La poltica pblica y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos

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Informe Social 2010: La Poltica Pblica y el Control Fiscal de la Parafiscalidad en los sectores laboral y de

seguridad social colombianos, 2006-2009 (Versin Corregida)

Contralora General de la Repblica Contralora Delegada para el Sector Social

Agosto 2010

La poltica pblica y el control fiscal de la parafiscalidad en los sectores laboral y de seguridad social colombianos

1 Contraloria General de la Repblica

CONTRALORA

GENERAL DE LA REPBLICA

Julio Cesar Turbay Quintero

Contralor General de la Repblica

Roberto Pablo Hoyos Botero

Vicecontralor

Lina Mara Sinisterra Mazariegos

Secretaria Privada Julio Cesar Crdenas Uribe

Contralor Delegado para el sector Agropecuario Carmen Ins Vsquez Camacho

Contralor Delegado para el sector Defensa, Justicia y Seguridad Laura Emilce Marulanda Tobn

Contralor Delegado para Gestin Pblica e Instituciones Financieras Jos David Bohrquez Zea

Contralor Delegado para el sector de Infraestructura Fsica y Telecomunicaciones, Comercio Exterior y Desarrollo Regional Jos Gregorio Manga Certain

Contralor Delegado para Medio Ambiente Octavio Rafael Garca Guerrero

Contralor Delegado para el sector Mina y Energa Gladys Estella Ceballos Lpez

Contralora Delegada para el sector Social Nicolai Rossiasco Pirajn

Contralor Delegado para Economa y Finanzas Pblicas Tatiana Gonzlez Torres

Contralora Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdiccin Coactiva Hctor Manuel Echeverri Lara

Contralor Delegada para la Participacin Ciudadana Luis Fernando Ayala Pabn

Director Oficina de Planeacin Jaime Prieto Len

Director Oficina de Sistemas e Informtica lvaro Ruiz Castro

Director Oficina de Control Interno Luz Stella Higuera Fandio

Director Oficina de Control Disciplinario Luis Guillermo Candela Campo

Director Oficina Jurdica Nina Clara Blanco Arias

Director Oficina de Capacitacin, Produccin de Tecnologa y Cooperacin Tcnica Internacionales Marisol Rojas Izquierdo

Director Oficina de Comunicaciones y Publicaciones Jos Martin Hernndez Maldonado

Gerente del Talento Humano Cesar Torrente Bayona

Gerente de Gestin Administrativa y Financiera

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REPBLICA DE COLOMBIA

Contralora General de la Repblica

Contralor General de la Repblica Julio Cesar Turbay Quintero

Vicecontralor Roberto Pablo Hoyos Botero

Secretaria Privada Lina Sinisterra Mazariegos

Contralora Delegada para el Sector Social Gladys Estella Ceballos Lpez

Coordinacin y direccin general de este documento Catalina Cuervo Delgado

Directora de Estudios Sectoriales del Sector Social

Compilacin y correccin Marcela Martha Corredor Moyano

Profesional grado 04 Direccin de Estudios Sectoriales del Sector Social

Autores del Informe

Contralora Delegada para el Sector Social Jess Efrn Saa Valles Lucy Prez Araujo

Martha Lucia Amaya Vargas Martha Cecilia Molina Hoyos Edgar Zamudio Pulido Mara Mercedes Gmez Ricardo

Beatriz Helena Hernndez Varn Marcela Martha Corredor Moyano Catalina Cuervo Delgado

Contralora Delegada para Economa y Finanzas Pblicas

Jorge Enrique Esptia Zamora Luis Guillermo Gaitn Can

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TABLA DE CONTENIDO Presentacin ................................................................................................... 6

Introduccin .................................................................................................... 9

La parafiscalidad en la estructura jurdica colombiana ................................. 15

Orgenes del concepto parafiscalidad en el mbito internacional .............. 15

Origen y desarrollo de las contribuciones parafiscales en Colombia ........ 19

Parafiscalidad en la Constitucin Poltica y el Estatuto Orgnico del

Presupuesto .............................................................................................. 22

Diferencias de la parafiscalidad frente a otros tipos de tributos ................ 25

Parafiscalidad y control fiscal .................................................................... 28

Algunas Controversias en torno a la figura de la parafiscalidad ................ 29

Cambiar el financiamiento de los parafiscales laborales y de seguridad

social es la solucin al desempleo? .............................................................. 32

El desempleo, los costos laborales y los parafiscales ............................... 36

Disminuir la desercin escolar ................................................................... 42

Reducir los costos laborales ...................................................................... 42

Cmo cubrir la prdida? .......................................................................... 46

El peso de los parafiscales en las empresas ............................................. 48

Parafiscalidad laboral y control fiscal ............................................................ 55

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ............................................... 55

Evolucin de la normativa de la parafiscalidad destinada al ICBF ......... 55

Evolucin de la estructura funcional, 2002-2006 ................................... 60

Estructura y evolucin de los ingresos, 2006-2009 ............................... 63

Lineamientos de poltica para el periodo 20062010 ............................ 68

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Estructura de uso de los recursos del ICBF, 2006-2009........................ 70

Resultados sociales en el periodo 2002-2009 ....................................... 74

Conclusiones ......................................................................................... 78

Bibliografa ............................................................................................. 80

Servicio Nacional de Aprendizaje ................................................................. 81

Evolucin normativa del Sena y los recursos parafiscales .................... 81

Lineamientos de Poltica, 2002-2009 ..................................................... 87

Estructura de los Ingresos ..................................................................... 90

Resultados Sociales en los dos ltimos periodos gubernamentales ..... 91

Conclusiones ......................................................................................... 94

Bibliografa ............................................................................................. 94

Cajas de Compensacin Familiar .............................................................. 95

La normativa de las Cajas de Compensacin Familiar .......................... 95

Parafiscalidad de los aportes ................................................................. 96

Uso y destinacin de los recursos en las Cajas de Compensacin ....... 96

La funcin de inspeccin y vigilancia vs. el control fiscal ....................... 97

Resultados del Control Fiscal ................................................................ 98

Las metas del Plan Nacional de Desarrollo 2006 2010 ........................ 108

Resumen estadstico de las Cajas de Compensacin Familiar CCF ... 110

Bibliografa ........................................................................................... 118

Parafiscalidad de la Seguridad Social y control fiscal ................................. 120

Las empresas promotoras de salud ........................................................ 120

El Sistema de Salud Colombiano: generalidades ................................ 122

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Marco legal y funciones ....................................................................... 123

Las Cotizaciones y el financiamiento ................................................... 124

Parafiscalidad de los recursos del SGSSS .......................................... 125

Cobertura de las EPS, recursos parafiscales de las EPS vs. nmero de

beneficiarios ......................................................................................... 128

Poltica pblica del financiamiento, Rgimen Contributivo................... 132

Poltica pblica del financiamiento, Rgimen subsidiado..................... 135

Poltica pblica del financiamiento, poblacin vinculada...................... 136

Flujo de recursos del SGSSS .............................................................. 136

Plan General de Auditoria 2009, realizado a las EPS .......................... 145

Las Administradoras de Fondos de Pensiones ....................................... 158

Marco Normativo del Sistema General de Seguridad Social en

Pensiones ............................................................................................ 158

Lineamientos recientes de poltica en la seguridad social integral en lo

pertinente al Subsector de pensiones .................................................. 161

Estructura de uso de los recursos de las pensiones ............................ 164

Resultados sociales obtenidos en las ltimas tres vigencias ............... 167

Debilidades y fortalezas en el cumplimiento de los fines sociales del

Sistema de pensiones.......................................................................... 169

Parafiscalidad y control fiscal a los fondos de pensiones .................... 172

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Presentacin

El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), entreg el primer Informe Regional sobre Desarrollo Humano para Amrica Latina y el Caribe 2010 cuyo tema central es la desigualdad de las comunidades al interior de los pases y ms precisamente lo que denominan los autores la trampa de la desigualdad, la cual implica una condicin constante convertida en un crculo vicioso muy difcil de romper, que se trasmite de generacin en generacin y que impide la movilidad social. Tal como lo expresa el subttulo del documento, Actuar sobre el futuro: romper la transmisin intergeneracional de la desigualdad, se trata entonces de tomar decisiones de poltica pblica que deriven en una agenda programtica en favor de dar pasos para solucionar esa desigualdad. La Contralora General de la Repblica ha venido indicando que en un Estado Social de Derecho corresponde a las entidades estatales y al propio gobierno implantar polticas pblicas que beneficien a las clases menos pudientes para integrarlas al proceso de desarrollo social y econmico en pro de la equidad y de la convivencia y cohesin sociales. El mvil de esta lnea que ha seguido en muchos aos la CGR, es el reconocimiento de la profunda desigualdad de la sociedad colombiana y la necesidad urgente de cambiar este rumbo hacia uno de mayor igualdad. Como se aprecia esta propuesta de equidad y agenda pblica es comn para la Contralora y el PNUD; por ello, con beneplcito entregamos hoy al pas y en particular a los hacedores de la poltica pblica nacional, este Informe Social 2010 sobre un tema polmico para el momento crucial de cambio de gobierno, los aportes parafiscales de nmina. Sabemos que los recursos que involucran estos parafiscales son cuantiosos pero tambin conocemos de los beneficios sociales que reciben las comunidades colombianas con las acciones que se realizan mediante su uso. Por ello es importante establecer las ventajas que se derivan del manejo y administracin de los parafiscales cuando se trate de tomar decisiones sobre su continuidad o su eliminacin. Este es precisamente uno de las cualidades de este trabajo, hemos identificado las acciones y logros de entidades que como el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar prestan a las comunidades menos favorecidas y con ello justifican ya su existencia y la de los aportes que les financian. O el beneficio que a los trabajadores brinda el Servicio Nacional de Aprendizaje cuando permite el acceso de poblaciones excluidas de la educacin superior, a una educacin de alta calidad y con buenas perspectivas de empleo. Lo mismo puede decirse de las Cajas de Compensacin Familiar que, aunque en pequea medida, mejoran el ingreso de los trabajadores con niveles salariales ms bajos y, entregan servicios

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como los crediticios o de subsidios a las familias menos favorecidas entre las asalariadas. Es innegable que todas estas circunstancias favorecen la bsqueda de una sociedad menos excluyente y ms equitativa. Desde otro ngulo, el debate de los parafiscales atae a la capacidad que podran tener los empresarios para crear puestos de trabajo si se les libera del compromiso del pago de los parafiscales, el anlisis al respecto en este trabajo demuestra que el peso en la nmina y en ciertas variables contables de las empresas no tiene un gran significado y por lo tanto el empleo que podra generar sera nfimo y no justificara la prdida de los beneficios sociales. Entendemos, en cambio, que es necesaria una poltica de empleo incluyente que propicie estrategias que hagan posible la inclusin de toda la mano de obra al mercado de trabajo y conviertan los ingresos de las personas en salarios mejores y equitativos para propiciar a ellos y a sus familias condiciones de vida ms dignificantes. Adems, no puede olvidarse que el aseguramiento en pensiones y en salud, constituyen fenmenos que responden a las caractersticas y evolucin del mercado de trabajo, y que por lo tanto, requiere para su solucin de polticas activas de empleo. En ese camino sera necesario separar el actual Ministerio de la Proteccin Social en los correspondientes de Trabajo y Seguridad Social y al de Salud porque cada uno tendra que atender su propia gama de urgencias ante tambin gamas diferentes de dificultades. El estudio denominado La poltica pblica y el control fiscal en los sectores laboral y de seguridad social colombianos 2006-2009, aborda de la parafiscalidad los cambios institucionales y funcionales y los logros sociales recientes que han permitido el mejoramiento de algunas condiciones de vida de la poblacin nacional como, por ejemplo, el cubrimiento ampliado en servicios sociales prestados por las entidades mencionadas pero tambin por las formas actuales de la seguridad social en salud y en pensiones. Al presentar a consideracin del nuevo Congreso de la Repblica y del nuevo gobierno este estudio, lo mismo que a la comunidad acadmica y de investigadores sociales quiero, expresar mis reconocimientos y agradecimientos a los investigadores que realizaron este trabajo: un grupo de profesionales de la Contralora Delegada del Sector Social y de Economa y Finanzas cuyo empeo consisti en aportar elementos al debate de la parafiscalidad y sus consecuencias econmicas y sociales, para que las decisiones de poltica pblica que se tomen en relacin con el tema sean propicias a la equidad y no vulneren a los grupos poblacionales menos aventajados. As las cosas, las nuevas generaciones colombianas quiz, puedan disfrutar de mayor igualdad y los pueblos tengan condiciones de vida dignas ms generalizadas y sin distincin de raza, gnero, credo, posicin econmica, estatus social, que son, entre otros, los aspectos originarios de las diferencias. La cuestin no slo tiene una connotacin tica sino

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econmica porque la desigualdad per se es un obstculo para el avance del desarrollo humano y sin ese desarrollo de los seres humanos es imposible el avance econmico de las naciones. JULIO CSAR TURBAY QUINTERO Contralor General de la Repblica

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Introduccin

El artculo primero de la Constitucin Poltica de 1991 expresa que Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general. El hecho de haber consagrado al pas como un Estado Social de Derecho (ESD), tiene implicaciones tanto en relacin con los principios que fundamentan el ejercicio del poder y del gobierno como con el tipo de polticas pblicas que promocione y realice. En efecto, la Corte Constitucional, por ejemplo, afirm en la Sentencia 220 de 1997 del Estado Social de Derecho:

un estado democrtico regulado por la ley, en el que priman los principios de igualdad, participacin y pluralidad, y en el que el individuo se erige como epicentro de las acciones del Estado, las cuales sern legtimas en cuanto propendan por su bienestar y evolucin, permitindole un desarrollo autnomo, singular e integral, el cual logra en la medida en que pueda, efectivamente, realizar sus derechos fundamentales.

Por su parte Amartya Sen, analista del bienestar humano y premio Nobel de Economa en 1998, establece que la puesta en marcha del ESD implica el impulso de acciones que propicien el mejoramiento de las condiciones de vida, la progresiva inclusin social, la profundizacin, extensin y mejora del proceso educativo, la recuperacin del medio ambiente, entre otras, porque a la ciencia econmica no le conciernen slo el ingreso y la riqueza, sino tambin el modo de emplear tales recursos para lograr fines valiosos como la promocin y el disfrute de vidas largas y dignas.1 Histricamente, el Estado Social surge como resultado de la necesidad de contrarrestar los efectos nocivos que trajo consigo la forma del Estado liberal burgus y de las crticas que desataron tanto ese tipo de Estado, como la misma organizacin capitalista. La cuestin bsica es que la sociedad, dejada a sus mecanismos autorreguladores, se hace irracional y slo la accin del Estado puede neutralizar los efectos negativos de un desarrollo econmico y social no controlado. Por ello el Estado, cuya fortaleza depende del nivel moral y material de los ciudadanos, se erige como el regulador del sistema social y ha de liderar la tarea de corregir las disfunciones de un capitalismo empobrecedor de muchos y

1 Amartya Sen, La vida y la muerte como indicadores econmicos, www.unrc.edu.ar/

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concentrador de la riqueza en pocos2. La accin, en este sentido, no es slo una exigencia tica sino tambin una necesidad histrica en pos de enfrentar la pobreza de la poblacin y la derivada crisis socio-poltica posible. La nueva forma o Estado Social implica aadir a los derechos civiles y polticos los sociales, culturales y econmicos y, en general, los derivados de la funcin de procurar los bienes para la existencia asumiendo la responsabilidad de debilitar los desequilibrios sociales mediante la redistribucin de rentas. En tal contexto, la necesidad de atender la multiplicidad de tareas derivadas de las nuevas responsabilidades afianza el intervencionismo de Estado.3 El Estado liberal estaba basado en la justicia conmutativa cuyos valores bsicos fueron los derechos individuales y, su agenda, la propiedad privada, las titularidades y los contratos; en contraste, el Estado Social se sustenta en la justicia distributiva, centrando su atencin en la distribucin del producto nacional en pro de la equidad mediante la utilizacin adecuada de la potestad fiscal que involucra tanto al sistema tributario como a los ingresos y los gastos pblicos. El ejercicio de tal potestad fiscal debe servir, no slo, para fomentar y garantizar los derechos econmicos normalmente consagrados en la Constitucin Poltica, sino tambin para propender por la equidad y los derechos de la ciudadana social4 mediante las polticas pblicas y las prestaciones estatales, en particular, dentro del crculo de la cuestin social que, en las sociedades democrticas, suele ser administrada, financiada y/o garantizada por el Estado bajo los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia, de acuerdo con la propuesta de la Cepal que entiende la equidad como la reduccin de la desigualdad social en sus mltiples manifestaciones de suerte que la sociedad busque el desarrollo guardando valores primordiales como la igualdad, la solidaridad y la no discriminacin5. Tanto la justicia distributiva como la prioridad de la equidad exigen para su realizacin del concurso eficaz de las polticas para contrarrestar las injusticias sociales. As las cosas, una de las formas posibles de la actuacin estatal es la promocin de acciones que mejoren el bienestar de la sociedad, en particular de las capas sociales excluidas de los beneficios del desarrollo. En ese mbito, los

2 Vito Tanzi, El papel del Estado y la calidad del sector pblico, Revista de la Cepal, N. 71, agosto 2000, p. 19. 3 Alfredo de la Ossa Steer y Pierre Lpez Gmez en Anlisis de la imposicin parafiscal, Tesis de Grado, Universidad Externado de Colombia, Bogot, 2008, p. 13. 4 Forma adjetiva utilizada por la Cepal en Equidad, desarrollo y ciudadana, Naciones Unidas, 2000, p. 49. Aboga porque una vez que los derechos econmicos, sociales y culturales son consagrados como derechos inalienables y ratificados por los gobiernos, la ciudadana social ya no puede plantearse ni como posterior ni como secundaria respecto de la ciudadana civil o poltica. 5 Ibid., pp. 15, 16 y 45.

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ingresos provenientes de la tributacin y de otras formas contributivas pueden ser aplicados al cumplimiento de la poltica social de manera general como es el caso de la educacin y de la salud que, en muchos pases, son de carcter pblico y, por su connotacin como derechos bsicos, revisten gratuidad total o parcial. Tambin es posible afianzar la poltica pblica encaminada a la equidad, utilizando como fuentes de financiacin recursos que aportan miembros de los grupos sociales o econmicos para beneficio propio, lo cual sita las diversas acciones en el campo de la parafiscalidad cuyos orgenes en Colombia se remontan a la primera mitad del siglo XX. Una acepcin muy general del vocablo establece que la parafiscalidad es la imposicin de gravmenes corporativos que se perciben en provecho de instituciones pblicas o privadas de carcter colectivo y que pretenden impulsar una actividad econmica especfica o procurar un servicio social para cuya realizacin es necesario proveer ciertos fondos de financiamiento. La promulgacin de la Constitucin de 1991, afianz el desarrollo de la figura en cuestin que, sin embargo, ya tena uso en la legalidad colombiana aunque no contena explcitamente la palabra parafiscalidad. Los aportes parafiscales concebidos como contribuciones corporativas para afianzar el sector respectivo, han sido tambin importantes formas de intervencin del Estado en favor de sectores que deban protegerse o compensarse. Es el caso de la educacin para el trabajo cuya institucin ms destacable es el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena); tambin el Instituto de Bienestar Familiar (ICBF) cuyo propsito ha sido la proteccin de la familia y en particular la infancia; desde el ngulo de la compensacin de ingresos de los trabajadores operativos, la institucionalidad es el sistema de compensacin familiar que aglutina las denominadas Cajas de Compensacin Familiar (CCF); desde la rbita de la seguridad social los sectores ms representativos son las empresas promotoras de salud (EPS) y las administradoras de fondos de pensiones (AFP). Todos ellos tienen objetivos claros a favor del cumplimiento de derechos sociales especficos y del fomento de actividades para el bienestar de la poblacin. En este contexto, el presente estudio tiene como objetivo analizar la evolucin reciente de la parafiscalidad social durante el periodo 2006-2009, tanto en el mbito laboral como en el sector de la seguridad social. Esto implica revisar la gestin y destinacin de los recursos parafiscales en cada una de las entidades o sectores, desde dos perspectivas: la manera como se han utilizado y administrado los parafiscales respectivos para tratar de establecer si atienden los fines sociales que les sustentan y, el control fiscal que por ley ejerce la Contralora General de la Repblica (CGR) para encontrar las falencias y desajustes que hayan ocurrido en las entidades auditadas durante las vigencias respectivas, en orden a

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solucionarlas y, con ello, mejorar el uso de estos recursos pblicos. El anlisis aborda la gestin reciente del grupo de entidades que maneja los parafiscales de carcter eminentemente laboral: el ICBF, el Sena y las CCF. En el campo de la proteccin social y, ms especficamente de la salud y las pensiones, refiere tambin las condiciones de los recursos que son utilizados por las EPS y las AFP. La cuestin es de importancia trascendental porque alrededor de los parafiscales coexisten claramente dos debates que an no han sido zanjados, desde las obligaciones pecuniarias de las empresas, la afectacin del empleo por los costos de nmina no salariales que desestimulan al empresariado en la creacin de nuevos puestos de trabajo, debate que aborda este estudio y, desde las competencias misionales del ICBF, el SENA y las CCF, la disyuntiva entre eficiencia y equidad de los recursos destinados a los propsitos sociales que cubren, -cuidado de la infancia, educacin para el trabajo, compensacin de ingresos bajos de los trabajadores-. De otra parte, las dificultades de las entidades de proteccin se resumen en la sostenibilidad financiera de los regmenes tanto de pensiones como de salud y por lo tanto, la necesidad de sus reformas. No est de ms advertir que los recursos manejados en cada uno de estos frentes, no son menores, como se establece ms adelante. Compete al Estado, como garante del cumplimiento de los derechos sociales de los colombianos, afianzar su obligacin de controlar y propiciar la equidad y la eficiencia de los recursos que dispone para salvaguardarlos. Por supuesto, la CGR, en su doble papel constitucional de garantizadora de la equidad del uso de los recursos y controladora del gasto pblico eficiente, tiene la obligacin de estar atenta a estos desenvolvimientos en aras del cumplimiento de los objetivos, que en este caso son eminentemente sociales. Su deber es garantizar el buen uso de los aportes parafiscales, para lo cual es imprescindible su intervencin activa tanto en los organismos pblicos como en las entidades privadas que prestan esos servicios. De tal suerte que cuando se presente utilizacin inadecuada de los recursos o cuando el uso de los mismos implique resultados que atentan contra la equidad o la eficiencia, es su obligacin advertir sobre los hechos y contribuir en el desarrollo de las acciones encaminadas al mejoramiento de la proteccin social y a la guarda de los derechos de la poblacin que, por accin del mercado, no estn al alcance de los ms vulnerables y por lo tanto deben serles garantizados por el Estado Social de Derecho. La parafiscalidad proviene de una institucin anglosajona muy antigua cuya aparicin fctica surge en la primera mitad del siglo XVI en Gran Bretaa donde se cobraba la utilizacin de los faros a los propietarios de los buques marinos. La primera referencia explcita del trmino parafiscalidad ocurre en Francia en 1954, con el propsito de ordenar el sistema tributario.

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En Colombia la Corte Constitucional la considera una tcnica del Estado destinada a extraer ciertos recursos de un sector econmico, para ser invertidos en el propio sector, al margen del presupuesto nacional. En la normatividad, la primera aplicacin data de 1927 cuando la Ley 72 cre el impuesto al caf, primer gravamen con las caractersticas de una contribucin parafiscal. Por su parte, los debates adelantados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, traen a colacin nuevamente el tema parafiscal solicitando con urgencia introducirlo en la nueva constitucin. La posterior promulgacin de la Constitucin Poltica marc un paso decisivo para el afianzamiento de la figura dentro de la estructura tributaria del pas, pues consagr expresamente tales contribuciones en los artculos 150, 179 y 338. Este estudio se compone de cuatro captulos: El primero, relaciona brevemente la evolucin de la parafiscalidad en Colombia, al tiempo que aborda los aspectos legales y jurdicos sobre el tema, estableciendo que tanto los aportes al Sena, ICBF y Cajas de Compensacin como los de la seguridad social son parafiscales y deben ser controlados por la CGR. El segundo, realiza un ejercicio para identificar el peso que tienen los parafiscales sociales en los gastos de nmina de las empresas colombianas y aproximarse a la influencia que pueden tener en el mayor o menor desempleo; tambin estima las modificaciones tributarias necesarias para trasladar estos costos de las nminas empresariales a las arcas gubernamentales encontrando en el primer caso, que el peso relativo de los parafiscales no es muy significativo para suponer que ser puerta de entrada al empleo masivo y en el segundo, que la variacin necesaria de las tasas de renta, IVA, patrimonio, entre otras, tendran que ser considerables, lo cual acarreara problemas de equidad e inconformidad. El tercero, analiza el comportamiento reciente del uso y destinacin de los recursos parafiscales del sector laboral, vale decir, las CCF y las dos entidades estales ms caracterizadas dentro del mbito de la parafiscalidad, el Sena y el ICBF, advirtiendo que si bien los recursos que utilizan son apreciables, los beneficios sociales y de equidad con las acciones que estos entes realizan son notorios y deben tenerse en cuenta cuando se tomen decisiones sobre su continuidad y formas posibles de financiamiento. El cuarto, aborda in extenso la situacin de los recursos parafiscales en las EPS y hace lo propio con las AFP. La sostenibilidad de los sistemas es la preocupacin ms sentida entre los actores de estos frentes y necesita de soluciones que habrn de convertirse en retos para el nuevo gobierno.

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Los dos captulos finales, abordan temas como el mbito jurdico, la poltica pblica respectiva, los recursos y su aplicacin, las ventajas, beneficios y falencias de los resultados en el cumplimiento de los fines sociales que pretende cada sector y presentan, cada uno, los resultados del proceso auditor realizado por la CGR en el mbito de su Programa General de Auditora (PGA) anual. Al final, las principales conclusiones.

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15 Contraloria General de la Repblica

La parafiscalidad en la estructura jurdica colombiana

Orgenes del concepto parafiscalidad en el mbito internacional

Las contribuciones parafiscales son un fenmeno importante de la hacienda pblica y el derecho tributario modernos. Desde sus orgenes, el concepto ha sido asociado a las fuentes de financiamiento fiscal: rentas, tributos, exacciones, contribuciones, aportes, impuestos. A continuacin algunas consideraciones histricas al respecto. A lo largo del siglo XX, Europa asisti a importantes transformaciones polticas, sociales y econmicas como consecuencia de la transicin del Estado liberal al Estado de Bienestar que precedi al Estado Social de Derecho y se convirti en fundamento de las democracias modernas. Esta forma estatal implica un cierto colectivismo por parte de la sociedad, ya que exige gobiernos que pongan en prctica polticas econmicas que beneficien al conjunto de la sociedad, manteniendo el pleno empleo, facilitando el acceso a la vivienda, cuidando el medio ambiente, y financiando un sistema educativo que garantice la igualdad de oportunidades.6 La postulacin del nuevo enfoque replantea los fines esenciales del Estado -salud, educacin, economa, servicios pblicos, seguridad social- que asume nuevas responsabilidades teniendo como meta fundamental el bienestar general, lo cual est de acuerdo con los principios democrticos de una sociedad, que en aras de la productividad exige bienestar creciente, por lo cual aade los derechos sociales y econmicos y, en general, los derivados de la funcin de procurar los bienes para la existencia, asumiendo la responsabilidad de superar los desequilibrios de la sociedad mediante la redistribucin de rentas. Su desarrollo y consolidacin implic, adems, un cambio en la concepcin de las finanzas pblicas y en los objetivos de la poltica fiscal, lo cual transform tambin la visin del Estado que desde entonces se preocupa por la equidad, la estabilidad y el crecimiento, subordinando el equilibrio presupuestal y la estabilidad monetaria. En ese sentido, una accin de gran importancia es la redistribucin del producto nacional mediante la utilizacin adecuada de la potestad fiscal que involucra tanto al sistema tributario como a los ingresos y los gastos pblicos. Los impuestos, por ejemplo, se convierten en instrumentos anticclicos y redistributivos, al tiempo que

6 Es producto del desarrollo y la generalizacin del intervencionismo del Estado y se le denomin tambin Welfare State o Estado Benefactor. El trmino aparece por oposicin al Warfare nazi, en la Gran Bretaa por entonces en guerra (1941). Francisco Camn citado por De la Ossa y Lpez, Ob. Cit., pp. 13 y 14.

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se pone en marcha una etapa con empresas pblicas y organismos en pro de la seguridad social general. En tal contexto, se hace posible afianzar la poltica pblica encaminada a la equidad, utilizando como fuentes de financiacin recursos que aportan miembros de los grupos sociales o econmicos para beneficio propio, lo cual sita las diversas acciones en el campo de la parafiscalidad, cuyos orgenes en Colombia se remontan a la primera mitad del siglo XX. Una acepcin muy general del vocablo establece que la parafiscalidad es la imposicin de gravmenes corporativos que se perciben en provecho de instituciones pblicas o privadas de carcter colectivo, y que pretenden impulsar una actividad econmica especfica o procurar un servicio social para cuya realizacin es necesario proveer ciertos fondos de financiamiento. En ese contexto de la hacienda pblica y de lo tributario, los investigadores coinciden en afirmar que, antes de la aparicin del vocablo, ya existan gravmenes con las caractersticas de los parafiscales. En ese sentido, algunos consideran que la parafiscalidad es una institucin anglosajona muy antigua cuya aparicin fctica surge en la primera mitad del siglo XVI en Gran Bretaa donde se cobraba la utilizacin de los faros a los propietarios de los buques. Este intento de rastrear la gnesis de la parafiscalidad tiene la debilidad de confundir tasas con parafiscales, segn la tipificacin tributaria contempornea de estos conceptos. Ms congruentes con las definiciones que se dan actualmente del tributo parafiscal, son los datos que le ubican en la Espaa de mediados del siglo XIX segn reza el siguiente texto:

En la evolucin del rgimen jurdico de la parafiscalidad () pueden distinguirse tres etapas claramente definidas. En un primer momento, que se extiende desde mediados del siglo pasado [XIX] hasta la Guerra Civil (1936 1939), aparecen de forma tmida y siempre mediante ley una serie de disposiciones en las que para financiar servicios particularmente referidos a determinadas personas, se acude al expediente de cobrar por ello unos derechos a los interesados7.

Sin embargo, es de comn aceptacin entre los expertos, que la primera referencia explcita del trmino parafiscalidad ocurre en Francia en 1954, cuando el Ministro de Hacienda Robert Shuman present un informe para definir y ordenar el sistema tributario de su pas cuya proliferacin de gravmenes y tributos estaba, en algunos casos, fuera del presupuesto estatal y del control parlamentario y, en otros, al margen del principio de legalidad. El efecto inmediato y evidente de estas medidas fue el mayor grado de institucionalizacin y legalidad que alcanzaron los gravmenes parafiscales, tanto en Francia como en otros pases europeos, lo que

7 Gonzlez, citado por De la Ossa y Lpez, Ob. Cit. p. 15.

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17 Contraloria General de la Repblica

impuls el surgimiento de leyes que explcitamente comenzaron a crearlos y a regularlos. De todo lo expuesto, puede deducirse que son diversas las causas del surgimiento y desarrollo de la parafiscalidad. Restrepo8 las identifica de la siguiente manera:

i) De carcter poltico u originadas por el crecimiento y extensin de las actividades y funciones del Estado moderno. ii) Administrativas, pues derivan de la descentralizacin y el florecimiento de organismos autnomos dentro del Estado, con funciones y actividades cada vez mayores y ms semejantes a las del sector privado. iii) Poltico-administrativas, alimentadas por la idea del Estado-empresa que configura nuevos perfiles de actividad poltico-administrativa. iv) De ndole financiera, por el agotamiento de las fuentes tradicionales de imposicin y la insuficiencia de asignaciones presupuestales frente al crecimiento del gasto pblico, lo cual obliga a buscar recursos adicionales a los ingresos de tipo tradicional.

Otros hablan incluso de causas sociolgicas y psicolgicas como la predisposicin del contribuyente a pagar el costo de un servicio especfico que se le presta de modo directo. A pesar de los avances en la institucionalizacin de la parafiscalidad, la figura ha seguido enfrentando dificultades de orden conceptual y de implantacin, tanto donde se adopt como nueva figura de la poltica fiscal, como donde se asumi con las formas existentes. Aunque hay relativo consenso sobre sus caractersticas esenciales y los objetivos que persiguen estos gravmenes, en realidad las definiciones que ofrece la literatura especializada estn colmadas de matices y particularidades que obstaculizan la admisin de un concepto unvoco. Valga el ejemplo siguiente que data de la misma poca en que naci el trmino:

El Consejo de Estado francs, en recomendacin del 11 de mayo de 1954, plantea lo siguiente: Resulta de los trabajos preparatorios de la ley de 25 de julio de 1953 que el legislador, reconociendo la extrema dificultad de dar una definicin precisa de parafiscalidad, ha considerado () como tasas parafiscales las exacciones obligatorias, afectadas a un fin determinado, instituidas de forma autoritaria, generalmente con el objetivo de orden econmico, profesional o social, y que escapan total o parcialmente a las reglas de la legislacin presupuestaria y fiscal, por lo que respecta a las condiciones de creacin del ingreso, de su determinacin de sus base y tipo, del procedimiento de recaudacin y del control de su empleo9

8 Juan Camilo Restrepo, Hacienda Pblica, Universidad Externado de Colombia, 1992. 9 De la Ossa, Op. Cit. p. 21.

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18 Contraloria General de la Repblica

Por su parte Maurice Duverger seala que la parafiscalidad es una institucin intermedia entre la tasa administrativa y el impuesto y que en sntesis, est constituida por una serie de impuestos corporativos, percibidos en provecho de instituciones pblicas o privadas que tiene el carcter de colectividades; tales impuestos son para stas lo mismo que los impuestos locales son para los municipios y provincias. Precisa el autor que

se califican de parafiscales las exacciones efectuadas sobre sus usuarios por ciertos organismos pblicos o semipblicos, econmicos o sociales, para asegurar su financiacin autnoma: las cuotas pagadas a la seguridad social constituyen el ejemplo ms importante. Hay adems otros muchos organismos beneficiarios de estas tasas: colegios y cmaras profesionales, comits, centros tcnicos, etc.10.

El profesor Lucien Mehl propone:

Las tasas parafiscales son exacciones obligatorias, operadas en provechos de organismos pblicos (distintos de las colectividades territoriales), o de asociaciones de inters general, sobre sus usuarios o afiliados, por medio de los mismos organismos o de la administracin y que no integradas en el presupuesto general del Estado, se destinan a financiar ciertos gastos de dichos organismos.

Alain Barrere, catedrtico de hacienda en la Facultad de Derecho y Ciencias Econmicas de Pars expone:

Las tasas parafiscales son exacciones obligatorias que tienen una destinacin especial instituidas por va de autoridad con un fin de orden econmico, profesional o social, y escapan en todo o en parte de las reglas de la legislacin presupuestaria o fiscal en lo concerniente a la creacin del recurso o de la renta, la determinacin de su base imponible y de su cuanta y de los procedimiento de recaudo y control de su desembolso.11

A su vez la Corte Constitucional colombiana afirma que se trata de una tcnica del Estado en la economa, destinada a extraer ciertos recursos de un sector econmico, para ser invertidos en el propio sector, al margen del presupuesto nacional.12 Roberto Junguito ex ministro de hacienda hace una buena sntesis del concepto cuando afirma las rentas parafiscales se refieren a contribuciones o cargas impuestas a los productores de una actividad especfica que han sido solicitadas por ellos mismos para beneficio exclusivo de su propio grupo. Este es 10http://www.dmsjuridica.com/JURISPRUDENCIA/CONSEJO_DE_ESTADO/docs/SALA_DE_CONSULTA/1996/CE-SC-RAD1996-N923.doc

11 Citado en Gaceta del Congreso Colombiano, No. 79.

12 Corte Constitucional, Sentencia 040 de 1993.

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el caso de los antiguos impuestos a la exportacin de caf que surgieron con la Federacin Nacional de Cafeteros en 192713 En cuanto a la implantacin de su uso, la aceptacin de la parafiscalidad en los sistemas tributarios no ha estado exenta de resistencias en diversos pases europeos y latinoamericanos por razones ideolgicas y jurdicas. En la esfera ideolgica el rechazo ocurre por tildarse la parafiscalidad como va propicia para acentuar el intervencionismo estatal, lo cual genera externalidades negativas a la accin econmica privada. Este argumento ofrece a los opositores la oportunidad para demandar que las actividades financiadas con ella queden a cargo del presupuesto general del Estado. En lo jurdico se argumenta que la parafiscalidad es nociva y anmala, esencialmente, porque no est integrada al presupuesto general y, por ende, vulnera los principios clsicos de la hacienda, como son la universalidad, la no afectacin y la unidad de caja.14 Origen y desarrollo de las contribuciones parafiscales en Colombia

En Colombia, los tributos parafiscales surgieron dentro del marco legal, al contrario de lo que generalmente sucedi en Europa. As lo corrobora la Ley 72 de 1927 que cre el impuesto al caf, primer gravamen con las caractersticas de una contribucin parafiscal y clasificado como impuesto porque en ese momento no exista an la tipologa en cuestin. En este contexto, puede decirse que Colombia introdujo la parafiscalidad antes de que Europa expusiera los lineamientos bsicos al respecto, los cuales son posteriores a 1927. Mucho despus, con la expedicin de la Constitucin Poltica de 1991, Colombia cambiara el gravamen de la categora de impuesto a la de contribucin parafiscal, como puede colegirse de la jurisprudencia plasmada en las sentencias de la Corte Constitucional: C-449 de 1992, C-490 de 1993, C-303 de 1994, entre otras. Esta especie de parafiscalidad en la industria cafetera se erigi en modelo para otras creadas en el sector agropecuario antes de 1991. Nacieron as las cuotas de fomento: arrocero, con la Ley 101 de 1963; cacaotero, por medio de la Ley 31 de1965; cerealista, mediante la Ley 51 de 1966; la cuota de fomento panelero, Ley 40 de 1990 y la cuota de fomento del fique con la Ley 9 de 1983. 13 Rentas de destinacin especfica, Diario Portafolio, febrero 27 de 2008. 14 Espaa por ejemplo, ha propuesto eliminar esta modalidad de ingresos pblicos, por considerarla nociva para las finanzas estatales y contraria a los pilares del Estado de Derecho; adems dicen que afecta al ciudadano toda vez que se ve obligado a pagar unos tributos sin que se disponga de los medios de reaccin admisibles contra cualquier acto administrativo de liquidacin tributaria. Juan Martn Queralt citado por de la Ossa Steer, Ob. Cit.

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En el mbito de la seguridad social, la Ley 90 de1946 cre el Instituto de los Seguros Sociales y estableci los aportes a la seguridad social que son considerados formas parafiscales. De hecho para el tratadista Duverger, las cuotas pagadas a la seguridad social constituyen el ejemplo ms importante de esa clase de recursos. El Decreto legislativo 118 de 1957 estableci el subsidio familiar obligatorio y cre el Sena, dos tipos especiales de parafiscales. El carcter parafiscal de los aportes a las CCF -administradoras del subsidio y al Seguro Social, fue reconocido antes de la Constitucin de 1991 en sentencia del Consejo de Estado. En efecto, en abril de 1984 la Seccin 4a, refirindose al artculo 289 del Cdigo Sustantivo del Trabajo, afirmo: Es claro del tenor de esta disposicin que la obligacin de cancelar aportes parafiscales a las Cajas de Compensacin Familiar y al Instituto Colombiano de Seguros Sociales nace del carcter permanente de los trabajadores a ellas vinculados. La Ley 27 de 1974 estableci la contribucin para el ICBF, modificada luego por la Ley 7 de 1979 (Artculo 39) y la Ley 89 de 1988. Sobre su carcter de parafiscal no hay duda, por cuanto el legislador en el artculo 25 de la ley 225 de 1995 orgnica del presupuesto-, compilado como artculo 125 del Decreto 111 de 1996, adicion las Leyes 7 de 1979, 89 de 1988 y 119 de 1994 con la siguiente frase: Los aportes de que trata el numeral 4 de estos artculos son contribuciones parafiscales. El ltimo tributo parafiscal creado antes de la Constitucin de 1991 obedeci a la Ley 26 de 1989 que fuera reglamentada por el decreto 844 del mismo ao y que, cre el Fondo de Proteccin Solidaria Soldicom- para beneficio de los distribuidores minoristas de combustibles lquidos derivados del petrleo.

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Cuadro No. 1 Contribuciones Parafiscales en la normatividad colombiana

Elaborado por la Direccin de Estudios Sectoriales de la Contralora Delegada para el Sector Social 2009 A partir de la expedicin de la Constitucin vigente y hasta la fecha se han establecido varias contribuciones parafiscales ms, con el fin de impulsar una gran

AO CONTRIBUCIN PARAFISCAL NORMA

1927 Impuesto al Caf Ley 76 de 1927

1946 Aportes para la seguridad social por parte del empleador y el trabajador

Ley 90 de 1946

1953 Fondo Especial de Becas del ministerio de Minas y Energa

Decreto Ley 1056 de 1953

1957 Subsidio Familiar Decreto legislativo118 de de 1957

1957 Servicio Nacional de Aprendizaje SENA Decreto-Ley 118 de 1957.

1963 Cuota de fomento arrocero Ley 101 de 1963

1965 Cuota de fomento cacaotero Ley 31 de 1965

1966 Cuota de fomento cerealista Ley 51 de 1966

1974 Aporte de los empleadores al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar

Ley 27 de 1974

1985 Fondo de fomento fiquero Ley 9 de 1983

1989 Fondo de Proteccin Solidaria Soldicom Ley 26 de 1989

1990 Cuota de fomento panelero Ley 40 de 1990

1993 Cuota de fomento ganadero y lechero Ley 89 de 1993

1994 Cuota de fomento frijol soya Ley 114 de 1994

1994 Cuota de fomento de leguminosas de grano diferentes del frijol soya

Ley 114 de 1994

1994 Cuota de fomento avcola Ley 117 de 1994

1994 Cuota de fomento hortifrutcola Ley 118 de 1994

1994 Cuota para el fomento de la agroindustria de la palma de aceite

Ley 138 de 1994

1995 Cuota de fomento algodonero Ley 219 de 1995

1996 Cuota de fomento porcino Ley 272 de 1996

1996 Contribucin parafiscal con destino a la promocin del turismo

Ley 300 de 1996

1996 Fondo de desarrollo de la televisin pblica Ley 335 de 1996

1997 Fondo especial, administrado y manejado por la junta directiva de Ecogas

Ley 401 de de 1997

1998 Contribucin parafiscal a cargo de los exportadores de esmeraldas sin engastar

Ley 488 de de 1998

1999 Cuota de fomento para la modernizacin y diversificacin del subsector tabacalero

Ley 534 de 1999

2000 Fondo de apoyo financiero para la energizacin de las zonas no interconectadas

Ley 633 de 2000

2001 Cuota de fomento cauchero. Fondo de fomento cauchero

Ley 686 de 2001

2001 Fondo de reposicin y renovacin del parque automotor de servicio pblico de transporte terrestre de pasajeros

Ley 688 de 2001

2003 Cuota para el desarrollo cinematogrfico Ley 814 de 2003

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variedad de sub-sectores econmicos, pero particularmente el agropecuario, como se detalla en el cuadro N. 1, que especifica los tributos parafiscales colombianos.

Parafiscalidad en la Constitucin Poltica y el Estatuto Orgnico del Presupuesto Pese a que la Constitucin de 1886 no trat el tema de manera especfica, durante su vigencia se crean rentas con destinacin especial15, en particular las de ndole parafiscal. De modo que las exacciones que gravaban un determinado sector econmico o social no se regulaban, lo cual obraba en favor del mismo sector. Hoy esa categora se denomina contribuciones parafiscales. El asunto comenz a tratarse de manera sistemtica a partir del ao 1991 y en particular en los debates adelantados en la Asamblea Nacional Constituyente que precedi el nacimiento de la Constitucin Poltica actual. En efecto, el tema parafiscal aparece por primera vez en la ponencia sobre La funcin legislativa16, que vers sobre las competencias que tena el Congreso de la Repblica desde 1886 y la estructura funcional de las ramas legislativa y ejecutiva. La cuestin principal se refera a las atribuciones en materia legislativa y la delegacin parcial al ejecutivo de tales funciones, dado el poder derivado de ser legislador. As las cosas, pareca bastante razonable que las facultades del Congreso no fueran delegables y que la rama legislativa mantuviera la plenitud de su soberana en esta materia, que cuando se delega puede tornarse confusa. Es en este contexto donde aparece el tema de la parafiscalidad, especificando que hay dos clases de contribuciones: la fiscal y la parafiscal.17 En este ltimo tema, la subcomisin respectiva consider que constituira un avance en la legislacin hacendista introducir el concepto; de modo que se orden al Congreso establecer contribuciones fiscales y parafiscales. De igual manera, los debates en la Asamblea Nacional Constituyente plasmados en la Gaceta No. 083 de 1991, dan cuenta de la aprobacin en la Comisin Tercera, del articulado que versaba sobre Facultades Impositivas, el cual expresaba entre otras cosas: En tiempo de paz, solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Consejos Municipales y Distritales podrn imponer contribuciones fiscales o parafiscales. El tema, no qued clausurado y seguira generando disconformidad por tratarse de algo novedoso tanto en su referente constitucional como en lo fiscal y tributario; en particular por el tratamiento singular que se daba al recaudo y a la destinacin de los parafiscales, lo que los haca diferentes a los impuestos y a las tasas. 15 De acuerdo con la Carta Poltica vigente, la categora est prohibida por el artculo 359. 16 Gaceta 51del 16 de abril de 1991, ponencia colectiva del grupo de la Comisin Tercera. 17 Gaceta constitucional No. 51, p. 35.

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El constituyente Alfonso Palacio Rudas hizo una defensa del tema, reiterando la importancia de incorporar los parafiscales en la nueva Constitucin Poltica. Deca:

Constituira, un positivo avance en nuestra legislacin hacendstica, introducir el concepto de la parafiscalidad Ciertamente, aunque de tiempo atrs se han establecido en Colombia cuotas o tasas parafiscales, nunca se incorpor el vocablo al articulado de los estatutos que las rigen ni a las exposiciones y ponencias que impulsan el proceso legislativo (ejemplos claros son la retencin cafetera, las cuotas para los seguros sociales, las cuotas de fomento arrocero, etc.).18

y continuaba, En Colombia estn en pleno vigor las exacciones parafiscales de las ms variadas especies y ms diversas formas sin que obedezcan a normas ni regulacin genrica fundamental de ninguna clase. Adems agregaba,

"La parafiscalidad y lo novedoso del concepto, es decir, su carcter de imposicin social y econmica radica en la necesidad de hacer participar en ciertas funciones a los organismos a los cuales son confiadas esas funciones, a los miembros que poseen intereses comunes econmicos, morales y espirituales, excluyendo otros miembros de la sociedad poltica general, para quienes el peso de la tributacin tradicional sera insoportable. Dado lo anterior, la imposicin parafiscal exhibe una imagen de la originalidad que no se involucra con la del impuesto ni con la de la tasa".

El constituyente deca, citando a Merigot: La parafiscalidad es una tcnica, en rgimen estatal de intervencionismo econmico y social, tendiente a poner en marcha y hacerlos viables, una serie de recursos de afectacin (destinacin especial), fuera del presupuesto, exigidos con autoridad, por cuenta de rganos de la economa dirigida, de organizacin profesional o de provisin social y que se destinan a defender y estimular los intereses de tales entidades. Los recaudos pueden verificarse directamente por las entidades beneficiadas o por las administraciones fiscales.

La promulgacin de la Constitucin de 1991 marc un paso decisivo para el afianzamiento de la figura parafiscal dentro de la estructura tributaria del pas, pues consagr expresamente las contribuciones parafiscales en los artculos 150, 179 y 338, confiriendo al Congreso, en el primero de esos artculos, la facultad de establecer excepcionalmente contribuciones parafiscales en los casos y de acuerdo con las condiciones determinadas por la misma ley, y en el segundo, extendiendo esta facultad a las Asambleas Departamentales y a los Concejos Distritales y Municipales. Taxativamente los artculos plasman los siguientes mandatos: 18 Gaceta 089, junio 4 de 1991.

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ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones () Numeral 12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los casos y bajo las condiciones que establezca la ley. ARTICULO 179. No podrn ser congresistas () Numeral 3. Quienes hayan intervenido en gestin de negocios ante entidades pblicas, o en la celebracin de contratos con ellas e inters propio, o en el de terceros, o hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos o contribuciones parafiscales, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de la eleccin. ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales podrn imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos. Desde la perspectiva presupuestal, es necesario recordar que el Presupuesto General de la Nacin (PGN) define las reglas correspondientes a la planificacin econmica y social de la Nacin tanto desde el ngulo constitucional que implica el contrato social19; como desde la economa poltica presupuestal propiamente, que refleja la ordenacin de los diversos intereses y necesidades de los grupos sociales. Es por esto que en definitiva, las polticas pblicas: social y econmica, que de suyo involucran la poltica fiscal, se visualizan a travs de la lente del presupuesto que contiene la distribucin y asignacin del gasto, pero tambin las formas y razones para la generacin de ingresos. En ese mbito, el Decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgnico del Presupuesto (EOP)20 integra una serie de elementos conceptuales relacionados con la parafiscalidad. En efecto, el EOP explicita que las contribuciones parafiscales hacen parte de las rentas21 presupuestales pues el artculo 11 dispone que el presupuesto de rentas est conformado por los siguientes conceptos: 1. Los ingresos corrientes de la nacin; 2. las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un rgano que haga parte del presupuesto; 3. los fondos especiales; 4. Los recursos de capital; y, 5. los ingresos de los establecimientos pblicos del orden nacional. Adems, establece en el artculo 16, que con el 19 La constitucin es el conjunto de reglas que establecen el entramando dentro del que tienen lugar todos los tipos de interaccin individual. Geoffrey Brenan y James Buchanan, El poder fiscal, Ediciones Folio S.A., 1997, Barcelona, p. 26. 20 Compilacin de las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de 1995. 21 Las "rentas nacionales" corresponden a los ingresos con los cuales el Estado atiende los gastos que ocasiona la ejecucin de los programas y proyectos adoptados en el plan de inversiones de entidades pblicas del orden nacional. Colombia, Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 2001.

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recaudo de tales rentas y los recursos de capital ser posible atender el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el PGN. Por su parte, el artculo 29 define el concepto cuando afirma que las contribuciones parafiscales son gravmenes establecidos por ley, de carcter obligatorio a un grupo social y econmico determinado y utilizados en beneficio del mismo sector. De tal suerte que, el manejo, administracin y ejecucin de los recursos respectivos se hace exclusivamente como la ley disponga y se destinan solamente al objeto previsto; los rendimientos y excedentes financieros generados por el ejercicio contable tienen tambin ese uso exclusivo. As que, el pargrafo 1 del artculo 16 excepta los excedentes financieros derivados de las contribuciones parafiscales de pertenecer a la Nacin, como es el caso de aquellos pertenecientes a los establecimientos pblicos del orden nacional. El mismo artculo 29 advierte que las contribuciones parafiscales administradas por los rganos que forman parte del presupuesto general sern incorporadas al presupuesto slo para registrar la estimacin de su cuanta y estarn separadas de las rentas fiscales. Su recaudo es una obligacin de las entidades que las administran22. Finalmente, el artculo 125 del Estatuto identifica como rentas parafiscales las respectivas del ICBF y del Sena23. Diferencias de la parafiscalidad frente a otros tipos de tributos La institucionalizacin alcanzada por la parafiscalidad llev a ampliar la clasificacin tradicional del sistema tributario, agregando una nueva especie de gravamen cuyas particularidades la diferencian de las tasas e impuestos. Al respecto, la Asamblea Nacional Constituyente de 1991 sent doctrina frente a la concepcin de parafiscalidad aclarando que son contribuciones distintas a las tasas o impuestos y se caracterizan por su singularidad. Es un gravamen fruto de la soberana fiscal del Estado, cobrado de manera obligatoria a un grupo, gremio o colectividad, pudiendo recogerse de manera coercitiva. Los recursos extrados del sector o sectores econmicos o sociales determinados, se revierten en beneficio exclusivo del propio sector. Los recursos parafiscales no entran a engrosar las arcas del presupuesto nacional y pueden ser recaudados, verificados y administrados tanto por entes pblicos como por personas de derecho privado.24 22 Colombia, Ley 179 de 1994, art. 12; Ley 225 de 1995, art. 2. 23 Artculos 39 de la Ley 7 de 1979, artculo 1 de la Ley 89 de 1988 y artculo 30 de la Ley 119 de 1994. 24 Corte Constitucional, Sentencia 0407 de 1993.

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Por su parte, las tasas son contribuciones econmicas que hacen los usuarios de un servicio prestado por el Estado. Son ingresos tributarios que se hacen exigibles slo en el caso de que el particular decida utilizar el servicio pblico correspondiente; es decir, se trata de una recuperacin total o parcial de los costos que genera la prestacin de un servicio pblico, de manera que el servicio se autofinancia mediante la remuneracin pagada a la entidad administrativa que lo presta. La tasa no es un impuesto, sino el pago que una persona realiza por la utilizacin de un servicio y, por ende, si el servicio no es utilizado, no existe la obligacin de pagar. La relacin supone una retribucin por el pago; es decir, se paga la tasa y a cambio se recibe un servicio, una contraprestacin. Tal relacin no sucede con los impuestos o con las contribuciones cuyos pagos tienen carcter obligatorio pero no implican contraprestacin ninguna. Al respecto de las tasas, la Sentencia C-040 de 1993 de la Corte Constitucional expres: En hacienda pblica se denomina tasa a un gravamen que cumpla con las siguientes caractersticas: i) El Estado cobra un precio por un bien o servicio ofrecido. ii) El precio pagado por el ciudadano al Estado guarda relacin directa con los beneficios derivados del bien o servicio ofrecido. iii) El particular tiene la opcin de adquirir o no el bien o servicio. iv) El precio cubre los gastos de funcionamiento y las previsiones para amortizacin y crecimiento de la inversin. v) Ocasionalmente, caben criterios distributivos, por ejemplo cuando hay tarifas diferenciales como sucede normalmente con los precios de los servicios pblicos urbanos de energa, aseo, acueducto, entre otros. La Corte Constitucional colombiana tambin ha establecido:

las contribuciones parafiscales no pueden identificarse con las tasas. En primer lugar, porque el pago de las tasas queda a discrecin del virtual beneficiario de la contrapartida directa, mientras que la contribucin es de obligatorio cumplimiento. De otra parte, las contribuciones parafiscales no generan una contraprestacin directa y equivalente por parte del Estado. Este no otorga un bien ni un servicio que corresponda al pago efectuado. 25

Desde el ngulo de los impuestos, hay dos caractersticas que asimilan la parafiscalidad al impuesto: la obligatoriedad y la falta de proporcionalidad. Afirma Duverger26:

Por una parte, los pagos tiene un carcter obligatorio, es decir, que el usuario del servicio pblico no tiene posibilidad de elegir: todo trabajador est sujeto a

25 Citada por la Sala de consulta y servicio civil del Consejo de Estado, junio 6 de 2002, en www.gerencia.com/parafiscalidad-en-colombia.html 26http://www.dmsjuridica.com/JURISPRUDENCIA/CONSEJO_DE_ESTADO/ docs/SALA_DE_CONSULTA/1996/CE-SC-RAD1996-N923.doc

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la Seguridad Social; todo productor de trigo debe pagar las cuotas y tasas recaudadas en beneficio del servicio nacional interprofesional de los cereales, etc. Nadie puede rehusar las ventajas del servicio ni negarse, consiguientemente, a contribuir a sus cargas. Por otra parte, no hay proporcionalidad entre las cantidades pagadas y las contrapartidas obtenidas; los beneficios de la Seguridad Social no son otorgados, de acuerdo con lo que se ha pagado, sino segn la necesidad que se tenga de ellos

Las diferencias entre los impuestos y las contribuciones parafiscales son bsicamente dos. La primera consiste en que los impuestos se cobran a todos los ciudadanos en general, mientras que las contribuciones parafiscales slo obligan a los miembros de un sector econmico o social especfico. La segunda, radica en que el producto de los impuestos se destina a beneficiar a la totalidad de la Nacin, en tanto que los recaudos provenientes de las contribuciones parafiscales se invierten en favor exclusivamente del gremio o grupo aportante. Otros aspectos que hacen diferentes a los impuestos de la exaccin parafiscal es que aquellos no pueden ser afectados, lo cual implica que no sean destinados a financiar ninguna actividad pblica particular o a otros fines previamente especificados, salvo cuando se trata de excepciones constitucionales.27 El producto de los impuestos debe constituir una caja comn, con la cual se atiende el pago y financiamiento del gasto pblico en general, excluyendo cualquier componente contraprestacional.28 En resumen, de acuerdo con la Constitucin, la Ley Orgnica de Presupuesto y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las caractersticas de los parafiscales son:29

Gravan nicamente un grupo, o sector econmico. Son obligatorios porque se exigen como todos los impuestos y contribuciones en ejercicio del poder coercitivo del Estado. Se invierten exclusivamente en beneficio del grupo, o sector econmico que las tributa. Son recursos pblicos. Un principio esencial de la parafiscalidad es que estas rentas no pueden confundirse con las rentas fiscales ni, menos, con los ingresos corrientes de la Nacin.

27 Entre estas excepciones figuran las participaciones en favor de los departamentos, distritos y municipios, las destinadas para inversin social y las

que, con base en leyes anteriores, la Nacin asigna a entidades de previsin social y a las antiguas intendencias y comisaras, as como las

denominadas contribuciones parafiscales. Roberto Junguito, Op. Cit.

28 de la Ossa y Lpez, Op. Cit.

29 Sentencias C-253/95 de junio 7 de 1995 y C-273/96 de junio 20 de 1996, entre otras.

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28 Contraloria General de la Repblica

De conformidad con la ley que crea las contribuciones, el manejo, administracin y ejecucin de los recursos parafiscales pueden hacerse por personas jurdicas de derecho privado o por los rganos que forman parte del PGN. Son excepcionales.

Parafiscalidad y control fiscal El control fiscal es una funcin pblica que ejerce la CGR, la cual vigila la gestin fiscal de la administracin y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nacin.30 La Ley 42 de 1993 establece en su artculo 2 que son sujetos de control fiscal los rganos que integran las ramas ejecutiva y judicial, los rganos autnomos e independientes como los de control y electorales, los organismos que hacen parte de la estructura de la administracin nacional y dems entidades nacionales, los organismos creados por la Constitucin Nacional y la ley que tienen rgimen especial, las sociedades de economa mixta, las empresas industriales y comerciales del Estado, los particulares que manejen fondos o bienes del Estado, las personas jurdicas y cualquier otro tipo de organizacin o sociedad que maneje recursos del Estado en lo relacionado con stos, y el Banco de la Repblica. De otra parte, mediante Sentencia C-655 de 2003, la Corte Constitucional, considerando la naturaleza jurdica de los recursos de la seguridad social, sostiene en forma unvoca que los recursos del Sistema General de la Seguridad Social, son rentas de naturaleza parafiscal y deben utilizarse en beneficio del propio grupo gravado. Constituyen un instrumento para la generacin de ingresos pblicos y tienen forma de gravamen establecido con carcter impositivo por la ley para afectar un determinado y nico grupo social o econmico. La citada sentencia tambin estableci que entre las caractersticas de los recursos parafiscales se destacan su obligatoriedad, determinacin o singularidad; su destinacin especfica; el tener condicin de contribucin; su naturaleza pblica; la regulacin excepcional y el sometimiento al control fiscal por tratarse de recursos pblicos. As que la Corte enfatiza en que, el control fiscal a los recursos originados en las contribuciones parafiscales, compete a la CGR; por lo tanto, directamente o, a travs de las contraloras territoriales, debe verificar que sean invertidos de acuerdo con lo dispuesto en las normas que los crean.

30 El artculo 267 de la Constitucin seala que: La vigilancia de la gestin fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control financiero, de gestin y de

resultados, fundado en la eficiencia, la economa, la equidad y la valoracin de los costos ambientales. En los casos excepcionales, previstos por la ley,

la Contralora podr ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial.

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29 Contraloria General de la Repblica

Sobre los recursos que manejan las EPS y las CCF, la misma Corte en la sentencia citada, manifest que las Unidades de Pago por Capitacin (UPC) conservan la naturaleza de parafiscales y en ningn momento son recursos privados, por cuanto se encuentran en el ciclo de uso de los recursos dispuestos para garantizar el servicio de la Seguridad Social en Salud. Mediante Resolucin Orgnica 6001 del 24 de octubre de 2008, la CGR actualiz la sectorizacin y categorizacin de los sujetos de control fiscal, asignando competencias para la vigilancia de la gestin fiscal a las contraloras delegadas sectoriales. Con el fin de asumir la responsabilidad que se desprende de la Resolucin Orgnica referida, la cual ampla el nmero de sujetos de control a cargo de la Contralora Delegada para el Sector Social, al incluir el total de Cajas de Compensacin, Empresas Promotoras de Salud y Fondos de Pensiones, la Delegada para el Sector Social, defini el alcance, competencia y estructuracin de los programas de auditora para aplicarlos a estas entidades.31 Algunas Controversias en torno a la figura de la parafiscalidad Como ha podido observarse a lo largo de este anlisis, el tema de la parafiscalidad es muy polmico desde las distintas perspectivas. La CGR quiere contribuir al debate y seala algunas posiciones que empieza a desarrollar en este aparte. Desde el ngulo de la equidad, la parafiscalidad tiene un significado restringido por cuanto los beneficios que de ella se derivan no son extensivos a toda la sociedad; en ese orden, la doctrina sostiene que el tributo parafiscal es equitativo siempre y cuando beneficie a los mismos sujetos gravados. La Sentencia C253 de 1995 seala que: la parafiscalidad se basa en la pretensin bsica de que los sujetos gravados, en ltimas terminan siendo los sujetos beneficiados con el gravamen. Violara la equidad del sistema tributario, que la parafiscalidad se construyera a partir de personas o grupos que no se conciben en la ley que la instituye como sujetos beneficiarios de la misma. De otra parte, el artculo 48 de la Constitucin se refiere a la equidad como una dimensin importante de la parafiscalidad, en el caso de la seguridad social: La Seguridad Social es un servicio pblico de carcter obligatorio que se prestar bajo la direccin, coordinacin y control del Estado, en sujecin a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los trminos que establezca la Ley. As,

31 CGR, Informe de Gestin al Congreso y al Presidente de la Repblica 2008-2009, Julio Csar Turbay Quintero.

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aunque no se hace mencin del concepto equidad, el de solidaridad que es subyacente, si se nombra. Desde otro ngulo y dada la insistencia de algunos gremios que reciben parafiscales, es preciso abordar la cuestin de si Deben figurar los parafiscales en el presupuesto nacional? Para empezar debe establecerse que se distinguen dos clases de contribuciones parafiscales: las administradas por particulares en virtud de contratos celebrados por la Nacin con asociaciones gremiales y las que se administran de manera directa por rganos que forman parte del PGN. Las unas y las otras originan recursos pblicos del Estado. Pero las primeras no se incorporan en el presupuesto de la Nacin, al paso que las segundas se incluyen; pero solamente para registrar la estimacin de su cuanta y en captulo separado de las rentas fiscales".32 Enseguida algunos pronunciamientos sobre el tema pero primero debe establecerse que algunos parafiscales, como los agropecuarios y los pesqueros estn por ley (101 de 1993) fuera del presupuesto: La Corte Constitucional ha conceptuado que:

Las contribuciones parafiscales por definicin tienen una asignacin especfica, y por lo tanto no tienen el carcter de recursos tributarios (...) se trata de contribuciones propiamente tales que no hacen parte del presupuesto nacional, que cuentan con un rgimen jurdico especial y por lo tanto no pueden entenderse como recursos fiscales del Estado (...) "incluirlas en la Ley Anual de Presupuesto, confundidas con los recursos fiscales, las desvirta como tales. 33

Igualmente ha admitido la Corte que las contribuciones parafiscales se incorporen en el PGN; no obstante, ha hecho nfasis en que ello no significa, que por ese slo hecho transformen su naturaleza, por eso enfatiza en que la incorporacin slo puede operar para efectos de su administracin, sin que con ello se modifique su origen y destinacin. Restrepo en la obra citada concepta que en virtud del principio de universalidad presupuestal34, es conveniente que las rentas parafiscales figuren en el presupuesto nacional. Sin embargo, siguiendo la Sentencia C-546 de 1994 afirma 32 Sentencia No. C - 152/97 33 Sentencia No. C-369 de 1996 34 Hace referencia a que todos los gastos figuren en el presupuesto; de forma que ninguna autoridad podr efectuar gastos pblicos que no figuren en la ley respectiva. Para el control poltico fiscal se requiere la universalidad y no la parcialidad.

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que la figuracin en el PGN no implica que la ejecucin de dichos recursos deba someterse a las normas generales de ejecucin presupuestal en razn a que los receptores de dichas contribuciones deben tener autonoma para el gasto de acuerdo con la ley que les autoriz y de sus reglamentos internos. Para la Contralora General de la Repblica es claro que las contribuciones parafiscales pueden ser administradas por particulares o entidades pblicas, pero considera que en aras del ejercicio de control, no slo de los recursos, sino de la poltica pblica social que constituye su competencia ms importante, es adecuado que queden registradas en un anexo del PGN. Esta forma tendra como objetivo que tanto el Estado como los rganos de control tengan claridad de la cuanta, porque se trata de recursos pblicos y corresponde a la Contralora velar porque se inviertan de conformidad con las normas que las crearon y las regulan. As lo expresa la Sentencia C-152 cuando afirma: El control fiscal de los recursos originados en las contribuciones parafiscales, para que se inviertan de conformidad con las normas que las crean, corresponde a la Contralora General de la Repblica.

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Cambiar el financiamiento de los parafiscales laborales y de seguridad social es la solucin al desempleo? El tema de la reduccin de las cargas laborales parece un tema central y nada fcil de abordar. El objetivo de su creacin ha venido evolucionando en la medida en que los recursos se garantizan y son crecientes. Sin embargo, la situacin deficitaria del gobierno nacional central (GNC) no permite cambios sustanciales en la poltica presupuestal que facilite la financiacin de programas sociales con ingresos corrientes; de ah que para la Nacin los recursos parafiscales y de la seguridad social son de suma importancia en la financiacin de ciertos programas sociales e incluso como recursos que contribuyen a financiar el dficit fiscal. La eliminacin de estos recursos puede implicar cambios significativos en el actual sistema tributario si la intencin es mantener los programas que con ellos se financian, lo cual profundizara la presin fiscal si no hay cambios en las bases tributarias. En este contexto la influencia del los costos de nmina en la generacin de empleo est nuevamente a la orden del da; de suerte que, hay propuestas como que los impuestos parafiscales deben financiarse por medio de impuestos generales para que el empresario formal baje sus costos. No implica eliminar al Sena, ICBF o cajas, sino financiarlas con otras fuentes. Al respecto, la Asociacin Nacional de Cajas de Compensacin Familiar (Asocajas) afirma que No existen estudios ni evidencias suficientes para asegurar un efecto favorable y sustentado en empleo por reduccin del aporte al sistema de SSF. Otro analista demuestra, segn el grfico siguiente, que no hay correlacin entre las variables tasa de desempleo y aportes a las CCF y expresa35:

An si se aceptara que la introduccin (aumento) de los gravmenes a la nmina reduce el empleo, as como lo sostiene la literatura econmica nacional, no se puede garantizar que, automticamente, la eliminacin (disminucin) de los mismos lleve a aumentos de la ocupacin. En pases como Suecia, Finlandia, Argentina y Chile, donde se disminuyeron los impuestos a la nmina, no se encontraron evidencias estadsticas significativas a favor de un aumento de la ocupacin

35 Observatorio del mercado de trabajo y la seguridad social, presentacin,Parafiscalidad y Empleo Stefano Farn , Bogot, 24 de Marzo de 2010

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Grfico N. 1. Aportes a CCF como proporcin del salario bsico

y tasa de desempleo 1976-2009

Fuente: Observatorio del Mercado de Trabajo y la seguridad social, Parafiscalidad y Empleo, Stefano Farn, Bogot, 24 de Marzo de 2010. Los objetivos principales de este captulo apuntan a presentar el peso que tienen los parafiscales en los costos de las empresas (Personas Jurdicas) y los cambios que pueden tener las actuales tarifas fiscales si ocurre el evento de canjear los recursos que se recaudan para el Sena, el ICBF y las Cajas de Compensacin, va nmina de las entidades, por impuestos nacionales. El gravamen a empresas, patronos o subsectores econmicos para auto financiar actividades tiene como antecedente la retencin cafetera regulada por el Decreto 281 de 1957, norma que recoge lo bsico de su creacin dispuesto en la Ley 76 de 1927. Este recurso cobra importancia por su participacin en los presupuestos y avance en el tratamiento jurdico dentro de la categora de parafiscales, al establecer que estn sometidos en su administracin y afectacin, a la destinacin especfica prevista en la norma creadora. El gobierno nacional, habiendo reconocido su papel complementario en la capacitacin tcnica de los trabajadores en corresponsabilidad con los empresarios; lo mismo que, en el cuidado de los infantes hasta de dos aos hijos

2,0

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2002

2003

2004

2005

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2007

2008

2009

Tasa Desempleo

CCF

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de las trabajadoras36, firm el Decreto Legislativo 0118 de 1957 que orden a los patronos cotizar al Sena, el uno por ciento sobre el valor de la nmina, para cubrir la capacitacin tcnica del obrero. Hizo lo propio con la Ley 27 de 1974 mediante la cual instituy la contribucin al ICBF (2% de la nmina) a cargo de todos los patronos y entidades pblicas y privadas, para atender la creacin y sostenimiento de Centros de Atencin Integral al Pre-escolar (CAIP), para menores de 7 aos hijos de empleados pblicos y de trabajadores oficiales y privados. Creadas las contribuciones, el ICBF y el Sena aseguraron el financiamiento de sus programas. Desde entonces, las normas y funciones de las instituciones han sido modificadas para adecuarlas a las demandas sociales, lo cual implica cambios en la orientacin del gasto y en el manejo del recurso, que impactan la destinacin especfica en no pocas ocasiones. As las cosas, se crea incertidumbre respecto a la competencia ejercida, lo cual ocurre porque los objetivos son definidos de manera amplia y general, por ejemplo: Ofrecer y ejecutar formacin profesional integral para la incorporacin y el desarrollo de las personas en actividades productivas que contribuyan al desarrollo social, econmico y tecnolgico del pas (Ley 119 de 1994) o Fortalecer la integracin y el desarrollo armnico de la familia, proteger al menor de edad y garantizar sus derechos (Decreto 1138 de 1999). Ms que objetivos son postulados, que admiten cualquier programa relacionado con la problemtica de la poblacin o sustentado en la solidaridad y cuya financiacin se pretende con los recursos parafiscales37. En otras palabras, el cambio de la normatividad no slo da giros al presupuesto central relacionado con los parafiscales, sino que stos se conciben como un ingreso permanente que puede ser usado para sufragar programas sociales que el presupuesto nacional no financia dada la situacin del GNC. Los cuadros siguientes ilustran sobre las modificaciones normativas tanto en el Sena como en el ICBF.

36 Ley 141 de 1961, Cdigo Sustantivo de Trabajo, artculo 245 derogado por la Ley 27 de 1974, artculo 11. 37 El artculo 125 del Decreto 1471 de 1990 estableci como poblacin objetivo a quien se encuentre en situacin de mayor vulnerabilidad socioeconmica, nutricional, psicoafectiva, moral y en las situaciones irregulares previstas en el Cdigo del Menor (artculos 29 y ss). El Decreto 1139 de 1999 seal que la institucin debe propender y fortalecer la integracin y el desarrollo armnico de la familia, proteger al menor de edad y garantizarle sus derechos. Las decisiones cubren la problemtica total de la familia, sin precisar si los beneficios son para los nios o para los adultos que conforman las familias. Otro aspecto relevante lo signa la integracin institucional, de manera que, cofinanciar actividades de otras entidades es posible, llmese Ministerio de Proteccin, Ministerio de Vivienda, Ministerio de Educacin o Accin Social; un buen ejemplo es el programa Pacto por la Vivienda con Bienestar37 que involucra al ICBF a travs de convenios interinstitucionales a financiar proyectos de vivienda y a la Red Juntos.

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En suma, los cambios normativos han buscado mantener y consolidar los recursos parafiscales que van al Sena, al ICBF y a las Cajas de Compensacin de tal manera que permitan financiar proyectos y programas de gobierno que no pueden ser financiados por el Presupuesto Nacional dada la situacin financiera deficitaria que presenta la Nacin. Hoy se abre nuevamente la discusin sobre parafiscales de nmina, en la medida en que no se pudo contener la tasa de desempleo durante el periodo de crecimiento econmico sostenido en el pas.

Cuadro N. 2.

Evolucin Normativa en el ICBF

Elabor: CGR-CDEF

FUNCIONES L75/68 D2388/79 L7/79 L89/88 L28/91 L361/97 D1138/99 D1137/99 L715/01 D3264/02 D2509/03Atencin integral al menor de 7 aos x x xAlimentacin y nutricin Nios y Mujeres x xRest escolares, suplemnto alimenticio x x xSuministro escuela y nutricin escolar xEducacin pre escolar. Atencin integral x xSub.alimenticio, promocin salud. L.100/93 xProteccin preventiva y especial al menor x x x x xCrea Hogares comunitarios de bienestar xCrea red de HCB, centros de familia limitados xDes. fisico mental nio proteccin famila xManejo y tratamiento retardo infantil xC. rehabilitacin menores. Prevencin delito xDefensoria de menores xPrev.poblacin juvenil, proteccin mujer xMedicina preventiva escolar xMejoramiento estabilidad y bienestar famlia x x x x xProg.Plan Nacional Nutricin y