1

CoordinaciCoordinacióónn de de GastoGasto Fiscal en Fiscal en InfraestructuraInfraestructura de de TransporteTransporte: : AnAnáálisislisis y y

PerpectivasPerpectivas de de PolPolííticatica en la en la RegiRegióónn AndinaAndina

III Reunión de REDIMA CAN 4 y 5 de Mayo – Quito, Ecuador

Rodrigo Cárcamo-DíazProyecto REDIMA II - CEPAL

2

TemarioTemario

Por que coordinar el gasto fiscal en infraestructura de transporte.La infr. de transporte como una red.El rol clave de financiamiento del Gobierno. Coordinación de gastos en proyectosmultinacionalesImplicancias de política

2

3

PorPor queque coordinarcoordinar? I? I

La infr. de transporte es importante para el crecimiento y la integración, entre otros.Existe una deficiencia de infraestructura en A.L., incluyendo la región andina.El creciente comercio con China incrementa la necesidad de invertir en infr. de transp. Los beneficios de la integración profunda (e.g. Mercados ampliados, competencia, economíasde escala productivas, etc) requieren de políticas activas.

4

PorPor queque coordinarcoordinar? II? II

Países

Capítulos: comprado a CAN como % de

Importaciones desde CAN

Resto de Importaciones desde CAN como % de Importaciones Totales

Ecuador 37.1% 15.2%República Bolivariana de Venezuela 30.0% 9.6%Bolivia 19.9% 8.8%Perú 74.1% 5.7%Colombia 52.8% 5.2%

06 AZUCAR PREPARADOS DE AZUCAR Y MIEL 07 CAFE TE CACAO ESPECIAS Y SUS PREPARADOS 08 MATERIAS DESTINADAS A LA ALIMENTACION DE ANIMALES (EXCEPTO CEREALES SIN MOLER).32 CARBON COQUE Y BRIQUETAS 33 PETROLEO Y PRODUCTOS DERIVADOS DEL PETROLEO 34 GAS NATURAL Y ARTIFICIAL 42 ACEITES VEGETALES FIJOS 67 HIERRO Y ACERO 68 METALES NO FERROSOS 73 MATERIAL DE TRANSPORTE

Fuente: CEPAL

3

5

El El TransporteTransporte comocomo Red IRed ILa infr. de transp. produce efectos de red, a menudo ignorados o mal medidos. Van Exelet al (2002): los proyectos prioritarios en Europa se evaluaron usando criteriosnacionales y sin considerar efectos derrame.Una red de transporte es un conjunto de nodos interconectados que generan:– Economías de escala y alcance– Posibilidad de congestion– Extern positivas de consumo (n(n-1)/2)

6

El El TransporteTransporte comocomo Red IIRed IILas redes de transporte son durables e irreversibles. Esto dificulta la coordinacióncuando redes evolucionaron separadamente.Las redes forman un todo, y el mantenimiento de las redes se convierte en un compromiso permanente, que requierecoordinación en un horizonte largo.Las redes de transporte en la región andina y en A.L. A menudo son resultados de contingencias históricas (path dependency).

4

7

El El FinanciamientoFinanciamiento: : DesafDesafííosos IILas restricciones fiscales en los paísesandinos son fuertes: preasignaciones, sueldos, transferencias y pensiones.Los recursos genuinos se destinanprioritariamente a otros fines (econ. política)Si los proy. multinac. ignoran efectos derrame, su prioridad puede ser menor a la real. Los países de la región ya están fuertementeendeudados, lo cual limita la capacidad de contraer niveles de deuda mucho mayores.

8

El El FinanciamientoFinanciamiento: : DesafDesafííosos IIIIEl financiamiento privado de infr. de transp. en la región es más factible para:– Proyectos con altos volúmenes proyectados

de transito– Proyectos Nacionales (temas legales,

pricing, financiación, facilidad de cálculo de costos y beneficios (ef.derr.), etc)

Los mercados de capitales en la región son pequenos, fragmentarios e ilíquidos. Los plazos de emisión son cortos, el Estado es el emisor predominante, las emisiones son en dólares (riesgo cambiario), pocos inversoresinstitucionales privados.

5

9

CoordinaciCoordinacióónn de la de la InversiInversióónn: : TeorTeorííaa IIEn A.L. no hay entes supranacionales quepuedan internalizar los problemas de coord. Esto implica coordinación en interés propio, sin redistribución de ganadores a perdedores, donde los acuerdos sean self-enforcing.Esto puede modelizarse con teoría de juegosno cooperativa.En juegos de coord. existen equilibriosmúltiples. Se requieren mecanismos de selección de equilibrios, ej. puntospuntos focalesfocalespara alcanzar resultados Pareto-superiores.

10

CoordinaciCoordinacióónn de la de la InversiInversióónn: : TeorTeorííaa IIIIDadas las cond. regulatorias (i.e. Normativasde frontera, reserva de transporte, normastécnicas, etc) los beneficios vienen dados. Los costos pueden ser reasignadosparcialmente, aunque es difícil que un paíspague costos incurridos en otro (IADB 2000).Las negociaciones entre países se concentransobre costos y financiamiento antes quebeneficios y mediciones de éstos.Es posible agregar incertidumbre acerca de los costos y beneficios (Bayesian Games).

6

11

CoordinaciCoordinacióónn de la de la InversiInversióónn: : TeorTeorííaa IIIIII

Column ColumnDon't Invest Invest Don't Invest Invest

RowDon't Invest 0 , 0 X , - Y

RowDon't Invest 0 , 0 Low , Loss

Invest - Y , X P+X-Y , P+X-Y Invest Loss , Low High , High

Stag Hunt Case Stag Hunt Example

ColumnDon't Invest Invest

RowDon't Invest 0 , 0 6 , - 3

Invest - 3 , 1 7 , 2

Case 1: asymmetric externalities

ColumnDon't Invest Invest

RowDon't Invest 0 , 0 3 , - 3

Invest - 2 , 3 5 , 4

Case 2: asymmetric cost

12

CoordinaciCoordinacióónn de la de la InversiInversióónn: : TeorTeorííaa IVIV

E

0 0

2Y−

2X

2Y−

2X

Invest DI

α Finish (1-α) Continue

DI Invest

β Finish (1-β) Continue

DI Invest 22YX

−

YX−

2

22YX

−

YX−

2

A+X-Y A+X-Y

En un marco dinámico, aún sin incertidumbre o información asimétrica, la posibilidad de falta de financiamiento o voluntad política en el futuro afectan la ejecución del proyecto hoy.

7

13

AvancesAvances: IIRSA : IIRSA IIRSA constituye el marco de la coordinaciónregional de la inversión en infraestructura.IIRSA propuso en la 7ma reunión del CDE la institucionalización de las Coordinac. Nacionales:

““Las Las coordinacionescoordinaciones nacionalesnacionales de IIRSA son el de IIRSA son el mecanismomecanismoencargadoencargado de de coordinarcoordinar la la participaciparticipacióónn del del papaííss quequerepresentanrepresentan en en laslas distintasdistintas instanciasinstancias queque surjansurjan en el en el procesoproceso de de ejecuciejecucióónn del Plan de del Plan de AcciAccióónn de la de la IniciativaIniciativa, , articulandoarticulando la la participaciparticipacióónn de de loslos sectoressectores del del gobiernogobiernonacionalnacional y y subnacionalsubnacional asiasi comocomo otrosotros sectoressectores relevantesrelevantesde la de la sociedadsociedad, , involucradosinvolucrados en en loslos diversosdiversos GruposGruposTecnicosTecnicos EjecutivosEjecutivos (GTE)(GTE)””. . IIIIRSA, Diciembre de 2005

14Fuente: www.caf.com

8

15Fuente: www.caf.com

16

El El TransporteTransporte comocomo Red Red

Fuente: www.caf.com

9

17Fuente: www.caf.com

18

ImplicanciasImplicancias de de PolPolííticatica: I : I MediciMedicióónnEs necesario un esfuerzo de armonización de lasformas de evaluación de proyectos de infraestructura de transporte que pueda usarse en los proyectos multinacionales.En particular, deben fijarse metodologíasadecuadas para medir los efectos derrame en lospaíses involucrados.Sin embargo, esto último depende de la disponibilidad de datos y de los modelos. Cuantomas sofisticados los modelos, mayor probabilidadde divergencias entre los resultados nacionales.

10

19

ImplicImplic. de . de PolPolííticatica: II : II ImplementaciImplementacióónnEl diálogo bilateral es esencial, quizásaprovechando el marco de IIRSA (Coordinaciones Nacionales?).Es necesario, sin embargo, asegurarse que losproyectos sean realmente plurinacionales y con impactos mensurables y clarosEl rol de los multilaterales podría venir no sólovia financiamiento parcial, sino alineandoincentivos vía garantías y proveyendo estudios, contribuyendo a la concientización social de respaldo (parlamento, empresarios, otros).

20

ImplicImplic. de . de PolPolííticatica III: III: FinanciamientoFinanciamientoRemover restricciones al financiamiento de losproyectos es sólo un área de trabajo, comomuestra la experiencia europea.El financiamiento de la inversión En la regiónandina continúa siendo uno de los factores de máspeso. Las restriccionesrestricciones presupuestariaspresupuestarias han tenidoen el pasado mayor importancia que los problemasde coordinación al momento de disenar políticasregionales de integración de infraestr.Ausencia de mercadosmercados de de capitalescapitales que permitanel financiamiento con fondos de largo plazo es un impedimento adicional.

11

21

ImplicImplic. de . de PolPolííticatica IV: IV: FinanciamientoFinanciamientoDeben buscarse formas de “blindar” el gasto en proyectos multinacionales clave frente a reducciones presupuestarias y otros shocks fiscales negativos.En la práctica, el blindaje en la región opera via financiamento con deuda con bancos multilateralesantes que con recursos propios. Financiar con deuda toda la inversión presentariesgos, sobre todo si la TIR estásobreestimada, por problemas de medición(incertidumbre, efectos derrame, iteratividad)

22

ImplicImplic. de . de PolPolííticatica V: V: FinanciamientoFinanciamientoEl financiamiento con tributos parecería mejor: menores compromisos futuros .Pero existen varias limitaciones a su uso:– Pocos grados de libertad: rigidez de gastos– Gasto de capital factor de ajuste– Montos necesarios proporc. grandes:

retrasosTanzi (2005) sugiere utilizar preasignacionesEl costo de las mismas (aun si son respetadas) es la generación de mayor rigidez en ingresostributario, cuando ya existen importantes rigideces

12

23

ImplicImplic. de . de PolPolííticatica VI: VI: FinanciamientoFinanciamientoLos Fondos de estabilización cumplen dos roles: estabilizar ingresos frente a volatilidad y compensar a la sociedad frente al gasto de un recurso no renovable (petroleo, minerales).Usar una parte de dichos fondos para financiarla infraestructura regional puede ser una salida.Esta idea no es nueva (e.g. FEP – Troncal).Pero los problemas de ec. política puedenresolverse anclando dichos recursos en financiamientos binacionales no sujetos a aprobación discrecional anual.