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DOCUMENTOS
DE TRABAJO
México en el nuevo orden económico
y político internacional
859
David Galicia Uribe
Abril 2021
México en el nuevo orden económico y político internacional
David Galicia Uribe*
Fundación Rafael Preciado Hernández, A.C.
Documento de Trabajo No. 859
Abril 2021
Clasificación temática: Política Internacional
Relaciones Internacionales
Resumen
Estamos en la antesala de un nuevo Orden Mundial, como producto de la era post COVID-19, que
está iniciando. Tres son los aspectos en los que se está generando una transformando a nivel
internacional; dos de ellas son revaloraciones, como las que se están dando en la unión democracia-
capitalismo, que ha sido sin duda la combinación más exitosa que ha permitido la mayor prosperidad
de que se tenga memoria; y la de las relaciones sociales a la luz de la Cuarta Revolución Industrial.
Asimismo hay en tercer lugar un cambio de objetivos, que persiguen las instituciones globales
respecto a sus retos originales y que ahora incluyen, entre otros, crecimiento sustentable y sostenible,
libertad con relaciones sociales redefinidas por la tecnología y prosperidad incluyente entre otros
aspectos
Es precisamente ante estos cambios que se revaloran de manera sentida los objetivos de un país, sus
motivaciones y la relación de sí mismo con la historia, con su propia civilización. Esto define, en un
aspecto central, el proyecto propio de cada nación y también el de la humanidad. Por ello la
pertinencia de analizar diferentes posibilidades que permitan a México aprovechar la oportunidad
histórica de un cambio estructural como el que presenta el mundo posterior al COVID-19.
* El autor tiene un Master in Public Administration (Maestría en Administración Pública, MPA) con
Especialidad en Desarrollo Económico, por la Universidad de Harvard, y es Licenciado en Economía por la
Universidad Anáhuac Campus Norte. Correo electrónico: [email protected]. Las opiniones contenidas en este
documento, así como su redacción, fuentes, metodología utilizada, y el cumplimiento de las disposiciones
legales, corresponden exclusivamente al autor, y no representan necesariamente el punto de vista o el aval de
la Fundación Rafael Preciado Hernández, A.C.
ÍNDICE
I. Introducción 1
II. Justificación de la relevancia de la investigación 4
III. Objetivos de la investigación 7
IV. Planteamiento y delimitación del problema 12
V. Marco teórico y conceptual de referencia 17
VI. Formulación de hipótesis 25
VII. Pruebas empíricas o cualitativas de la hipótesis 27
VIII. Conclusiones y nueva agenda de investigación 59
IX. Bibliografía 64
1
“El secreto de la felicidad y la virtud es gustar lo que se tiene que hacer. Todo
condicionamiento apunta a eso: hacer que a la gente le guste su
ineludible destino social”
Aldous Huxley
I. Introducción
El siglo XXI ha llevado a la economía mundial a una globalización sin precedentes en una
era de relativa paz y prosperidad desde la Segunda Guerra Mundial. Esta globalización ha
generado cambios sustanciales en las relaciones políticas, económicas y sociales que en
algunos aspectos cuestiona la efectividad de la arquitectura institucional heredada por el
"Sistema de Bretton Woods" (en adelante "SBW") que emanó de la Conferencia de Bretton
Woods, celebrada en julio de 1944 en la ciudad del mismo nombre.
Lo que el mundo necesita es una revitalización y adecuación de esa arquitectura, no
necesariamente su desaparición o abandonar fundamentalmente los cimientos y principios
perdurables de política, democracia, liberalismo, transacciones económicas de mercado y
transparencia, reglas, regulaciones y leyes internacionales sobre las que se construyó.
Lamentablemente, hoy somos testigos de serios intentos de hacer precisamente eso:
cuestionamiento de la economía de libre mercado, de la democracia y de las principales
instituciones globales.
En su origen, el SBW fue resultado de amplias consultas y trabajo de ingeniería institucional
que buscó evitar nuevamente conflictos y disrupciones políticas y económicas como las
ocurridas en los primeros 50 años del siglo XX. Se buscó minimizar los peligros de políticas
descoordinadas llevadas a cabo por estados independientes que tendían a imponer su propia
agenda frente a los demás. El resultado fue la conferencia en Bretton Woods a la que
asistieron 730 delegados de las cuarenta y cuatro naciones que constituían las fuerzas aliadas
en la guerra. Una inspiración para este encuentro fue la Carta del Atlántico redactada por
Franklin Delano Roosevelt y Winston Churchill en 1941, donde las cláusulas 4 y 5 de ese
documento trazaban una línea directa entre lo justo y el comercio mundial basado en normas
y las perspectivas de paz mundial y prosperidad. Las anclas del futuro se definieron ahí.
2
La arquitectura internacional, anclada en el Banco Mundial, el Fondo Monetario
Internacional, la Organización de las Naciones Unidas y el GATT/Organización Mundial de
Comercio, cumplió bien con el propósito de evitar nuevamente un conflicto mundial y dar
paso a décadas de construcción de la economía global y la democracia. Quizás la última
reivindicación de los efectos beneficiosos de la BWS fue la desaparición y desintegración de
la Unión Soviética en diciembre de 1991. El resultado del BWS fue el surgimiento de estos
llamados Mercados Emergentes, especialmente la de la República Popular China, un evento
que sea posiblemente la mayor transformación institucional desde la conformación de los
Estados Unidos como primera potencia económica del mundo.
Para nuestros propósitos, el ascenso de China representa un gran desafío a muchos de los
valores y principios subyacentes de lo que tenemos denominado como Sistema de Bretton
Woods (SBW). La pregunta en el futuro es si esos valores y principios se mantendrán o no,
o serán reemplazados por un "consenso" significativamente diferente que nos inserte aún más
en la trampa de Tucídides1.
Con el tiempo, las instituciones del SBW se convirtieron en engranajes de lo que se definió
vagamente como el "Consenso de Washington", que es la base sobre el que operaría la
economía global de la Cuarta Revolución Industrial. Los fundamentos fueron un acto de fe
en el sistema económico abiertamente de mercado, favoreciendo la desregulación de los
controles públicos, la liberalización del comercio y la reducción de las barreras
transfronterizas, la preeminencia del sector privado sobre la empresa estatal (en propiedad y
en su rol en la economía) y el respeto a la propiedad privada y el estado de derecho para
garantizar el sistema internacional de comercio, inversión y pagos.
Ver el siglo XXI a través de una lente estrecha de desplazamiento binario entre los Estados
Unidos y China para definir el escenario global puede estar equivocado, ya que no da cuenta
suficientemente de las complejidades de las relaciones internacionales en la determinación y
1 “La trampa de Tucídides, es un término popularizado por el politólogo estadounidense Graham T. Allison
para describir una aparente tendencia hacia la guerra cuando una potencia emergente amenaza con desplazar a
una gran potencia existente como hegemonía internacional”.
3
configuración de la geopolítica en un mundo que está cambiando claramente de paradigma.
La posguerra fría ha sido testigo de varias teorías que supuestamente explican la
configuración actual, como “El fin de la historia”, “El reinicio de historia”, “El choque de
civilizaciones”, “El mundo es plano”, etc.
El comercio internacional, por ejemplo, es un síntoma de esas fuerzas globales altamente
complejas y profundas, que a su vez requieren un lienzo más amplio si uno desea comprender
de manera competente lo que está ocurriendo en nuestro sistema mundial en este momento.
Un ejemplo es el reto de cómo enfrentar la iniciativa China del Belt & Road (BRI) y su
aparente intención de restaurar la influencia de ese país en el mundo. Este proyecto no es
sólo comercial, sino cultural, político y social con implicaciones en la democracia y la libre
empresa.
Y a esto se suman tres mega tendencias que impulsan un cambio completo de paradigma en
las relaciones económicas, políticas y sociales en un mundo global hacia la denominada
Cuarta Revolución Industrial (en adelante “4RI”): el advenimiento de una ola de innovación
tecnológica, particularmente en materia de información y comunicación; la nueva
convivencia a través de “redes sociales” con un impacto considerable en la forma de hacer
negocios y política; y la economía verde y sus impactos en los modos de producción y
distribución de bienes y servicios. Esta 4RI será el pilar para definir el Orden Internacional
en esta investigación y está en línea con el concepto Interrelaciones Complejas de Nye y
Keohane y el manejo de shocks de Milton Friedman. Esa 4RI se define de la siguiente
manera: “La Primera Revolución Industrial utilizó agua y vapor para mecanizar la
producción. La Segunda utilizó energía eléctrica para crear una producción en masa. La
Tercera utilizó la tecnología de la información y la electrónica para automatizar la
producción. Ahora se está construyendo una Cuarta Revolución Industrial sobre la Tercera,
la revolución digital que ha estado ocurriendo desde mediados del siglo pasado. Se
caracteriza por una fusión de tecnologías que está difuminando las líneas entre las esferas
física, digital y biológica”2.
2 Schwab, Klaus, “The Fourth Industrial Revolution: what it means, how to respond”, World Economic Forum,
en https://weforum.org/agenda/2016/01/, junio 2016.
4
El globalismo de Ayn Rand conserva elementos valiosos todavía en la era post COVID: la
búsqueda incesante de la felicidad, la necesaria meritocracia para la asignación de factores o
el Estado limitado en el campo de las decisiones privadas del factor producción, pero
ampliado en su rol de complementar a las empresas y al sector social. Es indudable que el
mercado y sus fuerzas se han visto limitadas para autocorregirse y que hay sin duda aspectos
trascendentales a la mera razón para responder a las aspiraciones de la humanidad. La
globalización, como fenómeno derivado de las tecnologías de la información y comunicación
se va a profundizar, y es precisamente es el cómo y con qué instituciones lo que se pretende
responder en esta investigación: ¿la arquitectura institucional heredada del Sistema Breton
Woods (SBW) debe modificarse o sustituirse por otra nueva? ¿Cómo se establece el orden
de prioridades en la agenda del Nuevo Orden Internacional (en adelante NOI)? y ¿cuáles son
los retos para países como México en este contexto?
II. Justificación de la relevancia de la investigación
Víctor López G. crítico de arte y experto en cine, hace una maravillosa descripción de la
afamada película “Roma” del cineasta mexicano Alfonso Cuarón. Dice al respecto: “Una
Cleo, objeto principal del filme y sin la cual 'Roma' no tendría razón de ser, cuyos tristes e
inocentes ojos sirven de testigo para retratar el día a día de una familia acomodada en la
Ciudad de México de principios de los setenta. Un hilo conductor incidental que sirve como
excusa al director para capturar en pantalla una época, un escenario, un clima sociopolítico,
unas texturas, una amalgama de memorias y un auténtico torbellino de sensaciones a flor de
piel”. Y continúa: “Roma … sumerge al espectador en una suerte de universo casi onírico
en el que parece no existir el paso del tiempo; haciendo de sus más de dos horas y cuarto de
metraje un melancólico suspiro en el que desear perderse eternamente”3.
3 López G., Víctor, “Roma es una de las películas más maravillosas dela década: una prodigiosa obra de arte”,
en Spinof, https://www.espinof.com/criticas/roma-peliculas-maravillosas-decada-prodigiosa-obra-arte, octubre
30, 2020.
5
Esta última parte de su opinión es pertinente para esta investigación: “no parece existir el
paso del tiempo”. Uno de los principales sentimientos que me dejó esta obra de arte
cinematográfica fue constatar que la situación sociopolítica que viven los personajes en los
setenta del siglo pasado, es casi idéntica a lo que viven hoy miles de mexicanos. Se podría
decir que entre la situación de la colonia Roma en esos años no es muy distinta a la de hoy,
solo median algunas diferencias e incluso agravada en otras. Pero no deja de sorprender que
las estructuras sociales y las diferencias económicas y culturales de los personajes no se han
reducido. De hecho se han hecho más hondas, lo que lleva a cuestionar ¿qué hemos hecho en
casi 60 años para resolver los problemas estructurales del país? Me atrevo a pensar que muy
poco. Cuántas “Cleo” sigue habiendo en México, y los luchadores, las colonias marginadas,
el americano rico y los señores de “la casa”.
El retrato de una sociedad estática da origen a la motivación principal de este estudio y a su
justificación: encontrar las razones fundamentales del porqué tantos países, como México,
no pueden cambiar y su lugar en un mundo que cambia vertiginosamente parece estancarse
en el mejor de los casos. Me temo que estamos ante una situación de todo o nada: de todo
porque cuando hay una ruptura del orden económico, político y social como ocurre en este
momento es posible implementar cambios de timón que promuevan efectivamente una
transformación con valor; o de nada porque la inacción mantiene el status quo del presente y
dificulta el paso a un nuevo orden futuro.
El Orden Mundial está cambiando en tres aspectos principales: en la revaloración de la unión
democracia-capitalismo, que ha sido sin duda la combinación más exitosa que ha permitido
la mayor prosperidad de que se tenga memoria; la revaloración de las relaciones sociales a la
luz de la Cuarta Revolución Industrial; y el cambio de objetivos que persiguen las
instituciones globales respecto a sus retos originales y que ahora incluyen, entre otros,
crecimiento sustentable y sostenible, libertad con relaciones sociales redefinidas por la
tecnología y prosperidad incluyente entre otros aspectos que aquí habrán de tratarse.
El Orden Mundial abarca aspectos que antes estaban restringidos a su propio ámbito y que
ahora juegan un papel fundamental en múltiples campos, de manera transversal: la ciencia,
6
el uso de las técnicas y tecnologías, el conocimiento, el ejercicio de la democracia, el capital
social y el capital universal, la educación. Estas interrelaciones generan oportunidades y
necesidades a satisfacer que conllevan, en el ámbito de la arquitectura institucional, retos de
gran escala, dimensión y profundidad. Es precisamente ante estos cambios que se revaloran
de manera sentida los objetivos de un país, sus motivaciones y la relación de sí mismo con la
historia, con su propia civilización. Esto define, en un aspecto central, el proyecto propio de
cada nación y también el de la humanidad. Por ello la pertinencia de analizar diferentes
posibilidades que permitan a países como México aprovechar la oportunidad histórica de un
cambio estructural como el que presenta COVID-19.
La pertinencia de esta investigación, en medio de una pandemia que ha paralizado la vida
económica y social en el mundo, se justifica porque la dinámica de las interrelaciones de un
mundo global, definidas como lo hizo Joseph Nye en su momento, obligan a una mucha
mayor flexibilidad y definición de la arquitectura institucional. Por un lado el surgimiento
del cuarto sector de la economía (las tecnologías de la información y comunicación) requiere
de un marco legal y económico mucho más robusto y amplio con el que actualmente se
cuenta. Hay fenómenos sociales que simplemente no están contemplados en sus funciones
principales dejando áreas importantes a merced de fuerzas no muy clareas.
Por otro lado, la democracia enfrenta un mundo muy desigual, fragmentado, distante de su
referente como civilización y caótico. No sorprende que la desigualdad se busque subsanar
con socialismo o peor aún con populismo. La crítica al liberalismo económico visto como
causa de todos los males se suma a la brecha democrática que “vacuna” al elector frente a la
democracia, poniendo en la mesa serios retos en materia de diseño del Orden Institucional.
Esto requiere definir con precisión el rol del Estado y del Gobierno frente a la sociedad, la
participación de la iniciativa privada en la construcción del desarrollo sostenible y el papel y
función de la sociedad civil en este cambio. Estos cuestionamientos conllevan una decisión
de gran tamaño: reformar lo presente o construir sobre bases nuevas.
La resistencia a no perder los valores fundamentales tiene méritos, en cuanto que preserva la
esencia y la identidad de una nación, pero bien valdría la pena reflexionar si la situación en
7
este momento es o no similar a la que vivió Japón hacia fines del siglo XIX cuando promulgó
la Carta de Juramento (bien llamada Juramento de los 5 propósitos) con la cual definió el
rumbo histórico de una nación milenaria: preservó su historia pero lanzó al país a una
modernidad sin precedentes, que hoy en día les permite ser una de las naciones más
avanzadas del mundo. Cambio y preservación, orgullo del pasado y búsqueda de un nuevo
futuro, ahí el reto en este momento.
III. Objetivos de la investigación
Desde el final de la Guerra Fría en 1989, el mundo no había experimentado un cambio tan
significativo en las relaciones internacionales. El panorama global no anticipó el rediseño
que se experimenta de manera tan significativa: el surgimiento de nuevos centros de poder,
nuevas rivalidades y, al mismo tiempo, nuevas alianzas, todo ello ejerciendo presión sobre
un marco institucional heredado del SBW en materia de seguridad, comercio, economía,
política y sociedad.
A medida que el poder cambia y se dispersa, los dominios para la competencia o cooperación
geopolítica también se expanden. Se estima que 10 de las principales economías del mundo
en los próximos 30 años, tendrán su origen en las economías emergentes de hoy, lo que
modificará sustancialmente la definición de los centros económicos y de poder. Junto con
este cambio, también hay un paso hacia un nuevo mapa militar: algunas de estas naciones
tendrán recursos para expandir sus gastos militares y ello creará zonas de poder controladas
por naciones locales, fuera del ámbito de las grandes superpotencias.
Estos cambios se vienen gestando desde hace tiempo, y explican en gran medida el
surgimiento del nacionalismo en diversas zonas del mundo: un sentimiento de
regionalización y enclave sociocultural más en el ámbito de las civilizaciones que del mapa
político-económico habitual. Como señala Qi Zhenhong, presidente del Instituto de Estudios
Internacionales de China: “las fricciones globales, particularmente aquellas entre Occidente
8
y no Occidente, son en gran parte el resultado de alianzas basadas en valores que han servido
para exagerar las diferencias entre culturas. El camino hacia una cooperación multilateral
más sólida es a través del respeto por las diversas culturas, así como a través de una identidad
global colectiva”4. Samir Saran, presidente de la Observer Research Foundation, sostiene
que “debido a que la tecnología digital será la primera línea de la competencia geopolítica,
la formación de un grupo ´D20´, compuesto por las principales empresas de tecnología y
potencias globales, es necesaria para mitigar conflictos”5.
En este contexto la primera pregunta a resolver es si la arquitectura institucional heredada
del Sistema Breton Woods (SBW) debe modificarse o sustituirse por otra nueva. Para ello
habrá que definir los objetivos de estas instituciones a la luz de las necesidades y problemas
que deben resolverse. Estados Unidos emergió como una verdadera potencia mundial
después de la Segunda Guerra Mundial, tanto dispuesta como capaz de liderar al mundo.
Bajo su liderazgo, Occidente estableció instituciones para desarrollar un orden económico
liberal y prevenir la repetición de los problemas de entreguerras. Ahora ese liderazgo debe
compartirse con China, Rusia, India, Corea o Singapur.
Como potencia hegemónica, Estados Unidos tuvo la mayor influencia sobre la formación de
las nuevas instituciones, junto con Gran Bretaña. Este mundo anglosajón de occidente está
cambiando: los motivos fundacionales de instituciones como el Fondo Monetario
Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) o la Organización Mundial de Comercio (antes
el Acuerdo General sobre Tarifas y Comercio-GATT) están limitados ante un mundo más
complejo. Por ello en esta investigación se hace referencia a estas organizaciones
internacionales como Organizaciones Económicas Estratégicas Internacionales (en adelante
OEEI) debido a su papel central en las relaciones monetarias, de desarrollo y comercio.
A estas OEEI se sumó la conformación de Naciones Unidas (ONU) como órgano político
multilateral que alineara las aspiraciones de estabilidad, paz y progreso en el mundo. Aunque
el FMI y el BM son organizaciones autónomas, ésta última afiliada a la ONU, que informan
4 World Economic Forum, “Shaping a Multiconceptual World 2020”, WEF Series, 2020. 5 IBID.
9
una vez al año sobre sus actividades al Consejo Económico y Social (ECOSOC), la autoridad
de la ONU es limitada frente a ellas. De hecho, la ONU firmó un acuerdo con el BM (y uno
similar con el FMI), reconociendo que “sería una política acertada abstenerse de hacer
recomendaciones al Banco con respecto a préstamos particulares o con respecto a los
términos o condiciones de financiamiento”6.
Una de las razones principales que permiten a las OEEI tener autonomía interinstitucional
frente entes políticos como la ONU, es su autonomía presupuestal. Sin embargo, dependen
en exceso de Estados Unidos, quien dicta criterios basados en sus propios intereses. Este
elemento ha sido crucial para definir la agenda internacional en los últimos 75 años:
Occidente ha tenido el papel dominante en la economía global de la posguerra y en la mayoría
de las instituciones económicas internacionales. Sin embargo, algunos de los principales
estados del sur y este de Asia han planteado un desafío a este dominio del norte en los últimos
años, especialmente desde la crisis financiera mundial de 2008.
El papel de Occidente en la economía global está marcado por varias características:
− Estados Unidos ha sido el estado individual más poderoso, pero su hegemonía económica
está dando paso a una tríada compuesta por América del Norte, Europa Occidental y Asia
Oriental.
− La tríada liderada por Washington es responsable de la mayor parte de las transacciones
económicas mundiales, incluida la inversión extranjera, el comercio de manufacturas y
servicios, los flujos de capital y, especialmente, las tecnologías de la información y
comunicación (TIC’s). Pero sus nuevos competidores tienen escala y recursos para
cuestionar su liderazgo: India será en breve el país con la mayor población del mundo y
una de las 5 economías más grandes.
− Los países dentro de la tríada han realizado la mayoría de sus transacciones económicas
y financieras entre ellos y no tanto con el resto del mundo. Esto conforma “bloques
económicos” al margen de las instituciones globales.
6 Dell, Sidney, “Relations between the United Nations and the Bretton Woods Institutions”, Development, April
1989.
10
Este orden de ideas permite anticipar algunas respuestas al segundo cuestionamiento de esta
investigación: ¿cuál será el orden de prioridades en la agenda del NOI? Hay una
reconfiguración en la agenda mundial que incluye no solamente aspectos económicos y
comerciales inscritos en la misión de las OEEI, sino también en la arena política (ONU),
social y cultural. ¿Cómo conciliar la idea de que China se convierta en una gran potencia
mundial a partir de un régimen centralizado, antidemocrático y abiertamente liberal en lo
económico? Por el contrario ¿qué nos dice esto de la condición de democracia con
liberalismo para garantizar desarrollo cuando esto no ocurre en algunos lugares y en otros sí?
¿Y cómo explicar el éxito económico pero no político como en China?
Esto lleva a la tercera pregunta: ¿cuáles son los retos para países emergentes como México
en este contexto? ¿Camino propio o adaptado? ¿Realmente habrá tiempo de una nueva
renovación al estilo Meiji en un contexto de Megatendencias casi imparables? El economista
Harberger comenta la dificultad de construir esquemas únicos en momentos de shock: “Los
tecnócratas económicos podrán estructurar una reforma fiscal aquí, una nueva ley de
seguridad social por allá o un régimen modificado de cambio de divisas en alguna otra parte,
pero en realidad nunca podrán permitirse el lujo de una tabla rasa sobre la que construir, en
su máximo esplendor, el marco completo de sus políticas económicas favoritas”7.
La ciencia económica tiene el enorme defecto de que no permite la experimentación, a menos
que sea acepte el enorme riesgo de una falla. No se pueden hacer prototipos ni simulacros en
muestras sociales. Se tiene que definir sobre la marcha. Esta limitante plantea dos retos en
un ambiente de gran incertidumbre y variabilidad: primeramente definir las prioridades en
materia de políticas públicas, de modo que se privilegien unas en detrimento de otras menos
costosas. Esto es lo que se experimenta cuando se induce un cambio de régimen o de sistema
económico, o cuando se introduce una modificación estructural. Hay innumerables ejemplos
de esto en materia de comercio internacional.
7 Harberger, Arnold C., “Letter to a younger generation”, Journal of Applied Economics, 1998.
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El segundo reto que se plantea es iniciar en el ámbito político o en el económico. El primero
da solidez institucional y requiere un trabajo de tiempo largo y definido, pero genera una
base y sustento que permite la implementación de acciones en campos relevantes como la
economía, los derechos de las personas o el desarrollo social. Sin embargo el esfuerzo
requiere tiempo. Por el contrario, si los cambios se inician en el ámbito económico, la
instrumentación puede ser rápida e incluso más cuando hay un shock generalizado como es
el caso de COVID. Esto es lo que Milton Friedman en la escuela de Chicago define como “la
crisis ideal”, aquella que permite el pretexto histórico de cambios de timón, para regresar a
un estado casi ideal de las cosas. En el auge del pensamiento monetarista de Chicago, el
sociólogo Daniel Bell de Harvard University escribió en su momento: “El capitalismo es un
conjunto de movimientos, una maquinaria casi celestial, una obra de arte tan perfecta que
uno le lleva a pensar en los célebres cuadros de Apeles que pintó racimos de uvas tan realistas
que los pájaros se acercaban a comérselas”8.
Lo que también motiva esta investigación es que la crisis que COVID desató en materia
económica es una oportunidad magnífica de cambio: hay evidencia histórica que demuestra
la exitosa transformación de algunos países que tomaron la ruta correcta al aprovechar un
shock. Y también está el lado contrario, de los que no hicieron nada o lo hicieron mal. Tal
vez el caso más emblemático de todos es China: el enorme fracaso del proyecto comunista,
el estancamiento frente a Europa y Estados Unidos y la insostenible dependencia tecnológica
y alimenticia que ponían en serio riesgo la viabilidad del Estado chino fueron motivos
suficientes para dar el golpe de timón con aquel famoso discurso de 1978 que dio lugar a la
más ambiciosa reforma de Estado de ese país. Y me refiero a reforma de Estado, no solamente
económica o política, porque se redefinió por completo el proyecto de nación chino.
Esta es una motivación central de este estudio: plantear de manera positiva que un shock de
la naturaleza que se vive en este momento es una oportunidad histórica para los que toman
las decisiones correctas, pero puede ser un drama también histórico para quienes construyen
viendo al pasado. Y es clara la evidencia: sí es posible visualizar las acciones mínimas
8 Bell, Daniel, “Models and reality in economic discourse”, en “The Crisis in Economic Theory”, Nueva York,
Basic Books, 1981.
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indispensables para promover el desarrollo sostenible y sostenido de una nación, a pesar de
la acertada opinión de Harberger.
Para ello, se parte de un marco teórico de las relaciones internacionales a partir de la Teoría
de las Interdependencia Compleja de Joe Nye y Robert Kehoane, en la cual se define al
mundo como uno altamente interrelacionado, que mantiene aspectos del Realismo Político
pero en un contexto nuevo, y donde el liberalismo sigue siendo central para definir las
relaciones de libertad económica, política y social que den paso a una nueva revolución
industrial incluyente, sustentable y sostenible. Este marco de referencia contiene nociones
básicas del estructuralismo, pero lo supera.
IV. Planteamiento y delimitación del problema
Jeffrey Sachs, el famoso economista de Harvard y Columbia visitó Bolivia entre 1984 y 1985
con el objetivo de implementar las terapias de shock de Hayek y Friedman ante crisis agudas
como la que experimentaba el país andino: una hiperinflación que arrasó con el valor real de
los activos, la distribución (ya antes mala) del ingreso y con la noción básica de patrimonio.
La idea de Sachs era simple: aplicar las hipótesis de Milton Friedman en relación con las
crisis y cómo aprovecharlas para generar cambios estructurales y sistémicos en un país. La
noción es simple: cuando existe un shock generalizado y global, la oportunidad se presenta
de implementar cambios drásticos y de una sola vez para hacer correcciones importantes en
el rumbo de un país. Estos cambios no solamente se instrumentan en el ámbito económico,
se aplican principalmente en el marco de las instituciones. Friedman y Hayek visualizaban
esto en el contexto de una nación frente a crisis generalizadas o sistemáticas en alguna región,
por ejemplo el desempleo, la inflación en América Latina o la deuda en los países del sureste
asiático en algún momento.
¿Por qué tantas naciones tienen políticas económicas más laissez faire y programas sociales
menos generosos de lo que prefieren sus ciudadanos? La respuesta está en una estrategia
simple de dos pasos, perfeccionada por los clásicos de la escuela de Chicago: primero,
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explotar y utilizar una crisis (ya sea económica, política o por desastres naturales) para hacer
avanzar una agenda que nunca sobreviviría al proceso democrático en tiempos ordinarios; y
segundo, crear acuerdos entre empresas globales y las OEEI para alinear y promover agendas
comunes. Objetivo: alinear las políticas y objetivos de una nación con problemas a las
Megatendencias mundiales y utilizar el pretexto de una crisis para instaurar un nuevo
régimen.
Milton Friedman fue la inspiración de estas ideas: expuso su teoría en 1982 con su obra
Capitalismo y libertad, publicado originalmente en 1962: “Sólo una crisis, real o percibida,
produce un cambio real. Cuando ocurre esa crisis, las acciones que se toman dependen de las
ideas que están por ahí. Nuestra función básica es desarrollar alternativas a las políticas
existentes, para mantenerlas vivas y disponibles hasta lo políticamente imposible”, con lo
que se refería a promulgar una desregulación radical, la privatización de las industrias
nacionales y los programas del sector público, y recortes profundos al estado de bienestar. Y
se hizo todo esto y los resultados los tenemos a la vista: la economía mundial experimentó
un crecimiento notable con el liberalismo ortodoxo que se potenció con la introducción de
las TIC’s.
El advenimiento de la Cuarta Revolución Industrial (4RI) que dio origen a la globalización
como la conocemos hoy produjo avances notables y una expansión económica notable. Sin
embargo se crearon también ciertos kraken que todavía no hemos podido domar: mayor
desigualdad, concentración de poder en pocas empresas, nula distribución fiscal hacia las
bases de consumo, mayor asimetría social entre trabajadores capacitados respecto a los de
menor calificación sobre todo en el ámbito de las oportunidades y la sombra del desempleo
en sectores víctimas de la destrucción creativa que provocan los cambios tecnológicos,
particularmente la automatización, la robotización y el uso de inteligencia artificial y
aprendizaje automático. La riqueza aumento, la eficiencia y productividad aumentó, no así
la movilidad social, los salarios reales o la distribución del ingreso hacia abajo.
En esta investigación se toma en consideración que la doctrina de Friedman es muy limitada
y con poca evidencia para demostrar que en materia institucional se pueden modificar las
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estructuras de un solo golpe con éxito. En el caso de Chile, por ejemplo, la introducción de
las políticas promovidas por los “Chicago boys” derivó en una caída del PIB de más de 15%
con un desempleo superior al 22%. Solo cuando se utilizaron instrumentos de política fiscal
compensatorios el país retomo la ruta de crecimiento que le permitió al país iniciar una
prosperidad notoria. Sin embargo, la hipótesis de Friedman tiene su lado positivo que se
rescata en este análisis: hay evidencia de que una crisis se puede aprovechar para generar
cambios de sistema en una nación cuando ésta se embarca en una transformación sostenida,
enfocada y sobre pilares que han mostrado su eficacia. Si bien no se comparte la idea de
Friedman en el sentido de que se pueden dar “golpes de timón” con una receta, si es correcto
pensar que una crisis permite iniciar una transformación sistémica que generalmente requiere
de tiempo suficiente para madurar. Casos claros son China, Singapur, Chile en la era post
Chicago, entre otros.
En el caso de la crisis derivada de COVID-19 ¿es sistémica o temporal? La evidencia indica
que es lo segundo: la transformación que se está gestando es sobre las bases de un sistema
capitalista distinto al de la post guerra y que definió la arquitectura institucional actual. Si
esta arquitectura y los objetivos de las OEEI no se modifican en el sentido de hacer más
amplio su ámbito de acción, el shock temporal que hoy vivimos puede ser de mayor duración
y entonces sí, volverse sistémico. Piénsese tan solo en algunos retos de mediano plazo que
requieren atención inmediata y que son candidatos para volverse problemas estructurales: la
mala distribución del ingreso, el problema fiscal de las pensiones, el cambio climático, el gap
democrático, la trampa de la pobreza en muchas naciones, entre otros.
En esta investigación se plantean los retos derivados de la actual crisis COVID desde tres
puntos de vista:
− La teoría de Friedman modificada: las crisis sí son una oportunidad para cambios
sistémicos, pero no golpes de timón para aplicar recetas.
− Vivimos un mundo de Interdependencia Compleja al estilo de la teoría de Joseph Nye y
Robert Kehoane y que se explica en el siguiente capítulo. El análisis se enfoca en las
OEEI y el nuevo Orden Mundial que se avecina.
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− Recomendaciones para fortalecer la economía (liberal) de mercado como el instrumento
que ha probado la mayor eficacia para promover la libertad y la prosperidad.
El Orden Mundial liberal que surgió después de la Segunda Guerra Mundial descansaba sobre
tres pilares: un orden económico liberal que pudiera traer un mayor grado de prosperidad,
sobre todo a las clases medias; un orden político liberal que favorecía la gobernabilidad
democrática y el imperio de la ley; y un orden estratégico que evitara nuevamente un
conflicto mundial.
En este momento ese Orden Liberal está siendo desafiado por una variedad de fuerzas:
nacionalismos extremos de izquierda y derecha, gobiernos autoritarios y movimientos
fundamentalistas antiliberales, populismo derivado del gap democrático, prosperidad para
unos cuantos, migración, seguridad climática entre otros. Con estos retos ¿vale la pena
reformular el orden liberal o abandonarlo por otro? ¿Será posible que el marco institucional
actual sobreviva o también debe ser sustituido por otro? A priori puedo decir que el NOI
derivará en un sistema liberal más robusto, incluyente y con un marco institucional reformado
a la realidad actual. Y creo que habrá retos que no se resolverán tan fácilmente,
particularmente el de la desigualdad y el tratamiento a empresas que hoy han ganado
demasiada fuerza política y social frente al estado: Facebook, Twitter y medios de
comunicación en general.
Por último está la pregunta de quién debe liderar estos cambios. El Sistema Breton Woods
(SBW) tuvo su semilla en el Atlantic Charter de 1941 donde Estados Unidos y el Reino Unido
definieron las bases de un mundo de postguerra. Actualmente hay fuerzas antagónicas que
se disputan ese liderazgo: China con un capitalismo de estado altamente eficiente y con un
claro proyecto político de largo plazo, que enfrenta a Estados Unidos con una economía
liberal pero democrática, con leyes establecidas para operar un sistema económico de
mercado. Los intereses particulares de naciones emergentes que serán protagonistas en la
economía y las decisiones políticas futuras: India, Brasil, el Reino de Arabia Saudita y los
Emiratos, las naciones escandinavas, Rusia e Irán, Japón y la Asociación de Naciones del
Sudeste Asiático (AESEAN).
16
Si bien durante los 90’s el siglo pasado se pensó que el involucramiento de Estados Unidos
en los asuntos del mundo era excesivo, después de la caída de la Unión Soviética, hoy en día
la preocupación está en el atrincheramiento que Donald Trump provocó en 4 años y que dejó
peligrosos espacios vacíos en temas relevantes de la agenda internacional. La oferta de Joe
Biden en cuanto a que “América está de regreso” es vista con beneplácito más que con
reservas, pues como siempre en política los espacios siempre se llenan, y no siempre con lo
mejor. El liderazgo de Estados Unidos es crucial para redefinir el Nuevo Orden, como lo es
también el de Europa, China, India y Rusia.
Por último las tres anclas del SBW se deben ampliar, modificar y profundizar en su alcance
con la creación de nuevos organismos que den soporte para enfrentar los retos de un mundo
mucho más interrelacionado y complejo: redefinir el papel del Fondo Monetario
Internacional más allá del de estabilización monetaria; redefinir los objetivos del Banco
Mundial hacia objetivos de desarrollo sostenible y sustentable con metas concretas para
naciones altamente subdesarrolladas; el papel de la Organización Mundial de Comercio debe
enfocarse al desarrollo y no solo al comercio, con miras claras a favorecer términos de
intercambio equitativos en las cadenas de suministro; las Naciones Unidas con menores
atribuciones sectoriales y fortalecimiento en el ámbito político y social; finalmente la
definición de algunas organizaciones que transformarse en verdaderos promotores de la
equidad y justicia.
Para fines prácticos, esta investigación se centrará en objetivos de corto y mediano plazo (2
a 10 años) con el objeto de transitar hacia un mundo Post-COVID-19 robusto, democrático
y con nuevas oportunidades para la innovación, el emprendimiento y la creatividad que el
mundo liberal de la postguerra permitió por mucho tiempo.
17
V. Marco teórico y conceptual de referencia
El fundamento teórico de esta investigación se basa en el modelo de “Interdependencia
Compleja” desarrollado por Robert E. Keohane y Joseph Nye9.
Esta teoría se anticipa a lo que ahora se conoce como Globalización en un contexto de
organizaciones internacionales al estilo de las OEEI. Keohane y Nye argumentan que en la
era de la interdependencia y en un mundo interconectado, la naturaleza misma de las
relaciones internacionales ha cambiado y el mundo se ha vuelto más interdependiente en
todos los aspectos, especialmente en la economía. Esta teoría sintetiza las perspectivas
realista y liberal: no es un rechazo por completo del realismo, sino que plantea la
preocupación de que a veces surgían ciertas situaciones en las que las suposiciones y/o
explicaciones de los realistas no eran suficientes.
En el mundo globalizado contemporáneo, el término "interdependencia" se utiliza con
frecuencia para definir una situación en la política mundial en la que todos los actores,
incluidos los Estados y los actores no estatales, dependen unos de otros. En términos
generales: “Dependencia significa un estado de ser determinado o afectado
significativamente por fuerzas externas. La interdependencia, definida de manera más
simple, significa dependencia mutua. La interdependencia en la política mundial se refiere a
situaciones caracterizadas por efectos recíprocos entre países o entre actores en diferentes
países” (ibid).
Bajo esta dependencia mutua, la relación entre los actores involucrados en el escenario
mundial se caracteriza tanto por la cooperación como por la competencia. En la
interdependencia hay costosos efectos recíprocos de transacción entre los actores. Las
políticas y acciones de un actor tienen un impacto profundo en las políticas y acciones de los
otros actores y viceversa. La interdependencia no solo significa paz y cooperación entre los
actores, sino una relación entre actores caracterizada por la cooperación, la dependencia y la
9 Keohane, Robert E. & Nye, Joseph, “Power and Interdependence”, 2nd. Edition, Harpers Collins Publisher,
1989.
18
interacción en varias áreas diferentes, y también por el conflicto. Esta interdependencia es a
tres niveles: global (macro), regional y local (micro).
La interdependencia compleja es una teoría que enfatiza las formas en las que, como
resultado de los lazos crecientes, los actores transnacionales se vuelven mutuamente
dependientes, vulnerables a las acciones de los demás y sensibles a las necesidades de los
demás. La interdependencia compleja se define como un concepto económico con enfoque
trasnacional y/o global que asume que los estados no son los únicos actores importantes. Los
asuntos de bienestar social se comparten con los asuntos tan diversos como la seguridad en
la agenda global. La cooperación es una característica tan dominante de la política
internacional como el conflicto y por lo tanto el set de decisiones tiene que considerar esas
áreas de cooperación que conviven con los conflictos que siempre están presentes.
Este enfoque trasciende a la economía pues obliga a la definición de aspectos como la
política, los derechos y las responsabilidades y, con la agenda de desarrollo sostenible,
implica una definición transversal de la agenda internacional.
Un aspecto significativo de la "teoría de la interdependencia compleja" es que es una
combinación de dos puntos de vista opuestos: integra los elementos de la política de poder y
el liberalismo económico. Toma en consideración tanto los costos como los beneficios de la
relación de interdependencia. En el mundo de las relaciones complejas, a pesar de la
Al aumentar la cooperación económica y la interdependencia ecológica, no se puede ignorar
la posibilidad de conflictos militares internacionales. Sin embargo, a diferencia de la política
de poder tradicional, en la "Teoría de la interdependencia compleja" este puede no ser el
juego de suma cero. Como expresa Nye: “Las políticas de interdependencia económica y
ecológica implican competencia incluso cuando se pueden esperar grandes beneficios netos
de la cooperación” (ibid).
Según Keohane y Nye hay 3 características clave en la teoría de Interdependencia Compleja:
19
1. Múltiples canales: en la política internacional existen múltiples canales que conectan las
sociedades, incluyendo todas las transacciones globales y gubernamentales, en clara
oposición a la idea estatal unitaria del realismo.
En este mundo complejo de interdependencia, no solo la interacción formal e informal
entre las élites gubernamentales es una fuente de conexión de las sociedades, sino que los
lazos informales entre las élites no gubernamentales y las organizaciones transnacionales
están ganando cada vez más importancia. Las empresas globales, las empresas del mundo
TIC’s o los bancos tienen un gran impacto en las relaciones nacionales e interestatales.
Estos actores, además de perseguir sus propios intereses, también actúan como líderes de
opinión, lo que hace que las políticas gubernamentales de varios países sean más
sensibles entre actores y regiones.
2. Ausencia de jerarquía entre temas: la línea divisoria entre política interior y exterior se
diluye y no hay una agenda clara en las relaciones interestatales. Hay múltiples cuestiones
que no están ordenadas en una jerarquía clara o coherente, como el papel de la seguridad
militar, que no domina sistemáticamente la agenda, o asuntos de índole socio económico
como la migración o los derechos humanos. Las agendas de asuntos exteriores se han
vuelto cada vez más diversas. A diferencia de la suposición de los realistas donde la
seguridad es siempre el tema más importante entre los estados, en una interdependencia
compleja, cualquier área temática podría estar en la cima de la agenda internacional en
cualquier momento en particular.
3. Menor papel de la fuerza militar como determinante de las relaciones entre estados:
cuando prevalece la interdependencia compleja, la fuerza militar puede ser irrelevante
para resolver desacuerdos sobre cuestiones económicas entre los miembros de una
alianza, pero al mismo tiempo ser muy importante para las relaciones políticas y militares
de la alianza con su bloque rival.
Y añado dos:
20
4. Hay discrepancia en la velocidad de ajuste entre el marco global y el local: en sociedades
complejas y culturalmente profundas, los cambios suelen ser más lentos y no siempre la
adaptación es completa. Uno de los éxitos de China en su transformación de Estado semi
rural a economía de mercado fue la adaptación de las prácticas milenarias de producción
con un objetivo distinto al del régimen anterior. La disciplina, el trabajo en serie, la
frugalidad, etc. fueron elementos clave para asentar una base industrial de gran escala.
Esto no ocurrió, por ejemplo, en América Latina donde se insertaron esquemas de
producción y trabajo anglosajón en culturas poco acostumbradas al trabajo basado en
méritos.
5. El denominado “poder suave” (soft power) es fundamental en los estados nación con poca
influencia militar o en las estructuras de las Organizaciones Económicas Estratégicas
Internacionales (OEEI). Los estados con presencia fuerte en estas OEEI pueden equilibrar
mejor sus decisiones entre poder duro y poder suave, no así el resto.
Estos cuatro aspectos son cruciales para la definición de un sistema renovado de
organizaciones internacionales al estilo de las OEEI que se ha definido: en este estudio se
considera al sistema de organizaciones internacionales como superior al enfoque
estructuralista, de modo que en un mundo de relaciones complejas e interrelacionadas, las
estructuras mismas se pueden definir nuevamente y de manera más flexible si se considera
que los aspectos estructurales de los países se pueden modificar lo más armónicamente
posible. Esto porque las Megatendencias en materia económica, política y social modifican
muchas veces las estructuras mismas de poder de manera casi obligada. Este es un supuesto
fuerte pero en el que se basa la hipótesis de esta investigación, a saber, que es conveniente
un acuerdo institucional que preserve autonomía a los Estados en aspectos fundamentales
para ellos y al mismo tiempo dejar áreas abiertas para la negociación de intereses locales,
regionales y globales.
Este marco de referencia considera además un tema que para México y otros países similares
es relevante: las relaciones de interdependencia no son siempre simétricas, por ejemplo la
que existe entre las empresas globales y los Estados. Las empresas globales ahora juegan un
21
papel central en la creación de valor en países donde realizan proyectos de inversión directa.
En muchos aspectos, se puede decir que esto es el resultado de la globalización de la
economía mundial y, más claramente, de la globalización de los mercados, lo que hace
posible que estas grandes corporaciones globales trasladen con facilidad la producción entre
mercados nacionales cada vez más similares. Este desarrollo también le ha dado a la
corporación global la ventaja de poder cambiar sus actividades de manera ágil y en respuesta
a las cambiantes dotaciones de factores o políticas gubernamentales y explotar las diferencias
entre países a escala global. Pero sobre todo, le ha dado un poder suave que les permite influir
decisivamente en las políticas públicas de muchos países. Para fines prácticos, algunas
organizaciones privadas globales actúan como entes públicos multilaterales.
Las decisiones de estas empresas de invertir o no en ubicaciones geográficas particulares y
los flujos resultantes de capital, materiales, componentes y productos terminados, así como
de experiencia tecnológica y organizativa, son claramente esenciales para el desarrollo
económico y el bienestar en las áreas en las que operan estas empresas. Pero imponen
también la necesidad de una supervisión en aras de preservar el interés público sobre el
estrictamente privado. Las empresas globales más grandes del mundo representan
aproximadamente las cuatro quintas partes de la producción industrial mundial, y las 500
empresas transnacionales más grandes representan el 90 por ciento de todas las inversiones
extranjeras directas del mundo. Aproximadamente un tercio del comercio mundial actual
consiste en el comercio intra empresarial dentro de las firmas globales. Su influencia
económica rivaliza muchas veces con la capacidad presupuestal de algunas naciones, lo que
obliga a estabilizar la relación de poder entre ellas.
La movilización de factores y recursos en un mundo global, así como el conocimiento o la
información (TIC’s) ha reducido la capacidad de los Estados, particularmente los gobiernos,
para influir, supervisar o regulas las actividades de acuerdo con las preferencias estatales. La
relación de poder derivada de la interdependencia asimétrica es función de la escasez, ya que
el poder de cada actor está determinado por la escasez que cada parte enfrenta: las empresas
globales tienen una ventaja estructural pues controlan los recursos que generan fuerza
económica, política y social ya que pueden trasladar fácilmente estos recursos entre
22
diferentes lugares. Si la política fiscal viene ex post a la actividad económica misma (es decir
los impuestos), los estados dependen de estos recursos y de las políticas empresariales para
alcanzar sus objetivos.
Dado que en economía la escasez es un factor inherente a su campo de estudio y considerando
que el crecimiento económico y el desarrollo son objetivos políticos superiores para los
Estados, éstos no pueden aplicar de manera soberana políticas que afecten su afluencia en el
terreno global. Hay una clara asimetría de poder entre ambas que se inclina, con la
globalización, a favor de los entes privados.
Las formas en que los Estados pueden disminuir la asimetría en la interdependencia frente a
las empresas globales y obtener mejores resultados sería regulando de alguna forma la
escasez relativa entre ambas. Y ello implica una coordinación entre las políticas internas y
las globales, así como entre las instituciones que las implementan. El dilema está en que esta
compensación va en detrimento de la creación de valor o, por decirlo así, entorpece el natural
desarrollo de los mercados. El equilibrio de poder entre diversos actores públicos y privados
requiere una ingeniería institucional bien definida que promueva la creación de riqueza pero
en un ambiente de equilibrio en las relaciones estado y empresa. No es un tema sencillo. Una
coordinación de políticas, que constituya una forma de regulación internacional de las
políticas nacionales sobre inversión extranjera directa, sería muy deseable para los estados
como grupo para neutralizar la asimetría de la interdependencia, pero también es muy
problemático de realizar.
Según Keohane y Nye, la interdependencia no debe definirse por completo como situaciones
de dependencia mutua equilibrada o de manera uniforme. Afirman: “Son las asimetrías en la
dependencia las que tienen más probabilidades de proporcionar fuentes de influencia para los
actores en sus relaciones uno con el otro. Los actores menos dependientes a menudo pueden
utilizar la relación de interdependencia como una fuente de poder en la negociación sobre un
tema y quizás para afectar otros temas” (ibid). El caso más claro es el de México y Estados
Unidos en sus relaciones económicas y sociales.
23
El modelo de organización internacional OEEI proporciona elementos para una dinámica de
cambio de régimen, así como una explicación de la inercia de porqué las organizaciones
internacionales proporcionan el contexto dentro del cual operan los regímenes. Las
organizaciones internacionales, ya sea en cuestiones que no pertenecen al área temática de
un régimen o dentro de esa área temática, pueden afectar a un régimen particular tal como
ocurre por ejemplo con las decisiones en materia de cambio climático o de derechos
humanos. Aquí, el papel de organizaciones que antes no eran contempladas en la arquitectura
institucional del SBW juegan un papel relevante en la definición de un nuevo régimen:
sociedad civil, organizaciones filantrópicas o las políticas de “Valor Compartido” al estilo de
Porter, etc.
“Las normas y redes existentes, así como las capacidades subyacentes, influyen en las
capacidades organizativas dependientes, que a su vez afectan los resultados. Si se consideran
solo las líneas continuas en el diagrama, este sistema podría perpetuarse continuamente, con
una estabilidad considerable, pero no determinado por completo por patrones subyacentes de
capacidades. La línea de puntos indica la principal fuente de cambio: otras redes, normas e
instituciones pueden interferir en la configuración organizacional específica bajo
consideración, afectando así la naturaleza del régimen institucional” (ibid).
A continuación un diagrama que ejemplifica un cambio de Régimen con intervención de
organizaciones fuera de las OEEI:
24
La tarea de evaluar la relación de poder entre los diferentes actores en el diagrama anterior
es sencilla cuando se analiza para un Estado en particular. Pero cuando intervienen terceras
partes como grupo (por ejemplo las empresas globales), el asunto se torna complejo. En
cualquier caso, el factor denominador común del razonamiento de esta teoría es la escasez.
En efecto, la escasez determina la relación de poder entre los actores, principalmente las
empresas globales y los estados tanto en el corto plazo (como en el caso de asuntos regionales
o micro), como también en el largo plazo (aspectos estructurales).
Estas relaciones conceptuales son relevantes en el momento actual por tres razones
fundamentales. En primer lugar, se observa un cambio significativo en las relaciones de poder
entre actores públicos, privados y sociales. El rol del estado está siendo cuestionado frente a
empresas como Facebook que tienen una capacidad de influir y modificar los patrones de
poder y de conducta en una sociedad. Es un fenómeno inédito que se evidenció cuando
Twitter canceló la cuenta de la persona más poderosa del mundo, el presidente de Estados
Unidos, para silenciarlo. Y funcionó. Esta forma de poder suave se ha convertido en una de
25
poder duro y convincente. El papel del Estado y el rol de las instituciones globales claramente
requieren una revaloración para dar equilibrio a las distintas fuerzas.
En segundo lugar, hay una redefinición del denominado “poder militar” y el uso de la fuerza
para hacer valer la autoridad de los estados. La dependencia de las tecnologías de la
información y la comunicación (TIC’s) en el funcionamiento de las economías y de las
fuerzas armadas representa un reto gigantesco en materia regulatoria, de supervisión y
control. Hoy es posible atacar un país sin mover un solo armamento pesado, causar daños
irreversibles a las infraestructuras operativas de un país considerado enemigo sin desplazar
un solo hombre. Esto da una relevancia enorme al poder suave definido por Joe Nye y que
determina en gran medida el alcance del “poder” como medio coercitivo.
VI. Formulación de hipótesis
Esta investigación propone un análisis combinado sobre los posibles escenarios post COVID
para comprender cuáles son los posibles escenarios en el Orden Internacional. Los primeros
hallazgos muestran que los debates sobre el futuro post COVID a nivel mundial podrían
agruparse en tres: el regreso a “los negocios como siempre”; una transición gestionada; y un
cambio de paradigma. Para los países líderes en el entorno mundial la cuestión es el balance
entre sus agendas interna y global, los instrumentos al alcance y los objetivos adecuados a
esos instrumentos.
Para los países emergentes el escenario post COVID está altamente condicionado a cómo se
reconfigure el Nuevo Orden Mundial y avanzar hacia la sostenibilidad. Para ellos parece
haber dos posibilidades: por un lado, una especie de revuelta o revolución impulsada por las
bases sociales cansadas del gap democrático; por otro lado, la definición de una solución de
carácter global que favorezca la toma de decisiones a largo plazo. Si esto no ocurre, el
escenario más probable parece ser un regreso a la normalidad o peor aún, un regreso al
pasado.
26
La hipótesis de esta investigación es la siguiente: la actual arquitectura institucional global
basada en los pilares del SBW (económicos, comerciales y políticos) son viables todavía y
necesarios para atender los retos futuros de un mundo que transita hacia una Cuarta
Revolución Industrial, pero que no son suficientes. El mejor escenario para una transición
ordenada y segura es reformar sus objetivos y alcances, fortalecerlas con instituciones de
nueva creación y facilitar una mayor participación de las naciones en las decisiones colectivas
de la humanidad. Y para ello se parte de la hipótesis de que es preferible la negociación al
enfrentamiento (interrelaciones complejas), que es en beneficio de los principales actores
crear un nuevo marco que incluya a naciones emergentes con gran capacidad económica
como una forma de acotar y enfocar sus capacidades por el bien común y que es
responsabilidad individual de cada Estado emprender la ruta a la convergencia. Este último
punto es crucial para que la transición de una arquitectura SBW se transforme en una Post-
Covid.
Lo anterior se basa en la evidencia empírica de cambios estructurales exitosos en algunas
naciones que aplicados a la arquitectura institucional del SBW en la era Post COVID pueden
dar magníficos resultados y transitar a un mundo con objetivos de mayor alcance que los
originalmente planteados por el SBW. La hipótesis de esta investigación supone una
propuesta de migración hacia el año 2030 que de manera teórica pudiera facilitar tres
objetivos centrales a nivel global: un cambio de crecimiento a desarrollo, de economías
lineales a circulares y de un sistema político centrado en una élite de naciones a uno de
corresponsabilidades y derechos compartidos en un nuevo entorno geopolítico. Por último,
la hipótesis parte del objetivo de perfeccionar el actual sistema de economía global de
mercado con predominio de la democracia representativa como modelo político principal.
Ello supone consensos y acuerdos en aquellas naciones que no comparten cualquiera de estos
dos postulados.
La hipótesis planteada se enmarca en los conceptos ya anteriormente expuestos del modelo
modificado de cambios estructurales de Friedman (gradual) y en un mundo de
Interdependencia Compleja como lo visualizan Nye y Kehoane. El análisis presupone una
27
simulación de acuerdos entre países para alcanzar un diseño institucional entre países hacia
el año 2030 como punto final de reingeniería.
VII. Pruebas empíricas o cualitativas de la hipótesis
VII.1 Antecedentes
El mundo parece estar al borde de una nueva era: desde el final de la Guerra Fría hace tres
décadas, el panorama mundial no ha enfrentado un desafío tan grande como el actual que
implica estar listos para un rediseño de la arquitectura institucional mundial. Están surgiendo
nuevos centros de poder, cambios en los objetivos políticos y sociales, nuevas alianzas y
rivalidades, que ejercen presión sobre las instituciones que gobiernan el comercio, la
economía y la seguridad mundiales. A medida que el poder cambia y se dispersa, los
dominios para la competencia o cooperación geopolítica también se expanden y requieren
nuevos instrumentos para lograr un Orden Mundial equilibrado.
Estamos viendo fragilidad en el modelo geopolítico derivado del SBW y del sistema
desarrollado a raíz de la Guerra Fría que buscaba promover una definición del orden
multilateral bajo una identidad global construida sobre un conjunto común de valores
occidentales. Ahora hay desafíos por el surgimiento de intereses particulares y valores
estatales divergentes. El renovado énfasis en el Estado como una unidad estructural del
sistema internacional significa que la competencia aumentará, las instituciones globales se
deberán redefinir y la diplomacia se practicará de nuevas formas. El soft power de Joe Nye
estará más presente que antes.
Hay aspectos relevantes que afectan definitivamente el Orden Mundial y la eficacia de sus
instituciones para promover una transición hacia una nueva prosperidad:
− Hay naciones emergentes que serán determinantes principales de la economía
mundial y que buscarán un espacio en la política internacional.
28
− Estas naciones tendrán impacto en los negocios globales, pero también verán
aumentar su influencia regional, creando zonas con influencia distinta a las de las
potencias hegemónicas. El caso más particular es el sureste asiático.
− El aumento del gasto militar por naciones emergentes irá en aumento, lo que significa
que las grandes potencias deberán hacer alianzas específicas para mantener un cierto
orden mundial.
− La definición de Estado-Nación también es revalorada: las TIC’s revolucionan el
concepto de pertenencia social y política, haciendo que las líneas que separan a un
país con otro se diluyan siendo más bien aspectos culturales y temáticos los que en
muchas ocasiones definen los límites y fronteras entre comunidades. El rol del
Gobierno y del Estado en su conjunto cambian de manera importante en sus objetivos
e instrumentos.
− El gap democrático y la concentración del ingreso son fórmulas que alimentan el
surgimiento de posturas políticas extremas o incluso anárquicas que cuestionan los
valores de la democracia como instrumento político para el dialogo y la resolución de
conflictos y diferencias. Este aspecto es crucial para definir el grado de aceptación de
las instituciones globales con claro perfil democrático.
− La reconfiguración política mundial tiene efectos en las comunidades locales: las
estructuras de gobierno a nivel estatal y local profundizan el sentimiento e identidad
nacional. Las fricciones globales vs las locales, particularmente aquellas entre
Occidente, Medio Oriente y Asia, son en gran parte el resultado de la convivencia
estrecha que la globalización provoca, ahondando en muchos casos las diferencias
culturales. El balance de cultura local vs identidad global se vuelve crucial en la
respuesta que las instituciones internacionales dan a problemas específicos.
− Debido a que la tecnología digital será un frente de competencia geopolítica, la
formación de grupos integrados por las principales empresas tecnológicas y potencias
globales es necesaria para mitigar el conflicto y nivelar el poder y las capacidades de
influencia en los asuntos mundiales.
− Centrarse en reducir las emisiones globales para mitigar y reducir el cambio climático
es vital en la definición de objetivos globales. Esta área de las políticas públicas
29
multilaterales debe ser visto no solamente en el aspecto científico y económico, sino
también en sus efectos políticos, particularmente en lo que tiene que ver con la
seguridad nacional de los estados. El riesgo de afectación a la seguridad nacional por
efecto del cambio climático será muy importante: sequías, migración, climas
extremos y sus efectos, entre otros.
Probablemente el mayor reto que enfrenta el Orden Internacional sea la migración hacia la
Cuarta Revolución Industrial: en el lado positivo hay un avance significativo avance en
eficiencias, interrelación de agentes públicos y privados, productividad, servicios y en
general una gama amplia de posibilidades que requieren regulaciones y supervisión
importante.
Por ejemplo en el área de transporte y telecomunicaciones en donde aspectos como la
seguridad de la información, su acopio y procesamiento requieren medidas de Ciberseguridad
y protocolos de distribución y uso de las informaciones. La interacción hombre-máquina
libera tiempo y esfuerzos que dan espacio para aumentar el tiempo y los recursos a la
creatividad y la innovación. Las enormes ventajas que la tecnología a proporcionado a las
cadenas globales de suministro permiten eficiencias muy notables en materia de distribución
y acopio, al grado que ya las grandes cadenas comerciales operan básicamente con
inventarios cero.
La tecnología también hace más eficiente el gasto en defensa y la capacidad de afectación a
bajo costo: la inversión en hackers sofisticados para crear disrupción de procesos en frentes
“enemigos” es mucho más bajo que el equipamiento necesario para destruir esas
instalaciones. Inhabilitar es más fácil y menos costoso que intervenir para destruir. Se puede
hacer incluso por vía remota, minimizando los costos locales.
La definición de zonas-marginadas también se modifica: la expansión de la influencia China
en África es evidente no solo en el ámbito de la economía sino en los mecanismos de
promoción del desarrollo. Muchos de los programas de inversión china en África siguen los
modelos de intervención y control del Fondo Monetario Internacional en su peor versión:
30
financiamientos atados a compromisos políticos, refinanciamiento de pasivos con Occidente
a favor de instituciones chinas y otros mecanismos similares. En América Latina algunos
países han ocupado también fondos similares.
La presencia de grupos y organizaciones no existentes antes de la revolución tecnológica de
los últimos años y que tienen presencia definitiva en asuntos de gran importancia. La
intervención del sistema electoral norteamericano, la disrupción de sistemas de seguridad por
hackers de naciones beligerantes hasta el robo de identidades con fines terroristas. Estos
grupos ameritan respuestas inmediatas que las organizaciones internacionales no han podido
establecer de manera coordinada.
El uso de tecnologías como la inteligencia artificial o el aprendizaje automático están
teniendo una relevancia muy positiva en la productividad de innumerables procesos
administrativos y de gestión, pública y privada. En esa misma medida que resuelven
problemas, igualmente está la amenaza de perder el control por agentes terroristas o
beligerantes que busquen romper el Orden Mundial. Es necesario crear las instancias
necesarias que no solamente combatan sino que coordinen acciones de supervisión y control
con fines preventivos y redefinir el concepto y los nuevos sectores que entran en la
clasificación de altamente estratégicos en materia de seguridad: telecomunicaciones, salud,
educación, entretenimiento, entre otros.
Un área de gran importancia tiene que ver con el uso de tecnologías de la información y
comunicación (TIC’s) es la privacidad, definida ahora de manera más amplia que el pasado.
Por ejemplo en Europa se ha definido mediante un Reglamento General de Protección de
Datos (GDPR) de la Comunidad Europea (UE) que establece siete principios para el
procesamiento legal de datos personales, que incluye la recopilación, organización,
estructuración, almacenamiento, alteración, consulta, uso, comunicación, combinación,
restricción, borrado o destrucción de datos personales. En términos generales, los siete
principios son licitud, equidad y transparencia; limitación de propósito; minimización de
datos; precisión; limitación de almacenamiento; integridad y confidencialidad
(Ciberseguridad); y responsabilidad. Estos principios son, en Europa, los que rigen la
31
regulación y el procesamiento conforme a estándares definidos. Ahora estos estándares y los
de otras naciones habrán de implementarse a nivel global para tener la necesaria coordinación
institucional respecto a este sensible tema.
VII.2 El rol del Estado
Estas áreas de atención para las políticas públicas redefinen el rol del Estado y de los
gobiernos ante realidades virtuales que tienen impacto significativo en el funcionamiento de
las naciones. Por ejemplo en el sector salud: el uso confidencial de información vertida en
servidores virtuales que proporcionen servicio a comunidades completas es materia de riesgo
por la concentración de la información: por ejemplo, revelare el estado de salud de un alto
funcionario o de un líder empresarial puede tener consecuencias en las Bolsas de Valores, en
la seguridad nacional de algún estado y simplemente ser motivo de debilitamiento
institucional.
¿Sigue siendo relevante la visión “minimalista” de Thomas Jefferson hoy en día cuando él
veía un rol del gobierno realmente acotado? ¿O nos hemos vuelto más sabios y el papel del
estado requiere una revaloración en función de los enormes retos enfrente?
La conclusión central de gran parte de la literatura es que “Thomas Jefferson tenía mucha
razón: no porque un gobierno minimalista o pequeño sea necesariamente mejor que un gran
gobierno. Sino que el desafío clave para la mayoría de los países, particularmente aquellos
en desarrollo, es crear las infraestructuras legales e institucionales básicas que protejan los
derechos de propiedad, hagan cumplir los contratos privados y permitan a las personas
aprovechar libremente las oportunidades del mercado. En principio, hay muchas más cosas
que los gobiernos pueden y deben hacer: proporcionar bienes públicos, corregir fallas del
mercado, reducir las desigualdades en ingresos y oportunidades, estabilizar fluctuaciones
económicas excesivas. Pero estas otras actividades gubernamentales no son las que marcan
la diferencia entre el éxito y el fracaso en el desarrollo económico. La verdadera diferencia
está marcada por las infraestructuras institucionales y legales básicas que protegen los
32
derechos de propiedad, hacen cumplir el estado de derecho y evitan los abusos por parte de
los gobiernos”10.
Como indican Hall y Jones hay una correlación sorprendente entre un mejor entorno
institucional y la productividad laboral, lo que deriva en una relación directa también entre
ingresos y poder. Como se observa en el siguiente gráfico de 1988 en donde el eje vertical
mide la producción por trabajador (LOGYL) y el horizontal la calidad del entorno
institucional (GADP). La variable GADP resume las percepciones de las políticas
estructurales y los entornos institucionales que fomentan la producción de productos en lugar
de su desvío (a través de robos, corrupción, litigios o expropiaciones).
Aquí la pregunta es: ¿mejores instituciones y políticas estructurales conducen a una mayor
productividad, o el desarrollo económico conduce a mejores políticas e instituciones? Hall y
Jones argumentan que existe suficiente variación exógena en las políticas e instituciones
estructurales para identificar un vínculo causal entre la calidad institucional y la
productividad.
El rol del Estado y particularmente del gobierno se redefine en cuanto al concepto y
definición de poder en una sociedad globalizada y con gobiernos insertos en esa tendencia:
en un mundo abierto y de relaciones interdependientes complejas, la autoridad y rol del
Estado pasa de centralizada a una especie de “Soft Power global”. Por ello, en un contexto
de cambio acelerado y obsolescencia de las estructuras del Estado tradicional, la
“gobernanza” sugiere la exploración de un modo de gestión del poder que armonice con los
nuevos tiempos. La globalización ha traído un desplazamiento del centro de gravedad de la
acción pública, pues la tradicional “verticalidad” del gobierno no se adapta a contextos
económicos, políticos, sociales y culturales de rápida transformación. Se requiere de
gobiernos ágiles pero que no pierdan su capacidad de gestión.
10 Hall, R. E. and C. Jones, “Why Do Some Countries Produce So Much more Output per Worker than Others?”
Quarterly Journal of Economics, February 1999.
33
Las reformas institucionales en los países desarrollados se mueven a modelos de gobernanza
en armonía con las exigencias de una economía cada vez más ágil y cambiante, con el
necesario componente de legitimidad democrática y mayor eficiencia económica por la
tecnificación de la administración pública. De la misma forma, un modelo de la gobernanza
que pasa de centralizado a uno de “soft power global” supone la adopción de ciertas políticas
y criterios institucionales que le den eficacia: consolidación de la democracia, obligación de
rendir cuentas (accountability), transparencia, equidad, promoción del Estado de derecho,
descentralización político-administrativa y libertad económica y política.
Este cambio en la definición y centro de poder ha llevado a algunos analistas a considerar la
declinación del Estado-Nación como un hecho o a considerar el fin de las soberanías o a la
anarquía de la sociedad civil empoderada en redes virtuales. Si bien es cierto que hay
protagonismo de muchos actores sociales y un ataque a las democracias en el mundo, a
menudo el protagonismo de “nuevos actores” tiende a reforzar el Estado.
Se habla de una triple crisis de representatividad, participación y legitimidad de los modelos
democráticos vigentes y sus actores políticos. Los mecanismos democráticos tradicionales
de representación política y delegación del poder habrían ingresado en un desprestigio
34
creciente, y en la base de este descrédito se encontrarían ciertos procesos propios de las
sociedades modernas en estos últimos años: i) emergencia de sociedades “virtuales” cuyas
principales actividades económicas se han “deslocalizado”; ii) crisis de legitimidad de los
Estados-Nación y debilitamiento de sus atribuciones en un mundo globalizado; iii) un sistema
de partidos con desprestigio; iv) erosión de la confianza ciudadana en los sistemas políticos
tradicionales por aumento del gap democrático; y v) emergencia de grupos extremos
contrarios a la institucionalidad.
La gobernanza enfrenta retos por una cierta desagregación de lo político, donde el Estado ha
perdido su antigua contundencia de principio único de autoridad y debe coparticipar en la
gestión del poder junto a una constelación de actores y fuentes nuevas de poder: banqueros
que operan en sistemas virtuales, empresarios de las “redes sociales”, sindicatos de sectores
que van de salida con alta capacidad de polarización, colectivos ciudadanos organizados
contra la globalización y la democracia, organizaciones no gubernamentales (ONGs) de toda
índole.
VII.3 Calidad institucional
Acemoglou, Johnson y Robinson11 han demostrado que la calidad de las instituciones y las
políticas estructurales medidas por el GADP se explica por la historia colonial de los países.
Los colonizadores europeos persiguieron diferentes objetivos. Algunas colonias fueron
explotadas para extraer recursos; otros fueron colonizados por habitantes europeos que
trasplantaron sus instituciones económicas y políticas. Las raíces de las instituciones y su
vínculo con factores como la cultura son impulsores clave de la eficiencia y los resultados a
nivel de la sociedad.
Acemoglou, Johnson y Robinson contrastan dos conjuntos de instituciones: “instituciones
contractuales” (tecnologías para hacer cumplir los contratos privados) versus “instituciones
de derechos de propiedad” (tecnologías para evitar la expropiación de la propiedad privada
11 Acemoglou D., S. Johnson, J. Robinson and Y. Thaicharoen, “Institutional Causes, Macroeconomic
Symptoms: Volatility, crises and growth”, Journal of Monetary Economics, January 2003.
35
por parte del gobierno). Las “instituciones contractuales” las miden con un índice de
formalismo legal y se instrumentan por el origen legal del país (ya sea de derecho civil francés
o derecho consuetudinario inglés). Las "instituciones de derecho de propiedad" se miden por
las percepciones del riesgo de expropiación del gobierno y por un índice de restricciones al
ejecutivo medidas por la mortalidad de los colonos o la densidad de población indígena.
Muestran que las instituciones de derechos de propiedad son determinantes fundamentales
de la producción y la inversión, mientras que las instituciones contractuales son de
importancia secundaria. Ellos interpretan este hallazgo como una sugerencia de que los
inversionistas realmente no pueden escapar de la amenaza de expropiación del gobierno,
mientras que las transacciones privadas pueden estructurarse para superar las deficiencias del
poder judicial.
Lo mismo ocurre con la democracia: la era de la democracia, definida por el tiempo que un
país ha sido democrático, está fuertemente correlacionada con las infraestructuras
institucionales que promueven el desarrollo económico:
Es abundante la literatura que demuestra la relación causal entre fortaleza institucional,
democracia y desempeño político-económico. Es una primera reflexión que fue central en su
evidencia histórica para explicar el éxito de las instituciones internacionales y multilaterales
36
del SBW y porqué es indispensable profundizarlas y mejorarlas. También es instrumental
cuando se contrasta el éxito de algunos países contra el rezago de otros que simplemente no
pudieron compaginar, por ejemplo, políticas de apertura comercial o de promoción del libre
mercado con el éxito esperado: simplemente los fundamentos legales para el cumplimiento
de contratos o la seguridad de las inversiones privadas fueron pobres para alcanzar sus
objetivos. De la misma forma ocurre con factores instrumentales en el desempeño político y
económico de una nación como son la libertad económica y política, la corrupción,
transparencia, participación ciudadana, innovación, educación, entre otros. La evidencia está
documentada en innumerables fuentes, por ejemplo:
Hay un área que es vital en materia de diseño institucional: el gasto público. La calidad de
las haciendas públicas es crucial para el éxito o fracaso de una nación. ¿Qué dice la evidencia
sobre la relación tamaño de gasto público y desarrollo? La respuesta es que no existe un
vínculo sólido entre el tamaño o la composición del gasto público y el crecimiento económico
37
y tampoco una entre profundidad fiscal y desarrollo. Evidencia empírica demuestra, por
ejemplo, que la participación de la inversión pública en transporte y comunicaciones está
correlacionada de manera sólida y positiva con el crecimiento, pero el vínculo entre el
crecimiento y la mayoría de las demás variables es muy frágil. En particular, el crecimiento
no está fuertemente correlacionado con el gasto en educación o salud. En algunas
especificaciones, el crecimiento parece tener una correlación negativa con el empleo público
expresado en porcentaje del gasto público total; esto es consistente con la idea de que el
empleo público a menudo tiene el propósito de dirigir los beneficios a grupos especiales, en
lugar de proporcionar bienes públicos12.
El punto es que las diferencias en el crecimiento económico, como las diferencias en el nivel
de desarrollo económico, se deben en gran medida a las diferencias en la productividad total
de los factores. Las estimaciones precisas dependen de la muestra de países y del período de
tiempo, pero la evidencia general muestra que la acumulación de capital físico o humano
juega solo un papel secundario en la explicación tanto del crecimiento como del nivel de
desarrollo. Es la dotación de factores y la calidad del capital las fuerzas predominantes que
explican el crecimiento y el desarrollo a largo plazo.
VII.4 Nueva geopolítica
La globalización y el surgimiento de naciones emergentes en la economía y la política
internacional han desplazado la configuración política del mundo de un centro Norte-Oeste
a uno más Sur-Oriente. Este cambio es, probablemente, el principal reto a enfrentar porque
el diseño del SBW y el que se dio después de la caída del muro de Berlín con la
transformación del GATT en la Organización Mundial de Comercio, no contemplaba este
cambio tan significativo en las relaciones internacionales.
Probablemente la historia más exitosa de transformación económica sea China y los países
del sureste asiático. El paso fue tan exitoso que podría decirse que se “saltaron” etapas de
12 Easterly, W., “National Policies and Economic Growth: A Reappraisal”, Centre for Global Development,
Working Papers, May 2003
38
migración para transitar de economías rurales a post industriales casi en un solo “escalón”.
Este movimiento no estuvo contemplado en el Consenso de Washington ni tampoco en las
políticas públicas del Fondo Monetario o el Banco Mundial. Así que de pronto hay naciones
emergentes que toman un espacio que antes correspondía a Estados Unidos y Europa y que
no van a dejar por mucho tiempo.
El caso de China es notable por sus alcances, perspectivas e impacto en las relaciones
comerciales, políticas e incluso sociales a nivel mundial. Tres iniciativas son relevantes: el
“Plan de 14 años”, el programa de transformación 2.0 denominado “Programa de Doble
Circulación” y el “Programa de Estándares 2035”. El primero enmarca el plan general de
crecimiento y desarrollo de China e incluye políticas específicas para el periodo 2021-2025
y metas económicas precisas para 2035. Dentro de este plan se enmarca el Programa de Doble
Circulación: como China pasa ya entra en una etapa generacional con ingresos por habitante
más altos y con empleos que se generan principalmente en el sector servicios, la
competitividad exportadora a bajo costo va a desaparecer. A esto se suma menor inversión
extranjera y cierto proteccionismo de los mercados locales en EUA frente a China. El
programa de Doble Circulación se enfoca en desanclar el crecimiento chino basado sólo en
exportaciones a uno donde el consumo doméstico gana relevancia. Actualmente la
profundidad del consumo chino respecto a su PIB sigue rezagado frente a Estados Unidos:
39
Fuente: Banco Mundial
Lo relevante de todos estos programas son sus dos características principales, en materia de
arreglos institucionales: primero, se hacen totalmente al margen de los organismos
multilaterales derivados del SBW (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial,
Organización Mundial de Comercio). Los programas están totalmente centrados en China
como centro del mundo y la escala de operación tiene repercusiones mundiales: la creación
de una base de consumo doméstica clase media en China, con más de 1,300 millones de
habitantes, puede alcanzar la de Estados Unidos mucho antes de lo anticipado. Como se
observa en el gráfico anterior, a principios de los 70 el consumo en China representaba el
65% en promedio. Cuando el PIB se expandió de manera espectacular en los 90 y primera
década del siglo XXI, la relación disminuyó por ese aumento del ingreso basado en
exportaciones. Sin embargo después de la crisis del 2008 esa relación viene en aumento pero
con un PIB mucho más grande y con una clase consumidora de bienes y servicios de alto
valor.
Segunda característica: tiene implicaciones regulatorias porque el programa de estándares
2035 va a tener impacto significativo en la supervisión y en las inversiones en tecnologías de
la información y la preparación para la migración hacia las plataformas 5G y 6G. El dominio
de estos estándares tendrá implicaciones directas en la regulación y en las tecnologías que
40
45
50
55
60
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Consumo como % del PIB
China Estados Unidos
40
dominen el comercio, las telecomunicaciones, la arquitectura de bases de datos, inteligencia
artificial y aprendizaje automático.
Estas áreas de dominio requieren una atención específica de las instituciones globales que
actualmente no está siendo debidamente coordinada ni es incluyente. Europa tiene sus
estándares, Estados Unidos los suyos y China está estableciendo los que dominarán sus
mercados. Solamente este segmento representa un reto enorme a un enfrentamiento directo
entre China y Estados Unidos por el dominio del mundo virtual y tecnológico.
Deng Xiaoping describió una vez la gran ventaja del sistema socialista como "concentrar el
poder para hacer grandes cosas". Adicional al Plan de 14 años y el de Estándares de China
2035, en 2021 se lanzaría el Programa Nacional de Mediano a Largo Plazo para el Desarrollo
de la Ciencia y la Tecnología: los planes nacionales e internacionales existentes, desde Made
in China 2025 hasta Digital Silk Road, continúan determinando cómo y dónde se asignan los
recursos a tecnologías clave y mercados clave. El "nuevo sistema nacional" busca canalizar
las capacidades de desarrollo tecnológico de China para impulsar su poder nacional.
En pocas palabras, la industria de la tecnología, junto con otras industrias en todo el mundo,
utiliza procesos y especificaciones estandarizados para garantizar que los productos se
construyan para funcionar juntos sin problemas. Si cada país o empresa estableciera sus
propios estándares, las tecnologías no podrían funcionar fácilmente con productos diseñados
por otras empresas o funcionar en otros mercados. En efecto, las normas permiten que los
productos se diseñen y produzcan a escala y se utilicen en todo el mundo. Pero quien
establezca las normas, establece las reglas del mercado, y ahí las instituciones del Orden
Mundial están rezagadas en materia de coordinación.
La estrategia de desarrollo de la Iniciativa de la Franja y la Ruta de China (Belt and Road)
tiene como objetivo construir conectividad y cooperación a través de seis corredores
económicos principales que abarcan China, Mongolia y Rusia; países euroasiáticos; Asia
central y occidental; Pakistán; otros países del subcontinente Indio; e Indochina. La zona de
Asia necesita 26 billones de dólares en inversión en infraestructura hasta 2030 y China
41
pretende proporcionar gran parte de ello. Sus inversiones, mediante la construcción de
infraestructura, tienen impactos positivos en los países involucrados. El beneficio mutuo es
una característica del Belt and Road que también ayudará a desarrollar mercados para los
productos de China a largo plazo y a aliviar el exceso de capacidad industrial a corto plazo.
El Belt and Road prioriza el hardware (infraestructura) y la financiación primero: las
necesidades de inversión anuales oscilan entre 2.9 y 6.3 billones de dólares. Con las
tendencias de inversión actuales, se espera que esto se traduzca en una brecha de inversión
acumulada de entre 5.2 billones en 2030 (McKinsey, 2016) o tan alto como 14.9 billones
hasta 2040 cuando se tome la consecución de los objetivos de desarrollo sostenible (ODS).
La inversión en infraestructura a lo largo de Belt and Road se ocupa de seis corredores
económicos que cubren una gran parte del mundo y con un mercado potencial que sumado
al chino representa más del 75% del total mundial:
1. Nuevo Puente Terrestre de Eurasia: involucra ferrocarriles a Europa vía Kazajstán, Rusia,
Bielorrusia y Polonia.
2. Corredor económico de China, Mongolia, Rusia: incluidos los enlaces ferroviarios y la
carretera de la estepa, que se conectará con el puente terrestre.
3. Corredor económico de
China, Asia central y Asia
occidental: enlaza con Kazajstán,
Kirguistán, Tayikistán,
Uzbekistán, Turkmenistán, Irán
y Turquía.
4. China Corredor
económico de la península de
Indochina: Vietnam, Tailandia,
República Democrática Popular
Lao, Camboya, Myanmar y
Malasia.
42
5. Corredor económico de China y Pakistán: la provincia de Xinjiang será la más afectada.
Este importante proyecto conecta la ciudad de Kashgar (zona económica libre) en
Xinjiang sin salida al mar con el puerto de Gwadar en Pakistán, un puerto de aguas
profundas utilizado con fines comerciales y militares.
6. Corredor económico de China, Bangladesh, India y Myanmar: es probable que esto se
mueva más lentamente debido a la desconfianza sobre los problemas de seguridad entre
India y China.
Este proyecto, sumado a las iniciativas de dos circuitos económicos y la estandarización de
procesos industriales y tecnológicos requiere de un trabajo específico por parte del Banco
Mundial, el Fondo Monetario Internacional y, particularmente, la Organización Mundial de
Comercio OMC). El comercio, como instrumento para intercambiar bienes y servicios
confines de expansión económica amplía su definición para convertirse en una palanca de
desarrollo compartido de largo plazo. Por ello, los objetivos mismos de organizaciones como
la OMC requieren un replanteamiento por la interdependencia compleja que acuerdos como
Belt and Road suponen. Tal como indicaron Nye y Kehoane, un mundo interconectado
require de relaciones interdependientes que se vuelven complejas a medida que se
profundizan. Este es uno de los retos principales en materia de migración a un Nuevo Orden
Mundial.
¿Cuál es la percepción de Estados Unidos y Europa con respecto a todos estos movimientos
políticos y económicos de China? El verdadero punto de inflexión en la percepción occidental
de China fue el año 2017. Ese año, Xi Jinping presentó su visión 2050, en la que delineó el
camino a seguir para China. Para 2035, China debería convertirse en una de las principales
naciones innovadoras y, para 2050, una nación con influencia global. También fue el año en
el que la Estrategia de Seguridad Nacional de los Estados Unidos de 2017 etiquetó a China
como una "potencia revisionista": un estado que busca cambiar el sistema internacional tal
como lo conocemos. En 2018, este antagonismo se filtró al ámbito económico, con Estados
Unidos prohibiendo a las empresas chinas en su territorio e imponiendo aranceles a los
productos chinos.
43
Aunque Europa no siguió a Estados Unidos en lenguaje o medidas, también comenzó a
mostrar un cambio en la percepción con respecto a China. En 2018, utilizó su Estrategia de
conectividad en respuesta a la Iniciativa de la Franja y la Ruta de China, centrándose en los
aspectos regulatorios y legales de la conexión.10 Ese año, un pirateo chino en el sistema de
correo electrónico del Servicio Europeo de Acción Exterior se hizo público, exponiendo una
situación cada vez más activa. China también en el dominio cibernético.
En 2019, la Unión Europea emitió una
declaración conjunta declarando que
China es simultáneamente un socio de
cooperación, un socio negociador y un
"rival sistémico que promueve modelos
alternativos de gobernanza".
Las relaciones entre China y la Unión
Europea eran delicadas antes de COVID y la pandemia simplemente empeoraron la
percepción europea del país asiático: la postura agresiva de China culpando a otros de la
propagación de la pandemia, junto con la dependencia de la cadena de suministro expuesta
(particularmente en lo que respecta a los suministros médicos) ha llevado a una percepción
marcadamente negativa de China en Europa. Si bien la pandemia podría haber continuado
con una tendencia de hostilidad entre China y Estados Unidos, presagiaba una nueva era
diplomática entre China y la Unión Europea que quizás no era inevitable. Después de todo,
fue la pandemia la que inyectó elementos marcadamente negativos y críticos en intercambios
que antes se centraban en asuntos constructivos como el comercio y la cooperación en
archivos como el cambio climático.
Este sentimiento adverso es sólo una manifestación de cambios más profundos. El World
Economic Forum publicó recientemente un documento titulado “Shaping a Multiconceptual
World 2020”13 en el que hace algunas reflexiones acerca del futuro de la geopolítica en la era
13 World Economic Forum, “Shaping a Multiconceptual World 2020”, WEF Publications, November 2020.
Fuente: Parlamento Europeo
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Dinamarca
Francia
Suecia
Alemania
Portugal
España
Polonia
Italia
Bulgaria
Percepción Europea de China con COVID-19(2020)
Mejoró Igual Empeoró
44
post Covid. A continuación se presenta una reflexión y contraste de opinión de los puntos
importantes de esa publicación, que sirvan para dar paso a una propuesta de reconfiguración
de la arquitectura institucional del Orden Mundial:
1. Competencia o Cooperación. – De acuerdo con el WEF “"La identidad de la comunidad
global - y la idea misma de una comunidad en sí misma - está siendo cuestionada. La
única forma de lograr un marco geopolítico cooperativo es a través de estructuras de
gobierno a nivel estatal y local que se adapten a identidades nacionales fuertes". El mundo
se enfrenta más a conflictos relacionados con la competencia entre países que a un
verdadero sistema de cooperación.
La competencia ha incrementado los lazos y vínculos de cooperación en el mundo
precisamente por el conflicto que hay en la resolución de controversias cada vez más
complejas. La interdependencia compleja se ha profundizado al grado de que hay sectores
que realmente dependen sistemáticamente de otros para operar de manera eficiente,
incluso sobrevivir. El poder y la resolución de controversias se han desplazado del
Estado-Nación al Estado virtual, donde las partes interactúan muchas veces sin la
necesidad de un ente público formal a través de instancias privadas o sin mediación
alguna. La complejidad ha aumentado pero indudablemente también la necesidad de
interacción y cooperación.
2. La caída de las ideologías. "Las ideologías, especialmente las asociadas al siglo XX, ya
no tienen la importancia que solían tener. Esto se evidencia en la crisis de los partidos
ideológicos tradicionales y el surgimiento de movimientos en respuesta a problemas
sociales específicos".
3. Menor efectividad de las alianzas. "Hoy en día, las alianzas del tipo anterior la mayoría
de las veces encadenan el potencial de sus participantes en lugar de aumentarlo". Las
alianzas establecidas desde el SBW son muy importantes y deben, de hecho, fortalecerse.
Contrario a la opinión del WEB en el sentido de “encadenar el potencial” es necesario
ampliar precisamente su ámbito de acción y cooperación sobre las sólidas bases
45
establecidas en los últimos 60 años. El ejemplo de la OTAN es relevante: su ámbito de
acción no es, actualmente, la contención únicamente de Rusia en el contexto de la guerra
fría (Unión Soviética). Es contener a Rusia y también a China, hacer algo con Irán y Siria,
es proteger los intereses de occidente de naciones como Corea del Norte y sus recursos
materiales y militares o Yemen, que afecta zonas altamente estratégicas como el abasto
de energía en una zona de alto conflicto. La OTAN, como otras alianzas estratégicas,
requieren un rediseño y una definición de nuevos objetivos, pero emprender la creación
de nuevos organismos sería desaprovechar una solidez institucional y de cooperación
fuertemente arraigada.
4. Caída de la interdependencia. Indica el WEF que "cuanto más conectados estén los
actores de las relaciones internacionales entre sí, más vulnerables serán en caso de
conflicto y mayor daño sufriría su contraparte". Esta aseveración es incorrecta porque en
realidad lo que ha pasado con la entrada de la Cuarta Revolución Industrial y la
profundización de la globalización que resulta de los cambios tecnológicos es el aumento
en la complejidad de las relaciones internacionales, debido precisamente a un proceso de
mayor interdependencia. Ciertamente hay mayores conflictos en la medida que las
relaciones entre los diferentes actores se vuelve multidimensional y transversal, pero
precisamente el enfoque de Nye y Keohane sigue siendo válido: es necesaria la
cooperación para enfrentar un mundo complejo, pero esa cooperación se ve afectada en
su efectividad precisamente porque estamos en una clara transición hacia un nuevo estado
de cosas. Esta transición, sin un enfoque que permita la cooperación estrecha en un
mundo altamente interconectado e interdependiente, sería más prolongada sin esas
instancias de cooperación. Desde esta perspectiva, el sistema global es complejo por
naturaleza, lo que obliga a los estados a actuar de la manera más racional posible, dentro
de un marco de referencia (institucional). Las relaciones globales continúan creciendo en
relevancia y alcance debido a ciertas Megatendencias que afectan la cooperación y la
resolución de problemas en el ámbito internacional. El sistema de economía política
internacional no es cerrado sino abierto, dando lugar a la cooperación como única
herramienta para navegar en un mundo cada vez más complejo.
46
5. El surgimiento de las fronteras. - "La eliminación de las fronteras físicas ya no se
considera una forma de reducir las amenazas ni una garantía de estabilidad. Todos los
estados, cada uno según sus propias capacidades, buscan proteger su territorio de los
impactos externos: políticos, económicos, informativos, culturales, migración, etc." En
realidad nunca hubo una eliminación de fronteras como tal, en el sentido de eliminar la
noción de Estado Nación. Lo que ha ocurrido más bien son tres fenómenos.
Primeramente, la conectividad a través de la Internet y con todas las diversas plataformas
de comunicación, ha creado una especie de “aldea global virtual” en donde no hay
propiamente una identificación con un Estado Nación sino con un concepto, pudiendo
ser comercial, político, económico, de entretenimiento, etc. Esta “aldea” no tiene
propiamente fronteras más que ideológicas de alguna forma, pero políticamente es
abierta. Esto ha creado identidades políticas, económicas y sociales alternativas al orden
“formal” por así decirlo.
En segundo lugar, hay un marcado nacionalismo que incentiva barreras al tránsito de
personas, más no tanto de mercancías e inversiones. Es paradójico que algunas naciones
imposibilitan el tránsito de personas, particularmente cuando se trata de acatos de
migración por cuestiones políticas, religiosas o étnicas, y sin embargo el movimiento de
capitales y mercancías se mantiene fluido. Sobre todo en el ámbito financiero.
Mantener fronteras físicas sigue siendo un elemento sustancial en la estabilidad global y
es precisamente cuando estas fronteras se ven amenazadas que el potencial de conflicto
aumenta. En este momento el Mar del Sur de China se presenta como un desafío a la
seguridad mundial por ser la salida de productos de ese país para Europa, India y Medio
Oriente, y es parte vital de los intereses chinos y el proyecto Belt and Road. La seguridad
de la zona que involucra Taiwán, Japón y el paso por Indonesia, es un claro ejemplo de
que la territorialidad física sigue siendo y será determinante sustancial de la estabilidad
global.
47
6. El surgimiento del nacionalismo. – Dice el WEF: "El proceso de globalización exigió
que todos los estados se adaptaran a ser parte de un proyecto compartido y se sometieran
a sus normas y leyes. Por tanto, la globalización implicó el fin de las políticas de identidad
que habían llevado a la creación de estados nacionales en primer lugar, así como al
chovinismo nacional que había alimentado las guerras mundiales del siglo XX”.
El nacionalismo es la doctrina de que una entidad cultural y política unitaria, la nación,
debe ser el principio organizador de la sociedad. Los nacionalismos particulares sostienen
que una nación debe ser promovida y defendida, frente a las influencias internacionales
y la elección individual. El nacionalismo asume que una persona se define por su idioma
y la historia del lugar donde nace. El nacionalismo es una forma sofisticada de tribalismo:
es lealtad y devoción a una nación, especialmente un sentido de conciencia nacional que
exalta a una nación por encima de todas las demás y pone el énfasis principal en la
promoción de su cultura e intereses en contraposición a los de otras naciones o grupos
supranacionales.
Las voces que enfrentan al globalismo, como doctrina extrema donde el mercado y el
Laissez-faire son absolutos incuestionables, lo enfrentan con un supuesto contrario que
es el nacionalismo. La pregunta aquí es si ¿realmente el nacionalismo es algo tan
extendido como para romper el Orden mundial? La respuesta no es sencilla: no es un
asunto general y aceptado a nivel global, pero si tiene ya una voz y presencia suficiente
para romper con ese Orden. Para los adeptos neo marxistas que siguen a Antonio Gramsci
y sus consejos de revolución, los grupos nacionalistas son instrumentos ideales para crear
tensión y eventualmente quebrantar el Orden Mundial. Así que la aseveración de que “la
globalización implicó el fin de las políticas de identidad” me parece cuestionable: han
convivido la identidad cultural y nacional en muchas sociedades, suficientes todas ellas
para mantener cierto equilibrio en el Orden Mundial; pero es incontrovertible que el
surgimiento de grupos extremos nacionalistas representa un riesgo a considerar en la
arquitectura global.
48
7. Identidad y mundo digital en la geopolítica. – “El resurgimiento de la xenofobia
preocupante como ideología y movimiento social es otra manifestación de cómo la
cultura y la identidad impactan en la política contemporánea de los estados y las
regiones". Una de las razones por las cuales es indispensable crear una instancia que
resuelva aspectos del orden de la civilización es este: la identidad. Es uno de los aspectos
que mayormente se han visto afectados con el surgimiento de las tecnologías de la
información y la comunicación. La existencia de una “aldea virtual”, de sitios como
Facebook, Twitter o Wikipedia que están definiendo culturalmente a las personas y
reescribiendo en muchos aspectos la historia, y no siempre de la mejor manera.
Jaron Lanier, creador de la realidad virtual, criticó la omnisciencia, muchas veces
reivindicada y exagerada de la llamada “sabiduría colectiva” (como Wikipedia), al
describir esta tendencia como una especie de "maoísmo digital". Escribe: "Si empezamos
a creer que Internet en sí es una entidad que tiene algo que decir, estamos devaluando a
esas personas sabias y convirtiéndonos en idiotas"14.
Su crítica apunta a varios objetivos que le preocupan y que se encuentran en diferentes
niveles de abstracción: cualquier intento de crear un cuello de botella autoritario que
canalice el conocimiento hacia la sociedad por algún ente es incorrecto,
independientemente de si se trata de una Wikipedia o de cualquier sistema creado
algorítmicamente que produzca meta información; se reduce la capacidad de
discernimiento y de control de la información valiosa y verdadera respecto a la falsa y
tendenciosa. Elimina el contacto con el autor real de la información original y se
desvincula el sentimiento y el sentido humano de la información. Filtra la sutileza de las
opiniones del autor y se pierde información esencial (por ejemplo, el contexto gráfico de
las fuentes originales) además de que la autoría colectiva tiende a producir o alinearse
con las creencias principales u organizacionales de sus dueños, en este caso un grupo
privado de control.
14 Lanier, Jaron, "Digital Maoism: The Hazards of the New Online Collectivism", in Edge Magazine, May 2006.
49
Le preocupa que las obras creadas colectivamente puedan ser manipuladas entre
bastidores por grupos anónimos de editores que no tienen ninguna responsabilidad
visible, y que este tipo de actividad pueda crear futuros sistemas totalitarios, ya que estos
se basan básicamente en colectivos mal comportados que oprimen a los individuos.
La concentración de las “fuentes de conocimiento” en su paso a la digitalización
requieren de una estructura global de supervisión y vigilancia para evitar el dominio
cultural de unos sobre otros, que derivaría siempre en dominio político de unos sobre
otros.
A nivel de una civilización, los valores superiores deben prevalecer sobre los intereses y
valores menores de grupos específicos, lo que confirma nuevamente la necesidad de
complementar la estructura institucional del Orden Mundial heredada del SBW para
responder a los retos que conlleva la existencia de “aldeas virtuales” con identidades
particulares.
En toda Europa y América está el surgimiento de un nuevo nacionalismo. Dentro de la
literatura sobre la retirada del orden liberal, hay un cambio perceptible del liderazgo
global al nacionalista. El ascenso de anti demócratas, nativistas y populistas como tres
desafíos clave del orden liberal. El referéndum del Brexit representa el triunfo de la
antiglobalización, el nacionalismo y el nativismo, lo que sugiere que todos los aspectos
de la economía globalizada en el orden liberal están bajo ataque. Lo que distingue al
orden contemporáneo no es un estribillo del "mundo que hizo Estados Unidos", sino la
reconciliación de los cambios contemporáneos con la ideología liberal y la globalización.
8. Seguridad y cambio climático. – El informe del WEF señala: "En lo que respecta a la
amenaza del cambio climático, el consenso mundial está creciendo, pero
desafortunadamente, también lo está el desafío. Para 2050, se prevé que China, India y
Estados Unidos emerjan como las principales potencias mundiales. El panorama
económico cambiante significa que surgirán diferentes escenarios potenciales para el
futuro orden internacional que involucren a estos tres países: existe la posibilidad de un
50
sistema que enfrente a China contra una asociación entre Estados Unidos e India, así
como el potencial de un orden en el que los tres compitan por separado entre sí”. El tema
climático será determinante en esta confrontación.
En 2009, la Asamblea General, después de realizar una consulta con los gobiernos de
distintos países, publicó las cinco vías por las cuales el cambio climático podría afectar a
la seguridad: i) Vulnerabilidad, pues el cambio climático representa una amenaza para la
seguridad alimentaria y la salud humana; ii) desarrollo que depende de la capacidad de
crear empleos en el proceso de migración a una economía verde; iii) reacciones y
seguridad, por ejemplo la migración; iv) apátrida en el sentido de que el Estado Nación
se diluya frente a retos globales; y v) conflictos internacionales en recursos
internacionales compartidos como el agua.
Las Naciones Unidas consideran al cambio climático como un multiplicador de
amenazas: la persistencia de la pobreza, el hambre y las enfermedades; el rápido
crecimiento de asentamientos urbanos informales, con viviendas insalubres e
infraestructura y servicios inadecuados; altas tasas de desempleo; la escasez de tierras,
aguas y otros recursos.
La definición de seguridad del realismo clásico, en materia climática, adquiere una
dimensión multidimensional y transversal: seguridad e integridad física, derechos
humanos, el manejo de escasez en bienes comunes, la frontera de intervención para el
cumplimiento de objetivos, la seguridad en áreas básicas del desarrollo humano
(alimentación, salud, derechos humanos, etc.) y el cumplimiento, que sigue siendo
voluntario y sin vinculación alguna a costos por la inacción.
9. La democracia y el liberalismo. - Los cambios en el orden liberal sugieren que el poder
social en "el mundo que hizo Estados Unidos" se enfrenta a un retroceso palpable, ya que
el liberalismo ahora parece menos propagado y parece que ya no es un buen canal para
servir al supuesto interés global. Si bien las principales instituciones y redes
51
globalizadoras, en el orden SBW contemporáneo (el FMI y el Banco Mundial) están
intactas y son viables, ahora se descartan las promesas de un orden inclusivo.
Si bien la participación en el sistema liberal actual podría seguir siendo amplia, el nuevo
nacionalismo y proteccionismo tomará ahora un giro más discriminatorio y reducirá las
opciones de beneficios inclusivos y que se refuercen mutuamente si no se hace algo. Por
lo tanto, el resultado de los cambios en el orden actual es en gran medida incierto: se
necesita una profunda incertidumbre sobre el orden para crear un cambio social inclusivo
y transformador. Las incertidumbres se complican con las contradicciones de las políticas
económicas estadounidenses recientes.
Mientras que la globalización parece haber creado oportunidades tanto socioeconómicas
como políticas que involucran tanto a ganadores como a perdedores, es evidente que
existen divergencias y contradicciones en gran parte de las trayectorias del orden actual.
El fracaso del mantra de "Estados Unidos primero" de Donald Trump creó una imagen
contradictoria en un mundo cada vez más globalizado y en el orden liberal bajo el
liderazgo de Estados Unidos. El cambio drástico con Joe Biden como un mandato claro
de la democracia estadounidense es una buena señal para el futuro: no es la supervivencia
de la democracia y el orden liberal lo que se cuestiona sino el renacimiento en un mundo
cambiado.
Existe la necesidad de una reestructuración económica global más allá del neoliberalismo
y la orientación capitalista como sabemos: la democracia hace que el liberalismo sea
seguro para una economía capitalista moderna y constituye un marco político que asegura
el funcionamiento ininterrumpido del libre mercado a nivel mundial. Ese es el desafío
político, superar los movimientos que buscan socavar la democracia y sus bondades en
el mundo libre.
52
VII.5 Reconfiguración de la Arquitectura Institucional post COVID: un ejemplo de
modelo de transición
Este modelo de Organización Internacional con cambio de régimen y estructura se
fundamenta en el modelo teórico de Nye y Keohane de relaciones interdependientes
complejas que requieren
Recordando, el modelo de interdependencia compleja supone la existencia de múltiples
canales que conectan a las sociedades de formas diversas, ágiles y complejas. Estos canales
derivan en relaciones multidimensionales y transversales, principalmente en el ámbito
interestatal, inter gubernamental y público-privado-social.
La agenda no está ordenada de manera jerárquica y por lo tanto aspectos como la seguridad
militar, visualizada por las corrientes realistas, se vuelve un tema más y no el predominante
en la agenda. Muchos problemas surgen de conflictos más del orden de la política interior
que de la global, por lo que la relación de conflictos internos y externos se diluye.
La fuerza militar no es utilizada por los gobiernos en primera instancia como herramienta de
política pública, pero está presente sin duda. En la medida que los regímenes abandonan el
marco institucional formal (particularmente la democracia) la preminencia de lo militar
aumenta. La evidencia indica que el uso de la fuerza militar como una herramienta política
para incrementar otras formas de interdependencia se ha reducido, aumentando en general la
capacidad de cooperación de las naciones.
Estas características de la interdependencia compleja originan procesos políticos más
flexibles, con múltiples alternativas y con fuentes de poder diversa. Este fenómeno es
relevante para el proyecto de redefinición de la arquitectura institucional del Orden Mundial:
por un lado obliga a las instituciones actuales a operar con mayor eficacia a pesar de sus
aparatos burocráticos (particularmente Naciones Unidas). Y recordar también que el “shock”
que ha provocado la “gran pausa” se puede y debe aprovecharse para cambiar lo más pronto
53
posible ciertas estructuras y modo de operación para generar un cambio de paradigma más
rápido.
A continuación el modelo dinámico de migración hacia un Nuevo Orden Mundial:
54
Las principales “anclas” institucionales a nivel mundial son las denominadas Organizaciones
Económicas Internacionales Clave (KIEO): el Banco Mundial, el Fondo Monetario
Internacional y la Organización Mundial de Comercio. Y Naciones Unidas como ente
político del Orden Mundial. Como se
aprecia en el diagrama, las instituciones
iniciarían un proceso de diagnóstico y
evaluación para definir con precisión sus
capacidades en relación con los retos que
enfrentan y su interdependencia. Esto último
es vital, para definir el rol que sus agencias
y subconjuntos de organizaciones tienen en
un mundo post-COVID. Por ejemplo las
instituciones financieras y su interrelación
con instancias meramente económicas fuera del ámbito de las organizaciones mundiales que
las contienen. Y los retos de una burocracia muy fuerte y tenaz. Particularmente en Naciones
Unidas por la vinculación tan estrecha con organizaciones ciudadanas de alto impacto.
La definición de los niveles macro y micro de la
nueva agenda de las instituciones deberá
realizarse con base en criterios estratégicos,
clasificando los objetivos por su relevancia
interna y externa. La interdependencia entre las
instituciones globales y aquellas de índole local
o regional se verifica para alinear objetivos e
instrumentos de política al alcance.
Aquí es donde se pueden trazar las matrices de interdependencia tanto a nivel horizontal
(instituciones globales del mismo nivel) como vertical (instituciones globales, regionales,
locales, etc.). La secuencia de análisis para definir los objetivos estratégicos de una nación
serían los del diagrama adjunto.
55
Esta secuencia se puede instrumentar a nivel macro y micro en una nación, y a nivel local y
global para definir sus objetivos de política en el Orden Mundial. La estandarización de
políticas y objetivos acordados sería una prioridad en la agenda global considerando los
nuevos actores y retos que la globalización ha puesto en la mesa. A continuación un ejemplo
para México de la anterior secuencia:
Estos impulsores se pueden clasificar en diferentes niveles dependiendo de la negociación de
que se trate: bilateral México-Estados Unidos, regional (T-Mec, México-Latinoamérica),
56
multiregional (TPPE), global. Un mismo impulsor (“driver”) puede tener diferentes
prioridades pero siempre un objetivo común que permita una agenda de abajo hacia arriba
con base en objetivos y criterios de selección estándar.
Así mismo, se alinean objetivos nacionales con los globales en materias de desarrollo de
largo plazo como es la trasformación hacia una economía verde, los trabajos del futuro,
tecnología y ciencia, derechos humanos, telecomunicaciones, finanzas y desarrollo, entre
otros:
57
Aquí una de las partes más importantes: la definición del proyecto de nación en función de
objetivos nacionales y Megatendencias globales. Es probablemente la parte más importante
de la ruta hacia la transformación de una nación y de una región en materia de objetivos de
desarrollo. Y finalmente los objetivos globales del Nuevo Orden. Esta definición de Proyecto
de Nación requiere un estudio aparte en donde básicamente se alinean los objetivos a alcanzar
con los instrumentos de política y las capacidades reales del actor (país o región).
Ello con base en una matriz estratégica que se configura una vez que esos primeros 4
objetivos anteriores se han alcanzado:
MATRÍZ ESTRATÉGICA DE DISEÑO INSTITUCIONAL: EJEMPLO
Con la definición de los temas, clasificados de manera estratégica y en función de prioridades
internas y externas, se obtienen informaciones valiosas que plantean los tópicos a discusión,
mismos que habrán de conformar por sí mismos los campos de negociación con enfoque de
interdependencia compleja. Esta matriz debe generar un plan estratégico nacional, que
permita la migración en cuatro ámbitos principales: el marco jurídico y regulatorio,
necesarios para dar soporte a construcción de instituciones ad hoc con el Proyecto de Nación;
el marco económico-financiero que responde a los objetivos de desarrollo sostenible de un
país; el orden social que engloba las necesidades humanas en sus aspectos más amplios, como
son educación, seguridad, alimentación, vivienda, cultura, etc.; y finalmente el orden político
que idealmente se engloba en el marco de un régimen democrático.
58
Dentro de la matriz de prioridades habrá “impulsores” (drivers) que son los que generan el
impulso de cada tema en la agenda internacional o local: la determinación del impacto y su
alcance será vital para definir la probabilidad de que ese “driver” requiera un tratamiento de
política pública inmediata o de mediano plazo. A continuación un ejemplo para México:
El cuadrante estratégico define las áreas sensibles a negociar, con mayor probabilidad de
ocurrencia y con el impacto de más alcance para el país, la región y el mundo. En este ejemplo
para México, hay un marco general a nivel global en donde las relaciones internacionales son
59
complejas en su interacción, situación de la que el país no se puede sustraer. Se requiere un
acoplamiento con esas Megatendencias desde la óptica de objetivos globales, pero también
locales, mismos que se clasifican en función de las capacidades reales del país, los
instrumentos de política al alcance y las posibilidades reales de actuación.
Esto es lo que significa desarrollar un mapa de prioridades de diseño de políticas de corte
multidimensional y transversal: multidimensional en cuanto que las interrelaciones
complejas lo son a nivel global, regional y local, y transversal porque toca indudablemente a
múltiples sectores de manera casi simultánea.
El elemento crucial es la definición de un Proyecto de Nación a partir del cual se inicia un
diseño institucional ad hoc. Lo dijo con toda precisión Lorenzo Meyer en el 70 aniversario
del Colegio de México: “Un país cuyas élites dirigentes no sean capaces de formular un gran
proyecto colectivo de cara al futuro, aceptado como legítimo por la mayoría de sus
ciudadanos y que sirva de elemento guía en la toma de las grandes decisiones políticas, corre
el peligro de convertirse en una comunidad sin derrotero y, con el correr del tiempo, en
derrotada desde adentro. Obviamente, la formulación de esa aspiración —el proyecto
nacional— y el acuerdo en lo fundamental que implica no son garantía de éxito, en cambio
su ausencia sí es un claro indicador de problemas de fondo respecto del porqué y para qué de
una nación”15.
VIII. Conclusiones y nueva agenda de investigación
El mundo global es uno de interrelaciones complejas producto de la sofisticación creciente
de la economía, la política y la sociedad. Las tecnologías de la información y la comunicación
han acelerado esa globalización que va a profundizarse con las innovaciones previstas en
materia de transporte, energía, economía circular y, en general, por un Nuevo Orden Mundial
más interconectado.
15 Torres, Blanca; Vega, Gustavo, “Los grandes problemas de México”, El Colegio de México, 2010.
60
El globalismo, como tal, está muy cuestionado pero no significa el fin del liberalismo ni
tampoco de la democracia, a pesar de los ataques que sufre de grupos con recursos y bien
organizados. Sin duda es necesario un mundo más incluyente que tome en cuenta a los nuevos
actores internacionales en un mapa político mundial donde la zona del Indo Pacífico se
vuelve crucial en el diseño de las instituciones internacionales que dan orden y progreso al
mundo. Las que heredamos del Sistema Breton Woods (SBW) siguen cumpliendo sus
objetivos a pesar de la obsolescencia de muchas de sus políticas, se requiere un rediseño a
partir de esa arquitectura. Y el rediseño implica la creación de algunos entes que permitan a
las naciones enfrentar los nuevos riesgos y tomar las nuevas oportunidades de manera
incluyente y justa para todos.
La responsabilidad de tomar las oportunidades que el mundo Post COVID presenta no es de
esas instituciones globales ni tampoco de grupos organizados a nivel mundial para tal fin. Es
responsabilidad principalmente de cada nación. Una nación que no toma por sí misma la
responsabilidad de transformar sus estructuras obsoletas en las necesarias para el desarrollo,
está destinada al fracaso. Y eso pasa, primeramente, por definir cuál es el Proyecto de Nación
que tiene. Esa definición debe emanar de una mapeo estratégico de prioridades que en un
mundo democrático se definen a través del dialogo educado y ordenado. Educado con las
élites pensantes que aporten su conocimiento respecto a cuáles son los impulsores “drivers”
de política. Y ordenado porque se requiere del consenso interno y de la consulta a todos
niveles, macro y micro.
Como se ha indicado, el mundo sigue siendo uno de interdependencia compleja en donde los
nuevos riesgos y las nuevas oportunidades se tienen que enfrentar en la mesa de negociación.
Es obligado. Aislarse del mundo o tomar decisiones personales como históricas puede ser un
grave error: no solo de perder una brillante oportunidad que da el shock de COVID, que tal
como indicaba Milton Friedman respecto a las crisis, son una “oportunidad del salto deseado
a un nuevo orden”. Ese salto puede ser ordenado y estratégico, o puede ser para atrás.
Cuando no hay un Proyecto de Nación establecido, no hay metas que perseguir y entonces el
mundo se vuelve en contra. Los problemas que acusan algunas regiones como África
61
Subsahariana y la pobreza, o América Latina sumergida en la “trampa de la clase media
estancada” son signos manifiestos de un necesario cambio. Y a nivel global, como se ha
indicado, los retos son muy grandes: la democracia amenazada, el orden liberal del SBW
cuestionado por un gap democrático y una inmovilidad social que debe resolverse, un mundo
que debe invertir cantidades gigantescas para reconvertir todo el sistema económico en uno
sustentable.
Son retos monumentales, pero también grandes las oportunidades sólo para aquellas naciones
que hagan bien su trabajo reconfigurando su arquitectura institucional. Y para el mundo, el
reto no es menor: se tienen que adecuar las instituciones que han evitado un conflicto mundial
como fue su objetivo, pero no han logrado todavía distribuir el enorme progreso material
para todos. La pandemia de COVID y la “gran pausa” puede representar una de las mayores
oportunidades de cambio hacia una sociedad más justa e incluyente, si la transición se hace
con los nuevos actores de la agenda global.
62
NOTAS
1. Wikipedia: “La trampa de Tucídides, es un término popularizado por el politólogo
estadounidense Graham T. Allison para describir una aparente tendencia hacia la guerra
cuando una potencia emergente amenaza con desplazar a una gran potencia existente
como hegemonía internacional”. El concepto se ha utilizado recurrentemente para el caso
China-Estados Unidos, pero se aplica también para Rusia-Estados Unidos o China-Japón.
La multipolaridad que se percibe en las próximas décadas generará discrepancias
regionales o bilaterales más agudas.
2. Schwab, Klaus, “The Fourth Industrial Revolution: what it means, how to respond”,
World Economic Forum, en https://weforum.org/agenda/2016/01/, junio 2016.
3. López G., Víctor, “Roma es una de las películas más maravillosas de la década: una
prodigiosa obra de arte”, en Spinof, https://www.espinof.com/criticas/roma-peliculas-
maravillosas-decada-prodigiosa-obra-arte, octubre 30, 2020.
4. World Economic Forum, “Shaping a Multiconceptual World 2020”, WEF Series, 2020.
5. Ibid.
6. Dell, Sidney, “Relations between the United Nations and the Bretton Woods
Institutions”, Development, April 1989.
7. Harberger, Arnold C., “Letter to a younger generation”, Journal of Applied Economics,
1998.
8. Bell, Daniel, “Models and reality in economic discourse”, en “The Crisis in Economic
Theory”, Nueva York, Basic Books, 1981.
9. Keohane, Robert E. & Nye, Joseph, “Power and Interdependence”, 2nd. Edition, Harpers
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12. Easterly, W., “National Policies and Economic Growth: A Reappraisal”, Centre for
Global Development, Working Papers, May 2003.
13. World Economic Forum, “Shaping a Multiconceptual World 2020”, WEF Series, 2020.
14. Lanier, Jaron, "Digital Maoism: The Hazards of the New Online Collectivism", in Edge
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15. Torres, Blanca; Vega, Gustavo, “Los grandes problemas de México”, El Colegio de
México, 2010.
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