TEMA 1: SISTEMA PENAL Y CONTROL SOCIAL.1.1. DEFINICIÓN DEL SISTEMA PENAL COMO MECANISMO DE CONTROL SOCIAL. 

El sistema penal es constitutivo de representaciones y relaciones sociales, de políticas públicas, de discursos de poder, e incluso de su propia configuración lingüística, la ley penal; en suma representa lo cotidiano de las sociedades actuales. Por ello resulta necesario evaluar el estado del sistema penal y el papel que juega en la democratización del poder punitivo. Más aún si en materia penal continua el criterio de los últimos años: aumentar las penas; en realidad, ésta es prácticamente la única política criminal en la lucha contra el delito, puesto que equivocadamente se piensa que el endurecimiento de las penas tiene un importante efecto preventivo; cuando ello no es así, pues son los factores que concurren en la criminalidad los que determinan la delincuencia de un país.En ese contexto, el presente artículo pretende llamar la atención sobre la concepción del sistema penal en la sociedad contemporánea. Es importante partir desde el estudio del sistema penal porque en él se entrecruzan varias disciplinas como: las jurídico-penales y procesales, puesto que si no hay una definición jurídico penal del comportamiento criminal, mal podemos hablar de control social punitivo en el marco de un Estado de Derecho. Para ello comenzamos nuestra investigación por la conceptualización de los términos orden social y control social, así como sus diferentes perfiles de manifestación, siempre con especial referencia al Sistema Penal como mecanismo de control social. Proponiéndonos entonces en esta materia un ejercicio de reflexión crítica de la forma tradicional de abordar esta temática.

El Orden Social Y El Control Social

El orden social como propuesta con capacidad pacificadora de las relaciones sociales siempre estuvo y estará ligado a las relaciones de fuerza existente en una sociedad y a la amenaza o el ejercicio de la violencia para hacer cumplir las leyes que emergen del propio orden social. En ese sentido, el derecho y la paz, como aspiración o componentes de tal orden conviven en situación inestable con las violaciones al derecho y con la violencia para imponerlo.

Frente a esta situación inestable se hace necesaria la administración y distribución del poder, con sus desigualdades y jerarquías, la administración de premios y castigos. Tal administración no es otra que el control social que implica uno de los problemas más inquietantes en el ámbito intelectual ya que su ejercicio produce efectos o consecuencias sociales, abarcando a la sociedad en su conjunto.

El concepto de control social ha sido objeto de consideraciones diversas. Fue la sociología norteamericana de las dos primeras décadas del siglo XX la que utilizó el concepto como sinónimo de conductas acorde con el interés

común y de un control sobre uno mismo y conjuntamente como el control que los ciudadanos ejercían entre sí y sobre los órganos de gobierno que creaban. Esta idea de control social "de abajo hacia arriba" no ha dejado de estar presente en la perspectiva de la lucha política y mantiene intacto su convocatoria a la ciudadanía a participar en tal control.En una acepción amplia, el control social responde a la pregunta de cuáles son los elementos, positivos y negativos, que mantienen una sociedad. En su acepción estricta, supone la definición de la desviación y la reacción a la misma.

El control social es el ejercido en la sociedad política por el aparato institucional del poder público: sobre el común de los ciudadanos, de manera global, y sobre determinados grupos, frecuentemente marginados o resistentes, de una manera particular. El concepto de control social remite, así, a la relación del poder con los ciudadanos.

Para obtener la conformidad o adaptación del individuo a sus postulados normativos la comunidad se sirve de dos clases de instancias o portadores del control social: instancias formales e instancias informales.Instancias informales del control social son, por ejemplo, la familia, la escuela, la profesión, etc.; mientras que agencias formales del control penal son: la policía, los fiscales, los jueces, los procuradores, sistemas penitenciarios; quienes actúan usando un conjunto de normas: Código Penal, Código Procesal Penal, Código de Procedimientos Penales, Código de Ejecución Penal, etc., que se relacionan en un complejo dinámico de funciones cuyas sanciones a diferencia de las del control social informal nunca son neutras sino negativas y estigmatizantes, encontrándose por este motivo, sometidas a normas que tratan de asegurarle objetividad y respeto de las garantías de las personas involucradas en el conflicto social.Cuando las instancias informales del control social fracasan o el comportamiento del individuo reviste una particular relevancia social o gravedad, la sociedad se ve obligada a recurrir al mecanismo artificial del sistema penal a fin de controlar lo que los medios naturales no pueden.

El Sistema Penal

El sistema penal es el control social punitivo institucionalizado. Este sistema emerge como medio de socialización sustitutivo sólo cuando los mecanismos primarios del control social informal fracasan.El sistema penal es el conjunto de relaciones y procesos derivados del ejercicio de la facultad punitiva del Estado. Lo que permite tomar en cuenta relaciones "del control penal" que no estén dentro de los límites jurídicos "fuera del límite", con lo que cabe más allá del control formalizado tener en cuenta al control punitivo no formalizado, al que opera bajo el sistema penal subterráneo, es decir, aquel que implica una punición (restricción o supresión relevante de derechos humanos).La asunción de esta noción de sistema permite evidenciar la relevancia política de la relación de regulación del Derecho (Iimitador y delimitador) sobre el poder punitivo, contextualizando en el escenario social la

intervención punitiva. Ello permite resaltar que el objeto de regulación del Derecho (el control penal) se mueve en la trama social expresándose de diversas formas; por ejemplo, con el ejercicio de la función policial, que por tal no sólo será un ámbito de regulación del Derecho Administrativo, sino también del Derecho Penal - y Procesal Penal - y por supuesto del Constitucional; al igual que se plantea con el Derecho Penitenciario, pues en ambos campos el eje no es sólo la prestación de un servicio público, sino el ejercicio del poder penal.

Así, el control penal se manifestara en la actuación de los órganos del sistema, en los procesos de formulación legislativa y hasta en las desviaciones en que incurra el poder punitivo. Siendo lo primordial el conjunto de las relaciones vinculadas al ejercicio de la facultad punitiva del Estado o al ejercicio del control penal y cómo tales relaciones se integran en el devenir social.

Desde otra perspectiva, la de la persona y su libertad, en tanto que control social formalizado, cabe considerar el sistema penal como un sistema garantista. Un sistema penal como sistema de garantías es consecuencia de una política criminal en un Estado social y democrático de derecho. En tal sentido, presenta ventajas que no tienen los controles informales. Desde luego, la reacción penal garantiza que otro tipo de reacciones sociales informales, espontáneas, incontroladas de otras fuerzas sociales quede neutralizada, impidiendo la venganza.

Según el Dr. Luigi Ferrajoli, el sistema penal se caracteriza porque el Estado ha legalizado o institucionalizado la violencia. El primer presupuesto de la función garantista del derecho y del proceso penal es el monopolio legal y judicial de la violencia represiva. El derecho y el proceso, en efecto, garantizan contra la arbitrariedad en cuanto representan técnicas exclusivas y exhaustivas del uso de la fuerza con fines de defensa social.Las relaciones sociales y los fenómenos que se generan en nuestro país, cada día son más complejos, muchos de estos fenómenos provocan daño social, o crean intereses o demandas que necesitan de una protección eficaz y oportuna, transformándose en bienes jurídicos que necesitan ser protegidos o tutelados a través de la punibilidad, lo cual nos conduce a la configuración de figuras delictivas creadas por la Ley penal, cuyas consecuencias alcanzan a aquellas personas que causan daño social mediante la aplicación de sanciones penales.

Este complejo de momentos e instancias de aplicación del poder punitivo estatal surge al amparo de la Construcción del Estado Moderno, es lo que se denomina Sistema Penal, el Dr. Roberto Bergalli lo define de la siguiente manera: "El sistema penal de las sociedades modernas está previsto como conjunto de medios o instrumentos para llevar a cabo un efectivo control social formalizado de la criminalidad que se manifiesta en esas sociedades. Por tanto, describiendo y analizando el funcionamiento de las instancias que conforman es posible entender que tipo de estrategia de control social se pretende dibujar desde el Estado. Sin embargo, el control social estatal no

es todo control ni el mejor de los controles que tiene lugar en las sociedades avanzadas que han entrado en el posfordismo."

Clasificación Del Sistema Penal

El sistema penal está configurado, entonces, mediante procesos de creación de un ordenamiento jurídico específico, constituido por leyes de fondo (penales) y de forma (procesales). Pero, asimismo, deben necesariamente existir unas instancias de aplicación de ese aparato legislativo, con la misión de concretar en situaciones, comportamientos y actores cuándo se comete un delito y cómo este se controla. De este modo, el Dr. Roberto Bergalli analiza el panorama del sistema penal, diferenciándolo en estático o abstracto, y dinámico o concreto.

El sistema penal estático o abstracto designa aquel nivel de los sistemas penales que únicamente se ocupan (por parte de los juristas) de la producción y estudio del sistema de preceptos, reglas o normas que definen los conceptos de delito y pena.

El sistema penal dinámico o concreto, en cambio, alude a las actividades de aquellas instancias o agencias de aplicación del control punitivo, como la policía, los fiscales, los jueces, etc.

La descripción de tipos delictivos por el Código Penal y la manera en que tendrán lugar los procesos penales o la determinación de las formas de actuar que se prevé para las instancias de aplicación del control penal (policía, jueces, Ministerio Público y cárcel) en las respectivas leyes orgánicas no se llenan de contenido hasta que efectivamente una persona o varias son imputadas, incriminadas o acusadas de una conducta punible. Esto último es lo que pone en funcionamiento las instancias de aplicación del sistema penal y el producto de sus actividades no necesariamente coincide siempre con las previsiones abstractas del ordenamiento jurídico. Es decir, que esas actividades producen realidad que habitualmente difiere de la prevista.

Criminalización Primaria Y Secundaria

En ese contexto, el sistema penal, pone a prueba dos de las características esenciales de la racionalidad jurídica moderna, cuales son: las de previsibilidad y controlabilidad de la acción del Estado y va operar ejerciendo un poder punitivo represivo en forma de criminalización primaria y secundaria.

Criminalización primaría es la formalización penal de una conducta en una ley, o sea que es un acto legislativo de prohibición bajo amenaza de pena, es decir, una conducta se encuentra criminalizada primariamente cuando está descrita en una ley como delito.

Criminalización secundaria, En cambio, es la acción punitiva ejercida sobre personas concretas. Es el acto del poder punitivo por el que éste recae sobre una persona como autora del delito.

Para el jurista Eugenio Zaffaroni, es imposible llevar a cabo toda la criminalización primaria, no sólo porque se pararía la sociedad sino también porque la capacidad de las agencias de criminalización secundaria (la policía, los jueces, el ministerio público, el sistema penitenciario), es infinitamente inferior a lo planificado por la criminalización primaria. Por ello, como ninguna burocracia se suicida, sino que siempre hace lo que es más fácil, las agencias policiales ejercen un poder selectivo sobre las personas y criminalizan a los que tienen más a la mano. Para ello, la sociedad ofrece estereotipos: los prejuicios (racistas, clasistas, xenófobos) van configurando una fisonomía del delincuente en el imaginario colectivo, que es alimentado por las agencias de comunicación.En ese sentido, los sistemas penales contemporáneos han dejado de ser un control punitivo- estatal con fines de resocialización o reintegración social, para pasar a constituirse en agentes profundizadores de la exclusión social; constituyen también la fuente y el marco de múltiples violaciones al conjunto de garantías que se afirman en las ordenes jurídicos - constitucionales de las sociedades mas afectadas por los efectos dañosos de la globalización económica.

Valoración Final

Estamos asistiendo a una profunda transformación del sistema penal, que corresponde, el pasaje de la globalización; los fenómenos consecuentes a la globalización comportan desigualdades mucho más profundas que aquellas que siempre han existido en todo tipo de sociedad. Pero, a su vez, dan lugar a formas de criminalización más rígidas y excluyentes. Los avances tecnológicos ofrecen instrumentos de vigilancia que se introducen en la intimidad de la "persona sospechosa"; así mismo las interceptaciones telefónicas oficiales; el control en el registro y la identificación de personas; la marginalización intensiva de contingentes humanos, a través del desempleo y la inmigración, demandan más control social penal en las sociedad contemporáneas.

Ante ello, los gobernantes tienden a la hipercriminalización; recurriendo a la solución simbólica que representa la criminalización, aunque no resuelva nada; se deja de lado la subsidiariedad del derecho penal y el principio de la lesividad, lo que se expresa en el abuso de tipos legales de peligro presunto.

En ese nuevo sistema penal, se trata de reducir la solución de los conflictos sociales a la ecuación penal crimen - pena. Cuando por regla general, en todo Estado la capacidad de intervención del sistema penal debe ser limitada y por tanto, debe reducir la intervención penal ocupándose prioritariamente de los ámbitos más críticos, desde la ley (criminalización primaria) hasta su ejecución (criminalización secundaria) a fin de propiciar

la protección de los derechos humanos, bajo la operatividad del poder punitivo; en razón de los límites que en una sociedad democrática deben imponerse al poder penal, pues la mera expansión de la ley penal, no sólo desarticula el sistema generado impunidad sino que paradójicamente facilita el abuso de poder.

En ese aspecto, debe rescatarse la concepción del derecho penal mínimo del Dr. Luigi Ferrajoli quien en sus obras parte claramente de un sistema penal ideal (con una misión dentro del Estado de derecho democrático asignada a todas las agencias); hace una cruda descripción del funcionamiento real de todas las agencias; incluidas las penitenciarias y el fracaso de la prisión como pena central secular; pero concluye que renunciar al sistema penal significaría dejar paso al ejercicio descontrolado de venganzas privadas y públicas, de modo que se impone racional y científicamente imponer castigos penales allí cuando sea estrictamente necesario y en la medida imprescindible para impedir tales venganzas.

1.1.1 EL SUBSISTEMA DE POLICÍA.

El Modelo Policial constituye un conjunto de supuestos y principios sobre la organización deseable de la policía como agencia de seguridad ciudadana. Los principios del modelo son las coordenadas institucionales a través de los cuales se articula todo el ejercicio y funcionamiento de la organización.El modelo policial se concibe como un modelo complejo en tanto que responde a la correlación de poderes públicos de los ámbitos político territoriales nacional, estadal y municipal que concurren equilibradamente dentro del Sistema Integrado de Policía para el cumplimiento de la función policial destinada a la satisfacción de la garantía de la seguridad ciudadana.Abarca supuestos y principios interinstitucionales, que tienen que ver con la organización, gestión, desempeño y evaluación comunes para los cuerpos de policía, y que deben ser aplicados dentro de cada uno de ellos, y supuestos y principios interinstitucionales, que tienen que ver con la coordinación, cooperación, sinergia y acoplamiento de los diversos cuerpos policiales dentro del marco de una acción convergente para la realización de las políticas públicas de seguridad ciudadana que corresponden a la policía.

1. Principios Generales

- La Policía es una institución pública, de función indelegable, civil, que opera dentro del marco de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de los tratados y principios internacionales sobre protección de los derechos humanos, orientada por los principios de permanencia, eficacia, eficiencia, universalidad, democracia y participación, control de desempeño y evaluación de acuerdo con procesos y estándares definidos y sometida a un proceso de planificación y desarrollo conforme a las necesidades dentro de los ámbitos político territoriales en el ámbito nacional, estadal y

municipal.

- De carácter público y de función indelegable: La policía se entiende como una instancia de prestación estatal que debe contribuir significativamente a garantizar la seguridad ciudadana sin que su intervención pueda ser sustituida por instancias de carácter privado en lo que se refiere a la protección de los derechos humanos y al arbitraje del uso de la fuerza legalmente autorizada.

- Civil: La policía es una institución para el mantenimiento de la convivencia pacífica dentro de la sociedad caracterizada por el libre ejercicio de los derechos, la adopción de decisiones políticas construidas sobre la base de consensos y el uso de la fuerzaen la medida estrictamente necesaria para cada situación. El carácter civil se manifiesta orgánica y funcionalmente en su mando, dirección, estructura, cultura organizacional, tácticas, equipos, estrategias y en el personal.

- Dentro del marco constitucional y de los derechos humanos: La Policía es una institución encargada de contribuir significativamente a garantizar la seguridad ciudadana con estricto apego a los principios constitucionales, y a los derechos humanos garantizados por la Constitución y por el sistema internacional de protección.

- Permanente: La Policía constituye la prestación continua de medidas para contribuir significativamente a garantizar la seguridad ciudadana y no puede estar sometida a vaivenes que impliquen la interrupción de la prestación.

- Eficaz y eficiente: La policía debe orientarse a la satisfacción de la garantía de seguridad ciudadana, de manera tal que optimice los recursos disponibles para la consecución de los resultados previstos.

- Universal: La policía debe cubrir todos los estratos de la población de forma amplia, sin distinción ni discriminación alguna de origen nacional o social, posición económica raza, etnia, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra condición o índole.

- Democrática y participativa: La policía debe ser una institución abierta al escrutinio de los ciudadanos, facilitando la intervención de los mismos en la planificación del servicio, el control y evaluación, gestión conforme a parámetros predefinidos y suficientemente conocidos, que faciliten su mejoramiento y corrección.

- Sujeta a planificación: La policía es una institución programable en función de estrategias, metas y objetivos compatibles con las políticas públicas de seguridad ciudadana.

- Necesaria y pertinente: La policía debe responder a los requerimientos de seguridad ciudadana, en los ámbitos político territoriales municipal, estadal y nacional, según sea preciso para garantizarla en cada uno de los ámbitos político territoriales.

La Función Policial

¿Qué debe hacer la policía?

La seguridad ciudadana es una garantía constitucional (artículo 55) cuyo cumplimiento lo asigna el Estado a los órganos de seguridad ciudadana (artículo 332) como una competencia concurrente entre los ámbitos político territoriales nacional, estadal y municipal (artículo 332, último aparte). La principal función de seguridad ciudadana es la policial que consiste en la protección que el Estado debe garantizar a las personas y a la colectividad frente a agresiones (por acción u omisión) o peligros que amenacen o lesionen los derechos humanos a la vida, la integridad, las libertades y el patrimonio (público y privado), al incumplimiento de los actos emanados de la autoridad competente o, menoscabo del funcionamiento institucional.La función principal de las policías, de acuerdo a este mandato se expresa en las siguientes acciones:

a) Garantizar el libre ejercicio de los derechos humanos y las libertades públicas.b) Prevenir la comisión de delitos.c) Apoyar el cumplimiento de las decisiones de la autoridad competente.d) Garantizar el control y la vigilancia de la circulación y el tránsito terrestre.e) Facilitar la resolución de conflictos mediante el diálogo, la mediación y la conciliación.

Estas acciones definen el marco de la función policial general, que por mandato constitucional, es concurrente entre los tres ámbitos político territorial del poder público nacional, estadal y municipal. Por lo cual son competentes para ejercerlas, la policía nacional y las policías estadales y municipales. Para el cumplimiento de esta garantía, el Estado cuenta con los órganos de seguridad ciudadana, entre los cuales está la policía.

Tránsito terrestre: Dado que la función de preservación, mantenimiento y aprovechamiento de vías terrestres es reconocida por la Constitución como un ámbito de competencia concurrente entre el poder nacional, estadal y municipal, por los artículos 156, n. 27, 164, n. 9 y 178, n. 2 de la Constitución, las policías de estos niveles tienen funciones de control y ordenación de la circulación y el tránsito de vehículos, así como de seguridad vial en general. Por estas razones, no se justifica un cuerpo nacional exclusivo de Vigilancia y Tránsito Terrestre.

La investigación penal como manifestación de la seguridad ciudadana comporta las acciones, técnicas, medios y procedimientos para investigar la comisión de delitos e identificación de los autores, como actividad de auxilio al Ministerio Público en la investigación penal.

En cuanto a la función especial de investigación penal, el artículo 332 ordena que en el ámbito nacional, el Ejecutivo Nacional organizará un Cuerpo de Investigación Penales, pero como además la función de investigación penal es una función policial especial que forma parte de la seguridad ciudadana (Constitución, 332,2°) y ésta última es concurrente entre los tres ámbitos políticos territoriales (artículo 332, último aparte), los órganos policiales de estos tres ámbitos deben cumplir también esta función, tal y como lo determina la legislación correspondiente (COPP; LOMP y DLCICPC-COPP) bajo la dirección del Ministerio Público en desarrollo del mandato constitucional (artículo 285,3°).

Los servicios de policía especializada, que correspondan a extranjería, identificación, sistema financiero, impositivo y aduanero, navegación, sanidad, ambiente y recursos naturales, recursos hidráulicos, ordenación territorial, fronteras, minería, puertos y aeropuertos, ferrocarriles y telecomunicaciones, de conformidad con lo previsto en los numerales 4, 5, 6, 11, 15, 16, 23, 25, 26, 27, 28 y 30 del art. 156 de la Constitución, corresponden al Poder Público Nacional. Dado que algunas de estas competencias han sido atribuidas a la Guardia Nacional por la Ley Orgánica de la Fuerza Armada Nacional, y que, de acuerdo al artículo 332 de la Constitución, la Guardia Nacional no es un órgano de seguridad ciudadana, ella no debe cumplir funciones de policía general.

Son autoridades de policía, en materia de seguridad ciudadana, el Ministro del Interior y Justicia, los gobernadores de estado y los alcaldes, respecto a los cuerpos nacionales, estadales y municipales, respectivamente. En materia de policía de investigaciones la autoridad en la investigación penal corresponde al Ministerio Público. Son autoridades de policía, en cada uno de los órganos correspondientes, los directores de los diversos cuerpos policiales y los funcionarios con responsabilidades de comando en la relación jerárquica con sus subordinados.

Atribuciones de las autoridades de policía.

Son atribuciones de las autoridades de policía en materia de seguridad ciudadana (ministro, gobernadores y alcaldes):

a. Adecuar el control de delito, la participación de la comunidad, las prioridades de intervención policial y los indicadores del desempeño policial en función la consecución (del cumplimiento) de metas y la consecución de las normas generales de actuación y de respeto a los derechos humanos a su correspondiente ámbito territorial, conforme a los programas y políticas generales.b. Designar a los directivos de los cuerpos policiales siguiendo los

estándares, acreditación y cumplimiento de requisitos establecidos para los cargos correspondientes.Corresponde a las autoridades de policía, en el ámbito profesional y funcional de los diversos cuerpos policiales que integran el sistema integrado de policía:a. Aplicar las políticas de seguridad ciudadana los principios y programas generales para el control de delito, la participación de la comunidad, cumplir las metas y garantizar el respeto de los derechos humanos por parte del órgano que dirigen.b. Aplicar los estándares y las normas establecidas en la legislación, reglamentación y sistema de acreditación sobre: ingreso, permanencia, disciplina, régimen de prestación de servicio, retiro, supervisión, evaluación de desempeño, ascensos y administración de los recursos, en consonancia con los principios de participación y contraloría social que estuvieren establecidos.

Principios Y Criterios De Asignación De Competencias De Policìa General¿Cómo concurren los órganos al cumplimiento de la función policial?

Son principios de asignación de competencias de policía en los ámbitos político territoriales nacional, estadal y municipal, los siguientes:Concurrencia: la función policial es compartida por el poder público nacional, estadal y municipal.

Coordinación: la función policial se desarrolla mediante la comunicación, intercambio, balance y la información compartida entre los órganos de los tres ámbitos político territoriales.

Cooperación: la función policial supone la sinergia entre los diversos órganos de policía para obtener el fin común de la garantía de la seguridad ciudadana.

Atención temprana: la función policial supone que toda situación de necesidad o emergencia debe ser atendida en la forma más rápida y eficaz posible por el órgano situacionalmente presente o próximo.

Criterios de distribución de competencias:

Los principios anteriores requieren la definición de criterios que permitan armonizar el ejercicio de la función policial. Estos criterios se basan en el espacio físico donde se produce la situación de intervención, en su complejidad, en la intensidad de la intervención exigida y en la especificidad de la materia a que ser refiere la intervención correspondiente.

Criterio de territorialidad:

Las situaciones que se producen y limitan al ámbito local corresponden a la policía municipal, las que se producen y extienden al ámbito estadal corresponden a la policía estadal y las que rebasan el ámbito de los diversos

estados corresponden a la policía nacional. En caso de no estar disponible un servicio policial determinado, asume la ejecución de la tarea el inmediatamente más cercano en orden ascendente o descendente.

Criterio de complejidad:

A medida que se incrementa el nivel de complejidad de cada situación, en términos de los sujetos involucrados, el tipo de intereses en disputa y el alcance de los conflictos en curso, corresponde la intervención policial a un órgano de mayor alcance territorial. Por consiguiente, corresponde a la policía municipal el abordaje y manejo de situaciones de baja complejidad, a la policía estadal las situaciones de complejidad media y a la policía nacional las situaciones de alta complejidad. Son indicadores de complejidad creciente la residencia de una de las partes fuera del espacio territorial de actuación de la policía, la disparidad de poder o recursos entre las mismas, las redes y coaliciones grupales y la sofisticación y/o extensión de la modalidad delictiva que se emplea. En caso de no estar disponible un servicio policial determinado, asume la ejecución de la tarea el inmediatamente más cercano en orden ascendente o descendente

Criterio de la intensidad de la intervención:

A medida que se incrementa la magnitud de la acción policial, en términos de armamento o en equipos de alta tecnología, corresponde la intervención policial a un órgano de mayor alcance territorial. Por consiguiente, corresponde a la policía municipal el abordaje y manejo de situaciones con intervenciones de baja intensidad, a la policía estadal las situaciones con intervenciones de intensidad media y a la policía nacional las situaciones con intervenciones de alta intensidad. En caso de no estar disponible un servicio policial determinado, asume la ejecución de la tarea el inmediatamente más cercano en orden ascendente o descendente.

Criterio de la especificidad de la intervención:

A medida que se incrementa la especialidad de la materia a que se refiere la intervención policial, corresponde actuar a un órgano de mayor alcance territorial. Por consiguiente, corresponde a la policía municipal el abordaje y manejo de situaciones genéricas, a la policía estadal las situaciones con mayor nivel de especificidad y a la policía nacional las situaciones que implican alto nivel de experticia como consecuencia de la modalidad, organización o multiplicidad de implicaciones. De conformidad con estos criterios, las competencias sugeridas para los distintos cuerpos policiales son las siguientes:

Policía Nacional:

Corresponde a la Policía Nacional atender las situaciones con implicaciones internacionales, incluyendo delitos con proceso ejecutivo fraccionado entre varios países y con implicaciones que trascienden a más de un estado, las situaciones que requieran de intervenciones de alta intensidad, tanto en

términos de armamento, como en equipos de alta tecnología o bien de destrezas altamente especializadas, las situaciones que representen multiplicidad de intereses en conflicto, desproporción manifiesta entre víctimas y victimarios y redes delictivas sofisticadas.

Policías estadales y municipales:

Las policías estadales y municipales comparten las mismas funciones, según el ámbito territorial y nivel de complejidad, intensidad de intervención y especialidad de la situación a ser controlada. Deberán actuar de inmediato en la atención temprana del conflicto o situación de que se trate, independientemente de su complejidad, extensión o repercusión, al tiempo que deberán informar y requerir la participación de los cuerpos policiales más próximos en orden ascendente cuando la situación rebase sus posibilidades. No tienen capacidad para organizar grupos especiales de comando o tácticas especiales. Los grupos antimotín corresponden, con exclusividad, a las policías estadales.

La Guardia Nacional:

La Guardia Nacional tiene competencias de seguridad en el ámbito fronterizo, rural, de protección ambiental, resguardo fiscal, como policía especializada, en situaciones de desastres naturales y en el control de graves perturbaciones del orden interno del país. La perturbación del orden interno del país se debe interpretar, a la luz de lo establecido en el artículo 329 de la Constitución, como una situación de extrema gravedad, que compromete la integridad de la gobernabilidad en el ámbito domestico.

CARRERA POLICIAL

¿Cuál es el nivel de preparación y los requerimientos de ingreso, promoción y retiro requeridos para la policía?

Comprende todo lo relativo a los rangos en la jerarquía policial, sistema de formación, requisitos para el ascenso, permanencia y retiro, incluyendo régimen de seguridad social.

Organización jerárquica y distribución de responsabilidades

Se propone una carrera única, con mecanismo común de ingreso, en una escala de 9 rangos jerárquicos para todos los cuerpos policiales, que contemplen niveles de comisarios, inspectores y oficiales. Las responsabilidades para cada uno de ellos serían, básicamente las siguientes: Comisarios: Alta gerencia, planificación y evaluación, es el nivel estratégico de la organización policial. Inspectores: Gerencia media, diseño de operaciones, supervisión y evaluación, es el nivel táctico de la organización policial. Oficiales: Nivel operacional, ejecución de las actividades, es el nivel de contacto directo con el público.

Ascensos.

Se prevé un reglamento uniforme de ascensos. La base para asignación de cargos, ascensos, transferencias y otras situaciones administrativas de los funcionarios y las funcionarias de Carrera Policial, es la calificación de servicio. La calificación consiste en la evaluación de las condiciones éticas, profesionales, técnicas, físicas y psicológicas del funcionario o funcionaria, que lo acrediten para la obtención de una determinada asignación. Entre los indicadores de calificación se considerará: el reconocimiento de los méritos profesionales, el rendimiento en las funciones desempeñadas, la antigüedad en el grado, la aprobación de los cursos de desarrollo profesional que se exijan.

El régimen de ascensos contemplará: a) el tiempo mínimo de permanencia dentro de cada rango, que se establecerá dividiendo el periodo total de la carrera entre los rangos jerárquicos, de modo que corresponda a cada tramo un tiempo proporcional mínimo de permanencia; b) el tipo de acreditación requerido para cada nivel, que deberá ser certificado por la instancia académica donde se haya efectuado el curso o entrenamiento, indicando las horas acreditadas y las habilidades y destrezas inducidas; c) los méritos de servicio, que consistirán en la evaluación cotidiana de desempeño, a través de la hoja de vida, con indicación de índice de cumplimiento de metas y tareas y participación en acciones meritorias o extraordinarias; d) una evaluación psicotécnica del aspirante para determinar si posee el perfil para el cargo al cual aspira. Los requisitos a) y d) son condiciones para el ascenso y los requisitos b) y c) se ponderarán a los fines de construir una escala de puntajes que permitan clasificar en orden descendente a todos los aspirantes correspondientes.

El Sub sistema de Formación Policial

Debe ser un conjunto orgánico, integrado, con políticas y servicios que garanticen la unidad del proceso de formación y el desarrollo profesional permanente, a lo largo de la Carrera Policial para todos los funcionarios policiales del país. Los principios básicos de este subsistema son los siguientes:

a. Formación profesional estandarizada. Todos los funcionarios policiales del país serán formados en una Academia con un currículo común básico y con diversificación por especialidades, dentro de la misma academia o mediante convenios con otras instituciones de educación superior del país, según las disciplinas y áreas de trabajo especializadas.

b. Formación contínua. Los funcionarios policiales serán reentrenados periódicamente y su nivel de formación continua y actualización serán determinantes para el ascenso en la carrera policial, a cuyo efecto existirá conexión entre acreditación educativa y ascenso.

c. Para ingresar a la policía se requerirá aplicar y cumplir con los requisitos de admisión y haber cursado, como mínimo, un año de formación en la academia, luego de contar con el título de educación media diversificada. Se

fijarán niveles de educación formal requerida para optar a los diversos niveles jerárquicos dentro de la policía.

Derechos Laborales y a la Seguridad Social:

Se prevé homologar el régimen de previsión social y otras asignaciones económicas, las condiciones laborales y los beneficios socio-económicos, de acuerdo con la particularidad de la condición de cuerpo armado de seguridad ciudadana, respetando el principio de intangibilidad y progresividad de los derechos laborales.

Desempeño Policial

¿Cómo debe actuar la policía?

Comprende todo lo relativo a pautas de comportamiento e indicadores de rendimiento, eficiencia, eficacia, uso de la fuerza, respeto de los derechos humanos, medios y recursos disponibles y, en general, criterios para el desarrollo del trabajo policial dentro de límites socialmente aceptables.

Normas de actuación

Son normas generales de actuación de todos los funcionarios civiles o militares que cumplan funciones policiales:

1. Respetar y proteger la dignidad humana y mantener, defender y promover los derechos humanos de todas las personas, sin discriminación alguna por motivos de raza, sexo, religión, idioma, opinión política, origen nacional, posición económica o cualquier otra índole.2. Servir a la comunidad y proteger a todas las personas contra actos ilegales con absoluto respeto y cumpliendo los deberes que le imponen la Constitución de la República y demás leyes.3. Ejercer el servicio policial con absoluta imparcialidad, legalidad, transparencia, necesidad, proporcionalidad y humanidad.4. Valorar e incentivar la honestidad y en consecuencia denunciar cualquier acto de corrupción que conozca en la prestación del servicio policial.5. Observar en toda actuación, un trato correcto y esmerado en sus relaciones con los ciudadanos y las ciudadanas, a quienes procurarán proteger y auxiliar en las circunstancias que fuese requerido.6. Portar el uniforme, las insignias policiales, las armas y equipos reglamentarios debidamente, de manera que la colectividad pueda reconocer el cuerpo policial o militar al cual pertenece y mostrar en todo acto de servicio los documentos e identificativos que los acrediten como autoridad pública.7. Informar a la colectividad de las actuaciones a realizar en virtud de la implementación de acciones o medidas para la seguridad ciudadana que las involucre.8. Velar por el disfrute del derecho a reunión y del derecho a manifestar

pública y pacíficamente, conforme a los principios de respeto a la dignidad, tolerancia, cooperación, compresión e intervención oportuna, proporcional y necesaria.9. Respetar la integridad física de todas las personas y, bajo ninguna circunstancia, infligir, instigar o tolerar ningún acto arbitrario, ilegal, discriminatorio o de tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes, que entrañen violencia física, psicológica y moral, en cumplimiento del carácter absoluto del derecho a la integridad física, psíquica y moral garantizado constitucionalmente.10. Garantizar a las víctimas el apoyo, la asistencia y la información que requieran, sin discriminación alguna.11. Utilizar el arma de fuego sólo en circunstancias extremas, como reacción al ejercicio de una fuerza letal para la defensa de la propia persona o de los terceros, ante una agresión ilegítima y atendiendo a los principios de necesidad, oportunidad y proporcionalidad.12. Cuando el empleo de las armas de fuego sea inevitable, los funcionarios se comprometen a lo siguiente: a) ejercer moderación y actuar en proporción a la gravedad del delito y al objetivo legítimo que se persiga, b) reducir al mínimo los daños y lesiones y respetar y proteger la vida humana, c) proceder de modo que se preste, lo antes posible, asistencia y servicios médicos a las personas heridas o afectadas, y d) procurar notificar lo sucedido, a la menor brevedad posible, a los parientes o amigos íntimos de las personas heridas o afectadas.13. Abstenerse a ejecutar órdenes que comporten la práctica de acciones u omisiones ilícitas o que sean lesivas o menoscaben los derechos humanos garantizados en la Constitución o en los tratados internacionales sobre la materia y oponerse a toda violación de derechos humanos que conozca en la práctica de sus funciones.14. Denunciar las violaciones a los derechos humanos que conozca se hayan producido o se sospeche vayan a producirse.15. Informar a sus superiores y si fuese necesario, a cualquier autoridad u organismo que tenga atribuciones de control o correctivas, cuando tengan motivaciones para creer que se ha producido o va a producirse un acto de tortura, estando en el deber de tomar e imponer las medidas o acciones a que hubiere lugar para impedirlas.16. Respetar la libertad personal y practicar solo las detenciones autorizadas por el orden constitucional. En caso de detención, explicar suficientemente las razones, facilitar comunicación con familiares, amigos y abogados, así como observar estrictamente los trámites, lapsos y requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico. Asimismo, comprometerse a velar por la vida e integridad física, psíquica y moral del ciudadano detenido o que se encuentre bajo su custodia, respetando sus derechos y dignidad humana.17. Asegurar plena protección de la salud e integridad de las personas bajo su custodia y, en particular, tomarán las medidas inmediatas para proporcionar atención médica.18. Ejercer el servicio policial utilizando los mecanismos y medios pertinentes y apegados a la Constitución establecidos para la preservación

de la paz y la garantía de la seguridad individual y colectiva.19. Extremar las precauciones, cuando la actuación policial esté dirigida hacia los niños, las niñas o los adolescentes, así como el adulto mayor y las personas discapacitadas, para garantizar su seguridad e integridad física, psíquica y moral, considerando el principio de preeminencia de sus derechos en todo momento.

Estas normas integrarán las regulaciones que rijan a cada uno de los órganos policiales en los ámbitos nacional, estadal y municipal, así como a la normativa militar en tanto que sus órganos cumplan funciones policiales, y regirá para todos como principios rectores.

Las máximas autoridades de los cuerpos policiales se encargarán de promover y difundir por todos los medios a su alcance acciones para que todos sus funcionarios, así como la ciudadanía en general, conozcan y respeten el contenido y alcance de estas normas de actuación, las cuales deberán ser colocadas en lugares visibles en todas las dependencias de los mismos.

Uso de fuerza

Se prevé una política y legislación uniforme para el uso de la fuerza por parte de la policía, orientada por los siguientes principios generales: afirmación de la vida como valor supremo constitucional y legal, desestimulo del uso de la fuerza como castigo, escalas progresivas para el uso de la fuerza en función del nivel de resistencia y oposición del ciudadano, procedimientos de seguimiento y supervisión de su uso, entrenamiento permanente policial y difusión de instructivos entre la comunidad, a fin de facilitar la contraloría social en esta materia. Las instituciones de Policía dispondrán de una serie de medios que permita a los funcionarios policiales un uso diferenciado de la fuerza y entrenarán, permanentemente a todos sus funcionarios para el uso de esos medios. Son criterios para el uso diferenciado de la fuerza los siguientes:1. El nivel de fuerza a aplicar no lo decide el funcionario sino la conducta del ciudadano.2. El funcionario debe mantener el menor nivel de fuerza posible para el logro de la misión.3. En ningún momento debe haber daño físico innecesario, ni maltratos morales a los ciudadanos objetos de la acción policial.

La conducta del ciudadano, como determinante del uso diferenciado de la fuerza, supone que la dosificación de ésta última tomará en cuenta una progresión en el comportamiento ciudadano y la proporcionalidad con cada uno de los grados de intensidad, de modo que entre intimidación psíquica y agresión mortal se gradúe la fuerza partiendo de la presencia ostensiva hasta el uso del arma de fuego.Forma parte de la política sobre el uso de la fuerza:a. Adquisición de armas y equipos en función del cometido civil de la policía, en base al principio de la intervención menos dañina y más efectiva,

colocando, en caso de dudas, por encima la preservación de la vida y la integridad del sujeto pasivo de la fuerza.b. Registro y control de asignación del armamento a cada funcionario, de modo que se permita establecer, en cada caso, quién porta determinado equipo, a los fines de individualizar las responsabilidades correspondientes.c. Utilización exclusiva de equipos autorizados y homologados, sin posibilidad de sustituir armas, proyectiles o instrumentos de defensa y control fuera de los listados especificados como parte de la dotación policial.

Instancias de supervisión.

Se prevé la organización de un sistema de control interno y externo a la policía, conforme a los siguientes principios generales: Balance entre supervisión interna y externa, fomento de la participación ciudadana para la presentación de quejas fundamentadas, aplicación de sanciones disciplinarias oportunas, garantía de mecanismos de confidencialidad y protección a los denunciantes, víctimas y testigos, mecanismos de contraloría social con soporte en las organizaciones comunitarias estables y acreditadas, fomento de mecanismos de conciliación y compensación a las víctimas.

El sistema de supervisión interna estará integrado por:

a) el Departamento de Asuntos Internos, que operará conforme a los principios de autonomía, independencia, separación física, confidencialidad, protección y resguardo del denunciante, celeridad y eficacia, a fin de identificar en forma oportuna, bien por información interna, bien por denuncias presentadas por los ciudadanos, los comportamientos irregulares de los funcionarios policiales con miras a la aplicación de los correctivos a que hubiere lugar y a la apertura de las correspondientes averiguaciones disciplinarias. Su director deberá ser un funcionario de alta respetabilidad dentro del Cuerpo Policial;

b) el órgano de decisión disciplinaria será independiente del Departamento de Asuntos Internos, y bajo cuya responsabilidad estará la adopción de la medida disciplinaria correspondiente.

El sistema de supervisión externa estará integrado por: ç

a) el Comité Ciudadano de Supervisión Policial, integrado por representantes elegidos dentro de cada comunidad, y cuya función será revisar los procedimientos disciplinarios incoados frente a funcionarios policiales de la jurisdicción correspondiente, a fin de formular las observaciones que estimaren pertinentes antes de la adopción de la decisión disciplinaria, en el caso de faltas graves o muy graves;

b) el Auditor Policial, que será un ciudadano con respetabilidad y competencia reconocidas en cada estado o municipio, y cuya responsabilidad es la de revisar, evaluar y sugerir cambios en las prácticas y la aplicación de instructivos y procedimientos policiales con miras a

incrementar su eficiencia y responsabilidad frente a la comunidad. Este Auditor trabajar conjuntamente con la Defensoría del Pueblo para el ejercicio de sus responsabilidades.

Atención a las víctimas

Se propone una Oficina de Atención a las víctimas del delito o de abuso de poder, constituida por un equipo interdisciplinario, el cual operará conforme a mecanismos que aseguren que las víctimas serán tratadas con compasión y respeto, que recibirán la asistencia material, médica, psicológica y social que sea necesaria, que conocerán las implicaciones que para ellas tienen los procedimientos judiciales y recibirán información oportuna sobre la marcha de las actuaciones, así como sobre la decisión de sus causas, minimizando las molestias, protegiendo su intimidad y garantizando su seguridad, la de sus familiares y la de los testigos en su favor, contra todo acto de intimidación y represalia.

Sistema Integrado De Policía

¿Cómo se organiza la Policía a nivel nacional?

El sistema integrado de policía supone el cumplimiento de la función policial concurrente, a través del desarrollo de una estructura que asegure la gestión y eficiencia de los cuerpos policiales mediante el cumplimiento de principios y reglas comunes sobre la carrera, el desempeño, los niveles de intervención, las atribuciones y los mecanismos de supervisión y control.

Estructura

Comprende todo lo relativo al diseño de la dimensión policial de la política de seguridad, la cual corresponde al Estado, mediante el Ministerio del Interior y Justicia con la participación de los tres ámbitos político-territoriales del Poder Público. La organización, la coordinación interinstitucional, las instancias de diseño de políticas públicas sobre seguridad ciudadana que rigen a la policía, la formación, evaluación y acreditación, la dependencia de las autoridades de seguridad ciudadana y las líneas de mando.

El Sistema Integrado de Policía, bajo la rectoría del Ministro del Interior y Justicia, está compuesto por:

1. Un Consejo General de Policía.2. La policía nacional.3. Las policías estadales.4. Las policías municipales.5. Las policías especializadas.6. El subsistema de formación y carrera policial.7. Una comisionaduría general dedicada a la investigación de graves

violaciones a los derechos humanos.

El Fondo Nacional Intergubernamental para la Gestión Policial.

Dado que la Policía Metropolitana está adscrita a una entidad político territorial para la cual, la Constitución no define competencia de organización de la policía, no se justifica su existencia como cuerpo autónomo de policía.

El Consejo General de Policía es la máxima instancia para la definición, planificación y coordinación de las políticas públicas sobre seguridad ciudadana, que corresponden a la Policía, así como para la definición del desempeño profesional del policía. Está presidido por el Ministro del Interior y Justicia e integrado con representación de: los gobernadores, los alcaldes, el Ministerio Público, el Poder Judicial y la Defensoría del Pueblo.Comprendería un organismo intergubernamental encargado de:

1. Formular la dimensión policial de las políticas públicas y los planes de seguridad ciudadana a nivel nacional y diseñar las líneas maestras de la dimensión policial de los planes de seguridad ciudadana, a nivel estadal y municipal,

2. Fijar los estándares del servicio, reglamentos de funcionamiento, manuales de procedimientos, organización mínima común exigida para todos los cuerpos policiales, programas de formación policial y mecanismos de control y supervisión, a fin de uniformar lo necesario y facilitar el desempeño policial dentro de un marco previsible y confiable de actuación, incluyendo la aplicación de programas de asistencia técnica policial.

3. Certificar, supervisar y decertificar instituciones policiales, en el ámbito nacional, estadal y municipal, en caso de incumplimiento de los estándares aprobados, una vez aplicados los programas de asistencia técnica.

4. Asegurar la coordinación entre los diferentes cuerpos policiales en el ámbito nacional, estadal y municipal.

Para el cumplimiento de los objetivos a que se refiere el numeral 2, el Consejo General de Policía contará con un Comité de Asesoría Técnica, cuyos dictámenes serán vinculantes, encargado de diseñar y proponer los estándares correspondientes, así como de aplicar y supervisar los programas de asistencia técnica donde fuere necesario. Dicho Comité estará integrado con representación de: directores de cuerpos policiales nacionales, estadales y municipales; el Ministerio de Educación Superior; el Ministerio de Planificación y Desarrollo; las organizaciones de derechos humanos; las instituciones de educación superior que tengan programas vinculados al control social y administración de justicia y las comunidades organizadas con trabajos en prevención del delito. La competencia del Consejo General de Policía y del Comité de Asesoría Técnica se extiende a todas las policías existentes en todo el territorio nacional, las cuales quedan sujetas al proceso de certificación.

La Comisionaduría General de Policía constituye un organismo de carácter nacional, dependiente de la Defensoría del Pueblo, encargada de procesar, investigar y remitir para consideración del Ministerio Público las graves

violaciones a los derechos humanos cometidas por funcionarios policiales en todo el país. Estará integrada por un Comisionado General, un Consejo de Investigación con participación de defensores del pueblo, fiscales y funcionarios policiales retirados de respetabilidad y hoja de servicios intachable, además de un equipo auxiliar que le permita emprender investigaciones independientes sobre hechos graves y emblemáticos, proponiendo las recomendaciones que estime oportunas para reducir sus efectos, compensar a las víctimas y mejorar el desempeño policial.

El Fondo Intergubernamental para la Gestión Policial constituye una asignación presupuestaria, a nivel nacional, para facilitar la dotación, entrenamiento, asistencia técnica y compensación para los diversos cuerpos policiales que integran el sistema integrado de policía. De conformidad con el artículo 185 de la Constitución, corresponde al Consejo Federal de Gobierno establecer un apartado, dentro del Fondo de Compensación Interterritorial, para este propósito. Se sugiere incorporar una institución de defensa del policía que podría estar adscrita a la Defensoría del Pueblo o a cada cuerpo policial.