MINISTERIO DE ECONOMÍA Y HACIENDA

SECRETARIA DE ESTADO DE ECONOMÍA, DIRECCIÓN GENERAL DE POLÍTICA ECONÓMICA SUBDIRECCIÓN GENERAL DE ECONOMÍA INTERNACIONAL

CUADERNO DE DOCUMENTACION

Número 73

Alvaro Espina Vocal Asesor

1 Junio 2004

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CUADERNO DE DOCUMENTACIÓN 01062004

Nº73 LA REFORMA DEL ESTADO DE BIENESTAR

1. UN PROBLEMA DE ELECCIÓN SOCIAL: LA REFORMA DEL ESTADO DE BIENESTAR EN EUROPA, por Álvaro Espina...................................................... 4

2. Summary of the Beveridge report, together with the detailed section on Assumptions, Methods and Principles……..…... 55

3. Insiders versus Outsiders by Assar Lindbeck and Dennis J. Snower………………………….. 75

4. Knowledge@Wharton: The Short- and Long-Term Outlook for Stocks……………………………………………..… 96

Background Papers………………………………………………… 99

by Assar Lindbeck 5. Full Employment and The Welfare State”, by Assar

Lindbeck, Frank E. Seidman Award Lecture, Sept. 1996 (22 pp.) 6. Improving the Performance of the European Social

Model - The Welfare State over the Life Cycle”, by Assar Lindbeck, Seminar Paper nº 717, IIES, Stockholm, Febrero 2003, (30 pp.)

7. An Essay on Welfare State Dynamics, ”, by Assar Lindbeck,Seminar Paper nº 719, 2003, IIES, Stockholm, Mayo, (25 pp.)

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8. Raising Children to Work Hard: Altruism, Work Norms and Social Insurance, by Assar Lindbeck and Sten Nyberg (2001), Research Papers in Economics, Stockholm University, Dep. of Economics, nº 2001.5, (37 pp.)

9. The Gains from Pension Reform, Journal of Economic Literature, Vol. 41, nº 1, Marzo, by Assar Lindbeck and Mats Persson (2003), (Seminar Paper Nº. 712, IIES, Stockholm, Agosto 2002, (75 pp.),

10. Social Norms and Welfare State Dynamics by Assar Lindbeck Sten Nyberg and Jörgen W. Weibull , Journal of the European Economic Association 1, 2003, pp. 533-542, (13 pp.),

11. Pensions and Contemporary Socioeconomic Change. In: M. Feldstein and H. Siebert (eds.) Social Security Pension Reform in Europe, National Bureau of Economic Research Conference Report, University of Chicago Press, Chicago, 2002, pp. 19-44. Also IUI Reprint No 562, (29 pp.).

12. Changing Tides for the Welfare State: An Essay. In: S. Cnossen and H-W. Sinn (eds.) Public Finance and Public Policy in the New Century, CESifo Seminar Series, MIT Press, Cambridge, MA, 2003, pp. 3-43. (36 pp.).

By Olivier Blanchard

13. Peut-on eliminer le chomage en Europe?, by Olivier Blanchard, December 2003, Transcription of I'IDEI October 2003 Conference in Toulouse, (28 pp.).

14. “The Decline of Rents, and The Rise and Fall of European Unemployment, by Olivier Blanchard and Thomas Philippon (2003), (38 pp.)

15. The Optimal Design of Labor Market Institutions. A First Pass”, by Olivier Blanchard and Jean Tirole (2004), (43 pp.).

16. Contours of employment protection reform, by Olivier Blanchard and Jean Tirole (en francés en La Documentation Francaise, Septiembre2003), (41 pp.).

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17. The Perverse Effects of Partial Labor Market Reform: Fixed Duration Contracts in France, by Olivier Blanchard and Augustin Landier , The Economic Journal, 112, June 2002, pp. 214-244,

18. Designing Labor Market Institutions, remarks at the Conference "Beyond Transition", by Olivier Blanchard , Warsaw, April 2002, (16 pp.)

19. The Future of Unions, by Olivier Blanchard (2000), in Boeri et alia (2001b), pp. 292-296, (6 pp.).

By Tito Boeri

20. Does Europe Need a Harmonised Social Policy?, by Tito Boeri, Paper prepared for the Conference on “Competition of Regions and Integration in EMU”, 30th Economics Conference of the Austrian National Bank, Vienna, June 13-14-2002, (14 pp.)

21. Would you like shrink the welfare state? A survey of European citizens, By Tito Boeri, Axel Börsch-Supan &Guido Tabellini (2001), Economic Policy, 32, april, pp. 9-50.

22. Would you like to Reform the Pension System? The Opinions of European citizens, By Tito Boeri, Axel Börsch-Supan &Guido Tabellini Enero 2002, MEA discussion paper series number 0207, (14 pp.).

23. Protecting Against Labour Market Risk: Employment Protection or Unemployment Benefits?, by Tito Boeri, J. Ignacio Conde-Ruiz, Vincenzo Galasso, IZA Discussion Paper No. 834, july 2003 (39 pp.).

By Gilles Saint-Paul

24. The Political Economy of Employment Protection, by Gilles Saint-Paul, Journal of Political Economy, vol 110, nº 3, June 2002, pp.672-704

UN PROBLEMA DE ELECCIÓN SOCIAL: LA

REFORMA DEL ESTADO DE BIENESTAR EN EUROPA*

Álvaro Espina, 20-V-2004

Forges/EL PAIS | Opinión - 27-05-2004

* En curso de publicación: Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratégicos, Documento de Trabajo/Working Paper 2004/8 (17-5-2004). Versión electrónica numerada como WP 27/2004, 17-5-2004: http://www.realinstitutoelcano.org/documentos/114.asp. Una versión preliminar y sintética del trabajo se publica en Información Comercial Española , nº 814, marzo-abril de 2004.

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Abstract.- Este trabajo analiza el problema de elección social subyacente a la reforma del Estado de

bienestar combinando tres líneas de investigación:

A. La hipótesis de Easterling generalizada, según la cual las pautas básicas de lo que se ha dado en denominar "segunda transición demográfica" -de cuya dinámica depende en última instancia la sostenibilidad del Estado de bienestar- responden al comportamiento racional de los hogares, si bien esta racionalidad no tiene por qué ser exclusivamente instrumental, material o pecuniaria, sino que incluye también preferencias sobre valores.

B. El paradigma tridimensional del Estado de Bienestar de Gösta Esping-Andersen, concebido originalmente como modelo para el análisis comparado de políticas sociales, pero que ha derivado recientemente hacia el análisis de sistemas de preferencias sobre jerarquías de valores, permitiendo identificar -a través del análisis empírico- al menos tres tipos sociológicos, protagonistas privilegiados, cada uno de ellos, de uno de los tres "mundos" del Estado de Bienestar.

C. El teorema de la imposibilidad de Kenneth Arrow, modelo abstracto de teoría de la elección social que, tras más de cincuenta años de búsqueda, ha encontrado finalmente el problema al que permite dar solución. Éste no es otro que el impasse en que se encuentra actualmente la estructura de preferencias colectivas en muchos países de Europa, y especialmente en aquellos cuyo Estado de bienestar se sitúa en el mundo "conservador-corporativista-familiarista" de Esping Andersen. Bien es verdad que, tras un largo período de gran estabilidad, la dinámica del sistema de preferencias -interactuando con el proceso de convergencia entre sistemas- muestra actualmente un dinamismo considerable.

Las propuestas de acción política orientadas hacia el agonismo y la competencia identitaria presuponen sistemas estables de preferencias de valores. En cambio, las conclusiones de este trabajo aventuran la hipótesis de que la reforma sostenible del sistema de bienestar europeo requerirá la aparición de modalidades de democracia consociativa del tipo descrito por John Rawls. Tal cosa sólo resultará factible políticamente en la medida en que se produzca una cierta convergencia en el sistema de preferencias sobre valores. De ahí la importancia de disponer en el futuro de encuestas y estudios periódicos que hagan posible el análisis longitudinal con datos de panel de la evolución de tales preferencias.

En ausencia de ello y a título provisional -para disponer de evidencia empírica acerca de la actualidad y la orientación de este debate en la esfera pública española-, he analizado el tratamiento dado por los cinco dibujantes del periódico nacional de mayor tirada a los principales leit motivs relacionados con el Estado de bienestar mientras estos temas estaban siendo debatidos públicamente con ocasión de la última precampaña y campaña electoral. Se trata de un documento sociológico ad hoc que permite captar de forma sintética e intuitiva la percepción colectiva de estas cuestiones, reflejada en forma plástica y, por tanto, al mismo tiempo cognitiva, emocional y valorativa. El resultado del análisis permite construir una secuencia de viñetas que se superpone al trabajo -en coincidencia con el texto que trata de tales asuntos- incorporando al discurso racional el análisis gráfico realizado por los principales creadores de viñetas, lo que viene a reforzar las referencias textuales y a situar el debate sociológico general en el contexto de España en la etapa inmediatamente anterior al vuelco registrado en las elecciones generales de marzo de 2004.

UN PROBLEMA DE ELECCIÓN SOCIAL: LA REFORMA DEL ESTADO DE BIENESTAR EN

EUROPA Introducción:

Ulrich Beck (1986) define la sociedad actual en función del riesgo que es capaz de soportar con vistas a conseguir un mayor grado de libertad negativa y, alternativamente, de la seguridad que exige para sobrevivir, en orden a aumentar la libertad positiva. Como sucede en las operaciones de optimización bajo las técnicas de programación matemática –y en la viñeta de El Roto-, no hay forma de maximizar ambas a la vez, ya que esta última se encuentra asociada a un mayor o menor grado de dependencia –que El Roto convierte en una relación de sustitución pura y dura. En la realidad social a lo más que cabe aspirar es a una opción maximin: minimizar la dependencia, una vez definido el grado de seguridad deseado, o maximizar la seguridad alcanzada, una vez predeterminado el grado requerido de libertad negativa o ausencia de dominación. En este tipo de sociedad la forma en que familia, Estado y mercado se reparten el riesgo social aparece como la cuestión sociológica fundamental –de ahí la denominación Estado de bienestar.

El Roto/ EL PAIS | Opinión - 11-12-2003

Además, una proporción creciente de lo que pasadas formas de organización social consideraban forzoso, obligado o sometido a restricciones a la acción –interpretadas generalmente como las condiciones “naturales” de la existencia- venía determinada por un conjunto de circunstancias y percepciones de los agentes que eran propias de la primera fase de industrialización –la denominada “modernización simple-, pero que la sociedad reflexiva actual considera reconfigurables y su legitimación permanentemente cuestionable (Ibid., p. 243). La principal de todas ellas, como veremos es el conjunto de limitaciones vitales que habían venido restringiendo la acción de la mujer, que Harriot Taylor Mill (HTM) identificó

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en 1851 como la consecuencia obligada de su sometimiento económico al varón. Un tipo de sometimiento socialmente construido, no vinculado directamente al mecanismo biológico de reproducción de la especie (Seiz-Pujol, 2000)

El obrero de producción fordista, con trayectoria vital ordenada y estandarizada fue el destinatario del sistema de bienestar de la posguerra, tal como lo define Gösta Esping-Andersen (1999). Cubrir su riesgo “de clase”, resolviendo la “cuestión obrera” pudo hacerse convirtiendo a los trabajadores en ciudadanos sociales (Marshall, 1950). Con una estructura familiar encabezada por un sustentador principal y un ama de casa, el riesgo principal era que el varón perdiera el empleo, de modo que la principal política de bienestar fue la política keynesiana de pleno empleo (Lindbeck, 1997), plenamente compatible y complementaria con el Estado de bienestar de Beveridge (1944). En 1950 la esperanza de vida media era 8 ó 10 años menor que la actual, lo que permitía al trabajador-tipo realizar 45 años de cotización, disfrutar de siete u ocho años de jubilación, siendo sobrevivido por su viuda otros 4 ó 5 años. Cubrir estos riesgos “de trayectoria vital” con seguros básicos de enfermedad –cuando la demanda de estos servicios todavía era escasamente elástica1-, de desempleo y pensiones de incapacidad, jubilación, orfandad y viudedad no fue actuarialmente demasiado problemático. Además, el denominado riesgo “intergeneracional” se diluía en la expectativa generalizada de que “a cada generación le iría mejor que a la anterior”.

Las tres modalidades, o mundos, del capitalismo del bienestar (Esping-Andersen, 1990) resolvieron y repartieron institucionalmente la cobertura de estos riesgos de forma diferente. En el sistema de bienestar liberal-anglosajón el Estado cubre sólo los riesgos inaceptables para una sociedad decente, definidos con carácter restrictivo, aunque universal, y sólo concede asistencia social tras comprobar los medios de vida e ingresos del beneficiario. El capitalismo de bienestar conservador-corporatista, o europeo continental, parte del principio de subsidiariedad y el Estado sólo interviene, para mantener el estatus del individuo, cuando fallan las instituciones más próximas a él (o sea, las “corporaciones” a que pertenece y la familia), con asistencia social igualmente sometida a la prueba de medios. En el capitalismo del bienestar socialdemócrata-nórdico, en cambio, fue el Estado quien cubrió todos los riesgos bajo el principio de universalización de las prestaciones a un nivel elevado, transformando incluso los sistemas de asistencia social tradicionales en derechos erga omnes y adoptando amplios programas de servicios sociales y de sostenimiento de ingresos para las mujeres trabajadoras.

El debate sociológico sobre la existencia o inexistencia de un “régimen mediterráneo de bienestar” caracterizado por la ausencia de una cobertura específica del riesgo de exclusión -o de una asistencia social mínima garantizada-, se está viendo desmentido por los hechos: todavía a finales de los años ochenta España era uno de los principales candidatos a rellenar la casilla de ese subtipo del Estado de bienestar continental, caracterizado por descargar aquel riesgo exclusivamente sobre la familia y la beneficencia.

En cambio, actualmente la densidad de la ‘última red’ de protección social española puede considerarse situada en una posición intermedia entre las de Francia y el Reino Unido, consistiendo generalmente en rentas mínimas de inserción situadas en torno al 75% del SMI, junto a una red cada vez más tupida y en rápido desarrollo de servicios sociales suministrados por las Comunidades Autónomas, a las que el artículo 148.20 de la Constitución de 1978

1 Véase el estudio de Watanabe y Ohkusa (2003), sobre la elasticidad de la demanda de servicios médicos derivados de la diabetes Mellitus, y sus implicaciones en un contexto de envejecimiento de la población.

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atribuye las competencias de asistencia social, manteniendo el Estado un Plan de garantía de mínimos. Finalmente, los ayuntamientos complementan la malla de seguridad con ayudas de emergencia social “finalistas, no periódicas, discrecionales y flexibles” de carácter extraordinario, como protección complementaria, sustitutiva o con el carácter de puente hacia otras prestaciones (Moreno, 2000).

Por lo que se refiere a las creencias sobre la justicia y a las actitudes respecto al nivel de solidaridad, Arts y Gelissen (2001) atribuyen también a la inmadurez del “régimen mediterráneo” y al bajo nivel cognitivo de la población su preferencia por garantizar un desmesurado nivel de solidaridad a través de las instituciones de bienestar, lo que resulta consistente con el superior valor atribuido a la igualdad respecto a la equidad. No es extraño, por eso, que a efectos prácticos y de contrastación empírica Andreß y Heien ( 2001) tampoco consideren relevante esta distinción. Estos autores contemplan en cambio el caso de Alemania oriental hasta la caída del muro de Berlín -junto a los otros países excomunistas- como una especie de tipo ideal puro del modelo socialdemócrata, con plena desmercantilización de la economía y socialización del riesgo.

Los múltiples estudios realizados durante el último cuatrienio muestran un considerable grado de convergencia entre los tres grandes regímenes de bienestar social: en el sistema continental se percibe una cierta tendencia a introducir programas de rentas mínimas y otras fórmulas de garantías sociales universalistas; el régimen anglosajón esta incorporando la selectividad y otorgando un mayor protagonismo a la familia, y el sistema nórdico ha introducido también durante el último decenio la selectividad en un número creciente de programas, aunque ningún país de este área haya dado entrada a la familia en la función de bienestar. Ha de tenerse en cuenta que en 2002 el 56% de los hijos suecos nacían fuera del matrimonio, frente al 21,4% en España (INE 2/2004).

El aspecto evolutivo más sobresaliente en el área continental -y especialmente en la mediterránea- durante el último cuarto del siglo XX consiste en la consolidación de estrategias racionales de comportamiento de los hogares, orientadas por la preferencia creciente de las mujeres hacia el empleo remunerado, lo que no siempre ha sido resultado del consenso en el seno del propio hogar, ya que la percepción por parte del varón del grado de emancipación vital que tal preferencia comporta para la mujer puede considerarse como la causa principal de violencia doméstica en nuestro tiempo, como vaticinó HTM (Seiz-Pujol, 2000). Hoy, son ya las Naciones Unidas (1993, ¶6) quienes reconocen....

“.... que la violencia contra la mujer es la manifestación de relaciones de poder históricamente desiguales entre hombres y mujeres, que han conducido a la dominación y a la discriminación de la mujer por el hombre y a impedir el desarrollo integral de la mujer, y que la violencia contra la mujer es uno de los mecanismos sociales fundamentales por los que la mujer se ve confinada a una posición subordinada respecto al hombre.”

Pero no se trata sólo de violencia. Virginia Woolf construyó, en su novela Mrs. Dalloway, el retrato y el mundo de una mujer de la clase alta inglesa a comienzos de la primera posguerra del siglo XX, condensando en 24 horas de su vida cotidiana la inextricable red de decisiones que - a base de desarrollar una “capacidad extraordinaria, capacidad femenina” que le permitía “crear un mundo propio allí donde se encontrara”-, terminan atrapando a su personaje en el papel de “perfecta anfitriona” que le conduce a una vía muerta sin otra salida que el suicidio. También su amigo Peter Walsh llega a la conclusión de que “no hay en el mundo nada peor para las mujeres que el matrimonio” pues, “con el doble de facultades que su marido, Clarissa tenía que verlo todo a través de los ojos de Dalloway”, como le ocurre

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también a la protagonista de la reciente película de Icíar Bollaín, cuyo título (“Te doy mis ojos”) implica renuncia voluntaria.

Que el asunto no ha dejado de estar vigente desde entonces lo pone de manifiesto Michael Cunningham (1998) al construir en Las Horas una verdadera “comunidad imaginada” entre la Woolf y sus lectoras angloamericanas a lo largo del siglo pasado, cuyo final constituye una vuelta al comienzo, como el del final de la novela, al replantear con toda rotundidad la tragedia de la mujer obligada a elegir entre su propia realización personal –el fin humanista por antonomasia- y la de sus hijos –fin, por antonomasia, de la especie. Todo ello sirve a modo de recordatorio de que en la naturaleza evolutiva del grupo humano no todo es construcción social y cultural , como señala Steven Pinker (2002).

El dilema aparece con similar crudeza en el debate académico dentro del ámbito de la sociología de género. Catherine Hakim (2000, 2002) sitúa el campo de observación de su teoría de la preferencia precisamente en el “nuevo escenario” angloamericano, en donde la mujer disfrutaría hoy de un espacio de libertad de acción tal que su elección entre trabajo remunerado y trabajo doméstico vendría determinada principalmente por sus propias preferencias entre estilos de vida. En cambio, Susan McRae (2003) concluye que, a la hora de explicar la elección laboral de la mujer -y sobre todo, los resultados de la misma-, tan importante como las preferencias individuales, sin minusvalorar su relevancia, resulta el conjunto de restricciones que recaen diferencialmente sobre ambos sexos.

En este caso la investigación empírica aplica el análisis longitudinal a una muestra representativa de casi 5.000 mujeres que dieron a luz en Gran Bretaña en 1988, simplificada a otra de 1500 económicamente activas durante el embarazo y que buscaron trabajo tras el mismo, a las que se entrevistó tres veces (en 1988, 1993 y 1999). La problemática sociométrica hace que la muestra –y el análisis- contenga sesgos hacia las madres que tuvieron su primer hijo en el año de partida y excluye, en cambio, a las mujeres que fueron madres los últimos quince años, pero no por ello los resultados dejan de ser concluyentes a la hora de establecer que el hecho determinante a la hora de sopesar las restricciones a la capacidad de elegir de estas mujeres provienen de la crianza de los hijos, sin que ello suponga negar que las madres que interrumpieron su carrera laboral “hicieron lo que quisieron hacer”, como afirma Hakim (2003), para quien “sólo existe un enlace débil entre las actitudes hacia la moral pública y el comportamiento [pues]...... ningún factor contextual tiene un impacto uniforme, sino que difiere según grupos de preferencia”.

Cabría afirmar que también Mrs. Dalloway “hizo lo que quería hacer” –como lo han seguido y siguen haciendo sus compañeras de “comunidad imaginada”-, de modo que el debate sociológico puede resultar inacabable. Mientras tanto, el análisis socioeconómico empieza a interrogarse sobre la sostenibilidad a largo plazo de una economía que no es capaz de contabilizar el coste de reproducción de todos sus recursos. Existe ya un considerable grado de consenso acerca de la necesidad de contabilizar las economías y deseconomías externas -sobre todo para el medio ambiente- pero no en lo que relativo al coste íntegro y al trabajo de reproducción de los recursos humanos, lo que remite al análisis del sistema productivo doméstico en términos algo más complejos de los empleados por la escuela de la elección racional, considerando también la aportación y la distribución del trabajo no remunerado (García, 2003), sin el cual no puede evaluarse la racionalidad de las decisiones de los hogares en términos de bienestar. Por su parte, la demografía histórica ha puesto de manifiesto el papel crucial de la madre en la supervivencia y el bienestar de los hijos durante el proceso de desarrollo económico y de transición demográfica (Reher y González-Quiñones, 2003), por lo que no puede sorprender que la opción por el trabajo remunerado haya sido el principal factor

impulsor del cambio en las políticas europeas de bienestar durante la segunda mitad del siglo veinte, ya que tal opción resultaba inconsistente con la sobrecarga de trabajo doméstico en exclusiva sobre la mujer y su dedicación a la “asistencia social tradicional”, realizada en el seno de la propia familia.

Romeu/EL PAIS | Opinión - 07- 02- 2004

En el sur de Europa, durante la etapa de transición, en ausencia de instituciones adecuadas de bienestar, una y otra funciones han tenido que ser asumidas por la “supermujer meridional”, que se ha visto obligada -para hacerlo- a renunciar en muchos casos a la función reproductora, ya que el Estado sólo se hace cargo de una pequeña parte de los gastos anuales mínimos imputables a la crianza de los hijos: en España, aproximadamente un 25%. Este proceso se acumula al de prolongación de la corresidencia de muchos jóvenes en el domicilio familiar hasta la edad adulta, fenómeno generalmente condicionado por la flexibilidad del mercado de la vivienda (Ermisch y Di Salvo, 1997), pero especialmente relacionado en España con el desempleo juvenil, la prolongación de la escolarización y/o con la disponibilidad para aceptar puestos de trabajo con elevado grado de volatilidad, consecuencia de la segmentación del mercado de trabajo (Martínez-Granado y Ruiz-Castillo, 2002), y probablemente también con el elevado grado de altruismo hacia los hijos de las generaciones adultas, propio de una ideología fuertemente familiarista que desincentiva la integración de los jóvenes en el mercado de trabajo, de acuerdo con el modelo construido por Lindbeck y Nyberg (2001).

El riesgo social se ha desplazando en nuestro tiempo desde las edades superiores hacia las edades más tempranas de las generaciones adultas debido también a la mayor inestabilidad familiar. El proceso de envejecimiento de la población ha invertido la relación actuarial en que se basó el equilibrio de los sistemas de pensiones, diseñados bajo el sistema de reparto con prestaciones definidas (pay-as-you-go, defined benefits). Corregir el problema actuarial exige aumentar a medio plazo la tasa de actividad femenina y de los jóvenes, y prolongar la edad de jubilación de los adultos; a largo plazo resulta imprescindible aumentar la

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fecundidad y los flujos migratorios, especialmente en el sur de Europa. Esto último ya viene ocurriendo desde 1995 (OCDE, 2004) 2, pero la adopción de una estrategia integrada de este tipo implica disminuir las barreras de salida de los ya instalados en el empleo (insiders) y moderar los niveles de protección, para repartir de forma más equitativa la seguridad en el empleo y la protección entre los de dentro y los de fuera (outsiders). Porque la evidencia empírica de once países europeos indica que la rígida regulación de protección del empleo en el sur de Europa es la responsable de la “trampa de la precariedad” y de la baja tasa de movilidad de los nuevos entrantes, que se ve duplicada en los países escandinavos, cuya legislación protectora -mucho más ligera- favorece las oportunidades y la movilidad ascendente de los jóvenes (Gangl, 2003).

Peridis/ EL PAIS | Opinión - 09-02-2003

La conjunción de todos aquellos cambios explica que las familias muestren cada vez menor disposición a asumir por sí solas los costes -elevados y crecientes- de tener hijos, de modo que, en ausencia de ayuda externa, la fecundidad acabará estabilizándose muy por debajo del umbral de reposición demográfica, comprometiendo gravemente a largo plazo la sostenibilidad de todo el sistema de bienestar. Caben distintas fórmulas para que el Estado asuma colectivamente tales costes, pero lo que resulta incompatible con la minimización del riesgo de bienestar a medio y largo plazo es la pasividad.

La reforma propuesta por Esping-Andersen (2002) consiste en desfamiliarizar rápidamente el régimen de bienestar continental y en desregular los mercados de trabajo nórdicos para permitir la aparición de un mercado de “servicios a las familias” a precios razonables. En cambio, se pronuncia radicalmente en contra de las estrategias de reparto del trabajo, ya que, si no se reparte paralelamente el salario, estas medidas resultarían 2 Véase la gráfica comparativa de stocks en 1995 y 2002 en: http://www.oecd.org/dataoecd/7/49/24994376.pdf

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económicamente inviables, y tampoco considera realista repartir el salario. Frente a estas propuestas, Esping- Andersen propugna minimizar el riesgo de exclusión social maximizando la capacidad de integración a través del empleo -bajo múltiples formas- aprovechando el potencial de puestos de trabajo derivado de una demanda creciente de servicios familiares, fuertemente impulsada por una política adecuada de subsidios; subvencionando los salarios de los trabajadores menos cualificados; aumentando la oferta pública de servicios sociales para los hijos y las familias, y fomentado la aparición de un mercado de este tipo de servicios, liberalizando la regulación laboral.

Este trabajo se estructura en cuatro partes: la primera estudia el proceso de racionalización de las decisiones de fecundidad y su impacto sobre la evolución demográfica y de los mercados de trabajo a largo plazo en toda Europa, y especialmente en la Europa del Sur. La segunda analiza la relación entre la demanda de seguridad dirigida hacia los sistemas de bienestar social y la demanda de certeza dirigida hacia el sistema de producción de conocimiento en la sociedad “reflexiva”. Una y otra interactúan a la hora de diseñar la reforma del Estado de Bienestar y deliberar sobre ella, determinando un cierto proceso de convergencia, tanto en los modelos analíticos como en las políticas propuestas. En la tercera parte se realiza un ejercicio de simulación del proceso de elección social sobre la reforma del Estado de Bienestar, siguiendo la pauta del teorema de la imposibilidad, de Kenneth Arrow. En la cuarta se hace una prognosis acerca de la dinámica futura, con equilibrio incierto, a partir de la inestabilidad actual. Finalmente, las conclusiones propugnan abrir un espacio de democracia deliberativa para minimizar la incertidumbre respecto a las grandes orientaciones de reforma de los sistemas de bienestar europeos.

1.- La hipótesis de Easterlin y el comportamiento “racional” de los hogares Para Beck el proceso de modernización social ha atravesado dos fases: la de “modernización de la tradición” y la de “sociedad reflexiva”. En el ámbito de la población y de la sociología del bienestar la primera fase permitió, por ejemplo, que fenómenos como la fecundidad y la mortalidad “naturales”, que operaban anteriormente como consecuencias no queridas de la interacción entre pautas culturales de larga duración y cambios exógenos -del medio ambiente o del mercado-, pasaran a convertirse en decisiones sociales conscientes (racionales), a medida que el conocimiento de las causas que inciden sobre ellas permitió controlar, primero, la mortalidad mediante la acción pública -y la educación-, ampliando enseguida la capacidad de decisión de las parejas para ajustar la fecundidad a esa caída persistente de la mortalidad, en orden a conseguir el número deseado de hijos supervivientes.

Este proceso, conocido como la teoría de la transición demográfica, fue explicado por Richard Easterlin (1985) en términos estrictos de oferta y demanda familiar: en el mundo moderno los hijos dejaron de representar un activo para las familias (bajo la forma tradicional de inversión en capital humano para la economía doméstica, y de seguro para la vejez de los padres); además, el alargamiento de la etapa de aprendizaje y el crecimiento de los gastos en educación significaron una carga económica creciente, que las familias sólo soportan en la medida en que el menor número de hijos convierte a éstos en objeto de afecto y disfrute para los padres. En suma, la modernización de la fecundidad significó el cambio de un comportamiento dominado por las fuerzas de la oferta (la fecundidad “natural”) a otro dominado por la demanda consciente de un bien de disfrute superior, analizable en términos de la teoría de la elección de los hogares.

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En realidad, la “hipótesis de Easterlin” no es otra cosa que la aplicación de la teoría del cambio de preferencias al comportamiento reproductor de los hogares. En síntesis, la hipótesis postula que las pautas de natalidad de las parejas se deciden de acuerdo con su status económico “relativo” -establecido por comparación entre sus ingresos al acceder a la situación profesional y los ingresos esperados (Easterlin & Macunovich, 1997). Como en la etapa en que se formuló la demanda de trabajo había estado creciendo de manera casi constante y permanente, la hipótesis de Easterlin significa que el tamaño relativo de cada cohorte demográfica determina la oferta diferida de fuerza de trabajo, su éxito relativo en el mercado y el nivel de fecundidad deseado, que resulta, pues, inversamente proporcional al tamaño de la cohorte. Toda perturbación demográfica genera una serie de fluctuaciones periódicas en el tamaño relativo de las cohortes de nacimientos: las generaciones mermadas de Norteamérica durante la primera posguerra tuvieron éxito y muchos hijos, lo que explica el baby boom de los sesenta; éstos vieron frustradas sus expectativas profesionales y redujeron su fecundidad, lo que explica el baby bust de los ochenta.

La hipótesis de Easterlin puede considerarse como un aspecto de la generalización del programa de investigación sobre economía del trabajo diseñado por Gary Becker en 1964, según el cuál la oferta de trabajo cualificado no es una simple consecuencia imprevista de acciones culturalmente determinadas, sino el resultado de decisiones de inversión orientadas por el criterio racional -típicamente “moderno”- de optimización de las cualificaciones en los mercados de trabajo profesionales. Partiendo de esta hipótesis, Richard Freeman (1971) analizó el funcionamiento del mercado de trabajo de los titulados universitarios y pudo formular conclusiones prácticas bastante similares a las de Easterlin -algo anteriores a las de éste, aunque todavía no contasen con el refinamiento de los ingresos relativos, ni se combinasen con la teoría de formación de preferencias. En síntesis, Freeman observó que las condiciones de escasez o abundancia relativa de titulados respecto a su demanda originan decisiones de educación que sobrepasan el nivel de equilibrio por causa del desfase entre el momento en que se adoptan tales decisiones y el de la llegada al mercado de las correspondientes cohortes. Este desfase induce un comportamiento en forma de telaraña -como el que se observa en otros muchos mercados- que es el responsable de aquellas fluctuaciones.

Sin embargo, admitir que el capital humano constituye una inversión realizada por los individuos con vistas a apropiarse de su rendimiento futuro en el mercado -como si se tratase de otras formas de capital-, no predetermina el tipo de políticas públicas que hayan de realizarse en ese ámbito, como piensa mucha gente. En concreto, si la creación de ideas, su difusión y su materialización en nuevas técnicas y modos de hacer las cosas produce beneficios sociales superiores a los que se apropian quienes participan en tales procesos, una forma de fomentar la aparición de este tipo de beneficios consistirá en subvencionar la formación y la inversión en educación, abaratando la producción de recursos humanos, con vistas a reducir también su remuneración en el mercado de trabajo, lo que inducirá a empresas e instituciones a aumentar su esfuerzo en investigación -al reducir el coste de ésta-, impulsando la innovación y el crecimiento económico (Romer, 1999), cualquiera que sea su efecto sobre la distribución relativa de los ingresos entre la población.

Ciertamente la evidencia empírica muestra que estas políticas sólo han reducido las diferencias de ingresos en Escandinavia, en donde se han insertado en un amplio sistema de bienestar y de regulación del mercado de trabajo (Freeman et alia, 1997). En cambio, la desigualdad ha aumentado en EE.UU. (Acemoglu, 1999), país en el que la generalización de la enseñanza universitaria a partir de la última posguerra puede considerarse prácticamente como

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la única medida universalista del Estado de Bienestar (Drucker, 1986), pero en donde la desregulación del mercado de trabajo y la fluidez inmigratoria frena cualquier subida de salarios entre los trabajadores menos cualificados, de modo que la “nueva desigualdad” sólo podría reducirse adoptando políticas de bienestar, como las elaboradas por Freeman (1996/7 y 2001).

El comportamiento reproductor de las parejas -o, más bien, de las mujeres- españolas e italianas durante el último cuarto del siglo XX constituye la demostración más acabada de la hipótesis de Easterlin en su versión ampliada, que implica considerar no sólo la oferta, sino también la demanda de trabajo. En síntesis, el número medio de hijos por mujer pasó en España (y Portugal) desde casi tres a comienzos de los setenta a dos a comienzos de los ochenta, y en Italia de 2,5 a 1,5. En el caso español3, se trató de una respuesta a la crisis económica absolutamente acorde con las pautas propias de la sociedad reflexiva, que persigue controlar el riesgo anticipando los cambios de comportamiento a la evolución previsible de los acontecimientos, a la luz del conocimiento sobre las regularidades observadas, sin esperar a que éstos se produzcan (Beck, 1986).

En efecto, en 1975-76 se observó un claro empeoramiento de las condiciones del mercado de trabajo y aumentó el desempleo por primera vez en muchos años, rompiendo con ello las expectativas de mejora del bienestar familiar asociadas a un mercado de trabajo en el que había venido registrándose una tendencia creciente de la demanda, en coincidencia con una oferta limitada por el escaso tamaño -aunque creciente- de las cohortes poco numerosas de la posguerra, condiciones que habían permitido alcanzar el pleno empleo de los hombres e iniciar un rápido movimiento de ascenso de la tasa de actividad de las mujeres -extremadamente baja, en términos comparativos-; todo ello combinado con un rápido crecimiento salarial, que estaba a punto de recuperar el atraso relativo acumulado durante los cien años anteriores con relación a la pauta histórica de crecimiento de los salarios en Inglaterra (Espina 2001).

Los primeros síntomas de crisis coincidieron, sin embargo, con la llegada a la edad laboral de las primeras cohortes del baby boom, pero no hubo que esperar tan siquiera a que éstas empezasen a reproducirse -como postula la hipótesis de Easterlin-, porque las mujeres del grupo de edad entre 20 y 24 años redujeron su tasa específica de fecundidad desde el 14% en 1976 al 11% en 1980 -y las de 25 a 29 años, desde el 19% al 14%, al mismo tiempo que las mujeres menores de 25 años y las mayores de 40 iniciaban ese mismo año un fuerte movimiento de desánimo respecto al mercado de trabajo, en paralelo con la posposición de la formación de parejas, que condujo a una reducción del 40% en el índice anual de nupcialidad (Fernández Cordón, 1986). En el mercado de trabajo, el desánimo se reflejó en una brusca interrupción de la tendencia fuertemente creciente que venía experimentando la tasa global de actividad femenina, que no volvería a recuperarse hasta la primera mitad de los años ochenta.

El brusco deterioro de la situación del empleo no sólo mermó las expectativas de mejora de status de las parejas, sino que disminuyó la posibilidad de compensar con ingresos femeninos la pérdida de salarios derivada del desempleo de los hombres adultos, que eran por entonces los sustentadores principales de la mayoría de los hogares -y siguen siéndolo actualmente, aunque en menor medida, debido al fuerte descenso de las tasas de actividad de

3 En este punto me apoyo sobre los trabajos de J. A. Fernández Cordón, A. Olano, C. de Miguel e I. Agüero incluidos en M.E.H. (1986). El contraste de la tesis de Easterlin realizado por Olano y Agüero en aquellos años no fue positivo, porque se formuló de forma muy restrictiva y no contempló simultáneamente los cambios de la demanda observados por Lorente y Carrasco (Ibid.).

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los mayores de 50 años, acelerado también por la crisis y sólo detenido durante el último decenio del siglo pasado. Como consecuencia de este drástico cambio de status económico y de expectativas, el comportamiento reproductor de las parejas cambió de forma inmediata y las mujeres españolas iniciaron el proceso de reducción del número medio de hijos por mujer –medido por el índice sintético de fecundidad- más rápido y profundo de cuantos conocemos, manteniéndola en niveles mínimos4 -muy por debajo de la reposición generacional- durante el cuarto de siglo en que las tasas de desempleo españolas superaron ampliamente las del entorno circundante5 -que es el que orienta la formación de preferencias y expectativas de nivel de vida- hasta situarse, junto a las italianas, en los niveles más bajos históricamente verificados.

En el ámbito del bienestar relacionado con la familia y la fecundidad, Francia se ha diferenciado tradicionalmente respecto del área mediterránea -por razones relacionadas históricamente con la rivalidad franco alemana-, aplicando un criterio de bienestar familiar próximo al universalista, facilitando a las parejas una considerable densidad de servicios y, sobre todo, concediéndoles las prestaciones económicas por hijo dependiente más elevadas de Europa, con el resultado de unos indicadores de fecundidad alineados con la media europea. Un comportamiento tan “racional” como el de las mujeres españolas e italianas se registró también en los países nórdicos, pero en este caso el resultado ha sido un indicador de fecundidad relativa máximo en el área europea, porque durante el último cuarto de siglo Escandinavia practicó una política de máxima densidad de servicios sociales, que permitieron “desfamiliarizar” o colectivizar las necesidades de la familia, externalizando generosamente sus costes -tanto profesionales, para las mujeres, como económicos- e introduciendo incluso un cierto sesgo favorable para la mujer, que respondió racionalmente a tales políticas.

Sin embargo, la evaluación externa de la política de desfamiliarización llevada a cabo en Suecia resulta particularmente conflictiva. Según Rosen (1997), el 50% del gasto sueco en sostener a las madres trabajadoras resulta improductivo. Esping-Andersen cuestiona esta estimación porque considera -de acuerdo con la justificación oficial- que tal pérdida no es otra cosa que la inversión necesaria para mantener la capacidad permanente de ingresos de las mujeres, ya que los cálculos disponibles indican que tal inversión compensa el deterioro de la renta permanente que se derivaría de la ausencia prolongada de la mujer del mercado de trabajo. Sin embargo, lo que Rosen trata de medir -utilizando para ello los mejores instrumentos metodológicos disponibles en economía de bienestar de los hogares- es el coste marginal de la oferta de servicios de cuidado de niños, para relacionarlo con el aumento de bienestar derivado del mismo -y con el aumento de impuestos necesario para financiarlos-, de acuerdo con las preferencias reveladas a través del comportamiento de las propias mujeres -y no necesariamente de las preferencias expresadas, aunque éstas tengan también gran relevancia desde el punto de vista sociológico (Easterlin a Macunovich, 1997). De ahí que las conclusiones de Rosen, aun siendo críticas, resulten difícilmente cuestionables: la oferta superabundante de estos servicios en Suecia -con el consiguiente coste fiscal- inducía, hasta su reforma, a un consumo aproximadamente doble del que se habría producido si tales servicios se hubiesen proporcionado por el mercado reduciéndose paralelamente la carga fiscal. Esta respuesta resulta perfectamente coherente con la lógica del mercado.

4 En 1990 el índice se situó en 1,4 y durante el último quinquenio del siglo se mantuvo por debajo de 1,2, como sucedió en Italia, aunque con el nuevo siglo volvió a superarse ese suelo en ambos países. En 2002 el INE sitúa provisionalmente el de España en 1,256. 5 Para las perspectivas de futuro, véase Fernández Cordón (2003).

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Además, el uso desproporcionado de servicios familiares externos permitía a las mujeres suecas participar en actividades de economía sumergida dentro de los hogares o, -empleando el eufemismo utilizado por el propio Rosen-“... en la producción de utilidad bajo modalidades que no tienen que compartirse con los demás”. De facto, este es un mecanismo de evasión fiscal -de monetización de la familia, afirma Rosen sin eufemismos. Es esto lo que explica la macrocefalia tradicional de la economía doméstica sueca en sus dos segmentos (el de oferta de servicios sociales externos, y el de economía doméstica sumergida, o “utilidad no compartida”). Todo ello aumentaba el peso muerto burocrático y reducía el producto social y el nivel de vida de la población, aunque elevase de forma ficticia la magnitud del PIB, al igual que se observó en los países del socialismo de Estado6.

Esto es, las distorsiones provocadas por la voracidad prácticamente confiscatoria del sistema fiscal sueco de los años ochenta y comienzos de los noventa afectaban prácticamente al conjunto de las decisiones de las empresas y los hogares (Norrman y Mclure, 1997). De todos estos estudios puede inferirse que los hogares suecos trataban de cobrarse en especie -demandando servicios de bienestar en exceso, por relación a sus preferencias reales- la sobrecarga fiscal que les venía impuesta, y todo ello resultaba económicamente ineficiente. Eso es lo que la reforma fiscal y del Estado de bienestar de los noventa ha pretendido optimizar. El estudio de Rosen se ha visto ratificado por la reacción en el comportamiento de las mujeres suecas hacia el mercado de trabajo que siguió a aquellas reformas: durante el decenio de los noventa la tasa sueca de actividad femenina entre 15 y 64 años -que había llegado a situarse en el 83% en 1990 (en el 80,9%, según la OCDE)- descendió casi diez puntos porcentuales hasta 1998 (6,7 puntos, según la OCDE), fruto de un arreglo más eficiente entre los incentivos y desincentivos contrapuestos provenientes del mercado y del sistema de bienestar (Lindbeck, 2003b). Según las estimaciones de Esping-Andersen, la elasticidad del empleo femenino respecto a los subsidios para las madres que trabajan es unitaria, de modo que aquella caída de la tasa habría sido la respuesta a un descenso de entre el siete y el diez por ciento en tales subsidios. Durante 2003, además, el recorrido de las fluctuaciones de la tasa a lo largo del año fueron de 4,6 puntos (4,3 en el caso de los hombres).

Pese a la reciente corrección de tales políticas y al repliegue de las tasas de actividad de los años noventa, según la Encuesta de Fuerza de Trabajo de Eurostat en 2002 la tasa sueca de actividad de la población femenina total era todavía un 37% superior a la de España y un 52% superior a la de Italia, lo que implica que los resultados beneficiosos de una política no necesitan justificarse extrapolando ad infinitum (o sea, universalizando) los principios en que se basa. Este es el riesgo que se corre cuando se trabaja con “tipos ideales”, por mucho que la belleza y la elegancia formal de la realidad resulte muy inferior a la de cualquier tipo

6 Sobre los problemas de medición de la eficacia económica comparativa entre sistemas siguen siendo útiles los análisis de Evsey E. Domar (1989), pp. 174 y ss. Como el suministro de servicios familiares se realizaba en Suecia a precios superiores a los de mercado, la medición del PIB sueco antes de los cambios de los años noventa se encontraría sesgada al alza por el impacto de lo que se podría denominar un “efecto Gerschenkron” impropio -derivado, como aquél, de la estructura de precios empleada, distinta de la de mercado, equivalente en este caso, no a los precios de otros países, sino a su coste, fijado de forma autónoma por el sistema de bienestar. Probablemente tal sobreestimación del PIB se vería compensada por la infraestimación de la economía sumergida, con un efecto neto más o menos neutral. Otras distorsiones de precios, derivadas de la segmentación de los mercados entre sectores “cubierto”, regulado, y “descubierto”, competitivo, fueron estudiadas por Fölster y Peltzman (1997) y están corrigiéndose tras la entrada en la UE. Vienen aquí al caso los nexos observados por Domar (pp. 62 y ss.) entre nivel de riesgo y poder en los diferentes sistemas económicos, porque complementa los observados por Esping-Andersen entre riesgo, regímenes de bienestar y grado de dependencia de la población respecto del Estado.

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de modelos. A la vista de la abundante evidencia empírica hoy disponible, parece claro que la respuesta frente a la crisis del empleo y la aceleración de los cambios estructurales fue tan desproporcionada en el área nórdica como en el área continental de la Europa del bienestar, aunque una y otra actuaran en sentido contrapuesto.

En cualquier caso, el papel crucial del empleo en el sistema nórdico de bienestar se sitúa por encima de todas estas circunstancias coyunturales, y se refleja en el fuerte compromiso individual con el empleo (y de orientación hacia el trabajo) de la mayoría de la población, que resulta muy superior al de los otros dos regímenes, en los que se detecta, más bien, un elevado compromiso con las organizaciones –o sea, lealtad hacia las estructuras empresariales que proporcionan el trabajo remunerado (Hull y Svallfors, 2002).

2.-Estado de bienestar y sociedad del riesgo ¿hacia una convergencia? Ya observamos que tanto en el ámbito de la fecundidad como en el de las inversiones

en capital humano es posible formular políticas bastante similares partiendo de modelos analíticos divergentes. De la hipótesis de Easterlin se infiere la conveniencia de políticas de fomento de la fecundidad que reduzcan el coste de atención, sustento y educación de los hijos, en función del tamaño de la familia, a través de subvenciones, servicios o impuestos negativos. Estas políticas no son muy diferentes de las propugnadas por Gösta Esping-Andersen, basándose, sin embargo, uno y otro en supuestos teóricos divergentes: la teoría de los “recursos del poder” de Korpi (1978 y 1998), en el caso de este último, y la generalización de su tesis, en el caso de Easterlin (1996), según la cuál la aspiración a colmar expectativas de bienestar relativo continuamente crecientes viene a ser la “noria hedónica” de un crecimiento económico que se apoya sobre tres pilares: la ciencia, la tecnología y la educación (p. 153).

En el primer caso se enfatiza el comportamiento solidario, el objetivo de reducir la segmentación de los mercados de trabajo, y la oportunidad de emplear la política de bienestar como recurso de poder, optimizando la distribución y fortaleciendo una coalición de beneficiarios que la apoye. En el otro, se hace énfasis en el carácter universalista, aunque utilitarista y hedonista, de esa misma política y en las consecuencias beneficiosas para la sostenibilidad del crecimiento, el progreso y el bienestar de cada país, con carácter indivisible para toda la población, lo que implica adoptar un enfoque sociológico “pluralista”. Ahora bien, lo que importa verdaderamente de este último enfoque es que dota a la política de bienestar de mayor estabilidad que la primera, haciéndola susceptible de incorporarse a programas de consenso multipartidario, capaces de minimizar el riesgo político a largo plazo.

Fundamentar políticas a partir de la confluencia de análisis contrapuestos desde el punto de vista epistemológico disminuye el riesgo de perspectivismo, porque el método científico comúnmente admitido implica que la reproducción y validación recíproca de resultados constituye la mejor prueba, tanto de la existencia de un problema real, como de la racionalidad de los instrumentos óptimos para analizarlo y resolverlo. Por ejemplo, frente al modelo neoclásico de economía de la educación, en el modelo de Akerlof y Kranton (2002) los resultados de la escolarización dependen de la identidad del estudiante –que plantea una demanda de reconocimiento típicamente weberiana- a la que la escuela debe hacer frente con estrategias adecuadas. De este modo, a partir de un modelo anclado en el más puro individualimo metodológico, Akerlof es capaz de reencontrar toda la sociología, porque la función de utilidad del estudiante no es pecuniaria, como en Becker, sino que persigue el “reconocimiento de su identidad” (individual, y/o colectiva, construida culturalmente),

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salvando con ello la trampa de la “identidad natural” en la que permanece la escuela de la elección racional, que Parsons puso en evidencia ya en 1937 al definir la Estructura de la acción social (Alexander, 1992). Nótese que la multiculturalidad (omnipresente desde siempre en América) que la inmigración está introduciendo en la escuela española -y en todo el sistema de bienestar- hacen de este modelo una herramienta imprescindible para el análisis.

En general, el contraste de los resultados obtenidos a partir de los distintos enfoques analíticos permite minimizar el riesgo asociado a la adopción de las políticas estructurales, que son aquellas que comprometen de forma irreversible recursos y sistemas de regulación a largo plazo, lo que resulta especialmente indicado en un terreno, como el del Estado de Bienestar, en el que el principal foco de riesgos proviene del propio sistema político, por cuanto los cambios de orientación en este tipo de políticas -o de los parámetros empleados para aplicarlas- sin la adecuada anticipación impiden a los hogares adoptar tempestivamente decisiones que, para resultar congruentes –de acuerdo con la teoría del ciclo vital del ahorro, de Modigliani y Brumberg-, deben afectar a la biografía completa de los individuos, lo que exige dilatados períodos de adaptación (Lindbeck, 2003a). Esto es, los regímenes de bienestar dependen como ningún otro ámbito político de sus trayectorias históricas.

Las reglas y el alcance temporal del riesgo social vienen definidas por el objeto de cada política. En el ámbito del bienestar, el período cuatrienal del ciclo político resulta irrelevante, de modo que minimizar el riesgo político constituye la política de bienestar por excelencia, una vez demostrada la falacia de que el gobierno constituye la mejor garantía contra ese fallo del mercado (Persson, 2000). Esa es la razón de que la búsqueda de consenso no sea aquí un mero procedimiento o método de trabajo, sino un fin en sí mismo, precisamente porque las fórmulas de democracia deliberativa -en su modalidad más fuerte, con persuasión completa, o democracia consociativa- constituyen el mejor modo de maximizar la estabilidad de las políticas adoptadas. Probablemente es eso lo que se esconde en la persistencia a lago plazo de pautas de enorme estabilidad observadas por Esping-Andersen en sus “tres mundos” del Estado de bienestar y lo que explica los esfuerzos desplegados durante el último decenio por las distintas escuelas de análisis en las diferentes áreas de conocimiento de las ciencias sociales para encontrar esquemas analíticos y métodos de diseño de políticas contrastables por las demás escuelas -o basadas en el benchmarking respecto a las “mejores prácticas” de policy/making (Espina, 1996)- en busca de plataformas de entendimiento y colaboración demandadas imperativamente por un votante medio extremadamente exigente respecto a los criterios de reflexividad aplicados a la minimización del riesgo en un ámbito que considera fundamental para su existencia y forma de vida.

Indirectamente, este esfuerzo colectivo ha reforzado la apariencia de unanimismo (que a veces se confunde con el modelo neoliberal de “pensamiento único”), y ha propiciado en algunos casos la vuelta a unas prácticas neocorporatistas que todavía a comienzos del decenio parecían condenadas al minimalismo, la disgregación o la “devolución mesocorporatista” (Espina, 1991). En España, esta aspiración consociativa se tradujo en la aprobación por unanimidad en el Parlamento del denominado Pacto de Toledo7, cuyas cláusulas se incorporarían más tarde a la concertación social tripartita. No se detuvo aquí el

7 Véase: Informe de la ponencia para el análisis de los problemas estructurales del sistema de la Seguridad Social y de las principales reformas que deberán acometerse (aprobado el 30-III-1985), Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Col. Seguridad Social, nº 15, 1996. El 3 de Octubre de 2003 el Pacto se renovó por cinco años, formulando 22 recomendaciones (ocho de ellas nuevas). Texto disponible en: http://www.iurislex.net/article.php?sid=1338

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esfuerzo de búsqueda de estabilidad y consenso, sino que en el ámbito de la Unión Europea se ha desarrollado un proyecto conjunto de análisis e investigación sin precedentes8, en paralelo con la puesta en marcha de un esquema de colaboración entre Estados miembros que sólo tiene formalmente carácter intergubernamental, pero que todos han considerado conveniente asumir, dando pie a la adopción del llamado “Enfoque de Luxemburgo” (Diagrama I), en materia de política de empleo, y al “Método abierto de coordinación y vigilancia de las políticas de pensiones” (Diagrama II).

Dado el principio de subsidiariedad en la distribución de competencias del Tratado de la Unión, en estos ámbitos se aplica muy raramente el procedimiento normativo ordinario de las Directivas –cuya incorporación al derecho interno de los Estados se ha venido viendo obstaculizada, más que por los intereses propios de cada país, por sus capacidades y el juego interno de las variables institucionales (Linos, 2004). En este caso se trata de procedimientos de colaboración voluntaria, pero que someten a las políticas nacionales a monitorización permanente y a una cierta “presión entre iguales” ( peer’s pressure). Y es que el contexto de globalización ha hecho que muchas de las políticas que anteriormente se consideraban sostenibles “en un sólo país” hayan dejado de serlo, y que sólo dispongan de ciertas probabilidades de permanencia en caso de ser practicadas a escala continental, a la vista de la recalcitrante negativa norteamericana a elevar sus umbrales de bienestar -y de coste fiscal para empresas y familias- y del carácter cada vez más abierto de la competencia económica internacional y de los movimientos de capitales para inversión o de emigración de trabajadores. Europa ha apostado por que el Estado de bienestar será posible también en este nuevo contexto, pero para que la apuesta tenga probabilidades de ganar la Unión Europea necesita elevar también su capacidad de influencia en los foros emergentes de gobierno mundial, lo que remite de nuevo a la necesidad de reforzar los lazos de unión y de cohesión interna. Además, la futura ampliación provocará nuevos movimientos migratorios, cuya integración planteará probablemente la necesidad de armonizar la política de redes básicas de protección (Boeri, 2002).

Esa apuesta europea es signo de la proverbial aversión hacia el riesgo cultivada en el continente a lo largo del tortuoso siglo XX, que hizo emerger una aspiración firme y persistente a integrar el núcleo esencial del sistema de bienestar en la “estructura básica” de las sociedades europeas; esto es, dentro del modo “en que las instituciones sociales más importantes distribuyen los derechos y deberes fundamentales y determinan la división de las ventajas provenientes de la cooperación social” objeto fundamental de la justicia (Rawls, 1971, p. 23). No podía ser de otro modo, por cuanto en la sociedad reflexiva el riesgo más temible es precisamente aquél que emana de la aplicación del conocimiento a la resolución de los problemas sociales y contra este tipo de riesgo no basta la garantía centralizada, autoritaria y burocrática del sistema político (Beck, 1986, in fine), fuente él mismo de un rango de riesgos a largo plazo prácticamente inapelables en democracia. Porque el sistema democrático está sometido, por definición, al mayor grado de contestabilidad -como los mismos conceptos de la teoría política-, de la que sólo se excluyen de forma duradera en la práctica los elementos considerados constitucionales. Por eso mismo, apoyar las decisiones sociales de más largo

8 A través del 1998-9 Forum del European University Institute: Recasting the European Welfare State: Options, Constraints, Actors. La lista de temas y documentos producidos puede verse y solicitarse a través de www.iue.it/EF/Welcome.html . Síntesis de estos trabajos, en Ferrera, Hemerijck y Rhodes (2000), y en Ferrera-Rhodes (eds.). Individualmente, Suecia, Noruega, Holanda y Austria encargaron a Richard Freeman estudios -individualmente, o en su calidad de director del Labour Studies Program de la NBER- previos a las correspondientes reformas: Véase la lista de estos estudios en: http://www.nber.org/~freeman/rbf-cv.pdf.

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alcance sobre análisis llevados a cabo desde escuelas, métodos y tradiciones intelectuales antagonistas -siendo éste el tipo de conocimiento menos contestable en la sociedad reflexiva-, refuerza el fundamento central de la sociedad liberal, que no es otro que el “consenso por solapamiento” acerca de la concepción moral y de valores expresamente elaborada y aplicada a la “estructura básica de la sociedad”, única capaz de ofrecer una probabilidad razonable de sobrevivir a la sucesión de generaciones (Rawls, 1989).

A esa misma conclusión podemos llegar analizando el binomio precariedad/seguridad en materia de regulación del mercado de trabajo. El asunto es cualquier cosa menos trivial. Es bien conocido que en el sistema estructural-funcional de Parsons (1961) el subsistema económico cumple precisamente el imperativo de adaptación del sistema social a las circunstancias cambiantes y a los shocks externos, en ausencia de la cuál se ve imposibilitado para cumplir sus fines, tanto colectivos -definidos por el sistema político- como individuales -definidos en el ámbito del sistema de mantenimiento del patrón, o cultural-familiar, y materializados por los hogares a través del mercado. Regulación significa, por definición, introducir un cierto grado de rigidez estructural en los comportamientos de las unidades individuales de decisión social -empresarial, en este caso-, que proporciona como contrapartida un cierto grado de seguridad en los individuos que forman parte de la misma -en este caso, los trabajadores y la población dependiente de los hogares.

El problema a dilucidar consiste en determinar el grado de rigidez regulatoria que restringe hasta tal punto la capacidad de adaptación de las unidades económicas que llega a neutralizar sus efectos beneficiosos -la mayor seguridad en la posición de los individuos dentro de la empresa-, como consecuencia de la mayor ineficiencia económica, que conduce a la pérdida de empleos, o de la reducción del potencial de crecimiento y de creación de empleo. En su versión mas nociva, el exceso de carga reguladora puede resultar tan evidente que los propios beneficiarios subjetivos perciban el riesgo de destrucción o deterioro de la empresa -y de inestabilidad personal-, aceptando renunciar a parte de la seguridad nominal que proporciona la regulación para reducir aquel riesgo, como sucedió en Norteamérica durante la Depresión de los años treinta (Doeringer-Piore, 1971), y fue asumido también por los sindicatos nórdicos (Esping-Andersen, 1999).

Pero esta percepción se desdibuja cuando existen mercados internos de trabajo en las empresas, barreras de entrada y segmentación del mercado de trabajo, que producen una distribución asimétrica del riesgo y de los beneficios de la regulación, haciendo recaer el riesgo derivado de la ineficiencia sobre un colectivo determinado (externos, u outsiders) y los beneficios de la seguridad sobre otro (internos, o insiders), ya que, mientras éste último grupo sea mayoritario, demandará el mantenimiento de la regulación y rechazará cualquier forma de consenso para modificarla, aunque del cambio pudieran derivarse consecuencias “globalmente beneficiosas”, por igualitarias (en el sentido de Rawls), lo que no garantiza, sin embargo, que reúnan las condiciones equitativas del óptimo de Pareto (que alguien mejore y nadie empeore). En el caso de España, además, la regulación de la contratación laboral introducida a mediados de los ochenta permitió la rápida formación de un segmento de empleo temporal -equivalente a un tercio del mercado de trabajo-, cuya aparición proporcionó un “colchón de flexibilidad” a las empresas y reforzó la capacidad para desarrollar estrategias de maximización de la “rentas derivadas del empleo” del segmento de trabajadores fijos hasta la llegada de la crisis de comienzos de los noventa (Polavieja, 2003), que coincidió con la formación del Mercado Único. Los efectos perversos de la política de flexibilidad marginal fueron también considerables en Francia (Blanchard , 2002) y son propios de las economías europeas con bajo crecimiento y fuertes rentas derivadas del proceso de formación de salarios, de modo que la

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estrategia de flexibilidad marginal resulta ser la única viable –desde la perspectiva de la economía política- en períodos de bajo crecimiento, mientras que la legitimación política para introducir flexibilidad sólo emerge en los períodos de crecimiento rápido (Saint Paul, 2002).

En el contexto competitivo de la UEM la centralización de la negociación salarial y organizativa sectorial a escala estatal conlleva costes de transacción desmesurados. Esto explica que durante los años noventa desapareciera la relación positiva entre estructura negociadora y resultados macroeconómicos observada durante los dos decenios anteriores, lo que condujo a descentralizar el sistema salarial (Flanagan, 1999, p. 1170-71). Con carácter más general, la integración europea impulsa igualmente la descentralización de los mecanismos de financiación del sistema de bienestar (Andersen, 2003). En parte, todo ello es consecuencia de la tendencia hacia la igualación del coste de los factores de producción inherente a todo proceso de integración de los mercados de productos y servicios (Andersen et alia, 2000), pero concuerda específicamente con las previsiones acerca del impacto de la eliminación de aranceles sobre el poder monopolista de los sindicatos realizadas a partir de los modelos teóricos desarrollados por Driffill y Van der Ploeg (1993). En paralelo con la integración de mercados, el proceso se vio acompañado por la desregulación de los mercados de productos, la liberalización financiera y la privatización de empresas públicas. Las diferencias de comportamiento y de eficiencia entre países dependieron en gran medida del proceso de aprendizaje llevado a acabo por los sindicatos y los otros sujetos de la acción colectiva (Blanchard, 2003).

En aquellas simulaciones, un contexto liberalizado proporciona las condiciones para una mayor apropiación del producto real por parte de los trabajadores sindicados o beneficiados por la regulación protectora del empleo –al igual que sucede en el análisis de Polavieja (2003)- y al mismo tiempo hace que los sistemas nacionales de negociación centralizada produzcan pérdida de eficiencia macroeconómica. Con carácter general, esta pérdida sólo podría evitarse a través de la cooperación sindical internacional, pero ni siquiera en el seno de la UE se perciben perspectivas de que tal cosa pueda ocurrir en un futuro previsible (Traxler, 2002), aunque el horizonte de restricción demográfica, pleno empleo y futura estrechez en el mercado de trabajo europeo puede hacerlas necesarias a largo plazo de cara a una adecuada coordinación entre la política monetaria del BCE y la negociación salarial. (Traxler, 2003b). En ausencia de ella, incluso los países en los que tradicionalmente las estructuras neocorporatistas dieron mejores resultados –básicamente los pequeños países de la antigua EFTA- han descentralizado sus estructuras de negociación, siguiendo los pasos del Reino Unido y Nueva Zelanda. Ello no obsta para que los acuerdos sectoriales subsistan, pero la evidencia comparativa observada en los sectores financiero y metalúrgico de cuatro países con sistemas de relaciones industriales tan diversos como Alemania, el Reino Unido, Italia y Bélgica indica que, en general, su dinámica se ha invertido: de obligar a las empresas a adaptar sus estructuras al acuerdo sectorial, es ahora éste el que se encarga de recoger la innovación emanada de los acuerdos de empresa, dando cabida a la diversificación (Marginson et al., 2003).

Sin embargo, mientras en los dos países que avanzaron primero hacia la descentralización el proceso fue el resultado de la desregulación del sistema de relaciones industriales y de la reducción del poder de los sindicatos, en los países nórdicos –con la excepción de Noruega-, en Suiza y en Austria fueron las propias instituciones negociadoras centralizadas las que dieron paso a una forma de “delegación” vertical mediante la cuál las estructuras de empresa han ido asumiendo el principal papel en la negociación, manteniendo,

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sin embargo, las instancias centrales ciertas facultades de articulación, apoyadas en una regulación estatal favorable (Traxler, 2003a). Porque lo que determina la capacidad de control del crecimiento salarial y la eficiencia de las instituciones laborales en todo el área de la OCDE no es tanto la descentralización –y mucho menos la desintegración del sistema de relaciones laborales- como la articulación de la negociación y su coordinación con el proceso macroeconómico (Traxler et alia, 2001).

En ausencia del tipo de autolimitación, voluntariamente asumida por los agentes, observada en el caso nórdico, la única alternativa disponible en la Inglaterra anterior al thatcherismo consistió en el desmantelamiento institucional. En general, las prácticas neocorporatistas de los años setenta, que intercambiaron autocontención salarial por contrapartidas políticas, se vieron sustituidas durante los ochenta y noventa por un tipo de pactos sociales en el que, como alternativa a la moderación de salarios, los gobiernos –enfrentados al imperativo de ajustar la economía a las condiciones del nuevo entorno competitivo- amenazaban con la aplicación de políticas monetarias restrictivas, sustituyendo la zanahoria por el palo (Hassel, 2003), aunque este último lo empuñasen ahora unos bancos centrales considerablemente autónomos en la prosecución del objetivo de estabilidad de precios (Espina, 2004).

3.- La elección social en la sociedad de tres tercios Las denominadas “sociedades de tres tercios” se encuentran sometidas a una versión

triangular del dilema del prisionero. Para tomar decisiones sociales en ellas hace falta realizar comparaciones interpersonales de utilidad, pero los criterios de comparación no necesariamente cuentan con apoyo democrático suficiente para formar una coalición victoriosa que pueda aplicarlas. Adoptando por un momento el “modelo agregativo” de razonamiento político, podemos echar mano del teorema de la imposibilidad de Arrow (1963) para simular el resultado del juego de preferencias de los grandes grupos sociales en los procesos de elección y decisión social que están teniendo lugar en la Europa continental a comienzos del siglo XXI.

Esping-Andersen ha sugerido que sus tres mundos del Estado de bienestar están poblados, no por un solo tipo de homo economicus, como en la economía clásica, sino por tres tipos ideales de homines (homo liberalismus, homo familius y homo socialdemocraticus), junto a sus correspondientes feminae. Para simplificar su discurso, el trío descrito por nuestro autor puede encarnarse en tres personajes histórico-literarios que ofrecen la cara amable de las figuras utilitarista, familiarista y altruista – con sus correspondientes contrapartidas violentas:

El primer homo puede encarnarse en Philip Marlowe, el detective privado de Los Ángeles, individualista, insubordinado y materialista, aunque capaz de llegar a ser altruista y sentimental, pero caso por caso -al modo pragmático- y a iniciativa propia. En nuestro tiempo el individualismo parece adoptar preferentemente la forma antipática del “conservador compasivo” (compassionate conservative) descrito por George W. Bush9.

El segundo bien podría encarnarlo Don Fabrizio, Príncipe de Salina, de El Gatopardo, que dirigió, protegió y preservó el patrimonio y el status de su familia siciliana a través de los avatares y los riesgos de la revolución nacional de Garibaldi. Su cara más violenta la ha dibujado en nuestro tiempo F. F. Coppola en El Padrino.

9 Una buena descripción puede verse en: http://slate.msn.com/id/1005253/.

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Finalmente, el tercero podría encarnarlo Baden Powell, el oficial del imperio británico fundador del movimiento boy scout, que dejó dicho en su testamento: “mantente ‘siempre listo’ para vivir feliz y para morir feliz... y recuerda que la forma real de ser feliz es hacer feliz a los demás”. La cara hirsuta de este sociotipo es, obviamente, Lenin.

A los efectos de nuestro proceso de elección social bajo el paradigma agregativo, no cabe suponer que los países están poblados por un único sociotipo, sino por los tres, aunque los distintos regímenes de bienestar se caracterizan por composiciones que hacen prevalecer en cada uno de ellos al tipo que le es característico: Marlowe en el liberal, de Salina en el conservador y Powell en el socialdemócrata. Por eso, en lo que sigue supondremos a la población de cada país distribuida en tres grupos de preferencias:

A. -Los “Marlowe”, que en función de las ventajas –naturales y/o sociales- de que dispusieron en el punto de partida, de su posición competitiva y/o de su capacidad innovadora disfrutan de privilegio de mercado por estar en posesión de una acumulación inexpugnable de recursos humanos individuales, capital físico -heredado o acumulado-, o de ciertas garantías inherentes a la democracia, por pertenecer al núcleo esencial del servicio público, con acceso al empleo por selección meritocrática y garantías constitucionales de inamovilidad. La estabilidad en la posición de status de este grupo persigue el objetivo funcional de retenerlos y evitar su abandono, para minimizar costes de búsqueda, sustitución y pérdidas de inversión en capital humano específico -dentro de los mercados internos de trabajo de las empresas-, o la formación de burocracias profesionales de elevada cualificación para evitar los inconvenientes del llamado “expolio político”, fuente de ineficiencia y de riesgos de clientelismo, cohecho y corrupción (log-rolling) en el sector público. El principio que legitima su posición es la eficiencia. Sus valores preferidos, la justicia y la libertad.

B. -Los “de Salina”, que disponen de condiciones de estabilidad similares a las del primer grupo, pero conseguidas en este caso a través del contrato, la convención y la regulación, adoptadas en respuesta a circunstancias económicas y sociales pasadas y/o como consecuencia de la utilización de su capacidad de negociación, basada en la acción colectiva. Los principios que legitiman su posición son la estabilidad, la gobernabilidad y la minimización del conflicto. Su valor preferido, la fraternidad corporativa –y la equidad, aunque aplicada de forma asimétrica.

C. -Existe un tercer grupo -con distribución bimodal-, que incluye por un lado a los que ocupan los puestos con menor nivel de cualificación y/u oferta superabundante, y, por otro, a los cualificados, pero sometidos a fuerte rotación en mercados especialmente volátiles o debido a la frecuencia de sus entradas y salidas de actividad. Su característica común es que ocupan la periferia de los modernos mercados de trabajo. Los primeros aspiraron probablemente alguna vez a convertirse en “de Salina”, pero las fuertes barreras de entrada les han hecho perder la esperanza de llegar a serlo y su óptimo sería convertirse en “Powell”. Los segundos sueñan con ser “Marlowe”, pero en este selectivo grupo de meritócratas sólo cabría una minoría, de modo que su aspiración realista es también llegar a ser “Powell”. Los valores que proclaman todos ellos son la solidaridad y la igualdad de trato.

El grupo A (los “Marlowe”) prefiere un Estado de bienestar liberal [X], con escasa intervención gubernamental, en donde se pagan menos impuestos y se legitima la desigualdad del mercado de trabajo meritocrática, lo que refuerza la probabilidad de consolidar su status profesional a largo plazo -puesto que el capital humano se perfecciona con el uso, y la curva

de demanda de trabajo altamente cualificado tiene pendiente positiva (Acemoglu, 2003). En materia de pensiones, él mismo deposita sus ahorros en un fondo de inversión, con lo que confía duplicar su poder adquisitivo real cada decenio, como ha venido ocurriendo en el mercado de acciones desde hace doscientos años, que se revalorizó a una media anual del 6,8% (Siegel, 2005). Como second best prefiere el estado de bienestar conservador [Y] de los “de Salina”, porque es más barato que el de los “Powell” -de quienes detesta, además, su uniformismo igualitario-, y puede proporcionarle un colchón de protección de última instancia más elevado que el régimen socialdemócrata. Además, sus miembros se consideran con fuerzas suficientes para hacer presión corporativa, si fuera necesario, pasando a convertirse en insiders; finalmente, como individualistas que son, sus preferencias no incluyen cuestiones familiares.

Máximo/ EL PAIS | Opinión - 16-01-2004

El grupo B (“de Salina”) es el protagonista de la sociedad industrial: sin poseer patrimonio con el que hacer frente a los riesgos vitales, disponiendo de recursos de cualificación y semicualificación que les proporcionan una capacidad competitiva intermedia en los distintos segmentos del mercado de recursos humanos, son corporativistas y constituyen el prototipo de trabajadores y familias para los que se diseñó el Estado de bienestar conservador de la Europa continental [Y], con fuertes barreras de entrada y de salida, garantismo en la regulación de los mercados internos de trabajo y elevados niveles de protección para los insiders. En caso de crisis de este modelo, su preferencia obvia sería el régimen socialdemócrata [Z], porque, aunque redujese la seguridad en el puesto de trabajo, mantendría niveles de protección inferiores al conservador pero suficientes, y asumiría los costes de la familia, que ahora corren a su cargo. Lo que rechaza definitivamente es el régimen

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liberal, [X], que procedería a desregular por completo el mercado de trabajo, obligándoles a competir en calidad con los Marlowe y en precio y flexibilidad con los Powell.

El grupo C es el más heterogéneo y difícil de catalogar, pero, en general, la condición “Powell” del régimen socialdemócrata [Z] es la que mejor satisface sus aspiraciones: reducida segmentación, igualitarismo, posiciones intermedias de seguridad en el empleo y de protección; máxima autonomía de mujeres e hijos respecto de la familia, junto a máximas facilidades y apoyos para la vuelta al empleo y la recualificación durante las etapas de rotación, junto a fuertes redes de seguridad de última instancia. En principio, mientras su tamaño era reducido y predominaban los esquemas industriales y organizativos fordistas, la participación en los beneficios de la protección familiar y la elevada probabilidad percibida de convertirse en internos hizo que el second best de este grupo fuera el régimen conservador [Y], y aspirasen mayoritariamente a convertirse en “de Salina” -pasando a ser cabezas de familia con plenos derechos-, o a extender a un segundo miembro de la familia esa misma condición, en el caso de las mujeres.

Forges/ EL PAIS | Opinión - 02-03-2004

Pero en la medida en que este segmento terciario ha ido creciendo y haciéndose persistente, las expectativas de convertirse en insiders han ido disminuyendo, al mismo tiempo que el crecimiento del empleo del decenio de los noventa -asociado en parte a una menor regulación y a la disminución de la carga fiscal- ha reducido la rotación y los tiempos de espera, especialmente para los mejor capacitados, cuyo número ha aumentado considerablemente, en función de la elevada escolarización, junto al aprecio por la meritocracia, en paralelo con la mayor educación de los jóvenes y la mayor disponibilidad de políticas activas. No obstante, el aumento general del nivel educativo no sólo no garantiza mayor igualdad, sino que puede conducir a mayor desigualdad, porque aumenta la concurrencia y los requerimientos de cualificación exigidos, empeorando la posición de los menos cualificados (Acemoglu, 1999). En la medida en que se vaticinan dificultades de sostenibilidad de los sistemas de pensiones -que los jóvenes confirman, al observar sus propias

pautas reproductoras-, mejora la aceptación de la opción de bienestar a través de una sola red de seguridad de última instancia (con pensiones mínimas), menor presión fiscal y fuerte desgravación de los planes individuales de pensiones privadas.

De modo que, en ausencia de reformas que refuercen la viabilidad de [Y] -lo que exigiría adoptar criterios de reforma que lo aproximasen a [Z]-, el second best del segmento mayoritario en el grupo C puede estar cambiando de [Y] a [X] (el de los Marlowe), ya que el régimen conservador se presenta ante ellos como el destinatario de las cotizaciones actuales -pero sin garantizar una adecuada contrapartida de continuidad para el sistema de reparto- y aparece también como el principal responsable de las barreras de entrada al núcleo primario del mercado de trabajo y de la mayor precariedad y las menores oportunidades de estabilidad que prevalecen en el segmento periférico del mercado en que se encuentran (Polavieja, 2003). Finalmente, el segmento de los excluidos y de los menos cualificados puede inclinarse también por Marlowe, si llega a convencerse de que una sociedad liberal “compasiva” se vería obligada a afrontar definitivamente el problema de la asistencia social moderna. Cabe pensar, en cualquier caso, que el peso de este segmento sobre el votante mediano resulta escaso, dada su escasa participación electoral.

Peridis/ EL PAIS | Opinión - 29-12-2003

Ahora podemos razonar en los términos del teorema de la imposibilidad de Arrow:

Marlowe prefiere el régimen [X] al régimen [Y], y el régimen [Y] al régimen [Z]; de Salina prefiere [Y] a [Z] y [Z] a [X], y, hasta ahora, Powell ha venido prefiriendo [Z] a [Y], e [Y] a [X]. Bajo estos supuestos, votaciones simultáneas regidas por la regla mayoritaria conducían en la Europa continental a resultados persistentes: en todo caso la opción [Y] era preferida a las otras dos opciones, y la opción [Z] preferida a la [X], lo que nos daba un cuadro jerárquico

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lógicamente consistente: [Y]>[Z]>[X]. Además, valorando con dos puntos la primera preferencia, con uno la segunda y con cero la tercera, [Y] recibiría una valoración 4, [Z] un valor 3 y [X] un valor dos. A esta situación la denominaremos “estado social uno”.

Ahora bien, si se estuviera produciendo el deslizamiento descrito más arriba, entonces Marlowe y de Salina mantendrían sus preferencias, pero Powell cambiaría las suyas y preferiría [Z] a [X] y [X] a [Y]. En este caso, los resultados de votaciones simultáneas bajo la regla mayoritaria conducen a resultados inconsistentes: si se pregunta por la preferencia entre [X] e [Y], tendrá mayoría [X] (elegida por Marlowe y Powell); si entre [Y] y [Z], la tendrá [Y] (elegida por de Salina y Marlowe) pero entre [Z] y [X] la tendrá [Z] (preferida por Powell y de Salina), lo que viola la propiedad transitiva inherente a toda lógica de ordenación de preferencias dentro de un mismo colectivo, porque el cuadro jerárquico ha dejado de ser lógicamente consistente, ya que [X]>[Y]>[Z]>[X], y las tres opciones quedan igualmente valoradas con tres puntos. A esta situación la denominaremos “estado social dos”.

Naturalmente, los Marlowe, los de Salina o los Powell no surgen por generación espontánea ni viven en un espacio puramente cosmopolita, libres de la influencia que ejerce sobre su propio proceso de socialización el régimen de bienestar que les rodea. El modelo estructural de Andreß y Heien (2001) distingue cuatro determinantes de las actitudes de los individuos hacia el estado de bienestar: el interés individual; los valores y las normas, especialmente las creencias sobre la justicia; las diferencias en las pautas de socialización, y las culturas nacionales sobre el bienestar. En puridad, sólo el primero de ellos determina las preferencias de modo relativamente autónomo, a partir del cálculo racional (rational choice), ya que los valores y normas se ven, a su vez, influenciados tanto por las peculiaridades del proceso de socialización -que en este modelo se encuentran asociadas a características del individuo tales como edad, género, nivel educativo, profesión y status laboral-, como por las modalidades de integración cultural en el seno de las correspondientes comunidades nacionales (religión, ideología e instituciones).

Frente al énfasis en el efecto de composición y agregación, “de abajo arriba”, propio del individualismo metodológico radical en que se ha basado tradicionalmente la escuela de la elección racional –por mucho que su metodología ofrezca posibilidades mucho más amplias, puestas en evidencia por Brennan (2001)-, la mayoría de las escuelas sociológicas hace énfasis en el efecto holístico, “de arriba abajo”, al contemplar preferentemente el impacto sobre las actitudes individuales del contexto macrosocial. El primero de ellos es el proceso de integración cultural nacional, ampliamente reconocido como fuente de inspiración para los valores que orientan el comportamiento de los individuos (Haller, 2002).

La investigación empírica de Blekesaune y Quadagno (2003) , a partir de la base de datos de 23 países (y 24 contextos nacionales) participantes en los International Social Survey Programs (ISSP) sobre el Papel del Gobierno llevados a cabo entre 1995 y 1998,10 establece que las políticas gubernamentales de ayuda a los desempleados reciben un apoyo medio de 4,9 (medido sobre una escala de 1 a 7) y que las diferencias de actitud individual hacia estas políticas se explican en un 21% por las diferencias entre contextos nacionales (quedando un 79% a explicar dentro de cada país, una vez controladas las diferencias de género y edad). En cambio, las políticas de ayuda a los enfermos y mayores de edad reciben un apoyo medio muy superior, de 6,1 sobre 7, mientras que el contexto nacional sólo explica el 12% de las diferencias individuales. El individuo de referencia es el varón de 38 años y el grado de apoyo

10 Estudio (ZA 2900) (sus características en: http://www.za.uni-koeln.de/data/en/issp/codebooks/s2900app.pdf.)

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a estas dos políticas básicas de bienestar aumenta con la edad y es mayor entre las mujeres que entre los hombres –esto último, sobre todo, en relación a las políticas de desempleo.

Además, con carácter general la situación individual de desempleo eleva en 0,55 puntos, sobre un máximo de 7, el apoyo a las políticas de desempleo, mientras que las diferencias nacionales respecto a estas políticas se explican en un 34% por el nivel general de desempleo existente en cada país (lo que explica así mismo en un 26% las diferencias de apoyo hacia otros ámbitos del Estado de bienestar). También influyen la preferencias ideológicas: los individuos igualitarios elevan en 0,76 puntos su apoyo a la política de desempleo y en 0,37 puntos la aceptación de otras políticas de bienestar; al mismo tiempo, el diferente peso de las ideologías igualitarias explica el 81% de las diferencias nacionales de actitud hacia las políticas de desempleo (pero no las diferencias de apoyo hacia las políticas de protección a la vejez y la enfermedad). Finalmente, una tercera parte del superior apoyo de los desempleados hacia las políticas de desempleo se explica porque este grupo de población es también el más igualitario, como también lo son las mujeres y las personas de mayor edad. Todo ello indica que el mayor nivel de desempleo en un país eleva la sensibilidad individual hacia el riesgo de quedar en desempleo. En cambio, la ideología igualitaria apenas influye sobre el grado de apoyo a las políticas de enfermedad y vejez, porque todo el mundo es consciente de esos riesgos sin necesidad de haberlos experimentado individualmente.

Un segundo nivel de análisis estudia el impacto de los regímenes de bienestar sobre las preferencias hacia estas políticas. Andreß y Heien parten de cuatro “mundos del bienestar”, al añadir a los tres mundos de Esping-Andersen el espacio postcomunista, con el fin de analizar la evolución la Alemania del Este, en una etapa en que la socialización de la mayor parte de su población había tenido lugar bajo un régimen de bienestar muy próximo al tipo ideal de sistema desmercantilizado pero sus expectativas y actitudes se movían en un sistema de bienestar conservador. El propósito principal del trabajo de estos autores consiste en contrastar la existencia de un fuerte “efecto régimen de bienestar”, una vez controlado el efecto de composición derivado de las diferencias en las características individuales. Su ejercicio se ve limitado, naturalmente, por la fuente de datos, la fecha de recogida y la metodología estática empleadas –la segunda oleada del International Social Survey Programme (ISSP), correspondiente a 1992, y el modelo multigrupo de ecuaciones estructurales (SEM).11

En este estudio, los “cuatro mundos” del bienestar quedan especificados a través de la gradación en las actitudes de la población respecto a la amplitud y la intensidad de la acción de gobierno a la hora de redistribuir la renta y de proporcionar empleo e ingresos básicos a la población: el contraste empírico permite confirmar la hipótesis de que la mayor intensidad corresponde al mundo poscomunista, seguido del socialdemócrata, y la menor intensidad corresponde al régimen liberal, con el régimen conservador ocupando una posición intermedia.

Tales diferencias no pueden ser explicadas ni se ven considerablemente afectadas por el efecto de composición derivado de las características individuales de los diferentes grupos de población, ya que una vez controladas estas variables, las diferencias se mantienen tanto en el orden jerárquico como en la amplitud de la separación actitudinal entre países. El modelo

11 La explicación detallada de su metodología, puede verse en: Andreß y Heien (1999), junto al análisis empírico de la comparación entre las dos Alemanias tres años después de la caída del muro de Berlín. La fuente de datos, en: http://www.issp.org/. Una descripción sencilla de la herramienta estadística (el programa Amos 4.0 de SPSS), en: http://www.spss.com/spssbi/amos/

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empleado permite separar también la influencia de los procesos de interacción entre los niveles macro y microsocial, que mantienen igualmente aquella jerarquía, aunque atenúan las diferencias entre países. En consecuencia, las conclusiones de los autores hacen prevalecer la influencia de la integración propia de cada cultura nacional, modulada por la influencia de los intereses y de las experiencias de socialización individuales, pero no de forma separada por países, sino contextualizada dentro de cada régimen específico de bienestar.

En cambio, el efecto de composición tiene escasa influencia, lo que implica que las diferencias entre regímenes de bienestar no podrían explicarse por el procedimiento de agregación, utilizando una metodología atomística estrictamente individualista. Esto viene a confirmar empíricamente la tesis sobre los mundos de bienestar de Esping-Andersen. Grosso modo, las características culturales más sobresalientes consisten en la estigmatización de los beneficiarios del welfare -en los países con cultura predominantemente liberal-; en la preferencia generalizada por el mantenimiento del status familiar -en los de cultura conservadora-, y en la desmercantilización del bienestar individual, en los de cultura socialdemócrata. Se trata en cualquier caso de una contrastación de carácter estático y fechada en 1992, aunque el estudio de Arts y Gelissen (2001) –que emplea datos del ISSP de 1996 y del European Values Study de 1999- confirma en términos generales estas conclusiones.

Empleando también los datos del ISSP de 1992, el trabajo pionero de Svallfors (1997), tipificaba las actitudes agregadas de los “cuatro mundos” –incluyendo en este caso el “mundo del bienestar radical” de los antípodas (Australia y Nueva Zelanda), y no contemplando de forma separada el régimen postcomunista- con arreglo a los cuatro polos de una tabla de doble entrada:

Grado de apoyo al Estado de bienestar Fuerte Débil Fuerte Socialdemócrata Radical

Actitud hacia el igualitarismo Débil Conservador Liberal

Y dentro de cada “mundo” la modulación de las actitudes aparecía determinada por la articulación política de los grupos de interés organizados. Pero lo que resultaba más sobresaliente para este autor era la similitud en las actitudes de los diferentes grupos (de género, clase, y estatus profesional, principalmente) al realizar la comparación transversal entre regímenes, hasta el punto de poner en cuestión la tesis según la cual los regímenes de bienestar producen verdaderas estructuras de segmentación entre la población.

Por el contrario, en el estudio de Linos y West (2003) -que emplea también los datos del ISSP, pero hace un uso intensivo de las variables demográficas en la especificación del modelo – la segmentación es precisamente la característica y el efecto principal de la existencia de los cuatro mundos: el régimen conservador se caracteriza por la hendidura entre insiders y outsiders; la discriminación de clase es característica del régimen liberal, mientras que en los regímenes universalistas el status familiar apenas influye sobre las actitudes hacia el bienestar. El régimen “radical” comparte con el régimen liberal una fuerte influencia de las creencias darwinistas sobre las actitudes hacia las políticas redistributivas, y con el régimen conservador la hendidura insiders/outsiders, basada en este caso en un mercado de trabajo con fuerte premio a la especialización.

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En general, todo ello concuerda con el avance de las creencias acerca de la equidad relacionadas con el mérito –en detrimento de la adscripción- en los sociedades modernas avanzadas, lo que implica aceptar convivir con un cierto grado de desigualdad. Este proceso de modernización de valores en las preferencias de la población se articula con el perfil del régimen de bienestar en que viven –cuyo marco institucional enfatiza alternativamente los valores de justicia, equidad y solidaridad- pero actúa modulando el grado de preferencia hacia la actuación del gobierno en favor de la nivelación de los ingresos (Arts y Gelissen, 2001).

Ahora bien, al analizar las pautas de determinación de las actitudes sobre el bienestar dentro de cada régimen específico Andreß y Heien (2001, pp. 350-1) llegan a algunos resultados relativamente sorprendentes. El procedimiento consiste en desagregar la influencia sobre las actitudes de las características relacionadas con los intereses, los procesos de socialización y los valores individuales respecto a la igualdad. Los primeros se consideran relacionados con las variables renta familiar, posición en el mercado de trabajo y situación económica, actual y esperada; los segundos, con las variables género, grupo de edad y nivel educativo; finalmente los valores se establecen a través de la autoidentificación en relación con una pregunta dicotómica de apoyo o rechazo del igualitarismo. Cabe señalar que, mientras los dos primeros determinantes se especifican a través de variables objetivas, esta última es una variable subjetiva –así como las de preferencia general por la intervención gubernamental.

El primer resultado que sobresale es la muy superior capacidad explicativa general del modelo en Noruega que en los otros tres países. A ello se añade en ese país el fuerte rechazo al intervencionismo gubernamental de los que se identifican con los valores anti-igualitarios; todo ello tiene seguramente que ver con el excepcionalismo de su condición de productor de petróleo, que le ha protegido de los principales choques experimentados por las economías occidentales durante el último cuarto de siglo veinte –algo que se observa también al comparar la evolución reciente en el funcionamiento de su mercado de trabajo con la de Suecia (Flanagan, 1999, p. 1164; Traxler, 2003a).

En todo caso, aunque con niveles de significación inferiores a los de Noruega, el estudio de Andreß y Heien concuerda con el de Arts y Gelissen (2001) en detectar una cierta similitud actitudinal de las pautas correspondientes a los diferentes grupos de población entre países, con independencia del régimen de bienestar, lo que estos últimos autores atribuyen a la convergencia entre regímenes producida desde que Esping-Andersen formulara su tipología, a partir de datos registrados en los años setenta y primeros ochenta. Una convergencia, impulsada por la globalización, que ha afectado tanto a los parámetros y las estructuras de muchos regímenes de bienestar como –sobre todo- a las opiniones, valores y actitudes de la población respecto a la elevada prioridad concedida mayoritariamente a la solidaridad y la justicia. En cierto sentido estos trabajos desarrollan y matizan las primeras conclusiones a las que llegó Svallfors en1997, según las cuales, sobre un fondo general de actitudes abiertamente influenciadas por cada régimen de bienestar, el papel dominante del mercado y las relaciones de producción, las diferencias de género y la división de trabajo –comunes al mundo occidental desarrollado- están haciendo aparecer pautas comunes en las actitudes hacia la redistribución e impulsando la convergencia en los mecanismos de segmentación social.

El segundo resultado consiste en la preferencia por la intervención del Gobierno entre los jóvenes nacidos entre 1962 y 1974, que resulta significativamente superior a la de los nacidos antes de 1962 en los tres países occidentales, lo que se encuentra en línea con la transición hacia los valores postmaterialistas detectada por Inglehart (1990), ya que es este

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grupo de edad el que se autoidentifica también mayoritariamente con los valores igualitarios, que todos los grupos demográficos consideran inherente a la mayor intervención gubernamental. Esto, obviamente, implica una mayor identificación de los jóvenes con Powell que con de Salina.

En tercer lugar, los pensionistas, los miembros de la familia dedicados a las tareas domésticas y los estudiantes muestran menos apoyo a la intervención del gobierno que la población empleada. La evidencia resulta sorprendente para los autores del estudio, pero es perfectamente consistente con la transición hacia el “estado social dos” descrita más arriba. Igualmente lo es la disminución del apoyo a la intervención del gobierno y al sistema de bienestar a medida que aumenta el nivel educativo y la situación económica actual y futura –con la excepción también, en este último caso, de Noruega. Contrariamente a las previsiones del modelo de diferenciación de Bourdieu, todos ellos se identifican con Marlowe. Esta es también otra de las principales conclusiones del trabajo de Arts y Gelissen (2001), que atribuyen una importancia determinante a los hábitos cognitivos de la población. Y, de acuerdo con todas las expectativas, los más proclives a la actuación gubernamental en el trabajo de Andreß y Heien son los desempleados, pero especialmente en Alemania Occidental -lo que resulta consecuente con una actitud a lo de Salina, que reclama a toda costa la conservación del status previamente alcanzado. Finalmente, sobresale también la amplitud del apoyo a los valores igualitarios que aparece globalmente en Estados Unidos y en Alemania Occidental –originado probablemente entre los segmentos estigmatizados del sistema de welfare minimalista norteamericano y entre los outsiders del sistema corporativista alemán- cuya intensidad duplica el valor que alcanza este parámetro en Noruega y en la Alemania del Este.

4.- La dinámica del Estado de Bienestar y su reforma En suma, si nuestros supuestos son verosímiles en términos dinámicos –algo que sólo

podría contrastarse mediante el análisis longitudinal sobre datos de panel, que todavía no se encuentran disponibles- puede afirmarse que el sistema de bienestar, que se había mantenido hasta hace poco relativamente estable en las preferencias mayoritarias de las poblaciones de cada país en la Europa continental, está llegando a una situación como la descrita por Arrow en su teorema de la imposibilidad, lo que significa inestabilidad e incertidumbre. Cada país experimenta esta transición en fechas y bajo dinámicas diferentes, relacionadas con los cambios demográficos y estructurales, junto a su correlato de trasformaciones en la escala de valores y los procesos de socialización, cuyo impacto complejo se deja sentir –a todos los niveles de análisis: supranacional, nacional y subnacional- tanto a escala estrictamente individual como a escala generacional, aunque no necesariamente bajo la pauta simplista de tránsito entre valores materialistas y postmaterialistas puesta en circulación por Inglehart -que Andreß y Heien parecen aceptar- sino a lo largo de los diferentes niveles en la jerarquía de valores –universales, societales o específicos para cada situación o característica individual- cuyo análisis requiere explicitar un modelo teórico complejo (Haller, 2002), que dista mucho todavía del modelo pragmático de relaciones estructurales presentado por estos autores.12

En cualquier caso, la inestabilidad propia del “estado social dos” resulta contradictoria con un ámbito de la elección social que persigue precisamente cubrir riesgos y maximizar la seguridad. Naturalmente, en los procesos políticos de decisión democrática las cuestiones

12 Véase Andreß y Heien (2001), diagrama 1, página 346.

referidas al Estado de bienestar no son las únicas que figuran en los programas -por mucho que sea ésta una cuestión considerada básica por los votantes-, de modo que las mayorías electorales no pueden interpretarse directamente como opciones inequívocas sobre cada uno de los múltiples temas de la agenda (Dahl, 1956), aunque teóricamente puedan emplearse para representar preferencias (Knoblauch, 2001). Lo que sucede es que el “actor racional” o sujeto agente de las votaciones no es el individuo utilitarista unidimensional del que parte generalmente la escuela de “elección racional”, sino que admite, al menos cinco variantes o criterios de interpretación: a) según la explicación que se ofrezca de su comportamiento electoral (expresiva o instrumental); b) según los supuestos acerca de sus motivaciones (puramente egoísta, o con ingredientes de altruismo); c) según se trate de procesos políticos directos o indirectos; d) según la agenda tenga un contenido unidimensional o multidimensional, y, e), según el ámbito del funcionamiento del Estado de bienestar que se trate de explicar (Brennan, 2001). Finalmente, en este ámbito los valores se articulan de acuerdo con el diseño tridimensional proveniente de la Ilustración (Espina, 1995), que inspira, como vimos, las preferencias reveladas por nuestros tres homines, cuyos valores son también distintivos de los correspondientes mundos de bienestar. La inspiración de Máximo ha interpretado estos valores como las tres dimensiones del hecho electoral:

Máximo/ EL PAIS | Opinión - 02-03-2004

Adviértase que los tres sociotipos adultos que pueblan nuestros estados de bienestar traen a la memoria también las tres especies que habitan la sociedad adolescente de los institutos de enseñanza media norteamericanos: los “deportistas” (Jocks), los “gilipollas” (Nerds), y los “quemados” (burnouts), taxonomía a través de la cual James Coleman (1961) cohonestó el individualismo metodológico con el holismo societario, dando pie a una sociología de la educación que ancla todos los procesos de interacción social en el ámbito escolar sobre decisiones estrictamente individuales, pero en la que el sujeto agente no es el tipo de individuo amorfo del que parte la economía neoclásica, mero ente maximizador de su utilidad pecuniaria, presente o futura, sino un individuo cuya identidad se define en función

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de los roles sociales en los que cifra su ideal: la identidad afirmativa y extremadamente cuidadosa de su apariencia de los “deportistas”, autocalificados como “clase dirigente”13; la identidad esforzada y meritocrática de los nerds –buenos alumnos por antonomasia-, o la ausencia de ideal de los “quemados”. La vigencia empírica de tal tipología hasta nuestros días ha permitido a George Akerlof y Rachel Kranton (2002) desarrollar una economía de la educación en la que no existe una única función de utilidad para todos los estudiantes, sino una específica para cada grupo, acorde con su autopercepción identitaria, ya que la principal “remuneración” que obtiene el adolescente en la escuela es precisamente el mayor o menor reconocimiento de su capacidad para acercarse a su propio ideal identitario –incentivo típicamente Weberiano. Un ideal que se encuentra condicionado por el entorno sociológico del estudiante, pero que él mismo puede establecer en función de sus propias preferencias y capacidades y del esfuerzo que está dispuesto a realizar. A su vez, la escuela puede tratar de imponer su propio ideal, acomodarse a las identidades de sus alumnos o “invertir en identidades”. Los resultados educativos no dependen sólo de los recursos invertidos en la escuela, sino de la interacción entre las identidades y el comportamiento de los estudiantes y la política escolar, condicionada a su vez por las motivaciones de educadores y administradores.

Nuestros tres sociotipos adultos se ven igualmente condicionados por el entorno de bienestar en el que viven, pero en sus preferencias tienen también cabida sus propias opciones de valores, la percepción de los cambios y de los riesgos que se ciernen sobre ellos, y las alternativas que se les ofrecen desde las instituciones de bienestar. Ciertamente, mientras los problemas de sostenibilidad no aparecieron en la agenda política inmediata, ésta se había limitado a incluir el corto número de temas que requieren decisiones anuales de continuidad (como la revalorización de prestaciones por la inflación, las cotizaciones y, eventualmente, la fijación de umbrales máximos y mínimos para unas y otras), sin entrar apenas en discusión sobre reformas paramétricas que equilibren las cuentas a corto plazo, y mucho menos sobre las reformas estructurales para afrontar y corregir los desequilibrios a largo plazo. En tales circunstancias, la función de utilidad por la que orientaban su elección política resultaba extremadamente sencilla.

Además, hasta mediados de los años noventa el tratamiento específico de los temas de bienestar había sido “delegado” en España -y en otros países en los que se practica el diálogo social- hacia los procesos indirectos de decisión social adoptados en mesas de diálogo y concertación neocorporatista. En este ámbito, cada uno de nuestros tres grupos se encuentra representado de forma muy imperfecta. Puede considerarse que los sindicatos representan directamente al grupo de los insiders (los de Salina) y en medida muy inferior a los outsiders (los Powell), de modo que sus preferencias han venido coincidiendo con las del grupo B, como puso de manifiesto el estudio de Herce y Pérez Díaz (1995, pp. 70-76), en lo relativo a la reforma del sistema de pensiones. Por su parte, la segmentación del mercado de trabajo no se ha traducido aún en un cambio sustancial de las actitudes de los trabajadores precarios del grupo C hacia la acción colectiva –antes al contrario-, aunque de no mediar una respuesta organizativa adecuada el nuevo contexto acabará por frustrar sus expectativas, al privarles de voz (Fernández Macías, 2003).

Objetivamente, en términos financieros y de regulación, las organizaciones empresariales suelen presentarse ideológicamente como gente Marlowe, pero el sistema de bienestar corporativista administra “en su nombre” los salarios diferidos y una cierta

13 También Richard Dalloway era “un deportista, un hombre que no se interesaba más que por los perros”, como afirma Sally, la amiga de Clarissa “que se había casado fuera de su clase.... con el hijo de un minero. Cada penique que tenían se lo había ganado a pulso” (2003, pp. 327-328). Su marido era un rico meritócrata: un nerd.

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regulación mantienen la efervescencia del conflicto sindical a cierta distancia de las empresas, facilitando la gobernabilidad –aparte de otras formas de intervención gubernamental, que contribuyen a socializar el riesgo-, de modo que sus preferencias han venido coincidiendo con las del grupo B, pero con la liberalización comercial pueden rolar hacia modos de flexibilidad y de intervención de tipo C, ya que, contrariamente a lo que se piensa, los países más abiertos a la concurrencia internacional muestran una clara tendencia a ampliar la acción del gobierno (Rodrik, 1998). En España, en materia de reforma del sistema de pensiones, en el citado estudio de Herce y Pérez Díaz la CEOE se manifestaba a favor del tipo de reformas adoptadas posteriormente en Alemania y Suecia, y sólo las organizaciones sectoriales directamente interesadas en la gestión de la privatización adoptaban actitudes a lo Marlowe (1995, pp. 77-80). Los empresarios de Irlanda e Italia parecen haber adoptado una actitud igualmente ecléctica (Bacaro, 2003).

Finalmente, en términos constitucionales el gobierno representa a todos, pero debe velar especialmente por el grupo C, no representado formalmente en la mesa de negociaciones. En la práctica, esto sólo resulta factible bajo las condiciones del “estado social uno”, ya que en tal caso, para apoyarse sobre una coalición mayoritaria -y colocarse en la posición del votante mediano- bastaba con que en el diálogo tripartito el Gobierno se inclinase ligeramente hacia las preferencias del grupo B (los sindicatos) -como sucedió en España hasta 1986. Esta es una situación que favorecía obviamente a los partidos “pro labor”, como ha puesto de manifiesto la literatura neocorporatista, pero que ha soportado bien en España la alternancia de gobierno.

En cambio, bajo las condiciones del “estado social dos” la indeterminación impide conocer la posición precisa del votante mediano, que es la que orienta la del Gobierno en el diálogo tripartito, de modo que éste llega a hacerse imposible: si un Gobierno de izquierda continúa favoreciendo desmesuradamente al grupo B, en detrimento del C, corre el riesgo de que se forme una coalición de C con A, que le derribe y traiga un gobierno “Marlowe”. Pero si pretende avanzar él sólo en dirección a C, corre el riesgo de que se rompa el diálogo social y se abra paso una coalición de A y B (activa, o por abstención de éstos últimos e incorporación parcial del grupo C) que le haga perder las elecciones, como sucedió en España en 1996. El modelo de Hassler et alia (2001) da cuenta teóricamente de esta posibilidad bajo el supuesto de votantes racionales que anticipan los resultados de su elección a lo largo de votaciones sucesivas, que pueden conducir tanto a un equilibrio pro-welfare como a otro anti-welfare.

Con una población de tres votantes, victoria por mayoría, un solo tema de votación en la agenda y una renta máxima de 300 unidades, en el modelo del votante mediano que sólo persigue maximizar su interés el partido (¿socialdemócrata?) que ofrece máxima distribución [100, 100, 100] pierde frente al partido (¿conservador?) que maximiza la utilidad de sólo dos votantes [150, 150, 0], programa que cae derrotado ante la del partido (¿liberal?) que ofrece una distribución [160, 0, 10], que sale derrotada, a su vez, frente a otra (¿populista-revolucionaria?) que mejore, aunque poco, la posición de los dos últimos votantes [0, 10, 20]. Estos ejemplos numéricos sencillos, propuestos por Brennan (2001. p. 224) –a los que aquí se le ha añadido sólo la interrogante y los calificativos-, ilustran aquella inestabilidad.

Si, además, el tránsito entre los estados sociales uno y dos resulta incompleto, el problema se complica toda solución es inestable y la solución se dilata en el tiempo (como ocurrió en España entre 1988 y 1996) y resulta reversible. En el propio ámbito de la defensa de los intereses de los trabajadores dentro de las grandes empresas, las elecciones sindicales españolas celebradas en medio de la crisis empresarial de 1994 permitieron ya aflorar una

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fuerte contestación a los dos grandes sindicatos, que se reflejó en la primera posición conseguida por las listas independientes (Espina, 1999). Así pues, el sistema de bienestar tenía que volver en España a la agenda de la elección social, pero bajo las condiciones del “estado social dos” los resultados habrían sido imprevisibles y escasamente estables, lo que habría aumentado la incertidumbre sobre su futuro, incapacitando al sistema de bienestar resultante para realizar una cobertura adecuada de riesgos a medio y largo plazo. Eso es lo que explica el Pacto de Toledo sobre las pensiones, por el que se decidió excluirlas de nuevo de la agenda política y sustituir la decisión social democrática con mayoría relativa por un compromiso permanente de consenso básico y procedimiento de decisión consociativa. Una vez despejado este problema, el diálogo social tripartito pudo recomponerse a finales de los años noventa, reintroduciendo en su agenda el problema de la segmentación contractual, aunque utilizando un mecanismo de intensidad limitada -el del contrato indefinido con indemnización de salida más baja que la ordinaria-, que discrimina a los outsiders, una vez admitidos en el mercado.

Con carácter general, puede afirmarse que el único grupo que se encuentra en condiciones de decidir por sí mismo y romper la indeterminación actual acerca del futuro del Estado de Bienestar en la Europa continental -y especialmente en la del sur- es el grupo B (de Salina), pero esta capacidad de decisión tiene un alcance de duración limitada en el tiempo y perfectamente acotado en lo que se refiere a las alternativas disponibles. La reforma del régimen de bienestar europeo tradicional [Y] puede dirigirse hacia el régimen nórdico [Z] -que está siendo, a su vez, objeto de profundas reformas-, hacia el anglosajón [X], o adoptar una forma híbrida; lo que no puede es sobrevivir en su estado actual. Además, en la medida en que se pospongan las principales decisiones, el tiempo jugará en favor de la opción minimalista anglosajona [X]. Todo ello es fácil de demostrar.

En primer lugar, para aumentar el peso decisorio del grupo B -y de sus preferencias, en el cuerpo social- debería aumentar el tamaño del propio grupo, creciendo a costa de C. Pero esto no sucederá si no se avanza en el camino hacia la flexibilidad, lo que significa elevar, dentro del propio grupo B, la preferencia por el régimen de bienestar del tipo [Z] en materia de regulación laboral, flexibilizándola. El análisis comparativo de preferencias realizado por Boeri et alia (2001a) en Francia, Alemania, Italia y España indica que este tipo de reformas resultaría políticamente factible porque los trabajadores de los dos últimos países se muestran dispuestos a financiar con aumento de cotizaciones una mayor cobertura de desempleo (UB), lo que cubriría el riesgo derivado de disminuir la regulación protectora del empleo (EPL), al reducir el tiempo de cotización necesario para conseguir protección y aumentar la duración de ésta (p. 21). El propio Boeri (et alia, 2003) ha desarrollado un modelo acerca de la relación de sustitución entre UB y EPL que predice la preferencia mayoritaria a favor de elevada EPL y baja UB cuando entre los votantes predominan los insiders con baja cualificación –y/o edades elevadas-, mientras que los jóvenes outsiders con mayor nivel educativo privilegian la UB respecto a la EPL.

La reforma de la protección del desempleo diseñada por Blanchard y Tirole (2003) para Francia –formalizada como las “instituciones óptimas de regulación laboral” (2004)- constituye al mismo tiempo una forma general de ampliación de la protección del desempleo y un mecanismo no discriminatorio para estimular la estabilidad en el empleo, al hacer recaer una parte creciente de las cotizaciones para el seguro de desempleo sobre las empresas con estructuras contractuales más inestables, elevando al mismo tiempo el coste marginal de los despidos mediante aumentos temporales de las cotizaciones por desempleo de las empresas que los realizan, en sustitución de las indemnizaciones abonadas actualmente por el carácter “improcedente” del despido. La tipificación judicial de tales despidos dejaría así de ser

discrecional, reservándose para los casos en que la empresa infrinja el procedimiento de despido.

Al mismo tiempo, sin aumentar considerablemente el apoyo económico y de servicios a las familias, la tasa de actividad femenina sólo podrá seguir creciendo a costa de la fecundidad -que depende básicamente de los jóvenes y de las mujeres del grupo C –incluidos los inmigrantes, aunque no voten (Fernández Cordón, 2000). Y sin una recuperación rápida de la fecundidad la sostenibilidad de los parámetros actuales del sistema de pensiones se verá amenazada a largo plazo, lo que, de no ponérsele remedio a corto plazo, acelerará, a su vez, las preferencias por el régimen minimalista de pensiones de tipo [X] dentro del grupo C -ante la incertidumbre sobre si podrán llegar a beneficiarse en su día del sistema de reparto. Evitarlo requiere introducir en el sistema de pensiones garantías propias del sistema de capitalización –siquiera sea nocional, al modo sueco.

Pero hacer aparecer un régimen efectivo de protección a la familia implica reasignar recursos desde el actual sistema de protección, rediseñando el modelo de bienestar [Y] para hacerlo converger también hacia [Z] en materia de protección social, estableciendo al mismo tiempo una red básica de asistencia social universal, hasta ahora “delegada” en la familia y otras instituciones voluntarias, pero sin cuya existencia no se concibe una sociedad moderna decente, capaz de evitar la anomia, la invasión de los espacios públicos por las exhibiciones de miseria, y el aumento de la delincuencia y del gasto presupuestario en seguridad y administración penal.

Romeu/EL PAIS | Opinión - 14-11-2003

La reforma debe hacer posible, además, el imprescindible reforzamiento de la política dirigida hacia el colectivo de los inmigrantes. Éste se elevaba ya, en enero de 2003, al 6,24% de la población empadronada (INE, 2004), siendo la mitad de ellos ilegales, grupo cuyo nivel de protección social resulta completamente inaceptable (Rodríguez Cabrero, 2003). Especial prioridad habrá que otorgar a la educación y la inserción de los jóvenes en el mercado de trabajo (Cachón, 2003), y a la integración escolar de la “segunda generación”, lo que implica

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garantizar al mismo tiempo la igualdad y la atención de sus necesidades específicas (Carabaña, 2004), para abrir espacio a la “España inmigrante”, cuya consolidación en el largo plazo supone ensanchar horizontalmente el grado de pluralismo cultural, en una sociedad sometida el mismo tiempo al reto de acomodar verticalmente una rica pluralidad de culturas territoriales, habiendo recuperado ella misma sus derechos de ciudadanía tan sólo hace veinticinco años. La experiencia de los últimos siglos enseña que el ensanchamiento del derecho de ciudadanía para incluir a nuevos colectivos requiere un esfuerzo político que crece exponencialmente con relación al nivel de inclusión previamente alcanzado, porque “la ciudadanía excluye, tanto como incluye” (Wallerstein, 2004).

Desde el giro estratégico adoptado por los dos grandes sindicatos españoles a mediados de los noventa, este tipo de reflexiones parece haberse abierto camino. Como “prescriptores” y orientadores principales de las preferencias colectivas del grupo B -una instancia de coordinación de la que carecen los otros grupos- estas organizaciones disponen de los instrumentos, la confianza y la capacidad de elaboración necesaria para suscitar una reflexión colectiva sobre los intereses del grupo a largo plazo, el primero de los cuales consiste en propiciar la reconciliación de intereses estratégicos entre los dos grandes segmentos del mercado de trabajo, integrados por los grupos B y C, como han venido haciendo los sindicatos nórdicos. La sostenibilidad del sistema depende mucho más de la eficiencia en el funcionamiento del mercado de trabajo y de un aumento de las tasas de participación y de movilidad –para desterrar la segmentación existente, rompiendo las trampas en que se ven atrapados determinados colectivos de población (Hernanz, 2003)- que de cualquier forma de determinismo derivado de la estructura demográfica. La reforma requiere, eso sí, construir un nuevo consenso acerca de lo que significa una sociedad solidaria en el siglo XXI (Sarfati, 2003).

Pero un nuevo consenso requiere información y esa es la principal carencia, por ejemplo, con relación a la denominada crisis futura de las pensiones: en España, el 51 por ciento de la población activa no sabe cuánto cotiza para su pensión, y el 68% de los que creen saberlo piensa que cotiza menos de lo que efectivamente paga (incluyendo la cotización empresarial). Las cifras alemanas son 21% y 45%, las italianas 35% y 24%, y las francesas 35% y 52%, respectivamente. Todo ello refleja fielmente el grado de atención que prestan al problema los medios de información económica. Consecuentemente, sólo el 43% de los españoles que contestan esperan que antes del año 2015 se produzca una crisis en el sistema –frente al 72% de los italianos y al 81/82% de los Alemanes y franceses- y sólo el 47% piensa en España que habrá que reducir sustancialmente el nivel de protección antes de 2010 –frente al 73/75% de los otros tres países (Boeri et alia, 2001a, p. 23-54).

La exploración sobre las opciones alternativas al sistema de pensiones en estos cuatro países con régimen de bienestar de tipo continental [Y] es claramente ilustrativa de la transición entre los estados sociales “uno” y “dos” a los que nos venimos refiriendo. En caso de que se les diera la oportunidad de abandonar libremente el sistema (sin pérdida de los derechos ya adquiridos), dos tercios de las respuestas serían negativas (que en nuestro esquema analítico deberían corresponder a los grupos B y C), pero más de la mitad de ellas cambiarían de opinión si se implantara un sistema alternativo de ahorro obligatorio para la jubilación (que corresponderían mayoritariamente al grupo C), mientras que el otro 30%(correspondiente al núcleo duro de los de Salina) permanecería irreductiblemente en el sistema. En realidad, sólo el 10% rechaza tanto el sistema actual de pensiones como cualquier otra alternativa. Éstos serían los Marlowe “pata negra” del grupo A, mientras que el 23% restante de este grupo aceptaría que se implantase alguna forma de ahorro obligatorio de vejez.

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Finalmente, casi el 60% aceptaría salir del sistema de reparto (PAYGO) y pasar a un sistema obligatorio de ahorro para la vejez en régimen de capitalización, con tal de que se preservasen los derechos adquiridos (Boeri et alia, 2001a, cuadro 9).

Esto es, el tipo de reforma adoptado recientemente en Suecia –que mantiene íntegro el sistema, aunque reduce su intensidad redistributiva, aproximándose al régimen [X], de mercado- es ya la opción preferida por una mayoría amplia de los europeos que viven bajo el régimen continental de pensiones. Como era de suponer, la tasa de aceptación de la reforma decrece con la edad y aumenta con los ingresos y el nivel educativo. En Alemania e Italia es mayor que en Francia y España, y todo ello apenas se ve afectado por las opiniones políticas o el grado de afiliación sindical, pero sí por la situación de desempleo, lo que sugiere que ampliar la protección del desempleo podría facilitar también la reforma de pensiones. En conjunto, más de la mitad de la población desea mantener el Estado de Bienestar, salvo en Italia –en donde el 43% desea reducirlo, probablemente porque éste es también el país que está más persuadido de la inminencia de la crisis porque conoce mejor la situación del sistema, desproporcionadamente generoso, incluso si se lo compara con el régimen continental, ya de por sí generoso con los insiders. Además, esta investigación ratifica la preferencia de los jóvenes, los autónomos y los que no trabajan por reducir el tamaño del Estado de bienestar. En cambio, las personas afiliadas a los sindicatos prefieren fortalecerlo, al igual que lo desea el 31% de los españoles, aunque para ello tuviera que pagar más impuestos –lo que concuerda con el hecho de que la presión contributiva española es todavía inferior a la de los otros tres países.

Pero el Estado de Bienestar europeo sólo puede fortalecerse o mantenerse de forma sostenible realizando la transición desde el régimen de bienestar [Y] a un régimen [Z] suavizado. En última instancia, para los sindicatos encabezar esa transición no significaría otra cosa que asumir plenamente el papel de defensores de los intereses generales de todos los asalariados al que se refiere la Constitución Española, actuando al modo de coordinador central en su defensa (Danthine-Hunt, 1994), y renunciando definitivamente a su papel de extractores de rentas de monopolio (Blanchard, 2000), incompatible con el nuevo contexto macroeconómico (Boeri et alia, 2001b) . La experiencia del último cuarto de siglo permite vaticinar que un proceso de reforma desarrollado de manera concertada permitiría actuar con gradualismo y adoptar las decisiones con anticipación suficiente para evitar sorpresas y alternativas radicales de última hora. En caso contrario, lo probable será que los gobiernos -cualquiera que sea su orientación política- tiendan a posponer las decisiones -para evitar distanciarse del votante mediano- hasta que no quede otra alternativa, pero entonces la reforma será presumiblemente reactiva y más radical, orientándose hacia el régimen minimalista [X], tras agotarse el tiempo y la oportunidad de corregir tendencias y adoptar pautas de comportamiento preventivo. Esto es precisamente lo que menos conviene a los sindicatos, porque en el régimen minimalista de bienestar su papel es extremadamente modesto, y empeora con la legislación antisindical que encuentra amplio apoyo ente los electores cuando los sindicatos obstruyen la reforma institucional, como demuestran las experiencias británica, neozelandesa y australiana, con el resultado de un aumento desproporcionado de la inseguridad en el trabajo (Ruyter & Burgess, 2003). Las manifestaciones de los sindicatos españoles ante el Pacto de Toledo reflejan bien su posición dentro de este laberinto de senda incierta y equilibrio inestable.14

14 La posición de CCOO, en Gaceta Sindical, 8-X-2003; la de UGT, típicamente a lo de Salina, fue asumida por Izquierda Unida al anunciar su abstención en la votación del Pacto por el Congreso: “Izquierda Unida ante las

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El desarrollo histórico de los tres modelos a los que se ha acogido la escuela norteamericana a lo largo del siglo XX ilustra perfectamente la respuesta institucional a este tipo de encrucijadas:

“El primer modelo responde a la descripción que hacen los historiadores del período inicial del siglo XX: las escuelas tenían un ideal único, que los estudiantes podían aceptar o rechazar. El segundo modelo responde a la descripción sociológica de la educación pública contemporánea: la escuela se adapta a los diferentes colectivos de estudiantes –en parte como consecuencia de la integración forzosa impuesta por el sistema judicial-, permitiéndoles elegir entre diferentes ideales dentro de la misma escuela. El tercer modelo recoge la naturaleza de los programas de reforma: la escuela reduce la diferencia social entre estudiante y escuela, de modo que los estudiantes puedan identificarse con ella, lo que mejora el rendimiento académico” (Akerlof y Kranton - pp. 1182 y ss.- proporcionan la formalización matemática de estos tres modelos).

En síntesis, al igual que sucede con la escuela norteamericana, la encrucijada del Estado de bienestar en el siglo XXI no admite obcecarse en el mantenimiento de un único ideal, apegado a la tradición secular, ni esperar que nuestros tres sociotipos alcancen un resultado eficiente a través del procedimiento atomístico de elección pública “a la carta” entre regímenes. De acuerdo con el teorema de Arrow, tal resultado eficiente puede resultar imposible, del mismo modo que el modelo norteamericano de elección de identidades “a la carta” en la escuela ha conducido al bloqueo del sistema educativo y a la generalización del fracaso escolar. La escuela y el sistema de bienestar son instituciones. En la medida en que una y otro sean capaces de responder a la pluralidad de identidades y de proporcionar coberturas adecuadas a los nuevos tipos de riesgo serán capaces de cambiar la identidad de los escolares y de controlar el riesgo de los participantes en el sistema de bienestar.

En última instancia el debate bienestarista en la Europa continental vienen protagonizándolo dos sociotipos: el de “tomadores de riesgo” (risk takers) y el de “adversos al riesgo” (risk avoiders) –los Marlowe y los de Salina-, como corresponde a las actitudes contrapuestas que las ciencias del comportamiento han identificado empíricamente como reacciones más frecuentes frente a situaciones de amenaza creciente (March-Shapira, 1992). Sin embargo, el Management moderno ha identificado un comportamiento alternativo, que parte de la idea de que el riesgo es manejable y trata de modificarlo (risk makers), más que de aceptarlo o rechazarlo pasivamente, con vistas a dominar el entorno para gobernar el riesgo (Adler, 1980). Esta es la única política institucional que puede ofrecer respuestas al vacío de bienestar al que se enfrenta nuestro tercer sociotipo -el de los Powell en el Estado de bienestar; el de los “quemados” en la escuela-, pero tal respuesta institucional no será posible si los otros dos grupos –o, al menos el que se encuentran más proximo a él- no reconfigura sus propias preferencias ante la evidencia manifiesta de que la eliminación completa del riesgo es imposible en la sociedad de la segunda modernidad y que lo más que cabe es mantener el riesgo bajo control.

El problema se plantea con especial intensidad en España, dado que la rápida edificación del Estado de bienestar hace que los seis grupos generacionales coetáneos hayan experimentado procesos de socialización en los que prevalecieron instituciones de regulación y sistemas de valores contrapuestos, lo que se materializa en actitudes hacia el mercado de

Conclusiones del Pacto de Toledo”, Madrid, octubre de 2003, en: http://www.izquierda-unida.es/iualdia/2003/octubre/08/conclusiones.pdf.

trabajo, la fiscalidad y el sistema de bienestar extremadamente diferenciados.15 Frente al cambio radical del entorno, lo importante para los sindicatos no debería ser ahora mantener incólumes las instituciones del Estado de Bienestar, sino proceder a su cambio preservando un grado razonable de control, coordinación y participación colectiva, como alternativa a la pura desregulación. (Regini, 2003).

Forges/ EL PAIS | Opinión - 12-12-2003

Conclusión Los trabajadores de producción sustentadores principales del tipo de familia

característico de la “edad dorada de la producción fordista” han conservado su hegemonía social durante la etapa de crisis y transición, exigiendo una estrategia de respuesta que les beneficiaba, con fuertes barreras de salida, generosos subsidios de desempleo y amplias oportunidades de prejubilación.

Sus mujeres e hijos lo han tenido más difícil en el mercado de trabajo secundario, inestable y peor remunerado, aunque, en general, los arreglos en el interior de la familia han redistribuido ventajas e inconvenientes entre sus miembros, preservando globalmente un fuerte grado de apoyo político al viejo sistema de bienestar social, permitiendo prolongar su vigencia mucho más allá de lo razonable, especialmente en la Europa del sur, hasta poner en riesgo su sostenibilidad a largo plazo. Ésta se ve amenazada porque la contrapartida a la mayor dependencia e inestabilidad del trabajo de los más jóvenes ha sido el hundimiento de la fecundidad, el desequilibrio a largo plazo de los sistemas de pensiones basados en el reparto, y la desconfianza creciente respecto a las perspectivas de un juego equitativo de transferencias intergeneracionales.

15 Describí las cinco generaciones de comienzos de los noventa en “La disponibilidad de recursos humanos en España: Una proyección de población activa con horizonte en el siglo XXI” (Capítulo III de Espina, 1992).

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De no cambiar las circunstancias, todo ello permite prever un vuelco en las preferencias futuras sobre el sistema de bienestar y una creciente desafección respecto al denominado “régimen continental”, lo que explica el sesgo adoptado por las últimas reformas de los sistemas de pensiones, orientadas preferentemente hacia regímenes de capitalización (full funded) con cotizaciones definidas (defined contributions). Hacia este sistema convergen tanto Italia - tras las reformas Dini, Amato y Prodi-, como Suecia, aunque en este caso se trate de una capitalización simplemente “nocional”, de carácter cuasi/actuarial (Lindbeck, Persson, 2003). En el caso alemán, el primer paso ha sido implantar un sistemas mixto, acompañado de fuertes recortes de los beneficios definidos por el sistema de reparto. Pero se trata evidentemente de algo provisional, como piensa el 90,7% de los alemanes de la denominada “reforma Riester”, cuyo principal efecto fue aumentar el nivel informativo y la percepción pesimista respecto a la capacidad de la reforma para estabilizar el sistema y sobre la inminencia de nuevas crisis (Boeri et alia, 2002).

El cambio en el clima de opinión provocó la ruptura -por primera vez desde la posguerra- del partido conservador con el “estado social de mercado” y con la modalidad del “capitalismo renano”, tal y como se habían venido entendiendo. Tal ruptura fue el paso previo para la adopción del acuerdo programático alcanzado el 15 de diciembre de 2003 entre todos los partidos del arco parlamentario alemán, con el que se abrió el camino para un nuevo consenso, sobre la base de un conjunto de reformas estructurales que afectan a las reglas esenciales de los principales subsistemas de bienestar -desde el de relaciones industriales, al de empleo o al de protección social-, como contrapartida a la aprobación de una reducción en la presión fiscal y un programa de reactivación de la economía alemana. Por su parte, el Canciller Schröder tuvo que dimitir en febrero 2004 de la presidencia del SPD, como consecuencia de la crisis de militancia provocada por su “Agenda XXI”, en la que se incluyen tales reformas.

Estos movimientos en los países emblemáticos de los sistemas de bienestar nórdico y continental responden al hecho de que el colectivo o clase social articulado en torno al trabajador industrial de producción ha dejado de constituir por sí sólo una base sólida para la formación de coaliciones políticas ganadoras, al separarse cada vez más sus preferencias de agenda y de opciones políticas de las del votante mediano. El Príncipe de Salina, de El Gatopardo, del que los trabajadores fordistas heredaron su apego al familiarismo, sabía que todo tenía que cambiar para preservar su interés principal (“para que todo siguiera igual”, o sea, la familia del Príncipe reubicada en el seno del nuevo grupo de hegemonía social). En su pretensión de que nada cambiara, la mayor parte de los sindicatos Europeos –con la excepción de los británicos (Minkins, 1991)- se separaron de los partidos con los que tradicionalmente habían caminado juntos, para ensayar en algunos casos soluciones utópicas y sin futuro. De este modo se abrió camino en el continente la plena autonomía entre sindicatos y partidos -contribuyendo a modernizar el sistema político, diferenciándolo del de relaciones industriales (Espina, 2000)- lo que favoreció la alternancia y aceleró el turno político en toda Europa.

¿Constituye esto una prueba de que la reforma del sistema de bienestar debe conducir a un aumento en el grado de “agonismo democrático” de la confrontación política europea, como propugna Chantal Mouffe (2000a)? Una forma de hacerlo sería recuperar la vieja dependencia entre partidos y sindicatos de izquierda, elevando el nivel de enfrentamiento entre opciones políticas y centrando la agenda precisamente sobre la “defensa del estado de bienestar” continental. Pero cabe pensar, más bien, que los procesos de diferenciación entre subsistemas sociales resultan irreversibles, lo que no obsta para que pueda existir un grado razonable de coordinación entre organizaciones sociales y partidos políticos que defiendan

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opciones más afines a los intereses representados por aquellos. Incluso en el Reino Unido se observan ya indicios y avances hacia una relación más flexible entre el Nuevo Laborismo y las Trade Unions, dentro de la “relación conflictiva” tradicional, que no se ha roto, pero que empieza a ser analizada y evaluada de manera explícita por ambas partes (Ludlam-Taylor, 2003).

Sin embargo, el tránsito hacia lo que hemos definido como “estado social dos” implica un mayor grado de pluralismo en las prácticas desplegadas dentro del sistema político, precisamente porque no existe definida “a priori” una coalición política mayoritaria centrada en torno al grupo social del obrero fordista tradicional y su familia, muy distanciado ahora de la posición del votante mediano. Al mismo tiempo, la mayor inestabilidad en las preferencias de éste con relación al modelo preferible de bienestar social amenaza contagiar su volatilidad a la decisión social adoptada en cada momento, lo que destruiría la capacidad del sistema para cubrir de forma adecuada los riesgos que se pretenden asegurar, que son por definición de larga y muy larga duración, al estar asociados a trayectorias sociales completas y a la sucesión entre generaciones.

Por lo demás, todos estos cambios se registran en paralelo con la llamada “segunda transición demográfica”, que acompaña a la segunda modernización. Un proceso al que apenas se ha hecho referencia en estas páginas, pero cuya característica fundamental consiste precisamente en la separación creciente entre el proceso de reproducción y las estructuras familiares propias de la “primera transición”, cuya volatilidad aumenta desproporcionadamente –agravando la crisis que se cierne sobre las estructuras de bienestar familiaristas. A ella se une el avance de la simetría entre los comportamientos de los dos sexos, el valor superior atribuido a la autonomía individual, y la multiplicidad de estilos de vida y de formas de organizar el ciclo vital. El cambio puede no ser tan visible como el que afecta a las estructuras económicas, en parte porque discurre por sendas idiosincrásicas que dependen aparentemente de las trayectorias históricas de la primera transición –lo que reintroduce formas débiles de tradición, “inventadas” por la modernidad, como quiere Giddens (1994)-, porque uno de los tres pilares que sustentan las nuevas formas de comportamiento consiste precisamente en ser autopercibidas como culturalmente legítimas. Se trata de un proceso que actúa al modo del contagio epidemiológico, que avanza de forma paulatina, persistente e irreversible, pero que resulta al mismo tiempo considerablemente abierto y sujeto a la dinámica de la innovación propia de la sociedad reflexiva, lo que eleva su nivel de incertidumbre (Lesthaeghe & Neels, 2002).

Todo ello explica que el mayor pluralismo no haya traído el agonismo, sino más bien fórmulas de democracia consociativa con relación a este punto particular de la agenda política, tanto a escala de los países individuales como a escala de la Unión Europea, a través en este caso del Método Abierto de Coordinación y Vigilancia en Política de Pensiones, adoptado voluntariamente en la cumbre de Göteburgo por los quince Estados miembros, sin estar obligados a hacerlo en virtud del Tratado; esto es, aceptando cada uno soportar una cierta presión entre iguales (peer’s pressure) para avanzar en el camino hacia la sostenibilidad. O, lo que es lo mismo, en la Europa del siglo XXI todos admiten que el diseño fundamental del sistema de bienestar de cada país debe quedar fuera de la agenda de decisiones políticas “agonistas” e incluirse en la “estructura básica” de la sociedad, única forma de satisfacer al mismo tiempo en este ámbito el afán de Rawls (1988) por cohonestar democracia y liberalismo (o libertad y equidad) y la pretensión de Habermas (1996) de asentar la legitimidad de las políticas básicas sobre procedimientos de democracia deliberativa. Una forma de democracia cuya dimensión normativa no es simplemente procedimental, sino que proviene

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de la “racionalidad comunicativa” proporcionada por debates en la esfera pública en que todos se ven obligados a asumir el principio de imparcialidad para definir el bien común –y a apoyar la argumentación sobre razonamientos ampliamente contrastables-, algo que resulta plenamente consistente con la “sociedad reflexiva”.

Pues bien, emprender este viaje exige abandonar la terminología política y los supuestos epistemológicos “agonistas” empleados por Esping-Andersen para tipificar los tres regímenes de bienestar. Y ello, en primer lugar, por razones de tipo práctico: ¿es acaso menos “socialdemócrata” el régimen de pensiones sueco adoptado en 2001 que el anterior, aunque el actual sea de capitalización individual (nocional) con contribuciones definidas? ¿O es más “socialdemócrata” el alemán, que mantiene básicamente el principio de prestaciones definidas, reduciendo sus parámetros? ¿Es el principio erga omnes el mejor criterio de equidad, o es preferible la selectividad para tratar a los desiguales de forma desigual en orden a corregir la desigualdad?

Pero también por razones de tipo teórico en un tiempo que ha renunciado a la búsqueda compulsiva de la verdad, despojando de cualquier forma de trascendentalismo a la búsqueda de justificaciones en que apoyar los comportamientos colectivos, los programas o el liderazgo político. Un tiempo en que la esperanza ha desplazado a la certeza, la contraposición filosófica entre esencia y apariencia se ve sustituida por la utilidad relativa de las diferentes descripciones de la realidad, y el viejo debate filosófico acerca de la correspondencia entre creencia y realidad -entro lo subjetivo y lo objetivo- ha quedado reducido a la teoría empírica, mucho más modesta, que persigue simplemente.......

“.......establecer la correlación del comportamiento lingüístico con la situación y el entorno..... para hacer posible la ‘triangulación’ entre quien habla, quien escucha y el ambiente, que es para Davidson ‘la última fuente de la objetividad y de la comunicación.’”

Ya que nuestra capacidad de interpretar la realidad, los mensajes o los discursos no es otra cosa que la habilidad para realizar esa triangulación, como postula el pragmatismo (Rorty, p. 42, n. 22). Hoy –como siempre- buscamos apoyar nuestras expectativas sobre argumentos objetivos, pero la objetividad ya no se refiere a ninguna cualidad esencial de la realidad, sino a “la idoneidad del discurso para alcanzar consenso” (Ibíd. p. 51). Un consenso, bien es verdad, de tipo vicario, cuyos protagonistas principales son en muchos casos los titulares del saber experto, en quienes decidimos confiar como prescriptores de nuestro comportamiento (Giddens, 1994).

Tampoco en este tiempo y en este ámbito sirve de mucho la teoría de los recursos del poder, de la que parte Esping-Andersen. Ciertamente, en democracia toda política práctica relevante ha de fundamentarse alternativamente en el consenso o en decisiones hegemónicas. Pero situar el sistema de bienestar en el ámbito de las pautas específicas de las “relaciones de poder” -concebidas “no como relaciones externas entre identidades preconstituidas, sino como elementos constitutivos de las propias identidades”- significa mantenerlo en un terreno precario y vulnerable, que es justamente lo que se trata de minimizar. En cambio, propugnar inscribir el sistema de bienestar en el núcleo básico de la sociedad no significa pretender alcanzar la utopía de la “sociedad bien ordenada” como piensa Chantal Mouffe (2000a), sino extraerlo de la agenda del “agonismo pluralista” inherente al sistema democrático liberal ya que -empleando el sistema conceptual de esta autora-, cada uno de los epígrafes incluidos en esa agenda política provoca la aparición de un “nosotros” y un “ellos”, que puede servir como refugio identitario en tiempos de desconcierto, pero que no aminora la percepción del riesgo.

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Porque, una vez desdibujada la hegemonía política duradera de los bloques encabezados por una sola de las grandes opciones -por ejemplo, la socialdemócrata o la conservadora en Escandinavia y el Continente, respectivamente, durante la postguerra- el inevitable turno político haría imposible un Estado de bienestar suficientemente estable en sus orientaciones básicas como para proporcionar cobertura adecuada de los grandes riesgos sociales, algo a lo que nadie en Europa desea renunciar. Este apego a la forma de vida europea es el que finalmente parece haber prevalecido -no la racionalidad puramente procedimental, ni tan siquiera la “racionalidad comunicativa”- siguiendo así la orientación de Wittgenstein (1980), para quien “los acuerdos se establecen, no acerca de los significados, sino sobre las formas de vida”. Y, contra lo que piensa Mouffe (que ve el vaso medio vacío), el acuerdo tácito europeo sobre el sistema de bienestar -de tipo existencialista- no significa estrellarse contra el “duro suelo de una realidad ontológica” de formas de vida y preferencias incompatibles (base para el enfrentamiento agonista), sino que descansa sobre un sustrato de prácticas ampliamente compartidas en el continente (porque la tozuda realidad demuestra que el vaso del “modo de vida europeo” está medio lleno).

En última instancia, lo que ahora emerge es la respuesta al movimiento de desafección hacia el modelo de democracia pluralista, basado en la simple agregación de intereses, y la aspiración a alcanzar un consenso no meramente procedimental, sino moral, que se traduce en la aparición de un espacio de democracia deliberativa (Rawls,1971), aunque su alcance se limite sólo a los fundamentos del sistema de bienestar. No se trata, pues, de elegir entre una visión metapolítica, de inspiración kantiana, y otra existencialista y perspectivista, a lo Wittgenstein (Mouffe, 200b), como fundamento de todo el sistema político europeo, sino de admitir que ciertas políticas sólo pueden cumplir su objetivo si reúnen al mismo tiempo ambas condiciones, ubicándolas en la estructura básica de la sociedad Rawlsiana. La agenda de la investigación sociológica está centrada precisamente en la identificación de los rasgos básicos que los europeos imputan a su propia sociedad.

Nota Final: Agradezco a El Roto, Forges, Máximo, Peridis y Romeu la amable autorización para utilizar sus tiras y viñetas, que traducen, mejor que ningún otro documento sociológico, el estado del debate en la España del cuatrimestre anterior a las elecciones generales de marzo de 2004.

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-Woolf, Virginia [1925], La Señora Dalloway, Cátedra, Letras universales, Ed. de María Lozano (2003).

ART. 128TRATADO

PROTECCIÓN SOCIALCOMITÉ DE

EMPLEOCOMITÉ DE

GRANDES ORIENTACIONES DE POLÍTICA ECONÓMICA (GOPE’s) (arts. 126 Y 128.2)

COMITÉ DE POLÍTICA ECONÓMICA: CONSISTENCIA CON LAS

CUATRO PILARES

LUXEMBOURG (XI-1997)ESTRATEGIA DE EMPLEO

AGENDA SOCIAL EUROPEA PNA’s: INCLUSIÓN SOCIAL

NIZA (XII-2000)PACTOS DE ESTABILIDAD

Y CRECIMIENTO (Arts.99 Y 104)

AMSTERDAM (VI-1997)

OBJETIVOS DE EMPLEO 2005-2010

LISBOA (III-2000) +ESTOCOLMO (III-2001)

+RECOMENDACIONES

ESPECÍFICAS POR PAÍS \

PLANES NACIONALES DE ACCIÓN (PNA’s)

CONSEJO Y COMISIÓN:INFORME ECONÓMICO CONJUNTO

\Orientaciones generales de política económica para los estados miembros y la comunidad.

DIRECTRICES PARA EL EMPLEO: 2003-05

LA ESTRATEGIA EUROPEA PARA EL EMPLEO Desarrollo del “enfoque de Luxemburgo”

Diagrama I:La EEE

PRECEDENTE (1994): ESTRATEGIA DEESSEN = PRIORIDADES COMUNES +VIGILANCIA MULTILATERAL COORDINACIÓN ABIERTA PREVIA A UEM

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POLÍTICA ECONÓMICA= INTERÉS COMÚNTRATADO (ART 99)

ECONÓMICOS Y PRESUPUESTARIOSSIMULACIONES A LARGO PLAZO

CPE: RETOSEMPLEO+ INCLUSIÓN SOCIAL

YSOSTENIBILIDAD DE LAS PENSIONES

CPS & CPE: NEXOS ENTRE

IMPACTO DEL ENVEJECIMIENTOSOBRE PENSIONES, SALUD Y VEJEZ

2001 GOPE’s

AL ENVEJECIMIENTO DEMOGRÁFICO

ESTOCOLMO (II I-2001)ADAPTAR LOS SISTEMAS DE PENSIONES

SOSTENIBILIDAD FINANCIERA ADAPTACIÓN AL CAMBIO DE NECESIDADES SOCIALES

ADECUACIÓN DE LAS PENSIONESPROGRAMAS DE ESTABILIDAD Y CONVERGENCIA

3 PRINCIPIOS PARA LAS PENSIONES

GÖTEBURGO (VI-2001)

MÉTODOS DE TRABAJO

LAEKEN (XII-2001)OBJECTIVOS COMUNES

(PERÍODO: 2003-2005)RENOVADO CADA TRES AÑOS

INFORME ANUAL SOBRE CAMBIOS DE POLÍTICA\

INFORME CONJUNTO CPE-CPS 2003:MEJORES PRÁCTICAS E INNOVACIÓN

\NUEVAS GOPE’s Y ORIENTACIONES EMPLEO

ORIENTACIONES ESPECÍFICAS POR PAÍS\

NUEVAS ESTRATEGIAS NACIONALES: 2005

INFORMES (JULIO 2002):ESTRATEGIA NACIONAL DE PENSIONES

EL MÉTODO ABIERTO DE COORDINACIÓN Y VIGILANCIA EN EL CAMPO DE LA POLÍTICA DE PENSIONES

Diagrama IILas Políticas de pensiones

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2.- Social Insurance and Allied Services Report by Sir William Beveridge, Presented to Parliament by Command of His Majesty, November 1942, HMSO, CMND 6404, 299 pages.

BOPCRIS, Abstract & Summary of the report, together with the detailed section on Assumptions, Methods and Principles:

Full title & Short title:

Social insurance and allied services Corporate author: Inter-departmental Committee

Personal author: Bannatyne, Sir Robert Reid; Blundon; Cox, M.S.; Epps; Farrell; Hale; Hamilton, M.A.; McKenzie; Ritson, M.; White

Chairman: Beveridge, W.H.

Date presented etc: Appointed June 1941, signed November, 1942

Other features: Report, appendices, appendix G, memoranda

Series: Sessional papers

Session: 1942-43

Volume number: v

Paper/Bill number: Cmd.6404, Cmd.6405

Bound Set Start Page: 119

Total Pages: 299

Publisher: HMSO

Date published: 1942

Full-text URL: Not available

BOPCRIS Keywords: Social Security - Social Insurance, Family Allowances

Library of Congress Subject Heading(s): National health insurance, Family allowances, Public welfare, Old age pensions, Welfare economics, Insurance, Unemployment, Social security taxes - Rates and tables

URL of this record: http://www.bopcris.ac.uk/bop1940/ref585.html

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Abstract:'To undertake, with special reference to the inter-relation of the schemes, a survey of the existing national schemes of social insurance and allied services, including workmen's compensation, and to make recommendations.'

The Report is made by the Chairmen alone, as the other members of the Committee were civil servants representing their departments as advisers and assessors and were not to be associated in any view with views and recommendations on policy.

Part 1 summarises the Report, giving provisional rates of benefits and contributions and lists 23 principal changes involved. Part II gives the reasons for these 23 changes which include the supersession of approved societies and of the existing scheme of workmen's compensation. Part III deals with the Social Security budget. Part V again takes up the social insurance plan as a whole in more detail, setting out the six insurance classes proposed, the various benefits and contribution conditions and the place of national assistance. Part V again takes up the social insurance plan as whole in more detail, setting out the six insurance classes proposed, the various benefits and contribution conditions and the place of national assistance. Part VI discusses the three assumptions of social policy on which the plan was based - children's allowances, health service and the maintenance of employment.

Parts I, II and V - Principal Changes and the Plan of Social Security. The existing schemes of social insurance and allied services operated on through disconnected bodies proceeding on different principles leave gaps and give rise to anomalies. Many persons working on their own account are poorer and more in need of State help than the unemployed, they get different rates of benefit under different contributions; and there are four different means tests. Administration is needlessly complex and wasteful. In the inter-war years social surveys revealed that the two major causes of want were loss of earning power and failure to relate earning-power to the size of the family. Britain has ample income to abolish want by a double redistribution of income through social insurance and family allowances.

The Plan is one of insurance, giving in return for contributions, benefits up to subsistence level as a right and without means tests. It is based on three assumptions: that there will be (a) family allowances, (b) a national health and rehabilitation service, and (c) maintenance of employment. It is a comprehensive scheme for insurance covering all citizens without upper income limit, embodying six principles: a flat rate subsistence benefit; a flat rate of contributions; unification of administrative responsibility; adequate benefit to provide in all normal cases a minimum income which will continue indefinitely as long as the need continues; comprehensiveness, i.e. it will cover all risks so general and uniform that social insurance can be justified; classification, i.e. while covering all citizens irrespective of their means, the scheme takes account of the different sections of the community, e.g. employed, self-employed, housewives, etc.

The population will be grouped into six insurance classes, four of working age, one below and one above: I - employees; II - other gainfully employed; III - housewives; IV - others of working age; V - those below working age and VI - retired. Benefits and contributions will be appropriate to each class. All classes will be covered for comprehensive medical treatment and funeral expenses. Class I, II, IV will pay a single social security contribution, the employer also contributing in Class I. Class I will receive benefit for unemployment and disability, retirement pension, medical treatment and funeral expenses. Class II will receive all these except unemployment benefit and disability benefit for the first 13 weeks. Class IV will receive all except unemployment benefit and disability benefit. But as a

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substitute for unemployment benefit, those in classes other than I will receive training benefit to assist them to find new jobs. Class III, housewives, now recognized as a distinct insurance class, will receive a maternity grant, provision for widow-hood and separation and retirement pensions by virtue of their husband's contributions, while housewives undertaking paid work will receive maternity benefit for 13 weeks to enable them to give up working before and after childbirth. Married women who earn should have an option of entering Classes I or II as appropriate, getting sickness and unemployment benefit in their own right through at a lower rate.

Unemployment benefit and disability benefit will be at a full rate indefinitely, subject in the case of the former, instead of a means test, to a requirement of attendance at a work or training centre after a limited period of unemployment, and in the case of the latter, to strengthened behaviour conditions. The rates of benefit based on minimum subsistence standards and allowing for a 25 per cent increase in the cost of living in view of possible change in the price level are fixed provisionally at 40s. for a couple, 24s. for a single person and 8s. for a child. This includes a margin for inefficient expenditure. Pensions will be paid to those who cease to be gainfully occupied at age 65 for men and 60 for women. The permanent, inadequate widows' pensions now granted to widows of working age without dependents will be replaced by temporary benefit; there will be a guardian's benefit if there are dependent children.

Death is not provided for in the existing State scheme and voluntary insurance against it is needlessly expensive, 7s. 6d. out of every £1 being absorbed in expenses as compared with administrative costs of 10 per cent of unemployment insurance and 2 and a half per cent of the amount paid in contributory pensions. There should be a funeral grant of £20, which would cost 1.8 pence per week for an adult man and 1.1. pence for an adult woman. That industrial insurance is pushed by sellers to a point beyond the interest of the buyers is shown by the high proportions of low incomes spent upon it and by the fact that each year two-thirds of the policies lapse, are surrendered for cash or reduced. Large sums continue to be paid in dividends on capital which has not been and need not be increased. A public statutory Industrial Assurance Board should take over all life assurance business for sums under £300.

The existing scheme of workmen's compensation for accidents and industrial disease is slow and legalistic in administration. It does not ensure maintenance of necessary income, permits lump sum settlements and because it is based on the liability of the employer, has failed to provide a rehabilitation service. And through the needs of an injured man are the same whether the accidents take place in the street or the factory, in the former case benefit is related to needs while workmen's compensation is related to earnings. But partly because of the history of workmen's compensation, on balance the reasons for distinguishing accidents in employment from other causes of injury outweigh those for uniformity. Workmen's compensation should be superseded by and absorbed into social insurance subject to (i), flat rate benefits up to 13 weeks, but benefits (industrial pension) related to earnings up to a maximum of £3 thereafter; (ii), a levy, additional to ordinary contributions, on industries scheduled as dangerous.

Although the scheme is designed to guarantee subsistence income in all normal cases, national assistance will be available to meet needs not covered by insurance. These will include temporarily a considerable number of cases in the period before pensions reach subsistence level, and those who slip through the meshes, e.g. those failing to fulfil benefit conditions, people with abnormal needs in diet or care some deserted or separated wives. Assistance must meet needs up to subsistence level, but must be less than insurance benefit, otherwise insured persons get nothing for their contributions. Assistance will be subject to a unified means test. The state should encourage voluntary insurance to

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provide benefits beyond subsistence level and to cover risks not uniform enough to call for compulsory insurance.

The social insurance system must be unified. There should be one contribution on one document for all benefits. The scheme should be administered by a Ministry of Social Security. The existing special schemes for agriculture, banking and insurance should be amalgamated with the general scheme, and excepted occupations, e.g. the civil service, police and domestic indoor service should not be included. Public Assistance other than treatment and institutional services should be transferred to the Ministry, as well as the responsibilities for maintaining blind persons and for framing schemes with local authorities and voluntary agencies for their welfare. The Unemployment Insurance Statutory Committee should be replaced by a Social Insurance Statutory Committee with similar but extended powers. The present system of Approved Societies, whether Friendly Societies, Trade Unions or branches of Industrial Life Offices should be superseded. There are about 6600 of them, varying in membership of a few hundreds to several millions; insured persons are continually liable to change their place of residence, and unless they belong to one of the larger agencies, they have no assurance of any personal contact or treatment. After the quintennial valuations, each society may use its surplus for additional benefits, which vary greatly between the societies. They therefore give unequal benefits for equal contributions.

Part III. Special Problems. -1. Benefit rates and the problem of rent. Because rent varies between different parts of the country and between families of different sizes and cannot be reduced during interruptions of earnings, there is a case for varying benefits with the actual rent in each case, but owing to the difficulties of principle and administration, this is provisionally rejected and a rent of 10s. for a family is assumed. The problem should be further studied. 2. The Aged. The problem is how to guarantee the aged against want by a pension as of right, while giving maximum encouragement to voluntary saving and preventing the national burden from becoming intolerable. Pension should be at the same flat rate as unemployment benefit, should be conditional on retirement and to encourage those able to work to do so should be increased for each year of employment after the qualifying age. In 1931, 1 in 10 of the population were of pensionable age, in 1961 it will be 1 in 6. Many of the persons are not in want. Provision for old age requires contributions over a long period, but of those at or near pensionable age in the near future, many will not have contributed for an inadequate period. These pensions will therefore be introduced gradually over a transition period, till in about 20 years they rise to full rates. 3. Alternative Remedies. Some of the needs for the maintenance of income may arise from accidents, divorce or separation in which the person in need has a legal claim against another person. This alternative remedy should not prevent an insured person from getting whatever benefits he would be entitled to if there were no such remedy. But he should not have the same need met twice over or get from one alone. The question of whether the injured person's claim should be reduced by the amount of the benefit or whether he should refund the benefit to the social insurance fund, and whether he or the Ministry should take legal action on the claim needs a special inquiry by a technically qualified committee.

Part IV. The Social Security Budget.

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Modern History Sourcebook: Sir William Beveridge: Social and Allied Services (The Beveridge Report), 1942 Social Insurance and Allied Services, Report by Sir William Beveridge, Presented to Parliament by Command of His Majesty, November 1942

HMSO, CMND 6404

What follows is what would these days be called an executive summary of the report, together with the detailed section on Assumptions, Methods and Principles. The full report runs to 300 pages.

THREE GUIDING PRINCIPLES OF RECOMMENDATIONS

6. In proceeding from this first comprehensive survey of social insurance to the next task - of making recommendations - three guiding principles may be laid down at the outset.

7. The first principle is that any proposals for the future, while they should use to the full the experience gathered in the past, should not be restricted by consideration of sectional interests established in the obtaining of that experience. Now, when the war is abolishing landmarks of every kind, is the opportunity for using experience in a clear field. A revolutionary moment in the world’s history is a time for revolutions, not for patching.

8. The second principle is that organisation of social insurance should be treated as one part only of a comprehensive policy of social progress. Social insurance fully developed may provide income security; it is an attack upon Want. But Want is one only of five giants on the road of reconstruction and in some ways the easiest to attack. The others are Disease, Ignorance, Squalor and Idleness.

9. The third principle is that social security must be achieved by co-operation between the State and the individual. The State should offer security for service and contribution. The State in organising security should not stifle incentive, opportunity, responsibility ; in establishing a national minimum, it should leave room and encouragement for voluntary action by each individual to provide more than that minimum for himself and his family.

10. The Plan for Social Security set out in this Report is built upon these principles. It uses experience but is not tied by experience. It is put forward as a limited contribution to a wider social policy, though as something that could be achieved now without waiting for the whole of that policy. It is, first and foremost, a plan of insurance - of giving in return for contributions benefits up to subsistence level, as of right and without means test, so that individuals may build freely upon it.

THE WAY TO FREEDOM FROM WANT

11. The work of the Inter-departmental Committee began with a reviews of existing schemes of social insurance and allied services. The Plan for Social Security, with which that work ends, starts from a diagnosis of want - of the circumstances in which, in the years just preceding the present war families and individuals in Britain might lack the means of healthy subsistence. During those years impartial scientific authorities made social surveys of the conditions of life in a number of principal towns in Britain, including London, Liverpool, Sheffield, Plymouth, Southampton, York and Bristol. They

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determined the proportions of the people in each town whose means were below the standard assumed to be necessary for subsistence, and they analysed the extent and causes of that deficiency. From each of these social surveys the same broad result emerges. Of all the want shown by the surveys, from three-quarters to five-sixths, according to the precise standard chosen for want, was due to interruption or loss of earning power. Practically the whole of the remaining one-quarter to one-sixth was due to failure to relate income during earning to the size of the family. These surveys were made before the introduction of supplementary pensions had reduced the amount of poverty amongst old persons. But this does not affect the main conclusion to be drawn from these surveys: abolition of want requires a double re-distribution of income, through social insurance and by family needs.

12. Abolition of want requires, first, improvement of State insurance that is to say provision against interruption and loss of earning power All the principal causes of interruption or loss of earnings are now the subject of schemes of social insurance. If, in spite of these schemes, so many persons unemployed or sick or old or widowed are found to be without adequate income for subsistence according to the standards adopted in the social surveys, this means that the benefits amount to less than subsistence by those standards or do not last as long as the need, and that the assistance which supplements insurance is either insufficient in amount or available only on terms which make men unwilling to have recourse to it. None of the insurance benefits provided before the war were in fact designed with reference to the standards of the social surveys. Though unemployment benefit was not altogether out of relation to those standards, sickness and disablement benefit, old age pensions and widows’ pensions were far below them, while workmen’s compensation was below subsistence level for anyone who had family responsibilities or whose earnings in work were less than twice the amount needed for subsistence. To prevent interruption or destruction of earning power from leading to want, it is necessary to improve the present schemes of social insurance in three directions : by extension of scope to cover persons now excluded, by extension of purposes to cover risks now excluded, and by raising the rates of benefit.

13. Abolition of want requires, second, adjustment of incomes, in periods of earning as well as in interruption of earning, to family needs, that is to say, in one form or another it requires allowances for children. Without such allowances as part of benefit -or added to it, to make provision for large families, no social insurance against interruption of earnings can be adequate. But, if children’s allowances are given only when earnings are interrupted and are not given during earning also, two evils are unavoidable. First, a substantial measure of acute want will remain among the lower paid workers as the accompaniment of large families. Second, in all such cases, income will be greater during unemployment or other interruptions of work than during work.

14. By a double re-distribution of income through social insurance and children’s allowances, want, as defined in the social surveys, could have been abolished in Britain before the present war. As is shown in para. 445, the income available to the British people was ample for such a purpose. The Plan for Social Security set out in Part V of this Report takes abolition of want after this war as its aim. It includes as its main method compulsory social insurance, with national assistance and voluntary insurance as subsidiary, methods. It assumes allowances for dependent children, as part of its background. The plan assumes also establishment of comprehensive health and rehabilitation services and maintenance of employment, that is to say avoidance of mass unemployment, as necessary conditions of success in social insurance. These three measures - of children’s allowances, health and rehabilitation and maintenance of employment-are described as assumptions A,B and C of the plan ; they fall partly within and partly without the plan extending into other fields of social policy. They are discussed, not in the detailed exposition of the plan in Part V of the Report, but in Part VI, which is concerned with social security in relation to wider issues.

15. The plan is based on a diagnosis of want. It starts from facts, from the condition of the people as revealed by social surveys between the two wars. It takes account of two other facts about the British community, arising out of past movements of the birth rate and the death rate, which should dominate planning for its future; the main effects of these movements in determining the present and future of the

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British people are shown by Table XI in para. 234. The first of the two facts is the age constitution of the population, making it certain that persons past the age that is now regarded as the end of working life will be a much larger proportion of the whole community than at any time in the past. The second fact is the low reproduction rate of the British community today: unless this rate is raised very materially in the near future, a rapid and continuous decline of the population cannot be prevented. The first fact makes it necessary to seek ways of postponing the age of retirement from work rather than of hastening It. The second fact makes it imperative to give first place in social expenditure to the care of childhood and to the safeguarding of maternity.

16. The provision to be made for old age represents the largest and most growing element in any social insurance scheme. The problem of age is discussed accordingly in Part III of the Report as one of three special problems; the measures proposed for dealing with this problem are summarised in paras. 254-257. Briefly, the proposal is to introduce for all citizens adequate pensions without means test by stages over a transition period of twenty years, while providing immediate assistance pensions for persons requiring them. In adopting a transition period for pensions as of right, while meeting immediate needs subject to consideration of means, the Plan for Social Security in Britain follows the precedent of New Zealand. The final rate of pensions in New Zealand is higher than that proposed in this Plan, but is reached only after a transition period of twenty-eight years as compared with twenty years suggested here; after twenty years, the New Zealand rate is not very materially different from the basic rate proposed for Britain. The New Zealand pensions are not conditional upon retirement from work ; for Britain it is proposed that they should be retirement pensions and that persons who continue at work and postpone retirement should be able to increase their pensions above the basic rate. The New Zealand scheme is less favourable than the plan for Britain in starting at a lower level ; it is more favourable some other respects. Broadly the two schemes for two communities of the British race are plans on the same lines to solve the same problem of passage from pensions based on need to pensions paid as of right to all citizens in virtue of contribution.

SUMMARY OF PLAN FOR SOCIAL SECURITY

17. The main feature of the Plan for Social Security is a scheme of social insurance against interruption and destruction of earning power and for special expenditure arising at birth, marriage or death. The scheme embodies six fundamental principles : flat rate of subsistence benefit ; flat rate of contribution ; unification of administrative responsibility; adequacy of benefit ; comprehensiveness ; and classification. These principles are explained in paras. 303-309. Based on them and in combination with national assistance and voluntary insurance as subsidiary methods, the aim of the Plan for Social Security is to make want under any circumstances unnecessary.

18. A plan which is designed to cover so many varieties of human circumstance must be long and detailed. It must contain proposals of differing orders of certainty and importance. In preparing the Report, the question arose naturally as to how far it was necessary at this stage to enter into details, and whether it might not be preferable to deal with principles only. For two reasons it has appeared desirable, in place of giving an outline only, to set the proposals out in as much detail as the time allowed. The first reason is that the principles underlying any practical reform can be judged only by seeing how they would work in practice. The second reason is that if a Plan for Social Security is to come into operation when the war ends or soon after, there is no time to lose in getting the plan prepared as fully as possible. The many details set forth in Part V are neither exhaustive nor final; they are put forward as a basis of discussion, but their formulation will, it is hoped, shorten subsequent discussion. Even among the major proposals of the Report there are differences of importance and of relevance to the scheme as a whole. There are some proposals which, though important and desirable in themselves, could be omitted without changing anything else in the scheme. Three in particular in the list of major changes in para. 30 have this character and are placed in square brackets to indicate it. This does not mean that everything not bracketed is essential and must be taken or left as a whole. The six principles named above and all that is implied in them are fundamental ; the rest of the scheme can be adjusted without changing its character: all rates of benefit and all details are by nature subject to amendment.

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19. The main provisions of the plan may be summarised as follows:

(i) The plan covers all citizens without upper income limit, but. has regard

to their different ways of life ; it is a plan all-embracing in scope of persons and of needs, but is classified in application.

(ii) In relation to social security the population falls into four main classes of working age and two others below and above working age respectively, as follows:

I. Employees, that is, persons whose normal occupation is employment under contract of service.

II. Others gainfully occupied, including employers, traders and independent workers of all kinds.

III. Housewives, that is married women of working age. IV. Others of working age not gainfully occupied. V. Below working age.

VI. Retired above working age.

(iii) The sixth of these classes will receive retirement pensions and the fifth will be covered by children’s allowances, which will be paid from the National Exchequer in respect of all children when the responsible parent is in receipt of insurance benefit or pension, and in respect of all children except one in other cases. The four other classes will be insured for security appropriate to their circumstances. All classes will be covered for comprehensive medical treatment and rehabilitation and for funeral expenses.

(iv) Every person in Class I, II or IV will pay a single security contribution by a stamp on a single insurance document each week or combination of weeks. In Class I the employer also will contribute, affixing the insurance stamp and deducting the employee’s share from wages or salary. The contribution will differ from one class to another, according to the benefits provided, and will be higher for men than for women, so as to secure benefits for Class Ill.

(v) Subject to simple contribution conditions, every person in Class I will receive benefit for unemployment and disability, pension on retirement, medical treatment and funeral expenses. Persons in Class II will receive all these except unemployment benefit and disability benefit during the first 13 weeks of disability. Persons in Class IV will receive all these except unemployment and disability benefit. As a substitute for unemployment benefit, training benefit will be available to persons in all classes other than Class 1, to assist them to find new livelihoods if their present ones fail. Maternity grant, provision for widowhood and separation and qualification for retirement pensions will be secured to all persons in Class III by virtue of their husbands’ contributions ; in addition to maternity grant, housewives who take paid work will receive maternity benefit for thirteen weeks to enable them to give up working before and after childbirth.

(vi) Unemployment benefit, disability benefit, basic retirement pension after a transition period, and training benefit will be at the same rate, irrespective of previous earnings. This rate will provide by itself the income necessary for subsistence in all normal cases. There will be a joint rate for a man and wife who is not gainfully occupied. Where there is no wife or she is gainfully occupied, there will be a lower single rate ; where there is no wife but a dependant above the age for children’s allowance, there will be a dependant allowance. Maternity benefit for housewives who work also for gain will be at a higher rate than the single rate in unemployment or disability, while their unemployment and disability benefit will be at a lower rate ; there are special rates also for widowhood as described below. With these exceptions all rates of benefit will be the same for men and for women. Disability due to industrial accident or disease will be treated like all other disability for the first thirteen weeks ; if disability continues

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thereafter, disability benefit at a flat rate will be replaced by an industrial pension related to the earnings of the individual subject to a minimum and a maximum.

(vii) Unemployment benefit will continue at the same rate without means test so long as unemployment lasts, but will normally be subject to a condition of attendance at a work or training centre after a certain period. Disability benefit will continue at the same rate without means test, so long as disability lasts or till it is replaced by industrial pension, subject to acceptance of suitable medical treatment or vocational training.

i. Pensions (other than industrial) will be paid only on retirement from work. They may be claimed at any time after the minimum age of retirement, that is 65 for men and 60 for women. The rate of pension will be increased above the basic rate if retirement is postponed. Contributory pensions as of right will be raised to the full basic rate gradually during a transition period of twenty years, in which adequate pensions according to needs will be paid to all persons requiring them. The position of existing pensioners will be safeguarded.

ii. While permanent pensions will no longer be granted to widows of working age without dependent children, there will be for all widows a temporary benefit at a higher rate than unemployment or disability benefit, followed by training benefit where necessary. For widows with the care of dependent children there will be guardian benefit, in addition. to the children’s allowances, adequate for subsistence without other means. The position of existing widows on pension will be safeguarded.

(x) For the limited number of cases of need not covered by social insurance, national assistance subject to a uniform means test will be available.

(xi) Medical treatment covering all requirements will be provided for all citizens by a national health service organised under the health departments and post-medical rehabilitation treatment will be provided for all persons capable of profiting by it.

(xii) A Ministry of Social Security will be established, responsible for social insurance, national assistance and encouragement and supervision of voluntary insurance and will take over, so far as necessary for these purposes, the present work of other Government Departments and of 1-ocal Authorities in these fields.

THE NATURE OF SOCIAL INSURANCE

20. Under the scheme of social insurance, which forms the main feature of this plan, every citizen of working age will contribute in his appropriate class according to the security that he needs, or as a married woman will have contributions made by the husband. Each will be covered for all his needs by a single weekly contribution on one insurance document. All the principal cash payments-for unemployment, disability and retirement win continue so long as the need lasts, without means test, and will be paid from a Social Insurance Fund built up by contributions from the insured persons, from their employers, if any, and from the State. This is in accord with two views as to the lines on which the problem of income maintenance should be approached.

21. The first view is that benefit in return for contributions, rather than free allowances from the State, is what the people of Britain desire. This desire is shown both by the established popularity of compulsory insurance, and by the phenomenal growth of voluntary insurance against sickness, against death and for endowment, and most recently for hospital treatment It is shown in another way by the strength of popular objection to any kind of means test. This objection springs not so much from a desire to get everything for nothing, as from resentment at a provision which appears to penalise what people have come to regard as the duty and pleasure of thrift, of putting pennies away for a rainy day. Management of one’s income is an essential element of a citizen’s freedom. Payment of a substantial part of the cost

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of benefit as a contribution irrespective of the means of the contributor is the firm basis of a claim to benefit irrespective of means.

22. The second view is that whatever money is required for provision of insurance benefits, so long as they are needed, should come from a Fund to which the recipients have contributed and to which they may be required to make larger contributions if the Fund proves inadequate. The plan adopted since 1930 in regard to prolonged unemployment and sometimes suggested for prolonged disability, that the State should take this burden off insurance, in order to keep the contribution down, is wrong in principle. The insured persons should not feel that income for idleness, however caused, can come from a bottomless purse. The Government should not feel that by paying doles it can avoid the major responsibility of seeing that unemployment and disease are reduced to the minimum. The place for direct expenditure and organisation by the State is in maintaining employment of the labour and other productive resources of the country, and in preventing and combating disease, not in patching an incomplete scheme of insurance.

23. The State cannot be excluded altogether from giving direct assistance to individuals in need, after examination of their means. However comprehensive an insurance scheme, some, through physical infirmity, can never contribute at all and some will fall through the meshes of any insurance. The making of insurance benefit without means test unlimited in duration involves of itself that conditions must be imposed at some stage or another as to how men in receipt of benefit shall use their time, so as to fit themselves or to keep themselves fit for service ; imposition of any condition means that the condition may not be fulfilled and that a case of assistance may arise. Moreover for one of the main purposes of social insurance-provision for old age or retirement-the contributory principle implies contribution for a substantial number of years ; in the introduction of adequate contributory pensions there must be a period of transition during which those who have not qualified for pension by contribution but are in need have their needs met by assistance pensions. National assistance is an essential subsidiary method in the whole Plan for Social Security , and the work of the Assistance Board shows that assistance subject to means test can be administered with sympathetic justice and discretion taking full account of individual circumstances. But the scope of assistance will be narrowed from the beginning and will diminish throughout the transition period for pensions. The scheme of social insurance is designed of itself when in full operation to guarantee the income needed for subsistence in all normal cases.

24. The scheme is described as a scheme of insurance, because it preserves the contributory principle. It is described as social insurance to mark important distinctions from voluntary insurance. In the first place, while adjustment of premiums to risks is of the essence of voluntary insurance, since without this individuals would not of their own will insure, this adjustment is not essential in insurance which is made compulsory by the power of the State. In the second place, in providing for actuarial risks such as those of death, old age or sickness, it is necessary in voluntary insurance to fund contributions paid in early life in order to provide for the increasing risks of later life and to accumulate reserves against individual liabilities. The State with its power of compelling successive generations of citizens to become insured and its power of taxation is not under the necessity of accumulating reserves for actuarial risks and has not, in fact, adopted this method in the past. The second of these two distinctions is one of financial practice only ; the first raises important questions of policy and equity. Though the State, in conducting compulsory insurance, is not under the necessity of varying the premium according to the risk, it may decide as a matter of policy to do so.

25. When State insurance began in Britain, it was felt that compulsory insurance should be like voluntary insurance in adjusting premiums to risks. This was secured in health insurance by the system of Approved Societies. It was intended to be secured in unemployment insurance by variation of contribution rates between industries as soon as accurate valuation became possible, by encouragement of special schemes of insurance by industry, and by return of contributions to individuals who made no claims. In the still earlier institution of workmen’s compensation, adjustment of premiums to industrial risks was a necessary consequence of the form in which provision for industrial accidents was made, by

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placing liability on employers individually and leaving them to insure voluntarily against their liability. In the thirty years since 1912, there has been an unmistakable movement of public opinion away from these original ideas, that is to say, away from the principle of adjusting premiums to risks in compulsory insurance and in favour of pooling risks. This change has been most marked and most complete in regard to unemployment, where, in the general scheme, insurance by industry, in place of covering a large part of the field, has been reduced to historical exceptions; today the common argument is that the volume of unemployment in an industry is not to any effective extent within its control; that all industries depend upon one another, and that those which are fortunate in being regular should share the cost of unemployment in those which are less regular. The same tendency of opinion in favour of pooling of social risks has shown itself in the views expressed by the great majority of witnesses to the present Committee in regard to health insurance. In regard to workmen’s compensation, the same argument has been put by the Mineworkers’ Federation to the Royal Commission on Workmen s Compensation; as other industries cannot exist without coalmining, they have proposed that employers in all industries should bear equally the cost of industrial accidents and disease, in coalmining as elsewhere.

26. There is here an issue of principle and practice on which strong arguments can be advanced on each side by reasonable men. But the general tendency of public opinion seems clear. After trial of a different principle, it has been found to accord best with the sentiments of the British people that in insurance organised by the community by use of compulsory power, each individual should stand in on the same terms; none should claim to pay less because he is healthier or has more regular employment. In accord with that view, the proposals of the Report mark another step forward to the development of State insurance as a new type of human institution, differing both from the former methods of preventing or alleviating distress and from voluntary insurance. The term "social insurance" to describe this institution implies both that it is compulsory and that men stand together with their fellows. The term implies a pooling of risks except so far as separation of risks serves a social purpose. There may be reasons of social policy for adjusting premiums to risks, in order to give a stimulus for avoidance of danger, as in the case of industrial accident and disease. There is no longer an admitted claim of the individual citizen to share in national insurance and yet to stand outside it, keeping the advantage of his individual lower risk whether of unemployment or of disease or accident.

PROVISIONAL RATES OF BENEFIT AND CONTRIBUTION

27. Social insurance should aim at guaranteeing the minimum income needed for subsistence. What the actual rates of benefit and contribution should be in terms of money cannot be settled now, and that for two reasons. First, it is impossible today to forecast with assurance the level of prices after the war. Second, determination of what is required for reasonable human subsistence is to some extent a matter of judgment; estimates on this point change with time, and generally, in a progressive community, change upwards. The procedure adopted to deal with this problem has been: first, from consideration of subsistence needs, as given by impartial expert authorities, to determine the weekly incomes which would have been sufficient for subsistence in normal cases at prices ruling in 1938 ; second, to derive from these the rates appropriate to a cost of living about 25% above that of 1938. These rates of benefit, pension and grant are set out in para. 401 as provisional post-war rates; by reference to them it is possible to set forth simply what appears to be the most appropriate relation between different benefits and what would be the cost of each benefit and of all benefits together ; it is possible to show benefits in relation to contributions and taxation. But the provisional rates themselves are not essential. If the value of money when the scheme comes into operation differs materially from the assumptions on which the provisional rates are based, the rates could be changed without affecting the scheme in any important particular. If social policy should demand benefits on a higher scale than subsistence, the whole level of benefit and contribution rates could be raised without affecting the structure of the scheme. If social policy or financial stringency should dictate benefits on a lower scale, benefits and contributions could be lowered, though not perhaps so readily or without some adjustments within the scheme.

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28. The most important of the provisional rates is the rate of 40/- a week for a man and wife in unemployment and disability and after the transition in addition to allowances for children at an average of 8/- per head per week. These amounts represent a large addition to existing benefits. They will mean that in unemployment and disability a man and wife if she is not working, with two children, will receive 56/- a week without means test so long as unemployment or disability lasts, as compared with the 33/- in unemployment and the 15/- or 7/6 in sickness, with additional benefit in some Approved Societies, which they were getting before the war. For married women gainfully occupied, there will be a maternity benefit at the rate of 36/- a week for 13 weeks, in addition to the maternity grant of £4 available for all married women.. Other rates, as for widowhood and for industrial disability, show similar increases, as set out in detail in paragraph. 284, in dealing with the Social Security Budget. There will be new benefits for funerals, marriage and other needs, as well as comprehensive medical treatment, both domiciliary and institutional, for all citizens and their dependants which, subject to further enquiry suggested in para. 437, will be without a charge on treatment at any point. At these provisional rates, the total Security Budget, including children’s allowances and free health and rehabilitation services, is estimated to amount to £697,000,000 in 1945 as the first year of the plan, and £858,000,000 twenty years after, in 1965. The extent to which these sums represent new expenditure which is not now being incurred and the division of the total cost between insured persons, their employers and the Exchequer are discussed in Part IV of the Report and provisional rates of contribution are suggested in para. 403. The most important of these is the contribution of 4/3 a week by an adult man in employment and 3/3 a week from his employer. At this rate, with corresponding rates for other classes, the contribution of insured employees in class I for cash benefits, when the plan, including contributory pensions, is in full operation, is estimated to amount to about 25 per cent. of the cost of their cash benefits exclusive of allowances for children ; the balance will be provided by the employers’ contributions and by taxation based on capacity to pay. At the outset, the contributions of insured persons will represent a larger proportion of the total cost ; the net addition to the burden on the National Exchequer in the first year, as compared with expenditure under the existing arrangements, will be about £86,000,000.

29. The attempt to fix rates of insurance benefit and pension on a scientific basis with regard to subsistence needs has brought to notice a serious difficulty in doing so in the conditions of modern Britain. This is the problem of rent discussed in paras. 197-216. In this as in other respects, the framing of a satisfactory scheme of social security depends on the solution of other problems of economic and social organisation. But subject to unavoidable difficulties in giving a numerical value to the conception of a subsistence minimum, the scheme of social insurance outlined in this Report provides insurance benefit adequate to all normal needs, in duration and in amount. It is at the same time a scheme from which the anomalies and overlapping, the multiplicity of agencies and the needless administrative cost which mark the British Social Services today, have been removed and have been replaced by co-ordination, simplicity and economy.

UNIFIED SOCIAL SECURITY AND THE CHANGES INVOLVED

30. The advantages of unified social security are great and unquestionable. They can be obtained only at the cost of changes in the present administrative machinery whose necessity needs to be proved and can be proved case by case. The principal changes from present practice that are involved in the plan are set out below. The reasons for each of these changes are given in Part II in one or two cases they are set out there only briefly, in anticipation of fuller discussion.

1. Unification of social insurance in respect of contributions, that is to say, enabling each insured person to- obtain all benefits by a single weekly contribution on a single document (paras. 41-43).

2. Unification of social insurance and assistance in respect of administration in a Ministry of Social Security with local Security Offices within reach of all insured persons (paras. 44-47).

3. Supersession of the present system of Approved Societies giving unequal benefits for equal compulsory contributions [combined with retention of Friendly Societies and Trade Unions giving

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sickness benefit as responsible agents for the administration of State benefit as well as voluntary benefit for their members] (paras. 48-76).

4. Supersession of the present scheme of workmen’s compensation and inclusion of provision for industrial accident or disease within the unified social insurance scheme, subject to (a) a special method of meeting the cost of this provision, and (b) special pensions for prolonged disability and grants to dependants in cases of death due to such causes (paras. 77-105).

5. Separation of medical treatment from the administration of cash benefits and the setting up of a comprehensive medical service for every citizen, covering all treatment and every form of disability under the supervision of the Health Departments (para. 106).

6. Recognition of housewives as a distinct insurance class of occupied persons with benefits adjusted to their special needs, including (a) in all cases [marriage grant], maternity grant, widowhood and separation provisions and retirement pensions ; (b) if not gainfully occupied, benefit during husband’s unemployment or disability; (c) if gainfully occupied, special maternity benefit in addition to grant, and lower unemployment and disability benefits, accompanied by abolition of the Anomalies Regulations for Married Women (paras. 107-117).

7. Extension of insurance against prolonged disability to all persons gainfully occupied and of insurance for retirement pensions to all persons of working age, whether gainfully occupied or not (paras. 118-121).

8. Provision of training benefit to facilitate change to new occupations of all persons who lose their former livelihood, whether paid or unpaid (para. 122).

9. Assimilation of benefit and pension rates for unemployment, disability. other than prolonged disability due to industrial accident or disease, and retirement (para. 123).

10. Assimilation of benefit conditions for unemployment and disability including disability due to industrial accident or disease, in respect of waiting time (paras. 124-126).

11. Assimilation of contribution conditions for unemployment and disability benefit, except where disability is due to industrial accident or disease, and revision of contribution conditions for pension (paras. 127-128).

12. Making of unemployment benefit at full rate indefinite in duration, subject to requirement of attendance at a work or training centre after a limited period of unemployment (paras. 129-132).

13. Making of disability benefit at full rate indefinite in duration, subject to imposition of special behaviour conditions (paras. 129-132).

14. Making of pensions, other than industrial, conditional on retirement from work and rising in value with each year of continued contribution after the minimum age of retirement, that is to say, after 65 for men and 60 for women (paras. 133-136).

15. Amalgamation of the special schemes of unemployment insurance, for agriculture, banking and finance and insurance, with the general scheme of social insurance (paras. 137-148).

16. Abolition of the exceptions from insurance

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(a) of persons in particular occupations, such as the civil service, local government service, police, nursing, railways, and other pensionable employments, and, in respect of unemployment insurance, private indoor domestic service;

(b) of persons remunerated above £420 a year in non-manual occupations (paras. 149-152).

17. Replacement of unconditional inadequate widows’ pensions by provision suited to the varied needs of widows, including temporary widows’ benefit at a special rate in all cases, training benefit when required and guardian benefit so long as there are dependent children (paras.’153-156).

18. Inclusion of universal funeral grant in compulsory insurance (paras. 157-160).

19. Transfer to the Ministry of Social Security of the remaining functions of Local Authorities in respect of public assistance, other than treatment and services of an institutional character (paras. 161-165).

20. Transfer to the Ministry of Social Security of responsibility for the maintenance of blind persons and the framing of a new scheme for maintenance and welfare by co-operation between the Ministry, Local Authorities and voluntary agencies (paras. 166-170).

21. Transfer to the Ministry of Social Security of the functions of the Assistance Board, of the work of the Customs and Excise Department in respect of non-contributory pensions, and probably of the employment service of the Ministry of Labour and National Service, in addition to unemployment insurance, and the work of other departments in connection with the administration of cash benefits of all kinds, including workmen’s compensation (paras. 171-175).

22. Substitution for the Unemployment Insurance Statutory Committee of a Social Insurance Statutory Committee with similar but extended powers (paras. 176-180).

[23. Conversion of the business of industrial assurance into a public service under an Industrial Assurance Board.] (paras. 181-192).

31.This considerable list of changes does not mean that, in the proposals of the Report, either the experience or the achievements of the past are forgotten. What is proposed today for unified social security springs out of what has been accomplished in building up security piece by piece. It retains the contributory principle of sharing the cost of security between three parties -the insured person himself, his employer, if he has an employer, and the State. It retains and extends the principle that compulsory insurance should provide a flat rate of benefit, irrespective of earnings, in return for a flat contribution from all. It retains as the best method of contribution the system of insurance documents and insurance stamps. It builds upon the experience gained in the administration of unemployment insurance and later of unemployment assistance, of a national administration which is not centralised at Whitehall but is carried out through responsible regional and local officers, acting at all points in close co-operation with representatives of the communities which they serve. It provides for retaining on a new basis the association of Friendly Societies with national health insurance. It provides for retaining within the general framework of a unified scheme some of the special features of workmen’s compensation and for converting the associations for mutual indemnity in the industries chiefly concerned into new organs of industrial co-operation and self-government. While completing the transfer from local to national government of assistance by cash payments, it retains a vital place for Local Authorities in the provision of institutions and in the organisation and maintenance of services connected with social welfare. The scheme proposed here is in some ways a revolution, but in more important ways it is a natural development from the past. It is a British revolution.

32. The Plan for Social Security is put forward as something that could be in operation in the immediate aftermath of the war. In the Memorandum by the Government Actuary on the financial aspects of the plan, which is printed as Appendix A to the Report, it is assumed, for the purpose of relating the

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estimates of expenditure to the numbers of the population, that the plan will begin to operate on 1st July, 1944, so that the first full year of benefit will be the calendar year 1945. But in view of the legislative and administrative work involved in bringing the plan into force, so early a date as this will be possible only if a decision of principle on the plan is taken in the near future by the Government and by Parliament.

PART V

PLAN FOR SOCIAL SECURITY

ASSUMPTIONS, METHODS AND PRINCIPLES

300. Scope of Social Security : The term " social security " is used here to denote the securing of an income to take the place of earnings when they are interrupted by unemployment, sickness or accident, to provide for retirement through age, to provide against loss of support by the death of another person, and to meet exceptional expenditures, such as those connected with birth, death and marriage. Primarily social security means security. of income up to a minimum, but the provision of an income should be associated with treatment designed to bring the interruption of earnings to an end as soon as possible.

301. Three Assumptions : No satisfactory scheme of social security can be devised except on the following assumptions

(A) Children’s allowances for children up to the age of 15 or if in full-time education up to the age of 16

(B) Comprehensive health and rehabilitation services for prevention and cure of disease and restoration of capacity for work, available to all members of the community;

(C) Maintenance of employment, that is to say avoidance of mass unemployment.

The grounds for making these three assumptions, the methods of satisfying them and their relation to the social security scheme are discussed in Part VI. Children’s allowances will be added to all the insurance benefits and Pensions described below in paras. 320-349.

302. Three Methods of Security : On these three assumptions, a Plan for Social Security is outlined below, combining three distinct methods: social insurance for basic needs ; national assistance for special cases; voluntary insurance for additions to the basic provision. Social insurance means the providing of cash payments conditional upon compulsory contributions previously made by, or on behalf of, the insured persons-, irrespective of the resources of the individual at the time of the claim. Social insurance is much the most important of the three methods and is proposed here in a form as comprehensive as possible. But while social insurance can, and should, be the main instrument for guaranteeing income security, it cannot be the only one. It needs to be supplemented both by national assistance and by voluntary insurance. National assistance means the giving of cash payments conditional upon proved need at the time of the claim, irrespective of previous contributions but adjusted by consideration of individual circumstances and paid from the national exchequer. Assistance is an indispensable supplement to social insurance, however the scope of the latter may be widened. In addition to both of these there is place for voluntary insurance. Social insurance and national assistance organised by the State are designed to guarantee, on condition of service, a basic income for subsistence. The actual incomes and by consequence the normal standards of expenditure of different sections of the population differ greatly Making provision for these higher standards is primarily the function of the individual that is to say, it is a matter for free choice and voluntary insurance. But the State should make sure that its measures leave room and encouragement. for such voluntary insurance. The social insurance scheme is the greater part of the Plan for Social Security and its description occupies most of this Part of the Report. But the plan includes national assistance and voluntary insurance as well.

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303. Six Principles of Social Insurance : The social insurance scheme set out below as the chief method of social security embodies six fundamental principles

Flat rate of subsistence benefit Flat rate of contribution Unification of administrative responsibility Adequacy of benefit Comprehensiveness Classification

304. Flat Rate of Subsistence Benefit : The first fundamental principle of the social insurance scheme is provision of a flat rate of insurance benefit, irrespective of the amount of the earnings which have been interrupted by unemployment or disability or ended by retirement ; exception is made only where prolonged disability has resulted from an industrial accident or disease. This principle follows from the recognition of the, place and importance of voluntary insurance in social security and distinguishes the scheme proposed. for Britain from the security schemes of Germany, the Soviet Union, the United States and most other countries with the exception of New Zealand. The flat rate is the same for all the principal forms of cessation of earning unemployment, disability, retirement; for maternity and for widowhood there is a temporary benefit at a higher rate.

305. Flat Rate of Contribution : The second fundamental principle of the scheme is that the compulsory contribution required o f each insured person or his employer is at a flat rate, irrespective of his means. All insured persons, rich or poor pay the same contributions for the same security ; those with larger means will pay more only to the extent that as tax-payers they pay more to the national Exchequer and so to the State share of the Social Insurance Fund. This feature distinguishes the scheme proposed for Britain from the scheme recently established in New Zealand under which the contributions are graduated by income, and are in effect an income-tax assigned to a particular service. Subject moreover to one exception, the contribution will be the same irrespective of the assumed degree of risk affecting particular individuals or forms of employment. The exception is the raising of a proportion of the special cost of benefits and pensions for industrial disability in occupations of high risk by a levy on employers proportionate to risk and payroll (paras 86-90 and 360).

306. Unification of Administrative Responsibility: The third fundamental principle is Unification of administrative responsibility in the interests of efficiency and economy. For each insured person there will be a single weekly contribution, in respect of all his benefits. There will be in each locality a Security Office able to deal with claims of every kind and all sides of security. The methods of paying different kinds of cash benefit will be different and will take account of the circumstances of insured persons, providing for payment at the home or elsewhere, as is necessary. All contributions will be paid into a single Social Insurance Fund and all benefits and other insurance payments will be paid from the fund.

307. Adequacy of Benefit: the fourth fundamental principle is adequacy of benefit in amount and in time. The flat rate of benefit proposed is intended in itself to be sufficient without further resources to provide the minimum income needed for subsistence in all normal cases. It gives room and a basis for additional voluntary provision, but does not assume that in any case. The benefits are adequate also in time, that is to say except for contingencies of a temporary nature , they will continue indefinitely without means test, so long as the need continues, though subject to any change of conditions and treatment required by prolongation of the interruption in earning and occupation.

308. Comprehensiveness: The fifth fundamental principle is that social insurance should be comprehensive, in respect both of the persons covered and of their needs. It should not leave either to national assistance or to voluntary insurance any risk so general or so uniform that social insurance can be justified. For national assistance involves a means test which may discourage voluntary insurance or personal saving. And voluntary insurance can never be sure of covering the ground. For any need

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moreover which, like direct funeral expenses, is so general and so uniform as to be a fit subject for insurance by compulsion, social insurance is much cheaper to administer than voluntary insurance.

309. Classification: The sixth fundamental principle is that social insurance, while unified and comprehensive, must take account of the different ways of life of different sections of the community; of those dependent on earnings by employment under contract of service, of those earning in other ways, of those rendering vital unpaid service as housewives, of those not yet of age to earn, and of those past earning. The term "classification" is used here to denote adjustment of insurance to the differing circumstances of each of these classes and to many varieties of need and circumstance within each insurance class. But the insurance classes are not economic or social classes

310. Six Population Classes: the Plan for Social Security starts with consideration of the people and of their needs. From the point of view of social security the people of Britain fall into six main classes described briefly as I-Employees; II-Others gainfully employed; III-Housewives; IV-Others of working age; V-Below working age; VI-Retired above working age. The precise definitions of each of these classes, the boundaries between them and the provision for passage from one to another are discussed in detail in paragraphs 314-319. The approximate numbers in each class and their relation to security needs, as listed in the following paragraph are given in table XVI. Some needs, for medical treatment and for burial are common to all classes. In addition to this, those in Class V (below working age) need children’s allowances, and those in class VI (Retired above working age) need pensions; neither of these classes can be called on to contribute for social insurance. The other four classes all have different needs for which they will be insured by contributions made by or in respect of them. Class I (Employees), in addition to medical treatment, funeral expenses and pension, need security against interruption of earnings by unemployment and disability, however caused. Class II, i.e., persons gainfully occupied otherwise than as employees, cannot be insured against loss of employment, but in addition to medical treatment, funeral expenses and pension they need provision for loss of earnings through disability and they need some provision for loss of livelihood. Class III (Housewives) not being gainfully occupied do not need compensation for loss of earnings through ‘disability or otherwise, but, in addition to the common needs of treatment, funeral expenses and pension, they have a variety of special needs arising out of marriage. Class IV (Others of working age) is a heterogeneous class in which relatively few people remain for any large part of their lives : they all need provision for medical treatment, funeral expenses and retirement, and also for the risk of having to find a new means of livelihood.

311 Eight Primary Causes of Need: The primary needs for social security are of eight kinds, reckoning the composite needs of a married woman as one and including also the needs of childhood (Assumption A) and the need for universal comprehensive medical treatment and rehabilitation (Assumption B). These needs are set out below ; to each there is attached in the security scheme a distinct insurance benefit or benefits. Assistance may enter to deal with any kind of need, where insurance benefit for any reason is inadequate or absent.

Unemployment : that is to say, inability to obtain employment by a person dependent on it and physically fit for it, met by unemployment benefit with removal and lodging grants.

Disability : that is to say, inability of a person of working age, through illness or accident, to pursue a gainful occupation, met by disability benefit and industrial pension.

Loss of Livelihood by person not dependent on paid employment, met by training benefit.

Retirement from occupation, paid or unpaid, through age, met by retirement pension.

Marriage needs of a woman, met by Housewive’s Policy including provision for

(1) Marriage, met by marriage grant.

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(2) Maternity, met by maternity grant in all cases, and, in the case of a married woman in gainful occupation, also by maternity benefit for a period before and after confinement.

(3) Interruption or cessation of husband’s earnings by his unemployment, disability or retirement, met by share of benefit or pension with husband.

(4) Widowhood, met by provision varying according to circumstances Including temporary widow’s benefit for readjustment, guardian benefit while caring for children and training benefit if and when there are no children in need of care.

(5) Separation, i.e. end of husband’s maintenance by legal separation, or established desertion, met by adaptation of widowhood provisions, including separation benefit, guardian benefit and training benefit.

(6) Incapacity for household duties, met by provision of paid help in illness as part of treatment.

Funeral Expenses of self or any person for whom responsible, met by funeral grant.

Childhood, ‘provided for by children’s allowances if in full-time education, till sixteen.

Physical Disease or Incapacity, met by medical treatment, domiciliary and institutional, for self and dependants in comprehensive health service and by post-medical rehabilitation.

312. Other Needs : The needs listed in para. 311 are the only ones so general and so uniform as to be clearly fit subjects for compulsory insurance. There is, partly for historical reasons, a problem as to the provision to be made for fatal accidents and diseases arising out of employment, by means of an industrial grant. There are many other needs and risks which are sufficiently common to be suited for voluntary insurance, and to a varying extent are already covered by that method. They include a great variety of contingencies for which provision is made by life and endowment insurance; there are risks of fire, theft, or accident ; there are exceptional expenditures such as those on holidays and education.

313. Explanation of Terms : Before defining more closely the classes into which the people must be divided for purposes of social security, it is necessary to explain three terms. " Exception " means that certain types of persons are not within a particular class, though apart from the exception they would be ; exception is general, not individual, altering the definition of a class’. Exemption " means that a person though within a particular class is exempted individually from paying the contributions of that class; his employer, if he has one, remains liable for contributions, but these contributions are not counted in judging of the insured person’s claim to benefit. " Excusal " means that contributions for which an insured person and his employer, if he has one, would otherwise be liable, are not required, but for the purpose of satisfying contribution conditions for benefit are deemed to have been paid; excusal is normally conditional on the insured person proving that he is unemployed or incapable of work. Exemption and excusal are dealt with more fully in paras. 3

314. Employees (Class I) : These are, in general, persons depending for their maintenance upon remuneration received under a contract of service, including apprenticeship. The exact boundaries of this class will be adjusted by certain exceptions and inclusions. There will also be provision for exemption, that is to say, for allowing persons who take work falling within Class I to escape payment of their contributions while still requiring contributions by the employer. Insured persons in this class will hold an employment book which they will present to the employer for stamping.

The principal exception suggested is for family employment, that is to say, employment of one member of a family by another forming part of the same household. This is a development of the existing exception of fathers, sons, daughters, etc., under Agricultural Unemployment Insurance, and is designed to prevent fictitious claims for benefit. Persons excluded from Class I by this exception will fall into Class II.

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Persons in Class II or IV taking work temporarily under a contract of service will be allowed to claim exemption from their own contributions, and persons in Class Ill undertaking such work will be allowed to obtain exemption so long as they desire it. Exempt persons will present to the employer a special card to be stamped. by him with the employer’ contribution.

On the other hand, certain exceptions and exemptions under the present scheme will no longer apply.- In particular.-

i. There will be no exception of employees on the ground of the regularity of their employment or that it entitles them to pension. The basis of the security scheme is that all should contribute compulsorily irrespective of their personal risk. For men in the Armed Forces special arrangements for contribution will secure their rights to the benefits of the scheme when they return to civil life. For men in the merchant service there will be special arrangements for contribution adjusted to the conditions of their employment.

ii. There will be no exception of any employees by a remuneration limit.

iii. The right of persons above normal working age to claim exemption will cease on the introduction of the principle that pension is payable only on retirement from work and that men and women reaching the ages of 65 and 60 respectively, will have the option either of continuing to work and contribute or of retiring on pension at any time thereafter.

The possibility of either including in Class I and so insuring against unemployment certain classes of persons who are not technically under a contract of service but work in effect for employers (e.g. manual labour contractors, out-workers and private nurses) or of insuring such classes by special schemes, taking account of their special circumstances, needs further exploration. In one of these classes for instance, namely nurses, in addition to the fact that nurses work sometimes under contract of service and sometimes not, there are special needs arising out of their exposure to infection and out of the urgency of their duties, rendering necessary the possibility of intervals for rest and recuperation. The problem of giving some income security under a special scheme to share fishermen should also be explored. As stated above, apprentices generally will be included in Class I, but special arrangements may be made in regard to their rate of contribution (see para. 408).

315. Others Gainfully Occupied (Class II) : These are, in general, all persons working for gain who are not in Class I. Most of these will be persons working on their own account as employers or by themselves, including shopkeepers and hawkers, farmers, small holders and crofters, share fishermen, entertainers and renderers of professional and personal service and out-workers. They will include also persons who, though technically under contract of service, are excepted from Class I on the ground of family employment. Apart from the possibilities whose exploration is proposed above, persons gainfully occupied otherwise than under contract of service will not be insured against unemployment. Persons in Class II will pay contributions upon an occupation card. If a person in Class II gives up his independent occupation and takes insurable employment he will pass into Class I and will in due course acquire a claim to unemployment benefit in addition to the other benefits of Class II. If he takes insurable employment temporarily he will be allowed to work as an exempt person, i.e. only the employer’s contribution will be paid and he will neither contribute for unemployment nor acquire a right to unemployment benefit. Conversely, a person whose main occupation is employment under a contract of service but who also works regularly or occasionally at some other gainful occupation, will be able to obtain exemption from Class II contributions. Persons in Class II will be able to apply for exemption on the ground that their income is below a certain minimum, say £75 a year (para. 363).

316. Housewives (Class III) : These are married women of working age living with their husbands. An housewife who undertakes paid work as well, either under a contract of service or otherwise, will have the choice either of contributing in the ordinary way in Class 1 or Class II as the case may be, or of working as an exempt person, paying no contributions of her own

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317. Others of Working Age (Class IV) . These are in the main students above 16, unmarried women engaged in domestic duties not for pay, persons of private means, and persons incapacitated by blindness or other physical infirmity without being qualified for benefits under the social insurance scheme. The last of these groups will be a diminishing one. Blindness and other physical infirmities will occur in most cases after people have had a chance of contributing under the scheme and qualifying for disability benefit. At the outset there will be a number of people who became incapacitated before the scheme began. After the scheme has been established, persons in receipt of any benefit or pension in respect of contributions in other classes will be treated as still belonging to those classes and not as in Class IV. Those incapacitated or in institutions will be subject to the special arrangements appropriate in each case. All the others in Class IV will be required to hold security cards and to pay contributions thereon unless and until they pass into another class. This security card must be produced to obtain an employment book or occupation card. Persons in Class IV will be able to apply for exemption from contributions on the ground that their total income is below a certain minimum, say £75 a year (para. 363).

318. Below Working Age (Class V): This class will include all persons below 16 who are in full-time education, whether compulsorily or voluntarily.

319. Retired Above Working Age (Class VI) : The minimum pensionable age for retirement on social insurance pension will be 65 for men and 60 for women, but persons who continue to work after these ages will pay contributions in the ordinary way and will be treated as belonging to Class 1 or Class II.

Pro memoria Title: Social Insurance and Allied Services, Report by Sir William Beveridge, Presented to Parliament by Command of His Majesty, November 1942, HMSO, CMND 6404, 299 pages Summary of the report, together with the detailed section on Assumptions, Methods and Principles: http://www.fordham.edu/halsall/mod/1942beveridge.html Source: This text is part of the Internet Modern History Sourcebook. The Sourcebook is a collection of public domain and copy-permitted texts for introductory level classes in modern European and World history.

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3.- Insiders versus Outsiders Assar Lindbeck and Dennis J. Snower Journal of Economic Perspectives, 2001;15(1):165-188.

21-July-00 http://www.iies.su.se/~assar/Links/Insiders_Outsiders000721.doc Abstract

This article surveys the insider-outsider theory, which analyzes the

behavior of economic agents in markets were some participants have more privileged positions than others. Incumbent workers (insiders) in the labor market enjoy more favorable employment opportunities than others (outsiders), on account of labor turnover costs (e.g. costs associated with hiring, training, firing, and insiders’ ability to punish underbidding outsiders). The theory provides an explanation of existence and persistence of unemployment, and helps account for the different employment experiences in Europe and the United States. The article also discusses policy implications and examines how the theory is related to unions and social norms.

Assar Lindbeck is Professor of International Economics, Institute for International Economic Studies, University of Stockholm, and fellow at the Research Institute of Industrial Economics, IUI, both in Stockholm, Sweden. Dennis J. Snower is Professor of Economics, Birkbeck College, University of London, Research Fellow, Center for Economic Policy Research, both in London, United Kingdom; and Program Director at IZA, in Bonn, Germany. Their e-mail addresses are <assar@iies.su.se> and <dsnower@econ.bbk.ac.uk>, respectively.

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Insiders versus Outsiders Assar Lindbeck and Dennis J. Snower

The insider-outsider theory examines the behavior of economic agents in markets were some participants have more privileged positions than others. In the labor market, incumbent workers, the “insiders,” often enjoy more favorable employment opportunities than the “outsiders.” The reason for this disparity is costs that firms incur when they replace insiders by outsiders – labor turnover costs for short. These can come in many forms, the most obvious ones being the costs of hiring, firing and firm-specific training, but they can also arise from insiders’ attempts to resist competition with outsiders by refusing to cooperate with or harassing outsiders who try to underbid the wages of incumbent workers. Since - for reasons to be explained below - these costs are borne, at least in part, by the employers, they give the insiders market power. The insiders use this power to push their wage above the market-clearing level, but firms do not try to replace them with outsiders since it would be costly to do so. The insider-outsider theory then proceeds to examine the implications of this behavior for employment and unemployment (Lindbeck and Snower, 1984, 1986).

The theory was originally constructed as a microeconomic foundation of the existence of unemployment, hence an explanation for the absence of wage underbidding even though many unemployed workers would like to work for wages lower than existing insider wages, normalized for productivity differences. The theory, however, has also been applied empirically to more specific labor market issues, like the different employment experiences in Europe and the United States in recent decades.

The insider-outsider distinction refers to a wide number of divides: employed versus unemployed workers, formal- versus informal-sector employees, employees with high versus low seniority, unionized versus non-unionized workers, workers on permanent versus temporary contracts, skilled versus unskilled workers, the short-term versus the long-term unemployed, and so on.

These distinctions also translate into social differences. In many developed countries nowadays growing attention is devoted to the phenomenon of “social exclusion”. Some individuals, families and other social groups are excluded from the mainstream networks of social relations within a society. They are typically unemployed or working at temporary, low-grade, or dead-end jobs, and finance much of their consumption out of transfer payments (e.g. from social assistance programs, their parents’ incomes) the black market, or even criminal activities. They often live in the underclass neighborhoods of large cities, with meager social services, poor schooling, and scant police protection. These are the real “outsiders” in society, and their outsider position in the labor market is an important source of their social exclusion. These consequences are sometimes accentuated by rent control, which creates insiders and outsiders in the market for rented apartments as well; this group comprises individuals with poor networks, often as a result of their weak labor market position.

In labor economics there are three main ways of explaining why some workers face less favorable employment conditions than others do. These correspond to the three general reasons why firms may be unwilling to replace their current employees by outsiders, even when the outsiders are willing to work at wages that would more than compensate the firm for insider-outsider productivity differences: First, legislation may keep the wage above its market-clearing level (the minimum-wage explanation). Second, firms may not accept the outsiders’ underbidding, since a fall in the wage may reduce productivity or increase the rate of labor

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turnover (the efficiency wage explanation). And third, it is not in the insiders’ interests to permit outsider underbidding and the insiders can impose their interests on their employers, since the insiders’ positions are protected by labor turnover costs (the insider-outsider theory explanation). The labor union and wage bargaining literature falls into the third category of explanation, since the insider-outsider theory provides a rationale for unions, explains what gives unions their clout and identifies sources of unions’ wage bargaining power.

But the theory applies to far more than the labor market and the housing market. In general, whenever a buyer faces a cost of switching from its current supplier to another one, the current supplier thereby gains market power, which can be exploited by raising the price. For example, if product or credit market regulations make it costly for new firms to enter, then consumers will find it costly to abandon the existing suppliers in favor of new suppliers, and thereby the existing suppliers gain market power. Just as product markets become less than perfectly contestable when there are barriers to the entry of firms (Baumol, Panzar and Willig (1982)), so labor markets become less than perfectly contestable when there are labor turnover costs.

This article is an idiosyncratic survey of the insider-outsider theory. Its overriding aim is not to provide a comprehensive summary of the relevant literature,1 but rather to describe the vision underlying the theory and to discuss salient contributions to the literature in the light of this vision. The rest of this article is divided into four sections. The first concerns the theory of how labor turnover costs influence wages, employment and unemployment. The second section deals with the insider-outsider theory in relation to two important economic institutions: unions and social norms. The third section confronts the relevant empirical evidence. The last section concludes by briefly presenting some policy implications.

The Theory Insider-outsider models rest on the following central building blocks:

1. Types of contract: When an outsider is hired, he becomes an entrant. Once an entrant has remained with the firm for a period sufficiently long to become associated with the same labor turnover costs as the insiders, the entrant is assumed to have the opportunity to renegotiate the wage. In effect, the entrant thereby turns into an insider. Periodic renegotiation of wages arises partly for legal reasons: employment law usually allows for renegotiation of contracts (see, for example, Malcomson (1997)). Another reason is that it is usually impossible in practice to write contracts contingent on all the possible future events that may be relevant to the employment relationship. In practice, of course, the distinction between insiders and entrants is a matter of degree, with gradations of insider power reflecting the gradual rise of labor turnover costs with job tenure. Insiders who move from firm to firm may retain some of their insider status, depending on the specificity of their human capital, the provisions of job security legislation, the coverage of union agreements, and so forth.

2. Production- versus rent-related turnover costs: The turnover costs may be divided into “production-related” costs, which must be expended in order to make outsiders productive within a firm, and “rent-related” costs, which are the outcome of insiders’ rent-seeking activities. Both are common in most labor markets (see Malcomson (1998) for evidence).

3. Incidence of labor turnover costs: Firms generally cannot pass all labor turnover costs on to their insiders. One reason is that the firms do not incur these costs until they replace their insiders with newly recruited entrants. Furthermore, whereas firms could, in principle, shift

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labor turnover costs to their insiders through insider “exit fees” – lump sum payments by insiders to their employers upon voluntary quitting – such fees are usually illegal and incentive incompatible. Incentive incompatibility arises because it is often difficult to assess whether a separation is generated by voluntary quitting or firing “without cause”, and consequently exit fees would encourage firms to replace their insiders by entrants in order to obtain such fees.

4. Market power: Since firms bear some of the labor turnover costs, insiders’ jobs are protected by these costs. Since entrants’ jobs are less protected, insiders have more market power than entrants. Insiders use their market power to drive their wages up.

5. Employment decisions: These decisions are made unilaterally by firms.

On account of the rent-related turnover costs, the outsiders face labor market discrimination in the sense that they do not receive equal reward for equal productivity. As a result, outsiders may be involuntarily unemployed or involuntarily confined to dead-end jobs, i.e. they may be unable to work their way into insiders’ jobs even though they are willing to work for less than insider wages, normalized for productivity differences and production-related turnover costs. The outsiders are not party to the negotiations that set insiders’ conditions of employment. The insiders, by contrast, can engage in various anti-competitive practices – e.g. claiming more than the market-clearing wages, pushing for seniority rules, or driving entrants wages above the minimum levels necessary to attract them – without necessarily facing dismissal.

Let us take a closer look at how labor turnover costs lead to such inequalities.

Labor Turnover Costs and Insider Wage Formation Whereas the literature on human capital acquisition, search, and labor market adjustment

primarily considers production-related labor turnover costs, such as search, hiring, relocation and training costs, the insider-outsider theory also focuses on rent-related costs. The latter may come in many forms, such as severance pay, seniority rules, requirements that firms give insiders advance notice of dismissal, and other forms of legal protection against firing. Insiders, who generally comprise the majority of a developed country’s electorate, often use their political influence to raise such costs (Lindbeck and Snower, 1988b, ch. 11; Saint-Paul, 1996).

Beyond that, insiders can often protect their jobs and prevent wage underbidding by cooperating with one another in the production process (thereby raising each others’ productivity), but refusing to cooperate with outsiders who offer to work for less, creating an insider-entrant productivity differential. Insiders may also be on friendly terms with one another but “harass” underbidding new recruits, thereby generating an insider-entrant reservation wage differential that translates into a labor turnover cost (Lindbeck and Snower (1988a)). Labor turnover costs associated with non-cooperation and harassment activities are likely to be particularly significant whenever work is performed in teams; these costs are manipulable by the insiders and do not require the existence of unions or job security legislation. Clearly, significant rent-related labor turnover costs exist also in the United States, even though job-security legislation and unions are relatively weak, and hence insiders have less market power than in Europe.

To see why labor turnover costs are the ultimate source of insiders' market power, it is useful to recognize that a firm has two alternative partners in wage negotiations: insiders and outsiders. Labor turnover costs determine the degree of substitutability between these two alternative negotiations.2 When turnover costs are zero, the two sets of negotiations are perfect substitutes and the insider wage is driven down to the reservation wage of the marginal worker. When these costs are prohibitively high, the firm and its insiders have bilateral monopoly

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power. In between these two extremes, the market power of insiders may be regarded as rising with labor turnover costs (Manzini and Snower, 1998).

The Influence of Insider Power on the Outsiders' Opportunities When insiders use their market power to improve their labor market opportunities, what

happens to the opportunities of the outsiders and how do entrant wages respond?

If the entrants had no market power at all and there were no lower bounds to their pay, the marginal entrants would always receive their reservation wage, making them indifferent between staying jobless over their remaining lifetime and the expected present value of remuneration from work. Then insiders' power over their wages would have no influence on the present value of labor costs for entrants; any rise of the insider wage would simply be offset by a fall in the entrant wage. Thus firms’ employment decisions would be unaffected. This point has been made by Bertola (1990) and others.

However, if firms bear some of the labor turnover costs, they cannot hand all these costs on to the entrants. Moreover, since insiders' wages are usually well above the amount necessary to keep them from dropping out of the labor force, and since these wages are paid over much of their working lifetimes, an entrants' reservation wage (before becoming an insider) is usually very low – in general substantially negative. But in practice we do not observe entrants paying large sums of money to purchase jobs from their employers. There are various reasons why this is so.

First, entrants may be unable to afford a large, negative reservation wage on account of credit constraints. Second, such a reservation wage may be infeasible on account of minimum wage laws, social norms, or union pressure on firms. Third, entrants may have some market power, since firms often expend costs in hiring and training them (e.g., advertising, screening, and on-the-job training costs). Indeed, if these costs are incurred before the firm negotiates the wage with the entrant then, by the time the wage negotiations occur, these costs are sunk and therefore the firm cannot shift them onto the wage, according to standard bargaining theory.3

Fourth, firms may offer entrants more than their reservation wages to avoid an incentive incompatibility problem (Manzini and Snower, 1998). Entrants will have one reservation wage if they anticipate that they will become insiders - thus remaining "bonded" to the firm and receiving insider wages in the future. But entrants must also fear that if the reservation wage is low, then firms have an incentive to "churn" and hence dismiss the entrants before they turn into insiders. If entrants fear churning and thus cannot be sure that they will stay with the firm, then their reservation wage will be higher to make up for this risk. Under these circumstances, firms may find it profitable to offer an entrant wage that is high enough to make clear that the firm will not have an incentive to churn. This entrant wage will need to be higher than a reservation wage under bonding, but be lower than the reservation wage under churning.

Finally, insiders may use their market power to influence not only their own wages, but those of the entrants as well. In the union literature it is often assumed that insiders bargain over both sets of wages, but this feature is not limited to unionized firms. At first sight, it may appear that when the insiders' positions are protected by labor turnover costs (and possibly also by seniority rules), both the insiders and their employers have an incentive to set the entrant wages as low as possible (equal to the entrants' reservation wages), for then the resulting economic rent (to be shared between the insiders and their employers) is maximized (Frank and Malcomson, 1994; Gollier, 1991). But insiders know that low entrant wages will encourage greater employment of entrants. If entrants turn into insiders in the future, the future insider workforce will expand. Thus, if insiders and entrants are substitutes in the production process, the current insiders could become worse off in the future: either their future wages will fall, or firms will be tempted to dismiss their

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high-wage senior employees and retain their low-wage junior employees (Solow, 1985). To avoid such adverse contingencies, the current insiders have an interest to push entrant wages above the entrants' reservation wage, thereby restricting the firms' employment of entrants.

For these various reasons, while labor turnover costs raise the insider wage, the entrant wage – unlike the reservation wage – does not fall by an equivalent amount in present value terms. Thus, entrant wages are also raised above the reservation wages. Taken together, the labor turnover costs raise the present value of firms' wage costs of the marginal worker, and lead firms to reduce employment. Outsiders would prefer to find employment at the entrant wage rather than to remain unemployed, but since firms keep their employment below what they would choose if paying reservation wages to entrants, outsiders are unable to find jobs. The outsiders' choice sets are thus inferior to those of the insiders both at any point in time and over their lifetimes.

How Labor Turnover Costs Affect Employment and Unemployment Labor turnover costs discourage firms from hiring when labor demand rises and from firing

when labor demand falls. Employment inertia increases, so that firms' current employment depends more strongly on past employment. In the aftermath of booms, employment will tend to remain relatively high. However, in the aftermath of recessions, employment will tend to remain lower than it would otherwise have been.

Other implications concern working hours and capital-labor substitution. Since labor turnover costs are usually associated with replacement of employees rather than variation in their hours of work, labor turnover costs tend to encourage variations in working hours rather than in people employed. Furthermore, the greater are these labor turnover costs, the greater will be firms' incentives to respond to cyclical fluctuations through capital-labor substitution rather than through hiring and firing. Consequently, the more pro-cyclical will the swings in productivity be.

These various effects operate over the short- or medium term. Over the long run, the influence of labor turnover costs on the level of employment is less clear-cut. Since labor turnover costs discourage both hiring and firing, the direct effect of the labor turnover cost on long-run employment could be positive or negative. The literature in this area indicates that this effect on employment depends on such factors as the discount rate, the stochastic process generating the demand shocks, the rate of productivity growth, and the quit rate.

For example, when demand shocks are permanent, then firing costs may stimulate average employment, because while a firm that fires incurs the firing costs immediately, a firm that hires faces the firing costs only in the uncertain future. Thus firing may be discouraged more than hiring (Bentolila and Bertola (1990)). Conversely, hiring and training costs tend to reduce average employment, because when a firm hires, it incurs the hiring costs immediately, but when it fires workers such costs are uncertain and occur in the future. If the firing costs are more important than the hiring and training costs – an assumption often made implicitly, without obvious justification, in this branch of the literature – these particular mechanisms may raise rather than reduce employment over the business cycle.

However, this result can be overturned by other factors. For example, when firms also face idiosyncratic productivity shocks, then a rise in firing costs reduces the number of firms engaged in firing; consequently aggregate firing is discouraged less than would otherwise be the case (Bentolila and Saint-Paul, 1994). Or when the marginal revenue product curve drops quickly, so that the marginal revenue product in a boom is sufficiently low relative to its value in a slump, then a rise in firing costs may also reduce employment (Bertola, 1992). Chen, Snower, and Zoega (1999) show how that the expected employment effect of firing costs depends on the combination of productivity growth and the probability of recession or boom.4

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But perhaps much more important, there is also an indirect effect of labor turnover costs on long-run employment, which occurs through wage formation. As noted in the previous section, an increase in labor turnover costs is likely to raise the present value of firms' wage costs thereby leading to a fall in employment. This effect is unambiguous in its direction and could well be large.

Taking the direct and indirect effects together, the influence of labor turnover costs on employment and unemployment can be shown to depend on the nature of macroeconomic fluctuations. When business cycles are short and shallow (as in the 1950s and 1960s), labor turnover costs encourage labor hoarding in recessions in expectation of an imminent upturn, and thus these costs may have only a small (and possibly positive) effect on employment. But when the cycles are long and deep (as in the aftermath of the two oil price shocks and the recession of the early 1990s), the labor turnover costs may not do much to discourage layoffs in recessions, but they do discourage hiring in boom because of uncertainty about the strength of the upswing and out of fear of another major downturn around the corner. Under these circumstances, labor turnover costs may have an adverse influence on employment (Lindbeck and Snower, 1988b, ch. 11). Diaz and Snower (1999) argue that when macroeconomic fluctuations are highly persistent, the wage-mediated effect of turnover costs on employment is strong relative to the ambiguous direct effect of these costs on employment. Thus, a given set of turnover costs have a more adverse influence on employment when the fluctuations are more persistent.

These medium-run effects may extend over many years, often a decade or more into the future. Many continental European firms, facing relatively high labor turnover costs, have been particularly vulnerable to this phenomenon, illustrated by the high persistence of unemployment in this part of the world.

Another channel whereby labor turnover costs may reduce employment is through the hold-up problem, as surveyed in a labor market context by Malcomson (1997). Labor turnover costs turn hiring into an investment decision, where the employer must face immediate costs in the expectation of a future return (Oi, 1962). Through later wage bargaining, the insiders may be able to capture some of the return to this investment. As result of this hold-up problem, firms may have an incentive to employ fewer people than they otherwise have.

The Dynamics of Employment and Unemployment In addition to examining labor market activity at any point in time during the business

cycle, the insider-outsider theory may also be used to analyze patterns of employment and unemployment dynamics. Broadly speaking, the implications cover the behavior of firms, insiders, and outsiders. Let us consider each in turn.

When hiring and firing is costly, firms' current employment level depends positively on their past employment levels. On account of this inertia, the employment effects of temporary labor market shocks last longer than the shocks themselves, as indicated above. This phenomenon is known as “employment persistence.” As long as the shocks have a stronger effect on employment than on labor supply, employment persistence translates into unemployment persistence. For instance, an oil price shocks leads to higher unemployment even after the shock has disappeared. An extreme form of unemployment persistence is “hysteresis”, when a temporary shock has a permanent effect on unemployment.

Moreover, unemployment persistence may be asymmetric across positive and negative shocks. For instance, since insiders are associated with higher turnover costs than entrants, the degree of employment inertia depends on the insider-entrant composition of the firm's workforce. This composition is determined by the firm's "insider membership rule," describing how employees gain and lose insider status within the firm.5 Now suppose that the insider membership rule is

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asymmetric in the sense that insiders who are fired lose their insider status quicker than entrants gain insider status. Then a current macro downturn may have a more persistent effect on future unemployment than does a current macro upturn of equal magnitude (e.g. Lindbeck and Snower, 1987a). The degree of asymmetric persistence depends on the proportion of insiders who move to unemployment rather than to other jobs (the smaller is the proportion of job-to-job movements, the quicker insiders lose insider status) and the importance of firm-specific skills relative to general skills (the more important are the firm-specific skills, the quicker insider status is lost).

Turning to the dynamic behavior of insiders, one form of asymmetric persistence arises on account of asymmetric employment probabilities. In a boom, when insiders’ jobs are reasonably secure, a downswing may be expected to reduce job security by more than an upswing raises it. Then senior insiders – exerting stronger influence on insider wages than their junior counterparts – may insist on unchanged wages in a downturn (leading to layoffs of their junior colleagues), whereas they may press for wage increases in an upturn. The more stringent the seniority ranking, the more asymmetric will be the resulting employment persistence.

Moreover, insiders’ incentives to prevent wage underbidding by threats of non-cooperation and harassment may be asymmetric over the cycle. Insiders are more likely to be exposed to wage underbidding during business downswings than during upswings, both from outsiders and from junior workers who in downswings may want to accept wage cuts to keep their jobs.

Whereas these are likely mechanisms, much of the literature on unemployment persistence has gone a different route. For instance, Blanchard and Summers (1986) and Gottfries and Horn (1987) argue that a negative, mean-reverting productivity shock leads firms to fire some of their insiders, and thereby raises the expected job security of the remaining insiders (since the shock is expected to reverse itself). In response, insiders raise their wages and consequently discourage future employment, thereby generating employment persistence. This argument is frequently combined with another, namely, that in the presence of diminishing returns to labor, the insider wage may depend inversely on the size of the insider workforce. Thus, a current contraction of the insider workforce is associated with a higher marginal product of labor than heretofore, allowing insiders to achieve a higher negotiated wage and discourage future employment. Blanchard and Summers argue that such mechanisms lead to hysteresis.

In our opinion, however, the pervasive emphasis on these mechanisms – particularly in empirical tests of the insider-outsider theory – is misplaced. A combination of hysteresis and random labor market shocks leads to the counterfactual prediction that unemployment hits zero or 100 percent in finite time. Moreover, in practice, productivity shocks are generally not mean-reverting, so the fact that some insiders are fired does not necessarily increase the security of the remaining insiders. In addition, diminishing returns to labor are at best a short-run phenomenon and, in the presence of excess capital capacity, may well be irrelevant to wage determination because when there is excess capital capacity, firms generally vary labor and capital services simultaneously in response to shocks, rather than varying labor relative to a fixed stock of capital in use (Lindbeck and Snower, 1994). Finally, even in the presence of diminishing returns to labor, wages need not be inversely related to the size of the insider workforce. The reason is that when wages are the outcome of bargaining, they commonly depend both on workers’ productivity and on their reservation wages (that would make them indifferent between work and leisure). Whereas productivity falls with employment under diminishing returns, the reservation wage rises with employment if the labor supply curve is upward-sloping; thus the relation between the negotiated wages and employment is ambiguous.

Regarding the dynamic behavior of outsiders, the deterioration of their skills may generate unemployment persistence. Since firms often exercise some bargaining power in wage negotiations

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and thus capture some of the economic rent generated by workers' skills, these firms get more rent from skilled than from unskilled workers. Thus, if unemployed workers see their level of skills deteriorate, firms will find them less desirable to hire. In this way, current unemployment gives rise to future unemployment. Unemployment persistence can also arise when long-term unemployed workers are stigmatized by firms (for example, Blanchard and Diamond, 1994). Such stigmatization arises when firms use the length of workers' unemployment spells as a predictor of their potential productivity. Once again, current unemployment comes to depend positively on past unemployment. Finally, unemployment persistence may arise when outsiders' efforts at job search decline with their duration of unemployment. This may occur because their subjective probabilities of finding jobs become smaller, the longer they are unemployed (Layard and Bean, 1989).

Since the outsiders' deterioration of human capital, stigmatization, and depressed job search become more pronounced as the duration of unemployment lengthens, these considerations help explain why real wages and inflation tend to be more responsive to changes in short-term unemployment than to changes in long-term unemployment. Moreover, outsiders' employment probabilities are likely to respond asymmetrically to business fluctuations; that is, the possibility of employment rises in upturns, but doesn't get any lower than zero in downturns. As a result, the resulting employment persistence may be asymmetric.

Many of the lagged adjustment processes discussed above – along with a host of others6 - are complementary. For instance, when there is a temporary, adverse labor demand shock, costs of hiring, training and firing imply that employment will remain low for some time after the shock has disappeared. But because employment remains low, some of the people who lost their jobs become long-term unemployed. If these people are less effective at competing for jobs than the short-term unemployed, wages will be higher than they would otherwise have been. Consequently, employment remains low for far longer. When adjustment processes are complementary along such lines, the joint influence of the network of adjustment processes is greater than the sum of the individual processes, and thus it may take unemployment a long time to approach its long-run equilibrium in the aftermath of a shock. Karanassou and Snower (1998, 1999) offer a theoretical and empirical assessment of such complementarities.

Thus, in analyzing the movement of unemployment, the insider-outsider theory shifts the focus away from exclusive concentration on changes in the long-run unemployment equilibrium, and emphasizes a complex system of interacting adjustment processes and related unemployment persistence. The adjustment dynamics of the insider-outsider theory have two important implications, particularly in many European countries.

First, the longer-term swings in unemployment, may be attributable not just to movements in the long-run unemployment rate, but also to prolonged deviations of actual unemployment from the long-run rate (Lindbeck, 2000). For example, Henry, Karanassou and Snower (1999) suggest that the movements of U.K. unemployment over the past 30 years are due largely to slow adjustment dynamics. By the same token, the fall of the U.S. unemployment rate over the 1990s may be due not just to a fall in the long-run equilibrium unemployment rate (e.g. the NAIRU), but also – perhaps largely – to the presence of favorable shocks (falling oil and other raw material prices and increased international competition) combined with persistence mechanisms.

Second, when the labor market is growing, labor market adjustment processes may prevent the unemployment rate from converging to what the long run unemployment rate would be in the absence of adjustment costs. When the labor demand and labor supply curves are continually shifting outwards, the adjustment processes may never have a chance to work themselves out fully. Under these circumstances, the adjustment processes determine how far

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employment and the labor force are lagging behind their moving targets, even in the long run (Karanassou and Snower (1998)).

Labor Market Segmentation The insider-outsider theory has important implications also for the nature of labor market

segmentation. It is usually assumed that the “primary” and “secondary” sectors differ in terms of (a) wages: whereas secondary-sector employees receive their reservation wages (at which they are indifferent between employment and unemployment), primary-sector employees earn significantly more; (b) job tenure: primary-sector employees have significantly higher probabilities of retaining their jobs than do their secondary-sector counterparts; and (c) promotion opportunities: the primary sector has promotion ladders whereas the secondary sector operates more like an auction market. (In practice, of course, the distinction between the primary and secondary sectors is one of degree rather than kind.) Whereas the efficiency wage theory rationalizes this distinction in terms of asymmetric information – primary-sector employers use their wage offers to stimulate their employees’ productivity, while secondary-sector employers do not – the insider-outsider theory rationalizes the distinction in terms of labor turnover costs. Specifically, these costs are significant in the primary sector but not the secondary sector, and thus primary-sector employees have some market power whereas the secondary sector is competitive.

To the extent that labor turnover costs rise with job tenure within the primary sector, the insider-outsider theory can also help explain the presence of tenure-related wage scales. We are not arguing, of course, that labor turnover costs are only factor here. Human capital theory predicts that the slope of intertemporal wage scales depends on how workers' productivities change with their length of job tenure (Becker, 1962). In addition, efficiency wage theory predicts that firms set a pattern of rising wages with greater job tenure to motivate their employees – a kind of bonding contract (for example, Lazear, 1981). However, since labor turnover costs (as a function of job tenure) are generally not perfectly correlated with productivity and incentive effects (again as a function of tenure), the insider-outsider explanation is, at least in principle, different from explanations in terms of the human capital and efficiency wage theories.

Insider-outsider theory is also able to account for the observation that some firms pay their workers higher wages than other firms do – regardless of the occupations, ages, and tenure groups from which the workers are drawn. Numerous studies have found that industries that pay comparatively high wages tend to have relatively high profits, high concentration ratios in product markets, high capital-labor ratios, and high union density (Dickens and Katz, 1986). The insider-outsider theory sheds some light on these patterns by indicating that insiders' wages are the outcome of a process whereby insiders and their employers share the available economic rents. Lindbeck and Snower (1990a) show that, under a broad range of conditions, firms stand to lose more from a breakdown in wage negotiations the greater the profit opportunities available under agreement, the greater the capital-labor ratio of the firm, and the greater the concentration ratio of the industry. Thus, employers in such settings are more willing to pay high wages to insiders. Moreover, the greater is union density in an industry, the more leverage unions are able to give insiders in their threats of obstructive activity under bargaining disagreement, and thus the higher the resulting insider wages – the well known “union premium”.

Institutions

The insider-outsider theory has significant implications for various labor market institutions. In this section we consider two: labor unions and social norms. (Implications for policy institutions are considered in the final section.)

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Unions

In much of the traditional literature of union behavior, the existence of unions is taken for granted, rather than explained. The union is usually assumed to maximize the sum of its members' utilities or the expected utility of a representative member. This means that the union is viewed as maximizing a welfare function that depends positively on the wage and employment level. This analysis needs to be modified when the insider-outsider analysis is applied to unionized versus non-unionized workers.

First, the insider-outsider theory provides an explanation of what gives unions their clout: Firms are reluctant to replace their high-wage unionized employees by low-wage non-unionized ones because of labor turnover costs, including costs related to the powers of insiders to intimidate underbidding outsiders, for instance, when the latter try to cross a picket lines. The claim of the insider-outsider theory is that unions’ clout derives largely from this source, for if firms found it costless to replace all their high-wage unionized employees by low-wage non-unionized ones, they would do so.

Second, by implication, the insider-outsider theory highlights the idea that indifference curves of a union in wage/employment space have a kink: they are downward-sloping as long as employment is less than union membership, and flat when employment exceeds membership (Carruth and Oswald, 1987). Thus in a cyclical upturn, when employment often exceeds membership, the union will push for wage increases; but in a downturn when employment often falls short of membership, the union will accept a combination of wage restraint and employment cuts.7

Third, insofar as labor turnover costs are the source of unions' market power and these costs are generally positive but not prohibitive, the insider-outsider theory raises doubts about the monopoly union model, because a union can be a monopolist only if labor turnover costs are prohibitive. It also raises some doubt about the standard union bargaining models in which unions and employers have bilateral monopoly power. Such bilateral monopoly power can arise only if labor turnover costs are so high that the unionized insiders are more profitable than the non-unionized outsiders at any feasible insider wage. In practice, turnover costs are generally not that high, and thus employers and unions must take competition from outsiders into account in their wage bargaining, depending on the size of labor turnover costs.

Under these circumstances, union wage setting depends on more than union’s objectives, firms’ employment decisions, and relative bargaining strengths. It is also influenced by additional constraints, such as a “relative profitability constraint” whereby the union wage is no greater than the outsiders’ reservation wage plus the relevant labor turnover costs, and a “credible threat constraint” whereby the union wage must be such that if firms reject the unions’ wage proposals, union members have an incentive to do what the union has threatened (e.g. go on strike). (For details, see Lindbeck and Snower (1987b).) Though the underlying claim – that labor turnover costs are central to the exercise of union power – has far-reaching implications for modeling union behavior, the union literature to date has devoted little attention to the subject, except for the recent notion that the labor-demand curve may be kinked.

Fourth, the insider-outsider theory helps clarify the conditions under which unions arise. Basically, in the insider-outsider framework the existence of unions is explained by their ability to further the interests of the insiders, because unions are able to augment labor turnover costs. In particular, firms are more likely to grant wage increases when the alternative is the replacement of all their unionized employees than when the alternative is just firing a single employee. Unions also provide new tools of rent seeking, such as strikes, work-to-rule activities and picket-lines, which tend to be effective only when workers act in unison. Finally, unions also act as interest groups in the political process, lobbying for job security legislation and other sources of labor turnover costs.

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Unions, of course, also fulfill other important functions, such as protecting individual workers against arbitrary and discriminating treatment by employers, transmitting information about the production process between employees and management and participating in the political dialogue in society at large, hence contributing to political pluralism.

According to the insider-outsider theory, unions are likely to thrive when (a) individual employees' turnover costs are high, so that there is a significant payoff from coordinating their rent-seeking activities; (b) firms have significant market power in product markets, so that there are rents to be exploited; (c) the political process is susceptible to job-protection lobbying; and (d) employment legislation protects rights to strike, picket, and other union rent-creating activities. This means that unions may be regarded both as a consequence and a cause of labor turnover costs.

Fifth, the insider-outsider theory challenges the traditional assumption that unions maximize the sum of the welfare of all union members or of a representative union member. Since labor turnover costs rise with job tenure, the interests of senior union members are substantially different from those of the junior ones. In particular, senior insiders tend to have higher probabilities of retaining their jobs than do their junior counterparts, and thus the former group – often the more influential within the union – will tend to push for higher wages than the latter. Similarly, when unions have both employed and unemployed members (a common occurrence in Europe, for example), the interests of the employed members diverge from those of the unemployed ones. In the presence of labor turnover costs, the probability that an unemployed person is hired is significantly less than the probability that an employed person will be retained.

In practice, unions are primarily concerned with their employed workers, partly because the employed are more numerous. Indeed, in many countries it is common for the unemployed eventually to drop out of their unions. This observation suggests that when employment falls short of union membership, the unemployed tend to leave the union, reducing union membership; and when employment exceeds membership, the new entrants tend to join the union. Union membership dynamics – which have recently received considerable attention in the literature – are important because, as noted, they influence the path of wages and employment over the business cycle.

Finally, insofar as labor turnover costs rise with job tenure, the insider-outsider theory suggests why unions typically support seniority arrangements in which wages rise with job tenure. In the context of the insider-outsider theory, the rate at which retention probabilities and wages rise with job tenure depends on the rate at which labor turnover costs rise with tenure.

Social Norms The insider-outsider theory explains why jobs aren’t given to the lowest bidders even

though all agents display purposeful (rational) economic behavior, as usually assumed in economics. But there are other, complementary, ways of looking at the issue. For sociologists and many other observers of human behavior, it may be more natural to argue that there is a social norm against outsiders underbidding the wages of incumbent workers, and against the acceptance of such lower bids by firms. Although economists have largely neglected social norms, at least until recently,8 this concept has for a long time been a basic one in sociology, in particular in the tradition of Parsons (1952). Social norms imply that a certain type of behavior is expected by others, and enforced by external sanctions that are social rather than economic in nature. Conformity with social norms is met by approval, status, and pride, and deviation is met with by disapproval, stigmatization and shame.

There is ample evidence that much human behavior is strongly influenced by social norms (Coleman, 1990). Sociologists generally agree that the labor market is a hotbed for social norms:

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for instance, in the case of the determination of "proper" work effort and "fair" relative wages (for instance, Elster, 1989, in this journal).

Indeed, some scholars have argued that rational economic calculations are not sufficient to generate and maintain the type of non-cooperation and harassment behavior postulated in one central version of insider-outsider theory, and that a broader social norm against wage underbidding is in fact required (Akerlof, 1980, 1991; Elster, 1989). In particular, threats of non-cooperation and harassment by insiders have been alleged to be time-inconsistent (Fehr, 1990). The argument is that the insiders’ refusal to cooperate with underbidders may reduce the productivity not only of the underbidders but also of the insiders themselves, and that harassment may create disutility for the harassers themselves. Then non-cooperation and harassment threats may not be credible.

These assertions generally do not hold water when insiders threaten to harass colleagues who do not refuse cooperate with or do not harass underbidding outsiders. Nor do they hold in a multi-period context, for insiders may very well be willing to pay a price today to discourage underbidding in the future. Non-cooperation and harassment would then viewed as an investment in credibility.

But even though the non-cooperation and harassment version of the insider-outsider theory does not require a social norm against wage underbidding, the model becomes richer and more powerful if combined with the notion of a social norm against wage underbidding. Such a norm may be particularly effective in constraining behavior when the norm is shared not only among incumbent workers and potential underbidders, but among managers as well. Some questionnaire studies suggest that managers have even stronger aversion than outsiders to pursue, or accept, underbidding offers (Agell and Lundborg, 1995; Bewley, 1998). Insiders’ labor market position may also be boosted by a social norm among employers according to which lay-offs and firing should be avoided as much as possible even in business downturns – a norm that has perhaps weakened in the last decade (Osterman 1999).

Indeed, rather than thinking of social norms as rendering the non-cooperation and harassment version of the insider-outsider theory unnecessary, this theory may be viewed as providing an explanation of how a norm against wage underbidding could emerge and be sustained.9 Since it is in the insiders' personal self-interest to protect themselves against underbidding, they have incentives to serve both as "senders" and as "monitors" of such a norm. Unions may be important in this respect, not only by making non-cooperation and harassment activities more efficient but also by helping establish and monitor social norms against underbidding among workers and managers.

Empirical Evidence The insider-outsider distinction is frequently invoked today in discussions of the

employment experiences of developed countries. For instance, higher persistence of unemployment in Europe than in the United States is often seen in the perspective of the insider-outsider theory, although often the terminology and conceptual framework of the theory is only informally applied. Above we have noted other practical applications of the theory, e.g. the unemployment effect of labor turnover costs over different phases of the business cycle and the role of unemployment persistence versus changes in the long-run unemployment equilibrium rate in explaining unemployment movements. Despite interpretative problems, such informal applications are an important route, in conjunction with other evidence, for judging its realism and usefulness. Moreover, strategic assumptions of the theory have close real-world correspondences. Hiring, training and firing costs – as well as host of other labor turnover costs – are pervasive, and historical experience documents insiders’ hostile treatment of outsiders who try to underbid insider wages; terms like “scabs” reflect insiders’ attitudes to such outsiders.

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Systematic confrontation of the insider-outsider theory with empirical evidence by way of formal statistical tests have also been carried out. One set of empirical tests has considered the extent to which real wages are affected by conditions inside individual firms, and not only conditions outside. "Inside factors" usually considered are the productivity of workers, output prices or profits, hiring and firing costs, and the bargaining strength of workers. (The idea that profits influence wages is an old one; see, for instance, Slichter, 1950). Obvious "outside" influences are factors affecting the outside options of workers, such as the levels of unemployment, unemployment benefits and other welfare-state benefits, as well as wages offered by other firms. Contrary to what is implied by some authors (e.g. Layard and Bean, 1989), the finding that outside influences are relevant to wage formation is of course not evidence against the insider-outsider theory. The theory predicts that not only outside, but inside and outside, influences are significant, since outsiders affect the wage setting process indirectly via their influence on insiders’ fall-back positions and outside options in wage bargaining.

Studies along these lines have been done in many contexts: cross-section regressions over countries and production sectors (Coe, 1990; Holmlund and Zetterberg, 1991); across regions such as U.S. states (Kendix, 1991); and using micro-data for individual firms (Blanchflower, Oswald and Garrett, 1989; Nickel and Wadhwani, 1990). Holmlund (1990) and Lever (1995) offer summaries of parts of the empirical literature in this field, and Gregory (1986) explores the empirical implications of inside factors for the Phillips curve.) Most tests are consistent with the hypothesis that both inside and outside factors influence real wages. When wages are largely set in the interest of insiders, as postulated by the insider-outsider theory, we would also expect that lay-off rates have a negative influence on real wages, since higher lay-off rates threaten the insiders’ jobs. A study for the Netherlands by Graafland (1992) is consistent with this prediction.

The implications of different degrees of “insiderness” for wage formation have also been studied empirically. For instance, Dolado and Bentolila (1993) have found evidence that an increase in the number of fixed-term employees, who are workers with weak inside status, boosts the market powers and the real wages of permanent workers who have the highest inside status. Regarding the influence of different degrees of "outsiderness" on wage formation, many studies indicate that the long-term unemployed exert considerably less (downward) pressure on real wages than do the short-term unemployed (e.g. Layard and Nickel, 1987). While this observation is consistent with the predictions of models lying in areas of overlap between the insider-outsider, human capital, and search theories, the prediction that (un)employment inertia increases with the level of labor turnover costs is more specific for the insider-outsider theory, and it is broadly consistent with empirical studies (Holmlund, 1990; Nickell and Layard, 1997, Table 15). This observation also fits well with empirical evidence that countries with high labor turnover costs have lower exit rates from the unemployment pool than other countries (Alogoskoufis et al., 1995).

Another important empirical issue concerns the influence of labor turnover costs on the average rate of unemployment over the cycle. While theoretical considerations above indicate that this influence is ambiguous, the insider-outsider theory adds that the greater is the market power of insiders, the more likely is the influence to be negative.10

Moreover, the insider-outsider theory leads us to expect that the frequency and duration of unemployment spells for typical outsider groups such as young workers, women and some minorities will be comparatively high in countries where insiders enjoy relatively high job security and strong market power. The reason, clearly, is that in the presence of high labor turnover costs, insiders can insulate themselves from macroeconomic fluctuations to a considerable extent, leaving outsider groups to bear the main burden of negative shocks. We also expect that across countries with about equally high legislated labor turnover costs but different cyclical fluctuations, the unemployment rates of typical outsider groups will differ widely whereas the unemployment rates

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of the core groups will be more uniform, and relatively low. The available empirical evidence is consonant with these predictions (Elmeskov, Martin and Scarpetta, 1998, Fig. 3).

Some of the theory's predictions about labor-market dynamics have also been tested. For instance, the observation that unemployment persistence is higher in most countries in Western Europe than in the United States is consistent with the insider-outsider theory, which predicts that persistence would increase with higher labor turnover costs.

Other studies of labor-market dynamics refer to the relations between short-term (cyclical) macroeconomic fluctuations and labor hoarding, hours of work, capital-labor substitution and productivity movements. For instance, in countries with high labor turnover costs, we would expect relatively large labor hoarding during recessions. This pattern seems to be the case; the size of the workforce fluctuates less relative to output in Western Europe than in the United States over the business cycle. This finding helps explain why labor productivity is more procyclical in Western Europe than in the United States. Since labor turnover costs are related to variations in the number of workers, we would also expect that hours of work fluctuate more in countries with high labor turnover costs. This prediction is consistent with data for West Germany and the United States (Abraham and Hauseman, 1993).

Some evidence also exists that that wage adjustment is asymmetric in the sense that real wages rise more readily in upturns than they fall in downturns, as predicted by various dynamic insider-outsider models. For example, Holzer and Montgomery (1990) find that wages adjust asymmetrically with respect to sales growth, according to a survey of U.S. firms in 1980 and 1982. Blanchflower (1991), studying the British Social Attitudes survey, finds that wages rise when workers expect employment at their firms to rise, but wages remain constant when they expect employment to fall. Nickell and Wadhwani (1990) also find evidence of downward wage rigidity for firms surveyed in the United Kingdom. Begg et. al. (1989) find evidence of asymmetric persistence in the United Kingdom, Japan, and (to a lesser extent) Germany.

Many empirical studies have also tested the predictions of the insider-membership variant of the insider-outsider theory (e.g. Blanchard and Summers (1986)), according to which wages depend inversely on past employment, and the current unemployment rate is so persistent that it is the best predictor of the future unemployment rate (the hysteresis phenomenon). We have argued above that this variant, though predominant, is an unlikely special case and indeed there is little empirical support for it (Holmlund, 1990; Lever, 1995; Nickel and Wadhwani, 1990).

High labor turnover costs are expected to boost labor productivity in the long-run perspective, though perhaps at the expense of the employment level, by stimulating higher real wages and thus encouraging capital-labor substitution. The insider-outsider approach suggests that this effect may occur even with plenty of unemployed workers, because high labor turnover costs protect the insiders' position. Investment in firm-specific human capital is also expected to be encouraged by high labor turnover costs. These may be two of the reasons (among many) why western Europe experienced a higher rate of long-run productivity growth than the United States from the 1950s through the 1980s. But this boost in measured labor productivity happens because low-productivity workers are being kept out of work by high real wages due to the power of insiders. Of course productivity growth depends on many factors in addition to those above, as evidenced by the higher productivity growth in the U.S than in Western Europe during the second half of the 1990s.

Regarding some political-economy implications of the insider-outsider dichotomy, there is some support for the claim that insiders, who constitute a majority of the electorate, are able to push through (or at least support) legislation boosting the costs of firing workers, facilitating strikes and extending collective bargaining agreements to firms without organized workers (for instance, Saint

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Paul, 1996). There seems also to be a positive correlation between the strictness of employment protection legislation for permanent workers and the so-called "excess coverage" of wage contracts, expressing the extent to which union wage agreements are extended to non-union members. One interpretation is that insiders, who benefit from strict employment protection legislation, have been able to insist on legally enforced extension of wage agreements as a protection against wage underbidding (Elmeskov, Martin and Scarpetta, 1998).

Taken as a whole, these assorted pieces of evidence – informal applications as well as formal tests – lend support to the proposition that the insider-outsider approach helps account for a number of salient empirical labor market phenomena. There is, of course, room for a great deal more empirical work in this area. In particular, some of the evidence, while illustrating that the insider-outsider approach fits with recognized economic patterns, is also consistent with other labor market theories. Given the centrality of labor turnover costs to the insider-outsider theory, it is first of all important to measure labor turnover costs with better precision. It would then be easier to test a number of implications of the insider-outsider theory. We would like to know whether the magnitude of insider wages (relative to the reservation wage), and the share of wages relative to profits, tend to rise with labor turnover costs. This would also helps us judge the relative importance of "inside" versus "outside" factors in wage formation, and the extent to which union power and union wage premiums depend on labor turnover costs. It would also be important to explore if the relative degree of employment persistence, across firms or sectors, depend on the relative magnitude of labor turnover costs. It would also be worthwhile to examine the importance of labor turnover costs for the intersectoral wage structure, as well as for labor market features like job queues, retention rates, and the consequences of labor turnover costs for employment variability. Moreover, a lot more work needs to be done on the empirical evaluation of asymmetric persistence, which may shed light on the question why, over the past 25 years, European unemployment has tended to ratchet upwards from one recession to the next while U.S. unemployment has remained essentially trendless.

As this list of topics makes clear, and it is easy to extend, empirical investigation of insider-outsider phenomena is still in its infancy.

Policy Implications Although the policy implications of the insider-outsider theory are diverse

(Lindbeck and Snower, 1988b, ch. 11; 1990c), they have a common thrust: Insofar as insiders have more favorable opportunities than outsiders, policies that create a more level playing field in the labor market can improve both efficiency and equity. Either "power-reducing policies" that mitigate the insiders' market power relative to that of outsiders, or "enfranchising policies" that make outsiders more attractive to employers and give them a stronger voice in the wage determination process, can help level the playing field (Lindbeck and Snower, 1990b).

Power-reducing policies include restrictions on strikes and picketing and relaxing job security and seniority legislation (for example, through laws to liberalize firing procedures, reduce litigation costs, and reduce severance pay) – at least in countries where such legislation is particularly strict. However, even when these policies improve equity and efficiency, they are usually not Pareto-improving, since they tend to reduce the welfare of insiders. Thus the insiders may resist these policies either through the political process or through workplace actions.

Enfranchising policies can take various forms: vocational training programs and job counseling for the unemployed; employment subsidies (or lower payroll taxes) or tax credits for low-productivity workers; employment vouchers for the long-term unemployed (Snower, 1994); profit-sharing schemes, whereby employees receive part of their remuneration as a share of profits (Weitzman, 1984); schemes to convert wage claims into equity shares (Sinn, 1998); tax and

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regulatory policies to reduce barriers to the entry of new firms; and policies to reduce the occupational, industrial, and geographic coverage of union wage agreements. Without such enfranchising policies, power-reducing policies may simply turn some unemployed outsiders into working-poor.

Since the insider-outsider theory emphasizes unemployment persistence rather than just changes in the equilibrium unemployment rate, the theory also points to the risks of pursuing policies that keep aggregate demand substantially below full capacity utilization of labor for long periods of time. In this sense, the insider-outsider theory has important implications for monetary and fiscal policy. A final policy implication of the insider-outsider theory concerns the magnitude of required policy change. “Timid” labor market reforms, whereby policy parameters are changed by only small amounts, are likely to be ineffective overcoming the hurdles of substantial labor turnover costs. The main reason is that substantial labor turnover costs give rise to substantial kinks in firms’ labor demand curves, over which firms have no incentive to hire or fire. Furthermore, as we have seen, many of the lagged labor market adjustment processes generated by turnover costs are complementary to one another. Under these circumstances, there is a case for combining expansionary demand management with "bold" structural reforms to stimulate employment after periods of persistently high unemployment.

Noteν: The authors are deeply indebted to William Baumol, Brad deLong, Alan Kruger, James Malcomson, Andrew Oswald, Ron Smith, Timothy Taylor and Michael Waldman for profound comments.

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Notes 1 Some aspects of this literature have been survey by others like Ball (1990) and Sanfey (1995). 2 In Shaked and Sutton, 1984, firms are constrained to bargain with their insiders for a specified span of time; thus insiders and outsiders are not substitutable during this span, but perfectly substitutable beyond it. 3. We are grateful to James Malcomson for this point. 4. Vetter and Andersen (1994) derive the result that the exercise of insider power raises employment relative to the competitive outcome. To reach this conclusion, they not only assume that entrants receive their reservation wages, but also that (a) all labor turnover costs are production-related (a training cost), (b) they are not manipulable by the insiders, and (c) insiders can reduce their wages to avoid entrants' underbidding, while under competitive conditions these same workers don't do this. Thus their unrealistic result is based on the unrealistic underlying assumptions. 5 An insider membership rule is formally analogous to a capital accumulation equation in which the current capital stock is equal to the capital stock surviving from the previous period plus the amount of investment. The analogy is worth taking seriously, for labor turnover costs turn labor into a quasi-fixed factor of production, like capital (Oi, 1962). 6 Other lagged adjustment processes, for example, are generated by the costs of moving from temporary to permanent employment and from unskilled to skilled jobs. In addition, of course, there are menu costs and wage-price staggering in the real world. 7 An early analysis of the employment consequence of losing union membership status is Horn (1982). 8. Attempts to integrate social norms in economic analysis of the labor market include Akerlof (1980) and Lindbeck (1995). 9 It is worth emphasizing that this is just one of many possible explanations. The notion of "fair wages," like that of "just prices," is an old one. These notions, along with the dislike of competitors who underbid, often have a range of sources. We are grateful to Will Baumol for noting this point. 10 Nickel and Layard (1997) do not find any systematic relation of this type in aggregate data in their cross-country study, though they report that long-term unemployment is raised while short-term unemployment is reduced. By contrast, Elmeskov, Martin and Scarpetta (1999) do find that the average rate of unemployment is raised by such arrangements.

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19 May - 1 June

The Short- and Long-Term Outlook for Stocks

Baby boomers are amassing trillions of dollars in stocks, bonds and mutual funds for retirement. But when they quit work and start selling those assets, will there be enough buyers? Or will supply outstrip demand, driving down prices and leaving the retirees with far less than they had expected? These were among

the issues Wharton finance professor Jeremy Siegel addressed during a presentation at Wharton on May 15 in which he also talked about the current stock and bond markets, worker productivity and growth in developing countries.

Some of these topics will be addressed in Siegel’s upcoming book, entitled The Future of Investing, due out in early 2005. It will follow Siegel’s best seller, Stocks for the Long Run, published in 1994 and later updated. That book argued that stocks are the most profitable long-term investment – providing a premium that offsets stocks’ greater short-term risks relative to bonds and cash. From 1802 through 2003, the broad stock market provided “real” returns – adjusted for inflation – averaging 6.8 percent a year. “On average, you have doubled your purchasing power every decade in the stock market,” he said during his talk, adding that while stocks have failed to meet that average over a few long periods, performance has been remarkably consistent. The downturn that began when the tech-stock bubble burst in 2000 merely returned the market to normal patterns following a period, from 1981 through 1999, of outsized returns – 13.6 percent a year. “We are right on the trend line,” he said.

Siegel has long argued that stocks should form the core of most small investors’ retirement portfolios, since long-term bonds have provided average real returns of only 3.5 percent. Bonds did considerably better in the ‘80s and ‘90’s, averaging 8.4 percent a year. But that was due to bond-price increases driven by falling interest rates; now, and for the foreseeable future, rates are likely to rise, driving bond values down. “I think the great bull market in bonds is over,” Siegel said. Millions of investors have embraced Siegel's view, amassing nearly $3.9 trillion in mutual funds containing stocks.

Siegel’s new book will attempt to answer a question often asked by readers of the previous one: “Which stocks for the long run?” Researching that question, he studied the performance of the 50 largest U.S. stocks from 1950. While many investors would assume hot, cutting-edge firms of the era, such as IBM, would top the list, Siegel said the best were more prosaic firms, such as Kraft Foods, Standard Oil of New Jersey (which became Exxon-Mobil), and Coca-Cola. All of these today make essentially the same products they did in 1950. “I think the thing that this best shows you is: if you’ve got a winner, you stay with it,” he said. One of the best long-term performers has been Philip Morris, the tobacco company. It returned more than 17 percent a year from 1925 through 2003, compared to just over 9 percent for the Standard & Poor’s 500. They key to the company’s results was its consistently large dividends – common among top stocks.

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Siegel found that new S&P 500 companies generally did not perform as well as older ones. Investor enthusiasm for new offerings often causes those stocks to be priced too high at the start, and long-term performance is undercut when they settle to more rational prices, he said. Long-term investors would thus be wise to build a core holding of proven, dividend-paying companies with established products. But the value of any holding depends on buyers’ demand, and the aging of the U.S. population means there could be more sellers than buyers, which tends to depress stock prices. This would reverse the baby boomer’s previous experience: an unusually large group of buyers that drove up demand and helped propel prices upward.

The retirement-funding challenge for the boomer generation will be aggravated by longer life expectancies. In 1950, the average American lived just 1.6 years in retirement. Today the figure is 14.4 years, and it will get longer unless people retire later. There also will be fewer working-age people to support retirees by paying into Social Security and purchasing older people’s investments. In 1950, there were seven workers per retiree. Today there are five, and there are likely to be only 2.6 in 2050, Siegel said. Some other developed countries will have it even worse, with Italy projected to have just one worker per retiree by mid-century. “This means that we in the developed world face some very serious questions,” Siegel said.

As life expectancy reaches the mid-80s, the retirement age may have to be pushed as high as 72 – not likely to be a popular proposal. “If you ask the average American when he or she wants to retire, the answer is yesterday,” Siegel said.

Gains in worker productivity can help offset the reduction in workers per retiree. But even if annual productivity growth rose to a steady 3.5 percent a year, compared to the long-term average of 2.2 percent, this would fund only a couple more years of retirement needs, Siegel said, adding that a sustained 3.5 percent level is very unlikely. Immigration may produce more workers, he added, although it would take hundreds of millions of immigrants to solve the worker-retiree disparity over the next half century.

“But there’s hope,” he stated, arguing that continued economic growth in developing countries could solve the problem by providing young workers. “Throughout history, the old sell their assets to the young. Centuries ago, it was within a family or a clan. Now it [is between] countries … We will be selling our assets to the developing world.” By mid-century, the developing countries should account for 75 percent of the world’s gross domestic product, up from 25 percent today, he predicted. The population of India and China, among the countries with the fastest economic growth, will be eight times that of the U.S. Those huge populations will make the products that the U.S. will stop producing, and consume those that the U.S. will continue to provide. The U.S., said Siegel, should continue to enjoy competitive advantages in health care, education, infrastructure building, financial services and technological innovation.

With growing wealth, the big, young populations of the developing world will be eager to take baby boomers’ assets off their hands, helping to avert a collapse in stock prices, he said, noting that in the long run, stocks are likely to provide real returns of about 6 percent, just a shade under the historical average, he said.

Though the price-to-earnings ratio of the S&P 500 is now in the low-20s, compared to a long-term average of about 15, Siegel does not believe stocks are over-priced today. Factors such as

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greater securities liquidity, tax-law changes and the taming of the business cycle have made stocks less risky, and a P/E of 20 or so should be considered the norm, he said.

If corporate earnings come in as expected, the S&P 500 would be properly valued between 1000 and 1250 at current P/E levels. With the index at about 1100, a move to 1250 by year-end would be a 12 percent gain. “I know there are a lot of uncertainties; there always are in the market,” Siegel said. “[But] we don’t have to worry about this aging situation.”

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ANNEX I.- nº73 Background Papers by Assar Lindbeck 5. Full Employment and The Welfare State”, by Assar Lindbeck,

Frank E. Seidman Award Lecture, Sept. 1996 (22 pp.), en: http://www.iies.su.se/publications/seminarpapers/617.pdf

6. Improving the Performance of the European Social Model - The Welfare State over the Life Cycle”, by Assar Lindbeck, Seminar Paper nº 717, IIES, Stockholm, Febrero 2003, (30 pp.), disponible en: http://www.iies.su.se/publications/seminarpapers/717.pdf

7. An Essay on Welfare State Dynamics, ”, by Assar Lindbeck,Seminar Paper nº 719, 2003, IIES, Stockholm, Mayo, (25 pp.), en: http://www.iies.su.se/publications/seminarpapers/719.pdf

8. Raising Children to Work Hard: Altruism, Work Norms and Social Insurance, by Assar Lindbeck and Sten Nyberg (2001), Research Papers in Economics, Stockholm University, Dep. of Economics, nº 2001.5, (37 pp.): http://econpapers.hhs.se/paper/hhssunrpe/2001_5f0005.htm.

9. The Gains from Pension Reform, Journal of Economic Literature, Vol. 41, nº 1, Marzo, by Assar Lindbeck and Mats Persson (2003), (Seminar Paper Nº. 712, IIES, Stockholm, Agosto 2002, (75 pp.), disponible en: http://www.iies.su.se/publications/seminarpapers/712.pdf).

10. Social Norms and Welfare State Dynamics by Assar Lindbeck Sten Nyberg and Jörgen W. Weibull , Journal of the European Economic Association 1, 2003, pp. 533-542, (13 pp.), http://www.iies.su.se/~assar/Links/IUIWP585.pdf

11. Pensions and Contemporary Socioeconomic Change. In: M. Feldstein and H. Siebert (eds.) Social Security Pension Reform in Europe, National Bureau of Economic Research Conference Report, University of Chicago Press, Chicago, 2002, pp. 19-44. Also IUI Reprint No 562, (29 pp.), http://www.iies.su.se/~assar/Links/NBERw7770.pdf

12. Changing Tides for the Welfare State: An Essay. In: S. Cnossen and H-W. Sinn (eds.) Public Finance and Public Policy in the New Century, CESifo Seminar Series, MIT Press, Cambridge, MA, 2003, pp. 3-43. (36 pp.), en: http://www.iies.su.se/~assar/Links/694.pdf

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ANNEX II.- nº73 Background Papers

By Olivier Blanchard 13. Peut-on eliminer le chomage en Europe?, by Olivier

Blanchard, December 2003, Transcription of I'IDEI October 2003 Conference in Toulouse, (28 pp.), Revue Française d’economie, forthcoming, http://econ-www.mit.edu/faculty/download_pdf.php?id=851

14. “The Decline of Rents, and The Rise and Fall of European Unemployment, by Olivier Blanchard and Thomas Philippon (2003), (38 pp.), disponible en: http://econ-www.mit.edu/faculty/download_pdf.php?id=798

15. The Optimal Design of Labor Market Institutions. A First Pass”, by Olivier Blanchard and Jean Tirole (2004), (43 pp.), disponible en: http://econ-www.mit.edu/faculty/download_pdf.php?id=864

16. Contours of employment protection reform, by Olivier Blanchard and Jean Tirole (en francés en La Documentation Francaise, Septiembre2003), (41 pp.), disponible en : http://econ-www.mit.edu/faculty/download_pdf.php?id=831

17. The Perverse Effects of Partial Labor Market Reform:

Fixed Duration Contracts in France, by Olivier Blanchard and Augustin Landier , The Economic Journal, 112, June 2002, pp. 214-244, disponible en: http://econ-www.mit.edu/faculty/download_pdf.php?id=819

18. Designing Labor Market Institutions, remarks at the Conference "Beyond Transition", by Olivier Blanchard , Warsaw, April 2002, (16 pp.) Forthcominghttp://econ-www.mit.edu/faculty/download_pdf.php?id=821

19. The Future of Unions, by Olivier Blanchard (2000), in Boeri et alia (2001b), pp. 292-296, (6 pp.), disponible en: http://econ-www.mit.edu/faculty/download_pdf.php?id=830

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By Tito Boeri 20. Does Europe Need a Harmonised Social Policy?, by Tito

Boeri, Paper prepared for the Conference on “Competition of Regions and Integration in EMU”, 30th Economics Conference of the Austrian National Bank, Vienna, June 13-14-2002, (14 pp.), disponible en: http://www2.oenb.at/tagung/vowi_2002/kf_lf/rede_boeri.pdf.

21. Would you like shrink the welfare state? A survey of European citizens, By Tito Boeri, Axel Börsch-Supan &Guido Tabellini (2001), Economic Policy, 32, april, pp. 9-50.

22. Would you like to Reform the Pension System? The Opinions of European citizens, By Tito Boeri, Axel Börsch-Supan &Guido Tabellini Enero 2002, MEA discussion paper series number 0207, (14 pp.), disponible en: http://www.mea.uni-mannheim.de/mea_neu/pages/files/nopage_pubs/dp07.pdf.

23. Protecting Against Labour Market Risk: Employment Protection or Unemployment Benefits?, by Tito Boeri, J. Ignacio Conde-Ruiz, Vincenzo Galasso, IZA Discussion Paper No. 834, july 2003 (39 pp.), disponible en: ftp://ftp.iza.org/dps/dp834.pdf

By Gilles Saint-Paul 24. The Political Economy of Employment Protection, by

Gilles Saint-Paul, Journal of Political Economy, vol 110, nº 3, June 2002, pp.672-704

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