cuasi mercado educacional en chile- el discurso de los tomadores de decisión

5/28/2018 Cuasi Mercado Educacional en Chile- El Discurso de los Tomadores de Decisi n - ...

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Claudio Almonacid, Antonio Luzn, Mnica TorresCuasi Mercado Educacional en Chile: El Discurso de los Tomadores de Decisin

Education Policy Analysis Archives/Archivos Analticos de Polticas Educativas, vol. 16, 2008, pp. 1-47,

Arizona State University

Estados Unidos

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Education Policy Analysis Archives/ArchivosAnalticos de Polticas Educativas,

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ArchivosAnalticos de Polticas EducativasRevista acadmica evaluada por pares

Editor ingls: Sherman Dorn Editor Espaol: Gustavo E. FischmanCollege of Education Mary Lou Fulton College of EducationUniversity of South Florida Arizona State University

Volumen 16 Nmero 8 Abril 15, 2008 ISSN 10682341

Cuasi Mercado Educacional en Chile: El Discurso de los Tomadores deDecisin

Dr. Claudio AlmonacidUniversidad Metropolitana de Ciencias de la Educacin, Chile

Dr. Antonio LuznUniversidad de Granada, Espaa

Dra. Mnica TorresUniversidad de Granada, Espaa

Citacin: Almonacid, C., Luzn, A., & Torres, M. (2008). Cuasi mercado educacionalen Chile: el discurso de los tomadores de decisin. Archivos Analticos de Polticas

Educativas, 16 (8). Recuperado [fecha] de http://epaa.asu.edu/epaa/v16n8/

ResumenEl sistema educacional chileno se caracteriza por el funcionamiento de un cuasimercado en donde existen crecientes grados de descentralizacin administrativa,financiera y curricular, coexistiendo dos principios en tensin: el derecho a laeducacin y la libertad de enseanza. Esta tensin se encuentra presente desde eldiseo de esta poltica educativa descentralizada y ha generado efectos negativossobre los procesos de inclusin social de los jvenes. Para comprender esta tensin,es necesario tener presente que la poltica de descentralizacin educacional fue

diseada por el gobierno militar (1973-1990), dentro del contexto de las polticasneoliberales que se implementaron en diversos mbitos de la sociedad chilena y ha



Cuasi mercado educacional en Chile

sido mantenida por los sucesivos gobiernos de la Concertacin de Partidos por la

Democracia (1990 en adelante) que han realizado el proceso de transicin a lademocracia. Este artculo busca comprender cmo se gestaron los procesos dedescentralizacin educacional y cmo este sistema se ha mantenido hasta el presente,as como sus efectos sobre los procesos de exclusin social. Para ello, se analizan losdiscursos de los tomadores de decisin educacional que han participado activamenteen este proceso. En primer lugar, el artculo hace referencia al funcionamiento delsistema educacional chileno y luego se analizan las opiniones de diversos tomadoresde decisin educacional sobre los procesos de descentralizacin educacional y sobrelos procesos de exclusin social.Palabras clave:Descentralizacin educacional, poltica educativa, Chile

Educational Quasi-Market in Chile: The Discourse of Policy Makers

AbstractThe Chilean educational system is characterized by the functioning of a cuasi (free)market, in which increasing degrees of administrative, financial and curriculardecentralization take place within a context where two constitutional rights are inconflict: the right to (free) education and the freedom of teaching. This conflict arosefrom the design and implementation of said decentralization policy due to itsnegative effects in the processes of social inclusion of children and youngsters. Inorder to understand why those two constitutional rights are in conflict, it must betaken into account that such decentralization policy was designed by the militaryregime (1973-1990) as one of several neoliberal policies implemented in manydifferent fields of the Chilean society, and that said policy has been kept in effect bythe subsequent administrations of the Concertacin de Partidos por la Democracia

(Coalition of Parties for Democracy) (since 1990 to present) in a so called transitionprocess to democracy. This research paper is intended to understand how theprocess of educational decentralization was conceived and how the system is ineffect up to the present, as well as to understand the effects it has had on the processof social exclusion. To do that, the views of selected policy makers who have hadactive participation in this process are analyzed. First, there is a reference to the waythe Chilean educational system works, and then the opinions of several educationalpolicy makers about the processes of educational decentralization and socialexclusion are analyzed.Keywords:Educational decentralization, educational policy, Chile

Descripcin del Funcionamiento del Sistema Educacional Chileno.1

El sistema educacional chileno se organiza en funcin de los mandatos de la ConstitucinPoltica y de la Ley Orgnica Constitucional de Enseanza (LOCE), ambos promulgados durantdictadura militar2. En ellas se impone un sistema descentralizado en el cual el Estado tiene el deb

1Este artculo forma parte del Proyecto de Investigacin Polticas Educativas e IntegracinExclusin Social. Anlisis de Chile financiado por el Fondo Nacional de Ciencia y Tecnologa (FondecytProyectos 1050548 y 7060056.

2La Constitucin Poltica del Estado de Chile fue aprobada el ao 1980 mediante un plebiscitoorganizado por el rgimen militar sin que existiera un proceso democrtico; por su parte, la Ley Orgnica



Archivos Analticos de Polticas Educativas Vol. 16, No. 8

de resguardar especialmente la libertad de enseanza y de financiar un sistema gratuito destinado

asegurar el acceso de la poblacin a la enseanza bsica. En este esquema, el rol del Estado seorienta a fomentar el desarrollo de la educacin en todos los niveles del sistema educativo,delegando en diversos actores la administracin del sistema escolar. Como seala el Informe de OCDE:

La descentralizacin de la educacin en Chile, iniciada por el gobierno militar aprincipios de los 80, form parte de un proceso mayor de descentralizacin delEstado. Por razones ideolgicas, vinculadas al desmantelamiento de la influencia delestado y de las autoridades polticas, como por fundamentos econmicos, ligados a laconcepcin neoliberal de hacer ms eficiente y competitiva la prestacin de losservicios sociales, el gobierno militar defini la administracin territorial del pas ytransfiri buena parte de los servicios sociales, incluyendo la educacin al poder de

las municipalidades, reservando para las instancias nacionales un rol financiero ysupervisor (OCDE, 2004, p. 71).

En Chile la aplicacin de esta poltica educacional ha tenido como consecuencia que laeducacin bsica y media sea desarrollada a travs de un sistema mixto, con participacin de lossectores pblico y privado en la produccin y el financiamiento de la actividad educacional. De emodo, en el sistema escolar chileno coexisten bsicamente tres tipos de colegios: municipales,particulares subvencionados y particulares pagados. El sector subvencionado (municipal y particusubvencionado) concentra la mayor parte de la poblacin escolar, alcanzando en 1998 un 89% dematrcula escolar, la cual se compone de un 55% para el sector municipal y de un 34% para el secprivado subvencionado. El 11% restante de la poblacin se distribuye entre los establecimientosparticulares pagados (9%) y los establecimientos de administracin delegada (2%). Losestablecimientos particulares pagados se financian con el cobro de matrcula, mientras que los

establecimientos municipales y privados subvencionados son, en general, gratuitos y se financianprincipalmente a travs de aportes fiscales (Almonacid, 2004).

Este financiamiento consiste en una subvencin educacional, cuyo propsito es promovecompetencia entre escuelas para atraer y retener alumnos al hacer depender el ingreso de losestablecimientos educacionales de la eleccin escolar que realizan las familias. Se espera que estacompetencia genere mayor eficiencia y calidad de los servicios educacionales. La subvencin se pmensualmente al sostenedor3conforme a la asistencia media de los alumnos durante los ltimos meses previos al pago4.

En 1993 se comenz a aplicar en Chile el financiamiento compartido para los colegiossubvencionados. Esta modalidad consiste en que los padres realizan un aporte complementario afinanciamiento estatal con el fin de que la escuela cuente con ms recursos que le permitan mejola calidad educativa5. El financiamiento compartido ha tenido una acogida masiva por parte de la

Constitucional de Enseanza fue promulgada el ltimo da del gobierno militar. Ambas leyes siguen vigena pesar que los gobiernos democrticos gobiernan desde el ao 1990.

3Denominacin dada al dueo del establecimiento educacional.4El valor de la subvencin se expresa como un factor de la Unidad de Subvencin Educacional

(USE), dependiendo del nivel educativo (parvularia, bsica, especial, media cientfico-humanista y tcnicoprofesional) y de si el establecimiento cuenta con Jornada Escolar Completa (JEC). Adems, se recibenincrementos sobre la subvencin base por concepto de ruralidad y por internado. En 1998, un 66% de losrecursos totales asignados a los establecimientos subvencionados fueron entregados a colegios municipaleun 34% a colegios particulares (Sapelli, 2002).

5Este esquema incluye un descuento a la subvencin fiscal que reciben los establecimientos enrelacin al pago de las familias. El sostenedor de los colegios particulares subvencionados puede optar en




educacin privada subvencionada. En efecto, alrededor de un 42% de estos establecimientos (lo

representa ms del 72% de la matrcula del sector) haban decidido su traspaso al nuevo sistema 1998; en cambio slo un 10% de los establecimientos de enseanza media municipalizada (22% dmatrcula) adoptaron esta modalidad (Sapelli, 2002).

En la siguiente tabla se muestran de manera resumida los procesos polticos y educacionaque se han desarrollado en Chile desde al golpe de Estado de 1973 hasta la actualidad.

Dictadura Militar Transicin a La DemocraciGobiernos de la Concertacin de

por la Democracia1973 1975- 1978 1980 1988-1990 1990-1994 1994-2000 2000-20

ProcesosPolticos

Golpe deEstado

Dictadura

militar deAugustoPinochet.

Diseo yaplicacinde polticasneoliberales.

Aprobacinde laConstitucinPoltica.

Derrotade la dictaduraen las urnas.

Acuerdopoltico:- aceptacinde laConstituciny del modeloeconmico- aplicacin dejusticia en lamedida de loposible

Presidente:PatricioAylwin.

Pinochet semantienecomoComandanteen Jefe delEjercito.

Presidente:Eduardo FreiRuiz Tagle

Pinochet seconstituye enSenadorvitalicio(1998).

Detencin dePinochet enLondres

PresidenRicardoLagos

Pinocherenunciaa su cargde senadvitalicio(2002).

ProcesosEducativos

MantencindelEstadoDocente.

Diseo depolticasneoliberalesaplicadas al

sistemaeducativo.

Inicioproceso dedescentralizacin

Creacin de tressubsistemas:- Municipal- ParticularSubvencionado- ParticularPagado

Financiamientomediantesubvencinescolar(voucher).

Aplicacin depruebas

estandarizadaspara medir lacalidad de laeducacin

AprobacinLey OrgnicaConstitucionalde Enseanza

(LOCE)que otorgarangoconstitucionala las reformaseducacionalesrealizadasdurantela dcadadel 80.

La LOCE fueaprobadael ltimo dadel gobiernomilitar

y suderogacinrequiere dealtas mayorasen elCongreso

Ministro deEducacin:Ricardo Lagos

Polticas defocalizacin ydiscriminacinpositiva.

AprobacinEstatutoDocente

AprobacindelFinanciamientoCompartido

ComisinBrunner:acuerdopoltico

para lamodernizacindel sistemaeducacional.

Reformaeducacional:- Innovacineducacional;- Reformacurricular;- JornadaEscolarCompleta- Desarrolloprofesional

docente;

Aprobacde12 aosde

escolaridobligato

forma voluntaria por esta modalidad, tanto en educacin bsica como en media. En el caso deestablecimientos de enseanza media del sector municipal la eleccin de esta modalidad depende de laaprobacin de los apoderados del establecimiento. Las escuelas municipales bsicas no pueden acogerse afinanciamiento.



En ella se aprecia las principales transformaciones en materia de descentralizacin as com

sus procesos de diseo, implementacin y mantencin y fundamentalmente las dificultades que htenido la Concertacin de Partidos por la Democracia, quienes desde 1990 han desarrollado elproceso de transicin a la democracia, para generar los cambios heredados de la dictadura.En trminos generales, para explicar el funcionamiento y las complejidades del sistema educativochileno puede sealarse que la combinacin de los elementos administrativos, financieros ypedaggicos ha constituido un cuasi mercado educacional (Whitty, 2000) en donde diversosoferentes compiten por proveer el servicio educativo demandado por las familias. Este cuasimercado se caracteriza por el rol activo del Estado, quien define: a) los objetivos del sistemaeducacional (contenidos de enseanza y evaluacin de los aprendizajes), b) la normativa(funcionamiento y financiamiento), y c) las condiciones (Estatuto Docente e infraestructura).

Adems, en este cuasi mercado existe casi total libertad para constituirse como sostenedoreducacional y adquirir la condicin de cooperador de la funcin educativa del Estado6

En este sistema, los padres tienen amplia libertad para elegir el tipo de establecimientoeducativo al cual enviarn a sus hijos (sobre todo en los sectores urbanos). As, se aprecia que, enporcentajes muy importantes, los padres han decidido dejar de enviar a sus hijos a los colegiosmunicipales optando por enviarlos a los colegios particulares subvencionados, en donde tendrnaportar una parte del financiamiento.

As, el sistema escolar chileno se caracteriza por una constante consolidacin del sectorparticular subvencionado debido a la creciente oferta de este tipo de colegios y a la decisin que realizado los padres de enviar a sus hijos a estos colegios7. Esta situacin se evidencia al considerlos datos del MINEDUC8del ao 2000, en tanto existan 6.255 colegios municipales y 3.217particular subvencionados; mientras que en el ao 2005, los primeros disminuyeron 152establecimientos y los segundos aumentaron en 1.413. En este mismo sentido, en el ao 2000 lamatrcula del sistema municipal era de 1.884.320 alumnos, lo cual significa 118.204 menos alumn

que en el ao 2005; mientras que la matrcula del sector particular subvencionado era de 1.256.11alumnos en el ao 2000, pero para el 2005 este nmero aument en 312.336 estudiantes.

Qu Efectos Tiene en Chile la Aplicacin de Polticas EducativasDescentralizadas?

A juicio de Mella (2002):

La poltica educacional llevada a cabo en los ltimos aos no ha logrado cambiar lasituacin estructural que mantiene las condiciones de inequidad: por el hecho de

6Segn Bolvar (1998) estas polticas educacionales descentralizadas promueven una new publicmanagement en el cual se busca que los establecimientos escolares se gestionen siguiendo los modelosdesarrollados en el sector privado, en donde el financiamiento contina siendo en gran parte pblico, perdonde los modelos educativos y de gestin tienden a imitar lo privado. A su juicio, la autonoma escolar esiendo utilizada como un nuevo gerencialismo en educacin, argumentando que hay que diferenciar la ofepblica (y privada) de los establecimientos escolares en el cual cada uno tienen su propio proyecto educatlo que permite ampliar las posibilidades de eleccin de los padres.

7El ao 2005, la educacin particular subvencionada alcanzaba el 40% de los establecimientoseducacionales y un 43,2% de la matrcula. En el rea urbana las dependencias municipales y subvencionadtienen un 45,4% de la matrcula; en cambio en el sector rural, la oferta subvencionada congrega slo a un23,1%.

8Ministerio de Educacin de Chile.




estar en un establecimiento privado se tienen mejores condiciones de aprobacin,

pero an ms significativo es el hecho de que las tasas se han ido haciendosignificativamente mejores para los establecimientos privados pagados, especialmenteal comparar los resultados SIMCE9, lo que confirma [] que en Chile si se quiereuna buena educacin hay que arriesgarse a pagar, indicando la falta de equidad quecaracteriza al sistema educacional chileno (p. 9)10.

Esta situacin de desigualdad se expresa en datos como los del PNUD (1998), en donde cada 10 chilenos con un hijo en un colegio particular pagado estn satisfechos con la educacin qrecibe su hijo, en cambio, la mitad de los padres con hijos en un colegio particular subvencionadmunicipal preferiran otro colegio.

A juicio de Sapeli (2002), el nivel de ingreso y de escolaridad de los padres incide en laeleccin de colegio para sus hijos. As, en tanto a mayor ingreso y escolaridad de los padres, exist

mayor probabilidad de escoger un colegio particular subvencionado, de modo que los colegiosmunicipales concentran alumnos provenientes de los quintiles de menores ingresos, mientras quecolegios particulares subvencionados tienen alumnos distribuidos en forma relativamente igualitaen los diferentes quintiles de ingreso familiar, y los colegios particulares pagados tiene estudiantefamilias predominantemente del quintil de ingresos ms altos. En enseanza bsica, la distribucide la poblacin estudiantil de los diferentes quintiles segn el establecimiento educacional muestruna correspondencia casi perfecta entre quintil de ingreso y establecimiento, as en los quintiles dmenores ingresos, los estudiantes se concentran en establecimientos pblicos (tres cuartos en elprimer quintil, dos tercios en el segundo, ms de la mitad en el tercero), mientras que en el cuartoquintil la mayora se concentra en los colegios particulares subvencionados (la mitad) y en el quinquintil la mayora se concentra en los colegios particulares pagados (tambin la mitad).

De acuerdo al nivel educacional del jefe de hogar y la situacin econmica del hogar se

observa una asociacin negativa tanto entre el nivel educacional como la situacin econmica dehogar por una parte y la adscripcin a establecimientos municipalizado, por la otra. As, el 79% dlos menores del primer quintil que viven en hogares en que el jefe de hogar no tiene educacin een establecimientos municipalizados, en tanto que slo el 59% de los estudiantes del mismo quincuyos padres tienen educacin media estn en escuelas municipalizadas. Para cada quintil laadscripcin a las escuelas municipalizadas se reduce conforme aumenta el nivel de escolaridad depadre. Cualquiera que sea el nivel educacional del padre, la adscripcin en trminos porcentualesescuelas municipalizadas se reduce conforme aumenta el nivel de ingreso del hogar (Sapelli, 2002

Segn los datos obtenidos en una encuesta realizada por CIDE (2002)11, la gran mayora los colegios privados sobresalientes de Chile (segn la prueba SIMCE 2000) efecta algn tipo dexamen de ingreso mediante alguna clase de evaluacin sicolgica o de madurez. Este sera,precisamente, uno de los factores que explicaran sus mejores resultados acadmicos. As, de un t

de 100 establecimientos educativos examinados, 88 planteles privados dicen contar con algn tes

9Prueba Nacional de Medicin de la Calidad de la Educacin.10Los anlisis realizados por Mella sealan que los establecimientos particulares pagados van

incrementando significativamente su posicin, ubicndose a ,67 desviaciones estndares respecto delpromedio en el SIMCE 1997, a ,98 desviaciones estndares respecto del promedio en la medicin SIMCE1998, y a 1,65 desviaciones estndares respecto del promedio en la medicin SIMCE 1999. Del mismo mal comparar la brecha entre establecimientos municipalizados y particulares pagados, en el ao 1997 dichabrecha era de 1,01, la cual aument a 1,61 en la medicin 1998, aumentando an ms en la medicin 19llegando a 1,98. Es decir, en los ltimos aos mejoran ms sus rendimientos aquellos establecimientos qhan estado alejados de la poltica educativa implementada.

11 http://www.cide.cl/Titulares/2002/Julio/Prensa290702/excelencia%20colegios.htm


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admisin, mientras que lo mismo ocurre en un 68% de los establecimientos subvencionados y en

21% de los municipales. Por otro lado, la mayora de las mejores escuelas municipales evitan dejarepitiendo a sus alumnos. Slo el 14 % de escuelas municipales dice utilizar la repitencia como unmecanismo de ayuda al estudiante con bajo rendimiento acadmico, cifra que contrasta con el 30de los colegios particulares pagados privados y el 16,8% de los subvencionados.

El mismo estudio muestra que los resultados que registran los colegios subvencionados sdismiles, ya que si bien este tipo de establecimientos muestran puntajes superiores a las escuelasmunicipalizadas en el SIMCE, la preparacin de sus docentes y directores puede ser igual o menosus pares pblicos. Segn el estudio, el 7,6% de los profesores de colegios subvencionados tienegrados de magster o doctorado, mientras que en el sector municipal el porcentaje es de un 7,3 %En el caso de los directores, entre colegios de pago mixto, slo el 26,4% cuenta con un postgradmientras que en los pblicos esta cifra llega al 40,7%. An ms, el 80,1% de los directores deestablecimientos municipalizados de la muestra ha hecho cursos de perfeccionamiento, contra el

64% de los subvencionados. Los resultados del SIMCE demuestran que los establecimientos confinanciamiento compartido superan en resultados de aprendizajes, medidos a travs de la pruebanacional SIMCEa los del sector pblico. Sin embargo, esto no se repite cuando se analizan losporcentajes de ingreso a la universidad, ya que del total de alumnos egresados de los colegiossubvencionados que rindi la Prueba de Aptitud Acadmica12el ao 2001, el 52,3% obtuvo un cumientras que en los municipales el resultado lleg al 54%.

Por otra parte, al considerar la educacin superior chilena se observa el mismo fenmenodesigualdad estructural, en donde la composicin socioeconmica de los estudiantes estfuertemente sesgada hacia los sectores medios y altos. As, mientras en 1996 los dos quintiles de altos ingresos concentraban el 63,9 % de los alumnos de las universidades con aporte fiscal, slo18,1% provena de los sectores de menores ingresos. En las universidades privadas esta situacinan mas marcada: 85,4 % de los estudiantes provienen de los dos quintiles ms ricos y slo un 6,

de los dos quintiles mas pobres (Nez, 2002). Asimismo, los logros acadmicos de los alumnospostulan a la educacin superior tambin se encuentran estratificados, lo cual se evidencia en quepromedio de los puntajes obtenidos en la PAA de 1998 fue de 476 para el caso de los egresados colegios municipales y de 575 para los de liceos pagados (Nez, 2002).

De este modo, se advierte que el sistema educacional chileno genera un proceso de incluexcluyente (Gentili, 2000) en donde los sujetos tienen la posibilidad de asistir y permanecer mstiempo en el sistema escolar, pero en el cual reciben un producto de calidad variable, dependiendde diversas condiciones (por ejemplo, el tipo de colegio al que se asiste, el pago que puedan hacepor la educacin que reciben) y, por tanto, la acreditacin educacional se transforma en un produdistribuido desigualmente, sufriendo procesos de inflacin y deflacin (Collins, 1977). Estacaracterstica de inclusin excluyente pareciera atravesar todo nuestro sistema escolar, desde laeducacin de prvulos hasta la educacin superior (Almonacid, 2000).

Al respecto es interesante el artculo de Eyzaguirre (2001), quien analiza los resultadosobtenidos por los chilenos en diversos estudios nacionales e internacionales (educacin de prvuSIMCE de cuarto bsico, octavo bsico y segundo medio; Prueba de Aptitud Acadmica; EstudiInternacional realizado por el Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de laEducacin de la UNESCO; Tercer Estudio Internacional de Matemtica y Ciencias TIMSS yEvaluacin Internacional del Nivel Lector de la Poblacin Adulta IALS, realizada por la OECD)su artculo, Eyzaguirre muestra claramente las deficiencias de la formacin que reciben los sujetocual va progresivamente aumentando de un nivel educacional a otro.

12Prueba de seleccin para ingresar a la universidad


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La Opinin de los Tomadores de Decisin Educacional

Para comprender los sentidos que subyacen a la poltica de descentralizacin educacionalcaracterizan al sistema educativo chileno se procedi a entrevistar a diversos tomadores de decisieducacional.

Los tomadores de decisin seleccionados se caracterizan porque han desempeadofunciones en el Ministerio de Educacin, teniendo responsabilidades en momentos clave, tanto ediseo como en la implementacin de la descentralizacin educacional. De este modo, se considrelevante dialogar tanto con autoridades del rgimen militar como de los gobiernos de laConcertacin.

A continuacin se sealan los nombres y algunas funciones desempeadas por estos actoRgimen militar:

Alfredo Prieto: Subsecretario de Educacin . Ministro de Educacin desde 1979 hasta 19Dise el sistema de descentralizacin, la municipalizacin y el sistema de financiamiento a travla subvencin escolar.

Mnica Madariaga: Ministra de Educacin (1982). Anteriormente fue Ministra de JusticiaJuan Enrique Froemel: Subsecretario de Educacin.Ren Salam: Subsecretario del Ministerio de Educacin en varios periodos. Ultimo Mini

de Educacin. Promulg la Ley Orgnica Constitucional de Educacin.Gobiernos de la Concertacin:Ricardo Lagos: Primer Ministro de Educacin de la Concertacin (1990-1992).

Posteriormente, Presidente de la Repblica (2000- 2006).Ivn Nez: Asesor del Ministro de Educacin desde 1990 hasta la fecha.Cristian Cox: Coordinador de la Unidad de Currculo y Evaluacin hasta el ao 2006. Di

la reforma curricular.Juan Eduardo Garca Huidobro: Jefe de la Divisin de Educacin General del MinisterioEducacin. Coordinador de la Comisin Asesora en Educacin generada luego de la movilizacilos estudiantes secundarios.

Juan Ruz: Jefe de la Divisin de Educacin General del Ministerio de Educacin.Daniel Contreras: Coordinador del Nivel de Enseanza Media en el Ministerio de

Educacin.Las entrevistas13realizadas se centraron en aspectos tales como qu efectos tiene la polt

de descentralizacin educativa sobre los procesos de integracin social? qu efectos tendr sobrlos procesos de internacionalizacin que caracterizan a nuestra poca?

A continuacin se presentan los principales anlisis realizados a partir de las entrevistas aestos tomadores de decisin educacional. La informacin se estructura en funcin de los ejes

temticos de esta investigacin: poltica de descentralizacin educacional y procesos de integraciexclusin social. Adems se presentan algunos elementos que pueden ser considerados en la actudiscusin educacional sobre la nueva Ley General de Educacin.

Poltica de Descentralizacin Educacional

13Estas entrevistas fueron realizadas en el contexto del proyecto de Investigacin Fondecyt 1050Polticas Educativas e integracin exclusin social. Anlisis de Chile y, para su publicacin, cuentan conautorizacin de los respectivos entrevistados.




Para analizar los procesos de descentralizacin educacional es necesario profundizar en la

comprensin de su gnesis y evolucin para entender el diseo de la poltica y su implementacincon el objeto de analizar sus efectos sobre los procesos de integracin social. Para ello es necesarpreguntarse por las ideas en las cuales se bas el diseo de la poltica de descentralizacin, losdilemas con los que se encontraron, cmo influy el contexto sociopoltico, cmo seimplementaron, cmo devinieron y qu evaluacin se realiza de este proceso.

Sin duda, este anlisis conlleva referencias histricas, pero ello no es lo central de estacomprensin, sino que lo importante es la interpretacin que los tomadores de decisin otorgan las polticas educativas (con la perspectiva que dan los aos), analizando los conflictos y lasconsecuencias que surgen de su implementacin, tanto en el gobierno militar como en los gobierde la Concertacin.Dos conceptos de descentralizacin: privatizacin y democratizacin.

Los datos analizados sobre el proceso de descentralizacin muestran que existen diversas

interpretaciones sobre el objetivo de esta poltica educacional. As, por ejemplo, lo seala IvnNez, asesor del Ministerio de Educacin en los gobiernos de la Concertacin, cuando argumeque:

Hemos tenido dos entendimientos de descentralizacin. Uno, el principal opuramente institucional, poltico, etc. que a mi juicio es democrtico y es funcional aun propsito de inclusin, y otro el entendimiento de la descentralizacin al mismoproceso de privatizacin o a introduccin de las normas del mercado al interior de laeducacin que requiere libertad de los actores del mercado, entonces me cuestademonizar la descentralizacin porque hay expresiones y modalidades que, a mijuicio, son positivas y ayudan ms bien a la inclusin, al reconocimiento dediversidad. [El segundo entendimiento] de proceso de privatizacin y

mercantilizacin de la educacin, s me parece que genera exclusin y segmentacin.(Entrevista a I. Nez, 2006)

Al intentar explicar este proceso, Nez seala que:

[En los aos ochenta] se intent introducir a plenitud en Chile el programa deFriedman, de los Chicago boys, de plena liberalizacin y desmantelamiento delEstado de subsidiariedad y de las amplias libertades econmicas. Eso estuvoprogramado as, ocurri justamente en el mundo de la economa pero no fue lo queaparece en el campo de la educacin. (Entrevista I. Nez, 2006)

Sin embargo, este proceso de imposicin del modelo neoliberal en educacin que implicasu privatizacin y mercantilizacin no pudo desarrollarse como estaba previsto inicialmente por lautoridades del gobierno militar.

A juicio de Ivn Nez,Es cierto que hubo un intento fuerte el [en el periodo] 80-81 de introducir, en unatradicin de educacin pblica, estos elementos de mercantilizacin y privatizacin.Sin embargo, creo que el intento qued a medio camino. Me explico, en realidad elpropsito () era desmantelar [la educacin pblica] y reemplazarla por la totalautonoma de las escuelas y por su paso a manos privadas y por el funcionamientodel sistema de acuerdo a parmetros del mercado, libertad de opcin de losconsumidores de educacin, etc., de entrar y salir de la oferta segn resultado decalidad. Todo eso se quiso hacer, pero qued a medio camino. Primero, porque eltraspaso a las municipalidades fue un traspaso sobre todo a entidades publicas




descentralizadas, que transitoriamente no tenan el grado de autonoma que lo que

tienen hoy da. Lo que se hizo en los aos 80 fue alcaldizacin que en el fondoimplicaba que la educacin siguiera manejada por el Ministerio del Interior quedesignaba los alcaldes. Lo cierto es que ese traspaso a los municipios no era elcumplimiento pleno del programa neoliberal ortodoxo, sino que era una versinintermedia, transitoria a juicio de ellos y nunca tuvieron las condiciones para quedieran el paso al cumplimiento pleno de la utopa de Friedman y compaa.(Entrevista a I. Nez, 2006)

Esta misma idea de un proceso de descentralizacin por etapas es ratificada por JuanEnrique Froemel, Subsecretario de Educacin durante el gobierno militar, cuando seala que:

Yo tengo la impresin de que nunca la idea fue municipalizar como objetivo final.Mi impresin es que la municipalizacin fue siempre un paso intermedio; mi

impresin es que la idea matriz era privatizar y que lo que sucedi es que no se pudoprivatizar, porque si t miras la Ley de Subvencin inicial, est claramenteestablecido que los municipios entreguen los colegios a comodatos privadosquizs reteniendo algunos establecimientos emblemticos. (Entrevista a J. E.Froemel, 2006)

Alfredo Prieto, Ministro de Educacin del rgimen militar y quien realiz un rol central eestos procesos de transformacin del sistema educacional, explica claramente que se trataba de uproceso por etapas que avanzaba, en el largo plazo, hacia la privatizacin total del sistema. As loseala en la entrevista:

La idea que tenamos como producto que tena que venir despus, en un esquemaen que la persona tuviera los recursos, va directa o va del Estado, para que sea el

demandante de la prestacin de servicio educacional y de alguna manera institucioneseducacionales ms grandes y ms repartidas, como as el tema de las ISAPRES14, quetuvieran colegios, con organizaciones que tuvieran 80 colegios, 100 colegiosinstitucionales, qu s yo; donde la persona recurrira a Ud. donde est y Ud. tuvierasu bono A m no me preocupaba que fueran municipales; yo pensaba que elesquema, en definitiva, iba a estar ms en instituciones privadas, con fines de lucro osin fines de lucro, pero grandes administraciones educaciones que se toparan con lacalidad de eficiencia y que las personas demandaran sobre esos establecimientos y loque yo, como Estado, me tena que preocupar es entregarle los recursos a esapersona para prestar el servicio. Esto que estoy diciendo est mirado a 25 aos plazo;nosotros pensbamos que tenamos que tener todo un proceso de etapas, y quedespus tendran que venir otras etapas; por eso yo le digo si hubiramos ganado el

plebiscitoy si hubiera ganado Pinochet. (Entrevista a A. Prieto, 2006)Algunas dificultades para concretar el proyecto de descentralizacin neoliberal en educac

que implicaba la privatizacin del sistema escolar, se refieren a que existan dos visiones al interiodel gobierno militar sobre cmo enfrentar la situacin educacional: una estatista y otra neoliberalEstas dos visiones se habran enfrentado y tratado de imponerse mutuamente, generando un sisteducacional mixto, con amplia libertad para crear establecimientos educacionales, pero con contrdel Estado.

14Instituciones de Salud Provisional. Fueron creadas en Chile durante el gobierno militar como pde las polticas neoliberales.




Una interpretacin en ese sentido la realiza Ivn Nez cuando seala que:

En la Constitucin del ao 80, en el captulo educacin, en los prrafos en que sealude o se norma el derecho a la educacin, es curioso que se norma o reconoce,primero, el derecho a la educacin y, luego, la libertad a la educacin y enseanza...Se crea all la figura del reconocimiento oficial de los establecimientos y la ley detallaen qu consistiran estos reconocimientos oficiales. O sea, ah mismo, ya en laConstitucin del 80 se limita o se dificulta la posibilidad de la plena libertad deenseanza en el sentido curricular de la palabra, porque se reserva al Estado lafacultad de reconocer oficialmente establecimientos; y despus la LOCE fija loscriterios para el reconocimiento oficial, y entre esos criterios el que losestablecimientos, para ser oficialmente reconocidos, tienen que ceirse a esta basecurricular obligatoria y comn, que son los objetivos fundamentales contenidos

mnimos. Entonces la Constitucin, va la LOCE, dej subsistente una viejainstitucin estatista, la de que el Estado institucional tiene el control de loscontenidos, independientemente de que tambin fija libertad de enseanza y le da alos establecimientos autonoma para enriquecer ese ncleo fundamental que leaprueba el Estado. (Entrevista a I. Nez, 2006)

Salam, ltimo Ministro de Educacin del gobierno militar, ratifica esta situacin al referia las reflexiones sobre el papel del Estado cuando se elabor la LOCE al final de los aos ochen

Yo me puse en dos extremos; un extremo es decir: tome la educacin y adminstrelaUd., y yo, Estado, me desentiendo; y el otro extremo es decir: yo, Estado, hago todo,y Ud. tiene que hacer lo que yo diga. Hay que buscar un lugar intermedio en unproceso descentralizado, por eso se plante de esa forma; pero el espritu eraefectivamente contenido mnimo y objetivo fundamental para mantener esaestructura: la identidad nacional, porque eso se trasmite a travs de la educacin.(Entrevista a R. Salam, 2006)

Esta dualidad en el concepto de descentralizacin existente al interior del gobierno militapuede explicarse, a juicio de varios de los entrevistados, por la mentalidad estatista presente en lomilitares y en el objetivo que stos tenan de disciplinar a la sociedad para evitar nuevamente unaexperiencia poltica de grupos de izquierda. As por ejemplo, lo explica Ivn Nez:

la mentalidad castrense, por decirlo as, inicialmente y en su corazoncito o en suADN tena bastante de estatistas, a pesar de los Chicago boys. El acoplamiento nofue fcil, era una cosa cultural, ms todava militares que venan con toda la rabia, laagresividad, la soberbia, de quienes haban sido militares en la guerra, y el odio y elnacionalismo adems. Nacionalismo, geopoltica, importan en esta poca. Escuestin de ver y revisar los grandes documentos ideolgicos del rgimen de eseperiodo: la declaracin de principios de la Junta de Gobierno, el llamado ObjetivoNacional. Entonces, en este contexto, es explicable que no se quiera soltar elinstrumento de educacin porque tiene que ver con identidad, con posibilidad dedisciplinar, de control simblico de la sociedad. Los milicos15, a la larga, entiendenque no slo basta con las armas para contener, para disciplinar. Entonces, yo creo,que todo eso explica la extraa presencia o supervivencia del Estado en la educaciny que no haya habido la privatizacin total que pudo haber. Ellos tenan el poder

15Forma coloquial de referirse a los miembros del Ejrcito.




poltico para poder haber ido a la privatizacin total y no haber dado el paso

intermedio que era la municipalizacin. Es cierto que, por otro lado, los Chicagoganaron por la va del financiamiento, la ley de subvenciones, fomento al desarrollode la educacin privada, por ese lado ganaron. (Entrevista a I. Nez, 2006)

En el mismo sentido de sealar la concepcin estatista existente por parte de los militaresinterior del gobierno de Pinochet, Froemel seala que:

Yo dira que el gobierno militar, de partida, era muy estatista y no estoy usando eltrmino con ninguna connotacin, lo estoy usando conceptualmente, o sea estatistaen el sentido de un mayor control del Estado en el sistema. A partir de eso, de loque yo te puedo contar como testigo directo de los aos 80, se produce un vuelcomuy grande entre este enfoque que, de alguna manera, es continuista en muchascosas respecto a la administracin de la educacin. Yo dira que el nico tema que la

Armada, dentro del Ministerio de Educacin, al cual se opone cerradamente es eltema de la administracin. La Marina jams pens en hacer este traspaso, nunca! Yono digo que jams haya estado de acuerdo, pero en un comienzo, la idea eraperfeccionar el sistema, hacerlo un poco ms eficiente y eficaz, pero seguir el mismoesquema. El comandante Leni, que en ese momento es el que genera el estatuto,tena una visin centralista total y si t te das cuenta la Marina es heredera de todoslos aos de historia chilena as que, en ningn caso, le iban imponer a ella la ideade plantear un sistema descentralizado y que, por lo dems, es un esquema que en laplanificacin militar tampoco existe. (Entrevista a J. E. Froemel, 2006)

Una ancdota referida por Froemel detalla la contradiccin existente entre los militares y neoliberales al interior del Ministerio de Educacin en el proceso de descentralizacin. En ellaFroemel relata un intercambio de opiniones del cual fue testigo entre el Ministro de Educacin ySuperintendente de Educacin de la poca:

por ejemplo, otra vivencia de su enfoque ms centrado en el Estado, fue la pocaen que el Centro de Perfeccionamiento empez a reducir su impacto EsteMinistro [de Educacin] y la Superintendente de Educacin asistieron a mi entregadel cargo de la Direccin del Centro, cuando me cambi a la Subsecretaria deEducacin y cuando bamos saliendo, la Superintendente, a que es una ... yo dira... .una empecinada en vender los recursos fiscales le dice al Ministro: Ud. no hapensado en que podramos lotear este terreno y le sacaramos un montn de plata? Me acuerdo que el Ministro la queda mirando y le dice: Mire, mijita - palabrastextuales- yo tena una ta vieja que deca que haba dos cosas que no se venden enesta vida: una es la tierra y la otra no se la voy a decir porque Ud. es una dama!: No

me hable nunca ms de vender el patrimonio del Estado. (Entrevista a J. E.Froemel, 2006)

Esta situacin de dualidad de existencia de dos visiones sobre el proceso dedescentralizacin tuvo su quiebre con la llegada de los equipos neoliberales al Ministerio deEducacin. As lo explica Juan Enrique Froemel:

El vuelco se produce fundamentalmente con la llegada de Alfredo Prieto comoMinistro de Educacin, y junto con Alfredo Prieto llega el grupo de gente que nonecesariamente estudi economa en Chicago, pero que es liderado por alguien que sestudi economa en Chicago, que asume como Superintendente de Educacin,despus su cargo se convierte en Director de Planificacin y Presupuesto Ella




condujo la reforma, a lo menos, en el tema de la descentralizacin, desde la

Superintendencia. (Entrevista a J. E. Froemel, 2006)Esta nueva situacin en el Ministerio de Educacin que implica que los neoliberales tiene

poder necesario para generar las transformaciones del sistema educacional hacia la descentralizacimplic un cambio interno en que el debate entre estas dos posiciones (estatista y neoliberal) vadesapareciendo. As lo explica Froemel:

Yo te voy a decir que, por lo menos, en los aos que estuve en el Ministerio el debateinterno era casi inexistente Yo te dira que la nica influencia que, de algunamanera, fren un poquitito el sistema desde el punto de vista ni siquiera ideolgicosino administrativo, un poco con la mentalidad del aparato burocrtico chileno deantes, fue la Mnica Madariaga y esto era producto principalmente de su pasado en laContralora General de la Repblica No era que no creyera en el enfoque del libre

mercado, aunque no le gustaba mucho digamos, pero el problema de ella era cmolograr que estas escuelas, que de alguna manera estaban funcionando por su cuenta,cumplieran con ciertas normas fundamentales y te voy a recordar una declaracintpica de Mnica Madariaga del ao 83, en el cual empezamos a ver los primerosresultados negativos de PER16y ella amenaza con cerrar los colegios querepetidamente tengan malos resultados. (Entrevista a J. E. Froemel, 2006)

Descentralizacin: debate entre regionalizacin y municipalizacin.

La influencia neoliberal en las polticas educacionales se relaciona con los procesos deregionalizacin que el gobierno militar estaba desarrollando en el pas. As lo explica Alfredo Prie

Durante el gobierno militar, especialmente a partir del ao 75-76, comienza elproceso de regionalizacin del pas y de descentralizacin. Habamos generado las

regiones y todo lo que era un proceso de gestin descentralizada. Formaba parte deun gran proyecto poltico del pas, que no slo vena planteado desde el gobiernomilitar, sino que vena planteado desde antes, y entre los servicios que otorgaba elEstado como salud, educacin, etc., las polticas, a partir de esa poca, era propenderhacia los proyectos de descentralizacin. (Entrevista a A. Prieto, 2006)

Este proceso de regionalizacin, sin embargo, tuvo su complicacin en el sistemaeducacional debido a una decisin tomada en paralelo a ese proceso: la creacin de una carrerafuncionaria para los docentes, los cuales pasaron a ser funcionarios pblicos. Este proceso esanalizado por Alfredo Prieto como regresivo, en tanto implic la sobredimensin del Ministerio Educacin. As lo recuerda:

A comienzos del 78 se gener la carrera docente, que fue un paso quizs regresivo

que hicimos, en cuanto a que estableca un sistema de una carrera docente muyuniforme a lo largo de todo el pas Metimos en la planta del Ministerio deEducacin a todos los profesores que estaban a un da determinado realizandoclases, sean profesores contratados a honorarios, etc., lo cual nos hizo untremendo incremento; pero esa carrera docente vino aparejada en un aumento derecurso y un mejoramiento de los profesores. Pero nos dimos cuenta que estbamosprcticamente generando un monstruo de gestin y administracin. (Entrevista a A.Prieto, 2006)

16Prueba de Evaluacin de Rendimiento Escolar. Fue un sistema de evaluacin aplicado antes deactual SIMCE.




La sobredimensin del Ministerio de Educacin, provocada por la creacin de la carrera

docente, estuvo presente en la discusin de la Constitucin del ao ochenta, en tanto se debati conveniencia de crear organismos provinciales que se hicieran cargo de la educacin o la depotenciar a un organismo existente, el municipio, dndole nuevas atribuciones. As, Alfredo Prietcuenta este dilema:

En la Constitucin del 80, cuando analizamos lo que fue el papel de los municipios,se plante un municipio distinto al que estaba considerado en la Constitucin del ao25 un municipio con mucho ms poder. En un momento planteamos: qu esmejor: crear servicios pblicos gubernamentales o entregar a otro rgano del Estado(el municipio) ms atribuciones y acumular en l diversas prestaciones de serviciospblicos? Entonces la estructura fue: es preferible tener un municipio con mspoder, con ms atribuciones, con ms facultades y radicar en eso la prestacin de

diversos servicios pblicos que generar ministeritos operativos en diversascomunas; por lo tanto, el cambio de la descentralizacin y de por qu fue elmunicipio es porque se consider que el municipio era la institucin del Estado mscercana a la comunidad y, por lo tanto, darle las atribuciones, las facultades, sehizo una Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades para permitir desarrollarservicios. (Entrevista a A. Prieto, 2006)

De este modo, en el contexto del proceso de regionalizacin, la decisin de traspasar losestablecimientos educacionales a los municipios consider la reasignacin de funciones a esteorganismo pblico. En palabras del ex Ministro Alfredo Prieto:

Entonces desechamos la creacin de los servicios pblicos [provinciales] de educacinporque nos pareca ms obvio y fcil que inventar un servicio inexistente; lo que esperbamosque al estar ms cerca de la comunidad, el alcalde iba a tener un poder muy fuerte, iba a ser ms

dinmico. (Entrevista a A. Prieto, 2006)El financiamiento del sistema descentralizado.

El traspaso de la administracin de los establecimientos educacionales a los municipiosimplic la creacin de un nuevo sistema de financiamiento pblico. Este sistema es lo queconocemos como subvencin y que se basa fundamentalmente en considerar la asistencia al sisteescolar en reemplazo de la matrcula. Prieto, creador del sistema, explica su funcionamiento y forde clculo:

El esquema de financiamiento fue el pago por alumno atendido por cada da deasistencia a clase, de manera que quien le prestara el servicio educativo al alumnoen este caso, el municipiotendra la recuperacin econmica o recibira lasubvencin por el alumno atendido; de manera que se entregaba [la administracinde las escuelas] con un financiamiento y, por razones que nos pareca justo y nodiscriminatorio, quien atendiera a este alumno, fuera tambin un colegio particularsubvencionado que cumpliera todos los requisitos, debera tambin recibir el mismopago que el establecimiento municipal, no discriminar en ese sentido, ser igualitario.(Entrevista a A. Prieto, 2006)

A juicio de Alfredo Prieto, la diferencia entre calcular la subvencin escolar por matrculapor asistencia implicaba diferencias econmicas favorables a la segunda opcin. As lo explica:

Lo que hice fue tomar el costo total del sistema para dividirlo por el nmero dealumnos con los promedios de asistencia; con eso apliqu la subvencin. Lainasistencia que yo consider no era la alta que tenan los alumnos, sino que tom el




promedio de los colegios particulares pagados y eso me daba un margen de

inasistencia de un 10% - 11% O sea, si me hubieran dicho [que calculara lasubvencin] por matrcula, habra sido un 10 12% ms baja sa es la razn depor qu se puso, y yo creo que la medida no fue mala porque toda la vida heescuchado, de todas partes, cambiar el sistema, pero ningn gobierno, ni en elgobierno militar ni en ningn gobierno de la Concertacin, ha querido cambiar elsistema; entonces, por algo ser. (Entrevista a A. Prieto, 2006)

Esa nueva forma de financiamiento del sistema escolar tuvo como consecuencia queaumentaran los ndices de cobertura y retencin del sistema escolar debido a que se calculaba enbase a la asistencia, por lo que se traspasaba la responsabilidad de la cobertura educacional a lossostenedores, en tanto se relacionaba directamente con el presupuesto que recibiran al messiguiente, como lo seala Alfredo Prieto:

En parte [este sistema de financiamiento] nos permiti una cosa y cuyo resultado sevio despus: un sistema operativo en cuanto a captar alumnos. Mi visin en esemomento fue que, a muy corto plazo, tendramos resuelto cualquier problema decobertura escolar, cosa que ocurri y que era tambin el objetivo: terminar con losproblemas de la falta de cobertura que todava existan Lo que me interesaba eraasegurar la asistencia, que el alumno fuera [a la escuela], y que hubiera preocupacindel colegio en que el alumno fuera y no del profesor que el alumno no fuera. Cosaque result, porque aument la asistencia; si t miras la cifra de escolaridad, aumentfuertemente como consecuencia de esto, porque era una preocupacin que elMinisterio no la tuvo nunca en sus escuelas pblicas. (Entrevista a A. Prieto, 2006)

Concretando la municipalizacin.

Para concretar el traspaso de los establecimientos que administraba el Ministerio deEducacin a los municipios se dise una poltica de incentivos econmicos que estimulara a losalcaldes y docentes a aceptar este proceso. Estos incentivos generaron, desde el punto de vista deautoridades de la poca, una buena disposicin por parte de estos actores para concretar el traspaEn este sentido, Alfredo Prieto cuenta que:

No tuve ninguna oposicin del profesorado [a la municipalizacin], al contrario, tuveuna demanda del profesorado al traspaso y por qu?, porque al ser traspasado unprofesor [al Municipio] iba a recibir un desahucio por todos los aos de servicio yseguira contratado con un sueldo mejor, prefera eso que no hacerlo. Entoncescmo fue la estrategia que utilice de traspaso? qu orden me fij? Establec que elalcalde que tena mayor porcentaje de profesores que le solicitaba el traspaso, lopona antes que otro, con lo cual fueron los profesores a pedirle a su alcalde que lo

antes posible los traspasara, porque vean que, en la comuna del lado, los profesoresya se haban comprado sus pequeos autos y ellos estaban a la espera Entonces,yo no tuve una demanda de rechazo, sino que la exigencia de apurar el traspasoemanado de los alcaldes y de los profesores. (Entrevista a A. Prieto, 2006)

De acuerdo al relato de Alfredo Prieto, el proceso de traspaso de los establecimientoseducacionales a los municipios se produjo de manera acelerada, de modo que en dos aos se habcambiado la casi totalidad de los establecimientos a esta nueva modalidad. Este proceso, sinembargo, se ve obstaculizado por los problemas econmicos que se generaron en ese ao. Asrecuerda Alfredo Prieto ese momento:




Hasta abril del 82 [funcion bien], porque hasta esa fecha se haba traspasado el 80%.

Yo traspas el 80% en un ao, y en abril del 82 yo tena en mi plan que, en agostodel 82, yo terminaba el 100%, pero en abril del 82, vino un cambio muyimportante en el pas: vino la crisis econmica; salieron varios Ministros, entre ellosyo; vino la congelacin de la unidad tributaria; se termin con el 5%; entonces, estechocolate que tenan [los colegios, como incentivo para el traspaso a lasmunicipalidades] desapareci, entonces, ahora los colegios que traspasamos de aqupara adelante no tuvieron ese incentivo, con lo cual los profesores dijeron no.(Entrevista a A. Prieto, 2006)

El proceso de traspaso de la administracin fiscal de las escuelas a las municipalidadesimplic problemas no previstos en el diseo de la poltica de descentralizacin. Uno de ellos serefiere al traspaso masivo de los docentes, el cual fue realizado considerando las condiciones

econmicas favorables existentes en Chile en el ao ochenta, sin prever que estas condicionespodran cambiar drsticamente en el corto plazo. Esta situacin gener una sobre dotacin doceen los municipios, sin que estos ltimos que pudieran hacerse cargo de las responsabilidadeseconmicas que dicho traspaso implicaba, producto de la disminucin del valor de la subvencin

As lo narra Alfredo Prieto:

Voy a afirmar otro hecho que mirado hoy da no s si es un error, pero fue uno delos temas ms complejos de decisin que me toc asumir [como Ministro deEducacin]. Fue en el momento de efectuar el traspaso del Ministerio a lasmunicipalidades y tenamos una alternativa: o traspasaba la totalidad de losprofesores que estaban en el Ministerio o traspasaba aquellos que necesitaba lamunicipalidad. Pero, en el ao 1981, que fue el gran ao en que tuvimos esto,consegu en el presupuesto bastantes recursos y el presupuesto del ao 81 fue el ms

alto histrico que haba tenido [el Ministerio] hasta ese momento porque para quefuera exitoso, el proyecto de traspaso a las municipalidades necesitaba gastar grandescantidades, y esos recursos yo los tuve Pero: cul fue el error? Que, en algunascomunas, se pidi que le entregramos a la municipalidad un nmero superior deprofesores de los que necesitaba, y eso, en ese momento, no fue problema porquenosotros le pagbamos a todos los profesores su desahucio, quedaban contratados alda siguiente; le dimos un incremento, una bonificacin del 5% presupuestario a cadamunicipalidad; o sea, llegaban con una tremenda marraqueta y la subvencin yo lafij en unidades tributarias que se reajustaban mes a mes. Entonces entre haberhecho las cosas miradas exclusivamente con un criterio econmico que debera habersacado los profesores excedentes que haban, quedaron esos excedentes en lasmunicipalidades; pero cuando vino la crisis econmica, el ao 82, se congel la

subvencin y las municipalidades se quedaron con menos plata y con profesoresexcedentes, lo cual gener una gran crisis del sistema municipal. (Entrevista a A.Prieto, 2006)

Como se ha sealado, el proceso de traspaso de los establecimientos educacionales a losmunicipios se vio afectado por la crisis econmica suscitada el ao 82, y con ello se perdieron losincentivos que haban estimulado a los alcaldes y a los profesores a realizar este proceso. Sinembargo, esta situacin no constituy un estancamiento del traspaso, sino que, por el contrario, funcionarios del Ministerio debieron continuar con este proceso. Le correspondi a MnicaMadariaga, como Ministra de Educacin, continuar con la tarea. Sin embargo, cuando sta comea recibir reclamos sobre la implementacin del sistema decidi paralizar el proceso. As lo relata:




Yo te sealaba que el ao 83 en que asumo el Ministerio de Educacin Pblica, me

encuentro con el proceso de municipalizacin a mitad de camino, y yo lo paralic,porque empec a recibir de parte de muchas autoridades educacionales de base,quejas, criticas. En Quillota, por ejemplo, le firm hasta un documento privado aldirector de algunos colegios, yo dije: Mientras yo sea ministro Quillota17no va a lamunicipalizacin; adems par la municipalizacin del Instituto Nacional18, que noera cosa menor. Haba un 16% de establecimientos que todava no se traspasaba a losmunicipios y que yo lo tranqu. (Entrevista a M. Madariaga, 2006)

Detener el proceso de traspaso de la municipalizacin signific el despido para MnicaMadariaga en menos de un ao. As recuerda ese momento:

Yo plantee que para poder seguir adelante hay que probar si lo que ya se hizo estbien hecho, y corregir lo que hay, antes de seguir tirndole la lea a la hoguera sin

saber si la lea est verde y lo nico que va a echar es humo. Entonces, por eso lopare [el proceso de municipalizacin], pero se me vinieron encima los Chicagoboys y me asfixiaron Mira, con decirte que hasta Miguelito Kast19 que seestaba muriendo de un cncer horrible me llamaba por telfono y me deca:Mnica, sigue adelante con las municipalizaciones, no lo pares, t ests haciendouna locura, no lo hagas. Y rpidamente me sacaron (Entrevista a M. Madariaga,2006)

El proceso de traspaso fue continuado inmediatamente por las nuevas autoridades delMinisterio, quienes recibieron la orden de completar la tarea con urgencia. Sin embargo, debido acrisis econmica, este proceso implicaba el despido masivo de profesores, lo cual se hizo en el

verano del 84. Ren Salam recuerda ese episodio sealando las presiones que ejerci Pinochet:

A m me toc completar [el proceso de municipalizacin] porque se paraliz enalgn momento cuando Mnica Madariaga era Ministro de Educacin, peroresultay esto se puede decir hoy da en la perspectiva del tiempoque esto habaque hacerlo de la noche a la maana, incluso estando los profesores de vacaciones yyo me opuse y Sergio Gaete, que era Ministro de Educacin, estaba de vacaciones yyo estaba de Ministro Subrogante y yo le dije al Ministro Secretario de la Presidencia:Mientras yo sea Ministro Subrogante ... esto no se va a hacer!, [ y el Ministro meresponde]: pero hay una orden del Presidente Pinochet!; entonces [yo le dije]:Dgale al Presidente que el Ministerio no est de acuerdo, yo no he recibido ningunaorden del Presidente. Incluso tuve que ir a Bucalemu20en un helicptero delEjrcito porque le llegaron al Presidente los comentarios que el Ministro Subroganteno estaba de acuerdo con esto y le dije: No, no es que no est de acuerdo, pero

cmo se le ocurre que yo voy a desafectar a un profesor del Ministerio deEducacin cuando est de vacaciones? Yo tengo que informarle primero. De all, secorri hasta septiembre porque haban dado plazo hasta mayo. Yo no me hubierapodido [quedar en el Ministerio de Educacin]... me hubiesen tenido que echar noms, pero yo no lo iba a hacer porque era una falta de respeto, porque ya haba una

17Una localidad de Chile.18Uno de los principales colegios de Chile.19Miguel Kast es una de las figuras importantes en el proceso de construccin de polticas

neoliberales en Chile.20Residencia de verano de Pinochet.




resistencia muy grande y porque ya se haban creado anti cuerpos, como ocurre en

todas las modernizaciones frente a este proceso. (Entrevista a R. Salam, 2006)Una ancdota relatada por Salam recrea la situacin que se viva en ese momento con el

objeto de concluir el traspaso de todos los colegios a las municipalidades, incluyendo a colegiosemblemticos como el Instituto Nacional:

Eso fue una instruccin. Incluso tuve un tirn de oreja porque yo quera mantener alInstituto Nacional en poder del Ministerio de Educacin. Incluso sali un da [untitular] en el diario La Segunda: Subsecretario quiere mantener... y me llam elPresidente Pinochet y me dijo: Yo se lo dije y Ud. me est desafiando. [Lerespond]: No, yo no estoy desafiando a nadie, estoy diciendo lo que pienso, nadams. (Entrevista a R. Salam, 2006)

Aos despus de concluido el proceso de traspaso de los colegios a los municipios se reauna evaluacin del proceso, lo cual permiti corregir algunos errores y generar estrategias demejoramiento. As lo relata Salam:

Se cre una Comisin Interministerial para hacer una evaluacin del proceso dedescentralizacin, 6 7 aos despus de haberlo puesto en prctica ... Recorrimostodo el pas, en 6 meses, con dos objetivos: reenfocar y demostrar cul era el esprituque haba detrs de este proceso, porque muchos lo haban tergiversado (porejemplo, haban desviado plata de la educacin para otras actividades, lo cual noestaba permitido), y para dar algunas orientaciones de tal manera que esto se fueraadministrando de forma ms eficiente y eso es lo que produjo que se crearan despuslos Departamentos de Educacin Municipal. (Entrevista a R, Salam, 2006)

Al consultar cules fueron las razones que tuvieron las autoridades de la poca para aceleel proceso de traspaso de los establecimientos educacionales a los municipios, se argumenta queexistieron razones externas al sistema educativo que se relacionaban con las condiciones polticasmomento, en donde la oposicin al gobierno militar empieza a articularse. As, por lo menos, lo

Juan Enrique Froemel:

Se aceleran ms all de la prudencia. sa es, por lo menos, mi conclusin. Miconclusin no es que no se debera haber hecho eso, sino que se debera haber hechode manera bastante ms parsimoniosa, lentamente. Yo creo que aqu hubo unproblema que, de alguna manera, fue gatillado por las primeras protestas masivas enChile, que fue el hecho de consolidemos rpido porque no sabemos qu va apasar. (Entrevista a J. E. Froemel, 2006)

Al realizar una evaluacin general sobre la implementacin de la municipalizacin, Juan

Enrique Froemel describe varias razones por las cuales el proceso se vio obstaculizado. Entre ellseala problemas econmicos y de capacidad del sistema para resolver los problemas en losmunicipios. As lo argumenta en la entrevista:

Por qu sucedi que el asunto no sigui con el curso que tena? Yo veo dos razones;la primera razn es definitivamente la situacin econmica que no permiti hacercrecer la subvencin como tena que ser ... La segunda razn es de que el sistema noestaba preparado para el traspaso: yo creo que uno de los grandes errores que secometi es el hecho de hacerlo masivo, de una vez ... por dos razones: una, que no secomprometi ni al magisterio ni al director y, en segundo lugar, que el aparatoadministrativo en los municipios no estaba preparado para nada para manejar el




sistema y yo ira un poco ms all: yo ira al tema de cmo el Ministerio gener el

traspaso. No tengo claro las cifras, pero entiendo que la reduccin fue casi de un 60 70% en trminos de los nmeros de funcionarios. Esos funcionarios terminaron enlos municipios con las mismas ideas que tenan, pero teniendo que impulsar unapoltica que era exactamente contraria a la que ellos estaban acostumbrados.(Entrevista a J. E. Froemel, 2006)

El surgimiento de la educacin particular subvencionada.La poltica de descentralizacin del sistema educacional, adems del proceso de

municipalizacin, consideraba la posibilidad de creacin de nuevos establecimientos deadministracin privada pero subvencionados por el Estado. Si bien este tipo de administracineducacional exista desde antes de esta poltica, este proceso cre las condiciones para su expansien tanto el sistema de financiamiento, a travs de la subvencin escolar, permiti que los colegio

privados pagados prefieran esta modalidad. As lo narra Alfredo Prieto:Es interesante por qu se gener un aumento inmediatamente, cuando cambi elsistema de subvenciones entonces hay una serie de colegios particulares pagadoscuyo nivel de pago mensual qued igual, casi al nivel de la subvencin ya no lesconvena seguir siendo pagados y se pasaron a subvencionados. (Entrevista a A.Prieto, 2006)

Para constituirse en sostenedor de un establecimiento particular subvencionado seplantearon una serie de exigencias, entre ellas, que el sostenedor tuviera al menos licencia deenseanza media, lo cual es altamente criticado en el debate actual. Al respecto, Alfredo Prietoexplica las razones que se tuvieron para determinar este criterio:

Por qu se pidi esa exigencia? Porque, en aquella poca, parte de los profesores de

la educacin bsica eran normalistas y slo tenan enseanza media, y si subamos laexigencia, los profesores no podan ser sostenedores; dejaban fuera del sistema a losprofesores, poda ser sostenedor un abogado, pero no poda ser sostenedor unprofesor. (Entrevista a A. Prieto, 2006)

El sistema de medicin de la calidad de la educacin.La poltica de descentralizacin consideraba, de manera complementaria, la existencia de

sistema centralizado de medicin de la calidad de la educacin que fuera capaz de generar la unidnacional a partir de la evaluacin de la implementacin curricular. As lo seala Juan EnriqueFroemel:

El tema del sistema nacional de evaluacin, creo que en lo propiamente pedaggicoes la contribucin ms importante de los aos del gobierno militar y surge como una

necesidad, a partir de la descentralizacin. Yo dira si hay algo que de alguna manerafue deliberado y pensado fue el sistema de medicin. (Entrevista a J. E. Froemel,2006)

Este sistema de medicin de la calidad de la educacin, de carcter nacional y censal, tuvoembargo sus detractores al interior del Ministerio, debido a las distorsiones pedaggicas que puedgenerar. A pesar de ello, el sistema de evaluacin fue impuesto por las corrientes neoliberales. Asrelata Ren Salam:

Yo hice una advertencia que, histricamente, las pruebas nacionales que se habanadministrado en el pas no haban tenido xito La advertencia que hice es que esetipo de pruebas, por lo general, tendan a distorsionar el sistema educativo en el




sentido de que desviaban la atencin de los profesores para preparar a los alumnos

para ese tipo de pruebas; uno debiera buscar un mecanismo por el cual medir susistema educacional sin distorsionarlo. No me van a decir que el SIMCE nodistorsiona el sistema educativo y la PSU no lo distorsiona totalmente! Entonces yodebiera establecer un mecanismo que permitiera medir sin distorsionar, sin preparar,porque si no est daado con esas carreras locas en donde los colegios seleccionan alos estudiantes o guardan o esconden el da de la prueba a los alumnos que tienenmenos rendimiento para que promedien bien Cuando se cre el SIMCE yo dijeque esto tiende a distorsionar, por qu no buscamos un esquema distinto?, perofui derrotado porque ODEPLAN21tena mucho poder en ese entonces. (Entrevista aR. Salam, 2006)

Consolidacin del proceso de descentralizacin.

La poltica de descentralizacin realizada por el gobierno militar tuvo su expresin mximen la Ley Orgnica Constitucional de Enseanza, la cual devena de la Constitucin Poltica del a80. En ella se sealaba que debera existir una ley orgnica en donde se sealaran las condicionespara crear establecimientos en todos los niveles del sistema educacional. La creacin de esta ley, embargo, fue objeto de profundos debates al interior del gobierno militar, lo que oblig apromulgarla en sus postrimeras. Como se sabe, esta ley se promulg el ltimo da del gobiernomilitar. Ivn Nez interpreta que esta demora se debi a las tensiones internas en el gobiernomilitar:

Se demoraron 10 aos en cumplir la obligacin que sealaba la Constitucin en elsentido de tener una Ley Orgnica de Educacin! Esta demora no es que hayantenido la maquiavlica idea de que a lo mejor el ao 90 vamos a perder el plebiscito,no!, era fruto de las tensiones. Yo creo que, por ellos, si el ao 81 hubieran podido

dictarla, la hubieran dictado, pero a lo largo de los 10 aos este juego de tendenciasse dio tambin. (Entrevista a I. Nez, 2006)

Perdido el plebiscito y la eleccin presidencial, el gobierno militar debe entregar el poder Concertacin de Partidos por la Democracia, quien, encabezado por el Presidente Patricio Aylwigenera la transicin a la democracia. En el sistema educacional este proceso fue realizado porRicardo Lagos como Ministro de Educacin.

Sin embargo, los nuevos funcionarios del Ministerio de Educacin no saban de la existende la Ley Orgnica Constitucional de Enseanza. Ivn Nez relata el momento en que se enteraesta ley:

Te cuento que cuando llegamos al Ministerio de Educacin con el equipo delMinistro Lagos, con Cristian Cox, Juan Eduardo Garca Huidobro, ... el mismo da

12 de septiembre estbamos aqu instalndonos nos enteramos de la existencia dela LOCE, aqu adentro! ... Claro, porque incluso yo creo que no le el Diario Oficialen esos das. Yo no me acuerdo quin nos cont, debe haber sido alguno de losabogados que haba antes... En fin, alguien nos dijo: Mire, se acaba de dictar esto, y

vimos lo complejo que era. (Entrevista a I. Nez, 2006)

21Oficina de Planificacin. Desde esta reparticin del Estado los neoliberales implementaron suspolticas durante el rgimen militar.




Al preguntar a Ivn Nez por la sensacin de encontrarse con una Ley Orgnica

promulgada un da antes del trmino del gobierno militar, ste seala que sinti que se trataba deuna ley de amarre:

Entrevistador: La sensacin en ese minuto fue de amarre?

Ivn Nez: S, por una parte. La trampa de eso que se dicte a ltima hora. Todo esocrea una primera sensacin de sentirse como engaado, era una cosa compleja quehaba que estudiar y ver qu se haca. Ahora, no fue fcil ni rpida, no hubodecisiones y no hubo una conciencia muy clara, ni decisiones muy rpidas, porquehaban una serie de otros problemas paralelos y todo lo que significa instalarse conun equipo totalmente nuevo, una administracin [del propio Ministerio deEducacin] que la veamos al principio con sospecha Pero a la larga, se constatan

varias cosas: primero, que no tienes espaldas polticas para modificarla: Se hered y

ah est, y conseguir que en el Congreso se derogue [es imposible]: no trabajemossobre el espejismo de la derogacin. Adems este gobierno tiene encima ladelicada tarea de sobrevivir y cuestiones graves importantes: por ejemplo, hereda elms bajo presupuesto de la historia para educacin; tiene encima, con todalegitimidad, el gremio docente que contribuy a elegirlo; es decir, haba conciencia dela desigualdad... entonces venamos con ganas de hincarle a esto. (Entrevista a I.Nez, 2006)

En este contexto, se consult a Ricardo Lagos sobre su reaccin frente a esta ley promulgel ltimo da del gobierno militar y sobre su posibilidad de derogarla. En su respuesta seala laimposibilidad de derogarla debido al alto qurum que requiere su modificacin en el parlamentosiguiente dilogo con Ricardo Lagos ejemplifica su reaccin y sus razonamientos en ese moment

Entrevistador: Por qu no se derog la LOCE, por qu no se intent?Ricardo Lagos: Ah, bueno, qu se iba a intentar! No tenamos ningn tipo demayora en el Parlamento para eso, pero ninguno! o sea, yo propuse deroguemosla LOCE y me dijeron que era una tomadura de pelo

Entrevistador: Cuando usted negoci con la dictadura el traspaso, nunca le dijeronque iban a dictar una ley el da 10 de marzo?

Ricardo Lagos: Cuando se hizo el traspaso, yo, como Ministro de Educacin, tuveque ir a La Moneda, haba un seor general, no s cunto, no recuerdo y elMinistro de Educacin de la poca, que tampoco me acuerdo cmo se llamaba

Entrevistador: Ren Salam

Ricardo Lagos: Salam! y hablamos de esto, de lo otro, y de ms all Nunca enesa reunin me dijeron Ah, est pendiente, vamos a dictar la Ley OrgnicaConstitucional de Enseanza A m me pareci una falta de respeto..., pero esotiene que ver con definiciones polticas, yo saba que no tenamos ninguna mayora.

Tal vez puedo decirte a ti yo le propuse muy osadamente al Presidente Aylwin quel deba enviar una ley que dijera Derguese la Constitucin de Augusto Pinochet:Crase una asamblea constituyente!. [Aylwin] me dijo: No, eso no Yo le insist,entonces, despus de un rato en que l me dijo no, yo le dije: Sabe, Presidente?:olvdelo! Usted me va a decir: Mire, con mi sistema lo ms bien que yo llegu aPresidente y usted slo a Ministro de Educacin, no ms (Entrevista a R. Lagos,2006)




Por su parte, Ren Salam, ltimo Ministro de Educacin de Pinochet y responsable de l

promulgacin de la LOCE, seala que, tiempo despus, Ricardo Lagos lo emplaz sobre este temAs lo recuerda:

El Ministro Lagos me lo tir por la cabeza y me dijo: pero, cmo un proyecto altima hora? Me lo sac [en cara]... y me amenaz con la prensa.

Salam adems recuerda que respondi a Ricardo Lagos a travs de los medios decomunicacin, sealando que no iba a poder derogar la LOCE:

Se lo dije al Ministro Lagos en un artculo para El Mercurio: Ud. dice que va acambiar de un plumazo [la LOCE] y yo le digo que pasar Ud., el gobierno en elcual Ud. es Ministro y el que sucede al que est Ud. y no le van a cambiar ni siquierauna coma. (Entrevista a R. Salam, 2006)

Se consult tambin a Ricardo Lagos sobre la posibilidad de cambiar la LOCE, ya no comMinistro de Educacin, sino en su rol de Presidente de la Repblica. En su respuesta, Lagos insisen que tampoco exista la mayora poltica suficiente para su derogacin. As lo relata:

Entrevistador: No veo acciones concretas de Ud. como Ministro de Educacin paramodificar la LOCE, pero tampoco las veo despus siendo Ud. Presidente de laRepblica.

Ricardo Lagos: Estoy de acuerdo contigo, totalmente Eso implicaba unamodificacin de la LOCE y nunca hemos tenido las mayoras para eso; no digo queno lo hayamos querido abordar

Entrevistador: Sin embargo, Usted como Presidente, hizo reformas constitucionalessobre temas educativos y lo que modifica es el aumento de la escolaridad a 12 aos y

no se mete con estos temas otra vez.

Ricardo Lagos: Bueno, porque meterse con estos temas pasa por decir: voy aenfrentar el tema de que tenemos minora en la Ley Orgnica Constitucional deEnseanza, y claro, puedo mandar el proyecto, pero el proyecto es como mandar lareforma del sistema binominal22, yo s cul es el resultado de eso o sea, si era paradejar un testimonio, [prefer dejar el testimonio] en la Constitucin, porque claronadie se va a oponer a que haya 12 aos de escolaridad obligatoria. Claro, eso esobvio; pero las otras cosas no tienen mayora y no creo que tengan mayora hoy da.(Entrevista a R. Lagos, 2006)

Tratando de comprender la posicin poltica de los gobiernos de la Concertacin sobre lmantencin del sistema de descentralizacin educacional heredado del rgimen militar, Salam se

que la Concertacin reconoce y valora la necesidad de haber realizado estos cambios:El Presidente Aylwin dijo esto se mantiene; esto no tiene regreso; no tiene retorno,porque quien hiciera lo contrario, cometera el error de reconocer que nosotroshicimos el esfuerzo [de descentralizar] y centralizar nuevamente la actividad[educacional] sera un error, en la circunstancia y en el mundo en que estamos

viviendo. Yo creo que [la centralizacin] ya es parte del pasado en la historia deeducacin del pas. (Entrevista a R. Salam, 2006)

22Otra de las leyes promulgadas por el gobierno militar y que los gobiernos democrticos no hanpodido modificar.




Otra arista de la explicacin de la mantencin de las polticas educativas del rgimen milit

por parte de la Concertacin es sealada por Ivn Nez, quien argumenta que se debi a laprecariedad del poder alcanzado y la intencin de generar modificaciones al sistema desde suinterior.

Enseguida, la opcin de moverse dentro de los marcos legales, en el fondo, podradecirse es retomar la opcin Allendista: vamos a hacer la revolucin dentro de losmrgenes constitucionales Aqu tambin est la aceptacin de que hay un hechodado, la Constitucin del 80, que no vamos a empezar a dar la batalla por cambiarla,que podra haber sido [Tienes que pensar que] se gan el plebiscito raspando: noderrotaste militarmente a la dictadura. Est ah viva. El apoyo de masas al gobiernode la Concertacin era importante, pero tampoco tan aplastante como para derogarde entrada la Constitucin del 80 y adems haba aceptado previamente el

Parlamento, con sistema binominal y todo, una serie de reglas del juego que seacord respetar y entre esas estaban las normas sobre educacin de la Constitucin yestaba la LOCE que recin descubrimos. (Entrevista a I. Nez, 2006)

Un aspecto secundario sobre esta decisin de continuidad de las polticas educativasheredadas del rgimen militar pero que grafica las tensiones del primer momento de la transicindemocracia se aprecia en la discusin al interior del Ministerio de Educacin sobre qu hacer confuncionarios que haban trabajado en el anterior gobierno. As lo recuerda Ivn Nez:

La otra [discusin que se gener] fue reforzar los escalones intermedios delMinisterio de Educacin, incluso decisiones tan debatidas en su tiempo: hubodemanda para que se fueran todos los supervisores de la dictadura! Aqu se tom ladecisin de analizar caso a caso, que son profesionales, vienen del mundo delprofesorado, que son rescatables, que pueden sumarse y hay que ayudarlos a hacerbien lo que el Ministerio quiere, son funcionarios, apostemos a que van a ejecutarcon cierta eficacia, en vez de hacer una razzia y haberlos cambiado. Bueno, haba enel mundo de los profesores de la Concertacin cesantes, jubilados, que habranquerido volver al Ministerio, exonerados que sentan el derecho a ser repuestos en loscargos que haban tenido antes. Sin embargo, se tom la decisin de trabajar con loque tenemos. (Entrevista a I. Nez, 2006)

Construccin de la poltica educativa descentralizada en los gobiernos de la Concertacin.En este contexto de unas polticas heredadas del gobierno militar que no se podan

modificar, y que la Concertacin termina aceptando, se va generando la idea de articular una poleducativa que responda al mejoramiento de la calidad y la equidad del sistema escolar. Sin embarse resista a utilizar el concepto de reforma educacional. As lo expresa Ivn Nez:

En esos tiempos, ms de alguna vez, se hizo la pregunta en qu va a consistir lareforma educacional de Aylwin-Lagos? Nuestra respuesta implcita es que no va ahaber reforma educacional de Aylwin-Lagos porque no estn dadas las condiciones,porque hay determinados problemas, complicados y especficos, que hay que abordarantes de pensar en una reforma. Para una reforma, en el verdadero sentido de lapalabra, tiene que ser una reforma general que no sea un picoteo: son palabrasmayores... [Adems] tenamos conciencia de la complejidad de la reformaeducacional de Frei Montalva23... (Entrevista a I. Nez, 2006)

23Presidente de Chile en el periodo 1964-1970.




La idea que se iba concretando en el primer gobierno de la Concertacin de avanzar haci

una reforma educacional se estructur a partir de los dilemas que presentaba la coyuntura polticmomento, que implicaba el reconocimiento de aceptar la institucionalidad heredada del rgimenmilitar. As lo expresa Juan Eduardo Garca Huidobro, Jefe de la Divisin de Educacin GeneralMinisterio de Educacin:

En el momento en que se instalan los gobiernos de la Concertacin, hay un conjuntode problemas de deficiencias evidentes del funcionamiento de las escuelas, que ibandesde el hecho de que no haba textos, no haba profesores, los salarios docentesestaban por el suelo, etc. y, por lo tanto, haba un enorme trabajo que tena que vercon mejorar las condiciones de insumos, de mejorar currculum, afianzar los sistemasde medicin, etc. Hay, por otro lado, un rea roja, donde hay electricidad de altatensin que no conviene acercarse, que es todo lo que tiene que ver con lo

institucional, porque venamos saliendo de una dictadura, una transicin pactada, yde alguna manera de saber que no hay mayora en el Congreso para cambiar esascosas, y que cualquier cambio de eso va a generar problema, y, por lo tanto, yo creoque Ministro tras Ministro, administrador tras administradory yo me incluyosiempre que llegbamos al tema legal, se era tremendamente reticente y el esfuerzoha sido hacer las menos leyes posibles y lo ms abarcativas posibles y no haymucho ms. (Entrevista a J. E. Garca Huidobro, 2006)

La decisin de mantener las leyes educativas del gobierno militar tiene un costo poltico emediano plazo, en el sentido de que temas no resueltos aparecen cuando no se los espera. As lo

Juan Eduardo Garca Huidobro:

[la mantencin de la poltica del rgimen de Pinochet] significa que t estsposponiendo para adelante un problema y llega un momento en que ese problema teempieza a cobrar las cuentas: mucha de la falta de rendimiento de la calidad tiene que

ver con la falta de equidad y t no logras resolver la falta de equidad, sinotransformando el sistema. (Entrevista a J. E. Garca Huidobro, 2006)

A juicio de Juan Eduardo Garca Huidobro, la nica decisin poltica que rompe esta lgde aceptacin de la herencia del rgimen militar lo constituye la promulgacin del EstatutoDocente24:

Yo creo que la nica ley que toca el orden heredado es el Estatuto Docente: no hayninguna otra ley que lo toque y eso creo que fue una especie de decisin pragmtica,no fue una decisin terica. (Entrevista a J. E. Garca Huidobro, 2006)

Ivn Nez argumenta que este pragmatismo presente en la promulgacin del Estatuto

Docente se relaciona con la transaccin realizada con la derecha en el sentido de mantener ladescentralizacin educacional a cambio de generar beneficios para los docentes:

Por una parte, la valenta de tomar decisiones complejas y que t hubieras querido irms all y te contienes, por estos criterios de responsabilidad, de realismo, pero, almismo tiempo, sigues con una inspiracin tica poltica, buscando avanzar; porejemplo, una decisin vlida: Estatuto Docente, a cambio de no devolver las escuelasmunicipales al Ministerio de Educacin; o sea, mantencin del esquema de

24El Estatuto Docente fue promulgado por Ricardo Lagos como Ministro de educacin a inicioslos gobiernos de la Concertacin. En l se establecen las condiciones del trabajo docente en el sectormunicipal.




descentralizacin administrativa de la educacin pblica ... Claro, un hombre como

Lagos, lo que l represent en la Concertacin y con su liderazgo, podra haberdicho: S, es lo q

cuasi mercado educacional en chile- el discurso de los tomadores de decisión

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