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de las Leyes en materia de recursos hídricos de Latinoamérica como apoyo a la

construcción de una Ley de Aguas de

Análisis y comparación

El Salvador

Programa Diálogo Democráticopara la Seguridad Ambiental

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de las Leyes en materia de recursos hídricos de Latinoamérica como apoyo a la

construcción de una Ley de Aguas de

Análisis y comparación

El Salvador

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CréditosProducción:NIMD El Salvador

Elaboración:Maureen Ballestero Vargas, consultora

Revisión del texto:Patricia Eugenia Navarro Cañas

Corrección de estilo, diseño y diagramación:A&R Latitudes

Fotografías: Imágenes Libre

©NIMD en El SalvadorStichting Netherlands Institute for Multiparty DemocracySan Salvador, El Salvador, diciembre de 2014.

PUBLICACIÓN SIN FINES DE LUCRO. PROHIBIDA SU VENTA.

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“…el agua constituye un patrimonio común, cuyo valor debe ser reconocido por todos. El deber de economizarla y de utilizarla

adecuadamente compete a cada uno de los miembros de la comunidad”.

Carta del Agua Europea, 1968

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• ANA - Agencia Nacional del Agua (de Brasil)• ANA - Autoridad Nacional del Agua del Perú y Nicaragua• ARCA - Agencia de Regulación y Control del Agua de Ecuador• AUA - Autoridad Única del Agua de Ecuador • CNRH - Consejo Nacional de Recursos Hídricos • CONAGUA - Comisión Nacional del Agua de México • DGA - Dirección General de Aguas (de Chile)• DINA - Dirección Nacional de Aguas• GAD - Gobiernos Autónomos Descentralizados• GIRH - Gestión Integrada del Recurso Hídrico • IMTA - Instituto Mexicano de Tecnología del Agua• INRH - Instituto Nacional de Recursos Hidráulicos• NIMD - Instituto Holandés para la Democracia Multipartidaria• SEMARNAT - Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales• SERNA - Secretaria de Recursos Naturales y Ambiente• UIT - Unidades Impositivas Tributarias

Siglas y acrónimos

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Contenido

1. Presentación 2. Introducción

3. Contexto regional y nacional de los recursos hídricos 4. ¿Por qué la necesidad de un marco legal para el recurso hídrico?

5. Elementos mínimos que debe contener una Ley Marco para el recurso hídrico

6. Análisis y comparación de leyes promulgadas en Latinoamérica

I. Disposiciones de política pública II. Propiedad del recurso hídrico III. Derechos de uso del recurso hídrico IV. Estructuras institucionales para la administración del recurso hídrico V. Descentralización de la gestión VI. Participación de usuarios y ciudadanos VII.Esquemasfinancieros:cobrosporelusodelrecursohídrico VIII.Planificacióndelrecursohídrico IX.Resolucióndeconflictos X. Sistemas de Información Hídrica XI. Aguas subterráneas XII. Protección del recurso XIII. Infracciones y sanciones

7.Consideracionesfinales

8.Referenciasbibliográficas

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1. Presentación

Este estudio nace del interés de la Comisión de Medio Ambiente de la Asamblea Legislativa del El Salvador, que se encuentra trabajando desde hace varios meses atrás, en la construcción de un marco legal para los recursos hídricos, a fin de contar con un estudio que les permita conocer e identificar las tendencias, que en la región se observan, en torno a la formulación de las leyes de aguas promulgadas en los últimos años y que pueda servir de insumo para las discusiones legislativas. Esta investigación señala los principales alcances de las leyes aprobadas en Latinoamérica, como insumo a la reforma legal que promueve El Salvador.

Ante esto, el INSTITUTO HOLANDÉS PARA LA DEMOCRACIA MULTIPARTIDARIA (NIMD por sus siglas en inglés), capítulo de El Salvador, decidió apoyar esta iniciativa, en procura de lograr consensos en el seno de los partidos que conforman la comisión legislativa y facilitar la toma de acuerdos, para contar cuanto antes con una Ley General de Aguas.

El NIMD es una organización sin fines de lucro, cuya sede es La Haya, Países Bajos. Fue fundado por siete partidos políticos holandeses, en el año 2000, con el objetivo de respaldar el proceso de democratización en las democracias jóvenes del mundo, incluyendo a Centro América. En El Salvador, el NIMD inició sus operaciones a finales de 2013. Dentro de sus líneas de trabajo está el apoyar plataformas de diálogo democrático entre actores políticos y sociales, en temas de interés nacional, en especial aquellos relacionados con aspectos ambientales y que puedan causar tensión. Dentro de estos temas, el agua destaca como uno de los temas prioritarios dentro de la agenda nacional de muchos de los sectores políticos y sociales.

Como prevención metodológica, se debe apuntar que este trabajo aspira analizar algunos aspectos que el autor, y algunos expertos consultados, consideran infaltables dentro de las legislaciones hídricas, pero no es un análisis de las legislaciones en sí mismas. El estudio se ha hecho en la lectura e interpretación de las diferentes Leyes de Aguas de los países, respecto a las similitudes o diferencias que se presentan en los parámetros evaluados. No contempla el estudio de las interpretaciones de otras instancias administrativas y judiciales de cada país, que seguro deben existir. Es necesario también dejar claro que si bien este estudio revisa la legislación moderna en materia de recursos hídricos y la compara, se ha tratado de no hacer valoraciones subjetivas de las posiciones tomadas por cada país, de tal forma que sirva de apoyo a los legisladores y asesores que están trabajando en la Ley de Aguas de El Salvador, pero sin inducir las decisiones que se quieran tomar respecto a uno u otro tema.

Igual, no se analiza otra legislación nacional conexa, como la normativa ambiental y tampoco incluye las reformas que se han dado en el sector de la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento, pues conceptualmente corresponde a un área diferente de análisis, que deberá contar por tanto, con una ley especial. Se considera el consumo humano como

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una forma más, la más relevantes sin duda, del aprovechamiento de los recursos hídricos, por lo que este estudio se centra en el agua como recurso, que es aprovechado para diversos usos como la agricultura, la industria, el turismo, los ecosistemas y el mismo consumo humano.

Queriendo que este estudio sea una guía útil para que la Asamblea Legislativa de El Salvador elabore la mejor ley posible para regular el recurso hídrico, con la visión más moderna de gestión y con los mejores instrumentos que se estén aplicando internacionalmente, se consideró necesario tomar las leyes aprobadas o reformadas, a partir del año 2000, cuando surgen la mayoría de los conceptos modernos de Gestión Integrada del Recurso Hídrico (GIRH), como la participación de los usuarios en el manejo, el valor económico del agua, la sostenibilidad en el uso y la protección del recurso como tal, entre otros aspectos.

Por lo anterior, se han incluido las leyes de Chile (2006), Nicaragua (2007), Honduras (2009), Perú (2009), México (2012), Costa Rica (2014) y Ecuador (2014). Además, se ha incluido Ley Nacional de Recursos Hídricos de Brasil, aprobada en 1997, porque se considera esta ley como emblemática en cuanto a una Ley de Aguas moderna. Además, ha servido de base para la elaboración de diversas leyes aprobadas posteriormente en el resto del continente. A partir de la aprobación de la ley brasileña, se dio un cambio sustancial en Latinoamérica en el modelo de manejo de los recursos hídricos y de la institucionalidad competente.

Es importante también anotar que se hace un breve análisis del contexto de los recursos hídricos a nivel nacional, anclando el mismo respecto al resto de los países centroamericanos, a fin de que el análisis agregado permita valorar comparativamente la situación nacional.

Esperamos, por tanto, que el análisis que se presenta a continuación sea de utilidad para los fines planteados.

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2. Introducción

Los países de América Latina y, en especial, los de Centroamérica han experimentado en la última década un fuerte cambio en su relación con los recursos hídricos. La principal evidencia de esta evolución es la creciente modernización de los marcos normativos del sector hídrico que, en muchos casos, eran inexistentes u obsoletos. Tres de los siete países centroamericanos han aprobado reformas legales en los pasados ocho años 1. Esta reforma es, en la mayoría de los casos, sensible a la naturaleza de los problemas que enfrenta la gestión del agua en cada uno de los países, así como con las visiones y prácticas de las sociedades actuales.

La región centroamericana es hídricamente privilegiada, pero desigual. No solo por la distribución espacial y temporal de sus recursos hídricos, sino también por lo que toca al nivel de desarrollo que han alcanzado los distintos países, a partir del uso y manejo de este importante recurso.

El Salvador es el país más pequeño del istmo centroamericano con solo el 4 % del territorio. Sin embargo, es el más densamente poblado con 6,340,454 habitantes2, aportando el 15 % de la población regional. Su población, además, es mayoritariamente urbana (66 % para el año 2013)3 y, a la vez, metropolitana, ya que la capital, San Salvador, tiene una densidad que es casi tres veces mayor que la suma de las densidades de la segunda y tercera unidades administrativas más pobladas. Esta concentración urbana genera nuevas presiones sobre la disponibilidad y calidad de líquido, que se tornan más complejas si se toma en cuenta que este país es el de menor disponibilidad hídrica de la región, pero, a la vez, con la mayor extracción, tal y como se analizará más adelante.

Desde hace varias décadas, El Salvador viene padeciendo problemas ligados al recurso hídrico y a la prestación de los servicios de agua potable. En este momento y sin considerar los posibles impactos del cambio climático, este país refleja serios problemas de escasez y estrés hídrico, evidenciando que estos problemas están afectando la vida cotidiana de millones de personas que hacen de esto un destacado tema político, económico y social.

En este país, como en muchos otros, el agua está movilizando tanto a los sectores productivos como a la sociedad civil y a los medios de comunicación, pidiendo a los gobiernos y a los poderes legislativos las acciones que garanticen el acceso al agua potable y saneamiento, que reduzcan la contaminación de los ríos, protejan el acceso de las personas al agua y que haya agua para las actividades económicas. Dadas las condiciones hídricas, sociales y económicas que presenta El Salvador, se hace imprescindible una Ley Marco de Aguas, que establezca las reglas claras para el aprovechamiento y sostenibilidad de este recurso estratégico para el desarrollo del país. La aprobación de la Ley Marco de Aguas no será por sí sola la solución a los problemas de agua de El Salvador ni lo ha sido para cualquier otro país, pero constituye un elemento estratégico de política de Estado esencial para avanzar en la gobernabilidad de este recurso estratégico en aras de consolidar la sostenibilidad y la seguridad hídrica nacional.

1. Nicaragua, Honduras y Costa Rica. Para este último país, la ley fue aprobada en primer debate por el Pleno Legislativo y en espera de respuesta de la Sala Constitucional, para su debate final. 2. Estimación del Banco Mundial para el año 2013. http://datos.bancomundial.org/indicador3. Ibídem, 2013.

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Contexto regional y nacional de los recursos hídricos

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A pesar de su riqueza hídrica, la región centroamericana enfrenta serios desafíos en materia de recursos hídricos. El primero se refiere a la notable asimetría en cuanto a la oferta y la demanda por el recurso, entre y al interior de los países de la región, donde El Salvador es el fiel reflejo de esta condición. Por ejemplo, en Centroamérica, el 49.3 % de la precipitación tiene lugar entre agosto y octubre, pero solo un 7.3 % entre febrero y abril. Asimismo, la concentración de la población y la actividad económica centroamericana se localiza en la vertiente Pacífica, en la cual escurre solo el 30 % de la precipitación regional. Esto ha resultado en una alarmante extracción y agotamiento de los acuíferos, así como en una acelerada contaminación de las aguas de los ríos y lagos4.

Pero, quizá, la más apreciable de las asimetrías se nota precisamente respecto a la cantidad de recursos hídricos que posee el istmo centroamericano como un todo y la cantidad de estos recursos que poseen los países y cada uno de los ciudadanos, dependiendo del país en que viva. El Salvador posee apenas una dotación per cápita de 2,837 m3 al año, comparado con los 50,588 m3 que posee un habitante de Belice o los 39,409 m3 de agua al año que dispone un panameño. Además, el nivel de crecimiento de la economía y de la población hace que la extracción anual de agua sea de las más altas de la región, misma que está en continuo crecimiento.

Cuadro #1: Centroamérica. Recursos hídricos renovables totales y extracción anual en bi-llones de metros cúbicos (m3). Recursos hídricos per cápita en m3/persona/año, 2013.

País Recursos hídricos totales (billones de m3)

Extracción anual(billones m3 y %)

Recursos hídricos per cápita (m3/persona/año)

Belice 16 0.2 1.3 % 50,588Panamá 147 0.5 0.4 % 39, 409Nicaragua 190 1.3 0.7 % 32,125Costa Rica 112 2.7 2.4 % 23,725Honduras 96 1.2 1.3 % 12,336Guatemala 109 2.9 2.7 % 7,425El Salvador 18 1.4 7.8 % 2,837

Fuente:BancoMundial,2013,yelaboraciónpropia.

4. Ballestero, M et al. Agenda del Agua de las Américas. Documento Regional. VI Foro Mundial del Agua, Marsella 2012. San José, Costa Rica.

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Casi dos terceras partes de la población centroamericana viven en las áreas urbanas, cuyo ritmo de crecimiento es el doble que el de las zonas rurales. Este proceso de cambio que se viene presentando en Centroamérica, de ser una sociedad principalmente rural para transformarse en una sociedad crecientemente urbana, es uno de los fenómenos socioeconómicos más relevantes en la región y condiciona el diseño de todas las políticas de desarrollo, como las prioridades de inversión para la prestación de servicios públicos, el aprovechamiento sostenible de los recursos hídricos y la gestión urbana de las aguas, ya que la urbanización trae consigo también un incremento de las inundaciones, por aumento de la superficie impermeable y las deficiencias en la infraestructura de drenaje. La tendencia de cambio en la localización de las actividades económicas y de la población es irreversible y tenderá a acentuarse en los próximos lustros5.

Puesto que el 36.9 % del territorio centroamericano corresponde a cuencas transfronterizas, la gestión sustentable de los recursos hídricos plantea retos importantes. Por contar la menor disponibilidad de agua de Centroamérica, pero, a su vez, por tener un 59 % de su territorio en cuencas compartidas con Guatemala y Honduras, El Salvador es el país que ha estado más interesado en trabajar con los países vecinos en el aprovechamiento de los recursos hídricos. Las plantas hidroeléctricas, los sistemas de riego y el abastecimiento humano dependen en parte de la conservación de las partes altas de la cuenca del río Lempa, la cual es compartida con Honduras y Guatemala. Otras cuencas transfronterizas de suma importancia para El Salvador son la cuenca del río Paz, localizada en la zona fronteriza de Guatemala y El Salvador, así como la cuenca del río Goascorán, compartida con Honduras6.

Indudablemente, la región ha alcanzado logros importantes en materia de agua, tales como la mejora en el acceso a los servicios de agua potable y saneamiento, donde la cobertura del servicio de agua potable pasó de 86.7 % en el año 2000 a un 91.6 % en el año 2008, aunque en el área rural ese porcentaje es menor (80 %), y todavía cerca de 4.5 millones de centroamericanos no tienen acceso al líquido. Igualmente, se ha dado un fuerte impulso al desarrollo de la agricultura de riego, así como un incremento de la participación de la hidroelectricidad como un componente importante de la matriz energética7.

En el caso de El Salvador, el esfuerzo por dotar a la población urbana de agua potable ha sido de mayor impacto, puesto que el 95 % tiene acceso a una fuente mejorada de agua. En las áreas rurales salvadoreñas, el acceso es del 81 %, siendo comparativamente con las ciudades, muy bajo y similar al resto de la ruralidad centroamericana. También, destaca el país por las mejoras importantes en el suministro de agua por tubería, que pasó del 57.3 % de las viviendas en el año 2000 a un 74.1 % en el año 2009, lo cual favoreció principalmente a los hogares rurales8.

Sin embargo, uno de los retos mayores que tiene El Salvador es el acceso mejorado a instalaciones sanitarias adecuadas, que van desde una letrina protegida a baños con descarga y conexión cloacal, pues, según datos del Banco Mundial9, solamente el 80 % de la población dispone de estos servicios; es decir, alrededor de 1,300,000 salvadoreños no cuentan con una fuente mejorada de saneamiento, la mayoría de ellos ubicados en las zonas rurales, lo que conlleva efectos directos en la salud pública.

Los principales desafíos que tiene El Salvador se refieren a asegurar la universalización de los servicios de agua potable y saneamiento para todos sus habitantes, vivan donde vivan. Lo anterior, implica comenzar

5. Programa Estado de la Nación. 2011. Cuarto Informe Estado de la Región en Desarrollo Humano Sostenible. San José, Costa Rica. Programa Estado de la Nación.6. GWP Centroamérica, 2011. Situación de los recursos hídricos en Centroamérica. Hacia una gestión integrada. Impresiones Industriales. Tegucigalpa, Honduras. 143 p.7. Op Cit. Programa Estado de la Nación, 2011.8. Op Cit. Programa Estado de La Nación, 2011. 9. http://datos.bancomundial.org/indicador/SH.STA.ACSN

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10. Domínguez, J. “Hacia una buena gobernanza para la gestión integrada de los recursos hídricos”. Documento de posicionamiento para el VI Foro Mundial del Agua. Proceso Regional de las Américas. México, 2012.11. Rogers, P. y Hall, A. “Gobernabilidad efectiva del agua”. Global Water Partnership. TEC Background Papers N.° 7. 2006.

un proceso de mejora de la calidad de los cuerpos de agua, trabajar sobre un avance en la calidad de los servicios de agua potable, incrementar la inversión en infraestructura hídrica, sensibilizando sobre la importancia de invertir en esta a los distintos gobiernos, así como mejorar las eficiencias de uso en cada uno de los sectores en materia de conflictos entre usos y usuarios del agua. A esos grandes retos, se suma el fantasma del cambio climático, cuyo impacto en todos los países de la región se dará principalmente en las presiones sobre el agua, la seguridad alimentaria y el potencial de uso energético del agua.

Sin embargo, ninguno de estos problemas se resolverá si no se soluciona el principal problema que tienen los países centroamericanos y El Salvador no es la excepción en cuanto a la escasa gobernabilidad del agua. El régimen político-institucional del recurso hídrico en los países centroamericanos se caracteriza por la ausencia de políticas claras, legislación desactualizada o ausente, traslapes de competencias y funciones entre los entes rectores, supervisores y ejecutores, de carácter público, no público o externo, lo que dificulta la administración del recurso hídrico y la toma de decisiones a nivel político10. Desde el año 2000, dentro del marco del Segundo Foro Mundial del Agua, se declara que “la crisis del agua es a menudo una crisis de gobernabilidad” y se hace un llamado para que los países avancen hacia el logro de una mayor eficacia en la gobernabilidad del agua.

La gobernabilidad del agua está vinculada con las organizaciones e instituciones políticas, sociales y económicas (y sus relaciones) necesarias para la gestión y desarrollo de los recursos hídricos de un país o de una sociedad, lo que incluye el diseño de políticas públicas y marcos legales e institucionales para su gestión, así como la movilización de recursos sociales para apoyarlos. El desarrollo, la asignación, la gestión equitativa y eficiente del agua, así como las posibilidades de garantizar su sostenibilidad ambiental, hacen necesario incluir a todos los actores de la sociedad a la hora de tomar decisiones, lo cual requerirá del compromiso conjunto de los gobiernos y los diversos colectivos de la sociedad civil; en particular, a escala local o comunitaria, además de la implicación del sector privado11.

Una gobernabilidad efectiva del agua en El Salvador pasará por la definición de políticas públicas y marcos legales que favorezcan la gestión integrada de los recursos hídricos, superando la visión sectorial y fragmentada en el manejo y administración de los mismos, permitiendo a su vez generar un sistema de dirección institucional que responda a las necesidades de los usuarios y de la sociedad salvadoreña y, sobre todo, favorezca un aprovechamiento sostenible del agua, lo cual será la mejor herencia para las futuras generaciones.

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¿Por qué la necesidad de un marco legal para el recurso hídrico?

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Diversos estudios sobre la percepción de la sociedad acerca de las instituciones públicas de América Latina muestran que estas mantienen una baja credibilidad. Múltiples factores, no siempre imputables a las mismas instituciones, han influido en eso. Dentro de estos, se incluyen el tamaño de los retos a enfrentar y la propia incapacidad institucional para resolver los problemas más críticos que afectan a la sociedad, ya sea como reflejo de las limitaciones del medio en que operan, como resultado de falta de recursos, poderes o acceso político, los prejuicios, nociones ideológicas respecto al rol del Estado, la regulación del sector privado, sin menoscabar la debilidad de las entidades de la sociedad civil y la percepción de captura de las instituciones por parte de sectores de interés específicos y los problemas asociados al proceso de globalización. De ahí que el rumbo actual para apalancar estas deficiencias se enfoque en la adopción de reglas para fortalecer las capacidades reguladoras del Estado y el impulso a la participación de la sociedad civil, que, a la vez, permita el crecimiento de las actividades económicas12.

El entorno innovador en la gobernabilidad de los recursos hídricos se encuentra en la forma de mantener esa capacidad de “guía” en una sociedad donde el crecimiento de la demanda por el recurso es la constante frente a la disminución de la oferta disponible. Por tanto, evitar los conflictos por el uso del agua será un aspecto a considerar como una prioridad dentro de la institucionalidad de cualquier país. En este entorno, el establecimiento de normativas o marcos legales generales se convierten en la definición de las “reglas del juego” para administrar, usar eficiente y sosteniblemente el agua13.

Por tanto, el rol de la legislación hídrica es articular de manera funcional el modelo de gestión de aguas, teniendo un primer nivel vertical, que se da entre las diversas autoridades que tienen acciones o responsabilidades en la administración del agua, estableciendo claramente las competencias, sean de gestión o de provisión de servicios. Debe tenerse claro que el traslape competencial lleva a la dilución de responsabilidades y, cuando se enfrentan problemas asociados al agua, no se encuentra fácilmente al responsable ni los mecanismos jurídicos para exigir responsabilidad. En un segundo nivel, se encuentra la coordinación horizontal para articular las decisiones y políticas que están “fuera del sector agua”, pero que incidan en los recursos hídricos14.

12. Op Cit. Estado de la región. 2011.13. Op Cit. Roger, P. 2006. 14. Op Cit. Domínguez, J. 2012.

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Elementos mínimos que debe contener una Ley Marco parael recurso hídrico

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Una Ley de Aguas moderna debe cumplir, desde el punto de vista meramente pragmático, al menos con tres propósitos15:

1. Permitir y facilitar un enfoque integral en la gestión del recurso hídrico, que sustituya la visión sectorial (agricultura, industria, consumo humano, etcétera), que armonice y coordine el ciclo hidrológico (superficial-subterránea, calidad-cantidad, dulce-costera) con las formas de uso, aprovechamiento y apropiación del recurso (integración transectorial, planificación-decisión, usuarios aguas arriba-aguas abajo).

2.Minimizarconflictosyagilizarprocesosdesolución.Allegislar,sedebetomarenconsideraciónquelagestióndelaguaestáligadaalagestióndeconflictos. Por tanto, una Ley de Aguas debe prever que existen situaciones culturales, históricas y políticas que deben tomarse en cuenta. A la vez, una ley debe equilibrar los aprovechamientos, de tal forma que no se permita la manipulación y monopolización del recurso por parte de intereses especiales y asegurar la satisfacción de las necesidades básicas y de la sustentabilidad ecológica. 3. Altas posibilidades de aplicación, teniendo claro que no existe la ley perfecta y que el proceso de mejoramiento es continuo, adaptándose a los cambios en las condiciones del recurso hídrico y a la evolución de las expectativas de la sociedad como un todo.

La gestión de los recursos hídricos se debe desarrollar dentro de un marco legal que permita la asignación (y reasignación) de los mismos, su evaluación, la implementación de incentivos para su uso eficiente, su protección, el control de la contaminación, el desarrollo de infraestructura, así como el financiamiento de todo lo anterior con el propósito de maximizar los beneficios que se derivan de su disponibilidad para la sociedad, de tal manera que la legislación de aguas debe erigirse en un medio para implementar decisiones de política pública y facilitar el uso racional y sustentable de los recursos hídricos16.

Para transformarse en un medio facilitador de la política pública hídrica, una ley de recursos hídricos requiere de la concurrencia de diversas instituciones propias del derecho de aguas. A modo indicativo, pero no exhaustivo, se pueden mencionar 17:

• Indicación de cuál es la política pública inspiradora o los principios que la rigen.

•Definirestatusjurídicodelasaguas.

• Administración nacional de las aguas.

15. Solanes, M y Getches, D. Prácticas recomendables para la elaboración de leyes y regulaciones relacionadas con el recurso hídrico. Informe de buenas prácticas. Banco Interamericano de Desarrollo (BID). N.° Env-127. Washington D.C. Febrero 1998.16. Hantke-Domas, Michael. Avances legislativos en gestión sostenible y descentralizada del agua en América Latina. CEPAL y Gobierno de Francia. LC/W.446. Santiago de Chile, noviembre 2011. 17. Ibídem. 2011.

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• Establecer el régimen de uso de las aguas -permisos, concesiones, aprovechamientos, reconocimiento o redistribución de usos preexistentes- y su reasignación (incluida la posibilidad de transferencias de usos entre permisionarios).

• Limitaciones a los usos (por ejemplo, restricciones y servidumbres).

• Disposiciones que permitan la recolección y uso de información.

•Disponerlaobligatoriedaddeprocesosdeplanificaciónhídrica.

• Prioridades de usos del agua (consumo humano, agrícola, energía, etcétera).

• Efectos nocivos del agua (contaminación, residuos industriales líquidos, etcétera).

• Calidad del agua y control de la contaminación.

• Aguas subterráneas.

• Control y protección de obras hidráulicas y otras estructuras.

• Zonas o áreas de protección, así como los caudales mínimos ambientales.

• Gestión de cuencas transfronterizas.

• Coordinación entre autoridades.

• Instrumentos económicos.

• Normativa de comando control.

Por otro lado, se considera que una Ley Marco de Aguas para regular los recursos hídricos no debe normar la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento, riego o cualquier otro servicio relacionado, pues no corresponde normar lo que se debe hacer por leyes especiales.

Por último, es importante que una Ley de Aguas norme aquellas condiciones particulares propias del país por su particularidad o potencialidad en materia de agua con la finalidad de generar la normativa legal específica. Un ejemplo de eso es la Ley General de Aguas Nacionales de Nicaragua, que incluyó regulación sobre los lagos de Managua y Nicaragua.

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Análisis y comparación de leyes promulgadas en Latinoamérica6

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Esta sección hará un análisis de las leyes de aguas de aquellos países que fueron promulgadas o reformadas posterior al año 200018 (México, Chile, Nicaragua, Perú, Honduras, Costa Rica y Ecuador), además de la Ley de Recursos Hídricos de Brasil (1997), tal y como se ha explicado anteriormente.

Brasil emitió la Ley N.º 9433, Ley de Recursos Hídricos, en enero de 1997, período en que el expresidente Fernando Henrique Cardoso propició una reforma del Estado, priorizando las acciones e inversiones en áreas estratégicas para mejorar la gestión agregada del sector público. Esta reforma era entendida como una ruptura con la visión de un Estado interventor y procuraba la participación del sector privado en la economía y los sectores sociales en procesos de control y participación. Esta ley básicamente define una política nacional y creó un sistema de gerenciamiento de los recursos hídricos, ambas áreas basadas en principios modernos de gestión y administración. A partir de esta ley, se crea la Agencia Nacional del Agua (ANA), institución que promovió de manera exitosa la modernización del esquema de administración del agua en un país tan extenso como Brasil.

Con respecto a Chile, este país contaba con un Código de Aguas de 1951, que le entregaba al Estado diversas herramientas para ejercer un efectivo control sobre las aguas y sus posibles usos. En 1967 se introdujo una reforma constitucional que declaró las aguas chilenas de dominio nacional y expropiable en caso de que se requiriera conforme a los cambios de tenencia y uso de la tierra que impulsaba la reforma agraria en curso. En 1981, se emite el Código de Aguas, Decreto Ley N.º 3.549, de 1981, en el marco de la dictadura militar de Augusto Pinochet, la cual cambió absolutamente la institucionalidad vigente, introduciendo un modelo único de gestión de aguas a nivel mundial, caracterizado por la nula regulación y una débil fiscalización institucional. El agua se separó de la propiedad de la tierra, lo que fomentó la creación de un mercado paralelo estimulado por la entrega de agua gratuita a perpetuidad y sin restricción de volumen a particulares. La acumulación de derechos de aguas en forma desmesurada, sin que se diera muchas veces un uso productivo a la misma, sino únicamente la posibilidad de lucrar con ellos, constituyó el germen de dificultades muy graves para el país. El proyecto de modificación del Código de Aguas tuvo una tramitación de casi 15 años, pues se inició en 1990 en sede del Ejecutivo e ingresó al Congreso en 1992. Su objetivo inicial era la “recuperación de la calidad de bienes públicos de las aguas” a fin de aminorar efectos de las políticas de liberalización, pero haciendo aceptación explícita de los mecanismos de mercado. La Ley N.º 20.017, que modifica el Código de Aguas de 1981, vio la luz en el año 2005.

En Nicaragua, la gestión de los recursos hídricos se encuentra regulada en la Ley General de Aguas Nacionales, Ley N.º 620, publicada en el Diario Oficial el 4 de septiembre del año 2007, siendo esta la primera ley de carácter holístico que regula íntegramente la gestión del agua en este país. La normativa previa, básicamente decretos ejecutivos o leyes sectoriales, ocasionaba un alto costo de transacción al sector por la dispersión normativa y la multiplicidad de entidades. Esta situación se ha mantenido por algún tiempo, a pesar de la entrada en vigencia de la nueva legislación.

Para Perú, la adopción de una nueva legislación de aguas -la anterior databa de 1969- no solo respondía a una puesta al día de su marco, sino que era un anhelo de diversos sectores del país. La Ley de 18. Si bien en Costa Rica el proyecto de Ley del Recurso Hídrico, N.° 17742, solo ha sido votado afirmativamente una vez en el Plenario Legislativo (el 31 de marzo del 2014) y se encuentra a la espera de la resolución de las Sala Constitucional ante una consulta facultativa de algunos diputados, se consideró importante incluirla porque en su aprobación. Aparte de muchos años de trabajo, se han visto involucrados diversos sectores, el texto se considera equilibrado y además contiene características modernas para la gestión del agua que pueden ser de utilidad.

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Recursos Hídricos (N.º 29.338, del 31 de marzo de 2009) fue el resultado de más de 10 años de discusión parlamentaria y más de 20 propuestas legislativas. La nueva legislación incorporó modernos modelos de gestión de los recursos y mantuvo las competencias de la Autoridad Nacional del Agua (ANA), creada mediante Decreto Ejecutivo N.º 997 de 2008 y del Sistema Nacional de Recursos Hídricos, constituido por Decreto Ejecutivo N.º 1081 del mismo año.

En el caso de Honduras, este país regulaba sus recursos hídricos conforme a una ley del año 1927, que fue reemplazada por la Ley General de Aguas de 2009, Decreto N.º 181-2009 (Gaceta N.º 32088, 14 de diciembre 2009). La modernización legal vino a introducir cambios profundos a un marco regulatorio obsoleto, complejo y de instituciones vinculadas a la gestión del agua múltiples -alrededor de 20. Esta ley promueve, por primera vez, la existencia de políticas y estrategias hídricas, la planificación, la conservación, la promoción de la participación formal de la comunidad. Igualmente, persigue introducir diversas estrategias de gobierno, tales como descentralización, participación, separación de funciones y regulación. Por otra parte, se adoptan las tendencias más modernas en materia de manejo de los recursos hídricos, como la GIRH, los proyectos multipropósito y la creación de organismos de cuenca. Finalmente, se reconoce la importancia de conducir los conflictos que se originan en torno a la gestión del agua por una vía institucional de solución de los mismos, a través de una autoridad del agua.

Costa Rica alcanza el 31 de marzo de 2014 votar en primer debate de la Asamblea Legislativa la Ley para la GIRH, que deroga la actual Ley de Aguas N.º 276, que data de agosto de 1942. Desde hace más de 20 años, había interés en modernizar la legislación; sin embargo, en el año 2001, inicia un movimiento permanente por diversos sectores sociales, que presentaron diversos proyectos de ley, incluso uno de ellos, por un mecanismo novedoso denominado Iniciativa Popular, que requiere el 5 % de las firmas del padrón electoral como signatarios para una iniciativa de ley. La ley introduce cambios sustanciales al marco regulatorio vigente, el cual está obsoleto, es complejo y de múltiples instituciones vinculadas a la gestión del agua. Como aspecto relevante, establece los principios generales que regulan la tutela, el aprovechamiento y el uso sostenible de este recurso con el fin de garantizar su acceso universal, solidario y equitativo en cantidad y calidad. Además, integra en la gestión del agua la variable de vulnerabilidad, adaptación y mitigación al cambio climático.

Por último, Ecuador tiene una Ley de Aguas aprobada más recientemente en América Latina. Con su adopción, deroga la Ley de Aguas N.º 369 del 30 de mayo de 1972, que ya contaba con ocho reformas introducidas a través de distinto cuerpos legales. La Ley Orgánica de Recursos Hídricos, Usos y Aprovechamiento del Agua, promulgada en el Registro Oficial N.º 305, en agosto del 2014, nace motivada en la necesidad de poner en práctica el derecho humano de acceso al agua, dando respuesta a las exigencias sociales y materializando los postulados constitucionales al respecto.

El análisis compara las leyes de estos ocho países, a partir de una matriz para 13 de los aspectos básicos, los más relevantes, que debe tener una ley que regule de manera integral los recursos hídricos. Se trata de analizar las principales disposiciones que han incluido cada uno de los países en sus legislaciones con la finalidad de encontrar similitudes, tendencias o diferencias marcadas entre una ley y otra. Se considera que estas observaciones permitirán conocer la ruta que han tomado los países para buscar una mejora en la gobernabilidad de la gestión del agua, a partir de legislaciones renovadas y acordes con las expectativas de las sociedades y las necesidades de los ecosistemas.

Debe tenerse presente que cualquier ley, en especial la legislación hídrica, surge dentro de un contexto político propio, que refleja las condiciones bajo las cuales se toman uno u otro rumbo en la normativa. Este contexto no se analiza en esta investigación. A continuación, se presenta el análisis comparado.

23

I. Disposiciones de política públicaLa característica común de política pública inmersa en la mayoría de las leyes analizadas, excepto la de ley de Chile, es la incorporación de la GIRH como visión para el mejor manejo de estos recursos. Los marcos normativos han incorporado la GIRH para regular de forma sistemática aspectos que trascienden la visión sectorial, como el uso múltiple de las aguas, la integración en la gestión a lo largo de todo el ciclo hidrológico y en el ámbito de las cuencas o sistemas hídricos, así como las consideraciones que deben darse en torno al uso, aprovechamiento y protección. Este giro hacia un tratamiento más holístico de los recursos hídricos, si bien es una adopción conceptual, lleva implícito una reforma profunda, que se deberá plasmar en los mecanismos de gobernanza, la reorganización institucional y en los instrumentos de gestión que contenga el resto de la ley. En las leyes de aguas nacionales de México y Perú, incluso se declara la GIRH como asunto de seguridad nacional, de interés nacional y necesidad pública respectivamente. La ley de Nicaragua reconoce a la GIRH como uno de sus objetivos particulares. En Ecuador, su Ley de Aguas refleja el concepto del buen vivir o sumak kawsay de la cosmovisión ancestral quichua de la vida de equilibrio con la naturaleza, considerando que la GIRH debe conducir hacia este objetivo. A pesar de esta importante reforma en la manera de manejar de los recursos hídricos que se plasma en las leyes de los países de Latinoamérica, esta es solo el inicio de un largo proceso de implementación.

La legislación de Chile es la que única que no hace alusión específica a la GIRH, pero se debe tomar en cuenta que la Ley de Aguas surge como parte de una reforma total del Estado para priorizar el uso y aprovechamiento de los recursos naturales estratégicos (entre ellos, el agua), a fin de hacer crecer la economía en un entorno de libre mercado. Por ello, la norma jurídica se concentra en regular el aprovechamiento de las aguas, los procedimientos para que opere el mercado de derechos de agua, el rol de la administración pública para que el esquema de aprovechamiento se pueda desarrollar adecuadamente y, por último, ordenar la construcción de infraestructura hidráulica. Es claro que principios implícitos dentro de la GIRH no eran parte de la visión con que se construyó la ley ni sus reformas posteriores.

Otros aspectos destacables dentro de las legislaciones consultadas radican en el reconocimiento de que la ley aplica al agua en sus diversos estados y no solo remite al agua superficial. También, en varias leyes, se plasma la aspiración de un uso equitativo del recurso y en las dos leyes aprobadas de manera reciente (Ecuador y Costa Rica) establecen, como disposición política de la ley, garantizar el derecho humano al agua o la universalización de los servicios de agua potable, acorde con la resolución de las Naciones Unidas dada en el año 2010.

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25

II. Propiedad del recurso hídricoDefinir el estatus jurídico de las aguas -es decir, quién tiene la propiedad sobre este valioso recurso- es uno de los requisitos esenciales en una Ley Marco de Aguas. A partir de esta condición legal, se potencian los alcances de la norma y aplicación de la misma. La legislación moderna en la materia y la estudiada no es la excepción: dispone en todos los casos que las aguas son patrimonio del Estado, dejando atrás la normativa antigua donde existían las aguas privadas. Esta condición “demanial” es entendida por su expresión en diferentes formas, ya sea que se indique que las aguas son de dominio público o patrimonio de la Nación o patrimonio natural del Estado. Dentro de los países analizados, se da una excepción y es el caso de Brasil, donde constitucionalmente se define que, si bien todas las aguas son un bien de dominio público, este dominio lo ejerce en algunos casos el gobierno federal (la Unión) y, en otros, los estados miembros de la Unión. Es bueno señalar que esta diferencia no la tiene México, que también es un país con un estado federativo. Sin embargo, la extensión de ambos países puede condicionar la diferencia señalada.

Las leyes estudiadas, al disponer que las aguas son públicas, facilitan la implementación de la GIRH al definir que para su aprovechamiento privado sea necesaria una autorización del Estado, quien mantendrá la vigilancia y control sobre el otorgamiento, el cual es dado por la institución en quien por la misma ley se ha delegado. La demanialidad de las aguas no se ve afectada por el uso privado de las mismas; incluso, en Chile, donde existe un mercado de aguas en que se tranzan los derechos.

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III. Derechos de uso del recurso hídricoTodas las legislaciones son coincidentes en que, para el aprovechamiento de las aguas, es necesaria una autorización del Estado, comúnmente llamado concesión de agua, derecho de agua o licencia. Las diferencias se enmarcan en la regulación de estos derechos y que algunas de las normativas estipulan varias figuras, que dependen de caracterización propia del uso. Esta diferenciación, además, se destaca en la legislación de agua de Perú que posee tres categorías: i) licencia, que se homologa al derecho otorgado en países, como Brasil, México, Chile o Costa Rica, en los cuales se denomina concesión, ii) la figura del permiso de uso, que se diferencia a la licencia o concesión, en que el primero es para permitir el uso cuando son caudales grandes de agua y iii) la autorización, que se da para efectos de uso de este recurso en procesos de corto plazo, tales como investigación, construcción y similares. Se entiende que, tanto los permisos como las autorizaciones, están dados en condición de “precario”, importante diferencia respecto a las concesiones o licencias, que se busca que sean derechos reales en condiciones dadas en el mismo derecho.

En el caso de Nicaragua, que prevé tres figuras: concesión, licencia y autorización. La diferencia en las dos primeras es el destinatario que usa el agua, ya que la licencia se da para entes públicos en agua potable y energía; para el resto de usuarios, se utilizará la concesión. La tercera figura es la que faculta a una municipalidad a asignar agua en lo que la ley cita como uso menor, caso similar a la legislación de Honduras que faculta a los municipios a dar permisos y licencias para usos domiciliares, artesanales, micro y pequeña empresa, turismo local y sistemas de riego para parcelas pequeñas. En países como Brasil, México, Chile, Costa Rica y Ecuador básicamente someten la autorización para el aprovechamiento del agua a la figura única de la concesión. Igualmente, países como Costa Rica y Brasil tipifican la descarga de vertidos a los cuerpos de agua como un aprovechamiento o uso de estos y, en consecuencia, se le exige tener la autorización bajo la figura del permiso de vertimiento, como lo sería en Costa Rica o el derecho de uso en Brasil.

Un caso de excepción lo da la Ley de Aguas de Chile, que permite y regula el mercado de derechos de agua, ya que, si bien define el estatus jurídico de las aguas como dominio público en lo que se refiere a la asignación de los derechos de agua, que se hace vía concesión otorgada por la Dirección General de Aguas (DGA), se permite la transacción de los derechos (mercado regulado) para el manejo de la demanda hídrica. Se debe tener presente, además, la visión económica de libre mercado y apertura comercial que han definido las políticas públicas de Chile en los últimos 30 años y que han permeado la materia hídrica. La última reforma a la ley, del año 2006, vino a regular los plazos y condiciones por las que los derechos se pierden, básicamente, ante falta de uso y que ocasionaron un acaparamiento de los derechos transables.

La tendencia, por tanto, es que tanto privados como sector público deben contar con un permiso de uso y un registro de los mismos, algo que era inusual en la mayoría de los países hasta hace pocos años, pero que permite cuantificar la demanda hídrica real al ser todos los usuarios contabilizados. Cualquiera que sea la figura usada para otorgar derechos de uso privativo, las leyes confirman el entendido de que los recursos hídricos son bienes públicos de uso común, no susceptibles de alienación, tal como se señaló anteriormente.

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to d

e las

ag

uas s

erá c

ompe

tenc

ia de

l pod

er E

jecut

ivo

Fede

ral, l

os E

stad

os, e

l Di

strit

o Fe

dera

l. Cu

ando

se

an ag

uas d

e la U

nión

, el

Ejec

utivo

pod

rá d

elega

r a l

os E

stad

os y

al Di

strit

o Fe

dera

l.El

oto

rgam

iento

de l

as

agua

s no

impl

ica la

ali

enac

ión

parc

ial d

e las

ag

uas,

que

son

inali

enab

les.

Se es

tabl

ecen

los

dere

chos

par

a los

uso

s sig

uientes:

i) de

rivac

ión

o ca

ptac

ión

paraco

nsum

ofin

al;

inclu

so, a

bast

ecim

ien-

to p

úblic

o o

com

o in

sum

o en

un

proc

eso

prod

uctiv

o, ii)

extra

cció

n de

agua

de a

cuífe

ro p

ara

consum

ofin

aloinsumo

en el

pro

ceso

pro

duc-

tivo,

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anza

mien

to d

e ag

uas r

esid

uales

, iv)

apro

vech

amien

to d

el po

tenc

ial h

idro

eléct

rico

y v)

otro

s uso

s que

alte

ren

el ré

gim

en, la

cant

idad

o

la ca

lidad

del

agua

en u

n cu

erpo

de a

gua.

Las c

once

sione

s est

án

cond

icion

adas

a las

prio

-rid

ades

de u

so d

etall

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en

los p

lanes

de r

ecur

sos

hídr

icos.

El o

torg

amien

to d

e una

co

nces

ión

debe

pre

serv

ar

el us

o m

últip

le de

las

agua

s.

Se le

oto

rga a

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ecut

ivo F

eder

al,

a tra

vés d

e la

Com

isión

Nac

iona

l de

l Agu

a de M

éxico

(C

ONAG

UA) y

de

los o

rgan

ismos

de

cuen

ca cu

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as

í com

peta

, el

otor

gam

iento

de l

as

conc

esio

nes p

ara

expl

otac

ión,

uso

o

apro

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amien

to

de la

s agu

as n

acio

-na

les, la

s cua

les

debe

n br

inda

rse c

on

certe

za d

e la d

ispo-

nibi

lidad

efec

tiva

del r

ecur

so en

las

regi

ones

o cu

enca

s hi

drol

ógica

s.

Se re

quier

en

dere

chos

de u

so,

exce

pto

para

el

uso

prim

ario

o d

i-re

cto

en la

fuen

te.

Sedefinentre

stip

osded

erecho

s:

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encia

de u

so,

ii) p

erm

iso d

e uso

y i

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toriz

ació

n de

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.So

n ot

orga

dos

por l

a Aut

orid

ad

Nacio

nal d

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ua

de P

erú

(ANA

).

Dere

cho

real.

Ges

-tió

n de

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eman

da

de ag

ua p

or m

edio

de

un

mer

cado

de

conc

esió

n, la

s cu

ales s

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torg

a-da

s por

la D

GA.

Para

apro

vech

ar la

s ag

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or p

artic

u-lar

es o

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pú

blica

s, se

requ

iere

de u

n de

rech

o, lo

s cu

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o po

drán

de

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arse

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ros

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. Los

der

echo

s da

dos a

una

pr

opied

ad p

uede

n tra

nsfe

rirse

tota

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fracc

iona

dam

ente

en

tre p

artic

ular

es,

siem

pre q

ue se

a par

a el

mism

o us

o.En

el ca

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m

unici

palid

ades

, es

tas p

odrá

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orga

r pe

rmiso

s de a

prov

e-ch

amien

to y

licen

cias

para

uso

s dom

ici-

liare

s, ar

tesa

nales

, m

icro

y peq

ueña

em

pres

a, tu

rism

o lo

cal, s

istem

as d

e rie

go p

ara p

arce

las

pequ

eñas

.La

auto

ridad

del

agua

ot

orga

rá lo

s apr

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cham

iento

s par

a los

ot

ros u

sos y

par

a las

es

calas

may

ores

.

El u

so o

apro

-ve

cham

iento

de

las a

guas

na

ciona

les se

pu

ede h

acer

por

tre

smecanism

os:

i) co

nces

ión,

que

ot

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la A

NA, s

u-jet

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tudi

os d

e di

spon

ibilid

ad e

impa

ctos

socia

les

o am

bien

tales

, ii)

licen

cia es

pecia

l qu

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a ANA

pa

ra ab

aste

ci-m

iento

de a

gua

pota

ble a

las i

nsti-

tucio

nes p

úblic

as

o pa

ra g

ener

ació

n de

ener

gía o

ge

oter

mia,

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auto

rizac

ione

s qu

e da l

a alca

ldía

o lo

s Con

sejo

s Re

gion

ales A

utó-

nom

os d

e la C

osta

At

lántic

a, pa

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usos

men

ores

.Se

crea

el

Regi

stro

Púb

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de D

erec

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e Ag

ua, in

stan

cia

dist

inta

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a ANA

, pe

ro d

epen

dien

te

econ

ómica

y ad

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istra

tiva-

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te.

Conc

esio

nes

otor

gada

s por

el

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istro

de

Ambi

ente

y En

ergí

a, as

í co

mo

perm

isos

de u

so y

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ara

la pe

rfora

ción

de p

ozos

pa

ra ap

rove

-ch

ar ag

uas

subt

errá

neas

, es

tos ú

ltim

os

resu

eltos

por

la

Dire

cció

n Na

ciona

l de

Agua

s (DI

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El o

torg

amien

to

o ca

ncela

ción

de

las au

toriz

acio

-ne

s par

a uso

de

l agu

a es

com

pete

ncia

de la

Aut

orid

ad

Única

del

Agua

de

Ecu

ador

(AUA

) y s

e divi

den

en

auto

rizac

ione

s pa

ra u

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ctivi

-da

des b

ásica

s pa

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vida

y ga

rant

izar l

a so

bera

nía a

limen

-ta

ria, y

par

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apro

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amien

to

prod

uctiv

o de

l ag

ua, c

onsid

e-ra

do es

te co

mo

la ut

ilizac

ión

del a

gua,

cuyo

de

stin

o es

la

prod

ucció

n al

mer

cado

inte

rno

o ex

tern

o). L

as

auto

rizac

ione

s pa

ra u

so y

para

el

apro

vech

amien

to

del a

gua s

on

intra

nsfe

ribles

.

29

IV. Estructuras institucionales para la administración del recurso hídricoLos cambios en las legislaciones hídricas vienen ligados a reformas en las instituciones que intervienen en la gestión del agua. La tendencia observada es hacia la centralización de las funciones a través de agencias especializadas, pero a su vez se definen mecanismos de descentralización de aquellas funciones del manejo habitual a autoridades y organismos locales. Todas las leyes avanzan hacia la definición de diversas estructuras responsables de la gestión del recurso.

A excepción de Chile y Costa Rica, los demás países crean grupos de nivel superior con máximas autoridades ministeriales; algunas veces, incluso, con participación de los usuarios y de la sociedad civil. De esta forma, Brasil, Honduras y Nicaragua crean el Consejo Nacional de Recursos Hídricos (CNRH) con carácter consultivo, deliberativo y de asesoría a la instancia ejecutora de la política pública, asignándosele participación en la formulación, evaluación y control de las políticas públicas de los recursos hídricos. En Ecuador, se denomina Consejo Intercultural y Plurinacional del Agua, conformado por representantes de los consejos de cuenca, pueblos y nacionalidades, usuarios, academia y gobiernos autónomos descentralizados, al cual además se le da la responsabilidad del control social sobre la garantía del acceso al derecho humano al agua. En México, se crea un Consejo Técnico de la CONAGUA con funciones sustantivas, tales como aprobar y evaluar proyectos, acordar la creación de organismos de cuenca, aprobar los presupuestos de la CONAGUA, etcétera, aunque también se crea un Consejo Consultivo del Agua, como un ente de participación y asesoría únicamente.

Sin embargo, la tendencia que más resalta es el hecho de que las funciones ejecutivas del ente gubernamental las asumen autoridades o agencias de aguas de carácter nacional. La primera en conformarse fue la CONAGUA (antes CNA) de México, en 1989, con potestades no solo de dirección, planificación, asignación de derechos, control y vigilancia, declaratoria de zonas de reserva, propias de una autoridad nacional de aguas, sino también se le dan amplias potestades para construir, operar y mantener obras hidráulicas federales, así como obras y servicios hidráulicos rurales, desarrollar distritos de riego y el financiamiento de obras de carácter hídrico. En el año 2000, se crea la ANA de Brasil con potestades amplias y novedosas, pero no aquellas ligadas a la construcción, operación y mantenimiento de infraestructura hidráulica.

Posteriormente, las leyes emitidas en los diferentes países conforman una autoridad nacional responsable de la ejecución de la política pública y con amplias competencias, lo que se considera un gran avance. Estas instancias superan los modelos anteriores de gestión, donde varios organismos sectoriales actuaban en el tema, de acuerdo a sus intereses. Al agrupar en una sola institución las múltiples visiones, se reducen los problemas de coordinación, costos de transacción, traslape de funciones, etcétera, haciendo más eficaz la acción del Estado. Sin embargo, esta institucionalidad deberá consolidarse y fortalecerse, pues, en algunos países donde se han creado las autoridades nacionales, no han podido operar efectivamente, debido a la escasa dotación de recursos financieros, humanos y de reconocimiento gubernamental, como en el caso de Nicaragua y Honduras.

Chile no trasformó la DGA, que cuenta con una capacidad limitada, por el modelo imperante en este país, pero que tiene las funciones de planificar el desarrollo del agua en las fuentes naturales, investigar y medir el recurso, ejercer control y vigilancia de las aguas en los cauces naturales, así como monitorear el funcionamiento de las organizaciones de usuarios. Como parte de la institucionalidad, también se crean organismos de cuenca y organizaciones de usuarios, que se analizarán más adelante.

30

Crite

rio d

e an

álisis

Bras

ilMé

xico

Perú

Chile

Hond

uras

Nica

ragu

aCo

sta R

ica

Ecua

dor

Sist

emas

In

stitu

cio-

nales

de

Adm

inis-

tració

n de

Re

curs

o Hí

drico

Se cr

ea el

Sist

e-m

a Nac

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l de

Gere

nciam

iento

de

los R

ecur

-so

s Híd

ricos

co

n el

objet

ivo

de co

ordi

nar

la ge

stió

n in

tegr

ada d

e las

ag

uas,

arbi

trar

enlosc

onflic-

tos r

elacio

na-

dos c

on ag

ua,

impl

emen

tar l

a po

lítica

nac

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nal, p

lanea

r y

regu

lar el

uso

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rese

rvac

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de la

s agu

as,

prom

over

el

cobr

o po

r el

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de lo

s re

curs

os. In

te-

granelsistem

a:

i) el

Cons

ejo

Nacio

nal d

e Re

curs

os

Hídr

icos,

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AN

A, iii

) los

Co

nsejo

s de l

os

Recu

rsos

Híd

ri-co

s Est

adua

les,

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s Com

ités

de C

uenc

a Hidrog

ráfica,

La au

torid

ad y

ad-

min

istra

ción

de la

s ag

uas n

acio

nales

co

rresp

onde

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Ejec

utivo

Fed

eral

a tra

vés d

e CO-

NAGU

A, ó

rgan

o su

-pe

rior c

on ca

ráct

er

técn

ico, n

orm

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y c

onsu

ltivo

de

la Fe

dera

ción

de

Esta

dos.

Al se

r de

scon

cent

rada

de

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ecre

taría

de

Medi

o Am

bien

te y

Recu

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Nat

urale

s (S

EMAR

NAT)

,CO

NAGU

A co

n-ta

rá co

n Co

nsejo

Té

cnico

, inte

grad

o po

r las

dife

rent

es

Secr

etar

ias d

el Es

tado

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(min

ister

ios)

y pr

esid

ido

por l

a SE

MARN

AT. S

us

func

ione

s son

sus-

tant

ivas y

de f

ondo

pa

ra la

ges

tión

del

agua

.

Sist

ema N

acio

nal

de G

estió

n de

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s Rec

urso

s Hí

drico

s den

tro

del S

istem

a Na-

ciona

l Am

bien

tal

y lo

inte

gran

la

Auto

ridad

Na

ciona

l, los

Mi

nist

erio

s de

Ambi

ente

, Agr

i-cu

ltura

, Vivi

enda

, Co

nstru

cció

n y

Sane

amien

to, S

a-lu

d, P

rodu

cció

n,

Ener

gía y

Min

as.

La A

utor

idad

Na

ciona

l es l

a en

tidad

rect

ora.

La m

áxim

a au

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ad té

cni-

co-n

orm

ativa

y es

tá in

tegr

ada

por u

n Co

nsejo

Di

rect

ivo d

e m

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a jer

ar-

quía,

conf

orm

ado

por e

l Trib

unal,

Ór

gano

s de A

po-

yo, A

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es

Adm

inist

rativ

as

del A

gua (

órga

-no

s des

conc

en-

trado

s,ofi

cinas

de la

auto

ridad

).

La re

ctor

ía re

cae e

n el

min

istro

de O

bras

Pú

blica

s. La

DGA

, tien

e fu

ncio

nes e

n hi

dro-

metría

,plan

ificació

n,

polic

ía y v

igila

ncia

de

las ag

uas.

Su d

irect

or

esdelac

onfianza

del p

resid

ente

de l

a Re

públ

ica.

Corre

spon

de a

la Se

-cr

etar

ía de

Rec

urso

s Na

tura

les y

Ambi

ente

(SER

NA) l

a con

duc-

ción

y dire

cció

n se

c-to

rial d

e los

recu

rsos

hí

drico

s, cu

yo m

arco

orgánicoes

:i)el

Cons

ejo N

acio

nal d

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curs

os H

ídric

os,

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Aut

orid

ad d

el Ag

ua, ii

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Inst

ituto

Na

ciona

l de R

ecur

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ricos

, iv) l

as

Agen

cias R

egio

na-

les, v

) los

Org

anis-

mos

de C

uenc

a de

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rios y

Con

sejo

s Co

nsul

tivos

.El

CNR

H tie

ne

cará

cter

cons

ultiv

o,

delib

erat

ivo y

ases

o-ría

; est

á com

pues

to

por r

epre

sent

ante

s de

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tor p

úblic

o,

mun

icipa

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dém

i-co

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ivado

.La

Aut

orid

ad d

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ua es

un

órga

no

desc

once

ntra

do ad

s-cr

ito a

la SE

RNA,

con

pers

onali

dad

juríd

ica

y pat

rimon

io p

ropi

o;

es el

resp

onsa

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e eje

cuta

r las

pol

ítica

s

Se cr

ea el

CNR

H de

conc

erta

ción

y par

ticip

ació

n,

con

facu

ltade

s as

esor

as y

de

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dina

ción.

De

be d

ar

segu

imien

to a

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stió

n de

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ANA.

Est

á fo

rmad

o po

r re

pres

enta

ntes

gu

bern

amen

ta-

les, o

rgan

izacio

-ne

s de u

suar

ios

y rep

rese

ntan

-te

s de s

ecto

res

prod

uctiv

os.

Se cr

ea la

ANA

co

mo

órga

no

desc

entra

lizad

o de

l pod

er E

jecu-

tivo

en m

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ia de

agua

s, co

n pe

rson

ería

juríd

ica p

ropi

a y a

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omía

adm

inist

rativ

a yfi

nancier

a.Ti

ene f

acul

tade

s té

cnica

s-no

rma-

tivas

, ope

rativ

as

y de c

ontro

l.

La re

ctor

ía es

tá

en el

Min

ister

io

de A

mbi

ente

y En

ergí

a, y s

e cr

ea D

irecc

ión

Nacio

nal d

e Ag

uas (

DINA

) co

n am

plias

po

test

ades

, ad

emás

de q

ue

se le

oto

rga

pers

oner

ía ju

rídica

, lo

cual

le pe

rmite

in

depe

nden

cia

y ag

ilidad

en

la g

estió

n ad

min

istra

tiva y

fin

ancie

ra.

Se cr

ea el

Sist

ema

Nacio

nal E

stra

tégi

co

del A

gua,

cons

titui

-do

por

el co

njun

to

de p

roce

sos,

enti-

dade

s y o

tro ti

po d

e in

stru

men

tos p

ara l

a GI

RH. E

stá c

onfo

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r:i)laAU

A,

quien

lo d

irige

, ii) e

l Co

nsejo

Inte

rcul

tura

l y P

lurin

acio

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ua, in

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cia

nacio

nal s

ecto

rial,

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s ins

tituc

ione

s de

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utivo

que

cu

mpl

en co

mpe

ten-

cias v

incu

ladas

a la

GIRH

, iv) l

a Age

ncia

de R

egul

ació

n y

Cont

rol, v

) los

GAD

y v

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s Con

sejo

s de

Cuen

ca.

Al C

onse

jo, le

co-

rresp

onde

par

ticip

ar

en la

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ulac

ión,

planificació

nyc

on-

trol d

e los

recu

rsos

hí

drico

s, as

í com

o el

cont

rol s

ocial

so

bre l

a gar

antía

del

acce

so al

der

echo

hu

man

o al

agua

.

31

v) lo

s Órg

anos

Pú

blico

s Fe

dera

les, E

s-ta

duale

s y M

u-ni

cipale

s con

co

mpe

tenc

ias

en la

Ges

tión

del A

gua y

vi)

las A

genc

ias d

e Ag

ua.

Crea

el In

stitu

to

Mexic

ano

de

Tecn

olog

ía de

l Ag

ua (I

MTA)

par

a la

inve

stig

ació

n y

desa

rrollo

de l

as

agua

s; as

imism

o,

un C

onse

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on-

sulti

vo d

el Ag

ua,

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autó

nom

o,

inte

grad

o pe

rson

as

del s

ecto

r priv

ado

y soc

ial co

n fu

n-cio

nes d

e ase

sora

r y r

ecom

enda

r en

tem

as p

riorit

ario

s y e

stra

tégi

cos

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iona

dos c

on

agua

.

El S

istem

a Met

eo-

roló

gico

Nac

iona

l es

una

uni

dad

técn

ica co

n fu

n-cio

nes d

e gen

erar

in

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ació

n m

eteo

-ro

lógi

ca, a

nális

is y

pron

óstic

os.

Cons

ejo D

irec-

tivo

de m

áxim

a jer

arqu

ía,

conf

orm

ado

por e

l Trib

unal,

Ór

gano

s de

Apoy

o, A

uto-

ridad

es A

dmi-

nist

rativ

as d

el Ag

ua (ó

rgan

os

desc

once

ntra

-do

s,ofi

cinasde

la Au

torid

ad).

del s

ecto

r híd

rico.

La

Auto

ridad

del

Agua

po

see u

na ju

nta

dire

ctiva

.El

Inst

ituto

Nac

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l de

Rec

urso

s Hi

dráu

licos

(INR

H)

está

adsc

rito

a la

Auto

ridad

del

Agua

co

mo

una u

nida

d té

cnica

espe

cializ

ada

para

inve

stig

acio

nes,

estu

dios

técn

icos,

dise

ño e

impl

emen

ta-

ción

de in

stru

men

tos

de g

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32

V. Descentralización de la gestiónLa descentralización de la gestión institucional es intrínseca a la gestión moderna gubernamental. No solo es aplicable en materia de agua, sino en el trabajo del Estado como un todo. En el caso del agua, la mayoría de los países analizados han normado la gestión descentralizada, con diferencias en los niveles de acción y los grados de autonomía. Todas las normas legales en materia de agua estudiadas estipulan la importancia de la descentralización o desconcentración de la institucionalidad máxima responsable de la gestión nacional de este recurso, haciéndolo a través de la apertura de oficinas, agencias o similares, lo cual permite una regionalización de la administración y un acercamiento a los usuarios del agua en el nivel local. Igualmente, la unidad de la cuenca hidrológica se constituye en la unidad geofísica coincidente para ejecutar esta descentralización en la legislación analizada.

En general, los países disponen la gestión por cuenca como forma para la descentralización administrativa, estableciendo la institucionalidad a través de Organismos de Cuencas, con las particularidades propias de cada país (extensión del territorio nacional, gobiernos regionales, interregionales, etcétera). En México, Brasil, Nicaragua, Honduras y Costa Rica, los organismos de cuenca son de índole gubernamental, ejercen como autoridad en la materia y administran el recurso en sus áreas de influencia. En el caso de Honduras y Costa Rica, las leyes, además, definen un número mínimo y máximo respectivamente, de órganos desconcentrados que se crearán, correspondiente a las principales unidades hidrológicas.

En el caso de algunos países, donde la descentralización política, económica y administrativa es muy fuerte, se le dan potestades a las instancias autónomas regionales para que cumplan acciones de las autoridades nacionales competentes. Por ejemplo, la ley de Ecuador no establece la figura por la cual se realizará la gestión desconcentrada de la AUA, aunque obliga que esta se realice, asumiendo los Consejos Autónomos Descentralizados funciones de coordinación y planificación en sus respectivos territorios. Igualmente, la ley de Perú define que los gobiernos regionales y locales intervienen en la planificación hídrica de las cuencas y desarrollan acciones de control y vigilancia. En el caso de Nicaragua, la ANA cede una de las potestades más relevantes en la administración del agua, la cual es la de asignar los derechos de uso, a las municipalidades, aunque no delega el ejercicio de sus otras facultades técnicas y operativas.

La ley de Chile no dispone del manejo de descentralización por cuenca y solo plantea la creación de oficinas regionales.

Hay coincidencias entre algunos países en establecer la norma facultativa para la asociación de los usuarios del agua, ya sean estas llamadas organizaciones de usuarios de comunidades de agua, sociedades de usuarios de agua, juntas de usuarios de agua, todas bajo el principio del uso colectivo y eficiente del agua en condiciones de déficit.

33

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34

VI. Participación de usuarios y ciudadanosDentro de los principios de la GIRH, se contempla como fundamental la participación de todos los interesados en el manejo efectivo del recurso. Por tanto, las leyes que contemplan la GIRH como visión para alcanzar la seguridad hídrica han buscado incluir mecanismos variados de participación, así como niveles de intensidad de la misma. En las leyes analizadas, la figura más utilizada para la participación de los usuarios y de la sociedad civil son los Comités o Consejos de Cuenca, Subcuenca (o hasta Microcuenca) o Grupos de Cuencas (Brasil). Estos son órganos de consulta, coordinación y concertación.

En algunos casos -por ejemplo, en Perú-, participan en los procesos de planificación y protección del recurso. A excepción de la legislación costarricense, donde a los Consejos de Cuenca les dan la potestad de aprobar el Plan de la Unidad Hidrológica respectiva, en los demás países las leyes les otorgan potestades consultivas y colaborativas. En todos los casos, son instancias locales de conformación mixta, donde participan la institucionalidad del agua en los territorios y de los sectores públicos ligados al recurso hídrico, los gobiernos locales, usuarios, sociedad civil, academia, etcétera. Se busca la proporcionalidad en la conformación, de manera que sus decisiones sean equilibradas y consensuadas.

La institucionalización de la participación, con la adecuada legitimidad de la representatividad, hoy es de suma relevancia para permitir el diálogo e intercambio entre actores y que, de forma preventiva, se atienda todo lo relativo a la gestión de agua regional, por cuenca o local. De alguna forma, esta participación es preventiva ante la creciente presencia de conflictos; de ahí que, independiente de la figura que se disponga para asegurar la participación, esta debe ser amplia, representativa de los sectores más importantes con equidad de actores legitimados en su representación, bajo un marco de reglas claras y al nivel más local posible, con la cuenca como unidad de integración, condición que se refleja en la normativa de agua de los países estudiados, con la excepción de la Ley de Aguas de Chile, donde las organizaciones de usuarios se dan para procurar la construcción y administración de obras hidráulicas, pero no como organizaciones interesadas por realizar reformas o mejoras en los mecanismos de asignación, protección, regulación tarifaria, etcétera.

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36

VII. Esquemas financieros: cobros por el uso del recurso hídricoCuando se habla de la normativa en revisión de la GIRH, se debe entender que esta visión no es un fin en sí mismo, sino el medio para alcanzar la sostenibilidad hídrica; de ahí, es necesario que la misma ley provea de herramientas e instrumentos técnicos, administrativos, de gestión y de comando y control, que le permita al país, a través de la entidad rectora, ejecutar la GIRH. En este sentido, la generación de instrumentos económicos y financieros deben ser parte intrínseca de una legislación marco de aguas moderna, que promulgue cualquier país.

Según lo evaluado y comparado, en países como Brasil, Costa Rica, Honduras, Nicaragua y Perú, los esquemas financieros utilizados en las leyes se sustentan en la figura del reconocimiento del valor del agua y, por tanto, el consecuente pago por su uso, ya sea derivar o verter aguas residuales, con lo cual se acercan más a los principios de la GIRH. Esto se hace bajo la figura de cánones o retribución económica. Para el caso de Nicaragua, la ley plantea una dificultad, ya que la norma obliga que el canon sea establecido por ley especial, siendo que, siete años después de promulgada la ley, aún no tienen canon autorizado, pues no han aprobado la ley específica para tal fin, lo cual sin lugar a dudas dificulta la efectiva implementación de la Ley de Aguas, pues no cuentan con los recursos económicos mínimos. Los demás países citados operan el canon, a partir de un reglamento y con aprobación directa o indirecta de terceras instancias.

México, Perú, Honduras y Ecuador citan el cobro de una tarifa por infraestructura y prestación de servicios. El caso de Ecuador, en cambio, utiliza la figura de la tarifa, similar en Honduras, pero referido al pago por la autorización de uso y aprovechamiento de agua. Merece ser resaltado que la tarifa o canon cobrado, tanto en Ecuador como Costa Rica, contempla un monto para ser aplicado en conservación y protección del recurso hídrico con el principio de que los recursos se invierten en la cuenca que los genera.

Chile es el único país que no establece un régimen financiero y de cobro por los derechos de aprovechamiento (de ejercicio permanente). Lo que establece el Código de Aguas es el “pago de patente por no uso”, referido al pago anual que debe hacer el titular de un derecho que no haya construido las obras de captación de aguas superficiales que permitan incorporarlas a los canales y obras de restitución, aun cuando tales obras tengan el carácter de temporal y se remuevan periódicamente. El propósito de esta medida es evitar el acaparamiento de derechos no utilizados, que se dio antes del 2005, cuando se hizo la reforma.

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os,

le tra

slada

la

resp

onsa

bilid

ad

al Mi

nist

erio

de

Ambi

ente

y Re

-cu

rsos

Nat

urale

s (M

AREN

A).

Esta

blec

e el p

ago

de

un ca

non

del a

gua

com

o in

stru

men

to

econ

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de l

a GI

RH, p

rom

oció

n delusoefi

ciente

y sos

teni

ble,

prot

ecció

n de

l re

curs

o, p

reve

nció

n en

orig

en d

e la

cont

amin

ació

n y l

a re

cupe

ració

n de

la

calid

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el cu

erpo

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agua

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La le

y inc

luye

un

régi

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en ec

onóm

ico b

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o en

las t

arifa

s de a

gua,

las cu

ales s

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en

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la p

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n de

serv

icios

y po

r las

au

toriz

acio

nes p

ara

usos

y ap

rove

cham

ien-

tos d

el ag

ua.

Las t

arifa

s por

au

toriz

ació

n de

uso

y ap

rove

cham

iento

son

fijadasporlaAUA

yla

de lo

s ser

vicio

s que

dan

lo

s pre

stad

ores

, que

a su

vez s

on r

egul

adas

po

r la A

RCA.

Las t

arifa

s por

auto

riza-

cione

s de u

so y

por l

a pr

esta

ción

de se

rvici

os

de ag

ua co

ntem

plar

án

un co

mpo

nent

e par

a co

nser

vació

n de

fuen

tes

y zon

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e rec

arga

hí

drica

.Se

esta

blec

e una

tarif

a po

r aut

oriza

ción

de

vertido

s,fijadap

orla

Auto

ridad

Nac

iona

l Am

bien

tal, l

a cua

l se

enca

rga d

el co

ntro

l y

reca

udac

ión.

38

VIII. Planificación del recurso hídricoEn una Ley Marco de Aguas, es tan importante incluir el establecimiento y regulación de un sistema financiero, como la normativa para contar, de manera obligatoria, con los diferentes mecanismos de planificación y a los diferentes niveles, ya sea, nacional, local y por cuenca.

Solo la ley de Chile no estipula nada al respecto; los demás países, en cambio, disponen de la necesidad de ejecución de variados instrumentos de planificación, desde la generación de la Política Hídrica Nacional y Estrategias Hídricas hasta los Planes Nacionales de GIRH, estableciéndolos como instrumentos obligatorios y disponiendo de la instancia que debe aprobarlos y ejecutarlos. Además, en todos, se visualiza expresa o indirectamente que la cuenca hidrológica es la unidad física de planificación. Cuando se establecen instancias de descentralización o desconcentración, se definen en las leyes la obligatoriedad de definir planes de GIRH por cuenca hidrográfica, así como otros instrumentos de planificación.

39

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Chile

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ica

Ecua

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Planifica

-ció

n de

l re

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o hí

drico

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n de

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olíti

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nal d

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curs

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icos y

el

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nciam

iento

, sedefinela

oblig

ator

iedad

de

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er p

lanes

di

rect

ores

de

recu

rsos

hí

drico

s, lo

s cu

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ela

bora

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por l

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nca

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ráfica,po

rel

Esta

do o

par

a el

país.

Norm

a prin

cipio

s de

la P

olíti

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Nacio

nal H

ídric

a,Pr

ogra

ma N

acio

nal

Hídr

ico, a

prob

ado

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l Ejec

utivo

Fe

dera

l.Pr

ogra

mas

Hí

drico

s par

a cad

a un

a de l

as cu

enca

s hi

drol

ógica

s o

grup

os d

e cue

ncas

hi

drol

ógica

s. Su

bpro

gram

as

específi

cos,

regi

onale

s, de

cuen

cas

hidr

ológ

icas,

acuí

fero

s, es

tata

les

y sec

toria

les

que p

erm

itan

aten

der p

robl

emas

de

esca

sez o

co

ntam

inac

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del

agua

, ord

enar

el

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ejo d

e cue

ncas

y a

cuífe

ros

o co

rregi

r la

sobr

eexp

lota

ción

Regi

stro

Púb

lico

de

Dere

chos

de A

gua.

Inst

rum

ento

s de

Planificació

n:

Polít

ica

Nacio

nal

Ambi

enta

l, Po

lítica

y Es

trate

gia d

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s Rec

urso

s Hí

drico

s, Pl

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Nacio

nal d

e Re

curs

os

Hídr

icos y

Pl

anes

de

Gest

ión

de

Recu

rsos

Hí

drico

s en

cuen

cas.

No es

tabl

ece.

Se se

ñalan

co

mo

inst

rum

ento

s deplan

ificació

nhídrica

:elP

lan

de la

Nac

ión,

el

Plan

Híd

rico

Nacio

nal y

Pl

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Híd

ricos

po

r Cue

nca.

El

Plan

Híd

rico

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nal

corre

spon

de a

la co

nsol

idac

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de lo

s Plan

es

Hídr

icos d

e Cu

enca

y se

rá

apro

bado

por

el

pode

r Ejec

utivo

m

edian

te

decr

eto

pres

iden

cial.

Se re

cono

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ny a

otro

s in

stru

men

tos

com

o he

rram

ienta

s de

ges

tión

del r

ecur

so

de ca

ráct

er

oblig

ator

io.

Conl

leva l

a ela

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ción

de

un P

lan N

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nal

de R

ecur

sos

Hídr

icos p

or la

AN

A, q

ue se

rvirá

de

bas

e par

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e se e

labor

en

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lanes

y pr

ogra

mas

por

cu

enca

, bajo

la

resp

onsa

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ad

de lo

s or

gani

smos

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ca.

Sist

ema N

acio

nal d

e In

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ació

n pa

ra la

Ge

stió

n In

tegr

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ecur

so H

ídric

o.

Regi

stro

, Pol

ítica

Hí

drica

Nac

iona

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an N

acio

nal d

e Ge

stió

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tegr

ada,

Plan

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ídric

os p

or

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idro

lógi

ca.

Balan

ce H

ídric

o.

Corre

spon

de a

la AU

A la

ejecu

ción

de la

planificació

nhídrica

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el Pl

an N

acio

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de R

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sos H

ídric

os y

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es d

e Ges

tión

Inte

gral

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ecur

sos H

ídric

os p

or

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El E

stad

o y l

os G

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nhí

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y lo

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ario

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uar s

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cione

s.Lo

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rán

elabo

rado

s por

la A

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pero

las o

tras i

nsta

ncias

del

siste

ma p

odrá

n pa

rticip

ar

en la

form

ulac

ión

de su

s di

rect

rices

.

40

IX. Resolución de conflictos La resolución de conflictos no ha sido un área que haya sido desarrollada extensamente en las legislaciones previas a las analizadas. Sin embargo, cada vez es más común que se contemple este tema en la normativa hídrica. Sin embargo, aún falta mucho por hacer en este sentido. Sin duda, la ley que mayormente norma este tema es la ley del Perú, que crea un Tribunal de Resolución de Controversias Hídricas, como órgano de resolución en última instancia. Las leyes de México, Nicaragua y Costa Rica le otorgan las funciones a los órganos ejecutores: CONAGUA en México, ANA en Nicaragua y la DINA en Costa Rica. El otro mecanismo establecido es otorgar estas potestades al nivel consultivo del más alto nivel a los Consejos Nacionales, como una acción de apoyo a la administración, siempre que exista la solicitud de los usuarios para que se involucren, como en el caso de Honduras y Ecuador. El último esquema usado, que surge de abajo hacia arriba, es el que le otorga la responsabilidad primaria a instancias locales, como los comités de cuenca o las juntas de agua, como en el caso de la ley de Brasil y Ecuador. En este último país, se observa que están contemplados tanto mecanismos nacionales como locales. Como en otras áreas analizadas, Chile incluye en la ley procedimientos disímiles al resto de los países y, en este tema, manda a los implicados en un conflicto a buscar la solución en la justicia ordinaria.

41

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n de

confl

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La re

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ción

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nflictos

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stan

cia le

co

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onde

al

Com

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enca

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Decla

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teré

s púb

lico

la pr

even

ción,

co

ncilia

ción,

ar

bitra

je, m

itiga

ción

y sol

ució

n de

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ictosen

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ia de

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.Se

le d

a la

atrib

ució

n a l

a CO

NAGU

A de

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r y, a

pe

tició

n de

los

usua

rios,

fung

ir co

mo

árbi

tro en

la

prev

enció

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oluc

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de

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ictosporel

agua

, atri

bució

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rasla

da

a los

terri

torio

s em

pode

rand

o a

los o

rgan

ismos

de

cuen

ca a

que

ejerz

an es

ta

resp

onsa

bilid

ad.

Crea

el Tr

ibun

al Na

ciona

l de

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lució

n de

Co

ntro

vers

ias

Hídr

icas,

com

o ór

gano

de

la AN

A co

n au

tono

mía

func

iona

l, pa

ra co

noce

r y r

esol

ver e

n úl

tima i

nsta

ncia

adm

inist

rativ

a re

clam

os

y rec

urso

s ad

min

istra

tivos

co

ntra

re

solu

cione

s de

la A

NA.

Inte

grad

o po

r cin

co

prof

esio

nales

de

reco

nocid

a ex

perie

ncia,

in

gres

ados

po

r con

curs

o pú

blico

.

Los

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n re

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or

la ju

stici

a or

dina

ria.

La le

y sol

o defin

ecom

oun

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as

pote

stad

es

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la de

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ar d

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ente

de

arbi

traje,

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prev

enció

n y

solu

ción

de

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No h

ay u

n ar

ticul

ado

al re

spec

to.

Dent

ro d

e las

fu

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nes d

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ANA,

se se

ñala

que p

odrá

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r o

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tro

a pet

ición

de

los u

suar

ios

en la

solu

ción

deco

nflictos

relac

iona

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on

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ua.

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esol

ucio

nes

de la

DIN

A po

drán

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r obj

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rso

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nario

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ria y

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ción.

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ay in

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cia

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iente

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a.

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terc

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ral y

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l del

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ione

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ntrib

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picia

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y con

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itario

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ad la

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en la

s Jun

tas

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rado

ras d

e Agu

a Po

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e. En

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ue n

o se

logr

e sol

ucio

nar,

la AU

A re

solve

rá.

La re

solu

ción

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ictosen

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es

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cia ad

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istra

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cializ

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ma.

Lueg

o de

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otad

o lo

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mite

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inist

rativ

os y

mec

anism

os al

tern

ativo

s, las

par

tes s

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rán

som

eter

a la

vía

juris

dicc

iona

l.

42

X. Sistemas de Información HídricaLos sistemas de información, si bien son un medio para disponer de la información relativa a los recursos hídricos que se regulan, las legislaciones modernas han generado normas especiales y, de manera expresa, establecen la obligatoriedad del establecimiento de estos. Por lo general, la normativa dispone de la necesidad de contar con el Registro de Derechos y con un sistema que almacene, custodie, procese y disponga de la información para la toma de decisiones.

Entre la legislación estudiada, no hay gran diferencia en cuanto a esta variable de análisis. A excepción de Ecuador que no dispone nada al respecto, los demás países han incluido una normativa particular para el establecimiento y regulación de sistemas de información del recurso hídrico. Como caso especial, destaca la Ley de Aguas de México, ya que la misma crea dos instituciones sustantivas con fines en la generación de información, como el Servicio Meteorológico y el Instituto Mexicano de Tecnología del Agua, que les dispone expresamente el manejo de sistemas de información hídrica.

43

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Chile

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emas

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Info

rmac

ión

Hídr

ica

El si

stem

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info

rmac

ión

es

de re

colec

ta,

trata

mien

to,

arm

oniza

ción

y rec

uper

ació

n de

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rmac

ión

sobr

e los

recu

rsos

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drico

s y fa

ctor

es

que i

nter

viene

n en

su g

estió

n. L

os

dato

s gen

erad

os

por l

os ó

rgan

os

que i

nteg

ran

el Si

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a Nac

iona

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Ger

encia

mien

to

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n in

corp

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os al

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a Nac

iona

l de

Info

rmac

ión

y le a

tribu

ye

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igui

ente

s princip

ios:i)la

desc

entra

lizac

ión

en la

pro

ducc

ión

y obt

enció

n de

dat

os, ii

) la

coor

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unificadadel

siste

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l ac

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la

socie

dad.

Al cr

ear e

l Se

rvici

o de

Me

teor

olog

ía y e

l Inst

ituto

de

Tecn

olog

ía de

l Agu

a, les

di

spon

e la

nece

sidad

de

ope

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ad

min

istra

r sis

tem

as d

e in

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ació

n hí

drica

, aun

que

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rma n

o lo

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one

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ícita

men

te.

Los i

nteg

rant

es d

el Si

stem

a Nac

iona

l de

Ges

tión

de lo

s Re

curs

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orcio

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la in

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eria

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recu

rsos

híd

ricos

, se

a sol

icita

da p

or el

en

te re

ctor

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ámbi

to d

e su

com

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ncia,

par

a el

cum

plim

iento

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sus f

uncio

nes a

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de l

oes

tabl

ecid

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la

pres

ente

nor

ma.

La au

torid

ad

nacio

nal d

ispon

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difu

sión

de la

in

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ació

n en

m

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ia de

recu

rsos

hídrico

safin

de as

egur

ar el

ap

rove

cham

iento

eficie

nted

edich

os

recu

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y su

inclu

sión

en el

Si

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a Nac

iona

l de

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rmac

ión

Ambi

enta

l.

Cata

stro

Pú

blico

de

Agu

as,

dond

e se r

e-gi

stra

todo

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relat

ivo a

la in

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ació

n de

apro

ve-

cham

iento

y en

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eral

de

la ge

stió

n de

l ag

ua.

Se le

da a

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ANA

la fu

nció

n de

m

aneja

r el

siste

ma d

e in

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ació

n hí

drica

in

tegr

ado

y en

cons

onan

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con

los

Sist

emas

de

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rmac

ión

de O

rde-

nam

iento

Te

rrito

rial.

La le

y sol

o en

lista

, den

tro d

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s ins

trum

ento

s de

ges

tión,

al

Sist

ema N

acio

nal

de In

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n de

los R

ecur

sos

Hídr

icos,

lo

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eyleda

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nes

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niza

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coor

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rlo.

Es en

el

regl

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ñala

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ligat

oried

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inst

itucio

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públ

icas y

pr

ivada

s de

prop

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nar a

la

ANA

info

rmac

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exist

ente

o

que s

e gen

ere

resp

ecto

al ag

ua.

Se cr

ea el

Sist

ema N

acio

nal d

e In

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drica

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y ad

min

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la DI

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tizar

el

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dito

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ació

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te si

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e inc

luir

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rico

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nal, e

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lasag

uass

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sac

uífe

ros,

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eas d

e rec

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y l

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anan

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ión

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ídric

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por

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n de

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talla

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ión.

44

XI. Aguas subterráneasEn la legislación de aguas tradicionales de los países latinoamericanos, la regulación de las aguas subterráneas o alumbradas ha sido obviada o bien se ha visto integrada a la regulación de las aguas superficiales. Sin embargo, en la tendencia de los nuevos marcos regulatorios que guardan concordancia con los elementos de la GIRH, destaca la relevancia de la regulación de las aguas subterráneas de manera independiente y especial. Esto encuentra justificación en tanto se trata de un elemento estratégico dentro de la integralidad del agua por su calidad como recurso, disponibilidad y complejidad de su gestión, ameritando dedicarle una normativa particular en la normativa hídrica, la cual debería incluir temas, como el fomento de la investigación y monitoreo, la protección especial (zonas de descarga y recargas, potestad de vedas), la importancia de que los derechos de agua sobre las aguas subterráneas se den basados en información cierta que evite la sobreexplotación y considere la relación existente con las aguas superficiales.

Las leyes de aguas de México, Perú, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Ecuador dedican secciones especiales a establecer el marco regulatorio de este recurso, desde la necesidad de contar con un permiso con fines exploratorios de previo a obtener el derecho de aprovechamiento hasta el establecimiento de zonas de protección absoluta de sistema de acuíferos, que por su importancia sean declarados como tales vía reglamentaria, como el caso de Costa Rica. Quizá, lo más sobresaliente de las leyes analizadas radica en que se procura dejar claro quién tiene las competencias administrativas sobre las aguas subterráneas y, al ser en todos los casos la misma institución que la posee para las aguas superficiales, buscando con eso la integralidad en el manejo del recurso.

45

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álisis

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Com

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ad

Nacio

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que r

equi

ere

perm

iso d

e pe

rfora

ción

y pr

opiet

ario

s de

terre

nos

si no

es en

pr

opied

ad d

el in

tere

sado

.

Com

pete

ncia

asig

nada

a la

DGA.

Se d

arán

lo

s der

echo

s de

apro

vech

amien

to

siem

pre q

ue n

o pe

rjudi

quen

ni

men

osca

ben

los d

erec

hos

de te

rcer

os y

la ex

plot

ació

n se

a la

apro

piad

a par

a su

pro

tecc

ión

y co

nser

vació

n en

el

largo

plaz

o.

Si h

ay d

os o

m

ás so

licitu

des

de ex

plor

ació

n so

bre u

na

mism

a ext

ensió

n de

bien

es

nacio

nales

, se

reso

lverá

m

edian

te u

n re

mat

e.

El

apro

vech

amien

to

de es

ta ag

ua

qued

a suj

eto

a est

udio

s, in

vest

igac

ione

s, pl

anes

y m

apas

dezo

nificación

hídrica

conelfin

de

man

tene

r un

balan

ce h

ídric

o ad

ecua

do y

la ca

lidad

de l

os

mism

os.

Tam

bién

, se

seña

la de

ntro

de

las in

fracc

ione

s las

que

le o

curra

n a l

as ag

uas

subt

errá

neas

.

La le

y sol

amen

te

lasdefineyle

da co

mpe

tenc

ia a l

a ANA

. El

regl

amen

to a

la ley

esta

blec

e las

regu

lacio

nes

para

su

apro

vech

a-m

iento

, así

com

o las

prio

ridad

es

de u

so.

Com

pete

ncia

asig

nada

a la

Dire

cció

n Na

ciona

l de

Agua

s.

Disp

one q

ue, p

ara p

erfo

rar

pozo

s en

el su

bsue

lo

confin

esdee

xploració

n,

explotación,infiltra

ción

artifi

cialeinyección

artifi

cialeinvestigación

en ag

uas s

ubte

rráne

as,

requ

iere a

utor

izació

n pr

evia

de la

DIN

A.

La A

UA ap

roba

rá

la at

ribuc

ión

de la

s ag

uas s

ubte

rráne

as

a la c

uenc

a que

co

rresp

onda

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ecto

s de s

u planificació

n.Pa

ra su

expl

orac

ión

yaflo

ració

n,se

de

berá

cont

ar co

n un

a lice

ncia

y, pa

ra

su u

so, r

eque

rirá

una a

utor

izació

n pa

ra u

so o

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rove

cham

iento

pr

oduc

tivo.

Laleyd

efinela

reali

zació

n de

un

inve

ntar

io d

e agu

as

subt

errá

neas

en

un p

lazo

de h

asta

cin

co añ

os d

espu

és

de em

itida

la le

y.

46

XII. Protección del recursoLos mecanismos para la protección del recurso hídrico en la legislación latinoamericana analizada son muy particulares para cada país. Entre los temas coincidentes que se destacan, radican las facultades que se le otorga al ente rector u operador de la ley en cuanto al establecimiento de vedas, zonas vulnerables, regulación de zonas de recarga y descarga y similares. Pero, además, la normativa de protección en los países centroamericanos se decanta por la definición de áreas o zonas de protección de manantiales y corrientes superficiales, estableciendo el dimensionamiento de estas protecciones directas por ley. Las leyes, en su gran mayoría, contemplan la prohibición de verter contaminantes, así como la protección de los recursos marinos y costeros. La legislación de Nicaragua, Perú y Costa Rica plantean disposiciones para enfrentar el cambio climático, así como planes de prevención y adaptación.

Resulta importante resaltar que la legislación de agua y en general la legislación ambiental de un país deben contener la especialidad y particularidad de cada una, donde los temas de protección no deben ser la excepción. Así es el caso de la legislación de Nicaragua, que contempla una norma especial para la protección y conservación del gran lago de Nicaragua o Cocibolca, así como el de Managua o Xolotlán, lo que permite pensar en que debe normarse en forma especial. Igual sucede con Ecuador que en el régimen de protección se establece que, para las áreas de protección hídrica, se respetarán los usos espirituales de los pueblos y nacionalidades.

47

Crite

rio d

e an

álisis

Bras

ilMé

xico

Perú

Chile

Hond

uras

Nica

ragu

aCo

sta R

ica

Ecua

dor

Prot

ecció

n

del r

ecur

so

hídr

ico

No h

ay u

n ar

ticul

ado

de

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ec-

ción,

sino

qu

e se l

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ribuy

en a

las d

ivers

as

inst

ancia

s de

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ema

nacio

nal la

re

spon

sabi

-lid

ad d

e la

prot

ecció

n de

los r

ecur

-so

s híd

ricos

superficia

les

y sub

terrá

-ne

os.

El E

jecut

ivo

Fede

ral, p

revio

s lo

s est

udio

s té

cnico

s que

al

efec

to se

ela

bore

n y

publ

ique

n,

cons

ider

ando

lo

s pro

gram

as

nacio

nales

hi

dríco

s y

por c

uenc

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hidr

ológ

icas,

así c

omo

las

nece

sidad

es d

el or

dena

mien

to

terri

toria

l na

ciona

l, reg

iona

l y l

ocal,

pod

rá

decr

etar

el

esta

blec

imien

to

de zo

nas

regl

amen

tada

s, zo

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e ved

a o

decla

rar l

a re

serv

a de a

guas

, vía

dec

reto

. Se

tiene

, ade

más

, un

a nor

ma

sobr

e la c

ultu

ra

del a

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la

educ

ació

n, as

í co

mo

perm

isos

de d

esca

rga d

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uas r

esid

uales

.

Zona

s de v

eda

perm

anen

te o

te

mpo

ral, z

onas

de

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ricció

n to

tal p

or p

arte

de

un ac

uífe

ro. P

or

ley, s

e rec

onoc

e co

mo

zona

s am

bien

talm

ente

vu

lner

ables

las

cabe

cera

s de

cuen

ca y

pued

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irlasen

co

ordi

nació

n co

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Mini

ster

io d

e Am

bien

te, c

omo

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s int

angi

bles

do

nde n

o se

au

toriz

a el u

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ua. L

a Aut

orid

ad

Nacio

nal p

uede

de

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r zon

as

de p

rote

cció

n de

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a, pu

ede l

imita

r o

susp

ende

r de

rech

os d

e uso

. Pr

evé d

esar

rolla

r co

n el

Mini

ster

io

de A

mbi

ente

es

trate

gia y

plan

es

para

la p

reve

nció

n y a

dapt

ació

n al

cam

bio

clim

ático

.

La D

GA

pued

e de

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r zo

nas d

e pr

ohib

ición

de

ex

plot

ació

n de

agua

s su

bter

ráne

as

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ablec

e la

posib

ilidad

de

regu

lar

área

s de

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ricció

n.

La A

utor

idad

del

Agua

emiti

rá

regu

lacio

nes y

nor

mas

té

cnica

s par

a i) c

ontro

l de

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dos,

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nstru

cció

n de

obr

as y

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tivid

ades

qu

e pue

dan

caus

ar er

osió

n,

afloram

iento,descargad

eco

ntam

inan

tes u

otra

s que

de

terio

ren

la ca

ntid

ad y

calid

ad d

el ag

ua.

Se es

tabl

ecen

com

o ár

eas

de p

rote

cció

n de

5 m

. de

anch

o en

ríos

y qu

ebra

das,

las zo

nas p

rodu

ctor

as o

de

rese

rva d

e agu

a, do

nde

haya

man

antia

les, á

rea

de re

carg

as, c

apta

cione

s superficia

lesosa

lvagu

ardas

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enta

les.

Tam

bién

, se e

stab

lecen

re

serv

as p

ara l

a co

nser

vació

n de

l rec

urso

hí

drico

en ár

eas p

rote

gida

s.Ig

ualm

ente

, se e

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lecen

zo

nas y

per

íodo

s de v

eda

para

la p

rote

cció

n de

las

agua

s y su

s eco

siste

mas

.Ex

cluye

de e

sta l

ey la

ac

tivid

ad m

iner

a, la

cual

qued

ará s

ujet

a a te

mas

de

prot

ecció

n a l

a ley

resp

ectiv

a y a

la L

ey G

ener

al de

Am

bien

te.

Del F

ondo

Híd

rico,

un

60

% d

e sus

recu

rsos

será

n destinadosafin

ancia

rpr

ogra

mas

de c

onse

rvac

ión,

pr

otec

ción

y re

cupe

ració

n de

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urso

híd

rico.

Se d

eclar

an d

e ut

ilidad

púb

lica l

as

zona

s de c

apta

ción

de la

s fue

ntes

de

abas

tecim

iento

.Pr

ohíb

e la t

ala o

corta

de

árbo

les d

entro

de

un ár

ea d

e 200

m., a

pa

rtir d

e las

ribe

ras

de rí

os, c

osta

s de

lagos

y lag

unas

.Ha

ce u

na sa

lveda

d es

pecia

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tabl

ece

resp

onsa

bilid

ades

pa

ra la

pro

tecc

ión

y co

nser

vació

n de

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n lag

o de

Nica

ragu

a o

Cocib

olca

, así

com

o el

de M

anag

ua o

Xo

lotlá

n. Ig

ualm

ente

, es

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ece l

a ne

cesid

ad d

e est

udio

s hi

drog

eoló

gico

s par

a la

extra

cció

n de

agua

su

bter

ráne

a.La

resp

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ad se

le

otor

ga a

MARE

NA

en co

nsul

ta co

n la

ANA,

el cu

al pu

ede

decla

rar,

adem

ás,

zona

s de v

eda o

re

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a de a

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n cu

alqui

er p

arte

del

terri

torio

, de a

cuer

do

al Pl

an N

acio

nal d

e Re

curs

os H

ídric

os.

Las á

reas

de

prot

ecció

n tien

en

com

o ob

jeto

la co

nser

vació

n,re

cupe

ració

n y

sost

enib

ilidad

en

térm

inos

de

cant

idad

y c

alida

d de

lo

s cue

rpos

de

agua

y su

s ca

uces

, así

com

o de

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ífero

y l

a rec

arga

y d

esca

rga

de ag

uas

subt

errá

neas

. Se

cons

tituy

e en

una

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n pr

iorit

aria

y es

traté

gica

en

la g

estió

n in

tegr

ada d

el re

curs

o hí

drico

.

Esta

blec

e pr

otec

ción

de

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antia

les,

ríos,

reca

rga

y des

carg

a ac

uífe

ra y

en lo

s po

zos.

La le

y pro

híbe

la m

erca

n-til

izació

n de

los s

ervic

ios

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enta

les so

bre e

l agu

a confin

esdelucro.

La N

atur

aleza

o P

acha

mam

a tie

ne d

erec

ho a

la co

nser

va-

ción

de la

s agu

as co

n su

s pr

opied

ades

com

o so

porte

es

encia

l par

a tod

as la

s fo

rmas

de v

ida.

La le

y pro

tege

fuen

tes,

zona

s de c

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ción,

regu

lación,re

carga,aflora-

mien

to, n

evad

os, g

laciar

es,

pára

mos

, hum

edale

s y

man

glar

es, y

obl

iga a

l ca

udal

ambi

enta

l com

o ga

rant

ía de

pre

serv

ació

n de

lo

s eco

siste

mas

.La

s áre

as d

e pro

tecc

ión

hídrica

seidentifi

canen

terri

torio

s don

de ex

isten

fu

ente

s de a

gua d

eclar

adas

de

inte

rés p

úblic

o pa

ra el

co

nsum

o hu

man

o o

para

la

gara

ntía

alim

enta

ria y

form

an p

arte

del

Sist

ema

Nacio

nal d

e Áre

as P

ro-

tegi

das.

El u

so d

e las

área

s de

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ecció

n hí

drica

será

re

gulad

o po

r el E

stad

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ra

gara

ntiza

r su

adec

uado

m

anejo

.El

régi

men

de p

rote

cció

n qu

e se e

stab

lezca

par

a las

área

s de p

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cció

n hí

drica

resp

etar

á los

uso

s es

pirit

uales

de l

os p

uebl

os

y nac

iona

lidad

es.

Con

resp

ecto

a lo

s ve

rtim

iento

s, se

dele

ga

el co

ntro

l en

la Au

torid

ad

Ambi

enta

l Nac

iona

l en

coor

dina

ción

con

la AU

A y

los G

AD.

48

XIII. Infracciones y sanciones Toda normativa en materia de Ley de Aguas debe establecer una normativa de comando o control especial y particular en materia de agua y cauces, pues se trata de darle herramientas a la administración de tal forma que la Ley de Aguas se pueda aplicar; caso contrario, la violación a la normativa quedaría impune. Es importante que la referencia a las infracciones y sanciones deban ser dadas en la misma ley y no en la legislación conexa. A excepción de Chile, todas las legislaciones estudiadas contienen un título, capítulo o sección al respecto, tipifican los delitos y cuantifican sus sanciones, tanto económica como penalmente. Además, en algunos países, como Costa Rica, se establecen sanciones administrativas que aseguran en casos de bajo impacto, pero de comportamiento común, la posibilidad de que, mediando un mecanismo de debido proceso administrativo de corto plazo, se puede sancionar y reparar el daño al recurso hídrico.

Por la especialidad del tema y en tanto la gestión final de esta normativa penal, quedará su ejecución en manos de los ministerio públicos; es recomendable la elaboración en estrecha coordinación con las fiscalías ambientales, de tal forma que permita hacer viables y realistas las infracciones versus sus sanciones en principio de razonabilidad y equilibrio.

49

Crite

rio d

e an

álisis

Bras

ilMé

xico

Perú

Chile

Hond

uras

Nica

ragu

aCo

sta R

ica

Ecua

dor

Infra

ccio

nes y

Sa

ncio

nes

La le

y est

able-

ce la

s inf

rac-

cione

s par

a la

utiliz

ació

n de

lo

s rec

urso

s superficia

lesy

subt

errá

neos

. Si

ete t

ipos

de

infra

ccio

nes,

así c

omo

el es

quem

a de

sanc

ione

s que

so

n m

ulta

s y

revo

cato

ria d

e la

conc

esió

n.

Tipificalas

falta

s y la

sa

nció

n la

cuantifi

ca

en d

ías y

perm

ite la

cla

usur

a. De

ap

licac

ión

adm

inis-

trativ

a por

CO

NAGU

A.

Tipificalas

infra

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nes

adm

inist

rativ

as

ylasclasifica.

Esta

blec

e en

gen

érico

lo

s tip

os d

e sanciones:

desd

e tra

bajo

co

mun

itario

ha

sta m

ulta

s ec

onóm

icas

en p

orce

ntaje

s de

Uni

dade

s Im

posit

ivas

Trib

utar

ias (U

IT).

Corre

spon

de

a la A

utor

idad

Na

ciona

l su

clasifi

cació

n,as

íco

mo

sanc

iona

r.

No es

tabl

ece.

Setipificanlas

infra

ccio

nes

adm

inist

rativ

as

en n

ueve

ca

tego

rías y

seca

lificanen

leves

, gra

ves y

m

uy g

rave

s.La

s san

cione

s se

rán

tam

bién

gr

adua

les,

depe

ndien

do d

e la

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edad

de

los d

años

.Co

n re

spec

to a

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elito

s y su

re

spon

sabi

lidad

pe

nal, s

e su

jetar

án al

Mi

nist

erio

Pú

blico

o

auto

ridad

co

mpe

tent

e.

Defin

elasinfra

cciones

a la l

ey, t

ales c

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el us

o de

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a sin

au

toriz

ació

n, re

aliza

r pr

áctic

as m

onop

ólica

s o

de es

pecu

lació

n co

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s tít

ulos

de c

once

sión,

no

entre

gar l

a inf

orm

ació

n a

la AN

A o

al MA

RENA

, no

reali

zar l

as ac

cione

s de

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ecció

n ne

cesa

rias.

Tam

bién

, se e

stab

lecen

las

sanc

ione

s a la

s mism

as,

las cu

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erán

aplic

adas

ad

min

istra

tivam

ente

por

la

ANA.

Las

mul

tas p

or

infra

cció

n se

des

tinan

al

Fond

o Na

ciona

l de A

guas

.Ad

emás

, se e

stab

lecen

los

delit

os co

ntra

el re

curs

o hí

drico

, los c

uales

son

calificado

scom

omás

grav

es; p

or ej

empl

o, ar

rojar

su

stan

cias t

óxica

s o

resid

uos p

eligr

osos

en rí

os

y cau

ces.

Esta

s san

cione

s se

regi

rán

por l

eyes

pe

nales

del

país.

Refierealareparació

ndel

daño

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enta

l.

Tipificalasfaltas

y la s

ancio

nes

lascu

antifi

ca

en d

ías y

m

onet

arias

; pe

rmite

la

claus

ura

de

activ

idad

es.

De ap

licac

ión

adm

inist

rativ

a po

r DIN

A y

pena

les p

or

el Mi

nist

erio

Pú

blico

.

Clasificaalas

in

fracc

ione

s ad

min

istra

tivas

en

leves

, gra

ves y

muy

gr

aves

, y d

etall

a cad

a un

o de

esto

s gru

pos.

Le d

a la c

ompe

tenc

ia pa

ra el

cono

cimien

to

de la

s inf

racc

ione

s y l

as sa

ncio

nes

resp

ectiv

as a

la AU

A y

a la A

RCA.

Las s

ancio

nes s

e refierena:multas,

susp

ensió

n de

au

toriz

ació

n de

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y a

prov

echa

mien

to

prod

uctiv

o y

canc

elació

n de

esto

s, as

í com

o el

pago

de

mul

tas b

asad

o en

los

salar

ios b

ase.

50

7. Consideraciones finales

• El que un país logre aprobar una nueva legislación de los recursos hídricos no debe ser un fin en sí mismo, sino que debe convertirse en el medio por el cual se implementen las decisiones de política pública, que procuren un uso racional, equitativo y sostenible de este recurso.

• Son notables los cambios ocurridos en los marcos normativos aplicables a los recursos hídricos de los países de Latinoamérica en los últimos 15 años, que han impactado directamente la gestión de estos. Esta investigación analizó las leyes de ocho países que modificaron sus leyes, escenario impensable en las décadas anteriores al año 2000. Debe considerarse, además, que muchas de estas normas vienen a darse en países que no contaban con legislación alguna, como el caso de Nicaragua, o que estaban obsoletas, como el caso de Honduras, cuya ley databa de 1927, por lo que estos cambios han provocado y provocarán un cambio en la relación de las sociedades de estos países con los recursos hídricos.

• Uno de los cambios más relevantes en las leyes aprobadas en Latinoamérica es el movimiento desde marcos normativos dispersos y múltiples hacia marcos legales integradores, logrando con ello enfrentar con mayor eficacia la gestión de los recursos hídricos.

• Esta visión ha favorecido la adopción de la GIRH en todas las leyes latinoamericanas, como el modelo de gestión que cumple con las expectativas que las sociedades latinoamericanas del siglo XXI tienen respecto al agua: mayor eficiencia en la administración a través de la integración en la gestión, uso múltiple del recurso, participación de los usuarios en la toma de decisiones, un aprovechamiento sostenible, la valoración del agua como un mecanismo que mejora la eficiencia y mueve a las sociedades hacia una nueva cultura con respecto al agua.

• Las leyes de agua emitidas con anterioridad se centraban en el aspecto productivo del agua y no contemplaban el agua como un elemento transversal al desarrollo de cualquier país, cumpliendo funciones sociales, ambientales y culturales, aspectos que son tomados ahora en cuenta en prácticamente todas las leyes analizadas. Un solo ejemplo puede ilustrar lo apuntado, de una mejor manera: en Ecuador, se define que la ley debe garantizar el buen vivir o sumak kawsay y que la Naturaleza o Pachamama tiene derechos a la conservación de las aguas, con sus propiedades como soporte esencial para todas las formas de vida.

• Las legislaciones antiguas, como fueron los casos de Perú, México y Ecuador, se centraban en la regulación del aprovechamiento y su infraestructura hidráulica (distritos de riego, canales, presas, etcétera), respondiendo al modelo agroexportador que vivieron los países de toda América Latina y también, sin duda, a la cultura propia en la gestión del agua local. Este modelo ha sido abandonado por las nuevas legislaciones, las cuales pretenden aplicar una política de Estado y regular el agua como recurso estratégico en busca de su sostenibilidad.

• Lo anterior, igual se refleja en los cambios en la asignación legal del ejercicio de la máxima autoridad política (rectoría) en la gestión del agua, hoy por hoy, dispuesta en la mayoría de las legislaciones analizadas, que asignan esta responsabilidad en el Ministerio de Ambiente de los países. Un caso excepcional es el de Chile, donde se la otorga al ministro de Obras y Transportes, entendible por la

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época de promulgación y la condición particular del país, pero si se resalta que el director de la DGA depende del presidente de la República, lo cual hace tener el supremo nivel e importancia del agua. El caso más extremo es el de Perú, donde el agua siempre ha sido vista como sinónimo de riego; de hecho, la nueva ley prevé la transición de pasar la rectoría del Ministerio de Agricultura al de Medio Ambiente. La definición clara y ejercicio eficaz de la rectoría en los países de América Latina es fundamental para la gobernabilidad del agua, ya que no se puede ser juez y parte, regulador y usuario de agua; de ahí que nuestros Ministerios de Ambiente, dentro de la estructura de Estado, alcanzan esta neutralidad deseable. Lo ideal es tener autoridades nacionales de agua políticamente independientes.

• Existen grandes coincidencias en las normas aprobadas por parte de los diferentes países, siendo Chile el país que más se diferencia, debido en gran medida al modelo de desarrollo económico con que se ha manejado el país en las últimas décadas y que se ha transferido a todos los sectores.

• A pesar de las similitudes de algunas normas, los países también han integrado en los nuevos marcos legales particularidades propias que les permiten adaptar las soluciones a sus realidades. Por ejemplo, en el caso de Perú, se define un régimen especial para las aguas amazónicas. En Honduras, la nueva ley se hace cargo de la gestión de desastre de origen hídrico. Nicaragua establece normas especiales para los lagos de Managua y el de Nicaragua. En el caso de Perú, toma un capítulo para desarrollar las aguas de cuencas trasnregionales, dada la importancia del agua y cantidad de cuencas que trascienden las fronteras de la división política-administrativa de las regiones en que han dividido el país y las cuales cuentan con un gobierno regional.

• Dentro de las similitudes que tienen las normas legales, se pueden señalar algunas que son de máxima importancia, como que la propiedad de las aguas de los países es del dominio público, la responsabilidad de la administración del agua radica en el Estado, la adopción de la GIRH como solución efectiva a los problemas en la gestión del agua y, tal como se ha mencionado, la centralización de las funciones ejecutivas y de aplicación de la política hídrica hacia autoridades nacionales, que pueden tener diferentes niveles de autonomía, pero que concentran funciones sobre todas las aguas y para todos los usos. Por otro lado, destaca la adopción de la cuenca hidrográfica como unidad territorial de gestión, la participación de los usuarios y la sociedad civil a partir de Consejos de Cuenca, el aprovechamiento del recurso a partir del otorgamiento de derechos y la incorporación del valor económico del agua.

• Las legislaciones de Ecuador y Costa Rica, emitidas posterior al año 2010, período en que se adopta por las Naciones Unidas el derecho humano al agua y al saneamiento como un derecho universal, acogen este derecho en las normas jurídicas.

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95 Avenida Norte, N.º 642, Colonia Escalón, San Salvador, El Salvador, C.A.www.nimd.org

Programa Diálogo Democráticopara la Seguridad Ambiental

de las leyes en materia de recursos hídricos de ......hídrico (girh), como la participación de...

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