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De Donde Venimos y Hacia Donde Vamos?
El Presupuesto por Resultados en América Latinaƒ
Gabriel Filc*
Carlos Scartascini**
*Consultor Independiente
**Banco Interamericano de Desarrollo
Resumen
Los países de América Latina han avanzado en la utilización de presupuestos por resultados como mecanismo para aumentar la eficiencia y efectividad de los programas públicos. Este avance no ha sido homogéneo. Mientras que algunos países deciden un porcentaje importante de su presupuesto en base a resultados, otros países no han incorporado los sistemas que permiten generar y utilizar la información necesaria para asignar los recursos de acuerdo a sus mejores usos. En este documento se exploran las razones que explican dichas diferencias. Los resultados parecen indicar que aquellos países que habían avanzado previamente con procesos de fortalecimiento del proceso presupuestario, poseen estabilidad en sus cuentas fiscales, poseen mayores capacidades en su servicio civil y legislatura, tienen legisladores con mayor experiencia y especialización, y los incentivos del proceso de negociación del presupuesto conducen a respetar los acuerdos alcanzados durante el proceso de aprobación, son los países que han avanzado más en desarrollar procedimientos que facilitan la utilización de presupuestos basados en resultados.
-‐Versión preliminar-‐
Preparado para presentación en Seminario ADI 2011: La Reforma de la Fiscalidad en América Latina
Barcelona, 7 y 8 de Octubre de 2011 ƒ Los autores agradecen a Roberto García López por facilitarles los datos sobre presupuestos por resultados en América Latina y el Caribe que se utilizan en este documento y a Diego Focanti por su colaboración en la preparación de este documento. Gabriel Filc agradece a la Fundación CIDOB por su apoyo financiero para la realización de este documento. Las opiniones expresadas en este documento son de los autores y no deben ser atribuidas al Banco Interamericano de Desarrollo, sus autoridades, o los países que ellos representan.
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1. Introducción
Los episodios de crisis de los años 80 dieron lugar a un amplio proceso de reformas en América
Latina que produjo cambios fundamentales en el manejo macroeconómico y fiscal de los países
(Lora 2007). Dichas reformas fueron acompañadas, a partir de los años 90 por reformas
profundas a las reglas fiscales. Como tal, un número importante de países centralizaron el
proceso presupuestario en Ministerios de Finanzas poderosos, establecieron límites al
crecimiento del gasto y el tamaño del déficit, y avanzaron en transparentar las cuentas fiscales
de manera de mejorar los mecanismos de rendición de cuentas. Así, a principios de este milenio
las reglas que enmarcan el proceso presupuestario se habían modificado sustancialmente
comparado a la realidad que existía una década antes (Filc y Scartascini 2007).
La mayor estabilidad de la última década junto a los mayores reclamos de la ciudadanía por
mejoras en el uso de los recursos públicos ha hecho que en los últimos años, muchos de los
países de la región hayan ido aun más allá, incorporando también mecanismos que les
permiten no sólo controlar la situación fiscal, sino también mejorar la eficiencia y efectividad
del gasto. Una vez resueltos los problemas financieros más acuciantes, mejorar el uso de los
recursos públicos era la materia pendiente en una región donde las necesidades son muchas y
los recursos con los que cuenta el sector público son escasos.
Estos mecanismos se han concentrado en incorporar mecanismos de evaluación de los
programas públicos y en basar las decisiones presupuestarias en base a resultados. Aun cuando
estos procesos son incipientes en la región, y puede todavía existir convergencia de los países
más retrasados, el grado de avance y de interés en las reformas no ha sido parejo. Mientras que
algunos de los países han adoptado estándares y mecanismos parecidos a los de los países más
desarrollados, otros todavía no han iniciado el proceso de reformas (e incluso algunos han
retrocedido en los avances que habían realizado).
En este documento se exploran las razones que explican las diferencias en el desarrollo del
sistema de presupuestación por resultados (PpR) entre países de América Latina y el Caribe. Los
resultados preliminares indican que aquellos países que habían avanzado previamente con
3
procesos de fortalecimiento del proceso presupuestario, poseen estabilidad en sus cuentas
fiscales, poseen mayores capacidades en su servicio civil y legislatura, tienen legisladores con
mayor experiencia y especialización, y los inventivos del proceso de negociación del
presupuesto conducen a respetar los acuerdos alcanzados durante el proceso de aprobación,
son los países que han avanzado más en desarrollar procedimientos que facilitan la utilización
de presupuestos basados en resultados.
Por supuesto, la evidencia que se presenta en este documento es preliminar. Por un lado, dado
que este proceso es reciente existe todavía la posibilidad de que haya países que converjan a
los de mayor desarrollo relativo. Por el otro, existe una gran limitación en la disponibilidad de
datos. Por ello, las conclusiones de este documento son de dos tipos. Primero, el documento
refleja la necesidad de invertir en reformas presupuestarias de primera generación, en
aumentar las capacidades de los agentes involucrados en el proceso presupuestario, y
principalmente generar incentivos para que los agentes políticos concentren su interés en
mejorar la eficiencia y efectividad del gasto antes que buscar objetivos políticos de corto plazo.
Segundo, existe una amplia necesidad de seguir generando información cuantitativa que
permita avanzar con estudios más detallados respecto del grado de desarrollo, usos, y
resultados de los presupuestos de gestión por resultados. Este documento debería servir como
piedra basal para una literatura prolífica.
2. El presupuesto por resultados
Qué es PpR? Desafortunadamente, no existe una definición única respecto de qué constituye
un presupuesto por resultados. Para Schick (2003):
El presupuesto por resultados puede ser determinado como cualquier presupuesto que presente
información acerca de lo que los distintos organismos han hecho o esperan hacer con los fondos
que les son asignados. En este caso, sólo se refiere a la información de rendimiento presentada
como parte de la documentación del presupuesto o de una clasificación presupuestaria en que
los créditos están divididos por grupos de productos o resultados.
4
Más recientemente, la OCDE (2007) define presupuesto por resultados como
una forma de presupuestación que vincula la asignación de fondos a resultados medibles.
y para el Banco Mundial -‐Manning (2008)-‐
Es el uso adecuado de información de desempeño por parte de actores clave en cada etapa del
proceso presupuestario para alimentar sus decisiones acerca de asignación de recursos y
mejorar la eficiencia del uso de los mismos.
Mario Marcel (2009: 43) resume estas definiciones poniendo énfasis en las demandas y el
carácter político de la presupuestación.
En particular, definimos el PpR como el conjunto de metodologías, procesos e instrumentos que
permiten que las decisiones involucradas en un presupuesto incorporen de manera sistemática
consideraciones sobre los resultados –pasados y futuros-‐, de la aplicación de los recursos
públicos, pero que también motivan y facilitan que las instituciones públicas obtengan dichos
resultados.
Finalmente, García López y García Moreno (2010) lo definen como un
Proceso presupuestal (programación, aprobación, ejecución y rendición de cuentas) que
incorpora el análisis de los resultados producidos por las acciones del sector público y cuya
previsión de gastos se clasifica de acuerdo a los programas establecidos en el plan estratégico
de mediano plazo. El análisis de los resultados se basa en indicadores de desempeño y en
evaluaciones.
En todos los casos, las definiciones tienen dos componentes fundamentales. Primero, la
necesidad de contar con información respecto del uso y resultados de los programas
financiados por el erario público. Segundo, que esta información sea utilizada para guiar la
asignación de los recursos del Estado.
5
La introducción de los presupuestos por resultados se ha ido desarrollando lentamente, siendo
los países de la OCDE los que comenzaron con su implementación. Hay tres hitos que deben ser
destacados en este proceso. En primer lugar, en los años sesentas, la difusión de la
presupuestación por programas desarrollada en EEUU. En segundo lugar, el desarrollo de
nuevas técnicas vinculadas a indicadores de desempeño en el Reino Unido, Nueva Zelandia y
Australia en los ochentas. Por último, la vinculación directa con el presupuesto a partir de la
legislación aprobada en Francia a comienzos del presente siglo (Scott 2008). A pesar de la
introducción generalizada del presupuesto por resultados, el aumento significativo en el
volumen de información no ha ido acompañado por un aumento correspondiente en su uso
para la toma de decisiones presupuestarias. (Curristine et al. 2007).
En el caso de América Latina, la introducción de PpR ha sido dispar hasta ahora, como puede
observarse en la Figura 1, donde se ordenan los países de acuerdo a su valor en el índice de
presupuesto por resultados. Este índice, que puede alcanzar valores entre 0 (no existe ninguno
de los componentes) y 5 (todos los componentes necesarios se encuentran en su lugar), ha sido
desarrollado por García López y García Moreno (2010) para analizar el grado de desarrollo de la
presupuestación por resultados en América Latina y el Caribe. Este índice está compuesto por
diversos indicadores que aproximan la consistencia en la implementación de una serie de
mecanismos necesarios para un PpR: clasificación del presupuesto en programas; existencia de
un marco fiscal de mediano plazo; existencia de una ley de responsabilidad fiscal; evaluación de
efectividad del gasto; incentivos para la efectividad en la gestión, y existencia de mecanismos
de difusión de la información. La construcción del índice se realizó en varias etapas. La primera
étapa consistió en el análisis del marco legal e institucional y diversas fuentes secundarias. La
segunda se centró en entrevistas a funcionarios de gobierno. Por último, una vez asignados los
valores a las variables se validaron los informes con las autoridades de los distintos países.
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Figura 1. La presupuestación por resultados en América Latina y el Caribe
Fuente: Elaboración propia en base a información recopilada por García López y García Moreno (2010)
Cómo puede explicarse el desarrollo dispar de este proceso? Parte de la explicación tiene que
ver con el grado de desarrollo de los países. Dado que PpR requiere de sistemas de información
complejos entonces aquellos países con mayores ingresos pueden dedicarle mayores recursos a
desarrollar dichos sistemas. En la Figura 2 puede observarse que existe una relación positiva
entre el nivel de ingreso per cápita y el desarrollo de los sistemas de presupuesto por
resultados.
0
0.5
1
1.5
2
2.5
3
3.5
4
4.5
5
7
Figura 2. Nivel de desarrollo económico y PpR en América Latina y el Caribe
Fuente: Elaboración propia en base a información recopilada por García López y García Moreno
(2010) y WDI
Sin embargo, el nivel de ingreso explica sólo una porción menor de la variabilidad total en los
valores del indicador de presupuestos por resultados. Como puede observarse en la figura, un
mayor desarrollo económico parecería facilitar la posibilidad de implementar reformas
(condición necesaria) pero ello no implica que las mismas se lleven adelante (condición no
suficiente). Parte de la razón tiene que ver con el hecho de que la introducción de reformas a
los procesos presupuestarios no es un proceso automático que depende de las decisiones de
tecnócratas sino que es un proceso eminentemente político. Para que estas reformas
prosperen, es necesario que los actores políticos se encuentren interesados en llevarlas
adelante.
Por ello, para identificar la viabilidad de las reformas es necesario tener en cuenta cuales
pueden ser los incentivos y motivaciones que lleven a los actores involucrados a estar
interesados en avanzar en este proceso. Por lo tanto, hay que evaluar primero cuáles son los
Argentina
Belice
Bolivia
Brasil
Barbados
Chile
Colombia
Costa Rica
Rep. Dominicana
EcuadorGuatemala
Guyana
Honduras
HaitíJamaica
México
NicaraguaPanamá
Perú
Paraguay
El SalvadorSurinam
Trinidad y Tobago
Uruguay
0
1
2
3
4
5
0 5000 10000 15000 20000 25000
Índice de Presup
uesto po
r Resultado
s
PBI per cápita (PPP)Coeficiente de correlación = 0.26
8
objetivos (o visto de otra manera, los resultados) que pueden alcanzarse a partir de la
introducción de PpR.
El objetivo fundamental para la adopción de presupuestos por resultados es aumentar la
eficiencia y efectividad del gasto público al mismo tiempo que mantener la sostenibilidad de las
cuentas públicas. Este objetivo principal sólo puede lograrse si se consiguen mejoras en el
proceso de toma de decisiones presupuestarias que permitan focalizarse en lograr mejoras en
el bienestar en lugar de beneficios políticos, y si se aumenta la transparencia del proceso
presupuestario y se fortalecen los mecanismos de rendición de cuentas tanto en relación a la
sociedad civil como al Poder Legislativo.
Por supuesto, aun las reformas mas loables pueden no alcanzarse si no existen las condiciones
adecuadas para su éxito. La historia de las reformas fiscales en América Latina está plagada de
estos ejemplos. Filc y Scartascini (2007) lista una serie de reformas legales en Bolivia, Colombia
y Ecuador que no tuvieron efecto en la práctica porque los actores encontraron maneras de
evitar cumplir con las mismas ya que sus incentivos no estaban alineados con las mismas.
Hallerberg, Scartascini y Stein (2010) describe como diferencias en el contexto legal, pero más
que nada en los incentivos, explican las diferencias en los resultados de la introducción de las
leyes de responsabilidad fiscal de finales de los 90 en Argentina y Brasil.
Las lecciones aprendidas que se han acumulado en estos años de desarrollar los sistemas en
América Latina, pero particularmente de la experiencia en los países de la OCDE han sido
muchas (Anderson 2009, Marcel 2009). Siguiendo el trabajo de Shah y Shen (2007) en este
documento se resaltan las condiciones fundamentales para el desarrollo de PpR. La primera de
dichas condiciones es que se haya avanzando en la construcción de una arquitectura
institucional presupuestaria que sea compatible con este tipo de presupuestación. Segundo,
que exista motivación para impulsar la reforma (y las reformas que debieron precederla). Esto
es, que exista interés por parte de los actores involucrados, particularmente el presidente y los
ministros, en alcanzar los objetivos de las mismas y estar dispuestos a aceptar los costos que
toda reforma involucra. Tercero, que exista capacidad administrativa, e incentivos dentro de la
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burocracia, para poder adoptar los mecanismos y procedimientos que la presupuestación por
resultados implica. Sin capacidades es imposible adoptar los mecanismos de evaluación de
programas que son necesarios para adecuar la asignación presupuestaria. Pero aun los sistemas
que cuentan con grandes inversiones no funcionan si los incentivos de la burocracia no están
alineados con conseguir resultados medibles. Cuarto, que exista apoyo del resto de los actores
que tienen un papel fundamental en el proceso presupuestario, particularmente la legislatura.
El apoyo legislativo sólo tendrá lugar cuando los legisladores tengan la capacidad para entender
y utilizar el sistema, y cuando afectar el sistema presupuestario en la búsqueda de mayor
transparencia, eficiencia y efectividad sea más productivo políticamente que beneficiar
prácticas clientelistas y asignación oscura del presupuesto. Finalmente, existe también un
aliado importante para estas reformas en la ciudadanía, y particularmente a través de su
articulación en las organizaciones de la sociedad civil, que para los propósitos de este
documento no analizaremos explícitamente.
En el resto del documento se evalúa la relevancia de cada una de estas condiciones como
explicación del grado de desarrollo de la presupuestación por resultados en América Latina y el
Caribe.
3. Condiciones iniciales
La posibilidad de introducir e implementar en forma cabal reformas a cualquier tipo de proceso
o mecanismo presupuestario no depende solamente de decisiones voluntaristas o de
adecuación a buenas prácticas. Al menos, estas no son condiciones suficientes. Para su éxito, es
necesario que ciertos factores de contexto estén presentes. Aspectos operativos como ser la
capacidad de los políticos y funcionarios para resolver problemas prácticos de la
implementación de las políticas y su habilidad para generar apoyos que mantengan el impulso
de las reformas, resultan clave. En este sentido, la capacidad de estos actores para manejar los
tiempos necesarios para que las agencias puedan aprender y construir capacidades a partir del
nuevo escenario de la reforma, resulta una variable fundamental (Arizti et al. 2009).
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Por lo tanto, se observa en la dinámica de la relación entre las medidas orientadas a impulsar
un presupuesto por resultados y otras reformas presupuestarias dos dimensiones. En primer
lugar, el orden de las reformas. Es necesario haber establecido ciertas reformas básicas
vinculadas a establecer una integralidad del sistema de administración financiera, a la
cobertura del presupuesto, a las distintas clasificaciones del gasto antes de poder abocarse a
reformas más avanzadas como lo es el presupuesto por resultados. En segundo lugar, este
marco de procesos y procedimiento se conjuga con el tiempo de maduración de las reformas
que lo establecen. Los nuevos procesos requieren de un margen de prueba y error y de
experimentación a partir del cual pueden ser apropiados por el servicio civil.
Desde 1990 ha tenido lugar un proceso continuo de reforma a las instituciones fiscales en
América Latina. En un número importante de países se introdujeron restricciones numéricas,
fondos de estabilización, marcos plurianuales, y restricciones al endeudamiento de los
gobiernos sub-‐nacionales. En diversos países, en el marco de las leyes de responsabilidad fiscal,
se introdujeron tanto reglas numéricas como medidas tendientes a incrementar la
transparencia del proceso presupuestario.
El Cuadro 1 presenta una primera aproximación tanto al orden de las reformas como a su
maduración. Como se puede observar, los intentos de implementar una presupuestación por
resultados fueron precedidos por otras reformas presupuestarias que se extendieron en
América Latina en forma más o menos simultánea. Se dieron dos momentos claramente
diferenciados en el proceso de la reforma fiscal. A mediados de los noventa, se produjo un auge
de las reformas tendientes a otorgar mayor jerarquía a los ministerios de finanzas en las
decisiones fiscales, probablemente como parte del proceso más amplio de estabilización y
reforma estructural. El segundo momento de intensa actividad reformadora en materia
presupuestal ocurrió hacia finales de los noventa, cuando se introdujeron gran parte de las
restricciones fiscales y las normas de transparencia. Mientras que las reformas de las reglas
jerárquicas de concentran entre 1994 y 2000, las reformas a las reglas fiscales y de
transparencia tuvieron lugar mayoritariamente a partir de 1998 (Filc y Scartascini 2007).
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Cuadro 1: Implementación de reformas fiscales en América Latina
Fuente: Filc y Scartascini (2007), revisado en Hallerberg y Scartascini (2011)
Estas reformas parecerían haber sentado las bases para reformas posteriores. Como puede
observarse en la Figura 3, aquellos países que obtuvieron un puntaje mayor en el indicador de
reglas fiscales de Filc y Scartascini (2007), el cual evaluaba los paises de acuerdo a sus avances
en la introducción de reglas numéricas, en el grado de jerarquía (o centralización de su proceso
presupuestario en manos del gobierno central), y en el grado de transparencia del presupuesto,
son también aquellos que luego han logrado un mayor puntaje en el indicador de presupuesto
por resultados.
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Argentina N U R(N,C,T),S P,r(c),S r(n),S R(N,S,C)Bolivia S UBrasil N R(N,S,T),PColombia C U N S R(N,P,T)Chile R(N,C) TCosta<Rica U,AEcuador U N C R(N,P,C,T) T r(n)El<Salvador U AGuatemala P,N,UHonduras P,UMéxico C C,P,TNicaragua S,A r(n) PPanama R(N),S,T P,UParaguay U P pPerú U R(N,P,C,T) C,TRep.<Dom UUruguay< UVenezuela C,U P R(N)
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Notas:N:-Reglas-numéricas;-C:-Fondos-contra?cíclicos;-P:-Marcos-fiscales-de-mediano-plazo;-R:-Leyes-de-responsabilidad-fiscal;-S:-Reglas-para-gobiernos-subnacionales;-U:-Cuenta-única;-T:-Transparencia,-y;--A:-Principios-de-transparencia.
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Figura 3. Indice de reglas fiscales y PpR en América Latina y el Caribe
Fuente: Elaboración propia en base a información recopilada por García López y García Moreno
(2010) y Filc y Scartascini (2007)
Dentro de las reformas introducidas, la implantación de sistemas de cuenta única constituye un
hito en las reformas a las prácticas y procesos presupuestarios ya que es uno de los principales
componentes de los sistemas integrados de administración financiera. La cuenta única
constituye el instrumento operacional central que permite la administración de los recursos
públicos basados en el principio de unidad de caja. En este sentido, puede ser considerada uno
de los elementos básicos del proceso presupuestario que deben preexistir a reformas más
complejas como lo es el presupuesto por resultados. La Figura 4 muestra que existe una
relación positiva entre los años que ha estado en vigencia la misma y el grado de desarrollo de
PpR (aun si se excluye a Chile de la muestra). Los países con un grado mayor de desarrollo de
PpR coinciden mayormente con aquellos que han implantado la cuenta única a principios de los
noventa -‐Brasil, Colombia, Argentina, Perú-‐ o antes –Chile-‐. Por lo tanto, no sólo es necesario
avanzar con otras reformas sino que las mismas se consoliden en el tiempo para poder luego
construir sistemas más complejos.
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
ColombiaCosta Rica
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua Panamá
Perú
Paraguay
El Salvador
Uruguay
0
1
2
3
4
5
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9
Índice de Presup
uesto po
r Resultado
s
Índice de Reglas FiscalesCoeficiente de correlación = 0.53
13
Figura 4. Años de vigencia de la Cuenta Única y PpR en América Latina y el Caribe
Fuente: Elaboración propia en base a información recopilada por García López y García Moreno
(2010) y Filc y Scartascini (2007)
A los efectos de poder separar el impacto individual de estas reformas anteriores del impacto
que el grado de desarrollo puede tener, el Cuadro 2 presenta los coeficientes de regresión de
las variables en la primer columna siendo el índice de PpR la variable dependiente, controlando
por el grado de desarrollo de cada país. Como puede observarse en el Cuadro, teniendo en
cuenta las restricciones que implica contar con un tamaño de muestra tan pequeño, un mayor
avance en reformas al proceso presupuestario en el pasado tiene un efecto positivo en la
capacidad de avanzar en la introducción y uso de los PpR.
Cuadro 2. Qué condiciones iniciales importan para el PpR?
Argen&na(
Bolivia(
Brasil(
Chile(
Colombia(Costa(Rica(
Rep.(Dominicana(
Ecuador(
Guatemala(
Honduras(
México(
Nicaragua(
Panamá(
Perú(
Paraguay(
El(Salvador(
Uruguay(
0(
1(
2(
3(
4(
5(
0( 5( 10( 15( 20( 25( 30( 35( 40( 45( 50(
Índice'de'Presup
uesto'po
r'Resultado
s'
Años'de'vigencia'de'cuenta'única'Coeficiente(de(correlación(=(0.76.(Excluyendo(Chile(=(0.50((
Variable(independiente Coeficiente Obs.Índice(de(Reglas(Fiscales 0.191 0.124 16Índice(de(Jerarquía 0.086 0.126 16Años(de(vigencia(de(norma(de(tranparencia(en(2005 0.181 0.117 16Años(de(vigencia(de(la(cuenta(única 0.059 0.016 *** 17Años(de(vigencia(de(la(cuenta(única((excl.(Chile) 0.056 0.031 * 16Log((Años(vigencia(cuenta(única) 0.644 0.248 ** 14Indice(de(Transparencia(Presupuestaria((OBI) 0.043 0.011 *** 15Log((Indice(de(Transparencia(Presupuestaria) 1.194 0.473 ** 15Cada$coeficiente$corresponde$a$una$regresión$individual,$controlando$por$el$logartimo$del$PBI$per$cápitaSignificativo$al:$***$99%,$**$95%,$*$90%.
Error(Est.
14
Por supuesto, además de los problemas de hacer inferencia con un número tan bajo de
observaciones, es difícil separar las condiciones iniciales de las motivaciones de los políticos por
llevar adelante estas reformas. En definitiva, aquellos países que más habían reformado
durante los años 90 y principios de la primer década de este milenio son aquellos países donde
las condiciones políticas han hecho posible dichas reformas y posiblemente también las
reformas que dan lugar al presupuesto por resultados. Como se desarrolla en Hallerberg,
Scartascini, y Stein (2010), el proceso presupuestario es una parte intrínseca del proceso de
formulación de políticas. Por lo tanto, tanto las decisiones presupuestarias, como las decisiones
de modificaciones a las reglas de discusión presupuestaria, dependen en forma fundamental de
dicho proceso de negociación y de los incentivos que tienen los actores políticos en cada
momento del tiempo para llevarlas adelante.
4. El proceso presupuestario y las motivaciones para llevar adelante reformas
Uno de los objetivos básicos que debe alcanzar el sistema presupuestario de un país antes de
embarcarse en reformas avanzadas es el de establecer controles presupuestarios adecuados
que permitan asegurar la sostenibilidad de las cuentas públicas. Dado que uno de las
principales fuentes de exceso de gasto radicaba en la existencia de un “common pool problem”
la gran mayoría de los países adoptó reglas numéricas y centralizó el poder de decisión en los
Ministerios de Finanzas.
En el caso de PpR no sólo es necesario mantener la estabilidad de las cuentas públicas sino
también asegurar cierta coherencia entre el proceso de presupuestación y la ejecución del
mismo. Si el presupuesto finalmente ejecutado es muy superior o inferior al presupuesto
original entonces es muy difícil que se pueda hacer seguimiento a las metas o que la asignación
este de acuerdo a criterios de eficiencia y efectividad.
La problemática de la estimación de los recursos y gastos es central para la presupuestación por
resultados. De acuerdo a Schick (2008) la manera en que un presupuesto por resultados vincula
los recursos con los resultados proviene del análisis de tres factores: i) proyecciones de los
gastos y de los resultados si la situación presente no varía, ii) análisis de las tendencias que
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siguen los fenómenos sociales con las actuales políticas y iii) propuesta de cambios en el
presupuesto y análisis de la manera en que esto afectaría las tendencias. Esta claro que este
análisis no puede tener lugar en un contexto en el cual las proyecciones de los recursos – y con
ellas las de los gastos – son alteradas en forma constante.
En el caso de América Latina existe un desfase importante entre el presupuesto aprobado y el
finalmente ejecutado. Las razones son varias. Por un lado, existen deficiencias en las
estimaciones por debilidades de las agencias presupuestarias de la región. Por el otro, existe un
uso político de las estimaciones, ya sea para presentar durante la discusión presupuestaria una
situación de mayor solidez de la que realmente existe (sobreestimación de ingresos), para tener
un espacio fiscal mayor para negociar con los legisladores (sobreestimación de ingresos), para
tener capacidad de cortar gastos en forma discrecional durante el año y de esa manera tener
mayor capacidad de negociación (sobreestimación de ingresos), o para contar con excesos de
recaudación que luego pueden ser asignados discrecionalmente por el poder ejecutivo. Filc,
Scartascini y Stein (2005) comparan el caso de Brasil (desarrollado en detalle en Alston et al
2010), donde las reglas le otorgan incentivos al poder ejecutivo a sobreestimar los ingresos (ya
que luego puede recortar discrecionalmente durante el año las partidas que no le interesan) y
el caso de República Dominicana, donde las reglas presupuestarias le otorgaban incentivos al
poder ejecutivo a subestimar los recursos ya que ante excesos de recaudación el ejecutivo
estaba capacitado para asignarlo discrecionalmente. Adicionalmente, Filc y Scartascini (2007)
ejemplifica incentivos similares pero por parte de los legisladores de Bolivia y Ecuador, y los
autores de los capítulos del volumen editado por Hallerberg, Scartascini y Stein (2010)
describen en detalle situaciones similares para Argentina, Paraguay, Perú, y Venezuela.
Por lo tanto, la existencia de sub o sobre estimación de ingresos y gastos es necesariamente
incompatible con la presupuestación por resultados ya que o bien su existencia no permite que
los principios de presupuestación por resultados se cumplan, o bien demuestran que no existe
interés político de sujetarse a metas y objetivos que pudieran disminuir la discrecionalidad en la
asignación presupuestaria. La Figura 5 vincula el grado de sub o sobre ejecución del
presupuesto promedio en el último lustro con los valores adoptados por el índice de PpR. El
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panel de la izquierda utiliza el valor promedio de sub o sobre ejecución en valor absoluto y el
panel de la derecha el valor del promedio simple. Como puede observarse, se observa una
relación, si bien no demasiado marcada, entre el índice y el grado de divergencia promedio
entre el presupuesto aprobado y su ejecución. Mas allá de la relación global, un alto grado de
divergencia parecería generar una frontera a la capacidad de avanzar con el desarrollo de PpR.
Esto es, cuanto menores las diferencias entre el presupuesto aprobado y el finalmente
ejecutado mayor la capacidad del país (o el interés de los políticos) de avanzar con reformas
que favorezcan la utilización de presupuestos por resultados.
Figura 5: Grado de sub/sobre ejecución del presupuesto y PpR en América Latina
Fuente: Elaboración propia en base a información de ministerios de finanzas y García López y
García Moreno (2010)
Como se discutió previamente, y de acuerdo a las experiencias recogidas (Schick, 2008) para la
implementación del presupuesto por resultados es necesario, en primer lugar, contar con un
presupuesto creíble y realista que se ejecute sin desviaciones significativas de los montos
autorizados. En segundo lugar, que el uso de los fondos públicos se destine solamente para los
propósitos autorizados. Por último, que exista certidumbre sobre los fondos que dispondrán los
ejecutores del gasto durante el año fiscal.
Por lo tanto, además de analizar el nivel de sub o sobre ejecución del presupuesto es necesario
evaluar si existen reasignaciones importantes durante el año entre partidas presupuestarias.
Argen&na(
Bolivia(
Brasil(
Chile(
Colombia(
Costa(Rica( Ecuador(
Guatemala(
Honduras(
México(
Nicaragua(
Panamá(
Perú(
Paraguay(
El(Salvador(
Uruguay(
0(
1(
2(
3(
4(
5(
0%( 5%( 10%( 15%( 20%( 25%( 30%(
Índice'de'Presup
uesto'po
r'Resultado
s'
Porcentaje'de'Ejecución'Coeficiente(de(correlación(=(O0.30((
Argen&na(
Bolivia(
Chile(
Colombia(
Costa(Rica(
Ecuador(
Guatemala(
Honduras(
México(
Nicaragua(Panamá(
Perú(
Paraguay(
El(Salvador(
Uruguay(
0(
1(
2(
3(
4(
5(
K35%( K30%( K25%( K20%( K15%( K10%( K5%( 0%( 5%( 10%( 15%( 20%(
Índice'de'Presup
uesto'po
r'Resultado
s'
Porcentaje'de'Ejecución'Promedio'Coeficiente(de(correlación(=(K0.11((
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Para ello es útil establecer una medida que permita discernir cómo ha variado internamente la
distribución, en términos funcionales o de unidad administrativa, del presupuesto entre las
etapas de presupuestación y asignación. El índice de cambio presupuestario (Abuelafia et al
2010, Scartascini y Stein 2010) permite reflejar en qué medida la estructura de gasto aprobada
ha sido respetada en el momento de la ejecución. Este índice captura las modificaciones en la
estructura funcional o de unidad administrativa del presupuesto entre el presupuesto aprobado
y el ejecutado.
La Figura 6 permite comparar el índice que expresa el grado de desarrollo del sistema de
presupuestación por resultados con el índice de cambio presupuestario. La Figura es similar a la
anterior en el sentido que existe una relación negativa entre las variables y que además altos
niveles de cambio parecerían ser una limitante fundamental a la capacidad de avanzar en la
presupuestación por resultados. Esto es, sólo aquellos países que ejecutan durante el año en
forma similar a lo que aprueban al inicio del período son aquellos que pueden avanzar con un
sistema de metas y evaluación de la ejecución. Nuevamente, esta relación tiene dos
explicaciones posibles. Por un lado, la existencia de alta volatilidad en la asignación intranual no
permite utilizar metas y objetivos para asignar el presupuesto. Por el otro, la alta volatilidad
refleja características del proceso de asignación presupuestaria que no son compatibles con
restringir la capacidad de los políticos de introducir reformas durante el año.
18
Figura 6: Índice de presupuestación por resultados y modificación de partidas presupuestarias
Fuente: Elaboración propia en base a información de ministerios de finanzas y García López y
García Moreno (2010)
La literatura de reformas se ha concentrado fuertemente en entender el rol que las crisis tienen
en la capacidad de los actores de llevar adelante reformas. Básicamente, las crisis aumentan el
costo de no reformar (y con ello de permanecer en la misma situación) (Alesina y Drazen 1991,
Drazen y Grilli 1993) y al mismo tiempo reducen la relevancia de las instituciones existentes
como guía para resolver la crisis (Hirschman 1965, Gourevitch 1986, Haggard y Kaufman 1992a,
1992b, 1995, Keeler 1993, Torre 1998, Weyland, 1996, 2002). La combinación de la emergencia
económica y la necesidad de introducir cambios junto al descrédito de las reglas existentes
favorecen las reformas. En el caso del presupuesto por resultados, donde el objetivo principal
es aumentar la eficiencia y efectividad del gasto más que lograr soluciones financieras de corto
plazo, parecería que en lugar de ser los países más acuciados son en cambio aquellos con una
situación fiscal más sólida los que pueden introducir estas reformas. Así la Figura 7 parecería
indicar que existe una relación positiva entre el balance fiscal y los presupuestos por resultados.
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa RicaEcuador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Perú
Paraguay
El Salvador
Uruguay
0
1
2
3
4
5
0 0.05 0.1 0.15 0.2 0.25 0.3
Índice de Presup
uesto po
r Resultado
s
Índice de Cambio PresupuestarioCoeficiente de correlación = -‐0.44
19
Nuevamente, la relación es tenue en la medida en que mientras que parece ser que un déficit
alto no permitiría avanzar con los presupuestos por resultados (condición necesaria), una
posición fiscal holgada no implica que los actores políticos lo introduzcan (no es condición
suficiente).
Figura 7: Balance fiscal y el índice de PpR
Fuente: Elaboración propia en base a información de ministerios de finanzas y García López y
García Moreno (2010)
Mientras que un ambiente de estabilidad fiscal parecería ser necesario, esto no parecería ser
independiente de la manera en que se recaudan los ingresos ni del tamaño del sector público.
Aquellos países donde la presión impositiva es mayor parecerían o bien tener más recursos
para dedicarse a introducir estos sistemas o bien tener una mayor presión de la población para
que el uso de dichos recursos sea bien utilizado. Como puede verse en la Figura 8, la relación
entre la recaudación total del gobierno central y el uso de presupuestos por resultados es
positiva.
Argentina
Bahamas
Bolivia
Brasil
Barbados
Chile
ColombiaCosta Rica
Rep. Dominicana
Guatemala
Honduras
Jamaica
Nicaragua
Perú
Paraguay
El SalvadorTrinidad y Tobago
Uruguay
0
1
2
3
4
5
-‐10% -‐8% -‐6% -‐4% -‐2% 0% 2% 4% 6% 8%
Índice de Presup
uesto po
r Resultado
s
Resultado Fiscal (en % del PBI)Coeficiente de correlación = 0.36
20
Figura 8: Recaudación del gobierno central y el índice de PpR
Fuente: Elaboración propia en base a información de WDI y García López y García Moreno
(2010)
Sin embargo, las diferencias que pueden observarse en términos de las fuentes de dicha
recaudación parecería indicar que el segundo canal mencionado (presión por parte de los
contribuyentes) podría tener mayor peso. Como puede observarse en la Figura 9, mientras que
existe una relación positiva entre la recaudación por impuesto personal a la renta (y lo mismo
ocurre con otras fuentes de ingreso que recaen sobre los contribuyentes como ser los
impuestos a las ventas) existe una relación negativa entre el uso de presupuestación por
resultados y los ingresos que provienen de tarifas al comercio exterior (e igualmente con los
que provienen de ingresos por recursos naturales como ser las exportaciones de combustibles.)
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Rep. Dominicana
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
NicaraguaPanamá
Perú
Paraguay
El Salvador
Uruguay
0
1
2
3
4
5
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%
Índice de Presup
uesto po
r Resultado
s
Recaudación Impositiva del Gobierno Nacional (en % del PBI)Coeficiente de correlación = 0.47
21
Figura 9: Fuentes de ingresos y el índice de PpR
Fuente: Elaboración propia en base a información de WDI y García López y García Moreno
(2010)
Como ha sido documentado en la literatura, la existencia de rentas extraordinarias tiende a
reducir la presión por un manejo prudente de las cuentas fiscales. Por ejemplo, en el caso de
Ecuador, la disponibilidad de rentas petroleras parecería haber fomentado en los políticos una
conducta tendiente al incremento del gasto discrecional y de la asignación de recursos hacia
determinados grupos de interés (Mejía Acosta et al. 2009). Este contexto, particularmente los
altos precios del petróleo que se registraron durante casi toda la última década, puede ayudar a
explicar que este país carezca de un sistema de indicadores que permita evaluar la calidad del
gasto y de mecanismos de asignación presupuestaria que incentiven la eficiencia y la eficacia de
la gestión pública (García López y García Moreno 2010). Una situación parecida se registra en la
Argentina con los altos precios de la soja. El importante incremento en la capacidad de gasto
del Estado se explica en gran medida por los derechos a las exportaciones de productos
agrícolas. En este escenario no debe sorprender que Argentina, si bien ha elaborado
indicadores de resultado para algunos programas, haya suspendido su experiencia piloto de
programas orientados a resultados.
El Cuadro 3 presenta los coeficientes de regresión de las variables en la primer columna siendo
el índice de PpR la variable dependiente, controlando por el grado de desarrollo de cada país.
Argen&na(
Bolivia(
Brasil(
Chile(
Colombia(
Costa(Rica(
Rep.(Dominicana(
Ecuador(Guatemala(
Honduras(
México(
Nicaragua(
Panamá(
Perú(
El(Salvador(
Uruguay(
0(
1(
2(
3(
4(
5(
0%( 1%( 1%( 2%( 2%( 3%( 3%( 4%( 4%(
Índice'de'Presup
uesto'po
r'Resultado
s'
Recaudación'del'Impuesto'a'las'Rentas'Personales'(en'%'del'PBI)'Coeficiente(de(correlación(=(0.70((
Argen&na(
Bolivia(
Brasil(
Chile(
Colombia(
Costa(Rica(
Rep.(Dominicana(
Ecuador(
Guatemala(
Honduras(
México(
Nicaragua( Panamá(
Perú(
Paraguay(
El(Salvador(
Uruguay(
0(
1(
2(
3(
4(
5(
0%( 1%( 1%( 2%( 2%( 3%( 3%( 4%(
Índice'de'Presup
uesto'po
r'Resultado
s'
Recaudación'de'Impuestos'al'Comercio'Internacional'(en'%'del'PBI)'Coeficiente(de(correlación(=(R0.44((
22
Como puede observarse en el Cuadro, la existencia de sub o sobre estimaciones de ingresos y
los cambios intra-‐anuales del presupuesto no son compatibles con los PpR. La fuente de
recaudación importa. Aquellos países que tienden a extraer mayores recursos de las personas
físicas tienden a avanzar más rápidamente con las reformas. Lo opuesto parecería ocurrir con
aquellos países que extraen sus rentas del comercio exterior. Interesantemente, la tasa de
urbanización es significativa. Esto puede estar relacionado con mayor presión por parte de la
población urbana que la rural por mejores resultados del gasto, pero también con el grado de
importancia que la agricultura y la extracción de recursos naturales tiene en la economía.
Cuadro 3. Condiciones necesarias y motivación
5. Capacidad administrativa
Las mejoras de la eficiencia y efectividad y del proceso de toma de decisiones presupuestarias,
necesitan de motivación en los tomadores de decisiones políticas en la esfera del Poder
Ejecutivo y a la presencia de capacidades e incentivos en el servicio civil. Si los funcionarios
públicos carecen de incentivos tendientes a propiciar mejoras en la eficiencia de la gestión,
toda reforma vinculada a la presupuestación por resultados difícilmente ira más allá de sus
aspectos formales. Asimismo, si el proceso de toma de decisiones presupuestarias es funcional
al proceso de formulación de políticas públicas vigente, es difícil que el Presidente o el gabinete
de ministros tengan interés en ir a fondo con este tipo de reformas. El requisito de una
Variable(independiente Coeficiente Obs.Porcentaje(Promedio(de(Sub/Sobre(Ejecución(del(Presupuesto((valor(absoluto) ?4.815 3.141 16Índice(de(Cambio(Presupuestario ?5.928 2.963 * 16Resultado(Fiscal 0.142 0.089 17Recaudación(del(Gobierno(Central 0.061 0.036 17Recaudación(del(Impuesto(a(las(Rentas 0.463 0.143 *** 17Recaudación(del(Impuesto(a(las(Rentas(Personales 0.612 0.235 ** 17Recaudación(del(Impuesto(a(las(Rentas(Corporativas 0.329 0.228 17Recaudación(del(Impuesto(al(Valor(Agregado 0.211 0.080 ** 17Recaudación(de(otros(Impuestos(a(las(Ventas 0.065 0.204 17Recaudación(de(Impuestos(sobre(Combustibles ?0.107 0.473 16Recaudación(de(Impuestos(al(Comercio(Exterior ?0.555 0.234 ** 17Recaudación(de(otros(Impuestos 0.290 0.194 17Recaudación(de(Contribuciones(a(la(Seguridad(Social 0.033 0.104 17Tasa(de(Urbanización((%(de(población(urbana) 3.114 0.866 *** 24Apertura(Comercial((Expo(+(Impo(como((%(del(PBI) ?0.011 0.005 ** 24Exportaciones(de(Combustibles ?0.012 0.011 23Cada$coeficiente$corresponde$a$una$regresión$individual,$controlando$por$el$logartimo$del$PBI$per$cápitaSignificativo$al:$***$99%,$**$95%,$*$90%.
Error(Est.
23
capacidad administrativa mínima pone el foco sobre uno de los actores clave del proceso de
formulación de políticas públicas. Sin embargo, antes de abocarnos al análisis de cómo afecta
este actor, nos detendremos en los funcionarios políticos de jerarquía.
La presupuestación por resultados tiene mayor posibilidad de funcionar en un entorno en el
cual toda la gestión de las políticas públicas se orienta en cierta medida a resultados. En este
sentido, Kettl (2000) considera que existen dos estrategias distintas en la gestión por
resultados. La primera se basa en acuerdos que remedan al mercado y la segunda en normas de
gestión. La primera, “hacer que los directivos gestionen”, debe descansar en incentivos
monetarios para aquellos cargos jerárquicos que obtengan resultados positivos. La segunda,
implica “dejar que los directivos gestionen”. Esta última, salvo en casos puntuales, es la vigente
en la región y busca otorgar a los funcionarios públicos de jerarquía de la suficiente flexibilidad
necesaria para mejorar el rendimiento. En este caso, la motivación para alcanzar estas mejoras
está dada principalmente por recompensas intrínsecas al servicio público.
Sin embargo, para el funcionamiento de esta estrategia es necesario asegurar una estabilidad
mínima en el cargo. Abuelafia et al (2010) encuentra que el grado de ejecución del presupuesto
por ministerio en Argentina aumenta notablemente con la estabilidad del ministro en su cargo.
Utilizando como proxy de estabilidad de los ministros el grado de rotación del gabinete de
ministros por año, en la Figura 10 se puede observar que no existe una relación clara entre el
grado de rotación en el gabinete de ministros y la extensión de PpR. Sin embargo, sí parecería
existir una leve relación que indicaría que en países donde existe una rotación excesiva es más
difícil que estas reformas se lleven adelante. Es decir, estabilidad en el cargo parecería ser una
condición necesaria, si bien no suficiente.
24
Figura 10. Rotación de ministros y el índice de PpR
Fuente: Elaboración propia en base a Berkman et al. (2009) y García López y García Moreno
(2010)
El rol de los ministros en el proceso presupuestario puede determinar incentivos que no
necesariamente sean favorables al tipo de reformas analizadas. En casos como el peruano, el
avance observado de las técnicas de presupuestación por resultados (García Lopez y García
Moreno 2010) requiere de la modificación de ciertas prácticas existentes. En su interacción con
la autoridad presupuestaria, las cabezas de los ministerios de gasto en Perú sacan ventaja de su
mayor acceso a la información sobre los detalles operativos de sus sectores. Una práctica
extendida consiste en incorporar gastos accesorios al proyecto de presupuesto a la vez que se
reducen artificialmente gastos importantes. De esta manera, durante la ejecución se aumenta
el presupuesto de estas unidades para que no se vea afectada su capacidad de provisión de
bienes y servicios (Carranza et al. 2009). Estos mecanismos entran en conflicto e imponen un
límite a la lógica requerida por la presupuestación por resultados.
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
ColombiaCosta Rica
Rep. Dominicana
Ecuador
Guatemala
Honduras
Haití
Jamaica
México
Nicaragua
Panamá
Perú
Paraguay
El SalvadorTrinidad y Tobago
Uruguay
0
1
2
3
4
5
0 0.2 0.4 0.6 0.8 1 1.2
Índice de Presup
uesto po
r Resultado
s
Índice de Cambios en el Gabinete de MinistrosCoeficiente de correlación = 0.04
25
Paraguay es otro caso en el cual existen prácticas durante la elaboración del presupuesto que
son contradictorias con los criterios que persigue el presupuesto por resultados. En este caso,
adquieren características aún más perniciosas que en el caso peruano lo cual se condice con la
situación de Paraguay respecto de la reforma: el país no dispone de un plan para avanzar en la
implementación de un presupuesto por resultados y aún necesita generar ciertas condiciones
básicas de manejo presupuestario para empezar a construir un presupuesto por resultados
(García López y García Moreno 2010). En Paraguay, las cabezas de los distintos organismos no
sólo aprovechan su mayor conocimiento de los respectivos sectores, sino que eluden la
autoridad del ministro de hacienda y realizan su propio cabildeo ante los miembros del
Congreso a la hora de establecer los montos de gasto por unidad administrativa. Estas prácticas
tienen un componente clientelista ya que los aumentos de presupuesto negociados se traducen
en nuevos nombramientos de personal (Molinas et al. 2010).
Una condición para que el “dejar que los managers gestionen” funcione es la existencia de
recompensas extrínsecas al sistema ya que no existe una motivación monetaria. En entornos
como el de América Latina, donde el servicio civil sufre un importante desprestigio, no son los
más adecuados para que este tipo de incentivos operen correctamente. Sin embargo, entre los
países que muestran un puntaje mayor de índice de PpR, se observa una característica en
común: los candidatos presidenciales del oficialismo han sido ministros de gobierno.
En Brasil, Dilma Rousseff había sido Ministra de Energía entre 2003 y 2005. Posteriormente
ocupó tanto la Jefatura de Gabinete como la presidencia del consejo de directores de la
petrolera estatal Petrobras. En Colombia, Juan Manuel Santos ocupo el cargo de Ministro
Comercio Exterior bajo la presidencia de César Gaviria y posteriormente fue nombrado por el
Presidente Andrés Pastrana como Ministro de Hacienda. En México, Felipe Calderón ocupó el
cargo de Secretario de Energía durante la presidencia de Vicente Fox.
El caso de Chile es paradigmático. En este país, que ocupa el puesto más alto del índice, las dos
últimas elecciones donde ganó un candidato presidencial oficialista, se trató de ex-‐ministros.
Ricardo Lagos ha sido ministro de educación durante el gobierno de Patricio Aylwin.
26
Curiosamente, el eje de su gestión estuvo dado por alcanzar una mayor igualdad en el acceso y
un alza en la calidad de la educación pública. Pero no fue el único caso, en 1994 pasó a ocupar
el cargo de Ministro de Obras Públicas. No es este el único caso en Chile, Michelle Bachelet fue
nombrada ministra de salud durante el gobierno de Lagos posteriormente ocupó la cartera de
Defensa.
Las gestiones de estos políticos han coincidido con los momentos de mayor desarrollo de los
mecanismos de la presupuestación por resultados. Este patrón común permite intuir que el
vínculo entre el grado de desarrollo de la presupuestación por resultados y los incentivos de los
ministros del ejecutivo está operando. Un contexto en el cual los ministros tienen ambiciones
políticas de alcanzar la presidencia, puede ser favorable a que ciertos incentivos tendientes a
impulsar presupuestos por resultados sean operativos. Entre ellos se puede mencionar el deseo
a acceder a información de calidad que sea relevante para sus objetivos políticos, la posibilidad
de establecer objetivos de política y monitorear su progreso, la posibilidad de proveer
información a los votantes acerca de los logros alcanzados.
Más allá de la importancia de los incentivos con que cuenten aquellos quienes ocupen los
cargos jerárquicos en la burocracia, la necesidad de alcanzar una capacidad administrativa
mínima dependerá, en última instancia, del desarrollo del servicio civil de línea. Es la existencia
de una burocracia lo suficientemente capacitada y motivada lo que permita una aproximación
de abajo hacia arriba del proceso de presupuestación por resultados. La evolución y efectividad
de las reformas depende de aspectos operativos relacionados a la capacidad del servicio civil de
llevarla adelante resolviendo las dificultades que puedan surgir.
Las siguientes figuras dan una idea acerca de la relación entre distintas dimensiones del
desarrollo de las burocracias y la posibilidad de implementar en profundidad sistemas de
gestión por resultados. En la Figura 11 se vincula el índice de consistencia estructural de la
burocracia con el índice de PpR mientras que en la Figura 12 se vincula el índice de PpR con el
de capacidad funcional de la burocracia. Con el primero de los índices se pretende capturar
aspectos vinculados a su calidad que dará una idea acerca de las capacidades técnicas
27
necesarias para el desarrollo del enfoque de resultados. El segundo busca reflejar el grado de
flexibilidad del servicio civil, elemento necesario para poder implementar correctamente los
mecanismos de presupuestación por resultados en su fase más desarrollada. Ambos capturan
características vinculadas a la existencia de incentivos a implementar la dinámica implicada en
la PpR.
El índice de consistencia estructural está compuesto por tres subíndices. El primero, de
coherencia estratégica refleja el grado de vinculación de las diferentes políticas y prácticas de
gestión del empleo y los recursos humanos a las prioridades estratégicas gubernamentales. El
segundo, de consistencia directiva se vincula al grado de desarrollo de la función directiva
constatable en el sistema de servicio civil. Por último, el de consistencia de los procesos captura
el grado de desarrollo e integración de los procesos básicos que sustentan un sistema integrado
de gestión del empleo y los recursos humanos.
Como se dijo anteriormente, este índice resulta relevante en la medida que se vincula con los
incentivos que brinda el servicio civil a los empleados públicos y al nivel de estos últimos. En la
Figura 11 se observa que a partir de determinado nivel de desarrollo de los sistemas, existe una
relación entre las capacidades de la burocracia y la profundidad que adopta el presupuesto por
resultados.
28
Figura 11: Consistencia estructural de la burocracia y PpR
Fuente: Elaboración propia en base a Echevarría (2006) y García López y García Moreno (2010)
El índice de capacidad funcional de la burocracia refleja la capacidad del sistema de servicio civil
para influir eficazmente en el comportamiento de los empleados públicos, induciendo al
desarrollo de conductas laborales adecuadas a las prioridades organizativas y orientadas a la
mejora de los servicios públicos. Al igual que el anterior, se desagrega en tres subíndices:
competencia – mide desarrollo y estímulo de las capacidades de los empleados -‐ , eficacia
incentivadora – mide la incorporación de estímulos positivos a la productividad, el aprendizaje y
la calidad del servicio y flexibilidad – mide la incorporación de pautas que facilitan la adaptación
a los cambios, superando los patrones burocráticos de rigidez.
Al igual que el gráfico anterior, la Figura 12 se puede observar una relación entre ambos
índices. Una mayor capacidad funcional de la burocracia se asocia a un desarrollo mayor de los
procedimientos de presupuestación por resultados. Esta relación es esperable toda vez que…e
índice ha sido elegido debido a que refleja la existencia de prácticas alineadas con la lógica de la
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
ColombiaCosta Rica
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Perú
Paraguay
El Salvador
Uruguay
0
1
2
3
4
5
0 10 20 30 40 50 60 70
Índice de Presup
uesto po
r Resultado
s
Índice de Consistencia Estructural de la BurocraciaCoeficiente de correlación = 0.75
29
presupuestación por resultados, tanto en relación con la flexibilidad como con los estímulos
positivos a la productividad.
Figura 12: Capacidad funcional de la burocracia y PpR
Fuente: Elaboración propia en base a Echevarría (2006) y García López y García Moreno (2010)
Uruguay es un caso en el cual ciertas características de su servicio civil sugieren la existencia de
un entorno favorable para la aparición de incentivos compatibles con el presupuesto por
resultados. Entre ellos se destacan un importante grado de tecnificación de la plantilla y un
funcionamiento razonable de un sistema de mérito para la incorporación de recursos humanos
(Echebarría 2006). El caso de este país es particularmente interesante ya que todos los factores
institucionales vinculados a la factibilidad de la implementación de un presupuesto por
resultados sugieren que el grado de desarrollo del mismo podría ser mayor al verificado.
En el caso de Honduras, el presupuesto por resultados consiste meramente en un ejercicio
formal con pocas aplicaciones prácticas caracterizado por la ausencia de reglas estandarizadas,
procedimientos y responsables en la definición de los indicadores (García López y García
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa RicaEcuador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Perú
Paraguay
El Salvador
Uruguay
0
1
2
3
4
5
0 10 20 30 40 50 60 70
Índice de Presup
uesto po
r Resultado
s
Índice de Capacidad funcional de la burocraciaCoeficiente de correlación = 0.61
30
Moreno 2010). Esta situación difícilmente pueda ser modificada sin alterar también algunos de
los patrones de funcionamiento del servicio civil. En este país, la gran rotación en el servicio civil
con cada cambio de gobierno como consecuencia del uso clientelar de los cargos públicos
impide no sólo la adquisición de las calificaciones técnicas necesarias para la implementación
de un presupuesto por resultados, sino que eliminan los incentivos necesarios para que hay aun
interés por parte de los funcionarios de línea en hacerlo.
La institucionalidad del servicio civil chileno constituye sin dudas un pilar para el alto desarrollo
que exhibe la presupuestación por resultados en este país. Chile es el único que posee un
sistema de presupuesto por resultados consolidado, ya que alimenta las decisiones de
asignación del gasto con información sobre el desempeño de los programas. Asimismo, existe
una adecuada práctica de evaluación de la efectividad del gasto, con un sistema de indicadores
de desempeño que se ha ido perfeccionado durante más de una década (García López y García
Moreno 2010). Para proporcionar el nivel técnico necesario el servicio civil exhibe una serie de
características entre las que se destacan: alto nivel de tecnificación de las plantillas;
metodologías de evaluación institucional sumamente incentivadoras del esfuerzo y
compromiso de los empleados y un sistema de remuneraciones que incorpora mecanismos de
incentivo grupal y organizacional (Echebarría 2006).
El Cuadro 4 presenta los coeficientes de regresión de las variables en la primer columna siendo
el índice de PpR la variable dependiente, controlando por el grado de desarrollo de cada país.
Como puede observarse en el Cuadro, si bien los coeficientes distan de ser todos significativos,
las relaciones van en la dirección esperada. Menor rotación y mayor experiencia de los
ministros, así como una burocracia más profesional son conducentes a mayor grado de
implementación.
31
Cuadro 4. Capacidad administrativa y PpR
Si bien los ministros son fundamentales para la definición y asignación de prioridades dentro de
sus áreas de incumbencia, y el servicio civil para la implementación de los sistemas, el poder
legislativo tiene que estar en sintonía con estos avances de manera de instrumentar el marco
legal necesario para su sostenibilidad.
6. El rol del poder legislativo
El apoyo político por parte del Poder Legislativo es otros de los factores que favorecen la
implementación de un presupuesto por resultados. Entre aquellas características del
presupuesto por resultados que, a priori, se alinean con los incentivos de los legisladores, se
destacan el hecho de que esta metodología les provee de información relevante para tomar
decisiones de política pública y les permitiría controlar la gestión del Poder Ejecutivo. Por
supuesto, si se prevé que la calidad de la información generada será baja, el interés de los
legisladores será menor. Asimismo, la introducción de presupuesto por resultados puede tener
costos para los legisladores en la medida en que les puede reducir la flexibilidad para introducir
asignaciones específicas en el presupuesto que pueden tener beneficios políticos pero no ser
las políticas más eficientes o efectivas de acuerdo a la evidencia. De esta manera, los
legisladores tendrán mayor interés en la presupuestación por resultados en la medida en que:
• Los beneficios de introducirlo sean mayores. Por ejemplo, la información generada será
de buena calidad.
• Tengan una participación importante en el proceso de determinación del presupuesto
• Tengan la capacidad para procesar la información que se genera
Variable(independiente Coeficiente Obs.Índice(de(Experiencia(de(los(Ministros 0.862 0.884 20Índice(de(Rotación(de(Ministros ?0.156 0.280 9Índice(de(Consistencia(Estructural(de(la(Burocracia 0.037 0.013 ** 16Índice(de(Capacidad(Funcional(de(la(Burocracia 0.0228 0.017 16Índice(de(Calidad(de(la(Burocracia 0.647 0.393 20Cada$coeficiente$corresponde$a$una$regresión$individual,$controlando$por$el$logartimo$del$PBI$per$cápitaSignificativo$al:$***$99%,$**$95%,$*$90%.
Error(Est.
32
• Tengan incentivos para favorecer políticas eficientes y efectivas en lugar de políticas
clientelistas o de foco estrictamente geográfico
• Tengan incentivos para controlar la labor del poder ejecutivo
La calidad de la información depende de factores analizados anteriormente, como la capacidad
que tiene la burocracia. Sin embargo, la utilidad o no de la información para los legisladores no
necesariamente depende de la calidad de la misma. Aún información valiosa desde un punto de
vista técnico puede no ser útil si el rol que juegan los legisladores en el proceso de formulación
de políticas públicas así lo determina. Por ejemplo, si las dinámicas que prevalecen en el
proceso político están vinculadas a factores locales, lo más probable es que los legisladores se
interesen más en la lógica de la asignación geográfica del gasto que en aquella vinculada a
programas y resultados.
Si bien no se cuenta con información acerca del apoyo concreto de las legislaturas a estas
reformas, sí es posible inferir el grado de involucramiento en estas reformas por parte del
Poder Legislativo a partir de su capacidad de apropiación de sus productos. Una variable que
está asociada a la capacidad que tienen los legisladores de utilizar como insumos de su tarea los
productos de un sistema de gestión basado en resultados, es la antigüedad promedio que
exhiben en sus cargos. Si la rotación en el cargo es elevada, existirán pocas probabilidades de
que los legisladores puedan invertir en adquirir el conocimiento necesario para hacer uso de las
ventajas de los PpR. En este caso sería esperable que no tengan particular interés en fomentar
este tipo de reformas. El panel de la izquierda de la Figura 13 intenta capturar dicha correlación
entre la experiencia de los legisladores y el uso de PpR.
El panel de la derecha, en cambio, muestra como la especialización en un número menor de
comités parecería generar mayores incentivos a los legisladores para que se desarrolle un
sistema de presupuestación basado en metas y resultados. La lógica es simple. Especialización
permite un mayor control de los actos de gobierno y un mayor interés en fortalecer las áreas en
las que ellos están involucrados, tarea que un presupuesto por resultados facilita.
33
Figura 13. Experiencia y especialización de los legisladores y PpR
Fuente: Elaboración propia en base a Stein et al. (2006) y García López y García Moreno (2010)
Por supuesto, las relaciones siguen siendo relativamente tenues y probablemente esto se
vincule al hecho de que la participación de los Congresos en los procesos presupuestarios en la
región es limitada y las reformas a favor de los presupuestos por resultados tienden a ser una
iniciativa del poder ejecutivo. Es por ello que el uso de presupuesto por resultado parece ser
mayor en aquellos países donde la centralización del proceso presupuestario en manos del
poder ejecutivo es mayor y donde el presidente cuenta con mayores prerrogativas legislativas.
El Cuadro 5 presenta los coeficientes de regresión de las variables en la primer columna siendo
el índice de PpR la variable dependiente, controlando por el grado de desarrollo de cada país.
Como puede observarse en el Cuadro, aun cuando la mayoría de los coeficientes no son
significativos, el signo va en la dirección esperada. Mayores capacidades de los congresistas
tienden a estar asociadas con un mayor grado de avance de PpR. En forma interesante, el
sistema electoral, aproximado por la variable de voto personalista, parecería ser relevante para
los incentivos de los legisladores. Así, en aquellos países donde la ciudadanía vota
principalmente por los legisladores en forma individual en lugar de votar por partidos,
generaría mayores incentivos para ellos a avanzar con estas reformas.
Argenuna
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia Costa Rica
Rep. Dominicana
Ecuador
Guatemala Honduras
México
Nicaragua Panamá
Perú
Paraguay El Salvador
Uruguay
0
1
2
3
4
5
0 2 4 6 8 10
Índice de Presup
uesto po
r Resultado
s
Experiencia promedio de los Legisladores (años)
Coeficiente de correlación = 0.44
Argenuna
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia Costa Rica
Rep. Dominicana
Ecuador Guatemala Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Perú
Paraguay
El Salvador
Uruguay
0
1
2
3
4
5
0 1 2 3 4 5
Índice de Presup
uesto po
r Resultado
s
Comisiones por Legislador
Coeficiente de correlación = -‐0.25
34
Cuadro 5. El poder legislativo y los PpR
6. El Proceso de Formulación de Políticas (PFP)
En las democracias latinoamericanas, el proceso de adopción e implementación de las políticas
públicas ocurre en sistemas políticos donde la variedad de actores involucrados abarca desde el
presidente hasta los votantes en pequeñas comunidades rurales, e incluye a los miembros del
Congreso, jueces, líderes de la opinión pública, sindicatos, grupos empresariales, organizaciones
no gubernamentales y movimientos sociales. La compleja interacción de estos actores está
influenciada por las instituciones y las prácticas políticas de cada país, ya que éstas afectan a los
roles e incentivos de cada uno, las características de las arenas en las cuales ellos interactúan y
la naturaleza de las transacciones en las que se involucran. Como se desarrolla en más detalle
en BID (2005) aquellos países que tienen procesos de formulación de políticas que funcionan,
esto es, aquellos países donde los actores políticos tienen incentivos a entrar en acuerdos
cooperativos entre unos y otros, y así facilitar políticas de largo plazo, son países donde las
características de sus políticas públicas mejores. Por ejemplo, en países donde los actores
políticos tienen horizontes de largo plazo, existen buenas “tecnologías de agregación” de
manera que la cantidad de actores que influencian directamente el juego de formulación de
políticas sea relativamente pequeña, hay escenarios bien institucionalizados para el
intercambio político, y existen tecnologías creíbles para asegurar el cumplimiento de las
políticas, tales como un poder judicial independiente o una burocracia fuerte, las políticas
tienden a ser estables (esto es, no cambian cuando cambia el político de turno), adaptables (las
políticas cambian cuando fallan o cuando las condiciones económicas subyacentes se
Variable(independiente Coeficiente Obs.Experiencia(promedio(de(los(legisladores 0.166 0.117 17Comisiones(por(legislador <0.217 0.222 17Efectividad(en(la(Creación(de(Leyes 0.862 0.339 ** 17Legisladores(con(Educación(Universitaria 0.006 0.018 17Índice(de(Confianza(en(el(Congreso 0.021 0.038 16Índice(de(Voto(Personalista 1.859 0.906 * 17Cada$coeficiente$corresponde$a$una$regresión$individual,$controlando$por$el$logartimo$del$PBI$per$cápitaSignificativo$al:$***$99%,$**$95%,$*$90%.
Error(Est.
35
modifican), public-‐regarded (benefician a sectores amplios de la población), eficientes,
coordinadas , e implementables.
Por lo tanto, es esperable que aquellos países que cuentan con mejores PFP cuenten también con PpR más avanzados. El Cuadro 6 presenta evidencia en esa dirección.
Cuadro 6. El proceso de formulación de políticas y el PpR
7. Una mirada adicional a la evidencia
Como se ha discutido previamente, la disponibilidad de datos es relativamente escasa como
para poder efectuar análisis empíricos sofisticados. Sin embargo, es importante intentar evaluar
cuáles de los determinantes que se han discutido hasta el momento parecerían ser más
relevantes para explicar la situación actual en el proceso de reformas de la presupuestación por
resultados en América Latina, cuando se incluyen en forma conjunta en regresiones multi-‐
variadas. Una vez más, dado que el número de observaciones sobre los cuales se ha efectuado
el análisis, estos resultados pueden tomarse sólo como una aproximación complementaria a
evidencia que tiene que acercar el análisis de casos más detallado.
La información se recoge en los Cuadros 7.1 y 7.2. Los resultados sugieren que para avanzar en
PpR es importante:
a. Estabilidad fiscal
b. Un proceso anterior de reformas presupuestarias consolidadas
c. Legisladores con experiencia y especializados
Variable(independiente Coeficiente Obs.Índice(de(Calidad(de(las(Políticas 1.363 0.502 ** 20Índice(de(Estabilidad(de(las(Políticas 0.488 0.494 20Índice(de(Adaptabilidad(de(las(Políticas 1.082 0.423 ** 19Índice(de(Public'Regardedness(de(las(Políticas 0.874 0.444 * 20Índice(de(Implementación(de(las(Políticas 0.863 0.464 * 20Índice(de(Coordinación(de(las(Políticas 0.938 0.494 * 17Índice(de(Eficiencia(de(las(Políticas 1.078 0.426 ** 20Cada'coeficiente'corresponde'a'una'regresión'individual,'controlando'por'el'logartimo'del'PBI'per'cápitaSignificativo'al:'***'99%,'**'95%,'*'90%.
Error(Est.
36
d. Un sistema electoral que los haga directamente responsable frente a los ciudadanos que
representan
e. Que existan fuentes de recaudación que recaen sobre los ciudadanos
f. Que no existan incentivos dentro del proceso presupuestario para efectuar cambios
continuos a las asignaciones durante el año
g. El grado de institucionalización del proceso de formulación de políticas públicas
Cuadro 7.1. Determinantes de la utilización de PpR (1)
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)Log.PBI.per.cápita.(PPP) 0.901 =1.586 =1.642 =1.853* =0.639 =0.248 0.807 =0.335
(1.073) (0.920) (1.009) (0.990) (0.803) (1.205) (0.693) (0.646)Resultado.Fiscal 0.134 0.335*** 0.239*** 0.195** 0.277** 0.224*** 0.215** 0.215***
(0.116) (0.102) (0.069) (0.069) (0.085) (0.043) (0.070) (0.033)Apertura.Comercial =0.0169** =0.0337** =0.0252*** =0.0220* =0.0216* =0.0160*** =0.0119** =0.0141***
(0.007) (0.011) (0.007) (0.010) (0.010) (0.004) (0.005) (0.003)Recaudación.de.Imp..al.Comercio.Ext. =0.337**
(0.124)Recaudación.del.Imp..a.las.Rentas.Pers. 0.544** 0.320**
(0.165) (0.105)Índice.de.Calidad.de.la.burocracia 0.717*** 1.036*** 0.761** 0.507* 0.394**
(0.209) (0.283) (0.315) (0.251) (0.160)Efectividad.en.la.Creación.de.Leyes 0.697**
(0.264)Experiencia.prom..de.los.legisladores 0.186**
(0.074)Comisiones.por.Legislador =0.184
(0.135)Índice.de.Voto.Personalista.en.Congreso 2.282*** 1.682***
(0.457) (0.363)Índice.de.Institucionalización 1.098*
(0.566)Constante =0.398 7.948** 7.409* 8.262* 5.291 2.765 =0.485 2.894
=4.232 =3.337 =3.848 =3.883 =3.866 =4.574 =2.737 =2.527
Observaciones 17 16 14 14 14 14 14 14R2 0.435 0.646 0.883 0.853 0.81 0.91 0.889 0.948Robust.standard.errors.in.parentheses***.p<0.01,.**.p<0.05,.*.p<0.1
37
Cuadro 7.2. Determinantes de la utilización de PpR (2)
Asimismo, parecería existir evidencia preliminar que indica que los distintos factores pueden
potenciarse unos a otros. Por ejemplo, la Figure 14 resume los efectos marginales de dos
interacciones. En el panel de la izquierda se puede observar que la experiencia de los
legisladores parecería no tener ningún impacto en aumentar el uso de los PpR en aquellos
países donde la calidad de la burocracia es muy baja. Sin embargo, una vez superado cierto
nivel, el impacto de un aumento de la experiencia de los legisladores es mayor cuanto mayor
sea la calidad de la burocracia. En el panel de la izquierda puede observarse que el impacto de
la experiencia de los legisladores es creciente con el grado de personalismo del sistema
electoral. En aquellos países donde el sistema electoral es altamente personalista (los
candidatos se preocupan por su propia plataforma y no la del partido) el impacto de una mayor
experiencia será mayor que en aquellos países donde el sistema electoral no es personalista.
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)Log.PBI.per.cápita.(PPP) 1.760** 0.465 0.749 1.174* 0.896*** 0.733 0.777* 0.592
(0.712) (0.670) (0.479) (0.551) (0.243) (0.428) (0.384) (0.348)Años.de.vigencia.de.la.cuenta.única 0.0375*** 0.0461*** 0.0362*** 0.0351*** 0.0531*** 0.0434*** 0.0343*** 0.0422***
(0.010) (0.014) (0.009) (0.009) (0.007) (0.008) (0.006) (0.006)Índice.de.Cambio.Presupuestario K4.963* K3.545* K4.450** K4.084** K5.844*** K4.579** K4.465** K5.720***
(2.658) (1.689) (1.515) (1.537) (1.138) (1.639) (1.750) (1.417)Recaudación.de.Imp..al.Comercio.Ext. K0.458* K0.385* K0.481** K0.613*** K0.384** K0.544*** K0.382***
(0.215) (0.177) (0.179) (0.151) (0.120) (0.120) (0.101)Recaudación.del.Imp..a.las.Rentas.Pers. 0.500*** 0.457*** 0.490*** 0.488*** 0.488*** 0.487*** 0.565***
(0.101) (0.080) (0.105) (0.058) (0.078) (0.070) (0.085)Efectividad.en.la.Creación.de.Leyes K0.656***
(0.145)Experiencia.prom..de.los.legisladores K0.0826**
(0.036)Comisiones.por.Legislador 0.194*
(0.088)Índice.de.Voto.Personalista K0.954*
(0.520)Índice.de.Institucionalización K0.403**
(0.156)Constante K4.194 K0.646 K1.013 K1.7 0.0901 K0.683 K1.354 K0.225
(2.656) (2.445) (1.772) (1.824) (0.902) (1.656) (1.523) (1.285)
Observaciones 16 16 16 16 16 16 16 16R2 0.801 0.862 0.925 0.943 0.967 0.94 0.944 0.945Errores.estándar.robustos.entre.paréntesis***.p<0.01,.**.p<0.05,.*.p<0.1
38
Figura 14. Efectos marginales
Para obtener una medida de la robustez (relativa) de estos resultados, se efectuó el mismo
análisis pero exceptuando a Chile de la muestra. La razón para ello es que Chile no sólo es el
país que más ha avanzado en el uso de PpR pero también suele ser el que tiene mejores
puntajes en muchas de las variables utilizadas en el análisis. Sin embargo, los resultados no se
modifican en forma significativa, pese a que algunas de las variables dejan de ser significativas.
La Tabla 7.3 resume algunos de los resultados más significativos de dicho análisis.
Cuadro 7.3. Determinantes de la utilización de PpR – excluido Chile
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)Log.PBI.per.cápita.(PPP) :1.708 :1.821 0.266 :0.237 :0.448 1.758** 0.476 0.75
(1.065) (1.086) (0.652) (1.268) (0.632) (0.706) (0.695) :0.488Resultado.Fiscal 0.302* 0.153 0.107 0.229** 0.171**
(0.142) (0.105) (0.0996) (0.0791) (0.0678)Apertura.Comercial :0.0263*** :0.0216* :0.0119** :0.0160*** :0.0141***
(0.00711) (0.00999) (0.00435) (0.00453) (0.00345)Años.de.vigencia.de.la.cuenta.única 0.0386 0.0418 0.0357
(0.0324) (0.0344) (0.0200)Índice.de.Cambio.Presupuestario :4.972 :3.520* :4.446**
(2.754) (1.645) (1.514)Recaudación.del.Imp..a.las.Rentas.Pers. 0.553*** 0.351** 0.501*** 0.457***
(0.150) (0.106) (0.109) (0.0831)Recaudación.de.Imp..al.Comercio.Ext. :0.224 :0.458* :0.385*
(0.120) (0.222) (0.181)Efectividad.en.la.Creación.de.Leyes 0.842**
(0.355)Experiencia.prom..de.los.legisladores 0.170*
(0.0786)Índice.de.Voto.Personalista 2.301*** 1.435**
(0.597) (0.473)Índice.de.Calidad.de.la.burocracia 0.759*** 0.967** 0.510* 0.360*
(0.216) (0.344) (0.258) (0.179)Constante 7.441 8.225* 1.275 2.721 3.329 :4.190 :0.660 :1.014
(4.051) (4.113) (2.463) (4.829) (2.467) (2.680) (2.448) (1.799)
Observaciones 13 13 13 13 13 15 15 15R2 0.794 0.736 0.841 0.834 0.910 0.649 0.758 0.867
39
7. Conclusiones
Este documento se ha circunscripto a analizar las razones que explican las diferencias en el
grado de desarrollo de los presupuestos por resultados. De esta manera, se han intentado
identificar los determinantes del proceso de reformas y así identificar cuales pueden ser los
frenos que pueden existir a este proceso.
En ningún momento ha sido el objetivo de este documento evaluar si avanzar en este camino
es correcto sino tan solo factible. Respecto de la conveniencia o no, ya existe una literatura
prolífica al respecto que tiende a coincidir que si bien no existe una fórmula única, y que los
mecanismos tienen que adaptarse a las necesidades de cada país, existen beneficios tangibles
en términos de sostenibilidad, eficiencia y efectividad del gasto público (Marcel 2009, Anderson
2009).
Los resultados, si bien preliminares, tienden a indicar ciertas condiciones que son importantes
para avanzar en el desarrollo de los PpR. Primero, es necesario que existe estabilidad fiscal. A
diferencia de las reformas que buscan limitar los resultados del proceso presupuestario, como
las reglas fiscales, que generalmente son más fáciles de introducir en tiempos de crisis, los
procesos tendientes a establecer los mecanismos que favorecen los PpR necesitan de
condiciones estables, que permitan a los hacedores de política a planear, invertir y desarrollar
sistemas, lo cual no es posible en tiempos de crisis. Segundo, los sistemas en los que se basan
los PpR necesitan del desarrollo anterior de sistemas de información y manejo presupuestario
consolidados, además de las reglas que permiten asegurar la sostenibilidad fiscal (como son las
leyes de responsabilidad fiscal y la centralización del poder en las manos del Ministerio de
Hacienda). Tercero, ningún proceso de reformas puede ser exitoso sin el apoyo de los
legisladores. Y éstos sólo pueden estar en consonancia con el desarrollo de PpR sólo si tienen
experiencia y horizontes de gestión de largo plazo, es conducente a su carrera política
especializarse en manejar ciertas áreas de la gestión pública, y el sistema electoral los hace
directamente responsables frente a la ciudadanía de los resultados de las políticas en dichos
áreas. Cuarto, para que los ciudadanos se interesen en los resultados de la gestión pública y
40
utilicen a éstos para evaluar la gestión de sus representantes, es importante que recaiga en
ellos parte del sacrificio de pagar por los bienes y servicios públicos. Si la recaudación impositiva
se basa principalmente en rentas de la extracción de recursos naturales entonces el vínculo
entre los ciudadanos y la evaluación de la gestión será menor. Quinto, los resultados del
proceso presupuestario dependen de los incentivos de todos los actores involucrados. Si estos
incentivos llevan a que existan cambios continuos durante el año, es imposible llevar adelante
PpR en la medida en que los resultados de los programas estarán afectados por la
incertidumbre respecto del flujo de recursos y por su variabilidad a lo largo del ciclo de
projecto. Sexto, que ciertas condiciones se refuerzan y potencian unas a otras. Finalmente, que
los incentivos del proceso de formulación de políticas sean tales que permitan a los actores
generar acuerdos cooperativos de largo plazo y así preocuparse por invertir en el desarrollo de
políticas que sean estables pero adaptables y que tengan en cuenta los intereses de la
ciudadanía en general.
Los resultados encontrados en este documento no pueden considerarse como definitorios.
Sino, por el contrario, deben invitar a profundizar en el estudio de las características de los
sistemas de presupuestación de la región incluyendo la generación de más y mejores bases de
información. La literatura ha avanzado en forma continua desde el inicio de las reformas
presupuestarias de los años 90. Sin embargo, ha existido una cuenta pendiente respecto de la
disponibilidad de información para los investigadores. En la mayoría de los casos, la
información ha sido recogida en base a encuestas cualitativas que intentan cualificar el estado
de situación en un momento particular del tiempo. Ese ha sido el caso del trabajo de Stein et al
(1998), y Filc y Scartascini (2005), así como de los trabajos que se han basado en los resultados
de la Encuesta de Procesos y Prácticas Presupuestarias liderada por la OCDE y con participación
del BID para los países de América Latina y el Caribe. Filc y Scartascini (2007), revisado en
Hallerberg y Scartascini (2011), añade información temporal –datos por país durante 16 años-‐
sobre el proceso de reformas pero tiene todavía la debilidad de contar con información
cualitativa. García López y García Moreno (2010) basan su índice en base a diagnósticos y
análisis de la estructura legal, pero todavía están lejos de ser indicadores robustos. La
generación de información constante en el tiempo de base cuantitativa permitiría evaluar de
41
mejor manera dichos procesos y así entender mejor cual es la situación en cada uno de los
países. Por ejemplo, sería importante recoger información sobre número de programas que
tienen evaluación por resultados, tamaño del presupuesto asignado por este método, cambios
que se hacen en la asignación de acuerdo a resultados, etc.
Asimismo, dentro de las necesidades, hay que conseguir evaluar mejor las diferencias entre las
reglas formales y las practicas ya que en muchas ocasiones y países, el texto de la ley dista
bastante de las prácticas. Por lo tanto, si bien conocer los contenidos legales provee
información relevante, es sólo a partir del estudio concreto de lo que se hace y deja de hacer en
cada país en cada momento del tiempo que es posible evaluar el uso real de PpR. Como
ejemplo, los cuadros siguientes permiten vislumbrar las diferencias entre la reglamentación y la
implementación efectiva en distintos países de la región. Mientras que la primera fila hace
referencia a aspectos normativos, la segunda se refiere a características de las prácticas
efectivamente adoptadas. Por lo tanto, en aquellos casos en que la respuesta a la primera
pregunta es afirmativa pero la segunda es negativa, se puede inferir que existe un déficit en la
implementación práctica de los procedimientos respecto de su normativa formal. Como puede
observarse en la primer columna del Cuadro 8, que refleja la presencia y utilidad de la
información no financiera, y en la segunda columna, donde se hace referencia a indicadores de
gestión, existen países que cuentan con la normativa pero esta no se utiliza de forma tal que
pueda tener un impacto en la utilidad de las políticas públicas.
42
Cuadro 8. Información no financiera en el presupuesto: la normativa y su uso
Adicionalmente, se debe seguir explotando el estudio de las condiciones que favorecen los
incrementos de las capacidades de las instituciones políticas. Documentos anteriores han
mostrado como las capacidades gubernamentales son fundamentales para explicar los
características de las políticas públicas (BID 2005, Scartascini, Spiller, Stein, y Tommasi 2011) y
existe trabajo embrionario respecto de algunas condiciones que parecen afectar los incentivos
de los hacedores de políticas para invertir en las capacidades del sector público. Saiegh (2010),
muestra como características propias de las instituciones tales como el sistema electoral
parecen afectar los incentivos de los actores a invertir en sus habilidades y en las
organizaciones a las cuales pertenecen. Magaldi de Souza (2010), Martinez Gallardo (2010), y
Zuvanic e Iacoviello (2010) hacen análisis similares respecto del sistema judicial, el gabinete de
ministros y el servicio civil, respectivamente. Scartascini y Tommasi (2009) muestran como las
inversiones en las capacidades del sector público están determinadas, al menos en parte, por
cuan relevantes son las arenas institucionalizadas para el proceso de determinación de políticas
públicas. Esto es, si una parte importante de las políticas públicas no se determinan durante el
proceso institucionalizado de debate en instituciones como el Congreso sino que se determinan
de acuerdo a la capacidad que tienen algunos grupos de movilizarse y causar daño entonces las
Sí No Sí No
¿Se'presenta'información'no'financiera,'como'ser'cantidad'de'beneficiarios,'en'el'
documento'del'presupuesto?
BrasilColombiaChileMéxico
Costa'RicaGuatemalaArgentina
Perú
BoliviaEcuador
El'SalvadorHonduras
La'información'no'financiera'incluida'¿es'suficientemente'útil'como'para'evaluar'cómo'
están'funcionando'los'programas?Chile
BrasilColombiaMéxico
Costa0RicaArgentina
PerúGuatemalaBoliviaEcuador
El'SalvadorHonduras
Sí No Sí No
¿Incluye'el'documento'de'presupuesto'indicadores'de'resultados'para'los'programas'
de'gasto?
BrasilCosta'RicaGuatemalaArgentina
PerúColombiaChileMéxico
BoliviaEcuador
El'SalvadorHonduras
Los'indicadores'de'resultados'¿están'lo'suficientemente'bien'diseñados,'de'forma'tal'que'permitan'evaluar'si'se'verificó'algún'
prograso'en'relación'al'alcance'de'las'metas?
ChilePerú
BoliviaEcuadorCosta'RicaEl'SalvadorGuatemalaHondurasArgentinaColombiaBrasilMéxico
43
inversiones en incrementar la capacidad del Congreso serán menores y se dedicarán recursos
“a la calle”. Sin embargo, como estos autores destacan en su trabajo, hay todavía un largo
camino por recorrer para entender cómo los distintos componentes de la institucionalidad
política afectan los incentivos y las interacciones entre los actores, tanto políticos como de la
sociedad civil.
Para finalizar es importante resaltar cuales son las principales recomendaciones que surgen de
este estudio (en conjunción con estudios anteriores sobre reformas presupuestarias).
Básicamente, que para avanzar en PpR, tiene que existir:
1. Un proceso natural de reformas que los países tienen que seguir para poder asegurar la
sostenibilidad del progreso. Por lo tanto, es importante entender cuáles son las
condiciones necesarias y dejar que las mismas se solidifiquen antes de avanzar con
nuevas reformas.
2. Los incentivos por parte de los actores, ministros, legisladores, y burócratas, para
avanzar con este proceso de reformas. De otra manera, no importa cuan firme estén las
reformas en la ley, no se cumplirá con las mismas. Por lo tanto, es importante entender
cuáles son los determinantes de incentivos perversos a la generalización de PpR e
intentar introducir las reformas pertinentes. Por ejemplo, si parte del problema pasa por
los incentivos de los legisladores, entonces encontrar el camino de reformas que puede
hacer PpR compatible con dichos incentivos.
3. Capacidades de gestión en la administración pública y el Congreso. Por lo tanto, es
importante seguir invirtiendo en las reformas de “segunda generación”, tales como la
profesionalización del servicio civil y el fortalecimiento de los Congresos.
44
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Apéndice: Variables, definición y fuente
Años de vigencia de la cuenta única: Número de años transcurridos desde la implementación de la cuenta única de tesorería en el año 2006. Fuente: Elaboración propia.
Años de vigencia de norma de transparencia: Número de años transcurridos desde la implementación de la norma de transparencia o de transparencia presupuestaria en el año 2006. Fuente: Elaboración propia.
Apertura Comercial: Exportaciones + Importaciones como % del PBI. WDI, promedio 2004-‐2008.
Capacidad funcional de la burocracia
Coeficiente de Gini: Gini del ingreso bruto. Fuente: Standardized World Income Inequality Database (SWIID). Promedio 2002-‐2006.
Comisiones por legislador. Cantidad de comisiones en el Congreso dividida por la cantidad total de legisladores. Fuente: BID, 2005.
Consistencia Estructural de la Burocracia
Crecimiento promedio del PBI: WDI, promedio 2004-‐2008.
Desempleo: Tasa de desempleo total. WDI, promedio 2004-‐2008.
Deuda Pública del Gobierno Central: Como % del PBI. WDI, promedio 2004-‐2008.
Efectividad en la Creación de Leyes: Efectividad de los cuerpos legislativos, según Global Competitiveness Report (GCR), 2003-‐2005.
Experiencia promedio de los legisladores: En años. Fuente: BID, 2005.
Exportaciones como % del PBI: WDI, promedio 2004-‐2008.
Exportaciones de Combustibles: Como % de las exportaciones totales. WDI, promedio 2004-‐2008.
Exportaciones de Productos Primarios: Como % de las exportaciones totales. WDI, promedio 2004-‐2008.
Gasto Total del Gobierno Central: Como % del PBI. WDI, promedio 2004-‐2008.
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Índice de Adaptabilidad de las Políticas. En base al Índice de Transformación de Bertelsmann, la Encuesta de Capacidad del Estado de Columbia University y Profils Intitutionnels. Fuente: Berkman et al. (2008)
Índice de Calidad de la burocracia. En base a variables de la Encuesta de Capacidad del Estado de Columbia University y la International Country Risk Guide (ICRG). Fuente: Berkman et al. (2008)
Índice de Calidad de las Políticas. Compuesto por los índices de adaptabilidad, estabilidad, coordinación, implementación, eficiencia y orientación pública de las políticas. Fuente: Berkman et al. (2008)
Índice de Cambio Presupuestario: Diferencia entre el gasto público promedio del gobierno general como porcentaje del PIB entre el período 2000-‐2004 y el período 2005-‐2009. Fuente: WEO.
Índice de Cambios en el Gabinete de Ministros. Fuente: Cross National Time Series Database (CNTS). Promedio 2002-‐2006.
Índice de Capacidad Funcional de la Burocracia: El Índice de Capacidad Funcional de la Burocracia se desagrega en tres subíndices: competencia – mide desarrollo y estímulo de las capacidades de los empleados -‐ , eficacia incentivadora – mide la incorporación de estímulos positivos a la productividad, el aprendizaje y la calidad del servicio y flexibilidad – mide la incorporación de pautas que facilitan la adaptación a los cambios, superando los patrones burocráticos de rigidez. Fuente: Echebarría (2006).
Índice de Confianza en el Congreso: En base a la pregunta de la Encuesta Mundial de Valores “¿Cuánta confianza tiene en el Parlamento?”. Fuente: Berkman et al. (2008)
Índice de Consistencia Estructural de la Burocracia: El índice de consistencia estructural está compuesto por tres subíndices. El primero, de coherencia estratégica refleja el grado de vinculación de las diferentes políticas y prácticas de gestión del empleo y los recursos humanos a las prioridades estratégicas gubernamentales. El segundo, de consistencia directiva se vincula al grado de desarrollo de la función directiva constatable en el sistema de servicio civil. Por último, el de consistencia de los procesos captura el grado de desarrollo e integración de los procesos básicos que sustentan un sistema integrado de gestión del empleo y los recursos humanos. Fuente: Echebarría (2006).
Índice de Estabilidad de las Políticas. En base a variables del Índice Fraser, Global Competitiveness Report y Profils Institutionnels. Fuente: Berkman et al. (2008)
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Índice de Institucionalización. Compuesto por los índices de capacidad del Congreso, institucionalización de los partidos políticos, cambios constitucionales, independencia del Poder Judicial y calidad de la burocracia. Fuente: Berkman et al. (2008)
Índice de Jerarquía Presupuestaria: Índice compuesto a partir de una serie de preguntas vinculadas a la relación de los distintos actores al interior del Poder Ejecutivo y entre los distintos poderes a la hora de la toma de decisiones presupuestarias. Fuente: Elaboración propia en base a Filc y Scartascini (2007).
Índice de Poder Legislativo del Presidente
Índice de Reglas Fiscales: Índice compuesto a partir de una serie de preguntas vinculadas a la existencia de reglas numéricas, marcos fiscales de mediano plazo, reglas fiscales que afecten a los gobiernos subnacionales y límites al endeudamiento. Fuente: Elaboración propia en base a Filc y Scartascini (2007).
Índice de Rotación de Ministros Número de ministros por cartera (1988-‐2000). Fuente: Stein et al. (2006).
Índice de Voto Personalista en el Congreso. Considera en qué medida un sistema incentiva al legislador a votar por sí mismo en lugar de seguir a su partido. Fuente: Hallerberg and Marier (2004).
Inflación promedio: Variación de los precios al consumidor. WDI, promedio 2004-‐2008.
Jugadores de Veto: En base al indicador de la base Heinsz que identifica la factibilidad de un cambio en las políticas según la existencia de jugadores de veto. Fuente: Berkman et al. (2008)
Legisladores con Educación Universitaria. Como porcentaje del total. Fuente: BID, 2005.
Magnitud de Distrito: Cantidad promedio de representantes en la cámara baja o legislatura por distrito electoral. Fuente: Berkman et al. (2008)
OBI: Open Budget Index. Fuente: Open Budget Survey de la International Budget Partnership
Participación en juntas comunitarias: Pregunta “¿Asiste a reuniones de un comité o junta de mejoras para la comunidad?” de la encuesta LAPOP 2010. Reescalada al intervalo [0,1].
Participación en partidos políticos: Pregunta “¿Asiste a reuniones de un partido o movimiento político?” de la encuesta LAPOP 2010. Reescalada al intervalo [0,1].
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Participación para solucionar problemas comunitarios: Pregunta “¿en los últimos doce meses usted ha contribuido para ayudar a solucionar algún problema de su comunidad o de los vecinos de su barrio?” de la encuesta LAPOP 2010. Reescalada al intervalo [0,1].
PBI per cápita (PPP): WDI, promedio 2004-‐2008.
Personas bajo la línea de pobreza de USD 2 diarios: Como % de la población. WDI, promedio 2004-‐2008.
Porcentaje de Ejecución del Presupuesto: Valor absoluto de la diferencia entre el presupuesto ejecutado y el presupuestado como proporción del presupuesto presupuestado. Fuente: Elaboración propia en base a información de Ministerios de Finanzas.
Porcentaje de Empleo no Agricultural: 100 menos el porcentaje del empleo total perteneciente al sector de agricultura según WDI. Promedio 2004-‐2008.
Porcentaje de territorio dedicado a agricultura: WDI, promedio 2004-‐2008.
Recaudación de Contribuciones a la Seguridad Social. Como % del PBI. Fuente: BID. Promedio 2003-‐2007.
Recaudación de Impuestos a los Combustibles. Como % del PBI, promedio 2003-‐2007. Fuente: BID.
Recaudación de Impuestos al Comercio Exterior. Como % del PBI, promedio 2003-‐2007. Fuente: BID.
Recaudación de otros Impuestos. Como % del PBI, promedio 2003-‐2007. Fuente: BID.
Recaudación de otros Impuestos a las Ventas. Como % del PBI, promedio 2003-‐2007. Fuente: BID.
Recaudación del Gobierno Central. Como % del PBI, promedio 2003-‐2007. Fuente: BID.
Recaudación del Impuesto a las Rentas. Como % del PBI, promedio 2003-‐2007. Fuente: BID.
Recaudación del Impuesto a las Rentas Corporativas. Como % del PBI, promedio 2003-‐2007. Fuente: BID.
Recaudación del Impuesto a las Rentas Personales. Como % del PBI, promedio 2003-‐2007. Fuente: BID.
Recaudación del Impuesto al Valor Agregado. Como % del PBI, promedio 2003-‐2007. Fuente: BID.
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Restricciones sobre el Poder Ejecutivo. Variables de las bases Heinsz y Polity IV de la Universidad de Maryland que miden la capacidad de decisión del Poder Ejecutivo. Fuente: Berkman et al. (2008)
Resultado Fiscal: Como % del PBI. WDI, promedio 2004-‐2008.
Sobreejecución promedio del Presupuesto
Tasa de Urbanización: Porcentaje de la población viviendo en zonas urbanas. WDI, promedio 2004-‐2008.