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Desarrollo Local y Regional: Banco de políticas públicas como estrategia de fortalecimiento de la gestión asociada Congress Theme: Government, New Governance and Political Institutions/Gobierno, nueva gobernanza e instituciones políticas. Panel: Reforma del Estado, modernización del sector público y fortalecimiento institucional en Iberoamerica: Balance, perspectivas y reflexiones en curso. Una perspectiva anclada en los desafíos para la Innovación y Liderazgo Público. Language: Spanish Author: Prof. Ivana Merlo Rodríguez Co-Authors: Prof. María Victoria Romero Ratti

Introducción

Los impactos de la globalización en los gobiernos locales, ha generado que éstos actúen como actores activos en los procesos de desarrollo integral e integrado. Así, es sumamente importante que desde otros niveles de gobierno se generen y propicien espacios tendientes a la replicabilidad y encuentro en la gestión de lo público. En este sentido, durante 2010 el Incam puso en funcionamiento el Banco de Políticas Locales y Regionales para el Buen Gobierno como herramienta de intercambio entre los gobiernos locales y regionales, posibilitando así la difusión de distintas experiencias de diseño, gestión y evaluación de políticas locales y regionales, a los fines de darlas a conocer y, de ese modo posibilitar su reproducción y crítica. A partir de su puesta en marcha y luego de un exhaustivo proceso de selección hoy el Banco cuenta con catorce políticas públicas que representan un ejemplo de Buen Gobierno. Buen Gobierno es entendido como un proceso político y colectivo de la resolución de los problemas públicos locales y regionales. Buen Gobierno como “proceso en el que la definición del sentido de dirección de la sociedad, de las actividades para realizar los objetivos, de las formas de organizarse y del modo como se distribuyen los costos y beneficios ya no es ni puede ser obra exclusiva del gobierno, considerado como actor único o dominante, sino que es el resultado de la deliberación conjunta entre el gobierno y las organizaciones privadas y sociales” (Aguilar Villanueva, 2010). En este marco, esta ponencia profundiza sobre el concepto de buen gobierno a escala local desde lo teórico pero también desde la aplicación, a partir de la presentación de las catorce políticas que hoy integran el Banco.

Buen gobierno (governance) y Desarrollo

“El Estado nunca es una instancia ahistórica sino que tiende a asegurar un modelo de acumulación o de desarrollo definido; tiene que asegurar la continuidad y la sustentabilidad de una forma de producir y distribuir el ingreso. Todo Estado remite a un modelo de acumulación determinado” (García Delgado, Daniel: 2003) y a un modelo de organización de la administración y de las relaciones intergubernamentales. Por ello, es necesario introducirnos a partir de un recorrido histórico de la relación entre Estado, mercado y sociedad en a escala global y América Latina, en particular. Mientras las teorías que hablan de la Administración Pública se han desarrollado a partir de la idea weberiana de Estado, que lo entendía como una organización, jerárquica, autoritaria con capacidad organizativa, con una

burocracia meritocrática, etc., el concepto gobernanza introduce una innovación porque rompe con la tradición weberiana, resquebrajando ese modelo jerárquico clásico, para darle paso a un modelo relacional, de co-gestión, de interacción entre el sector privado y la sociedad civil, generación de sinergias, y coordinación de la sociedad, lo cual implica un cambio en las estructuras organizacionales. Cabe destacar que la gobernanza no implica el debilitamiento o declive del Estado; la idea de gobernanza apunta hacia un Estado cuya fortaleza se encuentra en sus capacidades negociadoras y unificadoras para lidiar con el entorno. Las reformas del sector público han ayudado a crear un sector público más eficiente y efectivo mientras que las reformas de la gobernanza han contribuido a solucionar los problemas contemporáneos de gobierno, sobre todo aquellos problemas políticos que reflejan la tendencia a enfatizar valores administrativos en vez de democráticos. Es preciso destacar que estas ciertas aproximaciones al gobernar como la Nueva Gestión Pública o la Teoría de la Gobernanza intentan aumentar la autonomía de los componentes de niveles más bajos del sistema de gobierno, ya sean gobiernos subnacionales o locales, agencias o redes que vinculan actores privados y públicos. La capacidad de estas organizaciones para implementar técnicas de administración reconocidas como infrecuentes en el sector público han tendido y tienden a hacer más eficiente y efectivo al gobierno en la provisión de los servicios. Claramente nos encontramos ante un fenómeno de revalorización del espacio local y subnacional que se experimenta a nivel mundial. Los gobiernos locales o subnacionales son considerados actualmente como agentes estratégicos del desarrollo (económico, social, ambiental, ect.) dejando de ser meros prestadores de servicios para ser protagonistas del cambio en las estructuras del gobierno y en la manera de gobernar, convirtiendo el espacio local en un espacio estratégico de gobierno. Este resurgimiento o revalorización del espacio público local responde a múltiples factores, uno de ellos tiene que ver con la reestructuración neoliberal con el consecuente debilitamiento del Estado como agente rector, y la creciente descentralización, lo cual ha obligado a los gobiernos locales a ampliar rápidamente su agenda de acción y crear nuevo mecanismos de gestión que les permitan gobernar eficientemente un espacio local que crece y cambia continuamente. Estos cambios se produjeron en América Latina poco después de la restauración de la democracia, lo que había movilizado cambios en las estructuras del gobierno y en las relaciones entre los distintos niveles de gobierno favoreciendo la autonomía de los espacios locales. Esta revalorización no hubiera sido posible si los espacios locales no hubieran constituido el escenario de la revitalización de una sociedad civil cada vez más organizada y demandante de democracia. En este marco, es preciso remarcar que en el espacio local convergen dinámicas endógenas y exógenas; así su revitalización como espacio estratégico de gobierno dependerá de aquellos factores que le son propios y de las circunstancias externas que favorezcan o no su surgimiento. Conceptualización de la governance

Existen diferentes definiciones de la gobernanza, distintos teóricos la han definido de manera diferente a través de los años, en este trabajo se trata de hacer una conceptualización que nos permita comprender el fenómeno de la gobernanza y su relación con el Buen Gobierno a nivel local. Para alcanzar esta definición de gobernanza, en primer lugar se hace necesario distinguirla de la gobernabilidad. La gobernanza se diferencia de la gobernabilidad debido a que esta última está ligada a las crisis y a la inestabilidad de los gobiernos o de los regímenes políticos, muchas veces se cuestiona la legitimidad del cargo o de la actuación de los gobiernos. Se relaciona con la idea de la autonomía del Estado y la capacidad unilateral del Estado para dar respuesta a los nuevos problemas surgidos en las sociedades. Sitúa el problema únicamente en los gobiernos, mientras que los planteos sobre gobernanza sitúan el problema en los gobiernos y en la forma que éstos gobiernan o dirigen una sociedad, es decir en el proceso de gobernar. El supuesto básico del enfoque de la gobernabilidad es que: “…un gobierno capaz es suficiente para la conducción de la sociedad. Por consiguiente, la dotación o redotación de capacidades al gobierno democrático es la condición necesaria y suficiente para que pueda gobernar” (Aguilar Villanueva, 2010: 25). Los componentes de la gobernabilidad son la reforma institucional, la reforma fiscal, la reforma administrativa, la reforma judicial y policial. En el enfoque de gobernanza, el gobierno deja de ser el centro de la dirección de la sociedad, y numerosos actores privados, entidades públicas o gubernamentalmente independientes participan en la elaboración y ejecución de las políticas públicas. Se apunta a la necesidad de un nuevo proceso directivo de la sociedad. El supuesto básico es que “… en las actuales condiciones sociales el gobierno es un agente de dirección necesario pero insuficiente…” (Aguilar Villanueva, 2010: 29). Siguiendo a Aguilar Villanueva podemos tomar como definición de la gobernanza la siguiente “un proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden sus objetivos de convivencia – fundamentales y coyunturales- y las formas de coordinarse para realizarlos: su sentido de dirección y su capacidad de dirección” (2008: 90). Buen Gobierno y Gobernanza Lo primero que se debe tener en cuenta en esta instancia es que Buen Gobierno y Gobernanza no son sinónimos pero si tienen elementos comunes que puede permitir establecer una relación entre ellos. Buen Gobierno es aquel que respeta y expande la libertad positiva y la autonomía del ser humano y cuida la ecología moral de la sociedad, lo que significa que es un gobierno que permite que todos los seres humanos decidan libremente como quieren vivir (ética personal) sin interferir en esa decisión, entendemos también que el civismo y el capital social son condición necesaria para contar con un buen gobierno, así como también lo son, las instituciones adecuadas que generen incentiven el buen comportamiento y la calidad democrática. El buen gobierno exige integridad, receptividad, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad democrática. Desde un enfoque de gobernabilidad, donde el problema central es el gobierno y su capacidad para ejercer sus funciones. Lo contrario sería la ingobernabilidad. Se entiende que el Buen Gobierno es aquel que puede

gobernar, es decir, el que es capaz de decidir políticas e implantarlas, cumpliendo todas las normas establecidas, es decir, “Buen Gobierno sería, en este caso, el que gobierna efectivamente, el que controla su sociedad a través de los instrumentos técnicamente más útiles” (Villoria; 76). En una democracia, el buen gobierno sería el que es capaz de gobernar siguiendo las reglas básicas de la democracia. Si bien la gobernanza se relaciona con algunas de las cosas que nombramos como requisito del Buen Gobierno, no es posible decir que la gobernanza equivale a Buen Gobierno. La gobernanza es la forma de gobernar en la que el Estado ya no detenta el monopolio de la definición de objetivos de la sociedad y las formas de alcanzarlos. Según esta concepción, el Estado es un actor necesario en el proceso de gobernar pero ya no es suficiente. Esto quiere decir que tanto la definición de objetivos como la forma de alcanzarlos deben hacerse con otros actores de la sociedad, como son, las organizaciones de la sociedad civil sin fines de lucro y con fines de lucro, y la ciudadanía no organizada. “La gobernanza como proceso implica además ciertas condiciones para su desarrollo. Los prerrequisitos para una cooperación público-privada efectiva contemplan la presencia de actores públicos y privados con cierto poder para solucionar problemas, y la idea que éstos no pueden ser resueltos de manera individual por cada uno de ellos. Estos aspectos son en principio válidos para todos los niveles en los cuales se presentan dificultades, desde el nivel local o subnacional, el nacional o regional ampliado y el internacional (Maintz, 2001)” (Carmona; 2005: 1). Desde un enfoque de la gobernanza, donde el Estado ha dejado de poseer el monopolio del gobierno y se convierte en un actor más en el proceso de gobernar, el buen gobierno puede ser entendido como aquel que decida e implemente políticas públicas conjuntamente con otras instituciones públicas y privadas, con la participación de la sociedad. El buen gobierno es algo más que la buena administración, tiene un plus de liderazgo que hace que sus responsabilidades sean más claras y explicitas y su capacidades de cambio mayores. Gobernanza y Calidad del Gobierno A los fines de debatir sobre el concepto de la calidad del gobierno y los indicadores que se utilizan para medirla Cejudo (2009) toma tres enfoques representativos de ese debate: el primero está relacionado con una vertiente prescriptiva y una definición amplia de calidad de gobierno, el segundo es el que asocia la calidad del gobierno con los efectos esperados o deseables y el tercero desarrolla una perspectiva normativa que asocia la calidad como estándares institucionales mínimos donde se concibe a la calidad gubernamental con la imparcialidad. El segundo de estos enfoques es el que tomaremos para debatir sobre la gobernanza. El mismo se basa en las investigaciones que ha dirigido el Banco Mundial donde se vincula a la buena gobernanza con la calidad del gobierno partiendo de una noción general de gobernanza entendida como “las tradiciones e instituciones por medio de las cuales la autoridad es ejercida en un país determinado” (Kaufmann en Cejudo; 2009: 122). Se hace mención a una visión amplia de la gobernanza o de buena gobernanza, donde se incluyen aspectos como la apertura del espacio de políticas públicas, una burocracia

guiada por un ethos profesional que rinde cuentas oportunamente, una sociedad civil participativa y la existencia de un estado de derecho lo suficientemente sólido que cobije y resguarde todos esos elementos. Tomando en cuenta esta definición el Banco Mundial ha desarrollado instrumentos de medición cuyo propósito es realizar un diagnóstico de la gobernanza en cada uno de los países miembros del Banco y proponer recomendaciones que apoyen el desarrollo económico, social y político de los mismos. Definen tres campos esenciales de la gobernanza: selección, monitoreo y remplazo de gobiernos; capacidad gubernamental para formular e implementar políticas; y respeto por las instituciones económicas y sociales. Estos se dividen en seis instrumentos de medición: voz y rendición de cuentas; estabilidad política y ausencia de violencia; efectividad del gobierno; calidad regulatoria; estado de derecho; y control de la corrupción. Los indicadores permiten hacer comparaciones entre países pero este enfoque tiene limitaciones al momento de definir una esfera propia para la noción de calidad de gobierno. Partiendo de nociones tan amplias de gobernanza y buena gobernanza da la impresión de que podría incluir cualquier elemento institucional o de gestión como parte del concepto. Esa misma amplitud produce que no se haga una diferenciación precisa entre los mecanismos de acceso y ejercicio de la autoridad, por lo que resulta difícil identificar la composición precisa del concepto de calidad del gobierno, así como las relaciones que se construyen en entre las políticas y las practicas gubernamentales rutinarias. También este enfoque plantea un problema de causalidad revertida ya que se podría entender que las instituciones de la gobernanza favorecen el crecimiento económico y la disminución de la pobreza o que sólo los países con mayor crecimiento económico y con bajos niveles de desigualdad son capaces de construir instituciones de calidad. En este punto es pertinente contraponer la posición de Moncayo Jiménez sobre un “nuevo paradigma territorial del desarrollo”. El autor sostiene que el proceso de globalización incompleto y asimétrico ha abierto la puerta a nuevas opciones de desarrollo pero también ha restringido otras. Las consecuencias de la década del noventa en la región de AL han puesto de manifiesto un nuevo desafío, es decir, no ya la profundización de paquetes de reformas de segunda y/o tercera generación sino más bien una nueva “visión del desarrollo”, en donde éste persiga objetivos más amplios que el crecimiento o la estabilidad de variables macroeconómicas. En este sentido, el autor plantea que en la década de los noventa precisamente se produjeron por un lado, “ciertos avances en la reducción de la inflación y los desequilibrios fiscales y en el incremento de las exportaciones y la Inversión Extranjera Directa” pero por otro lado ha sido “frustrante en materia de crecimiento económico, productividad, sostenibilidad y vulnerabilidad externa” y “la productividad total de los factores antes que aumentar disminuyó en la mayorías de los países y en consecuencia la

pobreza y las tensiones distributivas se agudizaron” (Moncayo Jiménez, 2002: 7-8). En las teorías neoclásicas de desarrollo, variables tales como localización espacial de la actividad productiva, factores relativos al espacio y la geografía no eran incluidos en los análisis del crecimiento y de la acumulación del capital. Moncayo Jiménez plantea la necesidad de una nueva agenda de desarrollo que suponga un proceso de abajo hacia arriba basado en el potencial endógeno de los territorios, la localización de los procesos de acumulación de capital, de innovación y de formación de capital social y que también respete los derechos de la futuras generaciones, es aquí donde los gobiernos locales toman protagonismo. En este marco, el nuevo enfoque de desarrollo pone sobre la mesa una nueva manera de concebir y entender al territorio, donde éstos ya no son tan sólo espacios físicos o “campos de maniobras” sino más bien se han convertido en actores del desarrollo (Veltz, P., 1999: 18). El proceso de globalización ha generado que el Estado – Nación se vea afectado en su distribución de autoridad. Así, surgieron dos procesos políticos paralelamente: a) la descentralización como proceso político de transferencia de funciones y recursos de un nivel superior de gobierno hacia un nivel inferior de gobierno (por ejemplo: la descentralización de la salud en la provincia de Córdoba en la década de los noventa) en aquellos problemas que al Estado – nación le quedan demasiados chicos; y b) los procesos de integración para dar respuesta a aquellas cuestiones que ya no pueden ser resueltas a solas, es decir, le quedan demasiado grandes (por ejemplo: Mercosur). Esto también genera un paso del Estado – nación al Estado – región, punto vinculado con lo anterior. Ahora bien, estas estrategias para hacer frente a los impactos de la globalización evidencian la necesaria asociación intrasectorial para resolver los problemas sociales; esa intrasectorialidad pública obvia pero no siempre presente, no es suficiente para dirigir a una sociedad democrática. Hoy lo que se requiere es la intersectorialidad, es la asociación pública – privada, la generación de alianzas, en donde el Estado aparece como facilitador y/o coordinador de un proceso pero no el responsable ni único ni principal, y la sociedad aparece comprometida con los asuntos públicos. En este sentido, autores como Putman, Knack y Keefer, sostienen la relación directa entre desempeño económico, efectividad institucional del Estado y compromiso cívico1. En esta misma dirección, Fukuyama afirma que sólo las sociedad con un alto nivel de confianza social podrá crear organizaciones empresariales flexibles y de gran escala necesarias para competir exitosamente en la economía global emergente, “el bienestar depende de la confianza” (Fukuyama, F., 1996). Así, comienza a surgir la Nueva geografía institucional (NGI). En los años ochenta surgieron modelos de crecimiento endógeno como respuesta a los enfoques neoclásicos de desarrollo; estos modelos entendieron que lo endógeno estaba vinculado con suponer que la acumulación de capital y la innovación eran consecuencia (efectos) de decisiones tomadas por agentes racionales maximizadores de ganancias en un contexto histórico determinado (Moncayo Jiménez, 2002: 12). Así, Krugman da origen al marco teórico de la nueva geografía económica (NGE) la cual afirmó que el crecimiento regional 1 Componente esencial del capital social según Putman.

era producto de una interrelación entre dos fuerzas: una centrípeta – los encadenamientos hacia atrás y hacia delante de las empresas conducen a una aglomeración de actividades – y otra centrífuga – costos de la tierra, del transporte, deseconomías externas eran los que ponen límites o van configurando la aglomeración-. Así, la estructura espacial de una economía sería el producto resultante de los encuentros entre estas dos fuerzas. Es aquí donde comienza a tener importancia en el análisis la geografía física y el entorno natural en el crecimiento económico de un territorio determinado. Así, este enfoque de la NGE afirma que el “libre juego de las fuerzas del mercado conduce inexorablemente a una intensificación de las desigualdades regionales” (Moncayo Jiménez, 2002: 13). Así, la sustentatibilidad del desarrollo se la encuentra en el equilibrio o más bien en la armonía sistémica, que respeta las generaciones futuras, entre: capital humano, capital natural, capital físico, capital financiero, capital institucional y capital cultural. “Los nuevos marcos teóricos inspiran, a su turno, una nueva generación de políticas, mediante las cuales son los propios territorios los que toman la iniciativa de impulsar activamente su desarrollo” (Moncayo Jiménez, 2002: 5). Al hablar de gobiernos locales nos encontramos con un universo sumamente heterogéneo. Claramente una ciudad con ciertas características demográficas, ubicada geográficamente en las proximidades del centro de ciertos nodos de producción no presenta los mismos atributos que otros gobiernos locales más pequeños desde lo demográfico, ubicados en la periferia. Más allá de las variaciones en la complejidad de la organización de cada uno de estos gobiernos, es posible que el punto en común en ambos fuera lo difuso de sus políticas públicas. Al vincular la teoría de la gobernanza con el nivel local es necesario profundizar lo vinculado con la democracia local y la construcción de ciudadanía y participación a niveles locales. Como ya se afirmó la globalización y su impacto sobre los Estados Nación y los cambios en la naturaleza de las problemáticas que importan a las sociedades actuales han generado que los gobiernos locales dejen de tener un rol de prestadores de servicios públicos básicos para convertirse en actores políticos a los que se les reclama intervenciones públicas concretas a través de políticas públicas. Claramente los gobiernos locales se han convertido en un nivel de gobierno que por su proximidad con el ciudadano posee ciertas potencialidades susceptibles de generar transformaciones de abajo hacia arriba. La democracia local ha sido revalorizada y resignificada, en muchos casos, como instrumento de superación de las crisis. En donde al mismo tiempo que se revaloriza “lo local” se vuelve a darle otros sentidos y alcances a la democracia. En este sentido, Font afirma que “una escala de gobierno menor facilita el desarrollo de instrumentos participativos, en tanto que abre el diálogo y la interacción cara a cara”. La agenda democrática a nivel local, como a cualquier otro nivel de gobierno, está constituida por los problemas que son considerados como públicos, por lo tanto, el Estado está asumiendo responsabilidad sobre la resolución de dichas situaciones. Ahora bien, los problemas como hechos objetivos, no existen. Los problemas son construcciones intersubjetivas, son percepciones que se ven afectadas por “condicionantes materiales”. Por ello y dado que el punto crítico de

todo proceso de decisión pública es la definición de los problemas2, esa definición debe ser, inexorablemente, participativa. El desafío de la construcción de una agenda local de gestión democrática se encuentra en la redefinición de los vínculos ciudadanos – administración, en donde se escuchen las voces ciudadanas en los procesos de toma de decisión pública. Por otro lado, la crisis de representación política, la crisis de los partidos como vehículos de expresión del ideal de nación, la multiplicación de actores sociales, el papel de los medios de comunicación, la deuda social de la democracia, la debilidad del Estado de Derecho, han puesto y ponen sobre la mesa la necesidad de nuevos liderazgos y de nuevos procesos de toma de decisiones colectivas que van más allá de la idea de representación clásica del abate Siéyes. En este sentido, los diferentes autores profundizan sobre la vinculación entre los conceptos de democracia, participación y ciudadanía y asumen que el centro de gravedad de la vida política se ha visto modificado, y ya no se encuentra en el Parlamento ni en los partidos de masas. Salazar Ugarte plantea que el concepto democracia se vincula con el de participación, desde la definición de Kelsen en donde la democracia es el régimen en el que las directrices (normas) ascienden desde la base, es el régimen donde los ciudadanos participan de la elaboración de las normas que rigen o reglamentan la vida social. Pero el autor entiende, que la democracia no es tan sólo esta imagen sino también la extensión de la participación. Mientras que autores como Quiroga, Font y Echavarría harán énfasis ya no en la extensión sino en la intensidad de la participación como ejercicio efectivo de la ciudadanía en una democracia deliberativa. Hugo Quiroga plantea que el espacio político y social se ha visto transformado, principalmente, por tres fenómenos: la crisis de representación, la inseguridad social y la inseguridad civil. En este marco, “la ciudadanía3 no adquiere un significado de inclusión e igualdad”, y para el autor aquélla “implica el acto consciente de voluntad de entrar en la comunidad” y “se organiza en base a derechos individuales y al principio de representación (ciudadano gobernado) y siempre se ha regido por la dialéctica exclusión – inclusión”. Por su parte, Font describe que en las sociedades en las que aparece el voto universal (extensión del concepto de ciudadanía), son sociedades en las que la mayoría de la población no alcanza a superar la escuela primaria, lo cual genera una brecha (intensidad del concepto de ciudadanía) entre esta mayoría y una pequeña minoría (élite política) que posee el acceso al conocimiento y la información. Así, los partidos se convirtieron en los vehículos para informarse, movilizarse y votar. Hoy, sostiene el autor, la universalización de la educación secundaria, el acceso a la educación terciaria o universitaria, el papel de los medios, han dado lugar a una “movilización cognoscitiva”, donde los ciudadanos no se conforman con ese rol pasivo sino que reclaman mayor involucramiento en la vida pública. La ciudadanía se define a través de la participación, y todo ciudadano tiene derecho a participar en los asuntos públicos por sí mismo (o a través de sus representantes). Ahora bien, Quiroga plantea el interrogatorio si es posible ejercer

2 Un mismo tema puede ser definido como problema de diferentes maneras, por ello “quien define, es

quien decide” 3 El autor entiende que la ciudadanía se ha construido históricamente sobre la base de dos conceptos:

participación política y pertenencia a la comunidad. La participación política es la que define a la ciudadanía, ya que implica el derecho de tomar parte de los procesos de deliberación y decisión pública. Es la participación política la que nos convierte en ciudadanos. Mientras que la pertenencia hace referencia a la conciencia de ser pate integrante de una comunidad.

ese derecho de participación en la vida pública sino se tienen garantizados un mínimo de condicionantes económicos y sociales. Así, el autor entiende que la igualdad social es una condición necesaria para el ejercicio efectivo de la ciudadanía y es la democracia la que debe ocuparse de la exclusión y la desigualdad, porque de lo contrario se reconocen derechos que no se pueden ejercer (“conciencia de ciudadanía”) dentro del mismo sistema capitalista – democrático que los reconoce; y así el ciudadano gobernado opaca o veda al ciudadano autónomo. Así, se entiende que “la democracia es liberal y social al mismo tiempo” (Zalazar Ugarte, 2004: 53). En este mismo sentido, Font entiende que los recursos que favorecen la participación ciudadana se encuentran desigualmente distribuidos, por lo tanto la intensidad de la participación también será desigual. En nuestra actualidad, la participación como ejercicio efectivo de la ciudadanía debe hacer frente a un conjunto de desafíos: a) el ciudadano moderno invierte la mayor parte de su tiempo en establecer e implementar estrategias de supervivencia4; b) el concepto de lo público se ha visto ampliado, ya no hace sólo lo referencia a lo público – estatal (se ha visto ampliado a consecuencia de la incorporación de nuevos temas al universo político – Joan Font-) sino también a lo público – asociativo como un espacio plural de voces (Quiroga), en donde aparecen los denominados “públicos temáticos5” (Font); y c) la visibilidad de los hechos que otorgan los medios de comunicación, formando opinión pública. En este sentido, Quiroga plantea que nos encontramos ante una democracia de audiencia, donde las decisiones se toman sobre la base de la vinculación entre el gobierno y la opinión pública, la cual se caracteriza por encontrarse fuera de las representaciones, es volátil y sin lugar propio. Por otro lado, en la actualidad pareciera que nos encontráramos ante una moda de participación (Font), lo cual puede ser considerado una oportunidad pero al mismo tiempo un riesgo. Oportunidad en el sentido, que desde ese lugar se pueden promover espacios genuinos de participación ciudadana en los procesos de construcción de decisiones colectivas. Pero es un riesgo, en cuanto a la institucionalidad que los Departamentos Ejecutivos le terminan otorgando a los procesos participativos, generando mecanismos y espacios que promueven fracasos de participación ficticia6. En este sentido, Echavarría plantea que hay mecanismos o bien espacios que no promueven la participación ciudadana sino más bien una participación administrativa, es decir, procesos de “consulta” que ubican al ciudadano en un lugar que más que ser parte de la toma de decisión pública tan sólo se le consulta. En este sentido, la calle, que se encuentra fuera de los procedimientos institucionales, se ha convertido en una arena política, en un espacio de expresión y de construcción de identidad política (Quiroga). Quim Brugué expresa que “la participación es muy difícil, requiere de política… y no tenemos; reclama ciudadanos … y no los encontramos… pero es inevitable,

4 Joan Font sostiene que esa minoría de perfectos ciudadanos (burgués) que podían dedicar tiempo a los

asuntos privados y los asuntos públicos, hoy casi han desaparecido. 5 Font define a estos “públicos temáticos” como personas que actúan como el perfecto ciudadano

(informado y activo) en algunos temas y a la vez se comportan como espectadores apáticos en muchos otros. En estos ciudadanos su tema es el centro de su interés, es el que define su información, su actividad asociativa y hasta su comportamiento electoral. 6 En este sentido, Echavarría pone sobre la mesa de discusión un claro indicador de cómo un

Departamento Ejecutivo (Córdoba) entiende a la participación ciudadana. Ver página 155.

porque solos no podemos, estamos impotentes”7. Asimismo, considero que esta frase es exacta para describir los procesos de construcción de una agenda democrática local: “El autor del lenguaje, el pensamiento, la filosofía, la ciencia y el arte, además de la ley, los pactos, los derechos individuales, la autoridad y la libertad no es el hombre sino los hombres” (Barber, B. 1982). En este marco, para Font, estas crisis son una oportunidad; oportunidad de ser resueltos con mayor ciudadanía porque se asume que “la acción y el discurso necesitan irremediablemente de la presencia de otros” (Quiroga).

Las políticas públicas local y regional como medio

El desmantelamiento noventista de la estatalidad en la región, puso en evidencia la vinculación necesaria entre desarrollo y democracia, es decir, no es posible sólo con mercado desarrollo alguno, para alcanzar ciertos estándares se requiere al mercado (generador de la riqueza) y al Estado (garante de la distribución de la riqueza generada y promotor en ciertas actividades económicas) pero también a la participación de una sociedad capaz de la cooperación público–privada. Así, han adquirido relevancia las diferentes estrategias gubernamentales, en sus diferentes niveles, tendientes a generar contextos favorables al desarrollo, fortaleciendo la democracia y forjando espacios de aprendizaje social de cooperación entre los diferentes actores sociopolíticos. La revalorización del espacio local, producto de la crisis del Estado-nación, ha exigido a los gobiernos locales un nuevo rol, ubicándolos en la situación de tener que y poder aprovechar las nuevas oportunidades que se presentan a los fines de promover y generar estrategias desarrollistas. Todo análisis de política pública “está necesariamente predeterminado por un marco (una teoría) mayor de referencia”. Todo concepto o noción de política pública es el resultado de una meta-teoría (macro) que explica procesos sociales y políticos. Así, se entenderá a la política como output del sistema político, como resultado del conflicto de clases, como consecuencia de acuerdos entre grupos políticos o bien como producto de hegemonía de las elites que persiguen prevalecer en el sistema social (Cruz Rubio, 2003: 2). Como primera aproximación, y desde un enfoque procesual e hiperracionalista, podría decirse que las políticas públicas son una hipótesis causal, es decir, si sucede “x”, y bajo ciertos supuestos, entonces sucedería “y”. Son acciones causalmente idóneas para producir una situación deseada. Desde esta perspectiva, como hipótesis causal, las políticas públicas no son ideología. Más adelante veremos cuáles son las críticas a este paradigma sobre las políticas. Siguiendo a esta línea de pensamiento, las políticas son un conjunto de acciones (de gobierno y/o de gobierno más sociedad) orientadas a las soluciones de problemas públicos para alcanzar situaciones futuras deseadas. Ahora bien, desde este paradigma racionalista de las políticas surge el análisis procesual, es decir, analizarlas como procesos. Pero bajo este lente conceptual sólo se las analiza como proceso racional, siguiendo la lógica de hipótesis. Este enfoque ha sido sumamente criticado sobre todo desde las perspectivas hiperpolitizadas de las teorías de las políticas, pero se les ha reconocido su aporte, solamente, a los fines analíticos para estudiar por fases, dada la complejidad de toda política. 7 En el marco del Curso de Planificación, evaluación y participación en las políticas públicas, ciudad de La

Plata desde el 21 al 25 de septiembre de 2009.

Toda política pública se desenvuelve en un contexto social, político – institucional, económico dentro y fuera de la propia estructura gubernamental. Además, los fines que persiguen las políticas (cambio social) evitan que las mismas estén ajenas a la sociedad, con sus particularidades y complejidades. Por ello, una política pública no es un proceso hipotético sino un proceso de construcción pública, es decir, es y debería ser una coproducción entre el Estado y la sociedad. Las políticas públicas deberían expresar la síntesis entre democracia y tecnoburocracia, las conclusiones de un aprendizaje social colectivo e inclusivo. Así, se afirma que la política pública es un ciclo de aprendizaje (Lindblom), es un producto de la esfera pública: interlocución, interacción, diálogo público – privado. La política pública es generada dentro de una arena pública que es asimétrica, excluyente y competitiva. Polémica y de interlocución plural. Por ello, la política pública es producto de redes de políticas (redes de asuntos o redes de temas) a través de “emprendedores políticos” y/o “emprendedores cívicos”. En la década de los ´50, el proceso de gobernar (proceso de toma de decisión) no era estudiado por la ciencia política ni tampoco por la ciencias de la administración, especialmente, la pública. La ciencia política se centraba en otros issues (politics: lucha por el poder) pero no en el gobierno y su manera de actuación (policy: productos de la política). Entonces, el proceso de decisión, al no haberse constituido en un objeto de estudio científico, representaba un punto ciego. Por otro lado, la democracia había resuelto el problema de la legitimidad de los gobiernos (el quién gobierna) pero no la eficacia del gobierno. La eficacia directiva hace referencia al conocimiento, es decir, a decisiones gubernamentales con bases cognoscitivas. Así, política pública surge para otorgarle legitimidad por resultados a la legitimidad política bajo el supuesto que la lógica de la causalidad no es la lógica del consenso. En este marco, Lasswell publica su trabajo The policy orientation junto a Lerner en el año 1951, dando origen, según muchos autores, al public policy sciences - studies. En términos generales, la ciencia política ha entendido a las políticas públicas como outputs del sistema político: en todo orden político (polity), la acción política (politics) produce resultados (policies); estos resultados son el producto de decisiones que emergen del sistema político. En este marco, es diferenciable la dinámica previa (arenas políticas, problemáticas, actores, instrumentos, etc) a la toma de decisión pública de la dinámica de la acción política dentro del proceso de políticas públicas (Cruz Rubio, 2003: 2). Así, las políticas como instrumentos directivos del Estado se ocupan de aquello que se considera público en contraposición de los asuntos que integran el ámbito privado o individual8, es decir, parten del supuesto de la existencia de un ámbito público o colectivo. Ahora bien, el alcance de cada ámbito estará

8 La relación entre lo público y lo privado ha sido objeto de análisis desde los principios de la civilización.

Desde los clásicos hasta el neoliberalismo o progresismo, la relación entre lo público y lo privado ha sido un tema de reflexión permanente. Una posición parte de entender a lo público desde la aplicación del principio de subsidariedad, “según el cual la responsabilidad de toda situación pertenece, primero, a aquellos que están más cerca del problema. Sólo en el caso de que el individuo no pueda encontrar una solución la responsabilidad pasará a la familia. Sólo en el caso de que la familia no pueda resolver la situación participará la comunidad. Sólo en el caso de que el problema rebase a la comunidad deberá participar el Estado” (Etzioni; 1994).

determinado por la meta-teoría que enmarque no sólo al análisis sino también a la dinámica de la toma de decisión pública. La política pública es un comportamiento propositivo, intencional (planeado, no casual) que se pone en movimiento con la decisión de alcanzar ciertos objetivos (satisfacer necesidades sociales) a través de ciertos medios (que se orientan a la resolución de problemas públicos); un proceso o un curso de acción que involucra a un conjunto complejo de decisores y operadores. Y en democracia, una actividad de comunicación pública, ya que requiere ser explicada, transmitida y argumentada. Una política pública no es un fenómeno objetivo, dotado de un perfil evidente y bien definido. Así, las políticas públicas se entienden como “un conjunto de proyectos y actividades que el Estado -en relación con otros actores sociales- a través del gobierno y la administración, diseña e implementa, con el propósito de satisfacer necesidades sociales determinadas” (Graglia, 2005)9. Ahora, cómo se definen los problemas, qué son los problemas públicos. En 1993, Kooiman afirmó que “los problemas sociales son en gran medida el resultado de varios factores interdependientes… y ya no pueden ser considerados como los efectos de un único factor, así como al hecho que el conocimiento técnico y político de los problemas y sus soluciones posibles está disperso entre muchos actores” (Kooiman, 1993: 255). Así, la formación de la agenda pública es la conversión de una situación en problema público que el gobierno ha tomado como una cuestión a resolver. Esto es un proceso para promover la causa, sumar apoyos, etc. Hay varios modelos10 que describen y explican dicho proceso. En la realidad existen ciertas situaciones o hechos y no problemas. Claramente, esta definición encuentra su origen en los enfoques

9 A partir de esta afirmación es necesario tener presente la diferenciación conceptual entre bien común,

necesidad social y problema público. “Por bien común se entiende al conjunto de aquellas condiciones de vida social que permiten a los grupos y a cada uno de sus miembros conseguir más plena y fácilmente su propia perfección” (Gaudim et Spes, 1966: 37). Ahora bien, necesidades sociales son aquellos valores

que integran el conjunto de condiciones del bien común, es decir, son aquellas condiciones que la sociedad no puede dejar de tener o bien si las carece las requiere. Las necesidades sociales pueden verse insatisfechas por la presencia de múltiples hechos y circunstancias. Toda vez que alguno o algunos de esos hechos son asumidos por el Estado como de su responsabilidad se transforman en problemas públicos (Graglia, 2005), es decir, son públicos a partir de la aplicación del principio de subsidiariedad como ya se afirmó anteriormente. En este sentido, toda política pública asume la existencia de un problema. 10

En la década del ´70 surge la obra de McCombs y Shaw, cuya hipótesis central fue que “los medios definen la agenda de toda campaña política, influyendo en la proyección de actitudes hacia los temas públicos”. Luego, en la década de los ´80 aparece el modelo de establecimiento de la agenda de Rogers y Dearing (1986), el cual distingue tres tipos de agenda: los medios de comunicación masiva, el público y las políticas públicas (Parsons, 2007: 143). Otro modelo es el de conquista de públicos. Este modelo funciona como una bola de nieve. Sostiene que existe un hecho que se convierte en problema. Luego hay que convertirlo en problema público. De allí, debe llegar a la agenda social (agenda sistémica) y de allí a la agenda pública (agenda institucional). Según este modelo, la ciudadanía podría calificarse en cuatro tipos de públicos:

Identificados: rápida, hay un grupo que se identifica con el hecho.

Interesados: no está identificado con el hecho pero no está interesado.

Atento: leen, son más informados

En general: común y corriente. Si se quiere ganar la agenda social, se debe ir ganando a estos cuatro públicos.

constructivistas de los problemas sociales11 y en la teoría que afirma que la realidad es una construcción social y no una “realidad objetiva”12. Un hecho al vincularlo con el conjunto de valores del sujeto, se analiza la información referencialmente, es decir, al problema se lo analizará en función del sistema de valores de cada uno, si la resultante de dicho análisis es que la situación es compatible con los valores de ese sujeto, no se convierte en problema. Ahora bien, si hay incompatibilidad, esa situación será concebida como un problema. Por ello, se afirma que una construcción intelectual – valorativa. Así, para que ese hecho sea entendido como problema por la sociedad (muy fragmentada en sus valores) debe haber un conjunto de la sociedad que así lo entienda. Una vez asumido como problema, se define si es público o privado. Este paso dependerá, principalmente, de la cultura política de cada sociedad. La conversión de un problema a problema público es porque la sociedad o el gobierno lo toman como tal. Pero también, y según el modelo de los Tipos de Públicos, existen agentes multiplicadores (mediáticos, intelectuales, religiosos, nacionales o internacionales, etc.) que trabajando desde sus creencias, multiplican o no un asunto (issues) determinado. Por otro lado, hay temas que se consideran como públicos (resolución gubernamental) porque existen soluciones. En este sentido, según el modelo de los Flujos Múltiples en una sociedad los asuntos se colocan en la agenda de gobierno si o sólo si existen soluciones, actores, oportunidades y problemas.13 Así, se puede definir a un problema como la brecha que existe entre la situación actual y una situación deseada o deseable. Esta brecha aparece como la manifestación de una insatisfacción, como algo que debe solucionarse, que puede identificarse y sobre la que se puede prever su trayectoria en el tiempo si no se interviene sobre la distancia que implica esa brecha (M. Sandomirsky). En este sentido, la acción pública materializada a través de proyectos (en sentido amplio) y actividades gubernamentales plantea cursos de decisión y de acción tendientes a la resolución de los problemas definidos como públicos. En este marco, las políticas públicas pueden ser consideradas conceptualmente o bien como procesos racionales o bien como procesos políticos de construcción social, dependiendo de los lentes conceptuales con que nos acerquemos a ellas. Aquí se entiende a las políticas públicas como un proceso de aprendizaje social (Lindblom, 1991) partiendo del supuesto que los poderes y recursos entre los diferentes sujetos que participan del proceso de la política se caracterizan por contar con poderes y recursos distribuidos de una manera desigual. Así, la política pública se convierte en la síntesis de las interacciones entre esos múltiples actores. En el proceso de hechura e implementación de políticas se generan conflictos, acuerdos, encuentros e intercambios.

11

Becker (1963). Henshel (1990). 12

Berger y Luckman, 1966. Luego, las políticas públicas estuvieron influenciadas por las teorías de Foucault y Habermas, que sostienen que las políticas como modos de discursos estructuran la realidad social. 13

Según este modelo habría cuatro posibilidades: a) si lo que se está diciendo que es problema cabe en lo que se entiende en las clases de problemas ya que es muy difícil ingresar algo que no se encuentre en ese catálogo preestablecido; b) si no existen soluciones es muy difícil que ingrese a la agenda, es decir, un problema es soluble por definición; d) hay más actores con soluciones en busca de problemas que problemas en busca de soluciones; y e) si no existen oportunidades nada de esto es posible, ya que las oportunidades son las que integran a cada uno de los flujos a partir de la creación de situaciones de crisis.

En este sentido, Lindblom expresó con claridad: “se burocratizan los procesos políticos, se politizan los procesos burocráticos, se socializan unos y otros”. En el proceso de política pública participan e intervienen diferentes actores sociales y privados (empresariales y asociativos). Ahora bien, existe un acuerdo generalizado en sostener que todas las políticas públicas representan al Estado en movimiento, es decir, son el producto del sistema político que materializa la ideología de todo gobierno. De allí, la importancia de poder argumentar, pre o post decisionalmente, todo proceso de decisión y de acción que representa una política pública. Esa argumentación implica la generación de la información necesaria no sólo para comunicar políticas sino también para evaluarlas; ya que tanto la comunicación como la evaluación son herramientas necesarias para una gestión púbica que gobierne a través de políticas públicas tendientes a la satisfacción de las necesidades de la sociedad, es decir, tendientes al bienestar general. Tanto para comunicar como para evaluar políticas es necesario que la política, si bien no existe como un hecho dado, cuente con un contorno más o menos claro, es decir, se la pueda identificar como una acción que pretende alcanzar un conjunto de sentidos, previamente acordados y reflexionados, dotada de un conjunto de actividades y recursos públicos.

Banco de Políticas Locales y Regionales del INCAM

El Banco de Políticas Locales y Regionales del Instituto Provincial de Capacitación Municipal del Gobierno de la Provincia de Córdoba constituyó un espacio que sistematizó a los fines de publicar información específica sobre aquellas políticas regionales y locales que se destacan, principalmente, por ejecutarse con el fin de promover el crecimiento incluyente, el ambiente sano, la calidad institucional y la cultura cívica. El Banco persiguió como objetivo propiciar la difusión y replicabilidad de experiencias locales y regionales que tiendan a generar nuevos modos de gobernar la cosa pública, a través de la creación de un espacio de sistematización de políticas diseñadas e implementadas en ámbitos de gobiernos regionales y locales. Así, el Incam puso en funcionamiento desde finales del año 2010 esta herramienta de consulta e intercambio a los fines de difundir, dar a conocer las distintas experiencias de gestión regional y local de políticas, y, de ese modo posibilitar su reproducción. Durante el año 2011, se fomentó la postulación de nuevas políticas a los fines de ser sometidas a selección para una nueva incorporación, fortaleciendo de esta manera la reproducción de experiencias positivas de gobiernos locales de la Provincia. Fue en ese marco, que se pretendió propiciar la generación de un espacio de intercambio, difusión y replicabilidad de políticas, regionales y locales, que tiendan a fortalecer la democracia participativa, generar igualdad de oportunidades sociales, políticas y económicas a través de estrategias de intervención colectiva que respeten el cuidado y sostenibilidad del ambiente. El Incam a los fines de llevar adelante un proceso de selección de aquellas experiencias que pretendían formar parte del Banco, dibujó un proceso de postulación en función de un conjunto de supuestos que debían estar presentes en el diseño y gestión de la política, a saber:

1. Innovación: se trata de una política que tuvo como fin la satisfacción de necesidades sociales de una manera inédita u original (en el territorio)

respecto de otras acciones que se implementaron para enfrentar situaciones similares en casos anteriores.

2. Productividad – Efectividad: si la política, tanto en su diseño como la gestión, hizo el uso más óptimo de los recursos humanos, financieros, técnicos, organizacionales, etc. y en qué medida cumple los objetivos planteados. Se trata de explicitar la efectiva resolución de problemas sociales.

3. Participación de la comunidad: si participaron los diferentes sectores de la sociedad en las diferentes etapas de diseño y gestión de la política, es decir, si a través del proceso de la política se fomenta el ejercicio de los derechos ciudadanos, la democratización y transparencia en la toma de decisiones gubernamentales. Se evaluará si la política ha sido generado a partir de consensos sociales, aumentando: a) la confianza en el gobierno y b) la capacidad del gobierno (regional o local) para tomar decisiones colectivas.

4. Contribución al desarrollo y sostenibilidad de los resultados: si la política consideró la mejora de la calidad institucional, de los recursos económicos y, si se tratara del uso de los recursos naturales (renovables y no renovables), si su uso no afectará negativamente a otras generaciones a mediano y largo plazo.

5. Planificación: si se trata de una política que cuenta con la proyección de objetivos, actividades e instrumentos de evaluación, como así también con el diseño de actividades y responsables de las mismas.

6. Sistema de Evaluación y Seguimiento: si la política cuenta con sistemas predeterminados capaces de evaluar tanto el proceso como el impacto de la misma.

7. Transparencia: si existieron instancias de comunicación transparente de la política a lo largo de sus diferentes etapas.

Los interesados en postular políticas regionales y/o locales que considerasen cumplían con los supuestos precedentemente planteados, debían completar y enviar el formulario de postulación al Banco. Así, los equipos técnicos del Instituto Provincial de Capacitación Municipal evaluaban cada postulación para luego dictaminar la pertinencia o no de incluir la propuesta al Banco. En el marco del desarrollo del Curso Superior para Gobiernos Locales, se receptaron veintidós (22) postulaciones de las cuales solo nueve (9) obtuvieron un dictamen positivo; en el mismo marco y durante el año 2011, segunda edición del Curso, se postularon dieciocho (18) políticas de las cuales cinco (5) integraron el Banco de Políticas del Instituto Provincial de Capacitación Municipal. Estas políticas que formaron parte de ese espacio son políticas que el Incam, entendió que eran las que representan en la práctica lo que desde lo teórico se entiende como una práctica de governance. A modo de presentación, a continuación se exponen las fichas técnicas de cada una de las catorce (14) políticas mencionadas:

Políticas Públicas seleccionadas en el año 2010, en el marco de la Primera Edición del Curso Superior para Gobiernos Locales.

Nombre de la Política "Política Tributaria y Comercial"

Territorio donde se implementó la Política

Localidad: Salsipuedes

Departamento: Colón

Intendente: Sergio Cornejo

Síntesis descriptiva de la Política

El objetivo general de esta política es generar una mayor equidad tributaria y mejorar la recaudación del Estado Municipal en el sector comercial. Por medio de la ejecución de esta política se realizó una modificación integral del sistema de tributación para la actividad comercial, industrial y de servicios de la localidad de Salsipuedes, con la finalidad de corregir la situación de inequidad tributaria. Para ello se generaron alícuotas diferenciales por las condiciones propias de cada rubro cuya definición respondió a varios parámetros, como por ejemplo margen de utilidades, beneficios sociales de la actividad, entre otros. El diseño de la política supuso la modificación del código tributario y de la ordenanza impositiva, además de la incorporación de un sistema informático con el fin de preservar la seguridad de la información, sistemas de control y accesibilidad.

Período de ejecución de la Política

Desde el año 2009

Nombre de la Política "Política de participación y fortalecimiento de asociaciones vecinales"


Localidad: Río Ceballos


Intendente: Gaspar Héctor Lemos


El objetivo de esta política es la promoción de la participación ciudadana a través del fortalecimiento de las asociaciones vecinales. Se pretende generar los mecanismos institucionales para una mayor y mejor interacción de los ciudadanos con el gobierno municipal. En el año 2008 y a través de una ordenanza municipal se crea la Dirección de Centros Vecinales, organismo que gestiona asociadamente con las asociaciones vecinales a los fines de promover la participación de los vecinos, fomentando la cultura cívica, a la vez que estimula a los ciudadanos a encontrar en los centros vecinales un espacio de contención y canalización de sus demandas conjuntamente con la promoción de la organización de actividades sociales, culturales, deportivas y de recreación.


Desde el año 2008

Nombre de la Política "Programa Médicos Comunitarios"


Localidad: San Antonio de Arredondo

Departamento: Punilla

Presidente Comunal: Patricia Cicerone


El objetivo de esta política es el fortalecimiento de la estrategia de Atención Primaria de la Salud (APS) como política de estado, en el marco del Plan Federal de salud. El gobierno gestiona con recursos propios la asistencia a grupos de riesgo y de vulnerabilidad extrema. A través de mecanismos de asistencia, educación y acompañamiento, los médicos comunitarios y asistentes sociales, que forman parte de este programa, brindan atención médica, social y psicológica a cada uno de los integrantes de los grupos familiares mediante control y seguimiento con el objetivo de erradicar el riesgo socio-sanitario en el que se encuentran.


Desde el año 2007

Nombre de la Política "Programa Educación Alimentaria"


Localidad: Jesús María


Intendente: Marcelino Gatica


El objetivo de esta política es contribuir al logro de un adecuado estado nutricional en los niños de 0 a 12 años mediante acciones de asistencia, prevención y promoción, dando continuidad de esta manera al Programa de control de crecimiento y desarrollo en los niños menores de 6 años basado en el Programa Nacional Materno Infantil. Las acciones enmarcadas en ésta política de salud del Municipio de Jesús María tienen por finalidad prevenir las alteraciones del estado nutricional mediante la detección temprana de de los niños mal nutridos y el seguimiento de los mismos, mediante el control de su crecimiento y desarrollo, también promover el rol activo de la familia en el proceso de recuperación nutricional y difundir la importancia de la educación alimentaria en la población, extendiendo acciones a la comunidad en general.


Desde el año 2007

Nombre de la Política “Polo Educativo”


Localidad: San Francisco

Departamento: San Justo

Intendente: Martín Lallyora


Esta política tiene por objetivo mejorar la calidad de vida de los ciudadanos de la ciudad de San Francisco brindándoles mayores herramientas para su desarrollo personal, mediante el fortalecimiento del actual sistema educativo y con acciones complementarias que permitan ampliar las posibilidades de formación y capacitación de sus habitantes y de quienes deseen estudiar en San Francisco. Las acciones generadas a través de esta política implican también el mejoramiento de la capacidad laboral, generando las herramientas para el desarrollo de la región. La educación como herramienta de crecimiento, debe ser planificada al momento de definir el perfil de ciudad. Planificar la oferta educativa de acuerdo al perfil productivo es proyectar las capacidades de los recursos humanos en consecuencia de la demanda del sector productivo, pero también teniendo en cuenta aquella formación que genere nuevas oportunidades en otros campos de la producción, que permita la instalación de nuevas empresas y la ampliación del perfil productivo.


Desde el año 2008

Nombre de la Política “Manejo Descentralizado de Residuos Sólidos Urbanos”


Localidad: Porteña

Departamento: San Justo

Intendente: Daniel Adolfo Pereti


El objetivo de esta política es mejorar la calidad de vida de los habitantes de la localidad mediante una efectiva gestión de los residuos sólidos urbanos, impactando positivamente en el a través del reciclado de basura, el ahorro de recursos naturales, ahorro de energía, reducción de basurales, reducción de la contaminación, y el fortalecimiento de la conciencia ambiental. La ejecución de esta política supone desarrollar una gestión de residuos sólidos urbanos ambientalmente compatible con el entorno, promocionando el re-uso de los mismos, para lo cual se ponen en marcha acciones que fomentan en los habitantes la separación en origen de las distintas fracciones de residuos, con los cual se propender a la conciencia pública en materia de reciclados, entre otros.


Desde el año 1996

Nombre de la Política “Programa de construcción de cisterna, ampliación y cambio de red de distribución de agua potable”


Localidad: San José de la Dormida

Departamento: Tulumba

Intendente: Miguel Albino Roldán


El objetivo de esta política es mejorar la calidad de vida de los habitantes de San Jose de la Dormida dotando al territorio de la infraestructura necesaria para abastecer de agua potable a los de uso domiciliario. El proyecto contempló la construcción de cisternas de reserva de agua, mejorando así el funcionamiento del sistema de provisión de agua potable. La ejecución de esta política impactó positivamente en los más de seis mil doscientos (6.200) beneficiarios directos de la misma, mejorando así sus condiciones de salubridad. Durante la ejecución del proyecto se priorizó que la mano de obra que llevó a cabo la obra sea de la zona generando empleo a los habitantes de la localidad.


Desde 2008

Nombre de la Política “Sistema Integrado de Promoción, Informes y Reservas-CALAMUCHITA PASS TRAVEL”


Comunidad Regional Calamuchita

Departamento: Calamuchita

Presidente de la Comunidad Regional: Legislador Carlos Alesandri


El objetivo de esta política es contribuir al desarrollo de la región Calamuchita por medio de la promoción del turismo fortaleciendo el perfil productivo del territorio. “CALAMUCHITA PASS TRAVEL” es el primer Sistema Integrado de Promoción, Informes y Reservas de la provincia de Córdoba, surge como un canal de distribución a partir de un soporte informático, administrado por un Ente Mixto a través de la página Web de la Comunidad Regional. El servicio se basa en un soporte tecnológico que tiene como ejes la calidad, rapidez, fiabilidad, y accesibilidad. Con esta política se logra un trabajo asociado entre los diferentes municipios y comunas del departamento igualando las oportunidades de promoción y fortaleciendo la principal actividad económica de la región.


Desde principios del año 2010

Nombre de la Política “Sistema de alerta temprana de crecientes”


Localidad: Mina Clavero

Departamento: San Alberto

Intendente: Alberto Giménez


El objetivo de esta política es promover el desarrollo urbano de la Ciudad de Mina Clavero atendiendo a la seguridad de sus habitantes y dotando al territorio local de un sistema que mitigue la problemática de las numerosas crecientes del río Mina Clavero.

Se trata de un sistema que tiene un gran impacto positivo en la calidad de vida de los habitantes y que además permite fortalecer su perfil turístico. La ejecución de esta política supone la gestión asociada entre distintos organismos municipales y el sector ciudadano, informando a los ciudadanos locales como así también a los turistas sobre las medidas que deben llevarse a cabo en caso de crecientes.


Desde el año 2008

Políticas Públicas seleccionadas durante el año 2011, en el marco de la Segunda Edición del Curso Superior para Gobiernos Locales

Nombre de la Política “Plan de Desarrollo Territorial Participativo”


Localidad: Estación General Paz


Intendente: Carlos Héctor Borgobello


El objetivo de esta política es preservar, promover, recuperar y coadyuvar a la utilización racional y prudente del ambiente, en su dimensión social, productiva, ecológica, paisajista y urbana de la región, gestionando proyectos a corto, mediano y largo plazo.- Cumplir este objetivo requería en Primer término instrumentar un Plan de Ordenamiento Territorial, que permitiera Ordenar los usos del suelo generales, definiendo la porción de terreno factible de ser Urbanizado, articulando acciones tendientes a regular las actividades de promover la localización de Comercios y Servicios, consolidar un Área Institucional y de Espacio Público. Este Plan de Desarrollo Territorial Participativo se llevó adelante con la asistencia de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Nacional de Córdoba con la participación de actores sociales integrantes de la Mesa de Concertación de Políticas Públicas con la finalidad de diseñar proyectos participativos que atiendas todas las dimensiones del desarrollo para esta localidad.


Desde el año 2010

Nombre de la Política “Promoción Social para el Desarrollo Local”


Localidad: Villa Tulumba

Departamento: Tulumba

Intendente: Alejo Flores


El objetivo general de esta política es generar las condiciones para el desarrollo local por medio del fomento de actividades productivas y sociales a los fines de generar condiciones de inclusión de los sectores más vulnerables de la localidad. Esta política prevé la promoción laboral, colaborando desde el municipio con actividades económicas del tipo microemprendimientos familiares, la promoción de la participación de la comunidad, planes de vivienda social con acciones cooperativas entre los beneficiarios, y también el fomento de actividades recreativas y deportivas. El diseño y puesta en marcha de esta política tiene por finalidad fortalecer las capacidades existentes y generar nuevas

capacidades de cara al desarrollo de la localidad entendiendo que el primer paso es incluir a los sectores de escasos recursos.


Desde el año 2009

Nombre de la Política “Ordenamiento Territorial Participativo”


Localidad: Estación Juárez Célman


Intendente: Jorge Daniel Cortez


Esta política tiene la final de dar solución a una situación problemática relacionada con espacio territorial de esta localidad. La combinación desordenada de suelo urbano y rural, base económica precaria e informal, crecimiento urbano disperso y bajo estándares de urbanización, ocupación especulativa del suelo rural e incompatibilidades de usos del suelo, los conflictos ambientales derivan de la falta de regulación del uso del suelo. El objetivo es construir una ciudad autosuficiente, ordenada y planificada, dinámica y ambientalmente sana.


Desde el año 2005

Nombre de la Política “Programa Río Cuarto Limpia”


Localidad: Río Cuarto

Departamento: Río Cuarto

Intendente: Javier Ramón Natalucci


El objetivo fundamental de este proyecto es promover erradicación definitiva de microbasurales a través la corrección de un problema ambiental propiciado por el vertido indiscriminado de los residuos en las áreas urbanas. Este programa nace con la finalidad de dar solución a una problemática ambiental marcada por la creciente presencia de basurales a cielo abierto que son producto fundamentalmente del escaso control en las descargas clandestinas de residuos tanto inorgánicos como orgánicos. El responsable de la ejecución de este proyecto es la Subsecretaria de Mantenimiento y Servicios Públicos a través del área de Higiene Urbana. Se pretende no solo erradicar los basurales existentes sino también que, a través de incentivos a recolectores de basura, generar conciencia a los fines de estimular la prevención de la formación de este tipo de basurales.


Desde el año 2009

Nombre de la Política “Programa Aillú” – Prevención y Tratamiento de Adicciones-


Localidad: Bialet Masse

Departamento: Punilla

Intendente: Edgardo Gustavo Pueyo


El presente programa se enmarca en una política de prevención y promoción de la salud que tiene por objetivo apoyar y colaborar en el desarrollo integral de las personas con problemas de adicciones para que éstas puedan afrontar y resolver situaciones de riesgo. Se puso en marcha a través de un programa preventivo de adicciones, el cual ha sido positivamente acompañado por las autoridades y población en general, llevando ya mas de tres años de ejecución. El presente proyecto apunta a generar en la realidad de la comunidad de Bialet Massé, cambios a los fines de promover la toma de conciencia frente a la problemática del consumo de sustancias, otorgando herramientas para la resolución de conflictos relacionados con las adicciones.


Desde el año 2009

Consideraciones finales Teniendo en cuenta los principios que el Instituto Provincial de Capacitación Municipal consideró que deberían estar presentes en una política pública a los fines de coadyuvar al Buen Gobierno, vemos que estas políticas, integrantes del Banco, son la expresión de procesos de gobierno que ya sea en los territorios locales o regionales, expresan aquello que mencionáramos cuando hablamos de gobernanza: que el estado es un actor necesario pero no suficiente en la satisfacción de las necesidades sociales. La gestión asociada entre diversos actores locales y/o regionales es la característica transversal de estas políticas. “Dado el fracaso del estado y más tarde el fracaso del mercado se comienza a considerar el rol de la sociedad civil en la resignificación del espacio público (Cunill Grau, 1997; Bifarello y Nari, 1999, en Tecco, 2004). Es esta resignificación del espacio público local al que estamos asistiendo; lo que transforma en pertinente analizar experiencias de formas de gestión asociada a partir de las nuevas concepciones de gobierno, gobernanza y democracia, teniendo en cuenta su estrecha vinculación. La innovación es uno de los principios comunes a todas estas políticas presentadas, ya que se trata de políticas que tuvieron como fin la satisfacción de necesidades sociales de una manera inédita u original en el territorio donde se ejecutaron respecto de otras acciones que se implementaron para enfrentar situaciones similares en casos anteriores. y, que básicamente significaron una manera de incorporar nuevas estrategias de co-gestión. Las formas “innovadoras” que asumen estas políticas están vinculadas a la manera en que se conjugan elementos y situaciones de manera original, (por lo menos en términos endógenos al territorio de que se trata) permitiendo que las políticas ejecutadas desde el estado sean más efectivas sobre todo en términos de los requerimientos sociales. En este sentido podemos destacar que estas políticas que integraron el Banco son prácticas innovadoras que se vinculan a los siguientes ejes: a) desarrollo socio-económico, b) salud pública y servicios sociales, c) educación, d) sustentabilidad ambiental, e) infraestructura y servicios públicos y f) seguridad ciudadana. La participación de la comunidad, es otro de los principios comunes a las políticas presentadas ya que tanto en sus procesos de diseño como en la gestión de las mismas participaron los diferentes sectores de la sociedad fomentando así el ejercicio de los derechos ciudadanos, la democratización y transparencia en la toma de decisiones gubernamentales. En este sentido, vemos en estás políticas los ejes claves de fortalecimiento de la participación de los diversos actores se vincularon principalmente a: a) la generación de consensos entre sectores público-público y público-privado y b) la capacidad del gobierno (regional o local) para tomar decisiones colectivas. La productividad y efectividad de las políticas también las caracteriza, tanto en su diseño como en la gestión, ya que en todos los casos se hizo el uso más óptimo de los recursos humanos, financieros, técnicos y organizacionales de los gobiernos locales cumpliendo en todos los casos los objetivos planteados, respondiendo de esta manera a los requerimientos sociales. También la planificación es una característica de estas políticas, en todos los casos se trata de una política que cuenta con la proyección de objetivos,

actividades e instrumentos de evaluación, como así también con el diseño de actividades y responsables de las mismas. Por último debemos mencionar otro de los principios que distinguen a las políticas que acá nos ocupan y es la transparencia, ya que en todos los casos existieron instancias de comunicación transparente de las políticas a lo largo de sus diferentes etapas. “El desarrollo endógeno tiene lugar en un espacio local en el que diversos actores conjugan esfuerzos y aspiraciones, buscando el fortalecimiento del territorio (Tecco, 2004). Es importante que los diferentes gobiernos locales puedan visualizar cuáles son sus actores sociales y políticos , poder movilizarlos, inducirlos a este nuevo proceso, para lo cual necesita generar espacios de encuentro e intercambio que auspicien la colaboración constante entre ellos de manera tal de poder hacer más eficientes y efectivos los procesos de decisión política. La capacidad de gestión es un requisito indispensable para la gobernanza y, a su vez ésta última necesita de herramientas que favorezcan la gestión asociada entre los actores sociopolíticos. El Banco de Políticas fue concebido como una herramienta para difundir el aprendizaje de los diversos gobiernos locales permitiendo el conocimiento de prácticas que puedan ser replicadas en otros territorios favoreciendo de esta manera “estilos de gestión” que procuran resolver problemas públicos y satisfacer necesidades sociales abriendo espacios de participación ciudadana y concertación público privada, haciendo más productivas y efectivas las acciones gubernamentales, innovando en la búsqueda de alternativas de solución a los problemas públicos, planificando y siendo transparentes, todos estos requisitos necesarios para vehiculizar una cultura cívica fortalecida que conlleven cambios institucionales que promuevan el Buen Gobierno. Tomando el concepto de gobernanza al cual asociamos al Buen Gobierno: “proceso en el que la definición del sentido de dirección de la sociedad, de las actividades para realizar los objetivos, de las formas de organizarse y del modo como se distribuyen los costos y beneficios ya no es ni puede ser obra exclusiva del gobierno, considerado como actor único o dominante, sino que es el resultado de la deliberación conjunta entre el gobierno y las organizaciones privadas y sociales” (Aguilar Villanueva, 2010), podemos concluir que las políticas que integraron el Banco de Políticas Locales y Regionales para el Buen Gobierno son la expresión de prácticas gubernamentales susceptibles de ser replicadas por los principios que las caracterizan, convirtiendo de esta manera al Banco de políticas impulsado por el Instituto Provincial de Capacitación Municipal del Gobierno de la Provincia de Córdoba, en una herramienta útil y necesaria para contribuir al desarrollo de los gobiernos locales como estrategia de fortalecimiento de la gestión asociada.

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