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Rendicin de Cuentas Intergubernamental

en un Sistema Federal

Dr. Guillermo M. Cejudo

Directorio

Salvador Vega CasillasSecretario de la Funcin Pblica

Rafael Morgan RosSubsecretario de Control y Auditora de la Gestin Pblica

Elizabeth Oswelia Yez RoblesSubsecretaria de Atencin Ciudadana y Normatividad

Rogelio Carbajal TejadaSubsecretario de la Funcin Pblica

Gloria del Carmen Muoz LenOficial Mayor

Joel Salas SurezTitular de la Unidad de Polticas de Transparencia y Cooperacin Internacional

Hctor Alberto Acosta FelixCoordinador General de rganos de Vigilancia y Control

Moiss Herrera SolsTitular de la Unidad de Asuntos Jurdicos

Alma de los ngeles Granados PalaciosContralora Interna

Comit Editorial

Marco Antonio Cancino CorderoRosa Isabel Montes MendozaRicardo Uvalle BerronesHelena Varela GuinotAlfredo Esparza Jaime

Alfredo Esparza Jaime Coordinador de la Serie

Alonso Cerdn Verstegui Coordinador Editorial

Edicin a cargo de:

Unidad de Polticas de Transparencia y Cooperacin Internacional

Direccin General Adjunta de Estudios y Polticas de Transparencia y Rendicin de Cuentas

Direccin General de Comunicacin Social

ndicePresentacin

Rendicin de cuentas intergubernamental en un sistema federalIntroduccin

I. Rendicin de cuentas y gobernanza multinivel II. El sistema federal mexicano y las relaciones intergubernamentales

III. Responsabilidades, capacidades y mecanismos para la rendicin de Cuentas Integubernamental

3.1 Definir responsabilidades3.2 Construir capacidades3.3 Articular los mecanismos de rendicin de cuentas

IV. Rendir cuentas por el diseo del sistema intergubernamental

Conclusiones

Notas

Bibliografa

Semblanza

7

11 16

24

242728

31

33

35

38

40

PReSenTAcin

La complejidad del concepto de rendicin de cuentas, no slo desde el punto de vista te-rico, sino tambin en cuanto a su definicin prctica e instrumentacin, es un asunto so-bre el que la literatura del tema ha llamado la atencin y alrededor del cual se ha comenzado a generar un amplio debate.

El presente Cuaderno se suma a esta discusin al abordar uno de los ngulos de este fenme-no: el diseo y operacin de una poltica p-blica de rendicin de cuentas en un sistema federal, como es el caso mexicano.

Guillermo Cejudo analiza el problema que re-presenta para la rendicin de cuentas en un Estado democrtico, el hecho de que varios mbitos de gobierno compartan responsabili-dades sobre polticas pblicas importantes y por ello tengan que rendir cuentas de forma conjunta a los ciudadanos.

La reflexin se centra en el carcter inter-gubernamental de la accin pblica; es decir, cuando ms de un orden de gobierno tiene competencia e interviene en polticas esencia-les para el pas, y en donde es necesario con-testar: quin es responsable de los resulta-dos?, ante quin debe rendir cuentas?, cmo puede un ciudadano conocer, valorar e incidir en decisiones que le afectan directamente pero con mltiples autoridades responsables?

Para el autor, las polticas con carcter concu-rrente, es decir, que involucran diversos nive-les de gobierno como educacin, salud, segu-ridad pblica, infraestructura, competitividad, combate a la pobreza y desigualdad, presentan un dficit en materia de rendicin de cuentas y, por lo tanto, no responden a las necesida-des y aspiraciones ciudadanas, en especfico al propsito de vigilancia y escrutinio social del actuar del gobierno y del uso eficiente de los recursos pblicos.

Este diagnstico del Dr. Cejudo deriva de una discusin terica sobre la rendicin de cuentas en una gobernanza multinivel, as como de un estudio de la rendicin de cuentas interguber-namental en un sistema federal, apartados de los cuales parte para plantar un conjunto de propuestas para mejorar la rendicin de cuentas en el sistema intergubernamental mexicano.

En un contexto en donde el aumento en las transferencias y aportaciones federales a los estados y municipios no se ve acompaado de un aumento igualmente drstico en los meca-nismos e instrumentos jurdicos disponibles para garantizar la transparencia en el ejercicio de los recursos en urgente que haya una efec-tiva rendicin de cuentas intergubernamental. Sin duda, las ideas y opiniones vertidas en este nmero de la coleccin Cuadernos sobre Ren-dicin de Cuentas contribuye a este objetivo.

Ello es as, pues como bien argumenta el au-tor, la rendicin de cuentas intergubernamen-tal no slo es un tema tcnico, sus repercusio-nes abarcan dos desafos fundamentales que como pas se tienen: la consolidacin de una democracia efectiva en la que los gobiernos

electos democrticamente logren entregar re-sultados a los ciudadanos y la construccin de un federalismo eficaz que no se agote en la distribucin del poder y de recursos sino que sirva como instrumento para el desarrollo.

Rendic in de Cuentas Intergubernamental en un S istema Federal | 7

Introduccin

La rendicin de cuentas es un componente fun-damental de un Estado democrtico. Las eleccio-nes, los partidos y los mecanismos de represen-tacin son tiles para definir el acceso al poder pblico. Las burocracias, las polticas pblicas y las acciones de gobierno son instrumentos para ejercer ese poder pblico y convertirlo en institu-ciones, bienes y servicios pblicos que respondan a las necesidades y aspiraciones de la comunidad poltica. Pero tanto el acceso como el ejercicio del poder, para ser efectivamente democrticos, han de estar sujetos a un rgimen de rendicin de cuentas que permita a los ciudadanos conocer, valorar e incidir en las decisiones que se toman en su nombre, en la forma como se utilizan los recursos pblicos, en el cumplimiento de las res-

ponsabilidades de polticos y servidores pblicos, y en los resultados que se derivan de todo ello. La pregunta central en materia de rendicin de cuentas es cmo el ciudadano puede controlar a su gobierno? Las respuestas son mltiples. En la ciencia poltica se han desarrollado tres conjun-tos de respuestas: los que ven a los ciudadanos controlando a los gobiernos mediante los meca-nismos electorales y de representacin (rendicin de cuentas vertical); los que se interesan por los controles entre instituciones del Estado (rendi-cin de cuentas horizontal); y los que ven el con-trol ciudadano en la activacin de los medios de comunicacin y de la sociedad civil organizada (rendicin de cuentas social)2.

Rendicin de cUenTAS

inTeRGUBeRnAMenTAL en Un SiSTeMA

FedeRALDr. Guillermo M. Cejudo 1

8 | D r . G u i l l e r m o M . C e j u d o

Este entramado complejo de instituciones, pro-cesos y prcticas es an ms complejo en un sis-tema federal, donde cada ciudadano exige cuen-tas no slo de un gobierno sino de varios en el caso mexicano, del gobierno federal, el estatal y el municipal. A estos tres mbitos de gobierno a los que un ciudadano puede exigir cuentas, hay que agregar la dimensin intergubernamental, pues

Desde la disciplina de la administracin pblica se puede agregar la dimensin interna del gobierno: los mecanismos que, dentro de las organizaciones pblicas, existen para que funcionarios pblicos y agencias de gobierno rindan cuentas, que inclu-yen el acceso a la informacin pblica, el control interno y las evaluaciones de funcionarios, agen-cias y programas pblicos.

Mecanismos de Rendicin de Cuentas

Tipo

Vertical

Horizontal

Social

Representacinde demandas ciudadanas

Supervisar y controlar las accionesde los agentes estatales

Ejercer vigilancia social

- Elecciones libres- Competencia entre partidos

- Organismos autnomos- Divisin de poderes:vigilancia legislativa y control judicial- Legislacin orientada a mejorar eldesempeo gubernamental

- Organizaciones civiles- Medios de comunicacin

Objetivo Mecanismos

Cuadro 1


repercusiones para dos de los retos fundamenta-les de Mxico: la consolidacin de una democra-cia efectiva en la que los gobiernos electos de-mocrticamente logren entregar resultados a los ciudadanos y la construccin de un federalismo eficaz que no se agote en la distribucin del po-der y de recursos sino que sirva como instrumen-to para el desarrollo.

En efecto, las polticas ms importantes en la agen-da pblica de Mxico (educacin, salud, seguridad ciudadana, competitividad, medio ambiente, com-bate a la pobreza y la desigualdad, infraestructura, etc.) tienen todas un componente interguberna-mental. Pero tambin en todas ellas se enfrenta hoy un problema de rendicin de cuentas incom-pleta, desarticulada y sin alcance ciudadano, no slo derivado de las deficiencias en la rendicin de cuentas en el espacio municipal, estatal y federal3, sino tambin de la complejidad del carcter inter-gubernamental de su funcionamiento.

En las siguientes pginas se presenta, primero, una discusin terica sobre los desafos de la rendi-cin de cuentas en gobernanza multinivel; luego, se ofrece un breve diagnstico de la rendicin de cuentas intergubernamental en el sistema federal

en el federalismo mexicano como en muchos otros estos gobiernos tienen responsabilidades compartidas: tienen competencia sobre temas comunes, ejecutan polticas pblicas intergu-bernamentales y forman parte de un rgimen de coordinacin fiscal que define el origen y destino de los recursos presupuestales. As, cuando un ciudadano quiere exigir cuentas a sus gobiernos sobre los resultados de la poltica de salud, so-bre las acciones y estrategias para promover el desarrollo econmico o sobre el destino del pre-supuesto destinado a construir infraestructura educativa se encontrar que en los tres casos se trata de un tema de responsabilidad compartida entre los tres mbitos de gobierno.

En este texto se busca explicar el problema que, para la rendicin de cuentas en un Estado demo-crtico, representa el carcter intergubernamen-tal de la accin pblica: cuando ms de un gobier-no interviene en una poltica pblica, quin es responsable de los resultados?, ante quin debe rendir cuentas? y cmo pude un ciudadano co-nocer, valorar e incidir en decisiones que le afec-tan directamente pero con mltiples autoridades responsables? El documento se ocupa de un tema tcnico: la rendicin de cuentas interguberna-mental. Pese a su carcter tcnico, el tema tiene

1 0 | D r . G u i l l e r m o M . C e j u d o

mexicano. Con base en ambas secciones, en la l-

tima parte se presenta un conjunto de propuestas

para mejorar la calidad de la rendicin de cuentas

del sistema intergubernamental mexicano.


En general, la discusin sobre rendicin de cuentas tanto en el mbito terico como en su dimensin prctica gira en torno a una preocupacin: cmo hacer que un gobierno rinda cuentas. Es decir, se tiene como premisa implcita que este gobierno rinde cuentas por decisiones, acciones y resulta-dos derivados de responsabilidades, competen-cias y polticas pblicas bajo su jurisdiccin. En un sistema centralizado o en un rgimen federal con responsabilidades totalmente diferenciadas (sin competencias concurrentes entre distintos mbi-tos de gobierno y sin polticas intergubernamen-tales) esta premisa tiene validez. En cambio, en aquellas situaciones en las que hay participacin de ms de un mbito de gobierno en la ejecucin de una poltica pblica o hay responsabilidad com-partida en algn sector, el reto de la rendicin de cuentas es distinto: no basta con que haya insti-tuciones, procesos y prcticas que hagan que cada gobierno rinda cuentas en su mbito respectivo, sino que se requiere un entramado ad hoc (ins-tituciones, procesos y prcticas de rendicin de cuentas por las responsabilidades compartidas y por las polticas intergubernamentales).

I. Rendicin de cuentas y gobernanza multinivel

La rendicin de cuentas democrtica se refie-re a las formas en que los ciudadanos pueden controlar directa o indirectamente a sus go-biernos4. Philp propone que la rendicin de cuentas entre funcionarios y polticos, entre instituciones de gobierno, y entre stas y el ciudadano pueden entenderse como una re-lacin entre dos actores (A y B) en la que A est formalmente obligado a informar, expli-car y justificar su conducta a B (con respecto a una responsabilidad, R). En esta relacin, B tiene la facultad de examinar la conducta de A (con respecto a R) y cuenta con instrumentos para vigilarlo e incidir en su comportamiento va sanciones o incentivos5.

La rendicin de cuentas de un gobierno de-terminado est estructurada por el conjunto de relaciones de rendicin de cuentas que tie-nen dichas caractersticas: el funcionario que reporta a su superior jerrquico, el programa pblico evaluado por alguna instancia tcnica, la dependencia auditada por una entidad fisca-lizadora, y el gobierno en su conjunto sujeto al escrutinio ciudadano.


Se trata de una preocupacin que los expertos han definido como el reto de la rendicin de cuentas en

arreglos de gobernanza multinivel. Como explica Benz, haciendo alusin al modelo de agente-principal,

en un sistema de gobernanza multinivel, como en cualquier organizacin compleja, esta relacin in-

cluye muchos agentes con muchas manos, que tienen que coordinarse, y muchos principales con

muchos ojos para controlar a quienes toman las decisiones6.

Cuadro 2

Evolucin del Gasto Federalizado 2001 - 2009Miles de millones de pesos de 2009

Fuente: Comisin de Vigilancia, Cmara de Diputados

1200

732.5779.7 787.4 786.2

847.1 883.9917.1

1025.9929.2

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

1000

800

600

400

200

0


La gobernanza multinivel es un trmino que se refiere a un arreglo institucional en el que hay responsabilidad compartida entre dos o ms au-toridades por el ejercicio de alguna tarea de go-bierno7. La gobernanza multinivel se distingue de aquellos regmenes en los que cada gobierno tie-ne responsabilidades diferenciadas y sin traslapes. Pero no se trata de un nuevo mbito de gobierno, o de la fusin de mbitos de gobierno, pues ms que un espacio gubernamental se trata de arenas de toma de decisin diferenciadas funcional y te-rritorialmente8. Bovens y sus coautores la definen por tres atributos: a) la existencia de centros de toma de decisin en mltiples niveles de gobierno; b) que no estn ordenados de manera claramente jerrquica (aunque puede haber relaciones forma-les entre ellos); y c) cuyos procesos de toma de decisin estn mutuamente entralazados9.

El carcter intergubernamental de la accin pbli-ca la gobernanza multinivel se justifica por la eficiencia obtenida en la ejecucin de determina-das responsabilidades. A pesar de que los sistemas federales se caracterizan por una divisin formal de competencias decisionales entre mbitos de gobierno, justificada en trminos de subsidarie-dad, [] los problemas de escala causados por la

necesidad de producir decisiones eficientes, o la fragmentacin de recursos del poder entre los ac-tores, han llevado a una mezcla de competencias y a esquemas de cooperacin incluso en sistemas de federalismo dual puro10.

En el caso mexicano, desde hace ya casi tres dca-das, se ha descentralizado la ejecucin de ciertas polticas como educacin, salud, etc. bajo la pre-misa de que los gobiernos estatales y municipales cuentan con mayor capacidad de identificar nece-sidades e idear respuestas especficas. En efecto, a partir de los aos ochenta en un proceso aso-ciado al cambio democratizador experimentado en el pas los gobiernos municipales y estatales comenzaron a hacerse cargo de cada vez ms res-ponsabilidades pblicas en materia de salud, edu-cacin, poltica social, desarrollo de infraestructura bsica, seguridad pblica, promocin econmica, etc. Como parte de este proceso, se han transfe-rido a estados y municipios recursos presupues-tales cada vez mayores, impensables hasta hace poco tiempo (vase el cuadro 2). Sin embargo, el traslado de responsabilidades no ha sido total: se ha descentralizado la ejecucin de ciertas polticas y la definicin de ciertos componentes de otras, pero casi todos los temas enumerados son el da


Este, desde luego, no es un problema exclusivo del federalismo mexicano. Se trata de un peligro potencial en todos los arreglos de gobernanza multinivel. En referencia al caso de la Unin Eu-ropea, donde este problema se ha diagnosticado desde hace tiempo, Benz resume este riesgo en los siguientes trminos: la eficiencia se logra a costa de la transparencia del proceso poltico y de la rendicin de cuentas democrtica. La democra-cia multinivel se convierte en un tipo especfico de poliarqua: es dominada por ejecutivos y exper-tos independientes, promueve que la hechura de polticas sea informal y fuera de las instituciones legtimas, y da a los representantes de los ciuda-danos en gobiernos y parlamentos, amplias opor-tunidades para evadir la responsabilidad por sus decisiones12.

En pocas palabras: mltiples actores responsables significan, a un tiempo, varios centros de deci-sin, diversos mecanismos de ejecucin y mlti-ples flujos de informacin. Pero esto se traduce, por un lado, en la fragmentacin de la autoridad, pues ninguno de los gobiernos participantes pue-de hacerse cargo por s solo del conjunto de la ac-cin pblica, pero, por el otro, a la dispersin de la responsabilidad, pues cada uno de estos actores

de hoy polticas intergubernamentales, en las que al menos dos mbitos de gobierno participan en la ejecucin y, por tanto, comparten responsabilidad por sus resultados.

Detrs de este proceso en que se ha delegado a estados y municipios la implementacin de cier-tos programas federales, est el supuesto de que hay ganancias en eficiencia. Y, de la misma forma, se ha buscado construir relaciones de cooperacin entre distintos mbitos de gobierno por el prin-cipio de que la accin coordinada de ms de un mbito de gobierno aumenta la efectividad de las polticas pblicas. Pero estos principios, supuestos y premisas operan slo en presencia de una ren-dicin de cuentas efectiva. De lo contrario, des-centralizar polticas, delegar responsabilidades y promover la coordinacin puede generar espacios de decisin fuera del control democrtico; puede, asimismo, diluir la responsabilidad pblica (pues ante mltiples actores responsables, el ciudadano no sabr a quin exigir cuentas, y cada uno de esos actores puede construir alegatos para no asumir la responsabilidad por los resultados de la accin co-ordinada); puede, finalmente, generar ineficacias y dispendios, pues la falta de exigencia, vigilancia y sancin por las responsabilidades compartidas genera incentivos contrarios al uso efectivo de re-cursos y al ejercicio eficaz de las atribuciones.


puede, en el mejor de los casos, rendir cuentas de una porcin del trabajo compartido, pero ninguno de ellos asumir la responsabilidad por el trabajo comn. Esta dispersin de la responsabilidad es un problema central en la rendicin de cuentas intergubernamental: en tanto que no sea posible identificar qu porcin del trabajo comn est asignada a cada autoridad referido en la literatu-ra como el problema de las muchas manos o la paradoja de la responsabilidad compartida13, y en tanto que cada autoridad no asuma su com-promiso con el trabajo comn (y entienda que la contribucin de cada uno es mayor al simple cum-plimento de reglas y procesos), no ser posible exigir cuentas por la accin colectiva.


II. El sistema federal mexicano y las relaciones intergubernamentales

Como seala Cabrero, en la historia del federa-lismo mexicano se ha transitado de un federa-lismo esencialmente jerrquico (en el que los municipios se subordinan a los estados y stos a la federacin), hacia uno dual (en el que los estados obtienen espacios de autonoma frente a la federacin) y, en los ltimos aos, se ha acercado a un modelo de federalismo tripartito (en el que la federacin, los estados y los mu-nicipios tienen espacios propios y compartidos, que se definen mediante la negociacin y el acuerdo)14. En este proceso, el mbito de ac-cin intergubernamental del Estado mexicano se ha expandido en las ltimas dcadas.

La constitucin poltica de Mxico asigna atri-buciones a los distintos mbitos de gobierno de manera relativamente simple. Adems de una lista de las competencias exclusivas de los poderes federales (como la poltica exterior, la emisin de moneda, etc.), y del catlogo de responsabilidades de los gobiernos municipales especificadas en el artculo 115, el texto cons-titucional determina que el resto de atribucio-

nes sern de los estados15. Existen adems otro tipo de facultades, las llamadas concurrentes, que se refieren a diversos mbitos de poltica pblica en las que tanto la federacin como los estados tienen participacin. Entre dichas fa-cultades se encuentran el sistema penitenciario, la poltica educativa, la regulacin de relaciones laborales, etc.

Adems de las relaciones intergubernamentales derivadas del diseo constitucional, hay otras reas de coordinacin entre los gobiernos de los tres mbitos de gobierno. Destaca la coordina-cin fiscal (dirigida a coordinar el ejercicio de la facultad recaudatoria del Estado) porque ha supuesto la construccin de un marco norma-tivo (la Ley de coordinacin fiscal) y de insti-tuciones de coordinacin estables (el Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal)16. Pero existe tambin la posibilidad de que gobiernos estata-les y la federacin puedan llegar a acuerdos es-pecficos para el ejercicio de sus funciones, para ejecutar obras de infraestructura y para prestar servicios pblicos17.


Asimismo, desde el diseo de las polticas pbli-cas se han creado obligaciones de coordinacin entre federacin, estados y municipios. En buena medida debido a los procesos de descentraliza-cin iniciados en los aos ochenta, y sobre todo a partir de la consolidacin de un sistema de trans-ferencias condicionadas (las llamadas aportacio-nes del ramo 33 del presupuesto de egresos de la federacin) que entregan montos de recursos cada vez ms grandes a estados (y en varios ca-sos a municipios) para financiar las responsabili-dades que estos mbitos de gobierno tienen en polticas de suma importancia para el desarrollo del pas: educacin, salud, infraestructura, segu-ridad pblica.

En este terreno, el carcter intergubernamental de la accin pblica es ms evidente, pues rene responsabilidades compartidas, instituciones de coordinacin (ms o menos formales dependien-do del rea de poltica) y mecanismos incipientes de rendicin de cuentas intergubernamentales (sobre todo con flujos de informacin desde los mbitos locales hacia la federacin, y auditoras derivadas de las nuevas atribuciones de la Audito-ra Superior de la Federacin)18. Para el desempe-o de estas responsabilidades compartidas, en al-

gunos casos se han establecido sistemas formales de coordinacin, que crean a su vez estructuras administrativas permanentes con representantes de la federacin y de los gobiernos estatales para establecer los mecanismos de colaboracin para el diseo y ejecucin de las polticas pblicas en esa rea.

El problema con este aumento de las instancias de coordinacin y colaboracin es que no slo se complejiza la actividad gubernamental (al au-mentar lo que los estudios clsicos de implemen-tacin llaman los mltiples puntos de decisin y las dificultades de la accin conjunta)19, sino que genera, como ya se explic, nuevos retos para la rendicin de cuentas, pues no existe un diseo especfico de obligaciones de rendicin de cuen-tas intergubernamental. El problema se agrava cuando consideramos que estas transferencias de recursos han significado que los gobiernos esta-tales y municipales dispongan de montos presu-puestales sin precedentes y, sin embargo, no ha ocurrido un proceso paralelo de creacin, activa-cin o fortalecimiento de los mecanismos para vigilar el uso correcto de esos recursos (vase el cuadro 3).


Informe de la cuenta pblica 2009

En este informe, la Auditora Superior de la Federacin encuentra problemas serios con la rendicin de

cuentas del gasto federalizado:

No se ha realizado una evaluacin integral de los impactos y resultados del gasto federalizado, ni de

cada uno de los fondos y programas.

La gestin del gasto federalizado no observa la transparencia necesaria, pues la informacin que se

presenta sobre los fondos y programas en las cuentas pblicas federal, estatal y municipal carece de la

claridad y el detalle necesarios, adems de que son documentos poco accesibles a la poblacin.

Igualmente, la entrega de los informes peridicos a la SHCP, para su consolidacin y envo a la Cma-

ra de Diputados, respecto del ejercicio, destino y resultados de los recursos transferidos, es incompleta

e insuficiente, particularmente en el caso de los municipios.

Cuadro 3

Hay ya varios diagnsticos que apuntan a un dficit en materia de rendicin de cuentas interguber-namental. El primer desafo que enfrenta un ciudadano en este rgimen de competencias comparti-das es la falta de definicin de responsabilidades, lo cual lleva a quien quiera pedir cuentas sobre los resultados de la poltica educativa, sobre la operacin de los sistemas de salud, o por el diseo de las polticas de seguridad pblica, a no tener claridad sobre quin es responsable y, por tanto, sobre quin debe rendir cuentas20.


Un problema relacionado se desprende de la complejidad y poca eficacia de los sistemas de rendicin de cuentas correspondientes a cada mbito de gobierno, tal como ha documenta-do el estudio sobre la Estructura de Rendicin de Cuentas en Mxico del Centro de Investi-gacin y Docencia Econmicas, CIDE21. En principio, cada mbito de gobierno debera contar con mecanismos eficaces de rendicin de cuentas: evaluaciones, contraloras, audi-toras, acceso a la informacin, indicadores de gestin y resultados, vigilancia ciudadana, etc. En lugar de ello, Mxico tiene un sistema de rendicin de cuentas con serias deficien-cias en el funcionamiento de los mecanismos que, dentro de cada mbito de gobierno, de-beran garantizar que los recursos se utilicen adecuadamente, que las responsabilidades se ejerzan con apego a las normas y a los criterios definidos en el proceso democrtico, y que las polticas pblicas y los bienes y servicios pblicos producidos por los gobiernos alcan-cen los resultados esperados en trminos de necesidades sociales satisfechas y aspiracio-nes logradas. La rendicin de cuentas en los municipios, en los gobiernos estatales y en la federacin ocurre en procesos desarticulados,

capacidades institucionales frgiles, respon-sabilidades diluidas y, todo ello, sin salida al ciudadano como destinatario de la rendicin de cuentas (vase el cuadro 4).


El idealLa clave para generar una verdadera rendicin de cuentas claras, objetivas, comparables, con-

fiables y transparentes se [encuentra] en la delimitacin y articulacin (legal y procedimental)

de tres piezas complementarias: 1) la informacin relacionada con las decisiones, los procesos

y los resultados de las autoridades pblicas; 2) un sistema de responsabilidades capaz de iden-

tificar claramente las atribuciones, obligaciones y prohibiciones de los servidores pblicos, y 3)

las cuentas, entendidas como un registro fidedigno, oportuno y comparable de los dineros que

utiliza el gobierno, y su relacin con los propsitos pblicos que los justifican.

La realidadEn Mxico no se rinden cuentas completas; [] los problemas obedecen no slo a la ausencia

de una definicin precisa del trmino, sino a la carencia de regulaciones coherentes, de proce-

dimientos estables y de instrumentos tcnicos eficaces destinados a cumplir ese propsito. [A]

pesar de existir normas destinadas a proveer informacin pblica, a regular el sistema de cuentas

y a identificar responsables, estamos en realidad ante un conjunto de normas desarticuladas,

fragmentadas e incompletas, incapaces de generar certidumbre y de someterse al escrutinio y la

sancin pblica.

Fuente: Mauricio Merino, Prlogo, a Mauricio Merino, Sergio Lpez Aylln y Guillermo Cejudo (coord.), La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico, Mxico, CIDE-Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2010, p. x.

Cuadro 4. La estructura de la rendicin de cuentas en Mxico


Sin embargo, aun en el supuesto de que cada uno de estos mbitos de gobierno tuviera me-canismos eficaces de rendicin de cuentas, no estara garantizada la rendicin de cuentas in-tergubernamental. Se requiere un diseo insti-tucional especfico, con responsables, procesos y destinatarios claramente definidos para dar cuenta de la ejecucin de las responsabilida-des compartidas. En la prctica, sin embargo, hay dificultades graves en el funcionamiento de los pocos instrumentos que existen para rendir cuentas de las transferencias condicio-nadas. En el mismo estudio del CIDE, se hizo un anlisis de uno de los fondos de aportacio-nes federales, el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), en su compo-nente municipal, y se encontr que:

El FAIS tiene un dficit serio en materia de rendicin de cuentas [en los tres mbitos de gobierno], pues, tal como opera al da de hoy, es imposible garantizar que quienes deben rendir cuentas lo hagan, que quienes deben vigilarlos cuenten con instrumentos para hacerlo, que se expliquen y justifiquen los resultados del desempeo del FAIS, y, con todo ello, que el ciudadano tenga infor-

macin y pueda exigir cuentas a los respon-sables sobre las consecuencias de las dece-nas de miles de millones de pesos que desde 1998 se han destinado a este fondo22.

Discusiones recientes en los medios de comu-nicacin sobre la rendicin de cuentas de los destinos de otros fondos de aportaciones, tanto en materia educativa (en donde se ha alertado sobre la inexistencia de datos confiables sobre el nmero de maestros en nmina), como en el rea de salud (sobre el cual ha habido alertas por usos distintos al propsito original), o en se-guridad pblica (en torno al cual continuamen-te hay cuestionamientos sobre el ejercicio opor-tuno de los recursos), sugieren que el problema de la rendicin de cuentas de estos fondos es generalizado en los tres mbitos de gobierno.

No sorprende, por tanto, que la Auditora Supe-rior de la Federacin haya indicado recientemente que estas transferencias condicionadas son una de las reas de opacidad del Estado mexicano, en su conjunto, es decir, no slo de un poder pblico o de un mbito de gobierno sino del entramado ins-titucional entero23. Y tampoco es inesperado que, en cada ocasin en que el presupuesto de egresos


de la federacin es discutido en la Cmara de Dipu-tados, haya llamados para reforzar la rendicin de cuentas por dichos fondos. Durante la aprobacin del presupuesto para el 2011, se intent (como en aos previos) incluir ms mecanismos de con-trol desde el gobierno federal (para condicionar la entrega de recursos a los estados al cumplimiento de ciertas reglas y para poder retener aportaciones en caso de que se detecten irregularidades). Estos intentos, tambin como en aos previos, fraca-saron. El nico avance importante, pero nimio frente a la dimensin del problema consisti en exigir que exista una cuenta bancaria nica para el depsito de estos recursos, de forma que sea ms fcil su vigilancia (artculo 8 del Presupuesto de Egresos de la Federacin para 2011).

Una de las razones por las que estos y otros intentos han fracasado es que estn asentados en un supuesto falso sobre el funcionamiento de un rgimen federal: que los gobiernos esta-tales deben rendir cuentas al gobierno federal por los fondos. El supuesto es equivocado por varias razones: el dinero no es responsabilidad exclusiva del gobierno federal (como podra ocurrir, por ejemplo, en programas federales de aplicacin en territorio de algn estado o mu-

nicipio), sino de la federacin (es decir, el con-junto de instituciones involucradas en la asig-nacin y ejercicio del gasto, desde el Congreso de la Unin hasta el estado o municipio que lo ejecuta). No hay, por tanto, relacin jerrquica ni posibilidad de exigencia.

Esto no quiere decir que no deba haber rendi-cin de cuentas. Por el contrario, estos fondos y las polticas pblicas intergubernamentales que con ellos se financian deberan estar suje-tos a dos mecanismos complementarios de ren-dicin de cuentas: intra e intergubernamental. Para ello se requiere que haya obligaciones co-lectivas de gobiernos federal, estatal y, si es el caso, municipal de rendir cuentas en conjunto. Por ejemplo, debe quedar claro que la respon-sabilidad de rendir cuentas no es del municipio al estado y de ambos al gobierno federal, sino de los tres mbitos y especficamente de los actores involucrados en la coordinacin y de los cuerpos colegiados respectivos ante el Con-greso de la Unin y, en ltima instancia, al ciu-dadano. Para ello, es indispensable avanzar en tres caminos: definir con claridad las responsa-bilidades, crear capacidades para rendir cuentas y construir mecanismos para que funcionarios y gobiernos rindan cuenta de modo eficaz.


El propsito de todo ello es lograr responder las tres preguntas planteadas en la introduccin del texto: cuando ms de un gobierno intervie-ne en una poltica pblica, quin es responsa-ble de los resultados?, ante quin debe rendir cuentas?, cmo pude un ciudadano conocer, valorar e incidir en decisiones que le afectan directamente pero con mltiples autoridades responsables?.


modelo de federalismo dual y la claridad de la responsabilidad es mayor. Si la descentraliza-cin lleva a un diseo cooperativo (con ml-tiples gobiernos compartiendo atribuciones) y las decisiones sobre gasto y recaudacin estn entrelazadas, se afecta la claridad sobre las responsabilidades y se minan las condiciones para hacer de la rendicin de cuentas un me-canismo efectivo de control24.

Como se explic, en Mxico se ha transitado en aos recientes a un federalismo cooperati-vo en casi todas las reas de poltica pblica. Actualmente en Mxico no existe claridad so-bre las responsabilidades del sistema intergu-bernamental. Sabemos ya que, por ejemplo, no puede responsabilizarse a un gobierno estatal de los resultados agregados de la poltica p-blica en materia de educacin en el desempeo escolar de los nios que habitan en ese estado.

III. Responsabilidades, capacidades y mecanismos para la rendicin de cuentas intergubernamental

3.1 Definir responsabilidades

La tarea inicial en el proceso de construir un sistema intergubernamental de rendicin de cuentas es definir con precisin las responsa-bilidades que cada mbito de gobierno tiene en cada una de las polticas intergubernamen-tales del Estado mexicano. El ideal sera un sistema de responsabilidades con correspon-dencia unvoca: cada accin de gobierno tiene un agente (ya sea un funcionario o una oficia pblica) con responsabilidad indiscutible so-bre ella. Tal como ha argumentado Len para el caso espaol:

La relacin entre gobernanza multinivel y asig-nacin de responsabilidades depende del tipo de descentralizacin, definido por el equilibrio de poderes entre las unidades centrales y sub-nacionales. Cuando los poderes y la autoridad estn concentrados en un nivel de gobierno, la distribucin del poder es ms semejante a un


Siempre podr argirse, como se hace cotidia-namente, que dicho desempeo es resultado de decisiones, acciones y comportamientos de funcionarios y dependencias pblicas de los tres mbitos de gobierno.

Para poder exigir cuentas en materia de poltica educativa, sera necesario entonces identificar responsabilidades concretas, en lugar de obliga-ciones genricas. As, si no podemos exigir cuen-tas por resultados agregados, s podemos hacerlo por responsabilidades especficas en decisiones que son de jurisdiccin exclusivamente estatal, o por decisiones de gasto que corresponden direc-tamente a atribuciones de funcionarios en el m-bito estatal. La misma lgica puede aplicarse a cada poltica pblica y cada mbito de gobierno.

Para poder exigir cuentas por responsabilidades concretas es necesario, en primer lugar, identi-ficar decisiones atribuibles directamente a cada mbito de gobierno. Tras ello, hay que construir indicadores para cada una de esas responsabili-dades, de forma tal que pueda monitorearse y, en su momento, evaluarse el contenido de las decisiones y la forma en que stas se ejecutan y se ejerce en esas atribuciones concretas. As, en el mismo ejemplo de poltica pblica en el mbi-

to estatal, sera posible identificar, medir y valo-rar las decisiones concretas que este mbito de gobierno tiene la atribucin de tomar. Esto su-pone que se generan indicadores de desempeo atados a responsabilidades especficas que son uniformes, compartidos por todos los participan-tes de la poltica intergubernamental y pblicos.

Podramos de esta forma saber, por ejemplo, si un estado ha avanzado ms que otro en el cum-plimiento de ciertas obligaciones en materia de profesionalizacin de sus cuerpos de seguridad, o si las decisiones tomadas en un estado en ma-teria de cobertura de salud son ms pertinentes que las de otro, o, finalmente, si los resultados derivados de decisiones de gasto en materia de infraestructura social son de mayor valor que las tomadas en otro espacio. Sobra decirlo, la efica-cia de este sistema de monitoreo dependera de la calidad, pertinencia y relevancia de los indica-dores. En esta tarea, el papel central corresponde a dos autoridades: por un lado, el Congreso de la Unin deber definir, en las leyes especficas y en el presupuesto anual, responsabilidades con-cretas diferenciadas por mbito de gobierno; y, por otro, los consejos de coordinacin (como el Consejo Nacional de Salud o el Consejo Nacio-nal de Seguridad Pblica) seran encargados de


convertir esas responsabilidades en indicadores especficos para cada mbito de gobierno y, tras ello, generar mecanismos de monitoreo para ve-rificar su cumplimiento, evaluar sus resultados y dar cuenta de ellos al Congreso y al pblico en general. El objetivo de estos cambios sera ase-gurar que, tras cada accin gubernamental, hay un mbito especfico de gobierno responsable. Esta definicin normativa debera, a su vez, estar acompaada de una asignacin de responsabi-lidades dentro de cada mbito de gobierno, de forma que haya una oficina y un funcionario que deba informar y explicar el cumplimiento de las responsabilidades.

Un ejemplo de este tipo de asignacin de fun-ciones puede observarse en la Government Per-formance and Results Modernization Act de 2010 en Estados Unidos, que estipula que cada actividad gubernamental (incluso aquellas que rebasan la jurisdiccin de una sola agencia de go-bierno) debe tener un responsable inequvoco, que no slo rinde cuentas sino que funge como motor de la innovacin en dicha actividad.

Para ello, debe hacerse explcito el funciona-miento del sistema intergubernamental como

una red de poltica pblica de responsabilidades compartidas y trabajo conjunto (y no como un sistema jerrquico en el que hay un centro que dicta rdenes y supervisa su cumplimiento)25. Como explica Majone, la funcin de una red de trabajo no slo permite una eficiente divisin de trabajo y el intercambio de informacin y otros recursos, sino tambin facilita el desarrollo de es-tndares de conducta y prcticas de trabajo que crean expectativas compartidas y genera una re-putacin de ejercer los mecanismos sociales26.

Finalmente, un requisito indispensable es llevar a buen trmino el propsito de homologar la con-tabilidad gubernamental. Desde 2008 se inici, mediante una reforma constitucional, un largo trayecto de armonizacin legal y administrativa que busca asegurar que la contabilidad de cada gobierno sea comparable con el resto de los go-biernos: que las mismas reglas apliquen y que los estndares y prcticas contables sean las mismas en todo el Estado mexicano. El Congreso de la Unin expidi ya la legislacin necesaria, y se han realizado ya trabajos interinstitucionales con este fin; es necesario, sin embargo, culminar con la adecuacin normativa en cada entidad de la Repblica y con la adaptacin cotidiana de estas prcticas contables.


3.2 Construir capacidades

La segunda tarea tiene que ver con la construccin de capacidades. La agenda en materia de rendicin de cuentas no puede agotarse slo en lo que respecta al diseo legal ideal o los contenidos sustantivos deseables, sino que debe atender tambin la preocupacin por generar las capacidades que debern existir para que los gobiernos de todos los mbitos puedan cubrir estas obligaciones. Hasta ahora, la lgica de la construccin de un rgimen de rendicin de cuentas ha estado mucho ms orientada a la definicin de normas que delimitan mandatos, estructuran procesos y fijan plazos, requisitos y condiciones. Pero, ms all de las deficiencias en el diseo normativo y procedimental de este nuevo rgimen, el cumplimiento estar severamente constreido por las escasas capacidades organizacionales, administrativas, presupuestales y de personal para hacerlas cumplir.

Son necesarias polticas deliberadas para que funcionarios, dependencias de gobierno, y gobiernos en su conjunto puedan cumplir con las obligaciones de rendicin de cuentas.

En los casos ms extremos, muchos municipios no pueden, en su situacin actual, cumplir con las innumerables obligaciones de generar informacin, reportarla a otros mbitos de gobierno, integrar comits de obra y de participacin ciudadana, activar contraloras ciudadanas, y muchas otras obligaciones. La consecuencia obvia es que las obligaciones de rendicin de cuentas no estn acompaadas de los mecanismos ni las capacidades para hacerlas cumplir.

Para equilibrar las obligaciones con las capacidades es necesario, en primer lugar, una poltica activa de simplificacin de las obligaciones en la ejecucin de programas pblicos. Muchas de las obligaciones existentes no estn orientadas a la sustancia de las responsabilidades (pues se piden reportes sobre avances de obra y gasto que, si bien son necesarios, no informan sobre los efectos de las acciones gubernamentales), carecen de consecuencias (pues, como se ha documentado no hay mecanismos para sancionar, por ejemplo, a un municipio que no entrega reportes


trimestrales), y distraen a los funcionarios y gobiernos de labores ms eficaces para rendir cuentas a sus ciudadanos27. Est pendiente un trabajo de regulacin inteligente, que no confunda la abundancia de flujos de informacin (reportes, informes y datos) con rendicin de cuentas, sino que reconozca la importancia de asegurar que la informacin se refiere a la sustancia de las polticas pblicas.

En segundo lugar, se requiere una estrategia de fortalecimiento institucional, en particular en las reas ms vinculadas con la rendicin de cuentas, como las tesoreras (o secretaras de finanzas) y las contraloras28. Estas dependencias gubernamentales tienen un dficit serio de capacidad institucional, tanto en trminos de recursos humanos, financieros y tecnolgicos, como de autonoma poltica y de gestin necesarias para ser eficaces en su funcin de agentes de rendicin de cuentas.

Este conjunto de estrategia estara guiada por un principio simple: cada nueva obligacin creada para rendir cuentas en una poltica intergubernamental deber estar acompaada de un diagnstico de factibilidad y de una

estrategia de fortalecimiento de capacidades para asegurar su cumplimiento. Instituciones como las auditoras federal y estatales, las contraloras de los estados y las propias dependencias federales tendran que incluir en su agenda de trabajo la ejecucin de estrategias de capacitacin a los funcionarios que ejecutarn las polticas para que sepan cmo rendir cuentas, y realizar esfuerzos de construccin de capacidades administrativas (desde la dotacin de materiales hasta la transmisin de conocimientos especficos) para que las oficinas de gobierno que forman parte de una red intergubernamental que administra una poltica pblica sepan sus responsabilidades de rendir cuentas y conozcan los mecanismos para hacerlo.

3.3 Articular los mecanismos de rendicin

de cuentas

Finalmente, se trata de articular mecanismos administrativos de rendicin de cuentas intergubernamental, que no estn sustentados en premisas de subordinacin de municipios a estados y de ambos a la federacin, sino en la


nocin de corresponsabilidad. En este rgimen, habra relaciones de rendicin de cuentas basadas en responsabilidades especficas, en la medida en que el cumplimiento de una de estas responsabilidades es requisito para que otro mbito de gobierno cumpla con una atribucin subsecuente: una agencia federal rendira cuentas a todos los participantes del sistema intergubernamental por su obligacin de definir criterios, transferir presupuestos o emitir normas, tras lo cual una dependencia estatal debera rendir cuentas, de nuevo a todos los participantes del sistema intergubernamental, por la aplicacin de esos criterios, el ejercicio de los presupuestos o el cumplimiento de normas y, en su caso, alguna agencia municipal lo hara por su porcin de responsabilidades.

La rendicin de cuentas, en suma, no sera en inicio por el conjunto de la poltica intergubernamental, sino por las responsabilidades especficas que la componen. En su momento, sin embargo, todos los participantes del sistema intergubernamental articulados o no en instituciones formales, habran de rendir cuentas al Congreso de la Unin, a la Auditora Superior de la Federacin y a los ciudadanos por el desempeo general de la poltica intergubernamental. De esta forma, la

dispersin de las responsabilidades no se traduce, como lo hace hoy, en dilucin de la rendicin de cuentas, sino en su concrecin en mltiples obligaciones vinculadas a cada responsabilidad especfica.

En un rgimen eficaz de rendicin de cuentas intergubernamental, cada actor rinde cuentas a otro, que a su vez es quien rinde cuentas en otra relacin con un tercer actor, hasta crear una cadena que culmina en el ciudadano. Adems, en cada relacin de rendicin de cuentas hay mecanismos eficaces de informacin, valoracin y decisin sobre el desempeo de atribuciones y el ejercicio de recursos. Cada destinatario cuenta, a su vez, con instrumentos para exigir el cumplimiento de las obligaciones de rendicin de cuentas y para tomar decisiones con consecuencias. Y, al final del recorrido, el conjunto de estas relaciones de rendicin de cuentas culmina en el ciudadano.

Precisamente por ello, una estrategia adicional para construir mecanismos eficaces de rendicin de cuentas intergubernamental es involucrar al ciudadano, de forma que ste tenga informacin actualizada sobre atribuciones, montos presupuestales, ejercicio y evaluacin del gasto, y la fiscalizacin. La participacin del ciudadano


como vigilante del ejercicio gubernamental no en comits controlados por los gobiernos, sino de manera espontnea, pero con informacin a la mano no slo aumenta la rendicin de cuentas de los gobiernos, sino que se puede convertir en un estmulo al buen desempeo de las polticas y al cumplimiento de las obligaciones de rendicin de cuentas intergubernamental.

En suma, la solucin a los problemas en la rendicin de cuentas en el actual rgimen intergubernamental no depende ni de la anulacin del carcter intergubernamental de las polticas pblicas, ni de la re-centralizacin de recursos y atribuciones. La aparente disyuntiva entre descentralizacin y coordinacin intergubernamental, por un lado, y rendicin de cuentas, por otro, no se resuelve eliminando uno de los elementos, sino conjuntndolos. Compartir atribuciones y recursos debera suponer compartir tambin la responsabilidad por su ejercicio.


IV. Rendir cuentas por el diseo del sistema intergubernamental

Por ltimo, hay una dimensin adicional de la rendicin de cuentas intergubernamental: la obligacin de rendir cuentas por el diseo del sistema intergubernamental. Es indispensable, por ejemplo, construir tambin mecanismos de rendicin de cuentas sobre los procesos de deliberacin presupuestaria quin, cmo y por qu decide transferir determinados recursos a estados y municipios? , pues la decisin de asignar recursos, las frmulas para hacerlo, las reglas de operacin y las condiciones que se imponen para su ejercicio son todos actos de autoridad que deben ser pblicos, explicados y justificados, para poder ser sujetos a escrutinio.

Lo mismo debe ocurrir con el diseo de las polticas intergubernamentales quin, cmo y por qu defini determinados contenidos y procesos en las reas de poltica que involucran a ms de un mbito de gobierno? , pues los contenidos y procesos de estas polticas suelen definirse en espacios deliberativos (por ejemplo, consejos con representantes de los tres mbitos de gobierno) que, sin embargo, escapan de los

controles tradicionales. Como explica Benz (con referencia a la Unin Europea): En un arreglo de gobernanza multinivel, las polticas son coordinadas entre niveles [de gobierno], usualmente en negociaciones o redes de ejecutivos y representantes de grupos de inters. Los actores que forman parte de estos arreglos difcilmente pueden ser sujetos de rendicin de cuentas por los parlamentos o los ciudadanos29 .

No se trata, claro est, de prevenir la coordinacin entre distintos niveles de gobierno, sino de crear mecanismos de rendicin de cuentas que evolucionen en paralelo a la construccin de polticas intergubernamentales.

Finalmente, es necesario construir un rgimen eficaz de rendicin de cuentas en torno al propio cumplimiento de las obligaciones de exigir cuentas cun bien se cumplen las responsabilidades de vigilar y controlar el ejercicio de recursos y atribuciones intergubernamentales? La mayor parte de las reglas que rigen el funcionamiento


de las polticas intergubernamentales establecen obligaciones de informar o reportar avances y resultados, pero esta obligacin debe estar acompaada de su complemento: la responsabilidad de utilizar esa informacin para verificar el uso correcto de recursos, la eficacia de las acciones y los resultados alcanzados. Por ejemplo, el gobierno federal y, cuando corresponde, cada gobierno estatal debe demostrar que monitorea efectivamente el cumplimiento de las condiciones que tienen las transferencias de fondos30, debe acreditar el uso correcto de los recursos federales transferidos y debe mostrar que toma decisiones en casos de incumplimiento. En pocas palabras, tan irresponsable es que un gobierno estatal o municipal eluda rendir cuentas diciendo que se trata de fondos federales, como que el gobierno federal lo haga sugiriendo que la ejecucin ocurre en otros mbitos.


Conclusiones

La rendicin de cuentas del sistema intergu-bernamental es un fin en s misma: es un com-ponente esencial de un rgimen democrtico, permite a los ciudadanos conocer el destino de los recursos pblicos y los efectos de acciones y decisiones de sus autoridades, valorarlo e in-cidir. En adicin, hay una razn instrumental por la que la rendicin de cuentas interguber-namental es deseable: relaciones de rendicin de cuentas eficaces aumentan las posibilida-des de que las polticas intergubernamenta-les cumplan sus propsitos, no slo porque la ausencia de controles y mecanismos de eva-luacin y fiscalizacin amplan los casos de desperdicio y desvo de fondos, sino porque la asignacin de responsabilidades concretas y la obligacin asociada de responder por ellas incrementa el compromiso de las autoridades gubernamentales con los propsitos de las po-lticas pbicas y su preocupacin por la eficaz ejecucin del gasto31.

En este texto he argumentado que, para que haya rendicin de cuentas intergubernamental, hay tres prerrequisitos:

a) Un rgimen de rendicin de cuentas efectivo en cada mbito de gobierno.

b) Un sistema competencial claro, con respon-sabilidades bien definidas para cada mbito de gobierno.

c) Capacidad institucional tanto en los gobier-nos para cumplir sus obligaciones como en los destinatarios de la rendicin de cuentas para vigilar y controlar.

Construir un sistema intergubernamental de rendicin de cuentas no es simple, pero es in-dispensable hacerlo pronto. Conforme se vaya consolidando un sistema federal de coopera-cin en polticas pblicas, corresponsabilidad en la atencin a demandas sociales y colabora-cin en ejercicio de atribuciones, ser cada vez ms necesario construir un sistema especfico de rendicin de cuentas intergubernamental.


El principio es simple, pero contundente: todo poder pblico debe estar acompaado de ren-dicin de cuentas democrtica32. Si el poder de decisin se traslada de gobiernos individuales hacia arreglos de gobernanza multinivel, ser fundamental contar con un rgimen de rendi-cin de cuentas que corresponda al nuevo arre-glo. Si el poder la autoridad, los recursos, las responsabilidades se descentraliza, la rendi-cin de cuentas debe seguir la misma ruta. Si la autoridad, los recursos y las responsabilida-des son intergubernamentales, las relaciones de rendicin de cuentas lo deben ser tambin.

La satisfaccin ciudadana con el rgimen de-mocrtico y la efectividad del sistema federal dependen, en buena medida, de lograr que los ciudadanos tengan control sobre cmo sus go-biernos ejercen la autoridad pblica y gastan los recursos de todos.


Notas

Profesor investigador del Centro de Investigacin y 1.

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Vanse, respectivamente, los captulos de Guillermo M. 3.

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Para una discusin conceptual sobre gobernanza, vase Luis 7.

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accountability work? An assessment tool, Public

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practices, which deficit?, Documento preparado

para CONNEX, Research Group 2: Democracy and

Accountability in the EU (2005).

Papadopoulos, art.cit., p. 479. Este argumento suele 10.

estar, dicho sea de paso, detrs de las justificaciones

para involucrar a ms de un gobierno en la ejecucin de

polticas pblicas en Mxico.

Vase, por ejemplo, para el caso de la Federacin Rusa, C. 11.

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21:2 (2011), pp. 387-391; para Espaa, Sandra Len,

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Governance and Democratic Legitimacy, Grenoble,

Francia, 6-11 de abril de 2001, p. 3.

Papadopoulos, art. cit., p. 473. 13.

Enrique Cabrero, 14. Para entender el federalismo, Mxico,

Nostra, 2007, pp. 26-27.

Las facultades que no estn expresamente concedidas 15.

por esta Constitucin a los funcionarios federales, se

entienden reservadas a los Estados. Artculo 124 de la

Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

Desde su creacin en 1980, el propsito del Sistema 16.

Nacional de Coordinacin Fiscal es, por una parte, evitar la

multiplicidad de impuestos y regulaciones que complican

el ejercicio de la facultad tributaria de los estados y de la

federacin y, por otra, permitir que los gobiernos estatales

cedan a la federacin su potestad tributaria a cambio de

recibir una parte de los recursos recibidos.

Hay algunos convenios sealados desde la Constitucin 17.

federal, como el artculo 26 que prev la existencia de

convenios para planeacin, o el 28 que permite convenios

para la administracin del sistema penitenciario.


Sobre lo ltimo, vase Guillermo M. Cejudo, 18. La

construccin de un nuevo rgimen de rendicin de

cuentas en las entidades federativas, Mxico, Auditora

Superior de la Federacin, 2009.

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www.rendiciondecuentas.cide.edu.

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del FAIS, en Lpez Aylln et al., op. cit.

Auditora Superior de la Federacin, 23. reas de Opacidad y

Riesgo en el Estado Federal Mexicano. Oportunidades de

Mejora, Mxico, ASF, 2008.

Len, art. cit., p. 81.24.

Agranoff, Robert, 25. Managing Within Networks: Adding

Value to Public Organizations, Washington, Georgetown

University Press, 2007

Majone, art. cit., p. 198. 26.

Cambios simples podran incluir formatos homogneos y 27.

plataformas electrnicas que permitan utilizar la misma

informacin desde varias dependencias de gobierno (en

lugar de exigir varios informes en distintos formatos, con

plazos y requisitos diversos).

Cursos de capacitacin, apoyo logstico y administrativo, 28.

generacin de manuales y polticas de profesionalizacin

y consolidacin organizacional seran algunas de las

estrategias a seguir.

Art. cit., pp. 505-506. El autor aade que sta es una 29.

de las principales razones del dficit democrtico de las

instituciones de la Unin Europea.

Sobre estas responsabilidades, vase el 30. Report of the

Auditor General to the House of Commons, Ottawa, Office

of the Auditor General of Canada, 2008, captulo 1, p. 2.

Vase, por ejemplo, Donna Milam Handley, Strengthening 31.

the Intergovernmental Grant System: Long-term Lessons

for the Federal-Local Relationship, Public Administration

Review, nm. 1 (2008), pp. 126-136.

Bovens 32. et al., art. cit.


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Dr. Guillermo M. Cejudo

Guillermo M. Cejudo es profesor investiga-dor en la Divisin de Administracin Pbli-ca del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE). Estudi en El Colegio de Mxico, la London School of Econo-mics and Political Science y la Universidad de Boston.

Es autor de los libros Para entender los gobiernos estatales (Nostra, 2007) y La construccin de un nuevo rgimen de ren-dicin de cuentas en las entidades federa-tivas (Auditora Superior de la Federacin, 2009). Coordin, con Mauricio Merino y Sergio Lpez Aylln, el libro La estruc-tura de la rendicin de cuentas en Mxi-co (CIDE-UNAM, 2010) y, con Mauricio

SeMBLAnzA


Merino, Enfoques de poltica pblica (CIDE-FCE, 2010). Compil la antologa La nueva gestin pblica (Escuela de Administracin Pblica del DF, en prensa). Es autor tambin de varios artculos sobre reforma administrativa, rendicin de cuentas y calidad de gobierno publicados en revistas de primer nivel.

Coordina (con Alejandra Ros) el proyecto de investiga-cin Mxico Estatal: Calidad de gobierno y rendicin de cuentas en las entidades federativas, auspiciado por el Oslo Governance Centre del PNUD. Es coordinador de los diplomados en Gobierno y Gestin Local (con Mauricio Merino) y en Polticas pblicas y evaluacin (con Claudia Maldonado).

Sus temas de investigacin son la gestin pblica en nue-vas democracias, los mecanismos institucionales de ren-dicin de cuentas, la calidad del gobierno en los estados mexicanos y los gobiernos municipales.

Rendicin de Cuentas Intergubernamental

en un Sistema Federal

Se termin de imprimir en -------- de 2011en los talleres de -----------------------

------ ejemplares

Secretara de la Funcin Pblica (SFP)

Insurgentes Sur No. 1735, Col. Guadalupe Inn, C.P. 01020,

Delegacin lvaro Obregn, Mxico, D. F.Primera edicin, marzo 2011ISBN: 978-607-95271-3-6

Impreso en Mxico / Printed in Mexico

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