alternativaspropuestas (A) adquirió las característicasque analizamos a continuación:

126. González, Esperanza. Manual sobreParticipación y Organización para la GestiónLocal. Foro Nacional por Colombia: Cali,1995, p. 16 -17. La cita de Cunill se encuentraen Participación Ciudadana. Dilemas yPerspectivas para la Democratización de losEstados Latinoamericanos. CentroLatinoamericano de Administración para elDesarrollo (CLAD): Caracas, 1991, p. 11.


El modelo de desarrollo

Aunque la comparación en términos delos defectos del modelo cepalino,centrado en la intervención estatal y enlas políticas redistributivas con objetivosde equidad social, y las virtudes de unmodelo alternativo de corte neoliberal,articulado alrededor de las leyes delmercado y la libertad de empresa,caracteriza particularmente las reflexionesinstitucionales sobre la participación, unoo varios de sus elementos son retomadoso compartidos por otro tipo deconcepciones que defienden formasalternativas de desarrollo, con énfasis enlos aspectos comunitarios y sostenibles.La comparación puede ser sintetizada enlos siguientes puntos:1. El Estado: (C) El excesivo peso delEstado y de la oferta institucional depolíticas públicas en las estrategias dedesarrollo conduce a generar una relaciónpaternalista frente a la sociedad civil ydebilita los procesos de modernización.(A) Devolverle el protagonismo a losactores sociales para que negocien enforma particular e individualizada susdemandas y contribuyan a la planeación,definición o ejecución de las políticaspúblicas.2. Los sectores populares: (C) La actitudreivindicatoria o dependiente de lossectores populares frente a las políticas dedesarrollo impulsadas por el Estado,definen su carácter pasivo o de resistenciafrente a las estrategias de modernización.(A) Transformarlos en agentes de lamodernización, mediante prácticaspolíticas concretas de integración socialque permitan la internalización de susvalores y les amplíen las posibilidades deintervención directa en los asuntospúblicos.3. La eficiencia: (C) La ineficiencia yburocratización del centralismo estatal enla promoción del desarrollo, debido a la

corrupción y a las distorsiones queintroduce en la lógica de mercado,obstaculiza la respuesta de la sociedad alos rápidos cambios en las relacionesinternacionales y en las dinámicasglobales. (A) Ampliar al ámbito de laspolíticas públicas el campo de acción delmercado y de los mecanismos deeficiencia propios de la competenciaimplícita en el mismo, con el ob jetivo deacelerar el proceso de adaptación de lassociedades nacionales a un mundo contendencias crecientes a la globalización4. La flexibilidad: (C) La rigidez de laspolíticas sociales definidas por laburocracia central, imposibilita larespuesta inmediata a los desafíosinternos y externos de una sociedad enpermanente transformación, bajo loscambios tecnológicos y los flujos yreflujos financieros mundiales. (A) Suflexibilización, mediante el desarrollo demecanismos sociales y políticos quepermitan acercar a las burocraciasnacionales, regionales y locales a lasnecesidades y los intereses de losdestinatarios de sus políticas, paraestablecer una circulación fluida entre lasofertas estatales y las demandas sociales.5. Lo nacional, lo local y lo global: (C) Lahipertrofia del nivel nacional, alconstituirse como el espacio privilegiadopara definir e impulsar las políticas dedesarrollo, genera una atrofia de lo local ylo global, pues produce mediacionesinapropiadas y filtros institucionales quedistorsionan las dinámicas propias deestos dos niveles. (A) Potenciar eldesarrollo local y la integración globalpara permitir la inserción de lo nacionalen los procesos productivos y de trabajoimpulsados por los polos de eficienciamundiales.


El modelo de democracia 127

Muchos de los elementoscomprendidos en la comparación entreviejas y nuevas formas de desarrollo sonrelativizados o transformados por elparalelo entre la democraciarepresentativa y la participativa. Lapreponderancia de la acumulacióneconómica da paso al imperativo defortalecer la sociedad civil y de establecerlos mecanismos y las reglas de juegopolíticos que garanticen un accesoequitativo a los recursos públicos. Losanálisis sobre la participación inspiradosen expectativas de igualdad social,históricamente frustradas por la ausenciade un Estado de Bienestar o por lapérdida del horizonte revolucionario,intentan buscar en la esfera política,específicamente en un nuevo paradigmade la democracia, el terreno propicio parala construcción de una justicia socialextraña al mode lo dominante dedesarrollo. La diferenciación entre los dostipos de democracia se hace a partir detres ejes:1. Los procedimientos: (C) Lademocracia representativa se articulamediante rituales reiterativos y aislados,que por su discontinuidad no permiten laapropiación de la vida colectiva por partede los electores. Los ritos periódicos derepresentación y delegación constituyeneventos excepcionales en la vidacotidiana; por consiguiente, alejan a losciudadanos de la esfera de lo publico. (A)La democracia participativa implicamecanismos aleatorios o cotidianos, quepor su mayor nivel de frecuencia ycontinuidad contribuyen a la socializaciónde lo público. La participación conlleva

127. Para los efectos de la comparación entrela democracia representativa y la democraciaparticipativa acojo los elementos analizadospor Restrepo, Darío. El Cáliz de laParticipación. Ob. Cit., p. 1-2.

en sí misma los instrumentos paragarantizar la apropiación de la vidacolectiva por parte de los ciudadanos.2. El contenido: (C) La democraciarepresentativa gira alrededor de prácticasde delegación que distancian a la sociedadcivil del Estado. Tiene como sufundamento la pretensión derepresentaciones globales de la sociedad,que dificultan la expresión de losintereses particulares y la construcción deverdaderas hegemonías políticas. (A) Lademocracia participativa garantiza laintervención directa de los asociados en laplaneación, adopción y ejecución dedecisio nes públicas; por consiguiente,rompe el aislamiento del Estado conrespecto a la sociedad civil. Laarticulación de intereses particulares vatejiendo un entramado de participaciónque va de lo local a lo global y forma untejido social que refleja a la sociedad ensu conjunto, sin sacrificar la diversidad.3. Los sujetos: (C) La democraciarepresentativa privilegia a los partidos ylos movimientos políticos y enconsecuencia, restringe lo publico a loinstitucional. Es el ámbito privilegiado delas élites políticas y sociales. (A) Lademocracia participativa facilita laemergencia de nuevos actores sociales yen tal medida amplía el espacio de lopúblico y de la vida colectiva. Desde elpunto de vista de los sujetos, democratizala democracia representativa.

Dentro de una tendencia mayoritariaen los estudios sobre el tema, reflejada enlas anteriores contraposiciones, elconcepto de participación fue entendidocomo el puente entre un pasado donde lapredominancia del Estado y las prácticasde exclusión social y política eranconsideradas como los elementosdeterminantes de la crisis, y un futurodonde la extensión de la democraciapolítica y el protagonismo de la sociedad


civil ofrecían salidas para el conjunto delos actores sociales.

LA SOBRECARGA VALORATIVA

La confrontación entre los viejos y losnuevos modelos de democracia ydesarrollo conduce, por una vía o por laotra, a sobrecargar valorativamente a laparticipación. Esta adquiere así uncontenido simbólico que la transforma enel sustituto de los aspectos negativosevocados como los causantes de la crisis.María Teresa Uribe analiza con precisiónesta sobrecarga valorativa:

El imaginario convocado por estasnociones ambiguas de sociedadcivil y participación comunitariacontribuyó a gestar unacontraimagen bastante negativa dela política, lo que traducido a lasclaves de nuestra cultura -impregnada de teología ydualismo- significó la formación dedos ámbitos opuestos, uno bueno yel otro malo. Esta imagen negativade la política no se referíaúnicamente al desempeño de lospartidos tradicionales, de lasclientelas y del uso privado de losrecursos públicos, lo que esperfectamente explicable en unasituación como la colombiana, sinoque incluía una visión holística,omnicomprensiva y totalizante delquehacer político, de cualquierforma de ejercicio al cual pudiesedársele tal nombre. La política noexiste en el horizonte de acción delas comunidades organizadascircunscritas a ámbitos locales y ala gestión de intereses parciales yfragmentarios, por lo tanto, elpropósito de la sociedad civil nosería el de transformar la políticasino el de negarla en su conjunto(...)En este juego de espejos, la

sociedad civil y las formas directasde la participación constituían laparte buena de la sociedad, la sana,la incontaminada, aquella que noera responsable del derrumbenacional y por tanto la llamada asalvar el país y a reconstruirlo. Asu vez, la política, los políticos ylas formas de la representaciónconstituían su contrario absoluto, esdecir el mal, y si la sociedad civilquería continuar con sus propósitosde cambio debía evitar la política,no incursionar en ese campoazaroso y alejarse de todo ese tipode prácticas128.En efecto, durante más de quince años,

tanto la sociedad civil como laparticipación se convirtieron en lossustitutos buenos y absolutos de larepresentación y de otras formas oexpresiones de la política. Estatransformación tuvo efectos inmediatossobre la praxis social en Colombia. Losalcances desmesurados que se leotorgaron a los dos conceptos nopermitieron identificar con claridad loslímites que ellos tienen al ser llevados a lapráctica y mucho menos las dinámicasque generan dentro de los grupos,organizaciones o movimientos que entranen procesos participativos. Lasdificultades, los problemas, los desafíos olos cambios que la participación introduceen las es trategias sociales y políticasfueron relegados a un segundo lugar oremitidos al vago argumento de laausencia de una cultura democrática y a lanecesidad de desarrollar una pedagogía dela participación centrada en los valores:

Si uno tuviera que pensar en dosrasgos básicos pero sustantivos de

128. Uribe, María Teresa. “LasRepresentaciones Colectivas sobre laSociedad Civil en Colombia”. Ob. Cit., p. 94 y95.


una democracia participativa en elcontexto de sociedades altamentedesiguales, no se podrían ignorardos aspectos básicos. Primero, lafunción del sistema educativo en lapromoción de una formación y eldesarrollo de una cultura deciudadanía de derechos yobligaciones, de educar paracompetir pero sobre todo, en lasventajas de cooperar, del trabajo enequipo, de las relaciones dereciprocidad ycomplementariedad ; y segundo, lademocratización de la economía,que es el desafío históricamentemayor129.Como consecuencia lógica, la

representación o la delegación políticasfueron vistas con desconfianza o conhostilidad, incluso cuando losmovimientos sociales hacían el saltohacia las instancias de la democraciarepresentativa, y la esfera de lo nacional-estatal permaneció, por abandonopráctico y analítico, como el escenarioprivilegiado de los actores institucionalesque eran criticados. Los esfuerzos dealgunos analistas y de los políticos-antipolíticos por transformar esta culturadel rechazo que ellos habían ayudado acrear, naufragó en una hibridaciónfuncional entre nuevas y viejas formas derepresentación o delegación. Enconsecuencia, la participación terminósiendo un concepto fácilmentemanipulable 130 y, debido a un efecto

129. Bustello, Eduardo. “Expansión de laCiudadanía y Construcción Democrática”, En:Bustello, Eduardo y Minujín, Alberto(Editores). Todos entran. Propuesta paraSociedades Incluyentes . Santillana: Santaféde Bogotá, 1998, p. 272.130. “Cuando en Colombia se habla desociedad civil y de participación comunitaria,más que a realidades fácticas y de impactopolítico, se está apelando a representacionescolectivas a través de las cuales se pretende

aparentemente perverso, condujo a lasubordinació n de la democraciaparticipativa a la representativa:

El denominador común en lareglamentación de los diferentesprocedimientos para implementarlos mecanismos de participaciónantes señalados es la subordinaciónde la democracia participativa a lademocracia representativa. Enprimer lugar, la capacidad deiniciativa, ya sea popular ogubernamental, se define, sinexcepción, en el ejercicio del voto.En segundo término, el criterio quedefine la viabilidad de lasdiferentes expresiones de iniciativapopular es la satisfacción de cuotasvariables del censo electoralvigente, según el ente territorial deque se trate. Por último, el carácterdecisorio de estas iniciativas estáindisolublemente ligado a lascorporaciones públicas. En otraspalabras, los límites y el alcance dela participación ciudadana, en tantoejercicio de poder que disputa elespacio de la política, estándefinidos por las instancias y lasprácticas asociadas con larepresentación131.La sobrecarga valorativa conlleva una

segunda consecuencia que oscurece aún

inducir procesos de cohesión, de identidad yde sentido democrático. Sin embargo, esasrepresentaciones colectivas de lamodernidad clásica en contextos históricosdiferentes, marcados por otros códigosculturales, terminan produciendo imaginariosambiguos y fácilmente manipulables por losgrupos de poder que se disputan desde hacetiempo el control político de la nación”. Uribe,María Teresa. “Las RepresentacionesColectivas sobre la Sociedad Civil enColombia”. Ob. Cit., p. 92.131. Vargas, Alejo. Participación Social,Planeación y Desarrollo Regional. Ob. Cit., p.48.


más el análisis de la participación. Laconvierte en un concepto ambiguo en elcual se agrupa un conjunto heterogéneode instituciones surgidas como respuestaa las deficiencias de los modeloscriticados. En ella tienen cabida nuevostipos de representación social o políticacomo las que se dan en las JuntasAdministradoras Locales (JAL) o en loscomités sectoriales, mecanismos deintegración corporativa o gremial comolos relacionados con las comisionestripartitas, procesos de judicialización delos conflictos sociales comprendidos enacciones como la tutela y diversas formasde intervención directa de los asociadosen los asuntos públicos132. Desde luego,un concepto tan amplio como el departicipación encierra en sí mismoprácticas que van desde la elección de losrepresentantes políticos hasta la adopciónde las decisiones colectivas por unacomunidad; sin embargo, la ambigüedadanotada recubrió inmediatamente delegitimidad una serie de instituciones queen el entramado colombiano de relacionessociales reforzó la democraciarepresentativa en nombre de laparticipativa.

La sobrecarga valorativa y laambigüedad le otorgan a la participaciónun significado que no es socialmenteunívoco. En tal sentido, se reviste de unafuncionalidad que en los análisis apareceal menos como dual: inscrita enestrategias de dominación o resistencia yde emancipación. Por un lado surge comoun elemento de legitimación del régimenpolítico, de modernización económica enfunción de las mutaciones del capital y de

132. Palacio, Germán. “ParticipaciónAmbiental y Territorio”. Mimeo, Santafé deBogotá, 1998, p. 4-11. El ensayo serápublicado en el libro ProblemasColombianos . Facultad de Derecho, CienciasPolíticas y Sociales de la UniversidadNacional de Colombia.

generalización de los principios de lademocracia liberal; por el otro aparececomo factor fundamental para laformación de los nuevos movimientossociales, mecanismo para la construccióndel poder popular o instrumentoindispensable en la transición de lademocracia política a la social133. Estafuncionalidad múltiple tiende a mantenerla reflexión sobre la participación en elcampo valorativo y a impedir su estudioen los escenarios concretos donde ella serealiza. En tales términos, el debateparece centrado en la definición delsignificado conceptual de la participacióny no en la determinación de su significadosocial, del impacto que ella tiene sobrelos actores, sus proyectos, sus prácticas osus campos de sentido:

La participación se ha concebidofundamentalmente comointegración, en función de accederal sistema. Pero también se haconcebido como proyecto políticopopular, que busca desarrollaracciones transformadoras delsistema dentro de un marco deconflicto de clases, buscandodesarrollar acciones en busca depoder, acrecentando la capacidadde influir sobre los otros paraobtener reconocimiento y satisfacerasí las necesidades, y buscandoejercer el poder en todos loscampos de la vida colectiva. Laparticipación vista en el marco delconflicto acepta el desequilibriopero también la negociación y elcompromiso permanente. Paraalgunas organizaciones popularesempeñadas en estas experiencias laparticipación ha sido un elemento

133. Un análisis extenso sobre los dos tipos deestrategias vinculados a la participación enRestrepo, Darío. El Cáliz de la Participación.Ob. Cit., p. 10 y ss.


central de su lucha en busca deunas relaciones igualitarias, tantoen su interior como hacia afuera.Esta forma de ver la participaciónse presenta en distintas situaciones:Cuando no se está ni en el Estadoni con el Estado, lo que implica unarelación de confrontación con éste,sin que haya lugar para laconcertación o para lanegociación. O sin importar elorigen de la iniciativa, aceptandoque hay distintas lógicas departicipación, y que lo importantees que se desarrollen mecanismosde decisión y de gestión, y que losactores sean constructores de surealidad 134.

UNA RUPTURA SIN PASADO

En concordancia con los anteriorespuntos, el análisis del contexto concreto yde las causas que llevan a la explosión dela participación se configura, en la mayorparte de los estudios colombianos sobre eltema, como una ruptura que parece borrarel pasado de las experienciasparticipativas y dar comienzo a una nuevaépoca determinada por un marcoinstitucional, comprendido en lalegislación, y por las múltiplesposibilidades que éste ofrece. Laparticipación adquiere así el carácter deun valor fundacional, desligado de lasluchas populares, de las prácticas de lospartidos tradicionales, de la historia de laizquierda colombiana y de las estrategiasinstitucionales y no- institucionalesdesarrolladas durante el Frente

134. Bueno, Luz Dary; Molano, Pedro; Henao,Gloria; y Correal, Luis Fernando. “¿LaPlaneación Zonal Participativa, unaEstrategia de Intervención Social?”. Ob. Cit.,p. 67.

Nacional135. Un manual de la AlcaldíaLocal de la Candelaria resume conexactitud este tipo de concepció ngeneralizada:

Es relativamente reciente el tiempoen que los colombianos hemosincorporado el vocablo Participaren nuestro Léxico cotidiano. Sepuede afirmar que la nuevaConstitución Política de Colombiade 1991 legalizó y legitimó elconcepto de participación.Entonces ¿qué es participar?Apoyémonos en una respuestainmediata que nos proporciona eldiccionario de la lengua española.Participar es un verbo que viene delLatín Participare que significa: Darparte, Comunicar. Participar essinónimo de INFORMAR (Leparticipó a usted mi decisión)sinónimo de COMPARTIR,INTERVENIR, MEZCLAR,TOMAR PARTE, CONTRIBUIR.En la vida cotidiana, familiar,social y política se vieneincorporando cada vez con másfuerza el concepto PARTICIPAR;su importancia tiene unatrascendencia para el presente y elfuturo de la democracia del país 136.El momento de la ruptura es

identificado con las reformas legislativas

135. Desde luego se presentan variasexcepciones. Un autor como Alejo Vargaspresenta la participación dentro de la historiacontemporánea de los conflictos sociales enColombia. Participación Social, Planeación yDesarrollo Regional. Ob. Cit., p. 33 y ss. Enla última parte de la década del noventaalgunos estudios se salen de esta tendenciageneral. Medina, Medófilo. “CondicionesHistóricas de la Participación en Colombia”.En: Nuevas Formas de Participación Política.Fescol-Iepri: Santafé de Bogotá, 1996.136. Botero, Henry. Participación Ciudadana yComunitaria. Alcaldía Local de la Candelaria:Santafé de Bogotá, 1994, p. 12.


y constitucionales. La Carta Política de1991 y las leyes inmediatamenteanteriores o posteriores sobre el temaaparecen como un hito histórico quedivide nuestra historia política en antes ydespués de la participación. Un autorcomo Orlando Fals Borda afirma conrespecto a la Constitución: “(...)Laideología de la participación democráticaresultó ser el cemento de toda laestructura de la nueva Carta Política. Enello, quizás, se distingue de otrasConstituciones de América Latina y delTercer Mundo, por la búsquedaestratégica de un nuevo tipo desociedad”137.

La importancia que se le otorgó a lolegal orientó el análisis del tema hacia elcampo jurídico. Buena parte de lostrabajos sobre la participación seocuparon del estudio normativo, dentrode una legislación especialmente pródiga.A modo de ejemplo, la atención demuchos textos estuvo centrada, aparte dela Carta Política, en el Acto LegislativoNo. 1 de 1986 que establece la elecciónpopular de alcaldes y las consultaspopulares; la Ley 11 del mismo año quele da un piso legal a las JAL y le permitea las organizaciones comunitarias celebrarcontratos, convenios o acuerdos con losmunicipios; el Decreto 1416 de 1990 quereglamenta la participación comunitariaen la prestación de servicios de salud ; laLey 130 de 1994 o Estatuto Básico de losPartidos y los Movimientos Políticos; olas leyes 134, sobre los mecanismos departicipación ciudadana, y 136 del mismoaño, sobre el régimen municipal. Sinlugar a dudas la nueva base legal yconstitucional de la participación que seforma en Colombia a partir de 1986

137. Fals-Borda, Orlando. “La AccidentadaMarcha hacia la Democracia Participativa enColombia”, En: Análisis Político. Iepri:Santafé de Bogotá, No. 14, septiembre-diciembre de 1991, p. 53.

merece ser destacada y estudiada; sinembargo, la reflexión cae en unfetichismo jurídico que lleva a sustituir ominimizar las relaciones concretas depoder en las que se desarrolla laparticipación y a poner el énfasis, positivoo negativo, en la descripción y análisisliteral de las normas y de los instrumentosjurídicos contenidas en ellas, o a centrarla praxis social en los desarrolloslegislativos de la Constitución, comosucede incluso en los estudios de género:

Los nuevos espacios yposibilidades creados a partir delnuevo marco constitucional creantambién retos a las distintasexpresiones del movimiento deMujeres y en particular a losgrupos feministas. De su capacidadpara convertir los intereses de lasmujeres en intereses generalizablesal resto de los movimientossociales y para establecer alianzasestratégicas que permitan laexpansión de la conciencia delMovimiento, y, simultáneamente,su inserción en las luchas globalesde la sociedad, dependerá suinclusión definitiva en los procesospolíticos de este fin de siglo. Lainiciativa combinada deparlamentarias y mujeres delMovimiento ha iniciado eldesarrollo legislativo de losprincipios constitucionales. Peroapenas comienza. El diseño de unaestrategia de participación en todaslas esferas de decisión, tantopúblicas como privadas, es unproceso que está en mora dedebatirse, a partir de las másrecientes experiencias 138.

138. Villareal, Norma. “El Camino de la UtopíaFeminista en Colombia, 1975 -1991”, En:León, Magdalena. Mujeres y ParticipaciónPolítica. Ob. Cit., p. 195.


Dentro de trabajos que parecen partirde un presente fundacional, el estudio dela participación como un contravalorhistórico de legitimación, sobrecargadocon un conjunto de virtudes y atributosconsiderados necesarios para superar losmodelos culturales de desarrollo ydemocracia en crisis, conlleva una seriede consecuencias analíticas:1. El análisis de la participación estádominado por una óptica de corto plazoque no permite ver los ciclos históricosque ella ha tenido en la historia del país.Contra esta tendencia, FranciscoGutiérrez propone realizar un estudiocomparado entre varios países deAmérica Latina sobre los ciclos de laparticipación, que podría arrojarresultados diferentes a los de los estudioscoyunturales en tres dimensiones:

En primer lugar, la participaciónestá tan asociada a otras formas decapital social democrático queconstituye uno de sus mejoresindicadores. En segundo lugar, eldiseño de la participación en lamayoría de nuestros países sevincula de manera más o menosdirecta a procesos de difusión deinnovaciones sociales en todo elsubcontinente. Las juntas devecinos (Alianza para el progreso)y la descentralización(reformaglobal del Estado) son dosejemplos fehacientes. Lo que hayque destacar es que la recepción decada una de estas oleadas ha sidodiferente de acuerdo con elcontexto nacional. Ello permiteanalizar la participación desde laóptica de los modelos de difusión yapropiación de las innovaciones.En tercer lugar, se puedencorrelacionar los ciclos con losresultados democráticos globales, yesto a su vez permitiría quizásencontrar nuevas interpretaciones y

tensiones entre participación ydemocracia139.

2. Las experiencias participativasanteriores a la década del ochenta só lomerecen referencias tangenciales, comoen el caso de las Juntas de AcciónComunal (JAC), o son relegadas alolvido, como en el caso de losmovimientos obrero y campesino. Lasinvestigaciones sobre la participaciónpolítica y social de la mujer 140 o de losindígenas en Colombia o los estudiossobre la Asociación Nacional de UsuariosCampesinos (ANUC)141, sobre losmovimientos cívicos o sobre los parosnacionales organizados por las centralesobreras en las décadas de los años 70 y 80son una fuente inagotable de experienciasparticipativas positivas y negativas que nopueden ser dejadas a un lado. Incluso elestudio del clientelismo, entendido comouna forma de participación segmentadavinculada a la democracia representativa,puede ofrecer elementos importantes para

139. Gutiérrez, Francisco. “Dilemas yParadojas de la Transición Participativa. Elcaso Colombiano (1991-1996)”, En: AnálisisPolítico. Iepri: Santafé de Bogotá, No. 26,Septiembre -Diciembre de 1995, p. 45.140. Luna, Lola y Villareal, Norma. Historia,Género y Política. Movimientos de Mujeres yParticipación Política en Colombia, 1930-1991. Universidad de Barcelona: Barcelona,1994. León, Magdalena. Mujeres yParticipación Política. Ob. Cit.141. Sobre la ANUC Zamosc, León. LaCuestión Agraria y el Movimiento Campesinoen Colombia. Unrisd-Cinep: París, 1987.Rivera, Silvia. Política e Ideología en elMovimiento Campesino Colombiano. El casode la ANUC. Unrisd-Cinep: París, 1987.Escobar, Cristina. Trayectoria de la ANUC.Cinep: Santafé de Bogotá, 1982. Sobre leconjunto del movimiento popular Múnera,Leopoldo. Rupturas y Cont inuidades, Poder yMovimiento Popular en Colombia. 1968-1988. Ob. Cit.


entender las nuevas prácticasparticipativas142.3. La participación parece reducida a susexpresiones institucionales, mientras quelas no- institucionales se vuelvenprácticamente invisibles. Por lascaracterísticas excluyentes que conservael régimen político colombiano, laparticipación en el país sólo puede serentendida como una hibridación entreformas institucionales y no-institucionales. El paro cívico o la tomade una carretera van acompañados por laintervención directa en comitéssectoriales o por la elección de lasautoridades municipales; las marchascampesinas anteceden con muchafrecuencia la instalación de comisiones denegociación sobre asuntos agrarios conparticipaciones multisectoriales; enmuchos municip ios colombianos laelección popular de alcaldes entra enconflicto con mecanismos departicipación claramente ilegales. Enresumidas cuentas, lo institucionalmuestra solamente una de las caras de laparticipación.4. Las formas de participación que notienden a fortalecer a la democracia o querefuerzan los ordenes de la violencia enColombia, como las campañas cívico-militares, el paramilitarismo o lainsurgencia armada sólo son resaltadas enmuy pocos textos. Al respecto afirmaDarío Restrepo:

En Colomb ia, en nombre de laparticipación en la seguridadciudadana se expanden lasautodefensas y asociaciones civilesarmadas, las cuales disputan elmonopolio de las armas al Estadosino que involucran masascrecientes de la población en actosde guerra. En otros frentes, en

142. En tal sentido la entiende Espinel, Manuel(1995).

nombre de la participación de lasociedad en las políticas de interéscolectivo se dan los procesos deprivatización de las empresasestatales. De la misma manera, ennombre de la participación debeneficiarios en políticas públicasse estimula la competencia entrecomunidades pobres por acceder alos recursos estatales, incentivandoel enfrentamiento en vez de lasolidaridad de los pobres entres sí.Para terminar, una vez más, es ennombre de la participación de cadasector social en los asuntos de suinterés particular que se fortalecenprocesos de fragmentación social yse dificulta llegar a referentescomunes en la construcción deintereses colectivos generales143.Estudios como los de Gustavo Gallón

sobre la Doctrina de la SeguridadNacional, Ana María Jaramillo sobre laparticipación en Medellín, Carlos Medinasobre los grupos paramilitares en elMagdalena Medio, para nombrar sólounos pocos, o los documentos de lastransnacionales petroleras sobre los lazosde integración con la población en suszonas de influencia económica, de laPolicía Nacional sobre las estrategias deacercamiento a la comunidad, ofinalmente los estudios sobre lasrelaciones de la guerrilla con la sociedadcivil y las formas de administraciónparticipativa y vertical u horizontal quedesarrollan en diversas regiones del paísson un llamado a ver ese otro lado de laparticipación que quiere ser dejado en lasombra por los analistas.5. Las estrategias globales de inclusión-exclusión social en las que estánimplícitas las normas que regulan laparticipación merecen pocos análisis y

143. Restrepo, Darío. El Cáliz de laParticipación. Ob. Cit., p. 9.


dan una imagen totalmente distorsionadade la participación en Colombia. Lomismo sucede con el estudio de lasprácticas partic ipativas ligadas a laexpansión del capital privado o a lareestructuración de las empresas concriterios de eficiencia económica. Alrespecto, Marco Palacios formula elsiguiente interrogante:

¿Cómo puede operar la ciudadaníaen la economía informal, con elavance del latifundismo, con laeducación interpuesta como barrerasocial? Sabemos, por ejemplo, quecada vez más trabajadores ytrabajadoras son orillados almicrocapitalismo salvajementecompetitivo (el rebusque); es decir,ingresan a la economía informal, aun sistema que está en lo márgenesde la tributación y de la legislaciónlaboral, del Estado y del mundociudadano. Que la educación escada vez más una fuente desegregación social, regional yétnica. Que los gigantescossubsidios estatales dispensados a laganadería ineficiente apuntalan ellatifundismo que sigue siendo tananticiudadano como siempre,concita la resistencia campesina,atrae la violencia guerrillera ycontraataca con el terrorismoparamilitar y el discursofascistoide. Un latifundismosobrerrepresentado electoralmenteconforme a la división político-administrativa consagrada en 1991.(...) De este modo, los preceptossociales, civiles y políticos de lostextos constitucionales y legales seconvierten en fuente de alienaciónpolítica y de frustración social.Ante la paulatina erosión delliderazgo político y ante la falta deauténticas y socialmenteprestigiosas instancias

representativas, cunde la apatía.Miles y miles de colombianos noven por qué deban sentirseresponsables de su contrato deciudadanos144.

IMPACTO Y EVALUACIONES

En líneas generales, la mayor parte delos estudios reconocen el impacto de laparticipación en los siguientes niveles:1. La transformación del régimen político,pero no necesariamente del sistema en elque está inscrito. La participación es vistacomo un elemento esencial delfortalecimiento de la ciudadanía y de lademocracia política, que sin embargo nollega a alterar la naturaleza pocoequitativa del sistema social colombiano.2. La transformación de la cultura políticacolombiana. El desarrollo de principioscomo el de la tolerancia, el respeto de ladiversidad, la resolución pacífica de losconflictos o la lucha contra la corrupciónes analizado como uno de los efectos másvisibles de las prácticas y las estrategiasparticipativas.3. La transformación de la accióncolectiva popular. Dentro de lasorganizaciones y los movimientospopulares, el tránsito de una posicióncontestataria a una actitud propositiva esresaltado como un avance que se le debe ala participación y que contribuye en labúsqueda colectiva de soluciones a losproblemas sociales.4. La transformación de las relacionesentre el Estado y la sociedad civil. Laemergencia de nuevos actores sociales ypolíticos con propuestas renovadoras dela vida política nacional y la adopción deun papel político más activo por parte de

144. Palacios, Marco. “La Gobernabilidad enColombia”. En: Análisis Político. Iepri:Santafé de Bogotá, No. 29, Septiembre-Diciembre de 1996, p. 19.


las organizaciones sociales son vistascomo consecuencias inmediatas delreconocimiento institucional y de lamultiplicación de prácticas y estrategiasparticipativas.

No obstante, los balances sobre suimpacto en la sociedad colombiana nosiempre son positivos. En los trabajosacadémicos del último lustro se insiste enla creación de una especie de realidadaparente a partir del tema de laparticipación y la sociedad civil, queencubre o disfraza la continuidad de losproblemas recurrentes de la políticacolombiana: las mediaciones clientelistasde los políticos profesionales, lacorrupción, la neutralización pacífica oviolenta de los movimientos alternativos,la deslegitimación permanente de lasinstituciones, el alto costo social de laacción política por fuera de losmecanismos tradicionales o el carácterexcluyente y restringido de la democraciacolombiana.

Las evaluaciones dependen de laperspectiva del análisis:1. La valoración positiva de laparticipación y su sobrecarga simbólicaconduce a balances en términos dedesencanto o de refugio en un idealismopolítico que reclama la búsqueda de laverdadera participación, sin tomar enconsideración el escenario concreto queella representa, o que por el contrario laconsideran como un elemento central dela democratización del Estado, llamado arealizar la misma función dentro de lasociedad civil:

Así las cosas, el marco estatal paradesarrollar la democraciaparticipativa como ha sido aquídefinida, es bastante estrecho. Nocuenta con instrumentos reales parapropiciar la democratización de lasociedad civil más allá de unaspolíticas de promoción y de buenosoficios, para impulsar el nuevo

modelo democrático. Dentro deeste marco es que se ha formuladola política pública de promoción dela participación de la sociedad civilque, de todas formas, es limitada ytiende a concentrar sus esfuerzos enconvertir a las organizacionesciviles más en espaciosdemocráticos de representación deintereses frente al Estado(interlocutores y cogestores de laspolíticas públicas) que en aparatosde socialización de valores yprácticas democráticas. Por ello,hoy en día no es atrevido decir queel Estado colombiano a pesar de sutamaño, tiene más espacios,instancias, instrumentos ymecanismos democráticos en suorganización interna que la granmayoría de las ONG quesupuestamente defienden lademocracia. El Estado colombianoya se reformó, se democratizó y seabrió a la participación ciudadana ycolectiva. Ahora es al ciudadano ensu comportamiento cotidiano ocomo servidor público, y a lasorganizaciones civiles, a quienescorresponde tomar la iniciativa dela autorreforma, para que estecuento de la democraciaparticipativa arranque de una vezpor todas. Por último, invito afomentar la participación en elescenario de lo local, de lomunicipal, de lo cotidiano, de loque es verdaderamenteinstrumental para la vida delciudadano, porque sólo así se podráiniciar una nueva cultura política,una nueva ciudadanía y un nuevociudadano 145.

145. Restrepo, Diego. “Estado, MovimientosSociales y Organizaciones Civiles”. En:


2. Los enfoques que ponen el énfasis en lapluralidad de significados de laparticipació n realizan un balance quepropugna por relativizar el pesovalorativo que se le ha asignado:

A pesar del cumpleaños, de lafiesta y del regocijo general unasimple lectura de la Constitución de1991 nos permite constatar que enella predomina la participac iónpolítica como un valor absoluto yen su forma subordinada odelegatoria. Cuando terminemos deromper la gran piñata quedará claroque la mayoría de los dulces ya hansido repartidos y que los restantesson muy pocos para el número deinvitados; peor aún, que laparticipación se nos coló como undeber y que a todo aquél que noquiera hacer parte de la fiesta le vaa caer el implacable peso de la ley.Mientras no organicemos nuestraparticipación consensual,sustitutiva y delegatoria,aprovechando también los pocoselementos que la Constitución nosda para ello, estaremos destinados abuscar en el piso las golosinaspisoteadas o abandonadas pordescuido. Nuestra tarea deaguafiestas apenas comienza 146

3. Quienes consideran que se trata de unescenario social en donde se expresancontemporáneamente las dinámicas deintegración y conflicto en la sociedadcolombiana abogan por la urgencia decombinar los análisis del impacto generalde la participación con el balance de lasexperiencias concretas. La propuesta deLuis Alberto Restrepo para analizar la noparticipación va en esta dirección:

Estado y Autonomía de la Sociedad Civil.Fescol: Santafé de Bogotá, 1996, p. 41 y 42.146. Múnera, Leopoldo. “Participación Política.La gran Piñata”. Ob. Cit., p. 6.

En particular hacen falta doselementos esenciales de undiagnóstico sobre la noparticipación en Colombia: 1. Unabreve historia de la noparticipación. 2. Una breve alusiónal contexto estructural que induceahora a los Estados a estimular laparticipación ciudadana en muchasregiones del mundo y, enparticular, en Colombia. Pornuestra parte señala mos cuatroelementos imprescindibles de undiagnóstico sobre la noparticipación en Colombia. 1. Enprimer término, es necesarioreconocer la existencia de laexclusión política, ejercida todavíahoy por un sistema político cerrado-bipartidista y clientelista- quemonopoliza los ámbitos de laparticipación. 2. En segundo lugar,es indispensable reconocer lapermanente cooptación de lasorganizaciones sociales y de lasdistintas formas de participaciónciudadana ejercida por el sistemapolítico colombiano a lo largo deeste siglo. 3. En tercer lugar, esnecesario reconocer la existenciatradicional de la represión paraaquellos que, sin dejarse cooptar,intentan participar desde otrasperspectivas ajenas al sistemapolítico. 4. Finalmente, esimportante reconocer que, por lastres razones ya citadas, existe enColombia una dinámica cultural deprotesta ciudadana y represiónestatal, distinta y ajena a laresponsabilidad de participar. Siqueremos estimular de manerarealista la participación ciudadanaen Colombia es necesarioreconocer que en una sociedadcomo la nuestra, profundamentedesigual y bloqueada, la


participación tiende a asumir laforma de protesta y no decorresponsabilidad en laconstrucción colectiva 147.Después de más de una década de

estudios sobre la participación, ésta dejade tener protagonismo por laspotencialidades reales o supuestas queencierra y empieza a tener lo por losprocesos sociales que genera.

CONCLUSIONES

La proliferación de los estudios sobrela participación en Colombia noobedeció, como la mayoría de los autoresparece sugerirlo, a la profundización de lademocracia, ni tampoco a un aumentoprogresivo de la incidencia de lasociedad civil en la toma de las decisionespúblicas. Más bien, hizo parte deldiscurso que caracterizó a las nuevasestrategias de legitimación social ypolítica, incidió en la transformación delo público, contribuyó a la redefinición delas relaciones entre el Estado y lasociedad civil, y acompañó el surgimientode un nuevo escenario político, basado enla concurrencia de actores institucionalesy no- institucionales para la formación,gestión o ejecución de las políticaspúblicas y para la activación de losmecanismos políticos contemplados en laConstitución de 1991. En dicho contextoy en líneas generales, la participaciónadquirió las características de uncontravalor histórico de legitimación; esdecir, de un conjunto de virtudes oatributos opuestos a las deficiencias queel análisis mismo le atribuyó al FrenteNacional, a la democracia representativay al modelo de desarrollo cepalino. Comocontravalor de legitimación, le permitió a

147. Restrepo, Luis Alberto. “La ParticipaciónCiudadana: ¿Participación Tutelada oParticipación Abierta?”. Ob. Cit., p. 29-31.

los actores obtener reconocimiento envarias esferas de la sociedad civil, invocarun nuevo tipo de democracia, y recuperaro tejer símbolos de poder social opopular.

Conceptos como el de participación ysociedad civil fueron sobrecargadosvalorativamente y se convirtieron en lossustitutos buenos y absolutos de larepresentación, la delegación u otrasformas o expresiones de la política. Enconsecuencia, la tendencia analíticadominante no permitió identificar loslímites que los conceptos tuvieron al serllevados a la práctica, ni las dinámicasconflictivas que generaron lasexperiencias participativas dentro de lasorganizaciones o los movimientossociales. En la mayor parte de losestudios la participación adquirió uncarácter fundacional, desligado de lahistoria de las luchas populares, de lasprácticas de los partidos tradicionales, delpasado de la izquierda colombiana y delas estrategias políticas institucionales yno- institucionales desarrolladas durante elFrente Nacional. Adicionalmente, ladelegación o la representación políticasfueron vistas con desconfianza o conhostilidad, y quedaron desarticuladas dela praxis participativa o bajo lahegemonía de los viejos o los nuevosactores políticos que asimilaron lasinnovaciones introducidas al tradicionaljuego institucional bipartidista. Lasobrecarga valorativa conllevó laambigüedad del concepto de participacióny permitió una amplia manipulaciónideológica desde horizontes políticosdiversos y con frecuencia contrapuestos.

Los trabajos académicos críticos deesta tendencia general permitieron resaltarlos principales vacíos en los estudiossobre el tema: 1. Falta una perspectivahistórica que permita superar el análisiscoyuntural y recoger las enseñanzasdejadas por la experiencias participativas


anteriores a la década del ochenta. 2. Laparticipación no es analizada como unescenario social asimétrico, donde unapluralidad de actores desplieganestrategias en un juego complejo dedominación, integración, resistencia yemancipación, En consecuencia,predominan los estudios que privilegianla perspectiva del analista-promotor sobreel análisis de la percepción, la concepcióno el imaginario de los actores que realizanlas experiencias participativas y de lasrelaciones que se dan entre ellos. 3. Laparticipación es reducida a susexpresiones institucionales, mientras quelas no institucionales quedan relegadas allado oscuro de la reflexión. 4. Las formasde participación que no son valoradaspositivamente, como las comprendidas enlos campañas cívico-militares, en laguerrilla, en los grupos paramilitares o lasdesarrolladas por las empresastransnacionales se convierten eninvisibles. 5. La participación esanalizada por fuera de las estrategiasglobales de inclusión-exclusión social y elestudio de los condicionantesestructurales de la misma es abordado enmuy contados trabajos o tiene muy pocodesarrollo.

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