crisis econÓmica, democracia y … otras palabras, se asoma la probabilidad de una seria crisis...
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CRISIS ECONÓMICA, DEMOCRACIA Y DERECHOS: EL CASO DE PUERTO RICO
Por Efrén Rivera Ramos Escuela de Derecho Universidad de Puerto Rico Las crisis económicas tienen el potencial de generar soluciones que
menoscaben las ganancias democráticas y de derechos de los pueblos y
comunidades afectadas. Esas respuestas a las crisis pueden adquirir varias
formas, desde la adopción de políticas públicas y legislación que desplacen los
derechos adquiridos por sectores diversos de la población, sobre todo los más
vulnerables, hasta la entrega de decisiones colectivas fundamentales a líderes
carismáticos que pretendan perpetuarse en el poder o a expertos o funcionarios
no electos que sustituyan la voluntad democrática de los electores. Estas
posibilidades se agudizan en situaciones en que el pueblo concernido no goza de
plena soberanía y vive en una condición política de subordinación a otro pueblo.
En definitiva, no tanto las crisis mismas, sino las respuestas a ellas pueden
conducir a crisis políticas de envergadura y a retrocesos considerables en la vida
democrática de los pueblos. Por ese camino puede arribarse a serias crisis de
legitimidad política que podrían plantear la necesidad de reformas o cambios
sustanciales en todo el sistema político. En esta ponencia exploro algunas de estas
consideraciones generales – aplicables a numerosos lugares en nuestra región –
en el contexto específico de la crisis económica y fiscal que ha afectado a Puerto
Rico desde el 2006, una de las crisis económicas de mayor duración en la América
Latina y el Caribe en años recientes.
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La ponencia consiste de tres partes. En la primera, describo los elementos
básicos de la crisis económica y fiscal puertorriqueña. En la segunda, explico el
marco político-constitucional desarrollado para enmarcar las capacidades de
autogobierno de Puerto Rico en su relación con los Estados Unidos de América
desde el 1898, año en que Puerto Rico pasó de ser colonia de España a ser colonia
estadounidense. La apretada síntesis incluye una referencia a los famosos Casos
Insulares resueltos por el Tribunal Supremo de EEUU entre 1901 y 1922 y llega
hasta las dos sentencias más recientes del Tribunal Supremo, los casos de
Commonwealth v. Sánchez Valle y Puerto Rico v. Franklin, ambas emitidas por el
más alto tribunal estadounidense en junio de 2016. Este recorrido sirve de
trasfondo para el análisis que hago en la tercera parte, pues sin ese contexto lo
sucedido a partir de junio de 2016 en relación con la crisis fiscal no puede
entenderse adecuadamente. En tercer lugar, analizo la ley aprobada en junio de
2016 por el Congreso de los Estados Unidos como respuesta legislativa a la
situación económica y fiscal de Puerto Rico, ley que lleva el título de Puerto Rico
Oversight, Management and Economic Stability Act (PROMESA, por sus siglas en
inglés). La ley creó una Junta de Control Fiscal que prácticamente ha asumido las
riendas del gobierno de Puerto Rico a partir de septiembre de 2016 con el fin de
estabilizar sus finanzas y abrir las puertas a la posibilidad de que se reestructure
la enorme deuda pública puertorriqueña que asciende a más de 70,000 millones
de dólares.
La creación y funcionamiento de esta Junta – en respuesta a la crisis
económica y fiscal -- plantean serias cuestiones políticas y jurídicas. Entre ellas,
los temas del autogobierno del pueblo puertorriqueño; la enmienda unilateral de
su Constitución, sin intervención efectiva del pueblo ni de sus representantes
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políticos; el trastoque del principio de la separación de poderes en el gobierno
interno de Puerto Rico; las posibles repercusiones para sectores puntuales de la
sociedad puertorriqueña, como los pobres, los pensionados y los jóvenes; los
espacios de resistencia popular que han comenzado a abrirse o cerrarse ante la
presencia de este organismo con poderes prácticamente omnímodos; las
reacciones a esa resistencia por parte de los tribunales federales estadounidenses,
la propia Junta y los organismos policiales del gobierno de Puerto Rico y otras
repercusiones cuyo alcance y profundidad solo el tiempo irá revelando.
En otras palabras, se asoma la probabilidad de una seria crisis política
como resultado de esta respuesta legislativa a la crisis económica y fiscal del
pueblo de Puerto Rico. ¿A dónde conducirá esa crisis política, si es que se produce?
¿Cómo quedará afectada la legitimidad de los gobernantes puertorriqueños como
producto de su reacción a la Junta de Control Fiscal impuesta por el Congreso?
¿Qué oportunidades presenta para reexaminar toda la relación política entre los
Estados Unidos y Puerto Rico?
Como podrá verse, estamos ante un reto considerable a la democracia y la
idea misma de los derechos, en particular la idea de los derechos colectivos, no
solo en Puerto Rico sino en la comunidad política de Estados Unidos. Recuérdese,
entre otras cosas, que hoy día hay más puertorriqueños que residen en Estados
Unidos que en Puerto Rico. Esa diáspora ha estado muy activa en la discusión
sobre la crisis puertorriqueña. Este es un asunto también de importancia para
toda la región de la América Latina y el Caribe. Desde sus inicios, la relación entre
Puerto Rico y los Estados Unidos ha estado estrechamente vinculada a los
intereses estadounidenses en esa región. A partir de los comienzos de la Guerra
Fría y de la Revolución Cubana ese vínculo se acentuó. Ahora que la Guerra Fría
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aparentemente ha llegado a su fin y que Estados Unidos busca una nueva relación
con la América Latina y el Caribe, entre otras formas mediante el reexamen de su
relación con Cuba, ¿qué significaría la emergencia de una severa crisis política en
Puerto Rico, si algo? Por otro lado, la elección de Donald Trump a la Presidencia
de los Estados Unidos ha inyectado una nueva sensación de incertidumbre que
suscita interrogantes sobre el manejo futuro de la situación de Puerto Rico por
parte del gobierno estadounidense. Las notas que siguen solo pretenden aportar
datos y consideraciones pertinentes a la hora de enfrentar algunas de esas
interrogantes. No me propongo, pues, contestar todas las preguntas planteadas,
sino dejar sentadas las bases para su discusión.
La crisis
El 28 de junio de 2015 el entonces Gobernador de Puerto Rico, Alejandro
García Padilla, anunció que la deuda pública de Puerto Rico era impagable. En ese
momento, la deuda ascendía a unos 72,000 millones de dólares. 1 Ello
representaba una carga enorme para una población de apenas 3.5 millones de
personas. El anuncio del gobernador suscitó críticas de algunos sectores, que lo
caracterizaron como un acto de suprema irresponsabilidad, y respaldo de otros,
que, habiendo advertido ya sobre el carácter insostenible de la situación fiscal
puertorriqueña, lo consideraron una manifestación necesaria de realismo.
La conclusión del gobierno de Puerto Rico no constituía sino el
1 Michael Corkery and Mary Williams Walsh, Puerto Rico’s Governor Says Island’s Debts Are ‘Not Payable’, THE NEW YORK TIMES, June 28, 2015, https://www.nytimes.com/2015/06/29/business/dealbook/puerto-ricos-governor-says-islands-debts-are-not-payable.html?_r=0 (última visita 22 de abril de 2017); Gobernador de Puerto Rico: "La deuda es impagable", CNN en español, 29 de junio de 2015, http://cnnespanol.cnn.com/2015/06/29/gobernador-de-puerto-rico-la-deuda-es-impagable/ (última visita 22 de abril de 2017).
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reconocimiento de una realidad que se había venido acumulando a lo largo de los
años. Puerto Rico ha estado atravesando un periodo de más de una década de
estancamiento económico – algunos le han llamado recesión prolongada, otros
simple y llanamente depresión. Desde el 2006 el país ha registrado tasas de
crecimiento negativo que han oscilado entre el -0.2% al -3.8%, con excepción del
2012 cuando se reportó un leve crecimiento del 0.5%.2 Esta falta de crecimiento
vino precedida y luego acompañada – mediante una dinámica de refuerzo
recíproco – con un incremento voraz del endeudamiento público. Desde el año
2000 hasta el 2014 la deuda pública había subido de $24,200 millones a $71,435
millones, un aumento de 195%,3 lo que representaba un crecimiento de una tasa
anual compuesta de 8.04% del endeudamiento público.4 En ese periodo, la deuda
ascendió del 62.3% del Producto Nacional Bruto (PNB) hasta constituir el 100.2%
porciento del PNB.5 Ello condujo a que en el año fiscal 2014-2015 el presupuesto
consolidado del país dedicara el 16.2% de los ingresos al servicio de la deuda,
mucho más que lo destinado, separadamente, al Departamento de Educación, al
programa de salud del gobierno, a la Universidad del estado y al desarrollo de
mejoras permanentes, por dar solo varios ejemplos de los renglones de mayor
2 Sin Comillas, El FMI dice que la economía de Puerto Rico se contraerá 1.4% en 2017, 12 de abril, 2016, http://sincomillas.com/el-fmi-dice-que-la-economia-de-puerto-rico-se-contraera-1-4-en-2017/fmi-4/ (última visita 13 de abril de 2017). 3 Sergio Marxuach, Crónica del endeudamiento en el siglo 21, Centro para una Nueva Economía, 3 de febrero de 2015, http://grupocne.org/2015/02/03/cronica-del-endeudamiento-en-el-siglo-21/#more-7626 (última visita 13 de abril de 2017). 4 Id.
5 Anne O. Krueger, Ranjit Teja, and Andrew Wolfe, PUERTO RICO: A WAY FORWARD (en adelante Informe Krueger), June 29, 2015, p.9, disponible en http://www.bgfpr.com/documents/puertoricoawayforward.pdf.
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volumen presupuestario en el gobierno de Puerto Rico.6 No solo eso, en vez de
dedicarse a lo que generalmente se destinan los préstamos en los gobiernos
estables fiscalmente, es decir, al financiamiento de obras públicas y proyectos de
desarrollo económico y social, buena parte de los ingresos obtenidos de ese
financiamiento comenzó a utilizarse para cubrir los gastos ordinarios del gobierno
y para intentar balancear los presupuestos anuales. En vez de mitigarse, pues, los
déficits gubernamentales, éstos comenzaron a tornarse crónicos y a adquirir
carácter estructural. Ante ese panorama, un informe comisionado por el gobierno
de Puerto Rico a un grupo de pasados funcionarios del Fondo Monetario
Internacional y del Banco Mundial concluyó, en 2015, que, de seguir la trayectoria
indicada se podía proyectar que para el año 2025 Puerto Rico tendría una brecha
financiera ascendente a 8,208 millones de dólares.7 El informe destacó que la
insostenibilidad de la deuda persistía a pesar de las medidas tomadas por diversas
administraciones de gobierno desde el 2006 para enfrentar la crisis fiscal. Esas
medidas habían incluido la adopción de un nuevo impuesto sobre las ventas en
2006, el despido masivo de empleados públicos a partir de 2009, reformas a los
sistemas de pensiones de los maestros y otros empleados públicos en el 2013, un
nuevo impuesto a la gasolina en el 2014 y la congelación de la fórmula de
financiamiento de la Universidad de Puerto Rico y de la Rama Judicial en el 2014.8
Se dice que los hallazgos de este informe fueron en parte la motivación del
gobernador García Padilla para declarar impagable la deuda pública
6 Marxuach, supra nota 3. 7 Informe Krueger, supra nota 5, a la p. 15. 8 Id., p. 16
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puertorriqueña en el 2015.9
Estas cifras se refieren solo a la crisis fiscal. El problema económico de
Puerto Rico tiene otras dimensiones y raíces más profundas. Las manifestaciones
de esa situación crítica incluyen los siguientes aspectos. El ingreso personal per
cápita de Puerto Rico es de $18,558, 10 un poco más de la mitad del de
Mississippi,11 el estado más pobre de Estados Unidos. En el 2015, el 46% de las
personas y el 43% de las familias vivían en condiciones de pobreza.12 El 60% de
las familias en las que la mujer es jefa de hogar sin cónyuge presente se encuentran
bajo el nivel de pobreza.13 La tasa oficial de desempleo ronda el 12%.14 Del mes
de febrero de 2008 al mes de febrero de 2017 hubo una reducción en la fuerza
laboral de más de 200,000 personas,15 en gran medida debido a la emigración. En
9 Estos breves datos solo apuntan hacia los aspectos más básicos de la situación fiscal de Puerto Rico. La complejidad del asunto se refleja, entre otras cosas, por el hecho de que la deuda pública se ha emitido con propósitos y en términos diversos y tiene alrededor de dieciocho emisores y una gran variedad de acreedores que van desde fondos de cobertura extranjeros hasta bonistas individuales locales. Véase, entre otros, CERTIFIED FISCAL PLAN FOR PUERTO RICO – REVISED VERSION, Sec. V: Debt Sustainibility Analysis, March 13, 2017. 10 Gobierno de Puerto Rico, Banco Gubernamental de Fomento para Puerto Rico, Apéndice Estadístico del Informe al Gobernador y a la Asamblea Legislativa, Series Seleccionadas de Ingreso y Producto, Total y Per Cápita, disponible en http://www.gdbpr.com/spa/economy/statistical-appendix.html (última visita el 22 de abril de 2017). 11 Mississippi Per Cápita Income By County 2014, disponible en http://mdes.ms.gov/media/8639/pci.pdf (última visita el 22 de abril de 2017). 12 Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Instituto de Estadísticas, La emigración neta se mantiene en su punto más alto en once años, 15 de septiembre de 2016, disponible en http://www.estadisticas.gobierno.pr/iepr/LinkClick.aspx?fileticket=NCblkMe-K4k%3D&tabid=39&mid=590 (última visita 22 de abril de 2017). 13 Id. 14 Gobierno de Puerto Rico, Banco Gubernamental de Fomento, Indicadores Económicos – Series Temporales, Fuerza Laboral (actualizados el 28 de marzo de 2017), disponible en http://www.gdb-pur.com/spa/economy/pr-monthly-economic-indicators-time-series.html (última visita el 22 de abril de 2017). 15 Id.
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el mismo período, hubo una disminución de 131,400 empleos asalariados.16 Pero,
más dramático aún, la tasa de participación laboral actual es de 40.4%, es decir,
solo cuatro de cada diez personas en edad de trabajar están empleadas en la
economía formal. 17 Ello compara muy negativamente con la tasa de 63%
prevaleciente en los Estados Unidos.18 Eso significa, entre otras cosas, que una
buena parte de la población genera sus ingresos en la llamada economía informal,
que incluye actividades tanto legales como ilegales. Quienes se encuentran en esa
situación suelen vivir en condiciones de precariedad y vulnerabilidad mucho más
agudas que el resto de la población. La desigualdad también ha aumentado a pasos
acelerados. En 2015, Puerto Rico tuvo un ındice GINI de 0.559, lo que convierte a
Puerto Rico en la jurisdiccion de mayor desigualdad en todo Estados Unidos.19
Para sorpresa de muchos, algunos estudios realizados recientemente han
concluido que actualmente Puerto Rico constituye uno de los países con mayores
índices de desigualdad en la América Latina y en el mundo. 20 Uno de los efectos
mayores de la crisis se ha registrado en el sector de la vivienda. El número de
personas que han perdido sus hogares ha crecido vertiginosamente. Según datos
oficiales, de febrero de 2010 al mes de febrero de 2016 la cantidad de procesos de
16 Id., Empleo asalariado. 17 Id., Fuerza laboral. 18 U.S. Department of Labor, Bureau of Labor Statistics, https://data.bls.gov/timeseries/LNS11300000 (última visita 22 de abril de 2017). 19 Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Instituto de Estadísticas, supra nota 12. El ındice GINI es una medida de la desigualdad en la distribucion del ingreso, en la que un valor de 0 representa una distribucion perfecta del ingreso y un valor de 1 constituye una distribucion completamente desigual. Id. 20 Deuda Pública, Política Fiscal y Pobreza en Puerto Rico, Informe presentado por diversas organizaciones sociales ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos para la audiencia pública celebrada el 4 de abril de 2016, pág. 21.
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reposesión de viviendas aumentó en 30%.21 En el 2016 se alcanzó la cifra más alta
de ejecuciones de vivienda de la década. 22 A diciembre de 2016 había 17,263
viviendas en procesos de reposesión en los tribunales.23
No es de extrañar, pues, que en los pasados años Puerto Rico haya
experimentado una fuerte corriente de emigración, mayormente a los Estados
Unidos, que ha disminuido sustancialmente su población. Entre los años 2006 al
2015 Puerto Rico tuvo una pérdida neta de población de cerca de medio millón de
personas. 24 Por primera vez en su historia Puerto Rico ha sufrido un
decrecimiento poblacional. De hecho, según el Instituto de Estadísticas de Puerto
Rico, en 2015 todos los indicadores de la migracion de Puerto Rico alcanzaron
cifras historicas y la presente ola migratoria apunta a ser mas grande que el Gran
E� xodo de 1945-60, período de 15 anos durante el cual se calcula que medio millón
de puertorriquenos emigraron en terminos netos.25 Más aún, para el ano 2015,
el 43% de los inmigrantes y el 40% de los emigrantes vivıan en condiciones de
pobreza.26 Esa emigración masiva ha tenido varios efectos negativos, entre ellos,
la pérdida de sectores productivos, el achicamiento de la base tributaria y el
envejecimiento relativo de la población, lo que entraña un aumento en las
21 Gobierno de Puerto Rico, Oficina del Comisionado de Instituciones Financieras, 2010-2016 Mortgage Delinquency Report, disponible en http://www.ocif.gobierno.pr/documents/Q2-2013/MortgageDelinquency.pdf (última visita el 23 de abril de 2017). 22 Rut N. Tellado Domenech, Herramienta digital para frenar alza en ejecuciones, EL NUEVO DÍA, 20 de abril de 2017, pág. 33. 23 Gobierno de Puerto Rico, Oficina del Comisionado de Instituciones Financieras, supra nota 21. 24 Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Instituto de Estadísticas, Perfil del migrante 2015, pág. 4, disponible en https://censo.estadisticas.pr/sites/default/files/publicaciones/PM_2015_1.pdf, (última visita el 23 de abril de 2017). 25 Id. 26 Id.
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necesidades de servicios públicos en las áreas de la salud, el cuidado y la
transportación, entre otros. A la misma vez, esas exigencias se enfrentan a la
reducción de recursos disponibles para satisfacerlas como resultado de la crisis
fiscal.
Las causas de esa situación económica y social son múltiples. Entre las más
inmediatas debe mencionarse la erosión de la actividad manufacturera a partir de
1996, cuando el Congreso de los Estados Unidos, con el aval del gobierno
puertorriqueño del momento, eliminó la Sección 936 del Código de Rentas
Internas de los Estados Unidos, que proveía incentivos de exención contributiva a
las empresas de ese país que operaran en Puerto Rico. Esa disposición había
propiciado el surgimiento de un sector manufacturero sustancial, especialmente
en la industria farmacéutica, que logró generar un número considerable de
empleos bien remunerados y una inyección de fondos para la banca
puertorriqueña que, a su vez, facilitó el acceso al crédito en el país. Su eliminación
menoscabó esa actividad económica.
Otro factor ha sido el nivel relativamente bajo de salarios comparado con
el alto costo de la vida. Varios estudios apuntan a que ese costo se debe, en cierta
medida, al requisito impuesto por el Congreso de los Estados Unidos de que la
transportación marítima entre Estados Unidos y Puerto Rico se lleve a cabo en
barcos construidos en Estados Unidos y de bandera, propiedad y tripulación
estadounidenses, es decir, en barcos de la Marina Mercante de ese país, que es una
de las más caras del mundo.27 Debe tomarse en cuenta que las importaciones de
27 Véase 46 U.S. Code §§55101-55102; Informe Krueger, supra nota 5, pág. 8; Jeffry Valentín-Mari, Impacto económico de las leyes de cabotaje en Puerto Rico, 2014, disponible en http://gis.jp.pr.gov/Externo_Econ/Talleres/Impacto%20Economico%20Cabotaje%20JPPR%205%20Sept%202014.pdf (última visita 22 de abril de 2017). Pero véase, United States Government
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Estados Unidos constituyen cerca del 50% de las importaciones totales de Puerto
Rico.28
Pero la causa principal, porque es de naturaleza estructural, es el hecho de
que, desde los primeros años de la ocupación estadounidense de Puerto Rico, éste
no ha tenido nunca una economía propia basada en una producción autóctona
considerable, aunque suplementada en lo necesario, por supuesto, por la
inversión extranjera. Durante todo el Siglo 20 y lo que va del actual, Puerto Rico
ha sido un enclave económico controlado principalmente por el capital
estadounidense. Ello va desde la economía basada en el azúcar de las primeras
décadas del siglo pasado, pasando por la industrialización por medio, primero, de
la industria liviana de la aguja en las décadas del 1940 y 1950 y, luego, por la
industria pesada de las petroquímicas, en la década de 1970, hasta las empresas
de capital intensivo de las industrias farmacéutica y electrónica a partir de los
finales de la década de 1970 y principios de la de 1980 y, más recientemente, a
través de la conversión del país en el paraíso de las megatiendas extranjeras de
ventas al detal.29
Accountability Office (GAO), PUERTO RICO: Characteristics of the Island’s Maritime Trade and Potential Effects of Modifying the Jones Act, March 2013 (donde se aduce que es difícil determinar con precisión el efecto de las leyes de cabotaje de Estados Unidos en el nivel de precios en Puerto Rico; también se concluye que eximir totalmente a Puerto Rico de esa legislación tendría efectos negativos en la industria marítima estadounidense).
28 Estado Libre Asociado de Puerto Rico, Oficina del Gobernador, Junta de Planificación, Estadísticas Seleccionadas del Comercio Exterior de Puerto Rico 2014, disponible en http://gis.jp.pr.gov/Externo_Econ/Estadisticas%20Seleccionadas%20del%20Comercio%20Exterior%20de%20Puerto%20Rico/Estadisticas%20Seleccionadas%20del%20Comercio%20Exterior%20de%20Puerto%20Rico%202014.pdf (última visita 24 de abril de 2017). 29 Para análisis abarcadores de la historia económica de Puerto Rico, pueden verse, entre otros, James L. Dietz, Historia Económica de Puerto Rico (Ediciones Huracán, Río Piedras, 1989); Susan M. Collins, Barry P. Bosworth, and Miguel A. Soto-Class, THE ECONOMY OF PUERTO RICO: RESTORING GROWTH (Brookings Institution Press, 2007); Francisco A. Catalá Oliveras, PROMESA ROTA: UNA MIRADA INSTITUCIONALISTA A PARTIR DE TUGWELL (Ediciones Callejón, San Juan, 2013).
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La crisis fiscal ha agudizado las condiciones de precariedad de la población
y amenaza con empeorarlas mucho más.30
El marco político-constitucional
No es posible entender las respuestas que se han formulado a la crisis fiscal
sin entender el marco político-constitucional de la relación entre los Estados
Unidos y Puerto Rico. Esta sección describirá ese diseño sucintamente.
Puerto Rico fue adquirido por los Estados Unidos como resultado de la
Guerra Hispano-Cubano-Americana de 1898. En los primeros años del Siglo 20,
en una serie de decisiones conocidas como los Casos Insulares, el Tribunal
Supremo de los Estados Unidos determinó que a Puerto Rico debía considerársele
un territorio no incorporado de los Estados Unidos, categoría que fue definida por
el Tribunal como un territorio que “pertenece a pero no es parte de los Estados
Unidos”.31 El Tribunal también reafirmó que los territorios, como Puerto Rico,
están sujetos a los “poderes plenos” del Congreso bajo la Cláusula Territorial de la
Constitución de los Estados Unidos. Esa disposición lee: “El Congreso tendrá
Poder para disponer de y formular todas las Reglas y Reglamentos necesarios
relacionadas con el Territorio u otra Propiedad que pertenezca a los Estados
Unidos”.32
30 Véase el análisis en la sección titulada “La respuesta a la crisis”, infra. 31 Downes v. Bidwell, 182 U.S. 244 (1901); Balzac v. Porto Rico, 258 U.S. 298 (1922). Para análisis a fondo de los Casos Insulares, véanse Efrén Rivera Ramos, THE LEGAL CONSTRUCTION OF IDENTITY: THE JUDICIAL AND SOCIAL LEGACY OF AMERICAN COLONIALISM IN PUERTO RICO (APA Books, 2001); Juan R. Torruella, THE SUPREME COURT AND PUERTO RICO: THE DOCTRINE OF SEPARATE AND UNEQUAL (Editorial Universitaria, Río Piedras, 1985); Bartholomew H. Sparrow, THE INSULAR CASES AND THE EMERGENCE OF POLITICAL EMPIRE (University of Kansas Press, 2006). 32 CONST. de EEUU, Art. IV, Sec. 3, cl. 2 (traducción suplida).
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¿En qué consiste ese poder pleno que el Congreso ejerce sobre los
territorios? Primero, el concepto significa que el Congreso tiene el poder
EXCLUSIVO para tomar decisiones fundamentales relacionadas con la condición
de los territorios. Segundo, los poderes plenos son PODERES GENERALES de
gobierno, en contraste con los poderes limitados (o enumerados) que el Congreso
puede ejercer sobre los estados de la Unión. En otras palabras, el Congreso puede
ejercer sobre el territorio facultades que no podría ejercer en relación con los
estados. Esa es la razón por la cual el Congreso puede adoptar una ley como
PROMESA para controlar los aspectos fiscales, presupuestarios y otros asuntos
clave del gobierno de Puerto Rico, algo que no podría hacer con respecto de los
estados. En tercer lugar, hay un sentido del vocablo “pleno” que fue elaborado por
el Juez Asociado John Marshall Harlan en 1907 en un caso conocido como Grafton
v. U.S.33 Según el Juez Harlan, una de las diferencias entre un territorio y un estado
es que el gobierno del estado no deriva sus poderes de los Estados Unidos,
mientras que el gobierno del territorio debe su existencia totalmente a los
designios del gobierno de los Estados Unidos. Dijo Harlan: “La jurisdicción y
autoridad de los Estados Unidos sobre ese territorio y sus habitantes es supremo
para todos los fines legítimos de gobierno”.34
Fue en el ejercicio de sus poderes plenos que el Congreso de los Estados
Unidos estableció el primer gobierno civil de Puerto Rico bajo el dominio
estadounidense en 1900; extendió la ciudadanía de los Estados Unidos a los
residentes de Puerto Rico en 1917; nos permitió a los puertorriqueños elegir
nuestro propio gobernador en 1947; autorizó a Puerto Rico a adoptar su propia
33 Grafton v. United States, 206 U.S. 333 (1907). 34 Id., a la pág. 354.
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Constitución en 1950 y aprobó esa constitución, con enmiendas, en 1952.
También fue al amparo de sus poderes plenos que en 1976 el Congreso aprobó la
Sección 936 del Código de Rentas Internas, ya mencionada; y bajo ese mismo
poder en 1996 la eliminó con las consecuencias a las que ya nos hemos referido.
Ha sido en virtud de su poder pleno bajo la Cláusula Territorial que el Congreso le
ha puesto topes a los programas de beneficios sociales que ha extendido a Puerto
Rico, como los conocidos como Medicare y Medicaid (que proveen servicios de
salud financiados por el Estado a las personas de mayor edad y las personas
pobres, respectivamente), proveyendo así menos beneficios para los residentes
de Puerto Rico que los disponibles para los de los estados.35 Todas esas acciones
han tenido efectos significativos de largo plazo en la vida política y económica de
la comunidad puertorriqueña. Algunas de ellas tienen relación estrecha con
diversos aspectos de la crisis actual.
Después de la adopción de la Constitución de Puerto Rico en 1952 y la
proclamación de lo que vino a conocerse como el Estado Libre Asociado, muchos
puertorriqueños, estimulados por un sector de su liderato político, llegaron a
pensar que en efecto había ocurrido un cambio fundamental en la relación entre
Estados Unidos y Puerto Rico, es decir, que éste había dejado de ser un mero
territorio de los Estados Unidos, según lo había definido el Tribunal Supremo en
los Casos Insulares.
35 Para descripciones y análisis más detallados de estos desarrollos pueden verse Efrén Rivera Ramos, Puerto Rico: autonomy or colonial subordination?, en PRACTISING SELF-GOVERNMENT: A COMPARATIVE STUDy OF AUTONOMOUS REGIONS (Yash Ghai and Sophia Woodman, eds.) (Cambridge University Press, 2013) 91-117; Efrén Rivera Ramos, Antecedentes históricos de la autonomía política de Puerto Rico como Estado Libre Asociado. Elementos definidores de la autonomía política puertorriqueña y sus fuentes de derecho, en L´ABAST DE L´AUTONOMIA POLÍTICA DE PUERTO RICO/EL ALCANCE DE LA AUTONOMÍA POLÍTICA DE PUERTO RICO: Jornades/Jornadas (Parlament de Catalunya, Barcelona 2005) 13-25.
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Entonces llegó el mes de junio de 2016. Ese mes el Tribunal Supremo
estadounidense decidió dos casos que la mayor parte de los puertorriqueños han
considerado un golpe severo al concepto del Estado Libre Asociado. Uno de esos
casos fue Commonwealth v. Sánchez Valle,36 en el que el Tribunal concluyó que
Puerto Rico no era una entidad soberana para propósitos de la cláusula de doble
exposición de la Constitución de los Estados Unidos. La cláusula de doble
exposición (equivalente al principio de non bis in ídem en otras jurisdicciones)
prohíbe que una persona sea colocada en riesgo de ser condenada dos veces por
el mismo delito, excepto si las acusaciones se formulan por entidades soberanas
diferentes. El Tribunal había resuelto que el gobierno federal, los estados y las
tribus indígenas constituyen soberanos separados para este propósito. 37 Sin
embargo en Sánchez Valle se determina que Puerto Rico no está en esa misma
condición. La opinión mayoritaria en Sánchez Valle concluyó que la relación entre
Puerto Rico y los Estados Unidos es similar a la existente entre un municipio y el
estado que lo ha creado. Para llegar a esa conclusión, el Tribunal recalcó el rol que
el Congreso desempeñó en la creación de la Constitución de Puerto Rico: autorizó
que se adoptara, le introdujo enmiendas importantes y le estampó su aprobación
final. En una aseveración reveladora, el Tribunal añadió que: “Hay un poder que
el Congreso no tiene, según la naturaleza de las cosas: No posee la potestad, ni una
vara mágica o aerógrafo, para borrar o de otra forma reescribir su propio papel
fundamental al conferir autoridad política. O dicho de otra manera, quien delega
no puede desprenderse de su capacidad para delegar – no importa cuánta
36 Puerto Rico v. Sánchez Valle, 136 S.Ct. 1863 (2016).
37 Heath v. Alabama, 474 U. S. 82 (1985); United States v. Wheeler, 435 U. S. 313 (1978).
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autoridad decida otorgarle a otros”.38 En otras palabras, al autorizar a Puerto Rico
a redactar su propia Constitución, el Congreso no renunció a sus poderes bajo la
Cláusula Territorial. De hecho, según la Corte, no podría. La implicación entonces
es que a Puerto Rico debe considerársele todavía un territorio de los Estados
Unidos y que, por definición, sigue estando sujeto a los poderes plenos del
Congreso bajo esa cláusula constitucional.
Cuatro días después de rendida la decisión comentada, el Tribunal
Supremo resolvió Puerto Rico v. Franklin. 39 El caso surgió de las siguientes
circunstancias. En 1984, sin explicación alguna, el Congreso excluyó a Puerto Rico
de los beneficios del Capítulo 9 del Código de Quiebras de los Estados Unidos,40
que permite a los estados autorizar a sus dependencias a solicitar un remedio a su
endeudamiento acudiendo a las cortes federales de quiebras. Hasta ese año Puerto
Rico había estado incluido en las disposiciones de ese estatuto federal. En otras
palabras, podía autorizar a sus corporaciones públicas y municipios a acogerse a
los procedimientos de bancarrota establecidos para todo Estados Unidos. La
acción del Congreso en 1984 le dejó sin ese remedio, que habría sido muy útil para
remediar, por lo menos parcialmente, su aguda crisis fiscal del presente. En vista
de ese desarrollo, en el 2014 la Asamblea Legislativa de Puerto Rico aprobó su
propia ley de quiebras.41 Un grupo de acreedores impugnó la ley puertorriqueña
en el Tribunal de los Estados Unidos para el Distrito de Puerto Rico.
38 Sánchez Valle, a la pág. 1876 (traducción suplida). 39 Puerto Rico v. Franklin California Tax-Free Trust, 579 U.S._____(2016).
40 11 U. S. C. §903(1). La eliminación se efectuó por virtud de la Bankruptcy Amendments and Federal Judgeship Act, §421(j)(6), 98 Stat. 368, codificada en 11 U. S. C. §101(52).
41 Ley para el Cumplimiento con las Deudas y Para la Recuperación de las Corporaciones Públicas de Puerto Rico, Ley Núm. 71-2014 del 28 de junio de 2014.
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Eventualmente, el Tribunal Supremo federal le dio la razón a los acreedores.
Decidió que, aunque el Congreso había excluido a Puerto Rico de los beneficios del
Capítulo 9 de la Ley de Quiebras federal, Puerto Rico seguía constreñido por la
disposición de esa ley que prohíbe a los estados adoptar leyes de reestructuración
de la deuda pública que obliguen a los acreedores a aceptar los términos de los
ajustes decretados sin su consentimiento. En otras palabras, Puerto Rico no podía
reestructurar parte de su deuda mediante el uso del Capítulo 9, pero tampoco
podía aprobar una ley propia para remediar esa deficiencia. En este particular, el
país se encontraba, pues, entre la espada y la pared.
La opinión mayoritaria en el caso Franklin no aborda directamente
problema constitucional alguno, como sería la cuestión de la condición política de
Puerto Rico. Sin embargo, como suele ocurrir aun en los casos que aparentemente
se limitan a un ejercicio de interpretación estatutaria, el Tribunal procede bajo
ciertas suposiciones de naturaleza constitucional. Uno de esos supuestos es que
el Congreso puede válidamente excluir a Puerto Rico de los beneficios de la ley de
quiebras federal, a pesar de que la Constitución de los Estados Unidos requiere
que la legislación federal sobre quiebras sea uniforme en todos los Estados
Unidos.42 Por supuesto (nunca mejor dicho), la única razón por la que el Congreso
puede efectuar esa exclusión es por virtud de sus poderes plenos bajo la Cláusula
Territorial. Disipada quedaba, pues, la ilusión de que Puerto Rico había dejado de
ser un territorio en 1952. Esa aclaración judicial fatal sería reafirmada
legislativamente al Congreso tomar otra acción que analizaré en el próximo
apartado.
42 CONST. de EEUU, Art. I, Sec. 8, cl. 4.
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La respuesta a la crisis
De frente a una crisis fiscal insuperable, sin los mecanismos necesarios
para solventarla internamente, el gobierno de Puerto Rico puso su esperanza en
la intervención del gobierno de los Estados Unidos a su favor. Ello condujo el
cabildeo de parte de funcionarios adscritos a los dos partidos políticos principales
del país para lograr que el Departamento del Tesoro de los Estados Unidos
proveyera algún tipo de rescate financiero para el territorio y que el Congreso
legislara para compensar de algún modo la ausencia de poderes políticos del
gobierno puertorriqueño. Pronto quedó claro que el rescate financiero soñado no
se materializaría. La respuesta del Congreso tampoco se hizo esperar. El 30 de
junio de 2016 el Congreso aprobó y el Presidente Barack Obama firmó la ley
titulada Puerto Rico Oversight, Management and Economic Stability Act, mejor
conocida por sus siglas en inglés como la ley PROMESA. El acrónimo no dejaría de
albergar un tono de perversa ironía.
¿Qué hace PROMESA?
Esta medida legislativa federal crea una Junta de Supervisión Fiscal (que
ha sido bautizada popularmente en Puerto Rico como Junta de Control Fiscal) que
habría de asumir el control de los asuntos fiscales y presupuestarios
puertorriqueños. La Junta tiene la encomienda doble de lograr que Puerto Rico
estabilice sus finanzas y vuelva a tener acceso a los mercados de capital. El
organismo está constituido por siete personas nombradas por el Presidente de los
Estados Unidos. Seis de ellos serían nombrados por recomendación del liderato
republicano y demócrata del Congreso; el séptimo sería designado a discreción
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del Presidente. El Gobernador de Puerto Rico, o su representante, tendría
participación sin voto en la Junta.
La ley provee un mecanismo para que Puerto Rico o sus dependencias
gubernamentales puedan ajustar sus deudas mediante acuerdos voluntarios con
los acreedores, aprobados por la Junta y confirmados por un tribunal federal, y
otro para que la Junta pueda acudir al tribunal federal para reestructurar las
obligaciones del estado puertorriqueño mediante un procedimiento parecido,
pero con modificaciones, al provisto por el Capítulo 9 de la Ley de Quiebras
federal. El estatuto contiene otras disposiciones misceláneas entre las que
destacan dos. Primero, la ley crea un funcionario dedicado a la gestión de
proyectos “críticos” que estarán exentos de los requisitos para la obtención de
permisos y otras aprobaciones ordinarias, especialmente en el área ambiental,
adoptadas por el gobierno de Puerto Rico para el desarrollo de proyectos de
diversa naturaleza. En segundo lugar, autoriza al Gobernador de Puerto Rico a
disminuir el salario mínimo a los trabajadores menores de veinticinco años de
edad que accedan a su primera experiencia laboral.
La sección 4 de la ley dispone claramente que ésta prevalece sobre
cualquier ley general o específica del territorio que sea incompatible con ella. Se
decreta, además, que, aunque la Junta de Control Fiscal debe considerarse una
entidad del gobierno de Puerto Rico, no estará sujeta al Gobernador ni a la
Legislatura territorial y que no se podrá aprobar ley alguna que impida que realice
sus funciones.
La Junta de Control Fiscal tiene facultades muy amplias. Por ejemplo:
aprobar los planes fiscales de largo plazo del gobierno de Puerto Rico; aprobar
los presupuestos anuales del país; requerir informes periódicos al gobierno sobre
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el cumplimiento de los planes fiscales y presupuestos certificados por la Junta;
dejar sin efecto las leyes, reglas y reglamentos adoptados por el gobierno de
Puerto Rico que estime incompatibles con los planes fiscales aprobados; avalar de
antemano, de así estimarlo necesario, los contratos y otras transacciones
financieras del gobierno; formular recomendaciones sobre una gran variedad de
asuntos organizativos, gerenciales, operacionales y estructurales con la obligación
correspondiente del gobierno de justificarle a la Junta, al Congreso y al Presidente
de Estados Unidos su negativa a implantarlos; autorizar las propuestas de
acuerdos voluntarios de reestructuración de la deuda entre el gobierno y sus
acreedores; decidir cuándo debe acudirse al tribunal para solicitar un reajuste de
la deuda y asumir la representación del gobierno y del pueblo de Puerto Rico en
los procesos de quiebras que se inicien; y otras facultades de diverso tenor. La
Junta cesará sus funciones cuando certifique que ya Puerto Rico tiene acceso a los
mercados y que Puerto Rico ha experimentado cuatro años consecutivos de
presupuestos gubernamentales balanceados. Las certificaciones (o ausencia de
ellas) de la Junta no están sujetas a revisión judicial.
La ley PROMESA en efecto desplaza o suspende numerosas disposiciones
de la Constitución de Puerto Rico. La Junta que crea no es otra cosa que un supra
gobierno compuesto de funcionarios no electos cuyas determinaciones se
imponen sobre las del gobierno debidamente electo del pueblo puertorriqueño.
Al momento de efectuar la revisión final de esta ponencia, ya la Junta de
Control Fiscal ha certificado el primer plan fiscal del gobierno de Puerto Rico para
un término de diez años. Su lectura permite anticipar que antes de que la Junta
cese sus funciones, el pueblo de Puerto Rico experimentará tanto una contracción
adicional de su economía como los rigores de las medidas extremas de austeridad
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que el plan contempla. Se proyecta la reducción sustancial de servicios públicos
en la salud, la educación y otros sectores básicos; la disminución de la plantilla
laboral del estado y la eliminación o achicamiento de beneficios marginales; el
menoscabo de las pensiones de los empleados públicos; un encarecimiento mayor
de la vida, debido a la imposición de nuevas contribuciones; y otros efectos
económicos y sociales. 43 Es de esperarse también un incremento en el flujo
migratorio hacia los Estados Unidos. Un ejemplo dramático de las medidas de
austeridad lo constituye la decisión inexplicada de sustraer del presupuesto de la
Universidad de Puerto Rico la cantidad de $450 millones para el año fiscal 2020-
2021 y de $512 millones para el año fiscal 2025-2026. Ello constituye
disminuciones del 54% y del 61%, respectivamente, de los dineros que la UPR
recibe actualmente de los ingresos generales del estado. Existe un consenso en la
comunidad universitaria de que esos recortes tan drásticos tendrán un efecto
devastador en el sistema público de educación superior del país.44 Por otra parte,
una crítica que se ha formulado insistentemente a PROMESA es que se ocupa muy
poco o superficialmente del asunto del desarrollo económico, que, a la larga, sería
lo que podría subsanar las graves deficiencias estructurales de la economía
puertorriqueña.45
43 En este momento la situación es muy fluida. Aunque la Junta de Control ha certificado un plan fiscal, todavía faltaba por aprobarse el presupuesto del año 2017-18. Los acontecimientos futuros dependerán, en buena medida, de cómo se implanten el plan y los presupuestos subsiguientes y la reacción que ese proceso cause en diversos sectores de la población. 44 Al momento de escribir este ensayo, nueve de los once recintos del sistema de la Universidad de Puerto Rico se encuentran paralizados por una huelga indefinida decretada por el estudiantado en respuesta, entre otras cosas, a los recortes anunciados por el gobierno y la Junta de Control Fiscal. 45 Véase, por ejemplo, Joseph E. Stiglitz, Debt, Austerity and Growth: There is Another Way, Conferencia auspiciada por el Centro para una Nueva Economía de Puerto Rico, 6 de abril de 2017, disponible en https://www.youtube.com/watch?v=_1vcWhyJ9uQ&feature=youtu.be.
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Particularmente pertinente para el planteamiento central de esta ponencia
sobre las repercusiones políticas que pueden tener ciertas respuestas a las crisis
económicas es el hecho de que PROMESA establece expresamente que la ley ha
sido promulgada al amparo de los poderes plenos del Congreso bajo la Cláusula
Territorial de la Constitución de los Estados Unidos. Si alguien tenía dudas sobre
el carácter territorial (en el sentido del derecho constitucional estadounidense)
del Estado Libre Asociado de Puerto Rico y en torno al alcance del poder del
Congreso de Estados Unidos sobre el pueblo de Puerto Rico, el Congreso mismo se
ha encargado de disiparlas en remache de las decisiones del Tribunal Supremo
estadounidense en los casos de Sánchez Valle y Franklin.
Aparte de los efectos descritos, con sus repercusiones negativas para el
disfrute de derechos económicos y sociales básicos, la imposición de PROMESA ha
significado, pues, un serio menoscabo de las facultades de autogobierno del
pueblo de Puerto Rico, una profundización de su condición colonial y un retroceso
sustancial en sus aspiraciones democráticas. PROMESA fue aprobada por el
Congreso de los Estados Unidos. Debe recordarse que Puerto Rico no tiene
representación con voz y voto en ese organismo legislativo. Solo cuenta con una
Comisionada Residente en Washington que ocupa un escaño en la Cámara de
Representantes con voz, pero sin voto. La Comisionada puede pertenecer a los
comités del Congreso, pero no puede votar en el hemiciclo ni siquiera en el caso
de aquellas leyes que afecten directamente a Puerto Rico. De hecho, según el
derecho vigente, todas las leyes aprobadas por el Congreso aplican en Puerto Rico
salvo que el Congreso nos excluya de su alcance o resulten “localmente
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inaplicables”, 46 criterio enigmático, si alguno, que nunca ha tenido contenido
concreto. Los residentes de Puerto Rico tampoco votamos por el Presidente de
Estados Unidos, que estampó su firma en PROMESA.
Conclusión
La situación demográfica, económica, fiscal, social, cultural, política y
jurídica de Puerto Rico y su relación con los Estados Unidos alberga complejidades
mucho mayores que las que he podido analizar en este breve espacio. He dedicado
cientos de páginas en otros lugares a tratar de explicar solamente sus aspectos
político-constitucionales y aun no he agotado el tema.47 Sin embargo, me parece
que esta sucinta exposición sobre la relación entre la crisis fiscal actual y el
sistema político-constitucional que rige en el país puede ilustrar de forma
concreta, en el contexto de un caso particular, las repercusiones políticas y en el
ámbito de los derechos individuales y colectivos de las respuestas posibles de
parte del estado (metropolitano o colonial) a una crisis fiscal o económica
determinada. Aun cuando vengan envueltas en el ropaje del lenguaje
46 Ley de Relaciones Federales entre Estados Unidos y Puerto Rico, 48 U.S.C. 731, 734. 47 Véase, entre otros, Efrén Rivera Ramos, THE LEGAL CONSTRUCTION OF IDENTITY, supra nota 31; Puerto Rico: Autonomy or Colonial Subordination?, supra nota 35; Antecedentes históricos de la autonomía política de Puerto Rico, supra nota 35; The Political Status of Puerto Rico: The Long Term Effects of American Expansionist Discourse, en THE LOUISIANA PURCHASE AND AMERICAN EXPANSION, 1803-1898 (Sanford Levinson and Bartholomew H. Sparrow, eds.) (Rowman and Littlefield Publishers, 2005) 165 -180; Deconstructing Colonialism: the “Unincorporated Territory” as a Category of Domination, en FOREIGN IN A DOMESTIC SENSE: PUERTO RICO, AMERICAN TERRITORIAL EXPANSION AND THE U.S. CONSTITUTION (Christina Duffy Burnett & Burke Marshall, eds.)(Durham, NC: Duke University Press, 2001); Self-Determination and Decolonization in the Society of the Modern Colonial Welfare State, en ISSUES OF SELF-DETERMINATION (William Twining, ed.) (Aberdeen University Press, 1991) 115-132; HEGEMONÍA Y LEGITIMIDAD EN EL PUERTO RICO CONTEMPORÁNEO, Working Papers, WP No. 149, Instituto de Ciencias Políticas y Sociales, Barcelona, España (1998).
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especializado de los economistas, de los expertos en finanzas, de los contables y
de los nuevos peritos en reestructuraciones fiscales, las soluciones que se sugieren
y adoptan tienen un fondo eminentemente político y valorativo. Reflejan opciones
escogidas desde perspectivas teñidas por las posiciones de poder que se ostentan
y el lugar que se ocupa en la sociedad o aun en el orden regional e internacional.
Esas respuestas tienen efectos sobre poblaciones y personas concretas que deben
ser susceptibles de evaluación a través del prisma de los principios democráticos
y los derechos humanos. No vale cualquier solución, por más técnicamente
perfecta que parezca (si es que lo es), si se quiere respetar la democracia.
En el caso de Puerto Rico, la PROMESA que idearon para enfrentar la crisis
fiscal el Congreso y el Presidente de los Estados Unidos, junto a sus aliados,
incluidos los provenientes de Puerto Rico mismo, se ha percibido por sectores
importantes de nuestra sociedad como otra imposición colonial que contraviene
los valores democráticos, amenaza con menoscabar los derechos humanos de sus
poblaciones más vulnerables y socava el derecho a la autodeterminación del
pueblo de Puerto Rico.