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E C O N O M Í APARA LA LUCHAE D U C AT I VA

CICLO DE FORMACIÓN

COYUNTURA ECONÓMICA Y EDUCATIVA

Coyuntura económica y educativa

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La presente cartilla presentará un esfuerzo de describir y analizar la coyuntura económica uruguaya y relacionar estos fenómenos a la educación teniendo en cuenta su forma administrativo institucional, como algunos de los proyectos pedagógicos en disputa.

El análisis de la coyuntura no representa ningún esfuerzo trivial. Por el con-trario, supone tomar muchas definiciones que tienen que ver con el bagaje ideológico que cuenta quien lo hace, y a las personas para las cuales está desti-nado. Esto implica que no se resume a un flash informativo sobre fenómenos económicos, sino que implica realizar un recorte de la realidad (seleccionar qué fenómenos queremos analizar), desde qué ángulo queremos abordarlos y qué marco teórico utilizaremos para darles una explicación coherente. Un ejemplo concreto de lo anterior puede verse con la instalación de la segunda planta de procesamiento de celulosa de UPM. Al mismo fenómeno (la instalación de la planta), se lo puede ver desde distintas perspectivas, por ejemplo: desde la perspectiva de los trabajadores de la construcción, desde la mirada de los pro-ductores rurales de la zona, desde la perspectiva de los habitantes de Pueblo Centenario y Paso de los Toros, desde la perspectiva de la profundización del modelo extractivista, desde la perspectiva del impacto medioambiental, des-de la perspectiva de la profundización de la dependencia económico-política de Uruguay, desde la perspectiva del Estado, su recaudación y las normativas e inversiones generadas.

Cada una de estas, está anclada en grupos sociales, y cada una plantea bene-ficiarios y perjudicados. A nivel general de la economía podríamos decir que sucede eso. No existen hechos neutrales, cada fenómeno económico -como lo es el crecimiento del nivel de actividad, la caída del empleo, deterioro de los términos de intercambio o cualquier otro- afectan directamente e indirecta-mente a las personas de forma diferente.

Por estas razones, quién hace el esfuerzo de resumir, analizar y explicar la coyuntura económica, debe elegir sectores sociales para asumir su mirada. Este ejercicio se da a veces inconscientemente, otras de forma consciente, pero marca el hecho fundante de cualquier trabajo en las ciencias sociales que analice la realidad.

Desde COMUNA intentamos plantarnos desde el punto de vista de las per-sonas que viven de su trabajo, sea este remunerado o no remunerado. Las personas empleadas en el mercado de trabajo formal, las personas que están informalmente en el mercado de trabajo, quienes están desempleadas, las re-tiradas o las que aún no han participado por alguna razón (edad, dedicación total al trabajo no remunerado, etc). A su vez, para esta cartilla recortamos más aún la mirada, tratando de colocarnos del lado de los intereses de los

Introducción

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distintos actores que conforman el sistema educativo del Uruguay (estudian-tes, docentes, educadores, y funcionarios de gestión y servicio).

Por otro lado, una vez que elegimos desde dónde nos paramos para realizar los análisis, y qué fenómenos de la realidad nos interesa abordar, nos topa-mos con un problema extra: qué herramientas metodológicas usamos para poder abordarlos. En general, se construyen variables que miden aspectos específicos de los fenómenos económicos. Ninguna variable por sí sola nos puede transmitir de forma completa todo lo que quisiéramos saber sobre la situación económica (¿el crecimiento del PIB indica que se vive mejor?). Ade-más, la construcción de variables/indicadores obedece a criterios estadísticos estandarizados internacionalmente sobre los que no tenemos mucho control. Esta construcción está basada en paradigmas económicos neoclásicos y falla en poder medir aspectos de los fenómenos económicos y sociales que son im-portantes en la vida de las personas, pero que son ocultados o minimizados por la doctrina económica ortodoxa. Si tomamos el ejemplo del PIB, se pue-de destacar como falencias que solo contabiliza como producto aquello que se valora monetariamente en el mercado, y por tanto, no cuenta dentro del indicador, por ejemplo: al trabajo no remunerado, o al pasivo ambiental que generan algunas actividades productivas.

Para el análisis económico, utilizamos un apoyo empírico basado en las es-tadísticas oficiales (por ejemplo hablamos de que creció la economía en un momento determinado, porque aumentó el PIB relevado por el Banco Cen-tral del Uruguay en relación a otro período temporal de referencia). Esto hace muy difícil poder abordar fenómenos que son de gran interés, pero que no son relevados constantemente. Por ejemplo, para analizar la evolución del traba-jo no remunerado, las cargas de horas de trabajo entre sexos, etc. se usan las Encuestas de Uso del Tiempo que para Uruguay no se realizan anualmente y los últimos datos disponibles son del 2013.

Por último, debemos explicar los fenómenos que se describen. Esto es muy importante dado que le da sentido a los fenómenos, y permite hacer valora-ciones políticas sobre los movimientos económicos pasados, actuales y pensar los futuros. Para ello, debemos adoptar ciertos conceptos teóricos que per-mitan guiar nuestro análisis y darle sentido a los resultados de los datos. No sólo nos interesa qué nos pasa, sino, por qué pasa lo que nos pasa. Para ello, pondremos énfasis en la relación entre educación y economía.

En el correr de la cartilla nos propondremos responder preguntas que guíen nuestro análisis.


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¿Qué cosas caracterizan la economía uruguaya? ¿Qué claves podemos tener para entenderla?En primer lugar, es necesario tener en cuenta el carácter capitalista, pequeño y abierto de nuestra economía. Desde la colonia hasta la actualidad, la for-mación económica uruguaya se ha estructurado para poder relacionarse con la economía mundial tomando el lugar que le era asignado. Las condiciones geográficas (fertilidad del suelo, clima templado, existencia de puertos natu-rales), y las instituciones generadas en la colonia (relación colonia-metrópoli), marcaron la especialización de la economía en bienes primario-exportadores para competir en el mercado internacional.

La conformación de la estructura económica capitalista ligada a un lugar es-pecífico en la división internacional del trabajo (como en nuestro caso), ha generado un amplio abanico de corrientes teóricas que han intentado expli-car las consecuencias de dicho arreglo económico en la vida de las personas. En particular, nos interesan tres: el estructuralismo, el dependentismo y las teorías basadas en la renta agraria.

El estructuralismo1 establece que la falta de desarrollo relativo de las econo-mías latinoamericanas (y con ellas el menor bienestar de las personas), tiene que ver con que las economías primario-exportadoras (de carne, granos, mi-nerales, etc.), pierden en el comercio internacional dado que tendencialmen-te los precios de sus productos exportables son menores que los importables (fenómeno conocido como Tendencia Secular al Deterioro de los Términos de Intercambio). A partir del comercio internacional, el mundo se dividiría en dos tipos de países, los del centro (países desarrollados) y los de la periferia (países del subdesarrollo). La relación comercial entre estos dos polos marca que la tendencia al deterioro de los términos de intercambio implicaría un desbalance de largo plazo en las cuentas de los países periféricos impidiendo su desarrollo. Para poder sortear este problema, los países de la periferia de-berían generar un cambio estructural en su matriz productiva y desarrollar bienes de otro tipo (incorporando mayor grado tecnológico, preferentemente con desarrollo industrial). Esto permitiría sortear las trabas en la economía internacional, aumentar los niveles de productividad en la economía, mejo-raría la calidad de empleo y los salarios, los ingresos del Estado y ampliar la protección social y los servicios Estatales.

Desde una visión alternativa, los teóricos de la dependencia2 (y dentro de ellos los de extracción marxista) sostienen que la economía internacional ordena a los Estados según su posición en la división internacional del trabajo confor-mando dos grandes grupos, dominantes y dependientes.

1 Esta corriente nace a mediados del SXX, con la conformación de la Comisión Económica para América Lati-na y el Caribe (CEPAL) por parte de la Organización de Naciones Unidas. Esta corriente tuvo al argentino Raúl Prébisch como intelectual fundante, y ha contado con aportes de intelectuales como Octavio Rodríguez, María Conceiçao Tavares, Celso Furtado, Osvaldo Sunkel y Pedro Paz entre otros/as.

2 Esta corriente, nace en épocas del comienzo del plan cóndor, y con el exilio de un contingente importante de intelectuales brasileños a Chile. ha contado con los aportes de Fernando Henrique Cardozo y Enzo Faletto. En su raíz marxista, los intelectuales de referencia fueron Rui Mauro Marini, Vania Bambirra, Theotonio Dos Santos, André Gun-der Frank. Actualmente se pueden encontrar trabajos de Jaime Osorio que realizan buenas recopilaciones sobre la teoría dependentista. En Uruguay el mejor ejemplo de esta tradición teórica lo realizaron investigadores del Instituto de Eco-nomía de la Facultad de la República con su trabajo “El proceso económico del Uruguay” en el año 1969.

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Los países dominantes, deben ampliar sus fronteras económicas (ampliación de mercados de exportación, colocación de inversiones a través de empresas multinacionales, acuerdos de libre comercio) para poder valorizar la creciente acumulación de capital. Esto que desde la perspectiva de los países centrales los teóricos marxistas (Lenin, Luxemburgo) caracterizaron como imperialis-mo, genera relaciones de dependencia en las economías del resto del mundo (dependencia de capitales, tecnología, cuotas de mercado)3. Por su parte, las economías dependientes para poder comerciar internacionalmente, se espe-cializan en aquellos bienes que son funcionales a la acumulación de capital de los países dominantes (alimentos, materias primas, productos industriales con bajo contenido tecnológico). La forma de producción y la relación entre las élites criollas e imperialistas, hace que las mejoras para la competitividad de las economías dependientes se haga mediante la Sobre explotación de la clase trabajadora. La relación comercial entre dominantes y dependientes se-ría que los primeros venden productos industriales complejos (intensivos en el uso de maquinaria, por lo tanto con poco valor)4 y los segundos productos primarios con mayor intensidad del factor trabajo (por lo tanto con mucho valor). Esta relación entonces, supone un Intercambio Desigual. En términos abstractos, la sobre-explotación, hace que en los países dependientes se genere más valor que en los países dominantes, y que éstos se apropien del mismo. Por lo tanto los países dependientes transfieren valor a los países dominantes. Bajando un poco el grado de abstracción, esto quiere decir que el Estado de Bienestar que supo contener a los trabajadores y trabajadoras europeas, pudo construirse en base al deterioro de los niveles de vida de la clase trabajadora latinoamericana, africana o asiática.

Para poder desarrollarse plenamente los países y aumentar los niveles de bien-estar de su población, deberían generarse procesos de liberación nacional y cambio social, dado que los lazos de la dependencia se generan tanto por la relación entre los países, como entre las élites de los países que son funciona-les a los mismos.

Por último, existe otra corriente crítica de estas dos, y toma como elemento central para el análisis el tipo de bien que se produce en economías como la uruguaya5. Los productos primarios, o basados en bienes primarios tienen la particularidad de que dependen del factor tierra. Este factor no es trasladable (como el capital a través de las inversiones, o el trabajo a través de la migración), ni es homogéneo (a pesar de que puedan generarse mecanismos a través de la tecnología para aumentar la cantidad de productos que salen de un pedazo de tierra, existen límites al incremento de productividad y tienen que ver con las diferentes fertilidades de los suelos). Por estas condiciones específicas, los productos basados en la extracción de recursos naturales, son captadores de una renta. Esta, está dentro del precio de estos bienes y es apropiada por el dueño de la tierra. Por lo tanto, en momentos en que los precios internacio-nales de las materias primas están al alza, los terratenientes de los países pro-ductores de bienes primarios captan mucha renta (ingresos que llegan desde los países con los cuales se comercia). Esta renta (que forma parte de uno de los elementos de la ganancia capitalista), se va diseminando en la economía

3 Además del relacionamiento entre naciones, se generan relaciones entre instituciones de distinto tipo (Bancos Internacionales, Organismos Supranacionales como Organizaciones de Crédito Multilaterales, Calificadoras de Riesgo) que fomentan y refuerzan la expansión imperialista de los países dominantes.

4 En la teoría marxista, el trabajo es el único factor productivo capaz de crear valor, Por lo tanto los bienes in-tensivos en trabajo contendrán más valor que bienes intensivos en maquinaria.

5 Esta corriente se forma influida por los trabajos de Íñigo Carrera y su equipo de investigación. Ejemplos de análisis pueden encontrarse para el caso argentino (Iñigo Carrera 2007), el brasileño (Grinberg, 2011, 2013, 2015), el venezolano (Dachevsky, 2011; Kornblihtt, 2015; Kornblihtt y Dachevsky, 2017), el uruguayo (Oyhantçabal y Sanguinetti, 2017 ; Oyhantçabal, 2018, 2019).


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permitiendo que otros emprendimientos menos productivos puedan existir. Además para el Estado, es posible captar parte de esa renta y redistribuirla utilizando distintos instrumentos de política. Desde esta perspectiva, los ci-clos progresistas y en general en toda latinoamérica en la última década, han tenido que ver con un período histórico excepcional donde los aumentos en los precios de los principales productos exportables generaron un aumento en la captación de renta, y con su diseminación en la economía (de diferentes formas según el Estado en cuestión) generaron ciclos virtuosos (aumento de actividad, empleo, ingresos, reducción de pobreza, etc). Cuando cambió la ten-dencia en los precios internacionales de las materias primas, aumentaron las tensiones para poder compensar la caída de la ganancia capitalista producto de la reducción en la captación de renta. Esto generó ajustes anti-populares en toda la región, crisis económicas, etc.

Independientemente del enfoque que más nos convenza, existen algunas cues-tiones que pueden servir para los tres y en las que se hará acento:

1) Uruguay tiene una economía capitalista, por lo tanto rige bajo la ley del valor6 y tiene a la ganancia capitalista como principal sustento de la clase dominante.

2) Al ser una economía capitalista, necesita para poder existir de traba-jadores y trabajadoras asalariados (cuyos ingresos salariales pueden afectar la tasa de ganancia y que por lo tanto se pueden generar tensiones distribu-tivas entre clases) y trabajadores y trabajadoras no remuneradas encargadas de tareas de cuidados y reproducción de la vida. Esto genera conflictos que se traducen en relaciones de poder entre los géneros, siendo las mujeres quienes quedan relegadas del mercado de trabajo formal para cumplir las tareas de reproducción de la vida.

3) Uruguay tiene una economía abierta, está enclavada en la división in-ternacional del trabajo desde la posición de los países primario-exportadores, y tiene una escala productiva que no le permite afectar los precios interna-cionales de los productos que comercia.

4) Las actividades primario-exportadoras son el motor de la generación de ganancia capitalista.

5) Este tipo de especialización productiva conlleva la explotación de los bienes comunes como la naturaleza, afectando a las personas causando pér-didas en su bienestar por el impacto en el medio en que desarrollan sus vidas.

6 La Ley del Valor establece que los bienes o servicios realizados para su venta en el mercado (mercancía) valen el equivalente al tiempo de trabajo necesario para hacerlo por el promedio de los productores de ese bien o servicio en condiciones normales. En torno a ese valor, fluctúan los precios de mercado. En el precio, además del valor de la mercan-cía, existe un valor extra (plusvalor) que se transforma en la ganancia capitalista.

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¿Estamos mejor o peor? ¿Con respecto a quién? ¿Con respecto a cuándo?

Esta pregunta es difícil de responder. ¿Cómo medimos si estamos mejor o peor económicamente que alguien, o con respecto a otro momento del tiempo pasado?

En la economía se utiliza comenzar a responder a esta pregunta por el compor-tamiento del Producto Interno Bruto (PIB) para periodos cortos de tiempo, y del PIB per cápita entre economías y períodos largos de tiempo. La idea por detrás, es que una economía está mejor, cuando puede crear mayor cantidad de riquezas en relación a su cantidad de habitantes. La segunda idea implícita, es que una economía capaz de generar riquezas de forma constante, tiene me-jores posibilidades materiales de satisfacer las necesidades de sus integrantes.

La economía uruguaya vive un proceso sin precedentes, tener 16 años consecu-tivos de crecimiento económico. El último año, el crecimiento económico fue del 1,6%, llegando a ser el PIB U$S 57.443 millones. No obstante, la dinámica de crecimiento desde el 2015 marca una progresiva tendencia al estancamiento.

Gráficamente se puede ver que el crecimiento económico en los años poste-riores a 2015 fue sustancialmente menor al del período anterior (el promedio de crecimiento entre 2005 y 2014 fue del 5, 4%, mientras que el promedio de crecimiento entre 2015 y 2020 se estima en 1,6%).Este efecto se acentúa si tomamos en cuenta que el último dato publicado del PIB trimestral en 2019, muestra que el PIB sufrió una caída del 0, 2% con respecto al primer trimestre del año pasado. El comportamiento trimestral se explica por la recesión en la industria manufacturera y el sector de comercio, reparaciones, restaurantes y hoteles (vinculados a la actividad turística) del 2,5% y del 6,9% respectivamente. También se redujo la inversión en capital fijo (3,2%) y el Consumo final (0,3%).

Gráfico 1. Crecimiento del PIB a precios constantes del 2005

Fuente: Elaboración propia en base a datos del BCU y la Rendición de Cuentas 2019. *Proyección realizada por el MEF


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¿Y esto a mí qué me importa?

El estancamiento de la economía, repercute en sectores que son intensivos en trabajo, como el caso de los comercios, la construcción, o la industria7. Esto deteriora las condiciones del mercado de trabajo reduciendo la tasa de empleo8 (que con respecto a mayo de 2018 cayó un punto porcentual), y au-mentó la tasa de desempleo (en casi un punto porcentual con respecto a mayo de 2018, hasta ubicarse en 9,2%). En el gráfico 3, puede observarse la línea recta negra que marca la tendencia del desempleo. Como puede verse, esta tendencia marca un crecimiento continuo del desempleo en todo el período (2013-2019), y puede apreciarse como el desempleo crece con mayor fuerza a partir del año 2015.

Esta situación no afecta a todas las personas por igual. Como puede verse en el gráfico 3, el deterioro del empleo recae en mayor medida a mujeres, y espe-cialmente a las mujeres jóvenes. Este es un rasgo estructural de la economía presente a lo largo del tiempo. No obstante, esta tendencia en el largo plazo parece irse reduciendo. En el año 1998, la tasa de desempleo en las mujeres era 5,3 puntos porcentuales mayor que la de los hombres, en 2008 esta diferen-cia era de 4,7 puntos porcentuales, y en 2018 era de 2,7 puntos porcentuales.

7 Al mes de Mayo de 2019, el sector de Comercio concentra el 18,3% de los asalariados y asalariadas, la Indus-tria Manufacturera el 10% y la Construcción el 8%.

8 Dentro de los empleados, el 72% son trabajadores y trabajadoras asalariados, el 23,5% son cuentapropistas y el 4,4% restante lo conforman cooperativistas, patrones y miembros del hogar no remunerados.

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Rendición de Cuentas 2019

Gráfico 2. Evolución del empleo por sectores entre primer trimestre 2015 y primer trimestre 2019, en miles de personas

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Gráfico 3. Tasa de desempleo total, mujeres menores y mayores de 25 años

Fuente: Elaboración propia en base al INE

Mientras la tasa de desempleo en mayo de 2019 es 9,8% para el total del país, para las personas menores a 25 años es del 32,3%. Mientras que para el total de la población la diferencia en tasas de desempleo entre hombres y mujeres es de 3,3 puntos porcentuales, para la población femenina menor a 25 años esta diferencia se estira hasta cerca de 10 puntos porcentuales, alcanzando tasas de desempleo de 38,3%.

En cuanto al empleo, los principales problemas contemplados en las estadís-ticas oficiales, los tienen los trabajadores que no están amparados en la Se-guridad Social (26% del total de personas ocupadas). Esto marca que casi un cuarto de la población trabajadora realiza su actividad no contando con de-rechos como el de recibir una indemnización por desempleo, seguro de salud, ni una jubilación en el futuro por los años que realizó esa tarea. Otro de los problemas relevados es de los que tienen un trabajo pero tienen disposición y desean trabajar más horas, esta categoría se le llama “subempleo” y son un 10,4% del total de los y las ocupadas.

A su vez, el poder de compra de los trabajadores y trabajadoras asalariados (medido a través del Índice de Salario Real), entre junio de 2018 y junio de 2019 creció 1,4%. Desde una mirada temporal más amplia, se puede observar que desde 2015 los aumentos del salario real han sido inferiores a los reali-zados a partir de 2005.


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Gráfico 4. Evolución del Índice de Salario Real 2005 - 2019

Fuente: elaboración propia en base a datos del INE.

Gráficamente, el fenómeno se puede ver de la siguiente manera. En el grá-fico 4, la evolución del índice está representada por la línea que es irregular, mostrando picos y caídas entre los meses del año. La tendencia que está en el fondo del comportamiento del salario real, está representada por las líneas rectas que marcan la tendencia. Hay dos líneas rectas, una que representa el comportamiento tendencial del salario real de antes de 2015 (que comienza por abajo y al tener una inclinación más pronunciada, marca que el salario real aumentaba con mayor fuerza), y otra que comienza por arriba (y representa el salario real después de 2015), y al tener una inclinación menor da cuenta de la menor fuerza que tienen los aumentos salariales hasta la fecha. Dada la centralidad del salario como medio para adquirir bienes y servicios, cuando esto se estanca o cae, se dan procesos de ajuste al interior de los hogares para compensar esta caída (se sustituye con tiempo y esfuerzo no remunerado).

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Gráfico 5. Porcentaje de personas que viven bajo la línea de pobreza

Fuente: Elaboración propia en base al INE

La relación entre empleo y pobreza es compleja. Por un lado, en el ciclo de crecimiento económico hasta 2014, el aumento del empleo fue la principal causa para la reducción de la pobreza al incorporar personas que tenían pobre-za monetaria al mercado formal de trabajo. En el período de enlentecimien-to económico y posterior estancamiento, las personas que perdieron empleo no eran necesariamente de las capas más pobres o con peor calificación (se perdió empleo industrial). Esto generó que no aumentara significativamente la pobreza a corto plazo. De continuar una tendencia al estancamiento con pérdidas de puestos de trabajo, esta situación podría empeorar.

Además del comportamiento de la economía, existe otro elemento que in-fluencia los ingresos de los hogares y tiene que ver con la dinámica propia de los consejos de salario. En relación a ella hay dos elementos a tener en cuen-ta. En primer lugar la modificación de los lineamientos del Poder Ejecutivo en cuanto a la negociación salarial, promoviendo la nominalización del sa-lario, los aumentos diferenciales por sectores de actividad, y los topes en los aumentos salariales nominales. Dado que en la 7ma ronda de los Consejos de Salarios, el 65% de los convenios se enmarcaron dentro de estos lineamientos, es esperable que los aumentos salariales reales sean escasos. El otro elemento a tener en cuenta es el aumento del desempleo y con él, la disminución en la fuerza del movimiento sindical para presionar y negociar. Entre otras cosas, esto se plasmó en la dicotomía entre elegir preservar puestos de empleo, o pelear por mejoras salariales.

¿Esto cómo se explica?

La situación previamente descrita, está marcada con la caracterización de los rasgos fundamentales de la economía uruguaya que establecimos en el comien-zo. Al ser una economía extractivista y primario exportadora, la suerte de toda la economía depende de la capacidad de expansión de su sector exportador.


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Como puede verse en la gráfica 6, el dinamismo de las exportaciones se es-tancó a partir de 2014. Esto tiene que ver con la evolución de los precios in-ternacionales de las materias primas exportables que redujeron los márgenes de ganancia de las actividades exportadoras (debido a la reducción de la renta agraria incorporada en sus precios).

En el gráfico 7 se puede ver que los precios de los distintos commodities no va-riaron de la misma manera9. Si bien productos como la soja y el trigo tuvieron

9 Vale destacar que los 4 principales productos exportables en 2018 fueron: 1º Pasta de celulosa (18% del total de exportaciones); 2º Carne bovina (18% del total de exportaciones); 3º Productos lácteos (8% del total de exportaciones); y 4º Soja (6% del total de exportaciones).

Gráfico 6. Exportaciones de bienes y servicios en miles de millones de pesos constantes de 2005

Gráfico 7. Índice de precios internacionales de los principales productos primarios exportables (Commodities)

Fuente: Elaboración propia en base a datos del BCU

Fuente: elaboración propia en base a datos de Indexmundi

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caídas muy pronunciadas, productos como la carne o la pulpa de celulosa10 se mantuvieron relativamente constantes. Esto podría explicar que el deterioro de la economía uruguaya no haya sido tan grande como la de Brasil (cuyas principales exportaciones en 2018 fueron la soja, el petróleo y el hierro), o la de Argentina (con los granos como ejemplo).

Desde la perspectiva estructuralista, esto volvió a generar deterioro en los tér-minos de intercambio entre Uruguay y sus principales socios comerciales de los países centrales (a excepción de Estados Unidos).

En el gráfico 8 se puede ver como los términos de intercambio de Uruguay con las potencias centrales crecían hasta 2014 (período que comienza el declive de los precios internacionales de los commodities), y a partir de allí se estancan y comienzan lentamente a decrecer.

Esta situación tiene dos correlatos extra. En primer lugar, dado que el fenó-meno que está afectando a Uruguay, afecta a todos los países de la región, las economías Brasileñas y Argentinas están en crisis perjudicando pueblos. Esto afecta a la economía uruguaya vía disminución del turismo y reducción del comercio (sobre todo de los productos industriales que tienen como principal destino la región). El otro correlato, es que al reducirse el margen de ganancia capitalista, se reduce tanto la inversión local, como la extranjera. El promedio anual de flujos de capital nuevo para el período 2016-2018 es casi un 60% me-nor del que fue entre 2012-2014, y las reinversiones fueron un 50% menores.

¿Qué se ha hecho para cambiar esto?

La apuesta para poder salir del estancamiento económico por parte del Po-der Ejecutivo, ha sido profundizar el modelo económico. Esto se realizó por tres estrategias de política económica estrechamente ligadas. Por un lado, la

10 Esto puede ser una razón para que a pesar de la tendencia a la reducción de la llegada de Inversión Extranjera Directa a la región, se haya concretado la instalación de una nueva planta de UPM. El manejo financiero del producto pasta de celulosa le hace mantener precios y no perder rentabilidad como sucedió con otros commodities.

Gráfico 8. Términos de intercambio entre Uruguay, Unión Europea, China y Estados Unidos

Fuente: Elaboración propia en base a datos del BCU


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compensación a la baja a la rentabilidad por los precios internacionales y el enlentecimiento de la economía mediante políticas de exoneraciones tribu-tarias (que en los hechos reducen los costos de las empresas y amplían sus márgenes de ganancia)11, el endurecimiento de las pautas para la negociación salarial, y un gran shock de demanda vía la concreción del mega- proyecto de inversión a realizar por la empresa multinacional UPM (proyecto UPM2).

Entre las políticas específicas realizadas en el último año destacan12:

• “Cambios al régimen de promoción de inversiones establecidos en el Decreto No 143/018, la introducción de la posibilidad de suspensión del plazo de uso de los beneficios para evitar que las empresas pierdan años de plazo cuando no generan renta, lo que resulta especialmente relevante para nuevos emprendi-mientos y empresas en crecimiento”.

• “Para las empresas nuevas se incrementó el porcentaje del IRAE que pueden exonerar cada año y para los proyectos promovidos de micro y pequeñas em-presas se aumentó el beneficio adicional de IRAE”.

• “Se modificó el Decreto No 329/016 que da beneficios fiscales a proyectos de construcción de gran dimensión económica13, flexibilizando las condiciones de acceso al amparo del régimen”.

• “En particular, se implementó en 2018 y se prorrogó en 2019, la devolución del IVA gasoil para los contribuyentes del IMEBA, se dieron estímulos para la contratación de seguros climáticos, se redujo temporariamente la Contribución Inmobiliaria Rural, se redujo el costo de la tarifa eléctrica para el sector lácteo, los regantes y la industria arrocera, se habilitó el uso de certificados de crédito para cancelar pagos a empresas públicas y se fomentó la producción de maqui-naria agrícola mediante la exoneración de tasas y tributos sobre la importación de materiales e insumos para su producción.”

• “Volvió a aplicarse la devolución de 22 puntos del IVA a los turistas extranjeros para servicios gastronómicos, de catering para fiestas y eventos, arrendamiento de vehículos, servicios de intermediación de inmobiliarias para alquileres con destino turístico, así como la devolución de 10,5% del precio del arrendamiento de inmuebles con fines turísticos, siempre que los mismo se paguen con dinero electrónico, tarjetas de débito o crédito.”

• “Se creó un programa temporal de subsidio al empleo que beneficiará a unos 5.000 nuevos trabajadores mediante la Ley No 19.689 Los empleadores que participen del programa obtendrán un subsidio equivalente al 25% de las re-tribuciones mensuales de cada nuevo trabajador. Este porcentaje podrá llegar a 40% en el caso de trabajadores mayores de 45 años de edad”.

• “Se modificó la ley de empleo juvenil (Ley No 19.133), para impulsar la con-tratación de jóvenes en su primera experiencia laboral y en situación de vulne-rabilidad que se encuentren desempleados, otorgando subsidios que van entre el 25% y el 80% de la retribución nominal del empleado”.

11 El monto de los proyectos aprobados por la Comisión de Aplicación de la Ley de inversiones que genera exo-neraciones tributarias al capital para proyectos amparados en la Ley de inversiones en 2019 (acumulado entre enero y abril) aumentó 351% con respecto a igual período en 2018.

12 Medidas tomadas de la Rendición de Cuentas 2019. Tomo de Exposición y Motivos págs 8-9.

13 Se presentaron 66 proyectos – 16% más que en 2017 – por un monto de inversión cercano a US$ 2.400 mi-llones, lo que representa un incremento de 25% en los montos en comparación a 2017.

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¿Qué sentido tiene la inversión de UPM en este contexto? ¿Cuál será el impacto?14

El 23 de Julio, UPM confirmó la instalación de su segunda planta de celulosa en Uruguay, la tercera del país si tomamos en consideración a Montes del Pla-ta. El monto de la inversión de UPM han oscilado desde un máximo de 4000 millones de dólares hasta un mínimo de 2200. Las anunciadas más reciente-mente, en la Rendición de Cuentas hablan de unos 2700 millones de dólares.

Además de la construcción de la planta, Uruguay se comprometió a invertir en infraestructura, en el ferrocarril central, en caminería en torno a la planta y el dragado del puerto. Según las propias cifras que maneja el gobierno, sumaría un total de 1.200 millones de dólares. Las inversiones, se van a implementar mediante contratos de participación público-privada (PPP). Siguiendo los aná-lisis de Gustavo Buquet, tomando en consideración que Uruguay ha pagado como mínimo el 20% de la inversión en estas modalidades, el gobierno deberá pagar 240 millones de dólares por año durante 20 años para las inversiones complementarias. Esto arroja un Valor Actual Neto, lo que vendría a ser algo así como el equivalente actual a todo el flujo de dinero, de casi 3200 millones de dólares, si se toma como tasa de interés de referencia, el 3,52%.

La cantidad de privilegios y prebendas para esta transnacional celulósica, son la profundización de un modelo que se basa en la captación de IED (en especial la cadena forestal-madera-celulosa) y la conformación de enclaves productivos con esa posibilidad de derrame. A modo de ejemplo, si asumimos los benefi-cios promedio de UPM I entre 2015 y 2016 -de unos 175 millones de dólares por año- y que la planta producirá por lo menos del doble, los beneficios se-rían de unos 350 millones de dólares al año, del crecimiento del 2% del PBI que supuestamente traerá la nueva planta, 0,7% se irá en forma de utilidades remitidas a la matriz -asumiendo que la reinversión de excedentes a nivel lo-cal es irrelevante-.

Desde el punto de vista del Poder Ejecutivo, la instalación de esta planta tendrá un impacto positivo que se traduce en el crecimiento permanente de dos puntos porcentuales del PIB, un aumento en la recaudación de tributos de USD 120 millones anuales, y en etapa de construcción generaría 5000 puestos de trabajo.

Desde otra perspectiva, este proyecto se sustentará en la ampliación del área dedicada a la forestación desplazando pastizales naturales causando un im-pacto negativo profundo en los ecosistemas y en el medio ambiente, desplazará pequeños productores de la zona (y cambiará sus dinámicas de vidas), obligará a la UTE a comprar excedentes de energía generada por UPM, compromete-rá excedentes del Fondo de Estabilización Energética para la inversión de in-fraestructura pública exigida por la empresa transnacional, dada la cantidad de agua necesaria para poner en funcionamiento la planta, quedarían en des-uso las represas del Río Negro que son las únicas fuentes de energía que son 100% de la UTE.

14 En la página web de nuestra cooperativa https://cooperativacomuna.uy/ a partir de octubre podrá encon-trarse en la sección “Documentos de trabajo”, un trabajo más extenso que analiza la nueva inversión de UPM, el modelo forestal, y las repercusiones económicas, sociales y ambientales de este modelo de crecimiento.


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¿Cómo impacta todo esto en los bolsillos del Estado?Para los trabajadores y trabajadoras de la educación, es especialmente importante la capacidad que tiene el Estado para financiar sus funciones sociales (especial-mente la Educación). De esta capacidad dependen los salarios, las condiciones de trabajo, y la existencia misma de los diversos programas socio-educativos.

Las cuentas del Estado, se dan dentro de lo que varios autores15 conceptualizan como Régimen Fiscal. Esta categoría, resume el accionar del Estado en tanto es una institución que tiene un rol redistributivo en la economía (puede serlo en sentido progresivo como regresivo). El carácter del mismo estará afectado por el conflicto entre actores sociales que pujan por ser favorecidos en esa dis-tribución. Esto implica que todos los instrumentos de política económica con que cuenta el Estado (impuestos, exoneraciones fiscales, gastos, subvenciones, empresas públicas, etc) deben ser vistos en el marco del conflicto de actores propio de las sociedades capitalistas.

La situación financiera del Estado vista a través del Resultado Fiscal16 se ha ido deteriorando. Con datos de mayo de este año, se puede ver que el Déficit Fiscal del Sector Público ha sido en los últimos 12 meses del 2,9% del PIB17. En relación con el mismo período del año pasado, esto implicó el deterioro de 0,3 puntos porcentuales del PIB. Esta situación de desbalance en las cuentas públicas abre un marco de conflicto entre los distintos agentes.

El déficit, podría ser financiado por varios mecanismos18:

a) El crecimiento de la economía podría implicar un aumento de los in-gresos del Estado, dado que están asociados en gran parte al nivel de actividad. Esta solución es la que se conoce como “ampliar el Espacio Fiscal”. Supone una mejora en las arcas del Estado, sin modificar sustancialmente los ingresos de los distintos actores sociales.

b) Emitiendo Deuda. Otra posibilidad es endeudarse para pagar las obli-gaciones inmediatas y asumir flujos de egresos futuros. En efecto la Deuda Neta (deuda menos los activos de reserva que podrían saldar inmediatamente lo adeudado) pasó de ser 35,8% del PIB en 2015, a ser del 41,3% en 2017, y se espera que sea del 43,9% en este año19. Este año, el Estado deberá pagar USD 1.643 millones por concepto de intereses de deuda y USD 1.865 millones por concepto de amortización de capital de la deuda (ambas sumas serían cerca del 6% del PIB proyectado para 2019).

15 Entre otros trabajos, puede consultarse: Bertoni, R.; Azar, P. (2007) “Regímenes Fiscales en Uruguay durante el siglo XX. De los hechos estilizados a la interpretación de la realidad”. Quantum, v.: 1, p.: 43-60.; Azar, P., Bertino, M., Bertoni, R., Fleitas, S., García Repetto, U., Sanguinetti, C., y otros. (2009). ¿De quiénes, para quienes y para qué? Las finanzas públicas del Uruguay del Siglo XX. Montevideo: Fin de Siglo.

16 Ingresos del Estado menos Gastos del Estado. Cuando los Ingresos son menores que los Gastos, es una situa-ción de Déficit Fiscal.

17 Este resultado del Déficit se da por el ingreso extraordinario del Fideicomiso de la Seguridad Social elaborado para pasar aportantes de las AFAP cercanos a los cincuenta años (“cincuentones”) al BPS. Sin este ingreso extraordinario (1,7% del PIB), el Déficit Fiscal sería de 4,6% del PIB.

18 Existe otra forma que no abordaremos aquí, que es financiar el déficit mediante la creación de dinero por parte del Banco Central.

19 Para el 2018 se esperaba que la Deuda Neta fuera del 40,9% del PIB, pero terminó siendo el 41,2% del pro-ducto.

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No sólo ha aumentado el endeudamiento a medida que no se balancean las cuentas fiscales, sino que se están endureciendo las condiciones de endeuda-miento (aumento significativo de la deuda tomada en dólares que representa el 54% del total, dejando la carga de la deuda más vulnerable ante la volati-lidad del precio del dólar).

c) Aumentando los ingresos vía aumento de impuestos o reducción de exoneraciones fiscales. Este mecanismo, implica una decisión de economía po-lítica, qué impuesto se agrega, quién lo va a pagar, y cuánto se tiene que pagar, afecta las relaciones de fuerza dentro de la sociedad, dado que escoge grupos favorecidos y perjudicados. Desde los sectores oligárquicos y empresariales (por ejemplo a través de la Confederación de Cámaras Empresariales o el movi-miento Un Sólo Uruguay), los reclamos han sido para bajar los impuestos que les afectan directamente y aumentar sus beneficios fiscales. La posibilidad de aumentar los impuestos al capital, tiene que ver con la capacidad del Estado de absorber parte de la renta generada en los sectores agroexportadores. Esto implica reducir los márgenes de ganancia, tensionando la puja distributiva entre sectores sociales. Dadas las medidas mencionadas anteriormente para reactivar la economía por parte del Poder Ejecutivo, esa vía está cerrada. La estrategia ha sido aumentar la exoneración de impuestos. En el año 2018 se exoneró impositivamente el equivalente a un 2,4% del PIB al capital por con-cepto del Impuesto a la Renta a las personas Físicas categoría I (IRPF catI), Impuesto a las Rentas de Actividades Económicas (IRAE) e Impuesto al Pa-trimonio (IP). Por concepto de exoneraciones bajo el amparo del Artículo 69 de la Constitución (a instituciones educativas privadas) se exoneraron montos equivalentes al 0,29% al PIB por concepto de IVA e IRAE en 2018.

d) Reduciendo el Gasto. Esta estrategia se utilizó en varias áreas, un ejemplo de esto fue la política de recorte en la Administración Pública, pero en particular en las empresas públicas20. En la educación, tuvo su correlato en la Rendición de Cuentas 2016, donde se recortaron $793 millones a la ANEP para el año 2017. Este recorte, se intentó palear con la redistribución de rubros dentro del Ente, principalmente con la utilización para otros fines del Fondo de Inasistencias. Desde las perspectivas más conservadoras, el re-corte del Gasto Público, y del Gasto Público Social21 es uno de los principales caminos para reducir el déficit. Se lo presenta generalmente con eufemismos como mayor “austeridad” y se lo justifica aduciendo la ineficiencia en el gasto comparándolo con alternativas privadas22.

20 En la Ley de presupuesto del 2015, se aplicaron medidas de recorte de gastos en inversión, funcionamiento y personal en toda la Administración Pública, pero afectaron especialmente a las empresas públicas, se destacan: Reduc-ción de la inversión pública, reducción de gastos y el llenado de 2 vacantes cada 3 ceses.

21 El Gasto Público Social, es el gasto destinado por el Estado para cubrir áreas como educación, salud, seguri-dad y asistencia social, vivienda y servicios comunitarios, así como cultura y deporte (RRCC, 2019).

22 En la tercera cartilla se profundizará sobre este tema haciendo hincapié en la Privatización de la Educación.


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¿Cómo ha sido el Gasto en Educación y el Presupuesto Educativo?Existen dos formas de ver el gasto público, desde la perspectiva de las fun-ciones del Estado, donde se agrupa el gasto en todos los programas estatales que tienen que ver con determinada función (por ejemplo la educación) y que llamamos de Área Programática, y otra forma mirando cuánto reciben las instituciones particulares encargadas de la ejecución de las políticas que llamamos Inciso (como podrían ser la ANEP o la UdelaR), o a un nivel de ma-yor desagregación Unidad Ejecutora (como podrían ser CEIP, CES o CETP).

Mirar el presupuesto por Área Programática, permite ver la distribución del gasto según el objetivo planteado en sus funciones políticas. Por ejemplo dentro de la función educación, se puede ver el gasto en educación inicial se realiza a través de ANEP, INAU, y una pequeña parte del MTOP. Pero si queremos profundizar más la mirada y poder ver aspectos político institucionales, la vía del Presupuesto por Áreas Programáticas no es apropiada, conviene estudiar el presupuesto por Inciso y por Unidad Ejecutora..

El gasto público en el área programática Educación (que incluye el gasto rea-lizado en todos los niveles educativos, incluyendo la totalidad del gasto de la ANEP, UdelaR, UTEC, parte del gasto del MEC e INAU, el gasto del Plan CEIBAL y otras partidas destinadas a educación presentes en varios incisos de la Administración Central23) fue en el 2018 un 4,9% del PIB. Este gasto representa a su vez un 16,9% del Gasto Público Social.

Mirado por Inciso, podemos ver que en 2018 el gasto educativo se distribuyó de esta forma:

Cuadro 1. Recursos Públicos para la Educación 2018

23 Aquí se cuentan los gastos del Ministerio del Interior y del Ministerio de Defensa Nacional por la educación policial y militar respectivamente, el Ministerio de Transporte y Obras Públicas por el subsidio a los boletos estudiantiles.

Fuente: Elaboración propia en base a datos de OPP* Incluye principalmente la Educación Militar y Policial.** Incluye planes del MEC y MIDES. Sin embargo los gastos más importantes de este rubro son del MTOP por los boletos estudiantiles (1,8% del total del Gasto Educativo), y el Plan Ceibal (2,6% del total del gasto educativo).

Principales inci-sos/Funciones

Gasto en Millones de $

Porcentaje del gasto

Porcentaje del PIB

Anep $64.039 71,3% 3,5%

UdelaR $15.323 17,1% 0,84%

UTEC $658 0,7% 0,04%

INAU $3.739 4,2% 0,2%

Formación y capacitación*

$1.306 1,5% 0,07%

Total Otros** $4.772 5,3% 0,26%

Total $89.837 100% 4,9%

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Para 2019, los créditos asignados están distribuidos de la siguiente manera:

Cuadro 2. Recursos Públicos para la Educación 2019

Dado el ritmo del crecimiento en el gasto presupuestal, y los valores actuales del gasto, está descartada la posibilidad de que el gobierno llegue a cumplir su promesa electoral de llegar al 6% del PBI para la educación. Esto tiene dos agravantes, el primero que dicha promesa era una tergiversación de las aspi-raciones de los sindicatos de la enseñanza (6% del PIB para ANEP y UdelaR, más un 1% dedicado a Investigación y Desarrollo), y la segunda que ante el enlentecimiento del PIB, los aumentos de dinero para la educación en orden de cumplir la promesa electoral podrían ser sustancialmente menores.

En términos históricos, si bien es cierto y considerable el aumento en la canti-dad de recursos en todos los niveles de la educación pública, los niveles reales de gasto no alcanzan a igualar máximos históricos. Para hacer la comparación anterior, tomamos en cuenta las siguientes consideraciones:

1) Nos interesa ver el gasto como voluntad política de fortalecer la educa-ción. Esto se refleja según la prioridad que tenga la educación dentro de otras opciones de gasto. Para ello, miramos qué porcentaje de la riqueza generada en un año se destina a cubrir las necesidades materiales de la Educación Pú-blica. Por ello tomamos el indicador gasto en educación en relación al PIB.

2) A pesar de que este indicador manifieste una relación que se puede comparar en el tiempo, el sistema educativo y la economía en general cam-bian. Para ello intentamos agregar variables que den cuenta de ese cambio.

Recursos Públicos para la Educación 2019

Millones de $ % PIB*

ANEP $71,985 3,5%

UdelaR $17,000 0,83%

UTEC $769.2 0,037%

INAU (Ed Inicial) $3,101.7 0,51%

Total 4,877%

Distribución dentro de ANEP

Presupuesto % Presupuesto ANEP

CODICEN** $8,097,437,304 14.30%

CEIP $30,378,937,040 42.20%

CES $20,003,003,363 27.79%

CETP $10,293,468,510 4.46%

CFE $3,211,956,712 100.00%

ANEP $71,984,802,929 100.00%

Fuente: Elaboración propia en base a datos de OPP y CGN* Porcentajes en base a estimación del PIB realizada por el MEF** El presupuesto del Codicen es elevado porque se canalizan las inversiones en infraestructura de Primaria.


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Para ello tomamos la matriculación (para “medir” el sistema educativo), y la población del Uruguay (para “medir” el tamaño de la economía).

3) Esto nos lleva a usar dos nuevos indicadores, por un lado el gasto en educación por matriculado (no es lo mismo un sistema educativo al que con-curran 10 estudiantes que 1.000.000), y el PIB per cápita (no es lo mismo tener nuestro nivel del PIB con nuestra cantidad de población, que con la cantidad de población China).

4) En consecuencia, nos queda un nuevo indicador: Gasto por estudiante en relación al PIB per cápita. Este indicador muestra que en 1970, el gasto por alumno en relación al PIB per cápita era del 19,04% en Educación Secunda-ria, y en 2018 era del 15%24.

¿Qué relación existe entre la educación y la formación económica uruguaya?La relación está presente constantemente. Por ejemplo mirando las estadís-ticas educativas que siempre están en el debate político público: “... el 76,5% de los jóvenes del quintil más alto de ingresos25 culminan la educación media superior, mientras que este porcentaje es de 19,3% para los estudiantes del primer quintil26”27. Lo mismo podría verse con los resultados de las pruebas PISA que marcan la importancia del entorno socioeconómico y cultural del estudiante para explicar su desempeño académico. Las condiciones económi-cas de las personas condicionan las formas de aprender y de enseñar. Además que influyen en el sentido que se le da a la educación.

En la tradición pedagógica uruguaya, existe una línea de pensamiento y ac-ción que vincula la educación y la economía a través del trabajo. Esta tradición cuenta con varios antecedentes: la creación de la Escuela Nacional de Artes y Oficios impulsada por Pedro Figari, las misiones Socio-Pedagógicas entre 1945-1971, el Centro Agustín Ferreiro de la década de los 50’s, entre otras.

Estas experiencias, intentaban conjugar la tarea educativa con las labores ma-nuales (urbanas en el primer caso, rurales en los otros mencionados) propias del trabajo. No obstante, como afirma Figari en el Plan General de Organiza-ción de la Enseñanza Industrial de 1917, esta tradición pedagógica se proponía “Cultivar el criterio del alumno, más aún que su manualidad, así como optar por una preparación general más que por unilateralizaciones, sin perjuicio de cualquiera especialización que en cada caso convenga”28.

24 Lo que marca un descenso con respecto a la tendencia desde 2000 hasta 2017 que llegó a ser del 17,42%.

25 El 5% más rico de la población.

26 El 5% más pobre de la población.

27 Documento de Exposición y Motivos. Rendición de Cuentas (2019). Pág.109.

28 Figari, P. (1965) Educación y Arte, Montevideo. Biblioteca Artigas. P.115. En Carbajal, Nancy (2015) Peda-gogía de Pedro Figari. Centenario de un proyecto derrotado. Revista Voces. Año V, Nº14, 2ª época. Diciembre 2015.

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Sin embargo, esta perspectiva de conjugar proyectos pedagógicos con la eco-nomía a través del trabajo, no es la dominante en estos tiempos. El capital tiene un proyecto propio. El ex-presidente Julio María Sanguinetti, resume este proyecto de manera sencilla “hay que ser competitivos y hay que educar para la competitividad y no para el espíritu crítico, que es el leit motiv de los asuntos de educación, el espíritu crítico. Espíritu crítico no, hay que formar para ganar en un mundo competitivo y global”29. Esta cita, tiene implícita-mente una concepción de la educación como generadora de capacidades en el estudiante, que lo conviertan luego en un trabajador más productivo. Otro ejemplo puede encontrarse en la Rendición de Cuentas del año 2019 al defi-nir a la UTEC: “fue creada en diciembre de 2012, con el objetivo de desarro-llar recursos humanos altamente calificados en áreas claves para el desarrollo productivo y tecnológico de nuestro país”30. Esto permitiría que esa mejora de productividad permitiera la obtención de una ganancia mayor para el capita-lista (por la mejora en su competitividad), y para el trabajador la posibilidad de acceder a un mayor salario. Esta concepción, se enmarca dentro de la teoría del Capital Humano31. Para entender esta teoría, vale la pena recordar uno de sus supuestos: la remuneración de cada factor productivo depende direc-tamente de su aporte a la producción general. Es por ello, que trabajadores y trabajadoras más productivas, harán un mayor aporte a la producción, y en consecuencia tendrán mayores salarios. A su vez, se puede desarrollar esta teoría desde dos perspectivas, la del trabajo, y la del empresario. Desde la perspectiva del trabajo, cada individuo puede concebirse como “un empresa-rio de sí mismo”. Por lo tanto, debe decidir resignar recursos en su juventud, invirtiendo en educación y formación de competencias, para poder adquirir ingresos futuros mayores en su futuro como trabajador o trabajadora. Los ejemplos más brutales de esto se dan en países como Chile o Estados Unidos, donde la lógica de la inversión “en uno mismo” está ligada al negocio bancario de créditos educativos. Los estudiantes toman un crédito para poder pagar la formación educativa (sobre todo terciaria), porque ello les reportará en el fu-turo ingresos más altos. En otras versiones, indica que conviene destinar gasto público en la formación de competencias (y también en aspectos básicos de salud) para la clase trabajadora. Como en los últimos años se demostró que las condiciones de salud y educación en la primera infancia son muy impor-tantes para determinar las diferencias de productividad entre trabajadores en el futuro. En ello se amparan algunos de los objetivos de política educativa quinquenales como por ejemplo la cobertura universal de los niños y niñas de 5 años y la alta cobertura de los niños y niñas de 4 años (93,5% de cobertura). En relación a los niños y niñas de 3 años, actualmente la cobertura es de 74,5% cuando en 2006 este indicador era del 46,3%.

29 Cita tomada de Battegazzore, L (2017) La Batalla por la lucidez. Revista Voces. Año VI, Nº18, 2ª época. Marzo 2017.

30 Documento de Exposición y Motivos. Rendición de Cuentas 2019. Pág 118.

31 Recordemos que Capital, significa “valor que crea valor”, por lo tanto, es todo recurso destinado a generar valor en el futuro. Por ejemplo, $100 en mi bolsillo sólamente es dinero, $100 invertidos (en una actividad productiva, o en un activo financiero) a cambio de su devolución más intereses, son capital.


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¿Cómo se puede ver el proyecto pedagógico del Capital Humano?El proyecto pedagógico que tiene como norte aumentar el Capital Humano de los trabajadores y trabajadoras del Uruguay en el sistema educativo es trans-versal a sus niveles y programas específicos.

No obstante, existen algunos ejemplos que grafican más claramente este punto.

En primer lugar, el incremento exponencial que ha tenido la matrícula de UTU en la última década. Entre 2010 y 2019, la matrícula aumentó en 28.000 es-tudiantes, fogoneada por el crecimiento de la Formación Básica Profesional del Plan 2007 (FPB 2007) que representa cerca del 40% de la matrícula a nivel de Ciclo Básico, y la flexibilidad y creación de nuevos cursos en la Edu-cación Media Superior y Terciaria. Sobre estas dos últimas, es especialmente importante el vínculo que tiene el CETP con INEFOP, dado que el segundo financia cursos del primero, siendo estos cursos aprobados por el directorio de INEFOP de composición tripartita (Estado, trabajadores y empresarios). El crecimiento en la UTU y la flexibilidad para la creación de cursos, respon-de a las demandas inmediatas del mercado. Por ejemplo, en el Capítulo 3 del Acuerdo UPM-ROU, se establece la obligación del Estado de mejorar las con-diciones de las Escuelas de UTU en Paso de los Toros, Durazno y Tacuarembó de forma de poder realizar disciplinas mecánicas, de instrumentación y eléc-tricas, que contemplen las necesidades de las cadenas de valor en las cuales está inserto el proyecto de UPM.

Otro ejemplo, ha sido el desarrollo que ha experimentado la UTEC, una Uni-versidad Pública que no tiene autonomía ni cogobierno. “La UTEC ofrece for-maciones distintas a las tradicionales, que en su mayor parte no existían en el país, vinculadas al desarrollo productivo y tecnológico”32. La Universidad Tecnológica comenzó en 2014 con 45 estudiantes y dos carreras, y en 2018 llegó a contar con una matrícula de 1.575 estudiantes cursando 11 carreras en diferentes puntos del país. En 2018, la cantidad de docentes creció un 73% con respecto a 2017, llegando a emplear a 255 profesores. Los fondos que man-tienen la UTEC están compuestos por recursos públicos, y por una donación inicial de UPM de $121 millones para realizar inversiones.

Por último, es necesario colocar en discusión el aumento que ha tenido en este período la matrícula en la educación pública (sobre todo a partir de educación media), sin los recursos materiales suficientes para que los y las estudiantes puedan desarrollar un proceso de aprendizaje acorde a sus necesidades.

32 Documento de Exposición y Motivos. Rendición de Cuentas (2019). Pág 118.

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Cuadro 3. Variación de la matrícula en Educación Pública entre 2007 y 2017

El aumento de la matrícula en sí es algo positivo, significa que más jóvenes es-tán accediendo al derecho a la educación. Los únicos tramos en que se redujo la matrícula, son los de la primera infancia y primaria, dado que la dinámica demográfica de nuestra sociedad, ha reducido el ritmo de crecimiento pobla-cional, reduciendo consigo la cantidad de nacidos, por lo tanto reduciendo las cohortes que entran al sistema educativo. Otra forma de ver que más perso-nas están accediendo al derecho a la educación es ver los niveles de cobertura:

Cuadro 4. Niveles de Cobertura para diferentes edades

Para todos los tramos de edad puede verse un aumento en el nivel de cobertura (cantidad de niños, niñas o jóvenes que asisten a instituciones educativas en relación al total de personas de esa edad), a pesar de que se encuentre a nive-les menores a los deseables, sobre todo a partir de los 15 años.

Las tasas de egreso a lo largo de la década han mejorado, no obstante siguen siendo menores a las deseadas por los creadores de política. El nivel del egre-so de educación media para jóvenes entre 20 y 24 años es superior al prome-dio de América Latina (59,5%), pero inferior a países como Chile (86,3%), y Perú (82,2%)33.

33 Datos tomados del Panorama Social de América Latina 2018 de CEPAL. Los datos de egreso corresponden a 2015 y 2016.

Ciclo Variación 2007-2017

Inicial -3.87%

Primaria -20.46%

Educación Media Básica (EMB) 1.93%

Educación Media Superior (EMS) 11.15%

Educación Terciaria (ET) 36%

Fuente: Elaboración propia en base a datos de Anuarios Estadísticos del MEC

Edad 2006 2018

3 años 46.30% 74.50%

15 años 82.10% 93.50%

16 años 76.60% 87.30%

17 años 66.90% 79.70%

Fuente: elaboración propia en base a datos de INEED


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Cuadro 5. Tasas de Egreso por tramos de edad según ciclo

El egreso, tiene que ver también con las condiciones socioeconómicas que ro-dean al estudiante (como se dijo más arriba). El INEED clasifica los hogares a los que pertenecen los estudiantes según el estrato socio-económico que va desde el Muy Bajo al Muy Alto. Las diferencias con respecto a la tasa de egre-so entre los estratos es muy grande.

Cuadro 6. Tasa de egreso según estrato socio-económico para la Educación Media Superior del año 2018

A primera vista, puede decirse que la cantidad de personas que asisten al sis-tema educativo, y en particular al sistema educativo público es la mayor en la historia. Esto es particularmente importante, dado que este aumento se dió a lo largo de un período de bonanza económica, que en general tiende a des-alentar la concurrencia al sistema educativo dado que hay más posibilidades de generar ingresos inmediatos a través del trabajo.

No obstante lo anterior, aún los niveles de calificación de los jóvenes uruguayos no está alineado con las necesidades específicas del capital para poder ren-tabilizar su inversión. De ahí los constantes ataques a la educación pública34, los proyectos empresariales para formar trabajadores calificados en sus áreas de interés, y las nuevas propuestas privatizadoras de la educación (como se verá en la tercera cartilla).

34 Véase el Capítulo 1 del libro “El avance privatizador de la educación uruguaya” de 2019.

Fuente: Elaboración propia en base a datos de INEED.

Fuente: Elaboración propia en base a datos de INEED.

Tramos de edad

Educación Media Básica Educación Media Superior

2006 2018 2006 2018

17 años 60.9 68.8

18 a 20 años 64.5 75.4 22.7 33.5

21 a 23 años 61.3 74.1 32.2 42.7

Tramos de edadEMS 2018

Bajo Alto

18 a 20 años 32.4 54.7

21 a 23 años 39.3 65.8

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Reflexiones finalesLos cambios en los precios internacionales de los principales productos expor-tables de la región a partir de mediados de 2014, abrió una nueva etapa para las economías latinoamericanas de estancamiento y recesión en el nivel de actividad. Uruguay no ha escapado a este efecto, pero los precios de los principales produc-tos de exportación no se han reducido tanto como los productos característicos de otros países, lo que ayuda a explicar el mejor comportamiento de la economía con respecto a países como Argentina, Brasil o Venezuela.

Esta nueva etapa, marca un incremento en la tensión por la distribución del in-greso entre los distintos actores de la sociedad. La clase dominante, puja por me-didas que ayuden a compensar la pérdida de renta y la disminución en la tasa de rentabilidad. Su plan es el ajuste antipopular sobre la economía. Este ajuste se da de determinadas maneras, reducción del empleo y disminución en la calidad del mismo, freno al aumento del poder de compra de trabajadores y trabajadoras, reducciones impositivas al capital, reducción del Gasto Público Social, y mayor incidencia en la generación de políticas.

La Educación Pública, en este escenario se coloca como otro de los ejes de dispu-tas, dado por la cantidad de recursos públicos que administra, como el contenido pedagógico que en ella se imparte (y su horizonte en términos de construcción de ciudadanía).

En términos presupuestales, se coloca la traba del aumento del déficit fiscal como impedimento al aumento de recursos económicos para el financiamiento de la educación pública en el futuro. Esto, sumado a otros ataques como la ineficiencia en el gasto (vista por ejemplo en relación a la comparación de estadísticas como tasas de egreso, o resultados de estudiantes en pruebas internacionales estan-darizadas), ayuda a generar el consenso para aplicar políticas que favorezcan la mercantilización de la educación pública. En términos pedagógicos, se plantea re pensar la educación para que tenga “un sentido más práctico”. En otras pala-bras, para formar estudiantes en función de lo que se prevé serán las necesidades específicas del capital. Esto puede ir de la mano de la mayor vinculación entre el mundo empresarial y el educativo. Además se refuerza la idea, de trasladar el po-der de decisión e influencia en la creación de políticas educativas desde los actores vinculados a la educación, a consensos tecnocráticos, acuerdos transpartidarios, o mecanismos institucionales que no sean controlados por los actores directamente vinculados a la educación. En términos de los recursos materiales para la edu-cación, hablar solamente del presupuesto educativo por programas, esconde la importancia que tiene la forma institucional del Inciso que tiene que desarrollar las políticas educativas. En este período, la tendencia ha sido debilitar el poder de incidencia en la educación de los entes autónomos de la misma, empoderando al poder ejecutivo35. La forma de hacerlo fue creando programas educativos por fuera de los entes autónomos de la educación como el Plan Ceibal, apelando al rubro Subsidios y Subvenciones o Diversos Créditos. Esto implica una pérdida en la autonomía de la educación, así como la dependencia de las políticas educativas a actores ajenos al demos educativo.

La perspectiva de defensa de la educación pública en todos sus niveles, es la de aumento de conflictos, y necesidad de reforzar la lucha en su defensa.

35 En el mes de agosto se dio un paso muy importante en este sentido creando el Ministerio de Educación.

Esta publicación fue apoyada con recursos de la Fundación Rosa Luxemburgo con fondos del Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo de Alemania (BMZ). El contenido de la publicación es responsabilidad exclusiva del autor/a, y no refleja necesariamente una posición de la FRL

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