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N° C.C.:
N° NIS :
PERIODO :
N° INGRESO DPECC :
7041
2014
g o n h u u m í aOiNGUJ.
CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO
DIRECCIÓN DE AUDITORÍA DE PROYECTOS Y AMBIENTAL
DAPyA-0047-2014
EMPRESA PUBLICA METROPOLITANA DE MOVILIDAD Y OBRAS PUBLICAS
INFORME GENERAL
Examen especial de ingeniería al proceso de contratación de la licitación N° LICO-EPMMOP-012-2011 para el “Diseño, provisión, construcción, implantación, puesta en
funcionamiento y optimización de un sistema centralizado adaptativo de semaforización” para el Distrito Metropolitano de Quito (SCS-DMQ) y su ejecución e implementación, a cargo de la
Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas.
TIPO DE EXAMEN : EEI PERIODO DESDE : 2011/05/02 HASTA: 2013/08/30
Orden de Trabajo : 0034-DAPyA-2013
Fecha O/T: 10/09/2013
EXAMEN ESPECIAL DE INGENIERÍA AL PROCESO DE CONTRATACIÓN DE LA
LICITACIÓN LICO-EPMMOP-012-2011 PARA EL “DISEÑO, PROVISIÓN,
CONSTRUCCIÓN, IMPLANTACIÓN, PUESTA EN FUNCIONAMIENTO Y
OPTIMIZACIÓN DE UN SISTEMA CENTRALIZADO ADAPTATIVO DE
SEMAFORIZACIÓN, PARA EL DISTRITO METROPOLITANO DE QUITO (SCS-DMQ)” Y
SU EJECUCIÓN E IMPLEMENTACIÓN, A CARGO DE LA EMPRESA PÚBLICA
METROPOLITANA DE MOVILIDAD Y OBRAS PÚBLICAS, POR EL PERÍODO
COMPRENDIDO ENTRE EL DOS DE MAYO DE DOS MIL ONCE Y EL TREINTA DE
AGOSTO DE DOS MIL TRECE
DIRECCIÓN DE AUDITORÍA DE PROYECTOS Y AMBIENTALQuito, Ecuador
SIGLAS Y ABREVIATURAS
cm: Centímetro(s)
DMQ: Distrito Metropolitano de Quito
EPMMOP: Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas
etc.: Etcétera
HW: Hardware
INCOP: Instituto Nacional de Contratación Pública
INEC: Instituto Nacional de Estadística y Censos
IVA: Impuesto al valor agregado.
LOSNCP: Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública
RUP: Registro Único de Proveedores
SCS-DMQ: Sistema centralizado de semaforización para el Distrito Metropolitano de
Quito
SERCOP: Servicio Nacional de Contratación Pública
(sic): Transcripción textual
SW: Software
USD: Dólares de los Estados Unidos de América
Pág.CAPÍTULO I
INFORMACIÓN INTRODUCTORIA 2Motivo del examen 2Objetivos del examen 2Alcance del examen 2Limitaciones al alcance 3Base legal 3Estructura orgánica 3
Objetivos de la entidad 4
Monto de recursos examinados 5
Información del proyecto 6
Estado actual del proyecto 6
Servidores relacionados 7
CAPÍTULO II
RESULTADOS DEL EXAMEN 8Seguimiento de recomendaciones 8 No se entregó evidencia documental que demuestre que el Gerente General de la Empresa 8 Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas, haya solicitado al Directorio de la empresa, la priorización del proyecto del sistema centralizado adaptativo de semaforizaciónNo se conformó la comisión técnica para la licitación LICO-EPMMOP-012-2011 11
Los pliegos de la licitación LICO-EPMMOP-012-2011, no se ajustan al modelo establecido 14 por el Instituto Nacional de Contratación Pública, actual Servicio Nacional de Contratación Pública, para licitación de obras; y además, presentan inconsistencias entre sus documentos
La oferta presentada por la compañía Telvent Tráfico y Transporte S.A., no cumplió con los 21 requisitos solicitados en los pliegos de la licitación LICO-EPMMOP-012-2011. La evaluación de la oferta no se sujetó a lo establecido en los pliegos
La modificación del plazo para la configuración, optimización, acompañamiento técnico y 39 mejora de los Indices en los parámetros de tráfico, carece de sustentoEn el contrato 2011-0315 no se estipuló el plazo en el que la EPMMOP debía proceder al 43 pago del anticipo
La parte correspondiente a la "Asesoría Técnica e Implementación de Sistema de 45 Integración de Información de Infraestructura Vial y Sistema de Movilidad" del objeto del contrato complementario 2012-0235, no guarda relación con el objeto del contrato 2011- 0315En la Vía Interoceánica se ejecutaron obras que no estaban contempladas en los objetos de 48 los contratos 2011-0315, 2012-0234 y 2012-0235El valor del contrato modificatorio 2011-0315 no corrigió el precio del contrato 54 complementario 2012-0235, ya que éste no corresponde a la suma de los valores de los rubros contractualmente estipuladosEn el portal compraspublicas no se encuentra publicada toda la documentación considerada 57 como relevante y adicional de las fases precontractual y contractual de la licitación LICO- EPMMOP-012-2011
El contrato complementario 2012-0234 no contiene la fórmula polinómica para el reajuste de 61 precios. La fiscalización del proyecto no efectuó una revisión de la fórmula polinómica de reajuste de precios del contrato 2011-0315, luego de que se ajustaron cantidades de varios rubros de obraLa fiscalización del proyecto y la compañía contratada para prestar los servicios de 65 asistencia técnica del contrato 2011-0315, no calcularon el reajuste de precios de la totalidad de las planillas de avance de obra presentadasEl avance en la ejecución de las obras civiles de la fase 1 del sistema centralizado 69 adaptativo de semaforización, presentó retrasos injustificadosObservaciones técnicas en los trabajos de obras civiles ejecutados en el sistema de 77 semaforizaciónIncumplimientos en la entrega del sistema centralizado de semaforización 93Los informes presentados por la fiscalización del proyecto y asistencia técnica para la 100 administración del contrato 2011-0315, no contienen información completa del contrato de construcción del sistema centralizado adaptativo de semaforización
ANEXOSAnexo 1: Servidores relacionadosAnexo 2: Estructura orgánica de la Empresa Pública metropolitana de Movilidad y Obras
PúblicasAnexo 3: Observaciones a las obras civiles ejecutadas en el sistema centralizado
adaptativo de semaforización para el Distrito Metropolitano de Quito Anexo 4: Observaciones a los bienes y servicios implantados en el sistema centralizado
adaptativo de semaforización para el Distrito Metropolitano de Quito Anexo 5: Resumen de documentos de: Notificación de inicio de la acción de control,
comunicación de resultados y convocatoria a la conferencia final
i i Ref. Informe aprobado el 1 3 ' f ü o u . ~ Z o l H . »
Quito
SeñorGerente GeneralEMPRESA PÚBLICA METROPOLITANA DE MOVILIDAD Y OBRAS PÚBLICASCiudad
De mi consideración:
La Contraloría General del Estado, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, efectuó un examen especial de ingeniería al proceso de contratación de la licitación LICO-EPMMOP-012-2011 para el “Diseño, provisión, construcción, implantación, puesta en funcionamiento y optimización de un sistema centralizado adaptativo de semaforización, para el Distrito Metropolitano de Quito (SCS-DMQ)” y su ejecución e implementación, por el período comprendido entre el 2 de mayo de 2011 y el 30 de agosto de 2013.
Nuestra acción de control se efectuó de acuerdo con las Normas Ecuatorianas de Auditoría Gubernamental emitidas por la Contraloría General del Estado. Estas normas requieren que el examen sea planificado y ejecutado para obtener certeza razonable de que la información y la documentación examinada no contiene exposiciones erróneas de carácter significativo, igualmente que las operaciones a las cuales corresponden, se hayan ejecutado de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias vigentes, políticas y demás normas aplicables.
Debido a la naturaleza de la acción de control efectuada, los resultados se encuentran expresados en los comentarios, conclusiones y recomendaciones que constan en el presente informe.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 92 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, las recomendaciones deben ser aplicadas de manera inmediata y con el carácter de obligatorio.
Atentamente,DIOS, PATRIA Y LIBERTAD
IrD DE PROYECTOS Y AMBIENTAL, SUBROGANTE
CAPÍTULO I
INFORMACIÓN INTRODUCTORIA
Motivo del examen
Con cargo a imprevistos del Plan Operativo de Control de 2013 de la Dirección de
Auditoría de Proyectos y Ambiental de la Contraloría General del Estado, y de
conformidad a la orden de trabajo 0034-DAPyA-2013 de 10 de septiembre de 2013, y al
alcance contenido en el memorando 1119 DAPyA de 9 de octubre de 2013, se realizó el
examen especial de ingeniería al proceso de contratación de la licitación LICO-EPMMOP-
012-2011 para el “Diseño, provisión, construcción, implantación, puesta en
funcionamiento y optimización de un sistema centralizado adaptativo de semaforización,
para el Distrito Metropolitano de Quito (SCS-DMQ)” y su ejecución e implementación, a
cargo de la Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas (EPMMOP),
por el período comprendido entre el 2 de mayo de 2011 y el 30 de agosto de 2013.
Objetivos del examen
Los objetivos generales del examen, son los siguientes:
Evaluar el grado de cumplimiento de los aspectos legales y técnicos en el proceso de
contratación.
Analizar la viabilidad técnica del proyecto.
Evaluar el contenido de los pliegos, la gestión y los resultados de la comisión técnica.
Analizar el avance de la ejecución e implementación del proyecto y su cumplimiento
respecto al cronograma.
Analizar el cumplimiento de la administración del contrato, de la supervisión y
fiscalización del proyecto.
Evaluar el movimiento económico del proyecto.
Verificación del cumplimiento de especificaciones técnicas.
Alcance del examen
De acuerdo a la orden de trabajo y su alcance, la acción de control comprende la
evaluación del cumplimiento de los aspectos técnicos y legales en el proceso de
contratación, así como en la ejecución e ¡mplementación del sistema centralizado
adaptativo de semaforización para el Distrito Metropolitano de Quito. Asimismo se analizó
el cumplimiento de la administración del contrato, de la supervisión y fiscalización del
mencionado sistema, durante el período comprendido entre el 2 de mayo de 2011 y el 30
de agosto de 2013, por lo que las referencias de fechas anteriores y posteriores a las
señaladas en el alcance, son únicamente de carácter informativo.
Limitaciones al alcance
El análisis de las cantidades de obra civil ejecutadas y el respectivo cumplimiento de
especificaciones técnicas, se limitó a 37 de las 180 intersecciones semaforizadas de la
fase 1 del sistema centralizado adaptativo de semaforización, mismas que fueron
escogidas de manera aleatoria por el equipo de control.
En el presente examen no se consideró el análisis de los procesos de contratación de los
contratos de fiscalización y de la asistencia técnica del contrato de diseño, provisión,
construcción, implantación, puesta en funcionamiento y optimización del sistema
centralizado adaptativo de semaforización para el Distrito Metropolitano de Quito, por lo
que la Contraloría General del Estado, en uso de sus atribuciones y facultades, se
reserva el derecho de disponer las acciones de control que correspondan, para el análisis
correspondiente.
Base legal
Mediante Ordenanza Metropolitana 309 de 16 de abril de 2010, publicada en el Registro
Oficial 186 de 5 de mayo de 2010, el Alcalde Metropolitano de Quito expidió la
Ordenanza Metropolitana de Creación de Empresas Públicas Metropolitanas, creando,
entre otras, la Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas.
Estructura orgánica
Con oficio 06-EEI-SCASDMQ de 4 de octubre de 2013, el equipo de control solicitó al
Gerente General de la EPMMOP, entre otra documentación, remitir copias certificadas
del Estatuto Orgánico de Gestión Organizacional por Procesos de la Empresa Pública
Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas, vigente para los años 2011, 2012 y 2013, y
sus reformas, en caso de existir. Dicha solicitud fue atendida por el Gerente General
Subrogante de la EPMMOP, a través del oficio 1060 de 1 de noviembre de 2013.
Adjunto al referido oficio, se remitió el documento titulado “Reforma Reglamento Orgánico
Funcional” de la Empresa Municipal de Movilidad y Obras Públicas, contenida en la
Norma Interna EMMOP-Q 03-2009, en donde se detalla la misión, visión, objetivos, fines,
políticas, niveles jerárquicos, funciones y responsabilidades de dicha empresa Municipal,
que de acuerdo a lo indicado, es el manual organizativo funcional vigente para la
EPMMOP.
Sin embargo, a través de la Ordenanza Municipal 309, se extinguió a la Empresa
Municipal de Movilidad y Obras Públicas, sucediendo jurídicamente a ésta, la Empresa
Pública de Movilidad y Obras Públicas, de lo que se desprende que la entidad, hasta la
fecha de corte del examen, continúa aplicando el estatuto de una empresa Municipal que
fue extinguida.
La estructura orgánica de la Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras
Públicas, aprobada por el Directorio en sesión celebrada el 2 de junio de 2010, se
encuentra en el anexo 2 de este informe.
Objetivos de la entidad
De acuerdo a la Ordenanza Metropolitana de creación de la Empresa Pública
Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas, su objeto principal es:
Diseñar, planificar, construir, mantener, operar y, en general, explotar la infraestructura de
vías y espacio público;
Diseñar, planificar, construir, mantener, operar y, en general, explotar todo tipo de
infraestructura para movilidad;
Diseñar, planificar, construir, mantener, operar y, en general, explotar la infraestructura
del sistema de transporte terrestre;
Diseñar, planificar, construir, mantener, operar y, en general, explotar el espacio público
destinado a estacionamientos;
Prestar servicios públicos a través de la infraestructura a su cargo; y,
Las demás actividades operativas y de prestación de servicios relativas a las
competencias que le correspondan al Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, de
conformidad con el ordenamiento jurídico nacional y metropolitano, en el ámbito de la
movilidad y ejecución de obras públicas.
Monto de recursos examinados
En la presente acción de control se analizaron los siguientes contratos:
OBJETOMONTO(USD)
a) Contrato 2011-0315 suscrito el 16 de noviembre de 2011, para el “Diseño, provisión, construcción, implantación, puesta en funcionamiento y optimización de un sistema centralizado adaptativo de semaforización, para el Distrito Metropolitano de Quito (SCS-DMQ)’’
27 626 758,09
b) Contrato complementario 2012-0234 suscrito el 20 de julio de 2012, para modificar la metodología constructiva del microtunelado por el microzanjado
No aplica
c) Contrato complementario 2012-0235 suscrito el 27 de diciembre de 2012, para ampliar y complementar los servicios de acompañamiento de Foto Multas; Modelo de Tránsito de la Vía Interoceánica; y, Asesoría Técnica e Implementación de Sistema de Integración de Información de Infraestructura Vial y Sistema de Movilidad
1 404 610,81
d) Contrato modificatorio 2011-0315 suscrito el 27 de febrero de 2013, para correqir la cláusula cuarta del contrato complementario 2012-0235
No aplica
TOTAL 29 031 368,90
De los mencionados contratos, hasta el 30 de agosto de 2013, fecha de corte del
examen, se analizaron los siguientes recursos económicos:
OBJETO MONTO(USD)
a) Contrato 2011-0315 para el “Diseño, provisión, construcción, implantación, puesta en funcionamiento y optimización de un sistema centralizado adaptativo de semaforización, para el Distrito Metropolitano de Quito(SCS-DMQ)”
9 697 641,86
b) Contrato complementario 2012-0234 suscrito el 20 de julio de 2012, para modificar la metodología constructiva del microtunelado por el microzanjado
1 506 760,01
c) Contrato complementario 2012-0235 suscrito el 27 de diciembre de 2012, para ampliar y complementar los servicios de acompañamiento de Foto Multas; Modelo de Tránsito de la Vía Interoceánica; y, Asesoría Técnica e Implementación de Sistema de Integración de Información de Infraestructura Vial y Sistema de Movilidad
0,00
TOTAL 11 204 401,87
De manera general, el sistema centralizado de semaforización prevé, que para el control
de tráfico en 600 intersecciones de la parte urbana del Distrito Metropolitano de Quito, se
instalen semáforos computarizados que cuenten con un sistema de regulación y control
centralizado y adaptativo en tiempo real, desde la Sala de Comando y Manejo del Centro
de Comando y Control de la Movilidad, ubicado en las instalaciones del antiguo
aeropuerto Mariscal Sucre, con la finalidad de minimizar las demoras y los tiempos de
espera en las intersecciones semaforizadas.
Para cumplir con la finalidad propuesta, el sistema contempla la instalación de 1 511
cámaras de video detección, 8 paneles de mensajes variables, 300 dispositivos de
prioridad de transporte público, 28 equipos de control de túneles y 10 sistemas de control
de infracciones.
Asimismo, el sistema centralizado de semaforización se complementa con la instalación
de un sistema de vigilancia de tránsito, compuesto por 185 cámaras digitales de video de
supervisión, destinadas a proporcionar información para tomar decisiones en situaciones
atípicas, o establecer variables en los planes de tránsito para mantener operativo y
funcional el sistema.
Estado actual del proyecto
De acuerdo al “Informe mensual de análisis del estado del proyecto" correspondiente al
mes de agosto de 2013, suscrito por el Director del Proyecto de la compañía consultora a
cargo de la fiscalización del contrato 2011-0315, el sistema centralizado de
semaforización presentaba el siguiente avance de ejecución:
Fase 1: 100% (180 intersecciones).
Fase 2: 80% (119 intersecciones).
Fases 3 y 4: 12% (301 intersecciones).
Servidores relacionados
La lista de los servidores y ex servidores de la Empresa Pública Metropolitana de
Movilidad y Obras Públicas, relacionados con el proyecto, se encuentra en el anexo 1 del
presente informe.
CAPITULO II
RESULTADOS DEL EXAMEN
Seguimiento de recomendaciones
En razón de que no existen antecedentes sobre acciones de control efectuadas al
proceso de contratación de la licitación LICO-EPMMOP-OI2-2011 para el “Diseño,
provisión, construcción, implantación, puesta en funcionamiento y optimización de un
sistema centralizado adaptativo de semaforización” y su ejecución e implementación, en
el presente examen no se realizó seguimiento de recomendaciones.
No se entregó evidencia documental que demuestre que el Gerente General de la
Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas, haya solicitado al
Directorio de la empresa, la priorización del proyecto del sistema centralizado
adaptativo de semaforización.
El numeral 1 del artículo 60 “Priorización de programas y proyectos de inversión” del
Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, dispone que para el caso de las
empresas públicas, el otorgamiento de dicha prioridad, se realizará a través de sus
respectivos directorios.
Con oficio 07-EEI-SCASDMQ de 4 de octubre de 2013, el equipo de control solicitó al
Gerente General de la EPMMOP, proporcione una copia certificada del documento a
través del cual, el Directorio de la Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras
Públicas, otorgó la priorización para el proyecto “Diseño, provisión, construcción,
implantación, puesta en funcionamiento y optimización de un sistema centralizado
adaptativo de semaforización". Dicho requerimiento fue atendido por el mencionado
servidor, a través del oficio 996 de 23 de octubre de 2013, en donde se remitió copia de
la Resolución C 296 de 17 de abril de 2008, aprobada por el Concejo Metropolitano de
Quito y sancionada por el Alcalde Metropolitano de Quito.
De acuerdo al contenido de la mencionada resolución, el Concejo Metropolitano de Quito,
resolvió:
“...Art. 1 - Encargar a la Empresa Municipal de Movilidad y Obras Públicas... ejecutar todos los actos necesarios para organizar, promover y realizar el
Proyecto del “Nuevo Sistema de Gestión y Control de Tráfico para el Distrito Metropolitano de Quito”...”.
Como se puede observar, a la Empresa Municipal de Movilidad y Obras Públicas se le
encargó realizar los actos necesarios para el ejecutar el proyecto del “Nuevo Sistema de
Gestión y Control de Tráfico para el Distrito Metropolitano de Quito”, más no del sistema
centralizado adaptativo de semaforización para el Distrito Metropolitano de Quito.
En razón de que la mencionada empresa municipal fue extinguida en virtud de la
Ordenanza Metropolitana 309 de 16 de abril de 2010, sucediendo a ésta la Empresa
Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas, le correspondía al Directorio de la
empresa pública, priorizar el proyecto para el “Diseño, provisión, construcción,
implantación, puesta en funcionamiento y optimización de un sistema centralizado
adaptativo de semaforización para el Distrito Metropolitano de Quito”, de acuerdo a lo
dispuesto en el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas.
Entre la documentación proporcionada por la EPMMOP para la ejecución del presente
examen especial, al equipo de control no se le proporcionó evidencia documental de que
el Gerente General haya solicitado al Directorio de la Empresa Pública Metropolitana de
Movilidad y Obras Públicas, la priorización del proyecto para el “Diseño, provisión,
construcción, implantación, puesta en funcionamiento y optimización de un sistema
centralizado adaptativo de semaforización para el Distrito Metropolitano de Quito”.
El artículo 77 ‘‘Máximas autoridades, titulares y responsables” de la Ley Orgánica de la
Contraloría General del Estado, dispone:
“...Los Ministros de Estado y las máximas autoridades de las instituciones del Estado, son responsables de los actos, contratos o resoluciones emanados de su autoridad. Además se establecen las siguientes atribuciones y obligaciones especificas...- 1. Titular de la entidad...- h) Cumplir y hacer cumplir la Constitución Política de la República y las leyes...”.
Con oficio 145 de 13 de febrero de 2014, los servidores de la EPMMOP relacionados con
el proyecto analizado en el examen, remitieron sus respuestas a la comunicación de
resultados provisionales contenida en el oficio 724-DAPyA-2014 de 11 de enero de 2014.
En el referido documento, luego de realizar una exposición de los antecedentes de la
movilidad en el Distrito Metropolitano de Quito y de la sucesión jurídica de la Empresa
Municipal de Movilidad y Obras Públicas a la Empresa Metropolitana de Movilidad y
Obras Públicas, se indica que el sistema centralizado de semaforización es parte del
Sistema de Gestión y Control de Tráfico, por lo que el contenido de la Resolución C 296
de 17 de abril de 2008, es una obligación asumida por parte de la EPMMOP, en virtud de
que no ha sido derogada, lo cual evidencia que el proyecto relacionado al sistema
centralizado de semaforización fue debidamente priorizado por el Municipio del Distrito
Metropolitano de Quito, a través del Concejo, y sancionado por el Alcalde Metropolitano,
disposiciones jerárquicamente superiores a las resoluciones de la máxima autoridad de
las empresas públicas metropolitanas, según lo establecido en la Constitución de la
República del Ecuador. Adicionalmente se señala que el Secretario Nacional de
Planificación y Desarrollo, mediante oficio SENPLADES-SPPIP-dipp-2007-340, emitió
dictamen de prioridad respecto del proyecto “Nuevo Sistema de Gestión y Control de
Tráfico para la Ciudad de Quito y sus Parroquias".
Mediante oficio 456-GG de 9 de mayo de 2014, dieciocho servidores de la EPMMOP
relacionados con el proyecto analizado en el examen, remitieron sus observaciones a la
conferencia final de comunicación de resultados, en donde se repite el contenido del
oficio 145 de 13 de febrero de 2014, con el dieron contestación a la comunicación de
resultados provisionales contenida en el oficio 724-DAPyA-2014 de 11 de enero de 2014,
agregando que la Resolución C 423 del Consejo Metropolitano de Quito, dentro de sus
considerandos, establece que el Plan Maestro de Transporte y Vialidad tiene como
componente fundamental el Sistema Centralizado de Semaforización, por lo que el
Municipio del Distrito Metropolitano de Quito resolvió ejecutar el Proyecto de
Modernización del Sistema de Semaforización Centralizado, y que por tanto, en el texto
de la mencionada resolución, se describe que el sistema centralizado de semaforización
de hecho está incluido y es parte del Sistema de Gestión y Control de Tráfico para el
Distrito Metropolitano de Quito, y que se está desconociendo que el referido proyecto
contó con el dictamen de prioridad emitido por la Secretaría Nacional de Planificación y
Desarrollo.
Al respecto, es necesario insistir, en que el otorgamiento de la prioridad de programas y
proyectos de inversión, para el caso de las empresas públicas, debe ser realizado a
través de sus respectivos directorios, según lo establecido en el artículo 60 del Código
Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, disposición del ordenamiento jurídico
ecuatoriano que prevalece jerárquicamente sobre las ordenanzas y resoluciones de los
demás poderes públicos, según lo establece el artículo 425 de la Constitución de la
República del Ecuador. Por tanto, se mantiene el comentario.
El Gerente General de la Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas,
al no haber solicitado con los debidos sustentos técnico y económico al Directorio de la
empresa, la priorización del proyecto para el “Diseño, provisión, construcción,
implantación, puesta en funcionamiento y optimización de un sistema centralizado
adaptativo de semaforización para el Distrito Metropolitano de Quito”, inobservó el literal
h) del numeral 1 del artículo 77 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado,
omisión que no permitió al Directorio de la EPMMOP, la aplicación de lo dispuesto en el
numeral 1 del artículo 60 “Priorización de programas y proyectos de inversión” del Código
Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas.
Recomendación
Al Gerente General de la Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas
1. Se responsabilizará de solicitar al Directorio de la EPMMOP, la priorización de los
programas y proyectos de inversión que planifique realizar la Empresa Pública
Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas, presentando para el efecto, los
correspondientes fundamentos técnicos y económicos de cada programa y/o
proyecto.
No se conformó la comisión técnica para la licitación LICO-EPMMOP-012-2011.
El artículo 49 “De las Fases Preparatoria y Precontractual”, contenido en el acápite
“LICITACIÓN” del Capítulo III del Título III “DE LOS PROCEDIMIENTOS” de la Ley
Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, dispone:
“...La fase preparatoria de todo procedimiento licitatorio comprende la conformación de la Comisión Técnica requerida para la tramitación de la licitación así como la elaboración de los pliegos...”.
En concordancia, el artículo 18 “Comisión Técnica" del Reglamento General de la Ley
Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, establece:
“...Para cada proceso de contratación de...3. Licitación...se conformará la correspondiente Comisión Técnica...”.
Con memorando 134-GG-2011 de 6 de junio de 2011, el Gerente General de la
EPMMOP designó al Gerente Administrativo Financiero, Gerente de Gestión de la
Movilidad, encargado, y Coordinador Institucional, como miembros de la comisión técnica
para llevar adelante “...el proceso de Licitación No. “LICBS-EPMMOP-005-2011” para
contratar el “Sistema Centralizado de Semaforización para el DMQ”...". Asimismo,
dispuso que intervengan en la mencionada comisión, con voz pero sin voto, el Director
Financiero y Asesor Jurídico de la EPMMOP.
El décimo considerando de la Resolución 321 de 6 de julio de 2011, con la que el
Gerente General de la EPMMOP resolvió autorizar el inicio del proceso de licitación
LICO-EPMMOP-012-2011, indica:
“...Que, con memorando No. 134 GG-2011 de 6 de junio de 2011, el Gerente General amparado en lo dispuesto en el Art. 18 del Reglamento General de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación pública (sic), designa la Comisión Técnica que llevará adelante el proceso de Licitación para contratar el Sistema Centralizado de Semaforización para el DMQ...”.
Como se puede observar, el código y el objeto de la licitación para la cual el Gerente
General de la EPMMOP designó a la comisión técnica en el memorando 134 GG-2011 de
6 de julio de 2011, difieren de los del proceso LICO-EPMMOP-012-2011, que es para
contratar el “Diseño, provisión, construcción, implantación, puesta en funcionamiento y
optimización de un sistema centralizado adaptativo de semaforización, para el Distrito
Metropolitano de Quito (SCS-DMQ)”.
Es importante señalar, que entre la documentación proporcionada por la EPMMOP para
la ejecución del presente examen especial, al equipo de control no se le entregó
evidencia de que el Gerente General de la EPMMOP, haya conformado la comisión
técnica encargada de tramitar la licitación LICO-EPMMOP-012-2011.
En el oficio 145 de 13 de febrero de 2014, con el que los servidores de la EPMMOP
relacionados con el proyecto analizado en el examen, remitieron sus respuestas a la
comunicación de resultados provisionales contenida en el oficio 724-DAPyA-2014 de 11
de enero de 2014, se señala que en la Resolución 321 de 6 de julio de 2011, con la que
se autorizó el inicio del proceso de la licitación LICO-EPMMOP-012-2011, consta como
parte de los considerandos, el nombramiento de la comisión técnica, realizado mediante
memorando 134-GG-2011 de 6 de junio de 2011, lo cual evidencia la convalidación del
nombramiento de la comisión técnica del proceso de acuerdo a lo que estipula la ley, y
que como señala la Coordinadora de la Unidad de Contratación Pública de la EPMMOP,
se evidencia un error en la codificación del proceso precontractual en el memorando 134-
GG-2011, lo cual no involucra la inexistencia del nombramiento de la comisión técnica y
la invalidez de los actos de simple administración emitidos. Se añade también, que
durante el 2011, la EPMMOP no inició otro proyecto de similares características, así
como tampoco inició un procedimiento de licitación de bienes y servicios signado con el
código LICBS-EPMMOP-005-2011.
En el oficio 456-GG de 9 de mayo de 2014, con el que dieciocho servidores de la
EPMMOP relacionados con el proyecto analizado en el examen, remitieron sus
observaciones a la conferencia final de comunicación de resultados, se repite el
contenido del oficio 145 de 13 de febrero de 2014, con el que dieron contestación a la
comunicación de resultados provisionales contenida en el oficio 724-DAPyA-2014 de 11
de enero de 2014.
Al respecto, se insiste en que tanto el código como el objeto de la licitación para la cual el
Gerente General de la EPMMOP designó a la comisión técnica en el memorando 134
GG-2011 de 6 de julio de 2011, difieren de los de la licitación analizada en el presente
examen, razón por la que se mantiene el comentario.
Conclusión
El Gerente General de la Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas,
inobservó los artículos 49 “De las Fases Preparatoria y Precontractual” de la Ley
Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, y 18 “Comisión Técnica” de su
Reglamento General, al no haber conformado la comisión técnica encargada de tramitar
la licitación LICO-EPMMOP-012-2011, en consecuencia, sin haber estado debidamente
designados como integrantes de la comisión técnica, el Gerente Administrativo
Financiero, Gerente de Gestión de la Movilidad y Coordinador Institucional, revisaron y
recomendaron la aprobación de los pliegos de la licitación LICO-EPMMOP-012-2011;
evaluaron y calificaron las ofertas presentadas en el proceso; y, recomendaron la
adjudicación del contrato a la compañía Telvent Tráfico y Transporte S.A.
Recomendación
El Gerente General de la Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas
2. Para cada procedimiento precontractual y de contratación que realice la EPMMOP,
conformará la correspondiente comisión técnica que se encargará de tramitarlo, a
fin de seguir el debido proceso.
Los pliegos de la licitación LICO-EPMMOP-OI2-2011, no se ajustan al modelo
establecido por el Instituto Nacional de Contratación Pública, actual Servicio
Nacional de Contratación Pública, para licitación de obras; y además, presentan
inconsistencias entre sus documentos.
El Gerente Administrativo Financiero, Gerente de Gestión de la Movilidad, Coordinador
Institucional y Asesor Jurídico de la Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras
Públicas, se reunieron para revisar los pliegos de la licitación LICO-EPMMOP-OI2-2011;
y, una vez acogidos los criterios legales respecto del procedimiento de contratación a
seguir y de los parámetros de evaluación de las ofertas, resolvieron por unanimidad:
“...recomendar al Gerente General de la EPMMOP la aprobación de los mismos, dentro
del proceso de Licitación de Obra...", de lo cual se dejó constancia en el Acta 1 del
mencionado proceso, suscrita el 1 de julio de 2011.
En el artículo 1 de la Resolución 321 de 6 de julio de 2011, el Gerente General de la
EPMMOP, resolvió, entre otros puntos, aprobar los pliegos de la licitación LICO-
EPMMOP-OI2-2011.
En los pliegos aprobados para la licitación LICO-EPMMOP-OI2-2011, se observa lo
siguiente:
1. De acuerdo al modelo de pliegos establecidos por el Instituto Nacional de
Contratación Pública (INCOP), actual Servicio Nacional de Contratación Pública
(SERCOP), para licitación de obras, en la convocatoria del proceso se debe
especificar el nombre y cargo de la máxima autoridad que aprobó los pliegos del
proceso, así como el número y fecha de la resolución a través de la que fueron
aprobados dichos documentos.
En la convocatoria de la licitación LICO-EPMMOP-OI2-2011 efectuada en julio de
2011, no se indicó el nombre del Gerente General de la EPMMOP que aprobó los
pliegos, ni se registró el número y fecha de la resolución con la que se aprobaron
dichos documentos.
2. En la Sección II “OBJETO DE LA CONTRATACIÓN" del modelo de pliegos para
licitación de obras, se especifica que el procedimiento precontractual tiene como
propósito, seleccionar la oferta de Mejor Costo, en los términos del numeral 18 del
artículo 6 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, para
la construcción del objeto del contrato, debiendo la entidad contratante, incluir su
ubicación, características, extensión, etc.
En el mencionado título de los pliegos de la licitación LICO-EPMMOP-OI 2-2011,
consta que el procedimiento precontractual tiene como propósito principal,
seleccionar la oferta “...más conveniente...” para el objeto del contrato, y se
describen las obligaciones y actividades principales que deberá realizar la
contratista, sin detallar la ubicación, características, extensión, etc., es decir, no se
define con precisión el objeto contractual.
3. En la “CONVOCATORIA”, contenida en la Sección I de los pliegos de la licitación
LICO-EPMMOP-012-2011, la EPMMOP convocó “...a las personas jurídicas,
nacionales o extranjeras, asociaciones de éstas o consorcios, o compromisos de
asociación o consorcio...a que presenten sus ofertas para el “DISEÑO,
PROVISIÓN, CONSTRUCCIÓN, IMPLANTACIÓN, PUESTA EN
FUNCIONAMIENTO Y OPTIMIZACIÓN DE UN SISTEMA CENTRALIZADO
ADAPTATIVO DE SEMAFORIZACIÓN...”. Sin embargo, el numeral 3.3
“Participantes” de las “CONDICIONES GENERALES” de la Sección III de los
pliegos, indica: “...La convocatoria está abierta para las personas naturales o
jurídicas, nacionales o extranjeras, asociaciones de éstas o consorcios, que
tengan interés en participar en este procedimiento...”. Con la limitación a la
participación de las personas naturales establecida en la convocatoria, se
contravino los numerales 2, 4, 8 y 9 del artículo 11, y 16 del artículo 66 de la
Constitución de la República del Ecuador.
4. El numeral 3.10.1 de las “Causas de Rechazo” de las “CONDICIONES
GENERALES” contenidas en la Sección III del modelo de pliegos para licitación
de obras, establece que una oferta será rechazada por la comisión técnica: “...Si
no cumpliera los requisitos exigidos en las condiciones generales,
especificaciones técnicas y formularios de estos pliegos...”.
El numeral 3.11 “Causas de Rechazo” de las “CONDICIONES GENERALES” de
la Sección III de los pliegos de la licitación LICO-EPMMOP-012-2011, señala:
“...3.11.1.- El incumplimiento de alguna de las Especificaciones Técnicas obligatorias que están debidamente señaladas en el Formulario 10-B...- 3.11.2- Si no cumpliera los requisitos exigidos en las condiciones generales...”.
Como se observa, si bien el incumplimiento de los requisitos exigidos en las
condiciones generales, se estipuló entre las causas de rechazo de las ofertas, en
cuanto a las especificaciones técnicas, el rechazo se limitó al incumplimiento de
las especificaciones técnicas obligatorias señaladas en el formulario 10-B, y no se
consideró como causa de rechazo de las ofertas, el incumplimiento de los
formularios de los pliegos.
El numeral 4.3 “Precio de la Oferta” de la Sección IV “CONDICIONES
ESPECÍFICAS” del modelo de pliegos para licitación de obras, indica: “...Elprecio
de la oferta deberá cubrir el valor de la depreciación, operación y mantenimiento
de los equipos, (si son de propiedad del oferente) y el costo de arrendamiento en
el caso de ser alquilados, el costo de los materiales, equipos y accesorios a
incorporarse definitivamente en el proyecto, mano de obra, transporte, etc.; los
costos indirectos, los impuestos y tasas vigentes; así como, los servicios para la
ejecución completa de la obra a contratarse, es decir, todo lo necesario para
entregar la obra contratada lista para ser puesta en servicio...”. Dicha
estipulación, no se encuentra recogida en los pliegos de la licitación LICO-
EPMMOP-OI2-2011.
Entre las “Obligaciones de la contratante” contenidas en los pliegos de la licitación
LICO-EPMMOP-012-2011, no consta el plazo en el que la EPMMOP debe
proporcionar al contratista, los documentos, permisos y autorizaciones que se
necesiten para la ejecución correcta y legal de la obra, y realizar las gestiones que
le corresponda efectuar, ante los distintos organismos públicos, de conformidad con
lo señalado en el numeral 4.8.2 de las “CONDICIONES ESPECÍFICAS” de la
Sección IV del modelo de pliegos para licitación de obras, establecidos por el
INCOP.
El artículo 12 “Tiempos de control” de la Ley Orgánica de la Contraloría General del
Estado, dispone:
“...El ejercicio del control interno se aplicará en forma previa, continua y posterior...- a) Control previo.- Los servidores de la institución, analizarán las actividades institucionales propuestas, antes de su autorización o ejecución, respecto a su legalidad, veracidad, conveniencia, oportunidad, pertinencia y conformidad con los planes y presupuestos institucionales.
Las Normas de Control Interno 400 “ACTIVIDADES DE CONTROL” y 401-03
“Supervisión” para las Entidades, Organismos del Sector Público y de las Personas
Jurídicas de Derecho Privado que dispongan de Recursos Públicos, en su orden,
“...Las actividades de control se dan en toda la organización, en todos los niveles y en todas las funciones. Incluyen una diversidad de acciones de control de detección y prevención, tales como...procedimientos de aprobación y autorización...’) y,
“...La supervisión de los procesos y operaciones se los realizará constantemente para asegurar que se desarrollen de acuerdo con lo establecido en las políticas, regulaciones y procedimientos en concordancia con el ordenamiento jurídico...- Permitirá además, determinar oportunamente si las acciones existentes son apropiadas o no y proponer cambios con la finalidad de obtener mayor eficiencia y eficacia en las operaciones...”.
En el oficio 145 de 13 de febrero de 2014, con el que los servidores de la EPMMOP
relacionados con el proyecto analizado en el examen, remitieron sus respuestas a la
comunicación de resultados provisionales contenida en el oficio 724-DAPyA-2014 de 11
de enero de 2014, se indica que la convocatoria se encuentra debidamente firmada por la
máxima autoridad de la EPMMOP, como consta en el pie de firma que está identificado
con el nombre y cargo de quien aprobó los pliegos. En relación al número y fecha de la
resolución a través de la cual fueron aprobados dichos documentos, se señala que la
resolución de inicio es el acto administrativo, mediante el cual se aprueban los pliegos
precontractuales, los cuales se adjuntan como parte integrante de la resolución, siendo el
Secretario General de la EPMMOP, quien, una vez que el instrumento legal ha sido
suscrito por la máxima autoridad o su delegado, procede a numerarlo y fecharlo, con la
finalidad de mantener la secuencia numérica de las resoluciones y dar fe de su legalidad.
señalan:
Asimismo, se indica que la incorporación de un sinónimo que corresponde a la frase “más
conveniente”, no altera el sentido de lo establecido en el modelo de pliegos, que el objeto
del contrato está claramente definido, además de que cada una de las características,
extensión, especificaciones técnicas y descripción del proyecto, se encuentran descritas
en el numeral 4.10 de los pliegos, por lo que el objeto contractual fue descrito de manera
pormenorizada y detallada.
Se señala también que la EPMMOP, en aplicación de los principios contenidos en el
artículo 4 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, convocó a
las personas naturales a participar en el proceso, sin excepción ni limitación alguna, por
lo que las invitaciones fueron enviadas automáticamente por el portal compraspublicas a
las personas naturales y jurídicas registradas y habilitadas para participar dentro del
código de producto seleccionado para el tipo de contratación. Además se indica que el
incumplimiento del resto de formularios, fue previsto como causal de rechazo, al
establecer en el numeral 3.11.3 de los pliegos, que el oferente hubiese incurrido en tal
causal, si las modificaciones a los formularios condicionaban o alteraban la ejecución del
contrato.
Adicionalmente, se indica que del tercer párrafo del numeral 4.3 “Precio de la Oferta” de
los pliegos, se desprende la obligatoriedad para los oferentes de incluir el costo de los
bienes a incorporarse definitivamente en el proyecto, y que de acuerdo al formulario 5-A
“ANALISIS DE PRECIOS UNITARIOS”, el oferente estaba obligado a incorporar, entre
otros, los costos por mano de obra, transporte y de los equipos requeridos para el
cumplimiento del objeto de la contratación, siendo su responsabilidad considerar dentro
de éstos, todos los costos indirectos que impliquen su mantenimiento, depreciación,
arriendo, etc. En cuanto a la obligación contractual de la entidad contratante de
establecer el plazo en el que se debe proporcionar al contratista los documentos,
permisos y autorizaciones que se necesiten para la correcta ejecución de la obra,
manifiestan que dicha información está supeditada a la gestión administrativa de otros
organismos públicos, por lo que para la EPMMOP no era factible definir con exactitud los
plazos para la entrega de la referida documentación.
En el oficio 456-GG de 9 de mayo de 2014, con el que dieciocho servidores de la
EPMMOP relacionados con el proyecto analizado en el examen, remitieron sus
observaciones a la conferencia final de comunicación de resultados, se repite el
contenido del oficio 145 de 13 de febrero de 2014, con el que dieron contestación a la
comunicación de resultados provisionales contenida en el oficio 724-DAPyA-2014 de 11
de enero de 2014.
Al respecto, se hace notar, que de acuerdo al modelo de pliegos para licitación de obras
establecidos por el INCOP, actual SERCOP, en el primer párrafo de la convocatoria, las
entidades contratantes deben incluir el nombre y cargo de la máxima autoridad, o su
delegado, que aprobó los pliegos, así como el número y fecha de la resolución con que
fueron aprobados dichos documentos, información que no se encuentra contenida en la
convocatoria de la licitación LICO-EPMMOP-OI2-2011.
Es preciso indicar que, de acuerdo a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de
Contratación Pública, el procedimiento precontractual tiene como propósito, seleccionar
la oferta de “Mejor Costo”, más no, “Más Conveniente”, en los términos del numeral 18 de
su artículo 6, es decir, no se puede considerar a dichas frases como sinónimos, por
cuanto implican diferentes conceptos de análisis técnico, económico y legal.
De igual manera, el modelo de pliegos establece que en la Sección II “OBJETO DE LA
CONTRATACIÓN”, debe constar la descripción del objeto del contrato, además de la
ubicación, características, extensión, etc., del proyecto, sin perjuicio de que dicha
información pueda ser ampliada en otras secciones de dichos documentos, de acuerdo a
las necesidades de las entidades contratantes.
En cuanto a la falta de coherencia existente entre la convocatoria del proceso y las
“CONDICIONES GENERALES” de los pliegos, referente a la limitación a la participación
de las personas naturales en la licitación, el equipo de control ratifica su observación, y
mantiene el comentario.
Sobre las causas de rechazo de una oferta, los pliegos establecen, entre otras, que se
incurre en dicha causal, si el oferente no cumple con los formularios de los pliegos, y
además, si el contenido de los formularios presentados, difiere del solicitado en los pliegos,
condicionándolos o modificándolos, de tal forma que se alteren las condiciones previstas
para la ejecución del contrato; es decir, son consideraciones individuales que deben ser
analizadas de manera separada.
En lo referente al “Precio de la Oferta” del modelo de pliegos para licitación de obras, éste
es muy específico al separar los costos indirectos, del valor de depreciación, operación y
mantenimiento de los equipos (si son propiedad del oferente), costo del arrendamiento en
el caso de ser alquilados, costo de los materiales, equipos y accesorios a incorporarse
definitivamente en el proyecto, mano de obra, transporte, impuestos y tasas vigentes, así
como de los servicios para la ejecución completa de la obra a contratarse, por lo que la
entidad debió incluir dicha obligación, a fin de que los oferentes incluyan en su propuesta
todos los costos necesarios para entregar la obra contratada, lista para ser puesta en
servicio.
Adicionalmente, es importante indicar, que las entidades contratantes, a fin de evitar
innecesarias ampliaciones de plazo de los proyectos, deben fijar el período en el que se
debe proporcionar al contratista los documentos, permisos y autorizaciones que se
necesiten para la correcta ejecución de la obra.
Conclusión
El Gerente Administrativo Financiero, el Gerente de Gestión de la Movilidad, el
Coordinador Institucional y el Asesor Jurídico de la Empresa Pública Metropolitana de
Movilidad y Obras Públicas, inobservaron el artículo 12 “Tiempos de control” de la Ley
Orgánica de la Contraloría General del Estado; las Normas de Control Interno 400
“ACTIVIDADES DE CONTROL” y 401-03 “Supervisión” para las Entidades, Organismos
del Sector Público y de las Personas Jurídicas de Derecho Privado que dispongan de
Recursos Públicos; y, el modelo de pliegos establecidos por el Instituto Nacional de
Contratación Pública para licitación de obras, al no haber efectuado una adecuada
revisión de los pliegos de la licitación LICO-EPMMOP-OI2-2011, debido a que dichos
documentos contienen inconsistencias y no se ajustan al modelo establecido por el
Instituto Nacional de Contratación Pública para licitación de obras. Lo expuesto ocasionó
que el Gerente General de la EPMMOP, apruebe para el trámite de la licitación LICO-
EPMMOP-O12-2011, documentos que presentan inconsistencias y que no se ajustan a lo
establecido por el Instituto Nacional de Contratación Pública para licitación de obras, lo
que origina una inadecuada gestión del proceso de contratación.
Recomendación
El Gerente General de la Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas
3. Dispondrá a los responsables de la elaborad ón de los pliegos de todos los
procesos, realizar una minuciosa revisión y control de dichos documentos, con la
finalidad de evitar inconsistencias que potencialmente dificulten la ejecución de los
proyectos, y cumplan con el modelo establecido por el Servicio Nacional de
Contratación Pública (SERCOP).
La oferta presentada por la compañía Telvent Tráfico y Transporte S.A., no cumplió
con los requisitos solicitados en los pliegos de la licitación LICO-EPMMOP-012-
2011. La evaluación de la oferta no se sujetó a lo establecido en los pliegos.
El artículo 54 “Método de evaluación de las ofertas” del Reglamento General de la Ley
Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, señala:
“...La Comisión Técnica revisará que las ofertas cumplan los requisitos mínimos establecidos en los pliegos y rechazará aquellas que no den cumplimiento a los mismos...”.
El numeral 3.7 “Obligaciones del Participante” de la Sección III “CONDICIONES
GENERALES” de los pliegos de la licitación LICO-EPMMOP-OI2-2011, indica:
. .los oferentes deberán revisar cuidadosamente los Pliegos y cumplir con todos los requisitos solicitados en ellos...”.
El numeral 4.5 “MÉTODO DE EVALUACIÓN” de la Sección IV “CONDICIONES
ESPECÍFICAS” de los referidos pliegos, establece:
"... La evaluación de las ofertas analizará el cumplimiento de los requisitos obligatorios, detallados en la Tabla de Cumplimiento de las Especificaciones Técnicas (formulario 10-B) y los señalados en el numeral 3.11 constante en las Condiciones Generales, aquellas que no cumplan serán rechazadas...”.
En la oferta presentada por la compañía Telvent Tráfico y Transporte S.A., adjudicataria
del contrato para el “Diseño, provisión, construcción, implantación, puesta en
funcionamiento y optimización de un sistema centralizado adaptativo de semaforización,
para el Distrito Metropolitano de Quito (SCS-DMQ)”, y al proceso de evaluación de la
misma, se observa lo siguiente:
a) En el literal c. del numeral 6 de la Sección I “CONVOCATORIA” de los pliegos, se
aclaró que el 5% del monto del contrato, correspondiente al pago que se debe
realizar al contratista en caso de que éste cumpla con los índices de mejora en el
tráfico ofertados, se calculará aplicando una regla de tres, considerando que el
monto de bienes, servicios y obras, corresponde el 95% del valor de la oferta.
En el formulario 4-A “TABLA DE CANTIDADES Y PRECIOS” de la propuesta, de
acuerdo a las cantidades y precios de los rubros ofertados, se registran los
siguientes valores:
RUBRO DESCRIPCIÓNTOTAL(USD)
A1TOTAL BIENES Y SERVICIOS
22 235 188,33
A2 TOTAL OBRA CIVIL 4 008 430,60
A
TOTAL BIENES, SERVICIOS Y OBRA CIVIL (95% DEL MONTO TOTAL DE LA OFERTA)
26 243 618,93
En el Anexo 4 del informe de evaluación de ofertas presentado por la subcomisión
de apoyo, que contiene la corrección aritmética del formulario 4-A de la propuesta
presentada por la compañía Telvent Tráfico y Transporte S.A., se indica:
RUBRO DESCRIPCIÓN TOTAL(USD)
A1 TOTAL BIENES Y SERVICIOS
22 236 992,82
A2 TOTAL OBRA CIVIL 4 008 427,37
A
TOTAL BIENES, SERVICIOS Y OBRA CIVIL (95% DEL MONTO TOTAL DE LA OFERTA)
26 245 420,19
Con la corrección aritmética realizada por los seis integrantes de la subcomisión
de apoyo, designados mediante memorando 857-UCPGG-2011 de 8 de
septiembre de 2011, la cual fue aprobada por el Gerente Administrativo
Financiero, Gerente de Gestión de la Movilidad y Coordinador Institucional, se
estableció que el monto total del contrato ascendía a 27 626 758,09 USD, valor en
el que se incluye el 5% por cumplimiento de los índices de mejoras en el tráfico,
determinado en el literal c. del numeral 6 de la Sección I “CONVOCATORIA” de
los pliegos.
De la revisión efectuada por el equipo de control a la corrección aritmética de la
oferta, se observa que ésta no se encuentra debidamente realizada, puesto que
de acuerdo a las cantidades y precios unitarios de los rubros de bienes, servicios
y obra civil que la compañía oferente registró en el formulario 4-A, los montos
totales son los siguientes:
RUBRO DESCRIPCIÓN TOTAL(USD)
A1 TOTAL BIENES Y SERVICIOS 22 236 992,82
A2 TOTAL OBRA CIVIL 4 015 612,60
A
TOTAL BIENES, SERVICIOS Y OBRA CIVIL (95% DEL MONTO TOTAL DE LA OFERTA)
26 252 605,42
De lo expuesto, se obtienen las siguientes diferencias:
RUBRO DESCRIPCIÓN DIFERENCIA(USD)
A1 TOTAL BIENES Y SERVICIOS 0,00A2 TOTAL OBRA CIVIL 7 185,23
ATOTAL BIENES, SERVICIOS Y OBRA CIVIL (95% DEL MONTO TOTAL DE LA OFERTA)
7 185,23
Es decir, el valor por el que se celebró el contrato, no está debidamente calculado.
b) Los precios unitarios de los rubros de obra civil que constan en el formulario 5-A
“ANALISIS (sic) DE PRECIOS UNITARIOS" de la oferta, contenidos entre las
fojas 966 y 980, difieren de los precios unitarios de los rubros de obra civil
detallados en el formulario 4-A “TABLA DE CANTIDADES Y PRECIOS", de
acuerdo al siguiente detalle:
RUBRO
PRECIO UNITARIO (USD) DIFERENCIA
(USD)FORMULARIO 4-A FORMULARIO 5-A
5.01 144,12 151,71 7,595.02 122,17 128,60 6,435.03 109,36 115,12 5,765.04 203,10 213,79 10,695.05 169,58 178,5 8,935.06 535,70 563,89 28,195.07 2 041,49 2 148,94 107,455.08 124,44 130,99 6,555.09 124,44 130,99 6,555.10 250,24 265,57 15,335.11 114,62 120,65 6,035.12 114,62 120,65 6,035.13 250,24 263,41 13,175.14 115,83 121,93 6,105.15 127,45 134,16 6,715.16 131,29 138,20 6,91
En razón de que los precios unitarios de los citados rubros, que se detallan en la
tabla de cantidades, difieren con los registrados en los análisis de precios
unitarios, la compañía oferente incumplió lo indicado en el formulario 5-A de los
pliegos, que señala: Para el objeto del análisis de precios unitarios de las
obras civiles, tomando como base lo detallado en el Formulario No. 4-A, para las
obras civiles; se deberá llenar este formulario...", incurriendo de esta forma, en los
numerales 3.11.3 y 3.11.5 de las causas de rechazo establecidas en los pliegos,
que en su orden, indican:
“...3.11.3 La no presentación de cualquiera de los formularios solicitados o si el contenido de los mismos difiere del solicitado en los pliegos, condicionándolos o modificándolos, de tal forma que se alteren las condiciones previstas para la ejecución del contrato...”; y,
“...3.11.5 Cuando las ofertas contengan errores sustanciales, y/o evidentes, que no puedan ser convalidados por no ser errores de forma..
Mediante oficio INCOP-DE-2011-2513-OF de 22 de noviembre de 2011, el
Director Ejecutivo, Subrogante, del Instituto Nacional de Contratación Pública,
dentro de la supervisión de oficio que dicha entidad realizó al procedimiento de
contratación de la licitación LICO-EPMMOP-OI2-201, puso en conocimiento del
Gerente General de la EPMMOP, lo siguiente:
“...En los pliegos del proceso...la Entidad no estableció directrices para que los oferentes puedan cumplimentar el Formulario 4-A “Tabla de cantidades y precios”.. .-Las mejores prácticas de la materia recomiendan, que el precio de la oferta formulado por un participante debe responder íntegramente a la aplicación directa de los precios unitarios resultantes del análisis efectuado, puesto que, su valor y composición están registrados además, en uno de los formularios relevantes del proceso...”.
c) En el formulario 5-A que detalla el análisis del precio unitario del rubro 5.02
“BASAMENTO DE BÁCULO", contenido en la foja 967 de la oferta, la proponente
registró el costo horario de 0,29 USD para el Inspector de Obra-Categoría IV; no
obstante, dicho valor es inferior a los 2,56 USD, establecidos para esta categoría
ocupacional, según el Acuerdo 255 de 24 de diciembre de 2010, suscrito por el
Ministro de Relaciones Laborales, en el que se fijó los salarios mínimos
sectoriales de 2011, a nivel nacional, para los trabajadores privados amparados
por el Código del Trabajo.
De lo expuesto, se desprende que la compañía oferente inobservó el artículo 81
"Estipulación de Sueldos y Salarios” de la Codificación del Código de Trabajo, que
dispone: “...Los sueldos y salarios se estipularán libremente, pero en ningún caso
podrán ser inferiores a los mínimos legales...”, y el artículo 2 “De la fijación de
salarios mínimos sectoriales” del Acuerdo 255 de 24 de diciembre de 2010,
publicado en el Suplemento del Registro Oficial 358 de 8 de enero de 2011, a
través del cual el Ministro de Relaciones Laborales fijó los salarios mínimos
sectoriales de 2011, a nivel nacional, para los trabajadores privados amparados
por el Código del Trabajo.
Es importante señalar, que en la oferta presentada por SOCIEDAD IBÉRICA DE
CONSTRUCCIONES ELÉCTRICAS (SICE), se ofertó un costo horario inferior al
legalmente establecido para la “Estructura Ocupacional C1 Grupo I”,
correspondiente a los “Operadores y Mecánicos de Equipo Pesado y caminero de
excavación, construcción, industria y otros similares”, por lo que el Gerente
Administrativo Financiero, Gerente de Gestión de la Movilidad y Coordinador
Institucional, resolvieron, por este y otros motivos, la no habilitación de la
compañía oferente.
d) En el formulario 5-A “ANALISIS (sic) DE PRECIOS UNITARIOS” de los pliegos, la
entidad contratante incluyó, entre otras, la siguiente nota:
“...Los costos de los componentes (materiales, mano de obra y equipo) se debe mantener iguales para todos los análisis de precios unitarios de la oferta, esto es, no podrán variar de un análisis a otro...”.
En la oferta presentada, se observan las siguientes variaciones en los costos de
los componentes de los rubros de obra civil propuestos:
En los rubros 5.01 “Basamento de regulador” (foja 966) y 5.03 “Basamento de
columna vehicular y peatonal” (foja 968), se registra el costo horario de 2,60 USD
para el Peón-Categoría I; no obstante, para los demás rubros, se propuso un
costo horario de 4,80 USD.
En el rubro 5.02 “Basamento de báculo” (foja 967), se ofertó el costo horario para
el Inspector de Obra-Categoría IV, Albañil-Categoría III y Peón-Categoría I, por
valores de 0,29; 3,82; y, 3,93 USD respectivamente. Sin embargo, en el resto de
rubros se propuso, para las mismas categorías ocupacionales, costos horarios por
8,72; 3,03; y, 2,60 USD, en su orden.
En el rubro 5.10 “Ductos microtunel en acera” (foja 975), se registró el costo
horario para el Albañil-Categoría III en 3,05 USD; no obstante, en los demás
rubros, se ofertó el valor de 3,03 USD como costo horario para esta categoría
ocupacional.
En el mismo rubro, la compañía oferente propuso el costo unitario de 6,81 USD
por cada metro cúbico de desalojo; sin embargo, en los demás rubros en los que
consta este componente, se ofertó por 6,75 USD.
En el rubro 5.14 “B AS AMIENTO (sic) DE COLUMNAS cvd” (foja 978), se propuso
el costo unitario del galón de polipega y del tubo PVC 3m X 0,11m, en 44,95 USD
y 12,41 USD, respectivamente. No obstante, en los demás rubros en los que
constan estos materiales, se ofertó por 6,75 y 13,41 USD, en su orden.
De lo expuesto, se desprende que la compañía oferente incumplió lo solicitado en
el formulario 5-A“ANALISIS (sic) DE PRECIOS UNITARIOS”, incurriendo en los
numerales 3.11.3 y 3.11.5 de las causas de rechazo contenidas en los pliegos.
e) La entidad contratante solicitó que en el formulario 6-A “DETALLE DE LA
EXPERIENCIA SIMILAR DEL OFERENTE", los proponentes registren la
experiencia en suministro, implantación y puesta en servicio de sistemas
centralizados de semaforización de tipo adaptativos con capacidad de operar en
modo dinámico y planes horarios. En el referido formulario, se incluyó una nota
para que los oferentes indiquen, para cada proyecto, los siguientes datos: nombre
del contratista (% de participación), nombre y dirección (ciudad, país) del
contratante, página WEB del contratante, y, tres correos electrónicos de contactos
que participaron activamente en la implantación o están a cargo de la explotación
del sistema.
En el formulario 6-A-1, contenido entre las fojas 1 009 y 1 239 de la propuesta, se
observa que la compañía oferente no incluyó los mencionados datos requeridos
por la entidad contratante, para cada proyecto, detallado como experiencia similar
del oferente.
f) La compañía oferente incluyó entre las fojas 1 240 y 1 272 de la propuesta, el
formulario 6-A-2 ‘‘DETALLE DE LA EXPERIENCIA SIMILAR DEL OFERENTE", en
donde registró la experiencia en la implantación de intersecciones semaforizadas
funcionando en modo centralizado. Dicho formulario, no fue requerido en los
pliegos.
g) En el formulario 6-B “DETALLE DE LA EXPERIENCIA SIMILAR DEL
OFERENTE”, la entidad contratante solicitó registrar la experiencia en el
suministro, implementación y puesta en servicio de sistemas de cámaras de video
para vigilancia de tránsito. Para el efecto, se requirió, para cada proyecto, que los
oferentes detallen, entre otros, los siguientes datos:
Nombre y dirección (ciudad, país) del contratante
Página WEB del contratante
Tres correos electrónicos de contactos que participaron activamente en la
implantación o están a cargo de la explotación del sistema
Identificación del Proyecto
Objeto y fecha del contrato
En el mencionado documento, contenido entre las fojas 1 273 y 1 278 de la
propuesta, se observa que la compañía oferente no detalló la información
anteriormente citada de los proyectos incluidos en el formulario; y, no adjuntó la
documentación de sustento de la experiencia en el suministro, implementación y
puesta en servicio de sistemas de cámaras de video para vigilancia de tránsito.
h) A través del formulario 6-C “DETALLE DE LA EXPERIENCIA SIMILAR DEL
OFERENTE” de los pliegos, la entidad contratante solicitó registrar la experiencia
de los oferentes en construcción de obras civiles en sistemas centralizados de
semaforización, requiriendo detallar, entre otra información, la siguiente:
Nombre y dirección (ciudad, país) del contratante
Página WEB del contratante
Tres correos electrónicos de contactos que participaron activamente en la
implantación o están a cargo de la explotación del sistema
En el formulario 6-C, contenido en las fojas 1 279 y 1 280 de la propuesta, se
observa que la compañía oferente no registró la información solicitada de los
proyectos detallados en el formulario, y no adjuntó la documentación de sustento
de la experiencia del oferente en construcción de obras civiles en sistemas
centralizados de semaforización.
i) El formulario 7-A “MODELO DE GARANTÍA TÉCNICA GENERAL" de los pliegos,
índica que el proponente debía especificar las garantías técnicas de cada
producto que oferta. Para el efecto se solicitó que, en primer lugar, se debía
garantizar que el hardware, software, fuentes de alimentación ininterrumpida
(UPS), semáforos, armarios, postes, cables y demás elementos que conformarán
el sistema centralizado de semaforización, sean nuevos, de fábrica y sin uso,
además de que estén debidamente diseñados para trabajar en una ciudad de
altura como Quito, en donde existen intersecciones a 3 200 metros sobre el nivel
del mar.
En el formulario 7-A, contenido entre las fojas 1 308 y 1 320 de la propuesta, se
observa que la compañía oferente no presentó la garantía técnica del rubro 4.5
“POSTES, BÁCULOS Y SOPORTE”, incurriendo por tanto en la causal de
rechazo establecida en el numeral 3.11.3 de los pliegos.
Es importante señalar que en la oferta presentada por el consorcio MOVILIDAD
INTELIGENTE - QUITO (MOVINT - QUITO), no se adjuntó el formulario 7-A
"MODELO DE GARANTÍA TÉCNICA” del “CENTRO DE COMANDO Y CONTROL
DE MOVILIDAD”, por lo que el Gerente Administrativo Financiero, Gerente de
Gestión de la Movilidad y Coordinador Institucional, resolvieron, por este y otros
motivos, la no habilitación del consorcio oferente.
j) En el formulario 7-J “HOJA DE VIDA DEL PERSONAL ASIGNADO”, contenido
entre las fojas 1 339 y 1 342 de la propuesta, la compañía oferente propuso a un
ingeniero industrial, con especialidad en ingeniería mecánica, para ocupar el
cargo de ingeniero de tránsito asignado al proyecto. Sin embargo, el título y la
especialidad del profesional propuesto, no guarda relación con el cargo requerido
en los pliegos.
k) En el formulario 12 “SITUACIÓN FINANCIERA Y ANEXOS” de los pliegos, la
entidad contratante solicitó que, para el caso de personas jurídicas extranjeras,
los oferentes debían presentar copias certificadas de los estados financieros,
balance general y de resultados de los ejercicios 2009 y 2010, debidamente
suscritos por el representante legal y el contador, requiriendo adjuntar la copia del
documento que acredite la calidad de contador de quien suscribe los documentos.
En el referido formulario y anexos, constantes entre las fojas 1 411 y 1 497 de la
propuesta, se observa que el formulario no fue firmado por el representante legal
de la compañía proponente, y que el anexo que contiene el estado de situación
financiera del ejercicio 2010, es una copia simple, a la que no se adjuntó la
acreditación del contador que suscribió dichos documentos.
Por tanto, la propuesta presentada por la compañía oferente, incurrió en el
numeral 3.11.3 de las causas de rechazo establecida en los pliegos.
I) El formulario 13 “VARIACIONES DE LA SITUACIÓN FINANCIERA”, contenido en
la foja 1 498 de la propuesta, no registra la firma del representante legal de
compañía oferente, incurriendo, por tanto, en la causal de rechazo establecida en
el numeral 3.11.3 de los pliegos.
A pesar de las observaciones descritas, los integrantes de la subcomisión de apoyo, en el
informe de análisis de ofertas de la licitación LICO-EPMMOP-OI2-2011, contenido en el
memorando SCA-OO2-LICO-EPMMOP-OI2-2011 de 26 de septiembre de 2011, indicaron
que la compañía Telvent Tráfico y Transporte S.A., no incurrió en causales de rechazo.
Mediante Acta 5 de 26 de septiembre de 2011, suscrita por el Gerente Administrativo
Financiero, Gerente de Gestión de la Movilidad y Coordinador Institucional, luego de
analizar el informe de evaluación presentado por la subcomisión de apoyo, decidieron por
unanimidad:
“...Habilitar la oferta presentada por TELVENT TRAFICO Y TRANSPORTE S.A.. .por las siguientes consideraciones.. .-
OFERENTES HABILITACIÓN OBSERVACIONES
2
TELVENT TRAFICO Y TRANSPORTE S.A.
SI • Cumple con los requerimientos técnicos establecidos en los pliegos.
Con memorando SC-003-LICO-EPMMOP-OI2-2011 de 28 de septiembre de 2011, los
integrantes de la subcomisión de apoyo presentaron el informe de calificación de la única
oferta habilitada en el proceso de licitación, a la que asignaron 90 sobre 100 puntos
(90/100).
El mencionado informe de calificación presentado, fue aprobado mediante Acta 6 de 28
de septiembre de 2011, suscrita por el Gerente Administrativo Financiero, Gerente de
Gestión de la Movilidad y Coordinador Institucional, quienes resolvieron:
“...recomendar al Gerente General la adjudicación del proceso de Licitación de Obras No. LICO-EPMMOP-OI 2-2011, PARA CONTRATAR EL DISEÑO, PROVISIÓN, CONSTRUCCIÓN, IMPLANTACIÓN, PUESTA EN FUNCIONAMIENTO Y OPTIMIZACIÓN DE UN SISTEMA CENTRALIZADO ADAPTATIVO DE SEMAFORIZACION (sic), PARA EL DISTRITO METROPOLITANO DE QUITO (SCS-DMQ) a la empresa TELVENT TRAFICO (sic) Y TRANSPORTE S.A. por el monto de USD$ 27'626.758,09...sin IVA; con un plazo para la implantación de 24 meses contados a partir de la entrega del anticipo; y dos años adicionales para la configuración, optimización, acompañamiento técnico, y mejora de los índices en los parámetros de tráfico contados a partir de la fecha de suscripción del Acta de Entrega Recepción Provisional...”
Con oficios A10 de 10 de enero de 2014 y 50 de 27 de enero de 2014, el Alcalde del
Distrito Metropolitano de Quito, Subrogante, y la Secretaria General de Planificación del
Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, respectivamente, remitieron sus puntos de
vista a las comunicaciones de resultados provisionales 723 y 720-DAPyA-2014, ambas
de 9 de enero de 2014, señalando, en similares términos, que entre los fines y objetivos
de la EPMMOP, está el coadyuvar al fortalecimiento institucional a través de la autonomía
de gestión, con el fin de administrar el sistema de movilidad y ejecutar obras públicas,
ejerciendo así sus competencias que le son propias, y que por tanto, el proceso de
licitación LICO-EPMMOP-OI2-2011, es responsabilidad de la mencionada empresa.
En el oficio 145 de 13 de febrero de 2014, con el que los servidores de la EPMMOP
relacionados con el proyecto analizado en el examen, remitieron sus respuestas a la
comunicación de resultados provisionales contenida en el oficio 724-DAPyA-2014 de 11
de enero de 2014, se indica: a) La subcomisión de apoyo, tomando en consideración que
los precios presentados por el oferente eran de su exclusiva responsabilidad, en el
informe de 26 de septiembre de 2011, señaló la metodología que se utilizaría para la
detección de errores aritméticos y su posterior corrección, y que el equipo de control
utilizó la metodología establecida en la resolución RE-2013-83 de 27 de marzo de 2013
que versa sobre la regulación para la etapa de convalidación de errores, sin considerar
que la misma no se encontraba vigente al momento de evaluación de las ofertas, por lo
que se ratifica que el valor estipulado en el contrato, está debidamente cuantificado; b)
Los oferentes en el formulario 5-A “ANALISIS DE PRECIOS UNITARIOS”, debían
establecer el precio unitario en un 100%, pero en el momento de estructurar el formulario
4-A “Tabla de Cantidades y Precios”, debían cumplir las indicaciones establecidas en la
Nota 1, procediendo a descontar el 5% por el cumplimiento de los indicadores de tránsito,
por lo que los precios unitarios de la obra civil debían estar al 95% del valor real en el
formulario 4-A, y que tal como se encuentran redactados los pliegos, el porcentaje por
cumplimiento de los indicadores de tráfico, no se considera como una bonificación
adicional al precio del contrato, sino como una penalización, por lo que la forma de
estructurar la forma de pago contractual, garantiza el cumplimiento de dichos índices de
mejora ofertados; c) La compañía Telvent registró en su oferta un costo horario de 0,29
USD para el Inspector de Obra-Categoría IV, categoría ocupacional que no consta en el
Acuerdo 255 de 24 de diciembre de 2010, con el que el Ministro de Relaciones Laborales
fijó los salarios mínimos sectoriales para el 2011, por lo que la subcomisión de apoyo y la
comisión técnica, bajo el principio de legalidad, mal pudieron interpretar que la categoría
ocupacional señalada por el oferente, se la podía equiparar a la estructura ocupacional
B3 “Inspector de Obra”, y que al no poder establecer con exactitud si dichas categorías
ocupacionales son iguales, se procedió a continuar con el análisis de la oferta; d) Los
precios presentados por los oferentes son de exclusiva responsabilidad, por lo que la falta
de cumplimiento de la nota establecida en el formulario 5-A “ANALISIS DE PRECIOS
UNITARIOS” no es causal de rechazo, ya que no modifica ni condiciona la ejecución del
contrato, por lo que la subcomisión de apoyo y la comisión técnica no rechazaron la
oferta, por este motivo; e) En los formularios 6-A, 6-B y 6-C se encuentra una nota inserta
que facultaba a la entidad, realizar verificaciones de la información consignada por los
oferentes en dichos documentos, por lo que de conformidad a lo dispuesto en los pliegos,
el oferente, al presentar los formularios, cumplió lo requerido; f) De la instrucción dada en
el formulario 7-A “MODELO DE GARANTIA TÉCNICA GENERAL”, se establece que el
formulario debía presentarse únicamente por los ítems tecnológicos, es decir, donde se
encuentren componentes de hardware y software, por lo que para el rubro “POSTES,
BÁCULOS Y SOPORTE” al no corresponder a componentes tecnológicos, los oferentes
no tenían la obligación de presentar la Garantía Técnica General de dichos componentes.
Adicionalmente, se indica que en la Garantía Técnica Integral que rindió la contratista
durante la implantación del sistema, los postes, báculos y columnas cuentan con la
respectiva garantía para su reposición inmediata; g) En los pliegos no se exige el perfil
(título o experiencia) de los cargos del personal asignado al proyecto, motivo por el que
dichos parámetros no fueron considerados para la puntuación respectiva, pero que sin
embargo, el profesional propuesto por el oferente como Ingeniero de Tránsito, dentro del
formulario 7-J, demuestra su experiencia como Director de Ingeniería de Tránsito en la
implementación de varios proyectos, mismos que avalan su calidad profesional para
ocupar dichas función; h) Los formularios 12 “SITUACIÓN FINANCIERA Y ANEXOS” y
13 “VARIACIONES DE LA SITUACIÓN FINANCIERA” fueron suscritos en Madrid, es
decir, fuera del Ecuador, por lo que el Apoderado General de la compañía Telvent en la
República del Ecuador, no se encontraba investido de las facultades para suscribir dicho
documento, mientras que el representante legal de España, jurídicamente no podía firmar
un formulario que formaba parte sustancial de la oferta; y que por tanto la empresa
oferente cumplió la normativa legal y no incurrió en causales de rechazo.
En el oficio 456-GG de 9 de mayo de 2014, con el que dieciocho servidores de la
EPMMOP relacionados con el proyecto analizado en el examen, remitieron sus
observaciones a la conferencia final de comunicación de resultados, se repite el
contenido del oficio 145 de 13 de febrero de 2014, con el que dieron contestación a la
comunicación de resultados provisionales contenida en el oficio 724-DAPyA-2014 de 11
de enero de 2014, con excepción del punto en donde el equipo de control observa que el
valor por el que se celebró el contrato, no está debidamente cuantificado, en donde se
indica que la EPMMOP, al no existir norma expresa, al momento del análisis por parte de
la subcomisión de apoyo, utilizó la metodología señalada en su informe para la corrección
de errores aritméticos.
Con oficio 375 de 9 de mayo de 2014, el Asesor Jurídico de la Empresa Pública
Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas, en respuesta a la lectura del borrador de
informe del examen especial, indicó que conforme lo dispuesto en el artículo 18 del
Reglamento General de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, la
actuación del Director Jurídico en las comisiones técnicas no tiene voto, sino únicamente
voz informativa, por lo que puede opinar sobre los temas que le sean consultados, más
no decidir sobre la habilitación, puntuación o recomendación de adjudicación.
El Apoderado General de la compañía Telvent Tráfico y Transporte S.A., contratista de la
construcción del sistema centralizado adaptativo de semaforización, mediante
comunicación de 14 de febrero de 2014, remitió sus observaciones a la comunicación de
resultados provisionales contenida en el oficio 27-019-EEI-SCASDMQ de 9 de enero de
2014, indicando: a) Que la compañía se sujetó a los requerimientos de los pliegos de la
licitación, y que por consiguiente, de acuerdo a la Nota 1 del formulario 4-A, los precios
unitarios de todos los rubros de bienes, obras y servicios que constan en dicho
formulario, corresponden al 95% del precio unitario de cada ítem registrado en el
formulario 5-A, que hace referencia al precio unitario total de cada rubro; b) Si bien es
cierto que en el rubro 5.02 “Basamento de Báculo” se registró un costo horario inferior al
estipulado en la Codificación del Código del Trabajo, es un error tipográfico que no se
repite en los demás rubros del formulario 5-A, y que dicho fallo tiene como consecuencia
un perjuicio para la compañía en el momento de planillar, ya que al personal se le está
pagando el costo de acuerdo a lo ofertado, en beneficio para la EPMMOP, concluyendo
que no se modifica ni condiciona la ejecución del contrato; c) En cuanto a la variación de
los costos horarios de personal y de materiales en los precios unitarios de varios rubros
ofertados, se reitera la existencia de un perjuicio para la compañía en el momento de
planillar, ya que se está pagando con el costo ofertado, y que la observación no tiene
peso global en la oferta, por lo que en ningún momento se trató de incurrir en una
situación de ventaja sobre el resto de oferentes; d) Que la compañía consignó en la oferta
la información de experiencia en ejecución de proyectos de similar naturaleza, incluyendo
|ujan g |a contratante realizar las verificaciones
correspondientes; e) En cuanto al rubro “Postes, Báculos y Soportes”, ninguno de éstos
corresponden a elementos tecnológicos de hardware o software, por lo que no se
requería la garantía técnica de los mismos, pero que sin embargo, dichos elementos
están considerados dentro de la garantía técnica integral del proyecto durante la
implementación y hasta la recepción parcial del mismo; f) Sobre el Ingeniero de Tránsito
propuesto, acota que en la documentación consignada se demostró la suficiencia del
técnico; g) Indica que su representada presentó la información que reflejaba la situación
financiera de la empresa, como se requirió en los pliegos de la licitación, y que a la fecha
de entrega de la oferta, la documentación correspondiente al ejercicio económico 2010 se
encontraba en fase de certificación y legalización por los organismos oficiales
competentes del domicilio principal de la compañía, por lo que la documentación que se
adjuntó a la oferta, fue la que se encontraba aprobada por la Junta General Ordinaria de
Accionistas, y que el retraso en la fase de certificación y legalización, no suponen un
incumplimiento de los pliegos de la licitación; h) Sobre la falta de la firma del
representante legal de la compañía en los formularios 12 y 13, indica: “...al tratarse de los
estados financieros de los ejercicios económicos 2009 y 2010 de documentos y actos
pretéritos expedidos en tiempo anterior y en otro lugar que no era el territorio
ecuatoriano...el prenombrado Apoderado no estaba investido de las facultades
necesarias para suscribir tales formularios conforme a derecho, aunque sí que podía
visar, y por ende dar el visto bueno a los mismos al tratarse de unos formularios que...si
surten efectos en territorio ecuatoriano...Estos documentos debían ser suscritos por el
Contador de Telvent, y visados por el apoderado.
Mediante comunicación de 8 de mayo de 2014, el Director del Proyecto de la compañía
Telvent Tráfico y Transporte S.A., remitió sus observaciones a la lectura del borrador del
informe del examen especial, indicando que en la comunicación de 14 de febrero de 2014
enviada en respuesta a la comunicación de resultados provisionales contenida en el oficio
027-019-EEI-SCASDMQ de 9 de enero de 2014, se dieron explicaciones que
demostraban el apego y cumplimiento de la oferta presentada, con las especificaciones
técnicas y requerimientos previstos en los pliegos de la licitación LICO-EPMMOP-012-
2011, lo que motivó la calificación de la oferta y posterior adjudicación del contrato, y que
por tanto, no se incurrió en ningún incumplimiento, concluyendo que lo señalado no
modifica ni condiciona la ejecución del contrato y por ende, no constituía causal de
rechazo de la oferta.
Sobre lo expuesto por los servidores de la EPMMOP y por el Apoderado General en
Ecuador de la compañía contratista de la construcción del sistema centralizado
adaptativo de semaforización, es necesario indicar: a) El equipo de control, aplicando
operaciones básicas de aritmética, observó el error cometido por los integrantes de la
subcomisión de apoyo en la cuantificación del valor por el que se celebró el contrato, sin
que el análisis pueda ser considerado como regulación para la etapa de convalidación de
errores, ya que dicha facultad le correspondía efectuarla oportunamente a la comisión
técnica encargada de tramitar la licitación, y que según información proporcionada por la
propia EPMMOP, no se la realizó. Es necesario indicar también, que las inconsistencias
aritméticas (de forma) deben ser puestas en conocimiento de los oferentes, para que en
la etapa de convalidación de errores, puedan ser corregidas, lo cual estuvo previsto, tanto
en el artículo 23 del Reglamento General de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de
Contratación Pública, como en el numeral 3.10 de los pliegos de la licitación LICO-
EPMMOP-O12-2011; b) El equipo de control concuerda plenamente con la observación
comunicada al Gerente General de la EPMMOP, por el Director Ejecutivo, Subrogante,
del Instituto Nacional de Contratación Pública, dentro de la supervisión de oficio que
dicha entidad realizó al procedimiento de contratación de la licitación LICO-EPMMOP-
012-201, quien en el oficio INCOP-DE-2011-2513-OF de 22 de noviembre de 2011,
señaló: “...En los pliegos del proceso...la Entidad no estableció directrices para que los
oferentes puedan cumplimentar el Formulario 4-A “Tabla de cantidades y precios”...-Las
mejores prácticas de la materia recomiendan, que el precio de la oferta formulado por un
participante debe responder íntegramente a la aplicación directa de los precios unitarios
resultantes del análisis efectuado, puesto que, su valor y composición están registrados
además, en uno de los formularios relevantes del proceso... ”; adicionalmente, la forma de
pago establecida en el contrato no garantiza el cumplimiento de los indicadores de tráfico,
ya que si éstos no se cumplen, no se pagará el porcentaje contractual establecido para
dicho parámetro, además de que de acuerdo al numeral 4.10.12.8 de los pliegos, el no
alcanzar los índices de mejoramiento, no constituye incumplimiento del contrato; c) De
acuerdo a la tabla de salarios mínimos establecidos por ley para el 2011, la única
categoría ocupacional que contiene la definición de “ Inspector de Obra” corresponde a la
estructura ocupacional B3, con un costo horario de 2,56 USD, equivalente a 8,83 veces el
costo horario ofertado en el rubro 5.02 por la compañía adjudicataria de la licitación LICO-
EPMMOP-O12-2011. No está por demás indicar que el costo horario más bajo de
construcción y servicios técnicos y arquitectónicos para el año 2011, correspondía a la
estructura ocupacional E2, con 2,44 USD, es decir, 8,41 veces superior al costo horario
ofertado por la compañía Telvent Tráfico y Transporte S.A. para el Inspector de Obra-
Categoría IV; d) Si bien es cierto que el incumplimiento de la oferente en mantener
¡guales los costos de los componentes (materiales, mano de obra y equipo) para todos
los análisis de precios unitarios de la oferta, no condiciona la ejecución del contrato, si
modificó los requisitos establecidos en los pliegos por la entidad contratante,
enmarcándose por tanto, en causal suficiente para el rechazo e inhabilitación de la oferta;
e) Se insiste en que la compañía Telvent Tráfico y Transporte S.A., no cumplió con la
obligación de incluir la información requerida de los proyectos que detalló en los
formularios 6-A, 6-B y 6-C, para demostrar su experiencia en el suministro, implantación y
puesta en servicio de sistemas centralizados de semaforización de tipo adaptativos, con
capacidad de operar en modo dinámico y planes horarios, modificando por tanto, las
condiciones establecidas en dichos formularios. Adicionalmente es importante indicar,
que al equipo de control no se le proporcionó evidencia documental de que la EPMMOP
haya constatado la veracidad de la información consignada por la compañía oferente y
adjudicataria de la licitación LICO-EPMMOP-OI2-2011, sobre la experiencia similar en el
suministro, implantación y puesta en servicio de sistemas centralizados de
semaforización de tipo adaptativos; f) Si bien la nota inserta en el formulario 7-A
“MODELO DE GARANTIA TÉCNICA GENERAL” indica que se debía presentar dicho
documento para cada ítem tecnológico (hardware y software), es importante señalar que
el mismo formulario señala la obligación que tenían los oferentes de presentar las
Garantías Técnicas de cada producto que oferta y que conformará el sistema
centralizado adaptativo de semaforización del Distrito Metropolitano de Quito, entre los
que se incluyen los postes, báculos y soportes; por tanto, la presentación de la garantía
técnica para el rubro “POSTES, BÁCULO Y SOPORTE” debió ser cumplida por la
compañía Telvent Tráfico y Transporte S.A.; g) El equipo de control reitera que el
profesional propuesto por la compañía oferente y adjudicataria de la licitación LICO-
EPMMOP-012-2011 como Ingeniero de Tránsito, no cuenta con un título y especialidad
acorde al cargo para el que fue propuesto; h) El numeral 4.8 “Forma de presentar la
oferta” de los pliegos, indica de manera explícita que los documentos otorgados en el
extranjero, debían ser presentados con el apostillado correspondiente, por lo que la
oferente debió cumplir con dicho requisito, acompañando para el efecto, la acreditación
del contador que suscribió los estados de situación financiera de los ejercicios 2009 y
2010. Adicionalmente, es necesario señalar, que la falta de la firma del Apoderado
General en Ecuador de la compañía oferente, constituía causal de rechazo de la oferta,
ya que estaba legalmente facultado para actuar en nombre y representación de la
compañía Telvent, en los actos jurídicos que se celebraren y surtieren efectos en la
República del Ecuador, como es el caso de la licitación LICO-EPMMOP-OI2-2011,
realizada por una entidad pública del Estado ecuatoriano.
Conclusiones
La compañía Telvent Tráfico y Transporte S.A., oferente y adjudicataria del proceso
LICO-EPMMOP-OI 2-2011, inobservó el numeral 3.7 “Obligaciones del participante” de los
pliegos, debido a que su oferta no cumplió con todos los requisitos establecidos en dichos
documentos, por cuanto:
a) Los precios unitarios detallados en el formulario 5-A, difieren de los precios unitarios
registrados en el formulario 4-A de la oferta, por tanto, la propuesta no cuenta con el
debido respaldo técnico de los precios unitarios de los rubros que corresponden a la obra
civil;
b) El costo horario ofertado para el Inspector de Obra-Categoría IV, es inferior al que fue
establecido para esta categoría ocupacional por el Ministerio de Relaciones Laborales
para el 2011;
c) Los costos de los componentes de los rubros de obra civil ofertados, no se mantienen
constantes en todos los rubros y presentan variaciones;
d) No incluyó toda la información requerida por la entidad contratante en los formularios
6-A, 6-B y 6-C;
e) No presentó el formulario 7-A “MODELO DE GARANTÍA TÉCNICA GENERAL” para el
rubro 4.5 “POSTES, BÁCULOS Y SOPORTE”]
f) El formulario 12 “SITUACIÓN FINANCIERA Y ANEXOS”, no fue firmado por el
representante legal de la compañía oferente, y el anexo que contiene el estado de
situación financiera del ejercicio 2010, es una copia simple, a la que no se adjuntó la
acreditación del contador quien debía suscribir dichos documentos; y,
g) El formulario 13 “VARIACIONES DE LA SITUACIÓN FINANCIERA” no fue firmado por
el representante legal de la compañía oferente.
Por los hechos señalados, la oferta presentada incurrió en los numerales 3.11.3 y 3.11.5
de las causas de rechazo establecidas en los pliegos.
El Gerente Administrativo Financiero, el Gerente de Gestión de la Movilidad y el
Coordinador Institucional, que intervinieron en el proceso en calidad de comisión técnica,
así como los integrantes de la subcomisión de apoyo del proceso de licitación,
inobservaron el artículo 54 “Método de evaluación de las ofertas” del Reglamento General
de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública y el numeral 4.5
“MÉTODO DE EVALUACIÓN" de las “CONDICIONES ESPECÍFICAS’1 de la Sección IV
de los pliegos, por cuanto, a pesar de los errores e inconsistencias contenidas en la
oferta, que obligaban a la inhabilitación y rechazo por no cumplir con los requisitos
exigidos en los pliegos; al evaluar la propuesta, indicaron que la misma cumplía con los
requerimientos técnicos establecidos en los pliegos, y le asignaron una calificación de 90
sobre 100 puntos (90/100), lo que sirvió de base para que el Gerente General de la
EPMMOP, adjudique el proceso de licitación LICO-EPMMOP-OI2-2011 a la compañía
Telvent Tráfico y Transporte S.A., y conlleve por tanto, la celebración del contrato para el
“Diseño, provisión, construcción, implantación, puesta en funcionamiento y optimización
de un sistema centralizado adaptativo de semaforización, para el Distrito Metropolitano de
Quito (SCS-DMQ)”, por un monto de 27 626 758,09 USD, sin IVA.
Recomendaciones
El Gerente General de la Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas
4. Dispondrá a los integrantes de las comisiones técnicas que se designen para llevar
a cabo los procesos de licitación que efectúe la Empresa Pública Metropolitana de
Movilidad y Obras Públicas, ceñirse y aplicar de manera estricta, los parámetros de
evaluación y calificación de las ofertas, previstos en los pliegos aprobados para el
efecto, de tal manera que la oferta adjudicada sea la que ofrezca a la entidad las
mejores condiciones presentes y futuras en los aspectos técnicos, financieros y
legales.
5. Asimismo, dispondrá a los integrantes de las comisiones técnicas, que cuando se
presenten ofertas que no cumplan con los requisitos exigidos en los pliegos y se
enmarquen en las causas de rechazo, procedan a inhabilitarlas previo a la etapa de
La modificación del plazo para la configuración, optimización, acompañamiento
técnico y mejora de los índices en los parámetros de tráfico, carece de sustento.
La convocatoria de la licitación LICO-EPMMOP-OI2-2011, contenida en la Sección I de
los pliegos, indica:
“...El plazo estimado para la ejecución de obras, entrega de los bienes y prestación de los servicios es de veinticuatro (24) meses contado a partir de la entrega del anticipo al contratista; y dos años adicionales para la configuración, optimización, acompañamiento técnico y mejora de los índices en los parámetros de tráfico, contados a partir de la fecha de la suscripción del Acta de Entrega Recepción Provisional, luego de concluidas la cuatro fases de implantación del SCS-DMQ...”.
En concordancia con la convocatoria efectuada, el numeral 4.2 “Plazo de Ejecución” de
las “CONDICIONES ESPECÍFICAS” constantes en la Sección IV de los pliegos, señala:
“...El plazo estimado para la ejecución de obras civiles y entrega de los bienes y servicios es de veinticuatro (24) meses y dos (2) años adicionales para la configuración, optimización, acompañamiento técnico y mejora de los índices en los parámetros de tráfico...”.
Los numerales 4.10.3.4 “Cronograma de Implantación” y 4.10.9.1 “Fases de
Implementación de intersecciones” de las “ESPECIFICACIONES TÉCNICAS” de los
pliegos, en su respectivo orden, indican:
“...el proyecto deberá ser implantado en un plazo estimado de veinticuatro (24) meses y se considerarán dos años adicionales para la configuración, optimización, acompañamiento técnico y mejora de los índices en los parámetros de tráfico...”', y,
“...El plazo estimado para la entrega de los bienes y ejecución de obras es de veinticuatro (24) meses y dos años más para la configuración, optimación (sic), acompañamiento técnico y mejora de los Indices en los parámetros de tráfico...”.
Asimismo, en el numeral 4.03 de la cláusula cuarta “OBJETO DEL CONTRATO” del
proyecto de contrato, se estableció que el contratista:
“...proporcionará el soporte técnico respectivo, para optimizar el adecuado funcionamiento del SCS-DMQ por el lapso de dos (2) años a partir de la fecha de suscripción del acta de entrega recepción provisional del proyecto.
De las citadas consideraciones contenidas en los pliegos de la licitación LICO-EPMMOP-
012-2011, se desprende que la entidad consideró el plazo de dos (2) años para la
configuración, optimización, acompañamiento técnico y mejora de los índices en los
parámetros de tráfico.
La compañía Telvent Tráfico y Transporte S.A., en el formulario 7-C “MODELO DE
GARANTÍA DE SOPORTE TÉCNICO PRESENCIAL DE DOS AÑOS, POSTERIORES A
LA IMPLANTACIÓN", contenido en la foja 1323 de su oferta, señaló:
Adicionalmente extendemos un (1) año más de vigencia de esta garantía como
mejora...”, es decir, amplió voluntariamente a tres (3) años la garantía de soporte técnico
permanente y presencial, luego de la suscripción del acta entrega recepción del proyecto.
Una vez efectuado el análisis y calificación de las ofertas presentadas, el Gerente
General de la EPMMOP, mediante Resolución 483 de 3 de octubre de 2011, resolvió,
entre otros puntos, adjudicar a la compañía Telvent Tráfico y Transporte S.A. el contrato
para el “Diseño, provisión, construcción, implantación, puesta en funcionamiento y
optimización de un sistema centralizado adaptativo de semaforización para el Distrito
Metropolitano de Quito (SCS-DMQ)”, por un monto de 27 626 758,09 USD, indicando,
tanto en el vigésimo tercer considerando, como en el artículo 1, que el plazo para la
implantación del sistema sería de 24 meses contados a partir de la entrega del anticipo, y
dos años adicionales para la configuración, optimización, acompañamiento técnico y
mejora de los índices en los parámetros de tráfico contados a partir de la fecha de
suscripción del acta de entrega recepción provisional.
Sin embargo, mediante Resolución 594 de 14 de noviembre de 2011, el Gerente General
de la EPMMOP, resolvió, entre otros puntos, corregir el error de transcripción constante
en el artículo 1 de la Resolución 483 de 3 de octubre de 2011, “...reemplazando el texto
“dos años” por “tres años (sic); y por tanto, léase: “Adjudicar el proceso de licitación de
obra No. LICO-EPMMOP-OI2-2011 para contratar el Diseño, Provisión, Construcción,
Implantación, puesta en Funcionamiento y optimización de un Sistema Centralizado
Adaptativo de Semaforización, para el Distrito Metropolitano de Quito...y un plazo para la
implantación de 24 meses contados a partir de la entrega del Anticipo y tres años
adicionales para la configuración, optimización, acompañamiento técnico y mejora de los
índices en los parámetros de tráfico contados a partir de la fecha de suscripción del Acta
de Entrega Recepción Provisional...”, decisión que se refleja en la cláusula octava del
contrato 2011-0315. v aue no es procedente, debido a que el plazo de dos (2) años para
la configuración, optimización, acompañamiento técnico y mejora de los índices en los
parámetros de tráfico, no fue modificado en la etapa de preguntas, respuestas y
aclaraciones, instancia en la que legalmente se podía reformar los pliegos aprobados por
la máxima autoridad de la entidad para el proceso de contratación.
En el oficio 145 de 13 de febrero de 2014, con el que los servidores de la EPMMOP
relacionados con el proyecto analizado en el examen, remitieron sus respuestas a la
comunicación de resultados provisionales contenida en el oficio 724-DAPyA-2014 de 11
de enero de 2014, se señala que como se preveía en los pliegos, se podía ofertar
incremento en el plazo de vigencia de las garantías, entre ellas, la Garantía de Soporte
Técnico Presencial, que implica, según lo ofertado por la contratista, que asignará en
forma permanente un asesoramiento en ingeniería de tráfico para optimizar el sistema
centralizado adaptativo de semaforización, lo cual constituye una mejora para la
EPMMOP en la ejecución del contrato, por lo que con la Resolución 594 de 14 de
noviembre de 2011, se corrigió un error, a fin de que la adjudicación refleje lo
efectivamente ofertado por la compañía Telvent. Se señala también que la configuración
y optimización del sistema, deberá cumplirse de acuerdo a los plazos establecidos en los
numerales 4.10.12.8 de los pliegos y 6.16 del contrato 2011-0315.
En el oficio 456-GG de 9 de mayo de 2014, con el que dieciocho servidores de la
EPMMOP relacionados con el proyecto analizado en el examen, remitieron sus
observaciones a la conferencia final de comunicación de resultados, se repite el
contenido del oficio 145 de 13 de febrero de 2014, con el que dieron contestación a la
comunicación de resultados provisionales contenida en el oficio 724-DAPyA-2014 de 11
de enero de 2014.
Al respecto, es importante señalar que de acuerdo a la cláusula octava del contrato 2011 -
0315, se estableció un plazo de tres (3) años adicionales para la configuración,
optimización, acompañamiento técnico y mejora de los índices en los parámetros de
tráfico, contados a partir de la fecha de suscripción del acta de entrega recepción
provisional, cuando lo ofertado por la compañía Telvent, fue que únicamente el plazo
para el acompañamiento técnico presencial, sea extendido a tres (3) años, manteniendo
el plazo de dos (2) años para la configuración, optimización y mejora de los índices de
parámetros de tránsito
Adicionalmente, es pertinente hacer notar que los numerales 4.10.12.8 de los pliegos y
6.16 del contrato 2011-0315, hacen referencia a la garantía de cumplimiento y pago por
los índices de mejoramiento de tráfico, por lo que no cabe referirse a la configuración y
optimización del sistema.
Conclusión
El Gerente General y el Asesor Jurídico de la Empresa Pública Metropolitana de
Movilidad y Obras Públicas, inobservaron el artículo 12 “Tiempos de control” de la Ley
Orgánica de la Contraloría General del Estado; las Normas de Control Interno 400
“ACTIVIDADES DE CONTROL” y 401-03 “Supervisión” para las Entidades, Organismos
del Sector Público y de las Personas Jurídicas de Derecho Privado que dispongan de
Recursos Públicos; y, la convocatoria, el numeral 4.2 “Plazo de Ejecución” de las
“CONDICIONES ESPECÍFICAS”, y los numerales 4.10.3.4 “Cronograma de Implantación”
y 4.10.9.1 “Fases de implementación de intersecciones” de las “ESPECIFICACIONES
TÉCNICAS” contenidas en los pliegos de la licitación LICO-EPMMOP-012-2011, al haber
elaborado y suscrito la Resolución 594, en donde, entre otros puntos, se modificó sin
sustento el plazo para la configuración, optimización, acompañamiento técnico y mejora
de los índices en los parámetros de tráfico.
Lo expuesto ocasionó que, sin contar con el debido sustento, la EPMMOP amplíe el plazo
de dos (2) a tres (3) años, para la configuración, optimización, acompañamiento técnico y
mejora de los índices en los parámetros de tráfico, lo que originó que se alargue el tiempo
en el que se debía contar con la configuración y optimización del sistema; y, por ende, las
mejoras esperadas en los parámetros de tráfico.
Recomendación
El Gerente General de la Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas
6. Dispondrá al Asesor Jurídico, elaborar el correspondiente contrato modificatorio
que corrija el plazo para la configuración, optimización y mejora de los índices en
los parámetros de tráfico, el cual debe ser de dos (2) años, contados a partir de la
fecha de suscripción del acta de entrega recepción provisional. Asimismo,
dispondrá que en el mencionado instrumento legal, se establezca que el plazo
para el soporte técnico permanente y presencial que la compañía Telvent Tráfico
y Transporte S.A. debe brindar a la EPMMOP, por concepto de acompañamiento
técnico en la configuración, optimización y mejora de los índices en los
parámetros de tráfico, será de tres (3) años, contados a partir de la fecha de
suscripción del acta de entrega recepción provisional.
En el contrato 2011-0315 no se estipuló el plazo en el que la EPMMOP debía
proceder al pago del anticipo.
El artículo 71 “Cláusulas Obligatorias” de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de
Contratación Pública, dispone que, en los contratos sometidos a dicha ley, se estipulará
obligatoriamente, entre otros aspectos, una cláusula relacionada con el plazo en el que la
entidad debe proceder al pago del anticipo, en caso de haberlo, mismo que no podrá
exceder del término de treinta días.
El equipo de control evidenció que entre las cláusulas del contrato 2011-0315, cuyo
objeto es el “Diseño, provisión, construcción, implantación, puesta en funcionamiento y
optimización de un sistema centralizado adaptativo de semaforización, para el Distrito
Metropolitano de Quito (SCS-DMQ)”, no consta ninguna que haga referencia al plazo en
el que la EPMMOP debía proceder al pago del anticipo contractualmente estipulado.
No obstante, mediante comprobantes de pago 037867 y 037877 de 24 de noviembre de
2011, se canceló 13 833 716,95 USD a la compañía contratista, por concepto de pago del
anticipo contractual, es decir, dentro del término estipulado en el artículo 71 de la Ley
Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública.
En el oficio 145 de 13 de febrero de 2014, con el que los servidores de la EPMMOP
relacionados con el proyecto analizado en el examen, remitieron sus respuestas a la
comunicación de resultados provisionales contenida en el oficio 724-DAPyA-2014 de 11
de enero de 2014, se señala que de acuerdo a la cláusula tercera “INTERPRETACIÓN Y
DEFINICIÓN DE TÉRMINOS” del contrato 2011-0315, aun cuando no se encuentre
establecido en el contrato el término para realizar el pago del anticipo, el mismo
instrumento legal remite para su interpretación a los términos establecidos en la Ley
Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, por lo que la EPMMOP efectuó
el pago del anticipo, observando lo dispuesto en la ley.
En el oficio 456-GG de 9 de mayo de 2014, con el que dieciocho servidores de la
EPMMOP relacionados con el proyecto analizado en el examen, remitieron sus
observaciones a la conferencia final de comunicación de resultados, se repite el
contenido del oficio 145 de 13 de febrero de 2014, con el que dieron contestación a la
comunicación de resultados provisionales contenida en el oficio 724-DAPyA-2014 de 11
de enero de 2014.
Al respecto, se reitera la observación de que en el contrato 2011-0315, no consta la
cláusula obligatoria dispuesta por la ley que rige la contratación pública ecuatoriana,
referente al plazo en el que la EPMMOP debía proceder al pago del anticipo
contractualmente estipulado.
Conclusión
El Asesor Jurídico de la Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas,
inobservó los artículos 12 “Tiempos de control” de la Ley Orgánica de la Contraloría
General del Estado y 71 “Cláusulas obligatorias” de la Ley Orgánica del Sistema Nacional
de Contratación Pública, debido a que no efectuó una adecuada elaboración y revisión
del contrato 2011-0315, ocasionado que el mencionado instrumento legal no contemple la
cláusula obligatoria referente al plazo para el pago del anticipo por parte de la entidad
contratante.
Recomendación
El Gerente General de la Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas
7. Dispondrá al Asesor Jurídico, que en la elaboración de contratos que estén
sometidos a la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, se
estipule obligatoriamente una cláusula relacionada con el plazo en el que la entidad
deberá proceder al pago del anticipo, en caso de haberlo, el que no podrá exceder
del término de treinta días, desde la fecha de suscripción del contrato.
La parte correspondiente a la “Asesoría Técnica e Implementación de Sistema de
Integración de Información de Infraestructura Vial y Sistema de Movilidad” del
objeto del contrato complementario 2012-0235, no guarda relación con el objeto del
contrato 2011 -0315.
En el informe 003-TV-ICM de 1 de octubre de 2012, el Coordinador Técnico de
Semaforización, Jefe del equipo de Fiscalización, indicó:
“...Como solución a los muchos problemas que se plantean asociados al tráfico en la ciudad, la EPMMOP ha comenzado a realizar actuaciones para mitigarlos, como las recogidas en el proyecto “Sistema Centralizado de Semaforización para el Distrito Metropolitano de Quito”...-la sala de control del nuevo sistema de semaforización adaptativa...prevé la incorporación de varios elementos más que son importantes en el manejo global de la movilidad de la ciudad de Quito...-Por lo expuesto...se considera necesario realizar la contratación de una asistencia técnica que permita implementar la integración de la información...de forma que se pueda dar una solución eficiente y efectiva a los problemas de la movilidad en la ciudad de Quito...-Se recomienda hacer esta integración de la información a través de alguna solución tecnológica, debido a la complejidad y volumen de información involucrada. Esa solución además deberá estar en capacidad de integrarse con todos los sistemas de los que dispone actualmente la Municipalidad relacionados con la Movilidad, los que se están al momento implementando y los que se implementen en el futuro; razón por la cual sería importante que dicho servicio sea prestado por...quien se encuentra realizando actualmente todos los servicios referentes al nuevo sistema de semaforización...”.
Con memorando 1653 de 30 de noviembre de 2012, el Gerente de Operaciones de la
Movilidad, en calidad de Administrador del contrato 2011-0315, solicitó al Gerente
General de la EPMMOP, autorice la celebración de un contrato complementario, a fin de
que se pueda ampliar y complementar los servicios de estudio para el modelo de tránsito
de la Vía Interoceánica, software de tráfico para el centro de gestión de la movilidad y
acompañamiento de foto-multas.
A base del informe de fiscalización citado y a la solicitud del Administrador del contrato, el
27 de diciembre de 2012, el Gerente General de la EPMMOP y el Apoderado General de
la compañía contratista del “Diseño, provisión, construcción, implantación, puesta en
funcionamiento y optimización de un sistema centralizado adaptativo de semaforización”,
suscribieron el contrato complementario 2012-0235 para: “...ampliar y complementar los
servicios de Acompañamiento de Foto Multas; Modelo de Tránsito de la Vía
Interoceánica; y, Asesoría Técnica e Implementación de Sistema de Integración de
Información de Infraestructura Vial y Sistema de Movilidad.
El artículo 85 “Obras y Servicios Complementarios” de la Ley Orgánica del Sistema
Nacional de Contratación Pública, dispone que, en el caso de que fuere necesario
ampliar, modificar o complementar una obra o servicio determinado, por causas
imprevistas o técnicas, debidamente motivadas, presentadas con su ejecución, el Estado
o la entidad contratante podrá celebrar con el mismo contratista, sin licitación o concurso,
contratos complementarios que requieran la atención de las modificaciones antedichas.
En razón de que el objeto del contrato principal es para el diseño, provisión, construcción,
implantación, puesta en funcionamiento y optimización de un sistema centralizado
adaptativo de semaforización, en el caso de que debido a causas imprevistas o técnicas,
la entidad contratante requería complementar los servicios y/o las obras contratadas,
debía circunscribirse a la ejecución de trabajos o prestación de servicios relacionados al
sistema centralizado adaptativo de semaforización, más no de asesoría técnica e
implementación de sistemas de integración de información de infraestructura vial y
sistemas de movilidad, ya que dicho servicio no amplía, modifica o complementa los
servicios y las obras del sistema centralizado adaptativo de semaforización, inicialmente
contratados.
El literal e) de la Norma de Control Interno 408-17 “Administrador del contrato” para las
Entidades, Organismos del Sector Público y de la Personas Jurídicas de Derecho Privado
que dispongan de recursos públicos, señala:
“...e) Autorizar el inicio de la obra o de cualquier trabajo no contemplado en los planos originales, que deba cargarse a los fondos destinados al proyecto...”.
Los literales f) e i) de la Normas de Control Interno 408-18 “Jefe de fiscalización” y 408-19
“Fiscalizadores” para las Entidades, Organismos del Sector Público y de la Personas
Jurídicas de Derecho Privado que dispongan de Recursos Públicos, en su orden,
señalan:
“...f) Justificar técnicamente los trabajos extraordinarios o las modificaciones que se tengan que realizar durante la ejecución de las obras e informar al administrador del contrato para adoptar las decisiones que correspondan...’) e,
“...i) Justificar técnicamente la necesidad de efectuar modificaciones o trabajos extraordinarios en las obras bajo su supervisión.
En el oficio 145 de 13 de febrero de 2014, con el que los servidores de la EPMMOP
relacionados con el proyecto analizado en el examen, remitieron sus respuestas a la
comunicación de resultados provisionales contenida en el oficio 724-DAPyA-2014 de 11
de enero de 2014, se señala que con la celebración del contrato complementario de
asesoría técnica e implementación del sistema de integración de información de
infraestructura vial y sistema de movilidad, se permite integrar en una sola plataforma
tecnológica los sistemas inicialmente contratados y visualizar a través de internet la
información generada por el sistema centralizado adaptativo de semaforización, para
ofrecerla al usuario en forma de página digital en tiempo real, con el objetivo de
implementar una solución de gestión de tráfico global, así como de un portal tecnológico
de gestión y difusión de información.
En el oficio 456-GG de 9 de mayo de 2014, con el que dieciocho servidores de la
EPMMOP relacionados con el proyecto analizado en el examen, remitieron sus
observaciones a la conferencia final de comunicación de resultados, se repite el
contenido del oficio 145 de 13 de febrero de 2014, con el que dieron contestación a la
comunicación de resultados provisionales contenida en el oficio 724-DAPyA-2014 de 11
de enero de 2014.
Al respecto, y como bien lo exponen los servidores de la EPMMOP, el objeto de la
contratación de la asesoría técnica e implementación de sistemas de integración de
información de infraestructura vial y sistemas de movilidad, se orienta a la
implementación de una solución de gestión de tráfico global, más no de los servicios y las
obras del sistema centralizado adaptativo de semaforización, que fue lo que inicialmente
se contrató, por lo que para implementarlo, la entidad debió realizar un procedimiento
contractual independiente del proyecto analizado.
Conclusión
El Gerente de Operaciones de la Movilidad, como Administrador del contrato 2011-0315,
y el Coordinador Técnico de Semaforización, como Jefe del equipo de Fiscalización,
inobservaron los literales e), f) e i) de las Normas de Control Interno 408-17
“Administrador del contrato”, 408-18 “Jefe de fiscalización” y 408-19 “Fiscalizadores” para
las Entidades, Organismos del Sector Público y de las Personas Jurídicas de Derecho
Privado que dispongan de Recursos Públicos, respectivamente, al haber solicitado sin
una adecuada base técnica, la suscripción del contrato complementario 2012-0235, ya
que la parte correspondiente a la “Asesoría Técnica e Implementación de Sistema de
Integración de Información de Infraestructura Vial y Sistema de Movilidad" del objeto
contractual, no amplía, modifica o complementa los servicios y obras del sistema
centralizado adaptativo de semaforización inicialmente contratados.
La falta de un adecuado asesoramiento técnico, originó que el Gerente General de la
EPMMOP, suscriba un instrumento legal para contratar servicios que no se enmarcan
dentro del objeto del contrato 2011-0315, ya que no amplían, modifican o complementan
los servicios y obra inicialmente contratados, por lo que el mencionado servidor inobservó
el artículo 85 “Obras y Servicios Complementarios” de la Ley Orgánica del Sistema
Nacional de Contratación Pública.
Recomendación
El Gerente General de la Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas
8. Dispondrá a los fiscalizadores, administradores de contratos y Asesor Jurídico,
que en el caso de que por causas imprevistas o técnicas, debidamente motivadas,
presentadas con la ejecución de una obra o servicio determinado, la EPMMOP
requiera ampliar, modificar o complementar los servicios y/o las obras
contratadas, se realicen contratos complementarios para la ejecución de trabajos
que se enmarquen dentro del objeto del contrato principal, de tal manera que
permitan que el proyecto se concluya y preste el servicio para el que fue
concebido.
En la Vía Interoceánica se ejecutaron obras que no estaban contempladas en los
objetos de los contratos 2011-0315, 2012-0234 y 2012-0235.
De acuerdo al numeral 4.10.3.3 “Fases de Implantación de Intersecciones” de las
“ESPECIFICACIONES TÉCNICAS” de los pliegos, la EPMMOP previo que el plazo
estimado para la entrega de bienes y ejecución de obras del sistema centralizado
adaptativo de semaforización, será de 24 meses, dividido en las siguientes cuatro fases
de implantación:
Fase 1: Deberá estar concluida como máximo hasta 12 meses contados a partir de la
notificación del pago del anticipo. Comprende la semaforización de la Zona Norte de la
ciudad, desde las calles Gaspar de Villarroel y Mañosea, hacia el Norte, siguiendo los
corredores de transporte masivo hasta su finalización y sus zonas de influencia.
Fase 2: Deberá estar concluida como máximo hasta 16 meses contados a partir de la
notificación del pago del anticipo. Comprende la semaforización de la Zona Sur de la
ciudad, desde las calles Pedro Vicente Maldonado y Sena, hacia el Sur, siguiendo los
corredores de transporte masivo hasta su finalización y sus zonas de influencia.
Fase 3: Deberá estar concluida como máximo hasta 20 meses contados a partir de la
notificación del pago del anticipo, y abarca la semaforización de la Zona Centro-Norte,
desde la Avenida Gaspar de Villarroel y Mañosea, hacia el Sur, hasta la Avenida Patria y
Pérez Guerrero y sus zonas de influencia.
Fase 4: Deberá estar concluida como máximo hasta 24 meses contados a partir de la
notificación del pago del anticipo. Contempla la semaforización de las intersecciones de
la Zona Centro, desde la Avenida Patria y Pérez Guerrero, hasta las calles Pedro Vicente
Maldonado y Sena y sus zonas de influencia.
Como se puede observar, la Vía Interoceánica no fue considerada para la ejecución de
obras relacionadas a la implantación del sistema centralizado adaptativo de
semaforización que se contrató.
Mediante contrato complementario 2012-0234 suscrito el 20 de julio de 2012, se modificó
la metodología constructiva del microtunelado por el microzanjado, para lo cual fue
necesario la incorporación de rubros nuevos por un monto de 1 566 522,05 USD.
Asimismo, se reajustaron cantidades de varios rubros de obra, por el valor indicado.
El 27 de diciembre de 2012, el Gerente General de la EPMMOP y el Apoderado General
de la compañía Telvent Tráfico y Transporte S.A., suscribieron el contrato
complementario 2012-0235, con el objeto de “...ampliar y complementar los servicios de
Acompañamiento de Foto Multas; Modelo de Tránsito de la Vía Interoceánica; y, Asesoría
Técnica e Implementación de Sistemas de Integración de Información de Infraestructura
Vial y Sistema de Movilidad.
De acuerdo al numeral 3.01.02 “MODELO DE TRANSITO (sic) PARA LA AVENIDA
INTEROCEÁNICA” de la cláusula tercera “OBJETO DEL CONTRATO
COMPLEMENTARIO” del contrato 2012-0235, el estudio debe comprender al menos, las
a) Ingeniería de las intersecciones a nivel que se deban semaforizar.
b) Construcción del modelo digital de tráfico de la Vía Interoceánica.
c) Análisis del funcionamiento del corredor con los datos reales de la demanda
actual de tráfico.
d) Análisis del funcionamiento del corredor vial como enlace entre Quito y el nuevo
Aeropuerto Internacional, con los datos de la demanda futura prevista que creará
el aeropuerto que se sumará a la demanda actual.
e) Cálculo de las intensidades máximas de tráfico que en los distintos tramos de la
vía que podrán absorber, manteniendo los niveles de servicio aceptables.
f) Identificación de los problemas y las secciones o tramos de la vía que los
producen. En el estudio se analizarán los puntos problemáticos del corredor,
como por ejemplo: intersecciones a nivel, rampas de entrada - salida, tramos de
trenzado, disminución del número de carriles, etc.
g) Estudio y propuesta de las mejores actuaciones que permitan reducir los
problemas detectados.
Por tanto, dentro del alcance del contrato complementario 2012-0235, la compañía
contratista debía limitarse a la presentación de un estudio que refleje el modelo de
tránsito para la Vía Interoceánica, más no, a ejecutar obras en la mencionada arteria vial.
Sin embargo, en las planillas de obra 1, 2, 3 y 4 del contrato complementario 2012-0234,
aprobadas por el equipo de fiscalización de la EPMMOP, la compañía que brindó
asistencia técnica a la administración del contrato y el Administrador del contrato 2011 -
0315, constan valores por rubros ejecutados en la Vía Interoceánica, de acuerdo al
siguiente detalle:
RUBRO CANTIDADPLANILLADA
PRECIOUNITARIO
(USD)
VALORPAGADO
(USD)Regulador 10 unidades 144,12 1 441,20Báculo 30 unidades 122,17 3 665,10Columna 32 unidades 109,36 3 499,52Basamento de columnas CVD 54 unidades 115,83 6 254,82Basamento de columnas CVS 8 unidades 127,45 1 019,60Caja de revisión (60 cm x 60 cm) 48 unidades 169,58 8 139,84Ductos de acera 4 0 338,60 metros 124,44 42 135,38Ducto de acera 2 0 59,80 metros 89,45 5 349,11Ducto de acera 1 0 810,25 metros 83,25 67 453,31Ductos de calzada 4 0 711,70 metros 114,62 81 575,05
O-/'
Ductos de calzada 2 0 3 metros 99,45 298,35Ductos de calzada 1 0 10 metros 92,68 926,80Microzanjado (20 cm x 20 cm) 4 918 metros 21,35 104 999,30
TOTAL 326 757,39
Por lo expuesto, se desprende que del presupuesto asignado para cumplir las
obligaciones contraídas mediante el contrato para el sistema centralizado de
semaforización, se han utilizado y cancelado a la compañía contratista 326 757,39 USD,
por la ejecución de obras en la Vía Interoceánica, cuya realización no estuvo prevista en
el objeto de los contratos 2011-0315, 2012-0234 y 2012-0235, ya que en el contrato
principal no se contempló a la Vía interoceánica para la implantación del sistema
centralizado adaptativo de semaforización, mientras que en el contrato 2012-0234 se
incorporaron rubros nuevos para la construcción del mencionado sistema de
semaforización, dentro del cual, la Vía Interoceánica tampoco estuvo considerada, en
tanto que de acuerdo al contrato 2012-0235, la intervención en la mencionada arteria vial
debía limitarse a la presentación de un estudio que refleje el modelo de tránsito para la
vía, más no, a la ejecución de obras.
En el oficio 145 de 13 de febrero de 2014, con el que los servidores de la EPMMOP
relacionados con el proyecto analizado en el examen, remitieron sus respuestas a la
comunicación de resultados provisionales contenida en el oficio 724-DAPyA-2014 de 11
de enero de 2014, se señala que mediante memorando GOM-PS-ll-002 de 19 de octubre
de 2012, el jefe del equipo de fiscalización y el fiscalizador de obra civil de la EPMMOP,
remitieron al Administrador del contrato 2011-0315, un informe técnico, que sobre la base
del numeral 4.10.9.1 de los pliegos, planteó realizar modificaciones en el proyecto de
semaforización, entre las que se propuso incorporar intersecciones a ser semaforizadas
en la vía Interoceánica, por lo que, considerando que dicha arteria vial mantenía un
sistema de semaforización obsoleto que no respondía a las necesidades de acceso a la
estación aérea de la ciudad de Quito, se priorizó la ejecución de obras en la mencionada
vía.
En el oficio 456-GG de 9 de mayo de 2014, con el que dieciocho servidores de la
EPMMOP relacionados con el proyecto analizado en el examen, remitieron sus
observaciones a la conferencia final de comunicación de resultados, se repite el
contenido del oficio 145 de 13 de febrero de 2014, con el que dieron contestación a la
comunicación de resultados provisionales contenida en el oficio 724-DAPyA-2014 de 11
de enero de 2014, agregando que el proyecto de semáforos es dinámico y tiene que
ajustarse a las realidades cambiantes en el Distrito Metropolitano de Quito, en donde una
necesidad imperiosa era la semaforización de la Vía Interoceánica, debido a la apertura
del nuevo aeropuerto de la ciudad, y que al referirse a cambiar unas intersecciones con
otras, se refiere a otras dentro del Distrito Metropolitano de Quito, ya que el objetivo
fundamental del proyecto es atender, a través de intersecciones semaforizadas las
necesidades cambiantes de la ciudad. Se señala también que las zonas definidas del
proyecto eran provisionales, con el fin de llevar de manera organizada la implementación
del contrato del proyecto, y que la Avenida Interoceánica, al ser parte del Distrito
Metropolitano de Quito, automáticamente está considerada dentro del nuevo proyecto de
semaforización.
Con oficios FIS_SEM_CONTR-C)3 de 31 de enero y 21 de febrero de 2014, el Gerente
General de la empresa Tecnologías de Conversión de Energía Power Place Cía. Ltda.,
contratista de la asistencia técnica a la administración del contrato 2011-0315 y actual
fiscalizadora de la construcción del proyecto de semaforización del Distrito Metropolitano
de Quito, respondió a la comunicación de resultados provisionales constante en el oficio
27-020-EEI-SCASDMQ de 9 de enero de 2014, señalando que mediante oficio 3787-A-
EPMMOP-GOM-DGSIT de 22 de octubre de 2012, el Administrador del contrato dispuso
la incorporación, eliminación e intercambio de intersecciones en el sistema de
semaforización, debido a las necesidades de la ciudad para un mejoramiento en la
movilidad, sin que ello signifique que se van a realizar más de las 600 intersecciones
contratadas, ni que se haya producido desfinanciamiento del proyecto, para lo que la
EPMMOP revisó y aprobó los planos de ingeniería de detalle de las intersecciones de la
vía Interoceánica, mediante informe GOM-DGSIT-ID-2012-17 y acta ID-11-2012, ambos
de 21 de diciembre de 2012.
Con oficio FIS-SEM-CONTR-09 de 8 de mayo de 2014, el Gerente General de la
compañía Tecnologías de Conversión de Energía Power Place Cía. Ltda, remitió sus
observaciones a la lectura del borrador de informe del examen especial, adjuntando para
el efecto, el oficio FIS_SEM_CONTR-03 de 31 de enero de 2014 y la comunicación de
24 de febrero de 2014, que contienen las respuestas a las comunicaciones de resultados
provisionales 027-020-EEI-SCASDMQ y 030-012-EEI-SCASDMQ de 9 de enero y 11 de
febrero de 2014, respectivamente.
En la comunicación sin número de 14 de febrero de 2014, con la que el Apoderado
General de la compañía Telvent Tráfico y Transporte S.A., contratista de la construcción
del sistema centralizado adaptativo de semaforización, remitió sus observaciones a la
comunicación de resultados provisionales contenida en el oficio 27-019-EEI-SCASDMQ
de 9 de enero de 2014, se indica que las obras y bienes que se instalaron en la vía
Interoceánica corresponden a las 600 intersecciones que se encuentran dentro del
alcance del contrato LICO-EPMMOP-OI2-2011 y su contrato complementario 2012-0234,
por lo que atendiendo las instrucciones comunicadas a través del oficio 378-A de 22 de
octubre de 2012, sustentado en el respectivo informe técnico y en concordancia con el
numeral 4.10.9.1 “ Intercambio de unas intersecciones por otras” de los pliegos, la
compañía ejecutó los trabajos necesarios para la semaforización de la vía Interoceánica,
de lo cual se presentaron las correspondientes planillas de obra.
En la comunicación de 8 de mayo de 2014, con la que el Director del Proyecto de la
compañía Telvent Tráfico y Transporte S.A., remitió sus observaciones a la lectura del
borrador del informe del examen especial, se reitera que en cumplimiento de las
obligaciones contractuales, y a la instrucción que consta en el oficio 378-A de 22 de
octubre de 2012 suscrito por el Gerente de Operaciones de la Movilidad, y previa
constatación de que el pedido de la EPMMOP se enmarcaba en lo establecido en el
numeral 4.10.9.1 de los pliegos, acató la disposición de ejecutar los trabajos necesarios
para la semaforización en la Vía Interoceánica, procediendo a la presentación de
planillas, conforme a lo establecido en el contrato.
Al respecto, es importante indicar que si bien el título “Intercambio de unas intersecciones
por otras” del numeral 4.10.9.1 “Fases de Implementación de intersecciones” de los
pliegos de la licitación LICO-EPMMOP-OI2-2011, faculta a la EPMMOP, para que a
través de la fiscalización, adicione, elimine o cambie intersecciones del proyecto, éstas
deben estar comprendidas dentro de la sectorización de implantación de las cuatro fases
que comprenden el sistema de semaforización, por lo que si se requería incorporar
intersecciones localizadas fuera del área prevista en el contrato, se debió utilizar los
instrumentos legales pertinentes (contrato complementario).
Conclusión
Dos de los integrantes del equipo de la EPMMOP que estuvieron a cargo de la
fiscalización del proyecto; el Director del proyecto del sistema centralizado adaptativo de
semaforización para el Distrito Metropolitano de Quito; el Gerente de Operaciones de la
Movilidad, como Administrador del contrato 2011-0315; y, la empresa consultora
contratada para brindar asistencia técnica a la administración del contrato, al haberc' -7 '7'
revisado y aprobado la ejecución, planillaje y pago de obras ejecutadas por la compañía
Telvent Tráfico y Transporte S.A en la Vía Interoceánica, ocasionaron que con cargo a los
recursos económicos presupuestados para el sistema centralizado de semaforización, se
cancelen 326 757,39 USD a la compañía contratista por la ejecución de obras que no
estuvieron contempladas en los objetos contractuales de los contratos 2011-0315, 2012-
0234 y 2012-0235, situación que origina el desfinanciamiento del contrato principal.
Recomendaciones
El Gerente General de la Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas
9. Dispondrá a la fiscalización y al Administrador del contrato 2011-0315, se
abstengan de autorizar la ejecución de trabajos en aquellos sectores que se
encuentren fuera de los límites geográficos de las cuatro fases establecidas
contractualmente, con la finalidad de que el proyecto se ejecute dentro de los
planes, programas y plazos previstos, y, evitar el desfinanciamiento del mismo.
10. Dispondrá al Administrador del contrato 2011-0315 y a la compañía a cargo de la
fiscalización de la construcción del sistema centralizado adaptativo de
semaforización, comprobar las cantidades de obra realmente ejecutadas en la vía
Interoceánica y verificar el cumplimiento de las especificaciones técnicas,
determinando de esta forma, el valor que la EPMMOP debe reconocer a la
compañía Telvent Tráfico y Transporte S.A. por aquellos trabajos. Una vez que se
cuente con dicho monto, dispondrá al Director Financiero considerar estos recursos
dentro de la programación presupuestaria de la empresa, que permitan financiar los
contratos complementarios 2012-0234 y 2012-0235.
El valor del contrato modificatorio 2011-0315 no corrigió el precio del contrato
complementario 2012-0235, ya que éste no corresponde a la suma de los valores de
los rubros contractualmente estipulados.
La cláusula cuarta “PRECIO DEL CONTRATO” del contrato complementario 2012-0235,
suscrito el 27 de diciembre de 2012, señala:
"... El valor que la Contratante pagará al CONTRATISTA en virtud del presente Contrato Complementario, es el de USD $ 1'410.000,00...que se desglosa de la
Modelo de Tránsito de la vía Interoceánica USD 129.270,83Asesoría Técnica e implementación de Sistema de Integración de Información de Infraestructura vial y sistemas de movilidad (ICM)
USD 1.067.206,97
Acompañamiento de foto multas USD 208.133,01TOTAL. USD 1'404.610,81 USD (sic)
Con memorando 129 de 28 de enero de 2013, el Gerente de Operaciones de la Movilidad
solicitó al Gerente General de la EPMMOP, autorice la elaboración de un contrato
modificatorio del contrato complementario 2012-0235, toda vez que existía un error en la
cláusula cuarta de dicho instrumento legal, ya que el valor del contrato indicado en dicha
cláusula era de 1 410 000,00 USD, mientras que de acuerdo al cuadro de desglose de los
valores de los rubros contractuales, el precio del contrato ascendía a 1 404 610,81 USD.
El 27 de febrero de 2013, el Gerente General de la EPMMOP y el Apoderado General de
la compañía Telvent Tráfico y Transporte S.A., suscribieron el contrato modificatorio
2011-0315, el cual, en la cláusula tercera “OBJETO DEL CONTRATO”, señala:
“...las partes de común acuerdo convienen en corregir el error manifiesto de hecho dentro de la Cláusula Cuarta del Contrato Complementario, la cual dirá como se señala a continuación...- “Cláusula Cuarta.- PRECIO DEL CONTRATO”...- El valor que la Contratante pagará al CONTRATISTA en virtud del presente Contrato Complementario, es el de USD $ 1 '404.610,81...-
Modelo de Tránsito de la vía Interoceánica USD 129.270,83Asesoría Técnica e implementación de
Sistema de Integración de Información de Infraestructura vial y sistemas de movilidad
(ICM)
USD 1.067.206,97
Acompañamiento de foto multas USD 210.000,00TOTAL USD 1'404.610,81 USD (sic)
No obstante, de acuerdo a los valores registrados en los rubros contractualmente
estipulados, el precio total del contrato asciende a 1 406 477,80 USD.
En el oficio 145 de 13 de febrero de 2014, con el que los servidores de la EPMMOP
relacionados con el proyecto analizado en el examen, remitieron sus respuestas a la
comunicación de resultados provisionales contenida en el oficio 724-DAPyA-2014 de 11
de enero de 2014, se señala que por un error de transcripción, en el contrato
modificatorio 2011-0315 suscrito el 27 de febrero de 2013, consta que el valor por el r 55
rubro “Acompañamiento de foto multas” es de 210 000,00 USD, cuando lo correcto es
208 133,01 USD, sin que por el error cometido, se haya modificado el precio del contrato,
mismo que asciende a 1 404 610,81 USD. Se indica también, que la EPMMOP procederá
a celebrar un contrato modificatorio para rectificar el error de transcripción detectado.
Al respecto, el reconocimiento del error cometido en la transcripción de los valores de los
rubros constantes en el contrato modificatorio 2011-0315, suscrito el 27 de febrero de
2013, confirma la observación del equipo de control, razón por la que se mantiene el
comentario.
Conclusión
El Gerente de Operaciones de la Movilidad, el Asesor Jurídico y el Gerente General de la
Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas, inobservaron el artículo
12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, al no haber efectuado una
adecuada revisión del precio del contrato modificatorio que se suscribió, ya que ese
precio no corresponde a la suma de los valores de los rubros contractualmente
estipulados, lo que origina que el monto del contrato complementario 2012-0235, no
refleje el verdadero valor de los ítems por ejecutarse.
Hecho subsecuente
Mediante oficio 278 de 27 de marzo de 2014, el Gerente General de la EPMMOP remitió
al equipo de control, entre otra documentación, copias certificadas del contrato
modificatorio 2014-0030 suscrito el 15 de marzo de 2014, el cual, en la cláusula tercera
“OBJETO DEL CONTRATO”, señala que las partes, de común acuerdo, convinieron en
reemplazar las cláusulas cuarta “PRECIO DEL CONTRATO” y séptima “RATIFICACIÓN”
del contrato modificatorio 2011-0315 suscrito el 27 de febrero de 2013.
Recomendación
El Gerente General de la Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas
11. Dispondrá al Gerente de Operaciones de la Movilidad y al Asesor Jurídico, que en
forma previa a la autorización o ejecución de las actividades institucionales que les
competa dentro del ámbito de sus funciones y responsabilidades, analicen las
mismas, respecto de su legalidad, veracidad, conveniencia, oportunidad,
pertinencia y conformidad con los planes y presupuestos institucionales.
En el portal compraspublicas no se encuentra publicada toda la documentación
considerada como relevante y adicional de las fases precontractual y contractual
de la licitación LICO-EPMMOP-OI2-2011.
El artículo 13 “Información relevante” del Reglamento General de la Ley Orgánica del
Sistema Nacional de Contratación Pública, enlista la documentación considerada como
relevante para efectos de publicidad de los procedimientos de contratación en el portal
compraspublicas. El numeral 13 del citado artículo, indica que se entenderá como
información relevante:
“...En general, cualquier otro documento de las fases preparatoria, pre contractual, contractual, de ejecución o de evaluación que defina el INCOP mediante resolución para la publicidad del ciclo transaccional de la contratación pública...”.
La Resolución INCOP 053-2011 de 14 de octubre de 2011, detalla los documentos
considerados como relevantes y adicionales que deben ser publicados en el portal
compraspublicas en las fases precontractual y contractual de los procesos de
contratación pública.
El equipo de control, al ingresar al portal informático oficial de contratación pública del
Estado ecuatoriano, observó que hasta la fecha de corte del presente examen, la
EPMMOP ha publicado la siguiente documentación de la licitación LICO-EPMMOP-012-
2011: resolución de inicio; pliegos; acta de habilitación de ofertas; acta de preguntas,
respuestas y aclaraciones; formularios que contienen la oferta económica de los
oferentes; acta de calificación de oferta; resolución de adjudicación; contrato suscrito;
contrato modificatorio, contratos complementarios; reclamos presentados por tres
oferentes durante el proceso precontractual; y, resoluciones de la entidad contratante a
los reclamos administrativos presentados por tres oferentes en el proceso precontractual.
De lo expuesto, se desprende que la EPMMOP no ha publicado en el portal
compraspublicas, los estudios y diseños del proyecto; la certificación presupuestaria para
el objeto de la contratación; las ofertas presentadas por los oferentes; el cronograma de
ejecución de las actividades contractuales; las garantías presentadas antes de la firma
del contrato; la orden de inicio de trabajos; las planillas de ejecución de obra con
identificación de porcentaje de avance físico y financiero para el período y acumulado
debidamente aprobadas por la fiscalización; y, los informes de fiscalización.
Mediante Resolución 274-A de 6 de octubre de 2010, el Gerente General de la EPMMOP
delegó a la Comisión de Contrataciones, unidad que depende de la Gerencia General,
entre otras, la siguiente función y responsabilidad para el manejo de los procedimientos
precontractuales de la EPMMOP, exceptuándose los de ínfima Cuantía:
“...Manejar el Portal de Compras Públicas en las diferentes etapas precontractuales de cada proceso, y precautelar la publicación de la documentación relevante hasta la finalización de los procesos de contratación...".
Para el efecto, designó a una servidora como Coordinadora de la Comisión de
Contrataciones de la Gerencia General, encargándole velar por el cabal cumplimiento de
las funciones y responsabilidades constantes en la resolución.
Asimismo, con Resolución 195 de 8 de abril de 2013, el Gerente General de la EPMMOP
delegó el manejo del portal compraspublicas en la etapa de ejecución de los contratos en
los cuales hayan sido designados como administradores, a los Gerentes, Directores,
Asesor Jurídico y Jefes de Control de Bienes y Talleres, encargándoles la publicación de
toda información relevante que se genere durante dicha etapa, hasta su finalización.
En el oficio 145 de 13 de febrero de 2014, con el que los servidores de la EPMMOP
relacionados con el proyecto analizado en el examen, remitieron sus respuestas a la
comunicación de resultados provisionales contenida en el oficio 724-DAPyA-2014 de 11
de enero de 2014, se indica que la Resolución INCOP 053-2011 no se encontraba
vigente a las fechas de publicación del proceso precontractual y de adjudicación, por lo
que la EPMMOP no estaba obligada a publicar los estudios y diseños del proyecto; sin
embargo, dicha información fue publicada en el portal institucional de la entidad,
conforme se señala en las aclaraciones a los pliegos del proceso. Se manifiesta también
que el portal compraspublicas no permite la publicación de ofertas que sobrepasen las 16
000 fojas; que toda la documentación correspondiente a la fase precontractual se
encuentra debidamente publicada en el portal; y, que la documentación generada durante
la fase de ejecución contractual, será publicada por el Administrador del contrato, antes
de finalizar el proceso, conforme lo establecido en el artículo 3 de la Resolución INCOP-
En el oficio 456-GG de 9 de mayo de 2014, con el que dieciocho servidores de la
EPMMOP relacionados con el proyecto analizado en el examen, remitieron sus
observaciones a la conferencia final de comunicación de resultados, se repite el
contenido del oficio 145 de 13 de febrero de 2014, con el que dieron contestación a la
comunicación de resultados provisionales contenida en el oficio 724-DAPyA-2014 de 11
de enero de 2014.
Con oficio 2 UCPGG-2014 de 22 de enero de 2014, la Coordinadora de la Comisión de
Contrataciones de la Gerencia General de la Empresa Pública Metropolitana de Movilidad
y Obras Públicas, respondió a la comunicación de resultados provisionales 27-016-EEI-
SCASDMQ de 9 de enero de 2014, indicando:
“...la herramienta del portal de compras públicas...permite la publicación de documentos con un tamaño máximo de 10 megas; motivo por el cual la información relacionada a los estudios y diseños del proyecto fue publicada en el portal institucional de la EPMMOP...-Respecto a la publicación de las ofertas presentadas dentro del proceso, debo informar que...la normativa no obliga a la publicación de ofertas excepto si las mismas han sido emitidas con firma electrónica, lo cual no es el caso por cuanto todas las ofertas técnicas fueron entregadas de forma física...-El artículo 13 del Reglamento General de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública y el artículo 2...de la referida Resolución (INCOP 053-2011) no contemplan entre la documentación considerada como relevante para la publicación en el portal...“la orden de inicio de los trabajos” ni los “informes de fiscalización”...- Toda la documentación correspondiente a la fase precontractual.. .se encuentran debidamente publicados en el portal COMPRAS PUBLICAS...-En cuanto a la documentación generada durante la fase de ejecución contractual...la responsabilidad de su publicación corresponde al Administrador del contrato.
Al respecto, es necesario señalar que, los artículos 4 y 21 de la Ley Orgánica del Sistema
Nacional de Contratación Pública, disponen, en su orden, que para la aplicación de la ley
y de los contratos que de ella se deriven, se observarán, entre otros, los principios de
transparencia y publicidad; y, que la información relevante de los procedimientos de
contratación, se publicará obligatoriamente a través del portal compraspublicas. De igual
manera, el segundo inciso de la Disposición Transitoria Sexta de la mencionada ley,
establece que a partir del segundo año de vigencia de la ley, ningún procedimiento estará
exento del cumplimiento de la normativa establecida. Por tanto, para el cumplimiento de
los principios establecidos en la ley, toda la información relevante de los procedimientos
de contratación, tanto en la fase precontractual como de ejecución, debe ser publicada en
el portal compraspublicas antes de finalizar los procesos.
Es importante reiterar que el artículo 13 del Reglamento General de la Ley Orgánica del
Sistema Nacional de Contratación Pública, enlista la información considerada como
relevante, que para efectos de publicidad, debe ser publicada en el portal
compraspublicas. Asimismo, tanto el numeral 5 del citado artículo, como el literal h) del
artículo 1 de la Resolución INCOP 053-2011, establecen la publicación de las ofertas
presentadas por los oferentes, sin limitar si las mismas fueron o no emitidas con firma
electrónica, pues la frase “...si la tuvieren...”, constituye un complemento aclaratorio, más
no condicionante.
Es necesario indicar también, que tanto la orden de inicio de los trabajos, como los
informes de fiscalización, constituyen parte de los documentos relevantes adicionales,
según lo establecido en los literales a) y e) del artículo 6 “Ejecución de obras" de la
Resolución INCOP 053-2011 de 14 de octubre de 2011, razón por la que se mantiene el
comentario.
Conclusión
La Coordinadora de la Comisión de Contrataciones de la Gerencia General de la
Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas y el Gerente de
Operaciones de la Movilidad, inobservaron el artículo 13 “Información relevante” del
Reglamento General de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública; la
Resolución INCOP 053-2011 de 14 de octubre de 2011; una de las funciones y
responsabilidades delegada por el Gerente General de la EPMMOP a través de la
Resolución 274-A de 6 de octubre de 2010; y, la Resolución 195 de 8 de abril de 2013,
respectivamente, debido a que no publicaron en el portal compraspublicas, toda la
documentación considerada como relevante y adicional de las fases precontractual y
contractual de la licitación LICO-EPMMOP-OI2-2011.
Lo expuesto, ha ocasionado que en el portal oficial de la contratación pública del Estado
ecuatoriano, no se encuentre a disposición del público, toda la documentación
considerada relevante y adicional de los procesos precontractual y contractual de la
licitación LICO-EPMMOP-OI2-2011.
El Gerente General de la Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas
12. Dispondrá a la Coordinadora de la Comisión de Contrataciones de la Gerencia
General de la Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas, y al
Gerente de Operaciones de la Movilidad, publicar en el portal compraspublicas,
toda la documentación considerada como relevante y adicional de las fases
precontractual y contractual de la licitación LICO-EPMMOP-OI2-2011, así como el
permanente monitoreo y control del referido portal, dentro del ámbito de sus
competencias, funciones y obligaciones.
13. Con la finalidad de que el manejo y control del portal compraspublicas, sea
realizado con eficiencia y eficacia, designará a una sola persona como responsable
de su manejo, quien receptará de los servidores involucrados en las fases
precontractual y contractual, toda la documentación que se genere hasta la
finalización y cierre de los contratos, para su correspondiente publicación.
El contrato complementario 2012-0234 no contiene la fórmula polinómica para el
reajuste de precios. La fiscalización del proyecto no efectuó una revisión de la
fórmula polinómica de reajuste de precios del contrato 2011-0315, luego de que se
ajustaron cantidades de varios rubros de obra.
El artículo 87 “Normas Comunes a los Contratos Complementarios” de la Ley Orgánica
del Sistema Nacional de Contratación Pública, dispone, que en los contratos que se
suscriban para obras y servicios complementarios, así como para la creación de rubros
nuevos, deberán constar las correspondientes fórmulas de reajuste de precios.
El artículo 138 “Fórmulas de reajuste para el contrato complementario cuando varíen las
cantidades o se supriman rubros del contrato original” del Reglamento General de la Ley
Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, establece:
“...En este caso se modificarán las condiciones del contrato original, por lo cual, la entidad u organismo elaborará la fórmula o fórmulas y sus respectivas cuadrillas tipo, para el reajuste de precios de las obras del contrato original más el complementario, las cuales deben constar en el contrato complementario y servirán, además para reliquidar los valores pagados por reajuste de precios del
contrato original. Las fórmulas deberán tener como denominadores los precios e índices de precios del contrato original.
Mediante contrato complementario 2012-0234 suscrito el 20 de julio de 2012 por el
Gerente General de la Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas y el
Apoderado General de la compañía Telvent Tráfico y Transporte S.A., las partes
acordaron modificar la metodología constructiva del microtunelado por el microzanjado,
para lo cual, se incorporan ocho nuevos rubros de obra. Asimismo, se ajustaron las
cantidades de cuatro rubros de obra del contrato 2011-0315, por el orden de
1 566 522,05 USD.
En el mencionado contrato complementario, se observa que dicho instrumento legal, no
contiene la fórmula polinómica dispuesta por la ley que rige la contratación pública, así
como tampoco se proporcionó evidencia de que el equipo de la EPMMOP a cargo de la
fiscalización de la construcción del sistema centralizado adaptativo de semaforización, ni
la compañía contratista para la prestación del servicio de asistencia técnica para la
administración del contrato 2011-0315, hayan elaborado la nueva fórmula de reajuste de
precios y su correspondiente cuadrilla tipo, producto de la variación de cantidades de los
rubros contractuales del referido contrato.
El literal e) de las funciones de la fiscalización, descritas en la Norma de Control Interno
408-18 “Jefe de fiscalización” para las Entidades, Organismos del Sector Público y de las
Personas Jurídicas de Derecho Privado que dispongan de Recursos Públicos, establece:
. .e) Resolver oportunamente los problemas técnicos que se presenten durante la ejecución de las obras...’’.
En el oficio 145 de 13 de febrero de 2014, con el que los servidores de la EPMMOP
relacionados con el proyecto analizado en el examen, remitieron sus respuestas a la
comunicación de resultados provisionales contenida en el oficio 724-DAPyA-2014 de 11
de enero de 2014, se indica que por un error, no se consideró la elaboración de la
fórmula polinómica y su respectiva incorporación en el contrato complementario, razón
por la que la fiscalización y el administrador del contrato, procedieron a aprobar las
planillas sin el respectivo reajuste. Se señala también que la EPMMOP procederá a
cancelar el reajuste provisional, una vez que se cuente con la fórmula polinómica,
tomando en consideración la fecha en la que fueron pagadas las planillas, y al finalizar la
ejecución contractual, se realizará la liquidación del reajuste definitivo.
En los oficios FIS_SEM_CONTR-03 de 31 de enero y 21 de febrero de 2014, con los que
el Gerente General de la empresa Tecnologías de Conversión de Energía Power Place
Cía. Ltda., contratista de la asistencia técnica a la administración del contrato 2011-0315
y actual fiscalizadora de la construcción del proyecto de semaforización del Distrito
Metropolitano de Quito, respondió a la comunicación de resultados provisionales
constante en el oficio 27-020-EEI-SCASDMQ de 9 de enero de 2014, se indica: “...No se
contó con una fórmula polinómica en el contrato complementario, lo cual imposibilitó la
labor establecida en el contrato de Power Place...- Por lo que resulta necesario que se
incorpore...de conformidad al artículo 36 del Reglamento General a la Ley...Orgánica del
Sistema Nacional de Contratación Pública...”. Asimismo se señala que con oficio
FIS_SEM-CE-36 de 20 de enero de 2014, la fiscalización indicó a la EPMMOP los
inconvenientes encontrados en los contratos complementarios 2012-0234 y 2013-167,
relacionados a la falta de la tabla de cantidades en la que conste el aumento, disminución
y creación de rubros nuevos; fórmula polinómica de reajuste; y, análisis de precios
unitarios.
En el oficio FIS-SEM-CONTR-09 de 8 de mayo de 2014, con el que el Gerente General
de la compañía Tecnologías de Conversión de Energía Power Place Cía. Ltda, remitió
sus observaciones a la lectura del borrador de informe del examen especial, se
adjuntaron el oficio FIS_SEM_CONTR-03 de 31 de enero de 2014 y la comunicación de
24 de febrero de 2014, que contienen las respuestas a las comunicaciones de resultados
provisionales 027-020-EEI-SCASDMQ y 030-012-EEI-SCASDMQ de 9 de enero y 11 de
febrero de 2014, respectivamente.
Al respecto, lo expuesto corrobo ra la observación del equipo de control, de que el
contrato complementario 2012-0234 no contiene la fórmula polinómica dispuesta por la
ley que rige la contratación pública, así como de que el equipo de la EPMMOP a cargo de
la fiscalización de la construcción del sistema centralizado adaptativo de semaforización,
ni la compañía contratista para la prestación del servicio de asistencia técnica para la
administración del contrato 2011-0315, hayan elaborado la nueva fórmula de reajuste de
precios y su correspondiente cuadrilla tipo, producto de la variación de cantidades de los
rubros del mencionado contrato.
El artículo 131 del Reglamento General de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de
Contratación Pública, dispone que la liquidación y pago final del reajuste, se realizará tan
pronto se disponga de los índices definitivos de precios, sin que se tenga que esperar
hasta la finalización de la ejecución contractual para hacerlo.
Conclusiones
El Asesor Jurídico de la Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas,
inobservó el artículo 87 “Normas Comunes a los Contratos Complementarios” de la Ley
Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, al no haber incluido en el
contrato complementario 2012-0234, la correspondiente fórmula de reajuste de precios.
El jefe del equipo de la EPMMOP que estuvo a cargo de la fiscalización del proyecto, así
como el Director del Proyecto de la compañía Tecnologías para la Conversión de Energía
Power Place Cía. Ltda., actual fiscalizadora, inobservaron el artículo 138 “Fórmulas de
reajuste para el contrato complementario cuando varíen las cantidades o se supriman
rubros del contrato original” del Reglamento General de la Ley Orgánica del Sistema
Nacional de Contratación Pública, y el literal e) de las funciones de la fiscalización,
descritas en la Norma de Control Interno 408-18 “Jefe de fiscalización” para las
Entidades, Organismos del Sector Público y de las Personas Jurídicas de Derecho
Privado que dispongan de Recursos Públicos, al no haber elaborado las nuevas fórmulas
polinómicas de los contratos 2011-0315 y 2012-0234, además de sus respectivas
cuadrillas tipo, ocasionado que para el cálculo del reajuste de precios del anticipo y de las
planillas de avance de obra del contrato 2011-0315, se utilice una fórmula polinómica
incorrecta, debido a la supresión y ajuste de las cantidades de varios rubros de obra del
contrato.
Hecho subsecuente
Mediante oficio 278 de 27 de marzo de 2014, el Gerente General de la EPMMOP remitió
al equipo de control, entre otra documentación, copias certificadas del contrato
modificatorio 2014-0027 suscrito el 7 de marzo de 2014, a través del cual, las partes
intervinientes, de común acuerdo, convinieron que en el contrato complementario 2012-
0234: a) Se corrijan los códigos y descripción de la tabla del numeral 3.1 de la cláusula
tercera; b) Incorporar la fórmula polinómica y su respectiva cuadrilla tipo, y, c) Incorporar
en la cláusula quinta dos numerales, en uno de los cuales, se redefine el porcentaje de
los componentes de la fórmula polinómica y su respectiva cuadrilla tipo del contrato 2011-
0315.
Recomendación
El Gerente General de la Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas
14. Dispondrá al Asesor Jurídico, que en forma previa a la suscripción de contratos
para obras y/o servicios complementarios, así como para la creación de rubros
nuevos, se responsabilice de que dichos instrumentos legales incorporen las
correspondientes fórmulas de reajuste de precios y cuadrillas tipo.
La fiscalización del proyecto y la compañía contratada para prestar los servicios de
asistencia técnica del contrato 2011-0315, no calcularon el reajuste de precios de la
totalidad de las planillas de avance de obra presentadas.
Los artículos 129 “Aplicación de la fórmula de reajuste de precios” y 131 “Liquidación del
reajuste” del Reglamento General de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de
Contratación Pública, en su orden, señalan:
“...El reajuste de precios se realizará mensualmente o de acuerdo con los períodos de pago establecidos en el contrato y será efectuado provisionalmente sobre la base de los precios o índices de precios a la fecha de presentación de las planillas por la fiscalización o unidad de control de cada obra tramitándolo conjuntamente con la planilla...”] y,
“...Tan pronto se disponga de los índices definitivos de precios, se realizará la liquidación y pago final del reajuste, considerando las fechas de pago de las planillas y aplicando las fórmulas contractuales.
La Norma de Control Interno 408-19 “Fiscalizadores” para las Entidades, Organismos del
Sector Público y de las Personas Jurídicas de Derecho Privado que dispongan de
Recursos Públicos, establece, como funciones de los fiscalizadores, entre otras:
. .d) Verificar la exactitud de las cantidades incluidas en las planillas presentadas por el contratista; además, calcular los reajustes correspondientes a esas planillas, comparando la obra realizada, con la que debía ser ejecutada de acuerdo con el programa de trabajo autorizado...”.
El numeral 6.08 de la cláusula sexta “FORMA DE PAGO” del contrato 2011-0315, indica:
“...En cada planilla de obra ejecutada, el fiscalizador calculará el reajuste de precios provisional, aplicando las fórmulas de reajuste que se indican en el
contrato...- El Fiscalizador realizará el reajuste definitivo tan pronto se publiquen los índices del INEC que sean aplicables...”.
La cláusula décima segunda “DEL REAJUSTE DE PRECIOS” del contrato 2011-0315,
señala que, para las obras civiles, los costos se reajustarán mediante la aplicación de la
fórmula matemática establecida para el efecto, y que tan pronto se disponga de los
índices definitivos de precios, se realizará la liquidación y pago final del reajuste de
precios.
En el título “CONDICIONES ESPECÍFICAS” del literal B) “PLAN DE TRABAJO” contenido
en la cláusula sexta “ALCANCE DE LOS TRABAJOS” del contrato 2012-0183 EPMMOP
suscrito para la prestación de servicios de consultoría para la asistencia técnica de
soporte para la administración del contrato 2011-0315, se le asignó a la compañía
consultora contratada, entre otras, la siguiente función:
“...c) Medir las cantidades de obras civiles ejecutadas y con ellas elaborar, verificar y certificar la exactitud de las planillas de pago, incluyendo la aplicación de las fórmulas de reajuste de precios...”.
Mediante memorando 432 GOP-JF de 26 de abril de 2013, el Jefe de Fiscalización de
Infraestructura Nueva de la EPMMOP remitió al Administrador del contrato 2011-0315, el
cálculo del reajuste de precios provisional del anticipo y de las planillas de avance de
obra 1, 2, 3 y 4 del mencionado contrato, a base de lo cual, la EPMMOP pagó a la
compañía contratista 12 777,69 USD más IVA, por dicho concepto.
En la documentación proporcionada por la EPMMOP al equipo de control, no se entregó
evidencia de que el equipo de fiscalización que estuvo a cargo de la EPMMOP, ni la
compañía consultora a cargo de la asistencia técnica de soporte para la administración
del contrato 2011-0315 (actual fiscalizadora del proyecto), hayan calculado, hasta la
fecha de corte del examen: a) el reajuste de precios provisional y definitivo de las planillas
de avance de obra 5, 6, 7, 8, 9 10, 11 y 12 del contrato 2011-0315; b) el reajuste definitivo
del anticipo y de las planillas 1 a 4 del contrato 2011-0315; y, c) el reajuste provisional y
definitivo de las planillas 1 a 4 del contrato complementario 2012-0234.
En el oficio 145 de 13 de febrero de 2014, con el que los servidores de la EPMMOP
relacionados con el proyecto analizado en el examen, remitieron sus respuestas a la
comunicación de resultados provisionales contenida en el oficio 724-DAPyA-2014 de 11
de enero de 2014, se indica que mediante memorando 609 GOM de 26 de abril de 2013,
el Gerente de Operaciones de la Movilidad solicitó a la Gerencia de Obras Públicas,
elaborar el cálculo del reajuste de las planillas de avance de obra 5, 6, 7, 8, 9 y 10, y que
la fiscalización del proyecto consideró pertinente revisar cada uno de los rubros de las
mencionadas planillas, en virtud de lo cual, las mismas se cancelaron sin el respectivo
reajuste. Se señala también que la EPMMOP procederá a cancelar el reajuste
provisional, tomando en consideración la fecha en la que fueron pagadas las planillas, y
al finalizar la ejecución contractual, se realizará la liquidación del reajuste definitivo.
En idéntico sentido se pronunció el Gerente General de la empresa Tecnologías de
Conversión de Energía Power Place Cía. Ltda., contratista de la asistencia técnica a la
administración del contrato 2011-0315 y actual fiscalizadora de la construcción del
proyecto de semaforización del Distrito Metropolitano de Quito, en los oficios
FIS_SEM_CONTR-03 de 31 de enero y 21 de febrero de 2014, con los que respondió a
la comunicación de resultados provisionales constante en el oficio 27-020-EEI-
SCASDMQ de 9 de enero de 2014.
En el oficio 456-GG de 9 de mayo de 2014, con el que dieciocho servidores de la
EPMMOP relacionados con el proyecto analizado en el examen, remitieron sus
observaciones a la conferencia final de comunicación de resultados, se repite el
contenido del oficio 145 de 13 de febrero de 2014, con el que dieron contestación a la
comunicación de resultados provisionales contenida en el oficio 724-DAPyA-2014 de 11
de enero de 2014.
En el oficio FIS-SEM-CONTR-09 de 8 de mayo de 2014, con el que el Gerente General
de la compañía Tecnologías de Conversión de Energía Power Place Cía. Ltda, remitió
sus observaciones a la lectura del borrador de informe del examen especial, se
adjuntaron el oficio FIS_SEM_CONTR-03 de 31 de enero de 2014 y la comunicación de
24 de febrero de 2014, que contienen las respuestas a las comunicaciones de resultados
provisionales 027-020-EEI-SCASDMQ y 030-012-EEI-SCASDMQ de 9 de enero y 11 de
febrero de 2014, respectivamente.
Al respecto, se confirma la observación del equipo de control, de que hasta la fecha de
corte del examen, el equipo de fiscalización que estuvo a cargo de la EPMMOP, ni la
compañía consultora a cargo de la asistencia técnica de soporte para la administración
del contrato 2011-0315 (actual fiscalizadora del proyecto), calcularon: a) el reajuste de
precios provisional y definitivo de las planillas de avance de obra 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 12
del contrato 2011-0315; b) el reajuste definitivo del anticipo y de las planillas 1 a 4 del
contrato 2011-0315; y, c) el reajuste provisional y definitivo de las planillas 1 a 4 del
contrato complementario 2012-0234, razón por la cual se mantiene el comentario.
Es pertinente señalar que el artículo 131 del Reglamento General de la Ley Orgánica del
Sistema Nacional de Contratación Pública, establece que la liquidación y pago final del
reajuste, se realizará tan pronto se disponga de los índices definitivos de precios, sin que
se tenga que esperar hasta la finalización de la ejecución contractual para hacerlo.
Conclusiones
Los integrantes del equipo de la EPMMOP que estuvieron a cargo de la fiscalización del
proyecto, inobservaron los artículos 129 “Aplicación de la fórmula de reajuste de precios”
y 131 “Liquidación del reajuste” del Reglamento General de la Ley Orgánica del Sistema
Nacional de Contratación Pública; el literal d) de las funciones de los fiscalizadores,
descritas en la Norma de Control Interno 408-19 “Fiscalizadores” para las Entidades,
Organismos del Sector Público y de las Personas Jurídicas de Derecho Privado que
dispongan de Recursos Públicos; y, el numeral 6.08 de la cláusula sexta “FORMA DE
PAGO” y la cláusula décima segunda “DEL REAJUSTE DE PRECIOS” del contrato 2011 -
0315, al no haber calculado, hasta la fecha de corte del examen, el reajuste de precios
provisional y definitivo de las planillas de avance de obra 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 12 del
contrato 2011-0315; el reajuste de precios definitivo del anticipo y de las planillas 1 a 4
del contrato 2011-0315; así como, el reajuste provisional y definitivo de las planillas 1 a 4
del contrato complementario 2012-0234.
La compañía Tecnologías de Conversión de Energía Power Place Cía. Ltda., firma
consultora a cargo de la asistencia técnica de soporte para la administración del contrato
2011-0315 y actual fiscalizadora del proyecto, inobservó el literal c) de las funciones
asignadas en el título “CONDICIONES ESPECÍFICAS” del literal B) “PLAN DE
TRABAJO” contenido en la cláusula sexta “ALCANCE DE LOS TRABAJOS” del contrato
2012-0183 EPMMOP suscrito para la prestación de servicios de consultoría para la
asistencia técnica de soporte para la administración del contrato 2011-0315, al no haber
calculado, hasta la fecha de corte del examen, el reajuste provisional y definitivo de las
planillas de avance de obra 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 12 del contrato 2011-0315; el reajuste
definitivo del anticipo y de las planillas 1 a 4 del contrato 2011-0315; así como, el reajuste
provisional y definitivo de las planillas 1 a 4 del contrato complementario 2012-0234.
Lo expuesto ha ocasionado que la EPMMOP incurra en incumplimiento de sus
obligaciones contractuales relacionadas al cálculo y pago del reajuste de precios
provisional y definitivo del anticipo y de las planillas de avance de obra de los contratos
2011-0315 y complementario 2012-0234.
Recomendación
El Gerente General de la Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas
15. Dispondrá al Administrador del contrato 2011-0315, y, por su intermedio, a la
compañía a cargo de la fiscalización de la ejecución del sistema centralizado
adaptativo de semaforización, calcular el reajuste de precios provisional y definitivo
del anticipo y de las planillas de avance de obra del contrato 2011-0315, así como
de sus respectivos contratos complementarios.
El avance en la ejecución de las obras civiles de la fase 1 del sistema centralizado
adaptativo de semaforización, presentó retrasos injustificados.
La cláusula octava “PLAZO” del contrato 2011-0315, establece que el plazo para la
ejecución de obras civiles, implantación y puesta en funcionamiento del sistema
centralizado adaptativo de semaforización del Distrito Metropolitano de Quito, es de 24
meses, contado a partir de la entrega del anticipo al contratista.
Mediante comprobantes de pago 37867 y 37877 de 24 de noviembre de 2011, la
EPMMOP transfirió a la cuenta de la compañía contratista 13 833 716,95 USD, por
concepto de pago del anticipo contractualmente estipulado, por lo que a partir de dicha
fecha, inició el plazo para el diseño, provisión, construcción, implantación y puesta en
funcionamiento del sistema centralizado adaptativo de semaforización, es decir, el plazo
para la ejecución del proyecto, vencía el 23 de noviembre de 2013.
Con oficio 5699 de 30 de noviembre de 2011, el Gerente de Operaciones de la Movilidad,
como Administrador del contrato 2011-0315, dispuso la suspensión del plazo del contrato,
a partir de la fecha referida, a fin de que la EPMMOP defina las rutas y zonas para
realizar el estudio inicial de parámetros de tránsito del sistema, así como para la
aprobación de la metodología propuesta por la compañía contratista para la ejecución de
dicho estudio, de acuerdo a lo estipulado en la cláusula cuarta del contrato. Una vez
solventadas las causas de la suspensión dispuesta, mediante oficio 800 EPMMOP-GGM-
USGT de 9 de marzo de 2012, el Administrador del contrato solicitó a la compañía
contratista, continuar con la ejecución de las tareas contractuales.
Con oficio 1433 EPMMOP-GOM de 18 de abril de 2012, el Gerente de Operaciones de la
Movilidad, como Administrador del contrato 2011-0315, se dirigió al Director del Proyecto
de Semaforización de la compañía Telvent Tráfico y Transporte S.A., indicando:
“...En relación a la Planificación de Actividades remitida con fecha 16 de abril pasado, versión reajustada en base a las diversas reuniones mantenidas con la Administración del Proyecto, cúmpleme informar nuestra conformidad, con la aclaración de que dicha planificación podrá ser reajustada de acuerdo a los requerimientos del proyecto y a los resultados de la verificación en campo de las propuestas de Ingeniería de Detalle de las intersecciones...”.
De acuerdo al cronograma de la planificación aprobada por el Gerente de Operaciones
de la Movilidad, como Administrador del contrato 2011-0315, el plazo previsto para la
construcción, implementación y puesta en marcha de la fase 1 del sistema centralizado
adaptativo de semaforización, estuvo comprendido entre el 26 de marzo y el 22 de
noviembre de 2012, contemplando las tareas de ejecución de dicha fase, de manera
independiente de la elaboración del estudio inicial de parámetros de tránsito del sistema
de semaforización.
Con memorando 1398 de 1 de octubre de 2012, el Jefe de Fiscalización y el Gerente de
Operaciones de la Movilidad, solicitaron al Gerente General de la EPMMOP autorice la
prórroga de plazo contractual de la fase 1 del sistema centralizado de semaforización en
80 días, en lo referente a la centralización de las intersecciones implementadas en dicha
fase, con el Centro de Control y Comando de la Movilidad, en razón de que, hasta esa
fecha, la infraestructura del Centro no había podido ser provista por la EPMMOP, y la
empresa encargada de proveer los enlaces para la centralización de las intersecciones
semaforizadas (Compañía Nacional de Telecomunicaciones-EP), no había cumplido con
el cronograma establecido. Dicha solicitud de prórroga de plazo fue aprobada por el
Gerente General de la EPMMOP, con nota marginal inserta en el memorando 1398 de 1
de octubre de 2012.
Mediante oficio 3752-A de 4 de octubre de 2012, el Gerente de Operaciones de la
Movilidad de la EPMMOP, se dirigió al Apoderado General de la compañía TELVENT,
indicando:
“...en mi calidad de Administrador del Contrato No. 2011-0315...SUSPENDO EL PLAZO del contrato referido, en lo referente a la capacitación para el personal que controlará y administrará operará (sic) el SCSDMQ, hasta que se cuente con un Centro de Gestión provisional o definitivo con la infraestructura necesaria para impartirla capacitación en su parte práctica...".
Con oficio 397-GOM de 2 de julio de 2013, el Administrador del contrato 2011-0315
suspendió el plazo de ejecución de la fase 2 del sistema de semaforización, hasta la
celebración de un contrato complementario que cree nuevos rubros y elimine otros no
necesarios.
De lo expuesto se desprende que, el Jefe de Fiscalización y el Administrador del contrato
2011-0315, solicitaron al Gerente General de la EPMMOP, la ampliación del plazo de
ejecución de las tareas de construcción, implantación y puesta en marcha de la fase 1 del
sistema centralizado adaptativo de semaforización, en 80 días, quien lo autorizó mediante
nota marginal inserta en el memorando 1398 de 1 de octubre de 2012.
Si se considera la ampliación de 80 días de plazo autorizada por el Administrador del
contrato, la fase 1 debió estar concluida hasta el 10 de febrero de 2013.
En el acta suscrita el 20 de junio de 2013 por los miembros de la comisión designada
para la recepción provisional de las obras civiles de la fase 1 del sistema centralizado
adaptativo de semaforización, se señala que dicha fase fue terminada el 17 de mayo de
2013, de lo que se desprende que existió un retraso injustificado de 96 días en la
construcción, implantación y puesta en marcha de la fase 1 del mencionado sistema.
La cláusula décima “MULTAS"del contrato 2011-0315, establece:
“...10.1.- Para el caso en que el Contratista no entregara el SCS-DMQ en los plazos estipulados, para cada una de las cuatro fases de Implantación del SCSDMQ, incluyendo las prórrogas que se concedieren, se aplicará....la multa diaria del uno por mil (1x1.000) del monto total del contrato...”
Con oficio 05-EEI-SCASDMQ de 3 de octubre de 2013, el equipo de control solicitó al
Gerente General de la EPMMOP, remitir, entre otra información, el cronograma aprobado
de ejecución de servicios y obras, y sus reprogramaciones, en caso de existir. Dicho
requerimiento fue atendido mediante oficio 976 de 17 de octubre de 2013.
Es importante señalar que de acuerdo al cronograma remitido por el Gerente General de
la EPMMOP al equipo de control en el oficio 976 de 17 de octubre de 2013, hasta el 30
de agosto de 2013, fecha de corte del presente examen, transcurrieron 462 de los 521
días del plazo propuesto por la compañía contratista y aprobado por la EPMMOP para la
finalización del proyecto, por tanto, hasta esa fecha, se programó y aprobó un avance
acumulado del 88,68% del sistema centralizado adaptativo de semaforización, es decir,
terminados los estudios iniciales de tránsito de las cuatro fases del proyecto, culminada la
ejecución de obras, tareas de implantación y puesta en marcha de las fases 1, 2, 3 y el
75% de la fase 4 del sistema centralizado de semaforización, así como la instalación y
puesta en marcha de los sistemas de cámaras de video para vigilancia de tránsito
(CCTV) y de gestión de infracciones, oficinas y Data Center principal de la Sala de
Comando y Manejo.
En la documentación proporcionada por la EPMMOP para la ejecución del presente
examen especial, al equipo de control no se le entregó evidencia documental de que los
servidores de la EPMMOP que estuvieron a cargo de la fiscalización del proyecto,
administrador del contrato, ni la compañía consultora a cargo de la asistencia técnica a la
administración del contrato y actual fiscalizadora del proyecto, hayan tomado acciones
correctivas derivadas del retraso de la compañía contratista en la ejecución de la fase 1,
así como de la recomendación e imposición de la correspondiente sanción.
La Norma de Control Interno 408-17 “Administrador del contrato” para las Entidades,
Organismos del Sector Público y de las Personas Jurídicas de Derecho Privado que
dispongan de Recursos Públicos, establece, como función del administrador del contrato,
entre otras:
“...a) Velar y responsabilizarse porque la ejecución de la obra se realice deacuerdo a lo programado....
La Norma de Control Interno 408-19 “Fiscalizadores” para las Entidades, Organismos del
Sector Público y de las Personas Jurídicas de Derecho Privado que dispongan de
Recursos Públicos, establece, como función de los fiscalizadores, entre otras:
“...b) Evaluar mensualmente, el grado de cumplimiento del programa de trabajo en el área bajo su cargo y en caso de constatar desviaciones, identificar las causas y proponer soluciones para corregir la situación...’’.
Los literales b) y f) de las funciones asignadas a la compañía que prestó los servicios de
consultoría para la asistencia técnica para la administración del contrato 2011-0315,
contenido en el literal B) “PLAN DE TRABAJO" de la cláusula sexta “ALCANCE DE LOS
TRABAJOS” del contrato 2012-0183, respectivamente, señalan:
“...b) Sugerir...la adopción de medidas correctivas...en el diseño y construcción de las obras civiles...asi como para las actividades relacionadas con la implantación y puesta en marcha del SCS-DMQ...”] y,
“...f) Preparar mensualmente, los informes de Asistencia Técnica dirigidos a la EPMMOP, que contendrán por lo menos la siguiente información...- Análisis del proyecto en ejecución, atendiendo a los aspectos económicos financieros y de avance de obra...-Cumplimiento del Contratista y recomendaciones...- Multas, sanciones..”.
El numeral 21.03 “Terminación unilateral del contrato” de la cláusula vigésima primera
“TERMINACION (sic) DEL CONTRATO” del contrato 2011-0315, señala:
. De conformidad con lo establecido en el Art. 94 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública y siguiendo el trámite indicado en el Art. 95 de la misma Ley, la EPMMOP podrá declarar terminado, anticipada y unilateralmente este contrato, por las siguientes causales...-3. Si el valor de las multas supera el monto de la garantía de fiel cumplimiento del contrato. Sin embargo, en caso que no se declare la terminación unilateral, se continuará aplicando el valor diario de las multas, en el plazo adicional extraordinario que la EPMMOP conceda al contratista...”.
En el oficio 145 de 13 de febrero de 2014, con el que los servidores de la EPMMOP
relacionados con el proyecto analizado en el examen, remitieron sus respuestas a la
comunicación de resultados provisionales contenida en el oficio 724-DAPyA-2014 de 11
de enero de 2014, luego de detallar las suspensiones del plazo del proyecto que se
detallan en el comentario, se indica que en la ejecución contractual han existido desfases
debido a motivos técnicos, económicos y legales, pero que no hay desfase en la
ejecución de las obras civiles de la fase 1 del sistema centralizado adaptativo de
semaforización.
En similar sentido se pronunció el Gerente General de la empresa Tecnologías de
Conversión de Energía Power Place Cía. Ltda., contratista de la asistencia técnica a la
administración del contrato 2011-0315 y actual fiscalizadora de la construcción del
proyecto de semaforización del Distrito Metropolitano de Quito, en los oficios
FIS_SEM_CONTR-03 de 31 de enero y 21 de febrero de 2014, con los que respondió a
la comunicación de resultados provisionales constante en el oficio 27-020-EEI-
SCASDMQ de 9 de enero de 2014.
En el oficio sin número de 14 de febrero de 2014, con el que el Apoderado General de la
compañía Telvent Tráfico y Transporte S.A., contratista de la construcción del sistema
centralizado adaptativo de semaforización, remitió sus observaciones a la comunicación
de resultados provisionales contenida en el oficio 27-019-EEI-SCASDMQ de 9 de enero
de 2014, se indica que no existe retraso en la finalización de la fase 1, ya que la
compañía culminó los trabajos correspondientes a dicha fase el 17 de mayo de 2013, es
decir, ocho días antes del plazo contractual establecido tras la suspensión y prórroga
otorgada por la EPMMOP.
En el oficio 456-GG de 9 de mayo de 2014, con el que dieciocho servidores de la
EPMMOP relacionados con el proyecto analizado en el examen, remitieron sus
observaciones a la conferencia final de comunicación de resultados, se repite el
contenido del oficio 145 de 13 de febrero de 2014, con el que dieron contestación a la
comunicación de resultados provisionales contenida en el oficio 724-DAPyA-2014 de 11
de enero de 2014, agregando que no existe desfase contractual en la ejecución de la fase
1 del contrato de semaforización, pero que es evidente el retraso que se ha enfrentado
por un sinnúmero de eventos que motivaron a la EPMMOP a realizar suspensiones de
trabajo y prórrogas de plazo, ya que todos los fundamentos no se debieron a causa de la
contratista, y se insiste en que no existen incumplimientos en el cronograma, y por ende,
no hay multas que calcular a la compañía contratista.
En la comunicación de 8 de mayo de 2014, con la que el Director del Proyecto de la
compañía Telvent Tráfico y Transporte S.A., remitió sus observaciones a la lectura del
borrador del informe del examen especial, se indica que el equipo de control no ha
tomado en cuenta el plazo de 100 días adicionales al plazo de terminación de la fase 1,
en virtud de la suspensión del plazo del contrato establecida por la EPMMOP a partir del
30 de noviembre de 2011, a través del oficio 5699 de dicha fecha, suscrito por el Gerente
de Operaciones de la Movilidad, y que luego se reinició el proyecto mediante oficio 800
EPMMOP-GGM-USGT de 9 de marzo de 2012, lo cual demuestra que no se ha incurrido
en ningún día de mora en la conclusión y entrega de la fase 1.
En el oficio FIS-SEM-CONTR-09 de 8 de mayo de 2014, con el que el Gerente General
de la compañía Tecnologías de Conversión de Energía Power Place Cía. Ltda, remitió
sus observaciones a la lectura del borrador de informe del examen especial, se
adjuntaron el oficio FIS_SEM_CONTR-03 de 31 de enero de 2014 y la comunicación de
24 de febrero de 2014, que contienen las respuestas a las comunicaciones de resultados
provisionales 027-020-EEI-SCASDMQ y 030-012-EEI-SCASDMQ de 9 de enero y 11 de
febrero de 2014, respectivamente.
Al respecto, es necesario insistir en que de acuerdo al cronograma de actividades
aprobado por el Gerente de Operaciones de la Movilidad, como Administrador del
contrato 2011-0315, y remitido al Director del Proyecto de Semaforización de la compañía
Telvent Tráfico y Transporte S.A. en el oficio 1433 EPMMOP-GOM de 18 de abril de
2012, el plazo para la construcción, implementación y puesta en marcha de la fase 1 del
sistema centralizado adaptativo de semaforización, culminaba el 22 de noviembre de
2012, contemplando las tareas de ejecución de dicha fase, de manera independiente de
la elaboración del estudio inicial de parámetros de tránsito del sistema de semaforización,
por lo que considerando la ampliación de 80 días de plazo autorizada por el
Administrador del contrato, la fase 1 debió estar concluida hasta el 10 de febrero de 2013.
Es importante indicar también, que durante la suspensión de plazo en lo referente a la
capacitación para el personal de la EPMMOP que controlará, administrará y operará el
sistema centralizado de semaforización, dispuesta por el Administrador del contrato 2011 -
0315 a través del oficio 3752-A de 4 de octubre de 2012, la compañía TELVEN Tráfico y
Transporte S.A., ejecutó trabajos de obra civil en el sistema de semaforización en el mes
de octubre de 2012, según lo indicado en el informe técnico GOM-DGSIT-ITMF-006 de 5
de noviembre de 2012, suscrito por el equipo de servidores de la EPMMOP que
estuvieron a cargo de la fiscalización del proyecto, lo que demuestra que la contratista se
encontraba realizando trabajos en el período que se suspendió la capacitación para el
personal de la EPMMOP, ya que esta actividad es independiente a la ejecución de los
trabajos.
Por tanto, el comentario se mantiene.
Conclusión
El Administrador del contrato 2011-0315; los servidores de la EPMMOP que estuvieron a
cargo de la fiscalización del proyecto; y, la compañía consultora a cargo de la asistencia
técnica a la administración del contrato y actual fiscalizadora del proyecto, inobservaron
las Normas de Control Interno 408-17 “Administrador del contrato”; 408-19
“Fiscalizadores” para las Entidades, Organismos del Sector Público y de las Personas
Jurídicas de Derecho Privado que dispongan de Recursos Públicos; y, los literales b) y f)
de las funciones asignadas a la compañía que prestó los servicios de consultoría de
asistencia técnica para la administración del contrato 2011-0315, contenido en el literal B)
“PLAN DE TRABAJO” de la cláusula sexta “ALCANCE DE LOS TRABAJOS" del contrato
2012-0183, respectivamente, al no haber detectado oportunamente el retraso en la
ejecución, implantación y puesta en marcha de la fase 1 del sistema centralizado
adaptativo de semaforización, y no tomar las acciones pertinentes para la aplicación de
sanciones establecidas en la cláusula décima del contrato 2011-0315, por el desfase en
la entrega de la mencionada fase.
Recomendaciones
El Gerente General de la Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas
16. Dispondrá al Administrador del contrato 2011-0315, y, por su intermedio, a la
compañía consultora a cargo de la fiscalización de la construcción del sistema
centralizado adaptativo de semaforización, apliquen a la compañía Telvent Tráfico y
Transporte S.A., la correspondiente multa por el retraso injustificado en la
construcción, implantación y puesta en marcha de la fase 1 del mencionado
sistema, así como las demás disposiciones establecidas contractualmente.
17. Dispondrá al administrador del contrato y al representante de la empresa a cargo de
la fiscalización del proyecto, evalúen el cumplimiento de los plazos de entrega de la
construcción, implantación y puesta en marcha de las fases 2, 3 y 4 del sistema
centralizado de semaforización. En el caso de que se detectare retrasos
injustificados en el cumplimiento de los plazos de entrega de cada fase, dispondrá
se apliquen las correspondientes multas a la compañía contratista.
Observaciones técnicas en los trabajos de obras civiles ejecutados en el sistema
de semaforización.
Con oficio 14-EEI-SCASDMQ de 4 de noviembre de 2013, el jefe del equipo de control,
solicitó al Gerente de Operaciones de la Movilidad, coordinar una reunión de trabajo para
el 8 de noviembre de 2013, conjuntamente con el administrador del contrato 2011-0315,
integrantes del equipo de la EPMMOP que estuvieron a cargo de la fiscalización, y
delegados de las compañías contratistas de la construcción y fiscalización.
En la referida reunión de trabajo, además de recibir información del estado del proyecto,
el equipo de control puso en conocimiento de los servidores de la EPMMOP, las
novedades que hasta esa fecha se habían encontrado como resultado del análisis de las
planillas de avance de obra, por lo que el 11 y 12 de noviembre de 2013, se realizaron
reuniones de trabajo con el Administrador del contrato 2011-0315, Coordinador
Institucional de la Gerencia de Operaciones de la Movilidad, profesionales de la
EPMMOP que estuvieron a cargo de la fiscalización, y delegados de las compañías
contratistas de la construcción y fiscalización del proyecto, en las que se analizaron el
contenido de las planillas aprobadas y canceladas.
La cláusula cuarta “OBJETO DEL CONTRATO” del contrato 2011-0315, señala:
“...4.05.- En relación a las Obras Civiles necesarias para poner en funcionamiento el SCS-DMQ, el CONTRATISTA se obliga para con la EPMMOP a ejecutar, instalar y entregar a entera satisfacción de la EPMMOP las instalaciones civiles relacionadas a instalación de ductos, cajas de revisión y basamentos postes (sic), báculos y otros.- En forma general se compromete al efecto, realizar la Implantación Completa y Puesta en Funcionamiento del SCS-DMQ, con sujeción a su oferta, pliegos precontractuales, planos, especificaciones técnicas generales y particulares de la implantación del SC-DMQ, anexos, instrucciones de la entidad, pruebas de funcionamiento, y demás documentos contractuales.. -4.07- Queda expresamente establecido que constituye obligación del CONTRATISTA ejecutar conforme a las especificaciones técnicas, todos los rubros detallados en la Tabla de Cantidades y Precios que consta en el Formulario No. 4-A de su oferta...”.
Los contratos 2011-0315 y complementario 2012-0234 celebrados para realizar el
“Diseño, provisión, construcción, implantación, puesta en funcionamiento y optimización
de un sistema centralizado adaptativo de semaforización, para el Distrito Metropolitano de
Quito (SCS-DMQ)”; tienen por objeto ejecutar, entre otros, los siguientes rubros de obra:
basamento de regulador, báculo, columna vehicular y peatonal, columnas CVD y CVS;
( ‘ ' es variables; caja de revisión en acera, parterre y
cruce de calzada; ductos y canalización en acera y calzada de 1, 2 y 4 tubos; cableado
aéreo; microzanjado; y, servicio y mantenimiento de pintura para columna, capuchones,
soporte simples y dobles, báculos troncocónicos, extensiones, soportes simples y dobles.
Las especificaciones técnicas de los trabajos aplicables al contrato, se encuentran
descritas en el numeral 4.10 y anexos de los pliegos del proceso de contratación, en la
Ordenanza Municipal 22 “Licencia Metropolitana Urbanística de utilización o
aprovechamiento del espacio público para la instalación de redes de servicio LMU40”, y,
en el contrato complementario 2012-0234 suscrito el 20 de julio de 2012.
Con oficio 23-EEI-SCASDMQ de 4 de diciembre de 2013, el equipo de control solicitó al
Gerente de Operaciones de la Movilidad, como Administrador del contrato 2011-0315,
coordinar la logística necesaria para realizar, a partir del 16 de diciembre de 2013, la
inspección técnica de las obras ejecutadas en el sistema centralizado adaptativo de
semaforización. Asimismo, se solicitó designar a los profesionales de la EPMMOP, que
conociendo el proyecto y sus detalles, estén facultados a entregar al equipo de control la
información de las obras ejecutadas, además de la participación en la inspección técnica,
de los delegados de la compañía contratista de la construcción del proyecto, así como de
la empresa consultora que estuvo a cargo de la asistencia técnica a la administración del
contrato 2011-0315, actual fiscalizadora del proyecto.
En las inspecciones técnicas, efectuadas entre el 16 de diciembre 2013 y el 13 de enero
de 2014, se evaluaron 37 intersecciones de la fase 1 del sistema de semaforización,
realizando, entre otras actividades, verificación de las especificaciones técnicas
contractuales, mediciones de tubería colocada, así como comprobaciones de las
dimensiones de las cajas de revisión, altura y espesor del microzanjado, lo que se
comparó con los registros de los planos constructivos, libros de obra que forman parte de
las planillas y planos de registro proporcionados por la Gerencia de Operaciones de la
Movilidad de la EPMMOP.
En las obras ejecutadas por la compañía Telvent Tráfico y Transporte S.A., se observa lo
siguiente:
El microzanjado realizado en las 37 intersecciones, para la colocación del cable
hacia las cámaras de video detección, no cumple la altura especificada de 20
centímetros, teniendo un promedio de 10 centímetros, como se muestra en las
siguientes fotografías:
Existen deformaciones, deflexiones y desniveles, en los tramos de reposición de
asfalto a lo largo de la canalización, en los cruces de calzada inspeccionados.
El sellado del microzanjado en las intersecciones inspeccionadas se encuentra
hundido, desprendido, y sobre elevado respecto del nivel de la calzada.
Las longitudes medidas en obra de los rubros: ducto acera 1 tubo, ductos acera 4
tubos, ductos calzada 4 tubos, microzanjado y canaleta, difieren de las cantidades
planilladas y de las que constan en los anexos de las planillas.
En varias intersecciones se observó que algunos báculos, postes, cámaras y
semáforos fueron derribados y no han sido restablecidos.
- Varias de las cajas de revisión de acera han sido construidas sin cumplir lo
especificado, ya que les falta un lado de la pared, se ha utilizado escombros para
su construcción, no tienen los 60 centímetros de la altura mínima requerida,
aspectos que se muestra en las siguientes fotografías:
Se verificó que en un sector ubicado entre las avenidas Eloy Alfaro, Amazonas,
Granados y Naciones Unidas, la tubería colocada es sanitaria, la cual no cumple
con la especificación y norma NTE INEN 2227:99 para proyectos eléctricos -
telefónicos, que requiere el uso de tubería PVC rígida, con un protector de clase
mono tubular, compuesto por un material termoplástico, diseñadas para
instalaciones directas bajo tierra sin revestimiento de concreto.
Los trabajos ejecutados en las intersecciones de la Avenida Interoceánica, no
cuentan con el respaldo de las cantidades planilladas.
Las tapas de acero colocadas en las cajas de revisión de las intersecciones
correspondiente a la zona sur del Distrito Metropolitano de Quito, no poseen la
cadena de anclaje especificada.
Como producto de la verificación en campo de los rubros de obra planillados por la
compañía contratista y aprobados por la fiscalización y administración del contrato, se
evidenciaron diferencias en las cantidades de los trabajos ejecutados e incumplimiento de
especificaciones técnicas contractuales, mismas que se encuentran detalladas en el
anexo 3 del presente informe.
Durante las inspecciones técnicas y a la finalización de éstas, el equipo de control solicitó
a los participantes, la suscripción de las actas diarias de trabajo y de finalización,
documentos que no se suscribieron por falta de decisión del personal que participó como
delegados de la EPMMOP, así como de los representantes de las compañías a cargo de
la construcción y de la fiscalización del sistema centralizado adaptativo de
semaforización.
De lo expuesto, se desprende que la compañía Telvent Tráfico y Transporte S.A. no ha
cumplido su obligación de construir las obras civiles del sistema centralizado adaptativo
de semaforización, de acuerdo a las estipulaciones contractuales.
Sin embargo, los últimos párrafos de los numerales 6 “LIQUIDACIÓN ECONÓMICA
OBRAS CIVILES” y 7 “CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES" del memorando 239
de 20 de junio de 2013, suscrito por dos servidores de la EPMMOP que fueron
designados por el Gerente de Operaciones de la Movilidad como técnicos de apoyo para
la recepción de las obras, bienes y servicios de la fase 1 del sistema centralizado de
semaforización, en su orden, señalan:
“...Una vez revisadas las Planillas remitidas por la compañía TELVENT TRÁFICO Y TRANSPORTE...S.A., en lo referente a las planillas de Obras Civiles pertenecientes a la Fase 1, quienes suscribimos el presente documento recomendamos se proceda a la Recepción de las obras correspondientes, toda vez que estas cumplen con las especificaciones técnicas solicitas (sic)....”; y,
“...quienes suscribimos el presente informe recomendamos se proceda a la recepción parcial de bienes y servicios provistos por la Contratista al igual que la recepción provisional de las obras civiles ejecutados (sic) dentro de la Fase, las cuales fueron implementadas de acuerdo a los Pliegos, al Contrato y demás términos de referencia...”.
El 20 de junio de 2013, el Gerente de Operaciones de la Movilidad como Administrador
del contrato 2011-0315, un profesional de la EPMMOP no interviniente en el proceso de
ejecución del contrato, y, el Apoderado Especial de la compañía Telvent Tráfico y
Transporte S.A., suscribieron el “ACTA DE ENTREGA RECEPCIÓN PROVISIONAL DE
LAS OBRAS CIVILES DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA FASE 1 DEL NUEVO SISTEMA
DE SEMAFORIZACIÓN”, indicando en las cláusulas segunda “OBJETO” y sexta
“CONFORMIDAD”, respectivamente, lo siguiente:
“...se deja constancia en el presente documento sobre la recepción provisional de la obra civil referente a la FASE 1 y que consiste en la implementación de 180 intersecciones semaforizadas. . y,
“...declaran su conformidad con la recepción parcial de los bienes descritos...en consecuencia se dan recibidos los mismos...”.
Los literales d) y f) de la Norma de Control Interno 408-19, establecen que es función de
la fiscalización, verificar la exactitud de las cantidades incluidas en las planillas
presentadas por el contratista, y, verificar la calidad de los materiales, así como la de los
elementos construidos, mediante ensayos de laboratorio o de campo, efectuados bajo su
supervisión y siguiendo rigurosamente las especificaciones técnicas.
El título “OBJETIVO PRINCIPAL DE LA ASISTENCIA TÉCNICA" de la cláusula sexta
“ALCANCE DE LOS TRABAJOS” del contrato 2012-0183 suscrito el 16 de octubre de
2012 con la compañía Tecnologías de Conversión de Energía Power Place Cía. Ltda.,
para realizar la asistencia técnica de la administración del contrato 2011-0315, señala:
“...El objetivo principal de la Asistencia Técnica es la de dar soporte a la Administración del Contrato, en el cumplimiento de sus funciones relacionadas con el contrato de semaforización....a fin de que el proyecto se ejecute de acuerdo a sus diseños, especificaciones técnicas, programas de trabajo, recomendaciones de los diseñadores y normas técnicas aplicables.
En el título “CONDICIONES ESPECÍFICAS” del literal B) “PLAN DE TRABAJO" de la
cláusula sexta del referido contrato, establece:
. .Para que las obras puedan ejecutarse dentro de los plazos acordados y con los costos programados, a la Asistencia Técnica se le asigna, entre otras, las siguientes funciones...-b) Sugerir durante el proceso constructivo la adopción de las medidas correctivas Y/o (sic) soluciones técnicas que estime necesarias en el diseño y construcción de las obras civiles inclusive aquellas referidas a métodos constructivos, así como para las actividades relacionadas con la implantación y puesta en marcha del SCS-DMQ.- c) Medir las cantidades de obras civiles ejecutadas y con ellas elaborar, verificar y certificar la exactitud de las planillas de pago, incluyendo la aplicación de las fórmulas de reajuste de precios.- d) Examinar cuidadosamente los materiales a emplear en las obras civiles y controlar su buena calidad y la de los rubros de trabajo, a través de ensayos de laboratorio que deberá ejecutarse directamente o bajo la supervisión de su personal...-f) Preparar mensualmente, los informes de Asistencia Técnica dirigidos a la EPMMOP, que contendrán por lo menos la siguiente información...- Análisis del estado del proyecto en ejecución, atendiendo a los aspectos económicos financieros y de avance de obra...- Cálculo de cantidades de obras civiles y determinación de volúmenes acumulados...- Informes de los resultados de los ensayos de laboratorio, y comentarios al respecto Análisis (sic) y opinión sobre la calidad del equipo dispuesto en la obra...- Referencia de las comunicaciones cursadas con el Contratista...- Cumplimiento del Contratista y recomendaciones...- Multas, sanciones y suspensiones...- Verificación del cumplimiento de la Especificaciones Técnicas de cada recurso de HW y SW suministrado, sobre la base de la ejecución de los protocolos de pruebas de cada equipo...- Otros aspectos importantes del proyecto.
El numeral 6.03 de la cláusula sexta “ALCANCE DE LOS TRABAJOS” del contrato
celebrado el 11 de julio de 2013 con la compañía Tecnologías de Conversión de Energía
Power Place Cía. Ltda., para realizar la fiscalización del contrato de construcción del
sistema de semaforización para el Distrito Metropolitano de Quito, estipula, entre otras,
las siguientes obligaciones de la fiscalización:
Informe de cálculo de cantidades de obras civiles y determinación de volúmenes
acumulados.
Informe de análisis sobre la calidad y cantidad del equipo dispuesto en la obra.
Informes de los resultados de los ensayos de laboratorio y de los protocolos de
pruebas.
La Norma de Control Interno 408-16 establece que las funciones del administrador del
contrato, en términos generales, consisten en velar por la calidad de la obra, el costo y el
plazo; mientras que la Norma de Control Interno 408-17 determina como funciones del
administrador del contrato, entre otras, las siguientes:
"...a) Velar y responsabilizarse porque la ejecución de la obra se realice de acuerdo a lo programado...-c) Establecer un sistema para medir el logro de los objetivos definidos, de manera que oportunamente se obtenga información exacta sobre su estado y se comuniquen los resultados a las autoridades institucionales competentes.- d) Velar porque se efectúen evaluaciones periódicas del proyecto...”.
El numeral 17.02 “Recepción Provisional de Obras Civiles” de la cláusula décima séptima
“RECEPCIONES” del contrato 2011-0315, señala:
“...Se realizará la Recepción Provisional de las obras civiles, de cada una de las cuatro fases de implantación, siempre y cuando las intersecciones de la respectiva fase, se encuentren concluidas y estén en pleno funcionamiento...-La recepción de las obras civiles se realizará a entera satisfacción de la EPMMOP...”.
Del análisis y evaluación de las planillas de avance de obra y de la documentación
generada en el proceso constructivo, se observa: a) No existen planos de registro
debidamente aprobados; b) No se cuenta con formatos aprobados por fiscalización, para
autorizar los trabajos en cada intersección, de acuerdo a lo establecido en el numeral
4.10.7 “Obras Civiles” del contrato de construcción; c) No existe registro de la resistencia
de los hormigones colocados en obra; d) El libro de obra no cumple con la normativa
vigente, ya que no está suscrito por los responsables de cada frente de trabajo y no tiene
una secuencia cronológica de fechas; y, e) No se evidencia el plan de construcción de
Al equipo de control no se le proporcionó documentación de los fiscalizadores de la
EPMMOP, ni de la empresa que realizó la asistencia técnica para la administración y
luego la fiscalización del contrato 2011-0315, relacionada con las deficiencias detectadas
en las inspecciones técnicas a las obras ejecutadas, ni sobre la toma de acciones
correctivas, lo que evidencia falta de control y el incumplimiento de las obligaciones
establecidas en la Norma de Control Interno 408-19 y en los correspondientes contratos
de consultoría, respectivamente, aprobando rubros que no cumplen las especificaciones
técnicas en lo referente a cajas de revisión en acera, sellado del microzanjado, reposición
del asfalto en los cruces de calzada y colocación de tubería que no cumple la Norma NTE
INEN 2227:99; además, certificaron y aprobaron la ejecución de trabajos en 16 planillas
de avance de obra (12 del contrato 2011-0315 y 4 del contrato complementario 2012-
0234), los cuales no concuerdan con los realmente ejecutados.
El numeral 21.03 “Terminación unilateral del contrato” de la cláusula vigésima primera
“TERMINACION (sic) DEL CONTRATO” del contrato 2011-0315, señala:
“...De conformidad con lo establecido en el Art. 94 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública y siguiendo el trámite indicado en el Art. 95 de la misma Ley, la EPMMOP podrá declarar terminado, anticipada y unilateralmente este contrato, por las siguientes causales...-1. Por incumplimiento del Contratista...”.
Con oficios A70 y 79 de 19 de febrero de 2014, el Alcalde del Distrito Metropolitano de
Quito, Subrogante, y la Secretaria General de Planificación del Municipio del Distrito
Metropolitano de Quito, respectivamente, remitieron sus puntos de vista a las
comunicaciones de resultados provisionales 5091 y 4583-DAPyA-2014 de 14 y 11 de
febrero de 2014, en su orden, reiterando que el proceso de licitación LICO-EPMMOP-
012-2011, es responsabilidad de la mencionada empresa.
Mediante oficio 228 de 17 de marzo de 2014, nueve servidores de la EPMMOP remitieron
sus observaciones a la comunicación de resultados provisionales del examen, contenida
en el oficio 4586-DAPyA-2014 de 11 de febrero de 2014, señalando que varias de las
observaciones del equipo de control, fueron comunicadas por el administrador del
contrato a la compañía contratista, a través de los oficios 633 y 718-GOM-DGSIT de 17
de octubre y 18 de noviembre de 2013; y, 151-GOM-DGSIT de 19 de febrero de 2014, en
el que se insiste su cumplimiento. Se indica también que la fiscalización ha recomendado
la verificación de la metodología implementada para la medición de las obras ejecutadas,
a fin de realizar una liquidación total de las cantidades de obra realizadas.
Adicionalmente se señala que los báculos, postes, cámaras y semáforos
correspondientes a la fase 1, fueron instalados, pero que por diferentes circunstancias,
dichos elementos fueron derribados, y que de acuerdo a los pliegos y estipulaciones
contractuales, la responsabilidad de reposición de los bienes derribados durante la fase
de implantación, es de la contratista, hasta la suscripción del acta de entrega recepción
provisional, misma que una vez suscrita, los bienes pasan a formar parte de la EPMMOP,
por ende, en caso de existir derribos, corresponderá a dicha entidad iniciar las acciones
pertinentes, por medios judiciales o aplicando las pólizas de responsabilidad civil ciudad,
y que en la actualidad se ha realizado la reposición de los bienes observados por el
equipo de control, para lo cual se adjuntó el informe técnico EPMMOP-2014-GOM-
DGSIT-GS-043 de 17 de marzo de 2014 suscrito por el Coordinador Técnico de la
Gestión de Semaforización, en donde se registran imágenes digitales de las reposiciones
efectuadas.
Mediante comunicación de 24 de febrero de 2014, el Gerente General de la compañía
Tecnologías de Conversión de Energía Power Place Cía. Ltda., remitió su respuesta a la
comunicación de resultados 030-012-EEI-SCSDMQ de 11 de febrero de 2014, indicando:
a) La microzanja se realizó desde la caja de revisión hasta el basamento de la cámara
CVD, a lo largo de la calzada, mientras que en las aceras se ejecutó en algunos lugares
hasta llegar a la caja de revisión en donde se observa que el cable ingresa a una altura
menor a 20 centímetros, debido a la dificultad encontrada porque la mayoría de las cajas
son reutilizadas, y ante el peligro de afectar cables de diferentes operadoras de voz y
datos, así como para preservar al personal que laboraba en la ejecución de las obras; b)
A pedido del Administrador del contrato, se entregaron a la compañía contratista los
oficios FIS_SEM_INF_ACT_01 y FIS_SEM-INF_ACT_02, en donde se indican las
observaciones a la ejecución del proyecto, teniendo hasta el 30 de mayo de 2014, como
plazo para subsanarlas, y que la fiscalización realizará las verificaciones
correspondientes; c) En la intersección Panamericana Norte - Salida Yanbal, la
compañía contratista reparó el hundimiento del rubro “reposición de asfalto en calzada”;
d) La existencia de diferencias en las medidas de rubros durante las inspecciones
técnicas, se debe a que se aplicaron diferentes criterios de medición; e) En cuanto a los
derribos de elementos del sistema de semaforización evidenciados en las inspecciones
técnicas, señalan que han sido repuestos, instalados y en funcionamiento, adjuntando
para el efecto, 11 registros fotográficos de 6 intersecciones inspeccionadas; f) Las cajas
de revisión observadas, han sido reparadas, y solamente una no cumple la profundidad
especificada, debido a que existen tuberías que no permitían la normal construcción de la
misma; g) Las cantidades ejecutadas en las intersecciones de la Avenida Interoceánica
se encuentran en las planillas 8, 9 y 10 del contrato 2011-0315, y 2, 3 y 4 del contrato
complementario 2012-0234, lo cual indica que las intersecciones si se encuentran
planilladas; h) Las llaves de seguridad de las tapas de acero, al estar instaladas en las
vías, están expuestas a robos, lo que lamentablemente ha sucedido, pero que se
solicitará a la contratista la reposición de dichos elementos; i) Los planos constructivos
fueron aprobados por la EPMMOP, de lo cual existen actas que lo corroboran. Sobre los
planos de registro, se indica que éstos deben entregarse de forma previa a la suscripción
del acta provisional, de acuerdo a la cláusula cuarta del contrato 2011-0315; y, j) De
acuerdo al objeto contractual, la compañía consultora realizó sus trabajos bajo la
supervisión y coordinación del administrador del contrato, siendo los productos e informes
entregados, los solicitados y aprobados por la entidad. Se indica también que al efectuar
la verificación en campo de los trabajos realizados por la compañía contratista, tanto en
obra civil, como de los equipos utilizados para la construcción de las intersecciones, está
implícito el cumplimiento, de entre otros aspectos, las especificaciones técnicas, luego de
lo cual se presentaron informes para sugerir el pago de las planillas correspondientes,
con lo cual se ratifica el control y verificación de la información.
Con comunicaciones de 23 y 25 de abril de 2013, el Director del Proyecto de la compañía
Telvent Tráfico y Transporte S.A., en respuesta a la comunicación de resultados
provisionales contenida en el oficio 030-011-EEI-SCASDMQ de 11 de febrero de 2014,
indicó: a) En cuanto al método de verificación del microzanjado utilizado por el equipo de
control, señala que las microzanjas ejecutadas en las calzadas de las intersecciones
tienen la altura solicitada de 20 centímetros, respecto del nivel de las mismas, que
posteriormente pasan a la altura de la acera, la cual varía, según la intersección, entre 10
y 20 centímetros, para poder acceder a los pozos de revisión, que en su mayoría son
reutilizados. Debido a la complejidad de perforar las paredes de un pozo reutilizado en un
ancho de 2 centímetros, y a falta de un rubro contractual para la unión de las
canalizaciones con los mismos, por seguridad de los trabajadores y por evitar los posibles
daños a los cables contenidos en los pozos, se realizó la perforación de las paredes a un
nivel inferior a 20 centímetros. Para el efecto, se adjuntaron 14 imágenes fotográficas de
8 intersecciones que contienen las pruebas realizadas en las microzanjas supervisadas;
b) Los trabajos de sellado en el cruce de calzada de la intersección ubicada en la
Panamericana Norte - Salida Yanbal, observados por el equipo de control, han sido
reparados, para lo cual se adjuntaron dos registros fotográficos; c) El arreglo del sellado
de las microzanjas fue solicitado por la EPMMOP, por lo que la compañía contratista está
ejecutando los arreglos pertinentes; d) En relación a las mediciones realizadas por el
equipo de control, expresa su desacuerdo con los procedimientos realizados, ya que
según su criterio, se hizo caso omiso a los criterios de medición establecidos entre la
compañía contratista y la fiscalización del contrato; e) Las deficiencias en los pozos de
revisión observados por el equipo de control, han sido subsanadas, y que solo en un
pozo no se pudo profundizar, debido a que existían tuberías debajo del mismo, que no
permitieron su normal ejecución; f) Las tuberías instaladas en las canalizaciones,
cumplen con la normativa NTE INEN 2227, siendo rígidas y de PVC como se solicita en
los pliegos; y, g) Sobre las obras ejecutadas y bienes instalados en la Vía Interoceánica,
se indica que corresponden a las 600 intersecciones que se encuentran dentro del
alcance del contrato LICO-EPMMOP-OI2-2011 y su contrato complementario 2012-0234,
por lo que atendiendo las instrucciones comunicadas a través del oficio 378-A de 22 de
octubre de 2012, sustentado en el respectivo informe técnico y en concordancia con el
numeral 4.10.9.1 “Intercambio de unas intersecciones por otras” de los pliegos, la
compañía ejecutó los trabajos necesarios para la semaforización de la vía Interoceánica,
de lo cual se presentaron las correspondientes planillas de obra.
En la comunicación de 8 de mayo de 2014, con la que el Director del Proyecto de la
compañía Telvent Tráfico y Transporte S.A., remitió sus observaciones a la lectura del
borrador del informe del examen especial, se indica que la EPMMOP comunicó a la
compañía Telvent, de inconformidades de ciertos trabajos ejecutados, mismas que han
sido subsanadas, informando a la entidad contratante de tales correctivos, mediante
oficio Telvent-UIO-DP-330 de 7 de abril de 2014.
Al respecto, es necesario señalar que los oficios 633 y 718-GOM-DGSIT de 17 de
octubre y 18 de noviembre de 2013; y, 151-GOM-DGSIT de 19 de febrero de 2014,
citados por los servidores de la EPMMOP como documentos con los que el administrador
del contrato comunicó varias observaciones a la compañía contratista, son posteriores a
la fecha en que se efectuó la primera reunión de trabajo en la que el equipo de control
puso en conocimiento de los servidores de la EPMMOP y delegados de las compañías
contratistas de la construcción y fiscalización del sistema centralizado de semaforización,
las novedades que se habían encontrado como resultado del análisis de las planillas de
avance de obra, lo que demuestra la certeza de las novedades encontradas por el equipo
de control.
En cuanto a la reposición de los bienes que han sufrido daños, es importante recordar
que de acuerdo al numeral 4.3.3.2 “Seguro contra todo r/esgo” de los pliegos del proceso
LICO-EPMMOP-012-2011, la pérdida o daños a los equipos, materiales, partes o piezas,
deben ser cubiertos con la póliza de seguro contra todo riesgo que debió contratar la
compañía contratista, cuya vigencia comprende desde la fecha de inicio de la instalación
e implantación del sistema centralizado de semaforización, hasta la fecha de suscripción
del acta de entrega recepción definitiva de las obras. Por tanto, la obligación de
reposición de los bienes, equipos u obras que comprenden el sistema centralizado
adaptativo de semaforización, que hubieren sido sustraídos o sufrido algún daño, debe
correr a cargo de la empresa aseguradora que emitió la póliza de seguro contra todo
riesgo, previa solicitud fundamentada por parte de la EPMMOP, con la responsabilidad de
la fiscalización y administración del contrato, de verificar su cabal y oportuno
cumplimiento.
Respecto del cumplimiento de la especificación técnica del microzanjado, es necesario
indicar que la misma indica que el rubro deberá tener una profundidad de 20 centímetros,
respecto del nivel de calzada, bordillo, acera y caja de revisión. En las inspecciones
técnicas de las obras ejecutadas en las 37 intersecciones escogidas, el equipo de control
verificó que en ninguna de ellas el microzanjado realizado para la colocación del cable
hacia las cámaras de video detección, cumplía la profundidad especificada de 20
centímetros, teniendo, en promedio, únicamente 10 centímetros. Adicionalmente es
importante señalar, que de las 14 imágenes fotográficas adjuntas por los servidores de la
EPMMOP como pruebas de las microzanjas ejecutadas en 8 intersecciones, solo 5
corresponden a las intersecciones inspeccionadas, y de las cuales, ninguna desvirtúa la
observación del equipo de control, ya que corresponden a obras en ejecución, cuando lo
que se inspeccionó fueron obras terminadas, no se las encontró como parte de las
planillas de avance de obra analizadas, ni contienen la certificación de autenticidad por
parte de la fiscalización y/o administración del contrato.
Sobre el arreglo de los cruces por donde pasa la canalización en calzada, sellado de
microzanjas y corrección de las cajas de revisión, se deja de responsabilidad de la
compañía consultora a cargo de la fiscalización del proyecto y del administrador del
contrato, verificar que los trabajos se hayan subsanado adecuadamente y que cumplan
las especificaciones técnicas contractuales, aspectos que la Contraloría General del
Estado, en uso de sus facultades, se reserva el derecho de analizarlas en una posterior
En cuanto al proceso de medición de los rubros ejecutados, es preciso indicar que
inicialmente el equipo de control previo la utilización de cinta para la comprobación de las
medidas de las obras construidas, lo cual fue cambiado por pedido de los delegados de la
compañía contratista, fiscalización y EPMMOP, quienes solicitaron se utilice el odómetro
de rueda, elementos de medición que son plenamente aceptables en la cuantificación de
cantidades de obra y que arrojan resultados confiables, por lo que no cabe la
inconformidad de las c ompañía Telvent Tráfico y Transporte S.A. y Tecnologías de
Conversión de Energía Power Place Cía. Ltda., con las mediciones realizadas
conjuntamente en las inspecciones técnicas.
Respecto de la tubería colocada en las canalizaciones, el equipo de control se ratifica en
que en el sector comprendido entre las avenidas Eloy Alfaro, Amazonas, Granados y
Naciones Unidas, la tubería instalada es para uso sanitario, incumpliendo por tanto, la
norma NTE INEN 2227:99 para proyectos eléctricos - telefónicos.
Sobre las obras ejecutadas y bienes instalados en la Vía Interoceánica, es necesario
reiterar, que si bien el título “Intercambio de unas intersecciones por otras” del numeral
4.10.9.1 “Fases de Implementación de intersecciones” de los pliegos de la licitación
LICO-EPMMOP-012-2011, faculta a la EPMMOP, para que a través de la fiscalización,
adicione, elimine o cambie intersecciones del proyecto, éstas deben estar comprendidas
dentro de la sectorización de implantación de las cuatro fases que comprenden el sistema
de semaforización, por lo que si se requería incorporar intersecciones localizadas fuera
del área prevista en el contrato, se debió utilizar los instrumentos legales pertinentes
(contrato complementario).
En cuanto a los planos constructivos, es necesario insistir en que los planos que fueron
entregados al equipo de control, y que se utilizaron en las inspecciones técnicas del
proyecto, no contienen las firmas de aprobación por parte de la EPMMOP. Es importante
señalar también que en forma previa a la suscripción del acta entrega recepción
provisional de las obras ejecutadas en la fase 1 del sistema de semaforización, la entidad
debió aprobar los planos de registro, de lo cual no se proporcionó al equipo de control,
evidencia documental de que se haya realizado; por lo expuesto, el comentario se
La compañía Telvent Tráfico y Transporte S. A., contratista de la construcción del sistema
centralizado adaptativo de semaforización, inobservó los numerales 4.05 y 4.07 de la
cláusula cuarta “OBJETO DEL CONTRATO” del contrato 2011-0315; las especificaciones
técnicas de los trabajos aplicables al contrato, contenidas en el numeral 4.10 y anexos de
los pliegos del proceso de contratación; la Ordenanza Municipal 22 “Licencia
Metropolitana Urbanística de utilización o aprovechamiento del espacio público para la
instalación de redes de servicio LMU40”] y, las especificaciones técnicas de los rubros de
obra del contrato complementario 2012-0234 suscrito el 20 de julio de 2012, por cuanto
no ha cumplido su obligación de construir las obras civiles del sistema centralizado
adaptativo de semaforización, de acuerdo a las estipulaciones contractuales.
El jefe del equipo de la EPMMOP que estuvo a cargo de la fiscalización de la
construcción del sistema centralizado adaptativo de semaforización; el Director del
proyecto del sistema centralizado adaptativo de semaforización para el Distrito
Metropolitano de Quito; el Gerente de Operaciones de la Movilidad, como Administrador
del contrato 2011-0315; y, la compañía Tecnologías de Conversión de Energía Power
Place Cía. Ltda., contratista de la asistencia técnica para la administración del contrato
2011-0315 y actual responsable de la fiscalización del proyecto, inobservaron los literales
d) y f) de la Norma de Control Interno 408-19 “Fiscalizadores"] y, los títulos “OBJETIVO
PRINCIPAL DE LA ASISTENCIA TÉCNICA" y “CONDICIONES ESPECÍFICAS” del literal
B) “PLAN DE TRABAJO” de la cláusula sexta “ALCANCE DE LOS TRABAJOS” del
contrato 2012-0183 suscrito el 16 de octubre de 2012 para realizar la asistencia técnica
de la administración del contrato 2011-0315, así como el numeral 6.03 de la cláusula
sexta “ALCANCE DE LOS TRABAJOS" del contrato celebrado el 11 de julio de 2013 para
realizar la fiscalización del contrato de construcción del sistema de semaforización para el
Distrito Metropolitano de Quito, respectivamente, al haber aprobado el pago de planillas
de avance de obra que contienen cantidades diferentes a las realmente ejecutadas y que
además incumplen especificaciones técnicas.
El Gerente de Operaciones de la Movilidad, como administrador de los contratos de
construcción, asistencia técnica y fiscalización del sistema centralizado adaptativo de
semaforización, inobservó las funciones establecidas en las Normas de Control Interno
408-16 y 408-17, ya que el proyecto no está ejecutado de conformidad con los plazos y la
calidad especificada.
El Gerente de Operaciones de la Movilidad, como Administrador del contrato 2011-0315,
el profesional de la EPMMOP que participó como técnico no interviniente en el proceso
de ejecución del contrato, y, el Apoderado Especial de la compañía Telvent Tráfico y
Transporte S.A., inobservaron el numeral 17.02 “Recepción Provisional de Obras Civiles”
de la cláusula décima séptima “RECEPCIONES” del contrato 2011-0315, al haber
declarado su conformidad con las obras ejecutadas en el acta de entrega recepción
provisional de las obras civiles de la fase 1 del sistema centralizado adaptativo de
semaforización, cuando el equipo de control, como producto de la verificación en campo
de los rubros de obra planillados por la compañía contratista y aprobados por la
fiscalización y administración del contrato, evidenció diferencias en las cantidades de los
trabajos ejecutados e incumplimiento de especificaciones técnicas contractuales, los
cuales se encuentran detallados en el anexo 3 del presente informe.
Lo expuesto ha ocasionado que, debido a la falta de un adecuado control en la
construcción de las obras civiles del sistema centralizado adaptativo de semaforización,
la compañía contratista no ha ejecutado el proyecto de acuerdo a las estipulaciones
contractuales, existiendo por tanto, cantidades de obra diferentes a las realmente
ejecutadas y que además incumplen especificaciones técnicas.
Recomendaciones
El Gerente General de la Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas
18. Dispondrá al Administrador del contrato 2011-0315, y por su intermedio, a la
compañía consultora a cargo de la fiscalización del proyecto, realicen conjuntamente
con la compañía Telvent Tráfico y Transporte S.A., un recorrido completo y detallado
de las obras ejecutadas, a fin de determinar las cantidades de obra realmente
ejecutadas y el correspondiente cumplimiento de las especificaciones técnicas
contractuales. En el caso de que exista diferencias de cantidades de obra y/o
falencias en la calidad de los trabajos ejecutados, a fin de precautelar los recursos
invertidos, dispondrá se realicen las correcciones, reparaciones y/o reliquidaciones
que correspondan, y será la compañía Telvent Tráfico y Transporte S.A., quién
asumirá íntegramente los costos que los trabajos de corrección y/o reparación
demanden, de acuerdo a lo estipulado en el numeral 6.18 “Pagos indebidos" de la
cláusula sexta “FORMA DE PAGO” del contrato 2011-0315.^ ^ T > C 5> - J
19. Debido al incumplimiento por parte de la compañía Telvent Tráfico y Transporte
S.A. en la ejecución de las obras civiles del sistema de semaforización y en los
plazos de ejecución del proyecto, con la finalidad de salvaguardar los intereses
institucionales y nacionales, analizará y decidirá sobre la aplicación del primer
ordinal del numeral 21.03 “Terminación unilateral del contrato” de la cláusula
vigésima primera “TERMINACION (sic) DEL CONTRATO” del contrato 2011 -
0315.
20. Dispondrá al administrador del contrato 2012-0183, suscrito para la prestación de
los servicios de consultoría para la “Asistencia Técnica del contrato de diseño,
provisión, construcción, implantación, puesta en funcionamiento y optimización de
un sistema centralizado adaptativo de semaforización para el Distrito
Metropolitano de Quito”, que en forma previa a la liquidación del contrato, calcule
e imponga a la compañía Tecnologías de Conversión de Energía Power Place
Cía. Ltda., las multas que contractualmente correspondan por los incumplimientos
del objetivo principal de la asistencia técnica a la administración del contrato 2011 -
0315 y de las condiciones específicas establecidas en el literal B) “PLAN DE
TRABAJO” de la cláusula sexta del referido contrato.
21. Dispondrá a los servidores de la EPMMOP, prestar permanentemente la
colaboración requerida a los auditores gubernamentales, durante las acciones de
control que se efectúen en la EPMMOP.
Incumplimientos en la entrega del sistema centralizado de semaforización.
El numeral 4.10.4 de los pliegos que forman parte del contrato 2011-0315, contiene la
descripción general del sistema centralizado de semaforización que la contratista debe
instalar, para administrar y gestionar en forma centralizada y adaptativa, las condiciones
del tránsito en el Distrito Metropolitano de Quito.
El equipo de control procedió a la evaluación de los pliegos y oferta, evidenciándose que
existen 167 observaciones a los servicios que la contratista no ha realizado para que los
sistemas de control de semaforización centralizado y adaptativo, video vigilancia y
pruebas, funcionen de acuerdo a lo acordado contractualmente, cuyo detalle consta en el
anexo 4 del Dresente informe.
El numeral 4.10.14.1 “Entrega recepción parcial de bienes y servicios” de los pliegos, en
concordancia con la cláusula décima séptima “Recepciones” del contrato 2011-0315,
señala:
“...Se realizarán recepciones parciales por cada una de las cuatro fases de implantación, siempre y cuando las intersecciones de la respectiva fase, se encuentren concluidas...”.
El numeral 4.10.3.3 “Fases de implantación de Intersecciones” de los pliegos, en la parte
pertinente a la fase 1, establece:
“...En esta fase se incluirá la instalación de los 10 puntos de control de infracciones de tránsito en los sitios que serán definidos por la EPMMOP previos al arranque de la fase 1...”.
El 20 de junio de 2013, el Gerente de Operaciones de la Movilidad, como Administrador del
contrato 2011-0315, un servidor de la EPMMOP y el apoderado especial de la compañía
Telvent Tráfico y Transporte S.A., suscribieron el “ACTA DE ENTREGA RECEPCIÓN
PARCIAL DE LOS BIENES Y SERVICIOS DE LA IMPLEMENTACION (sic) DE LA
PRIMERA FASE DEL NUEVO SISTEMA DE SEMAFORIZACION (sic)” , con la que la
contratista entregó dicha etapa.
La cláusula segunda “OBJETO” de la referida acta de recepción provisional, señala:
. .En concordancia a lo dispuesto por la Cláusula Décima Séptima del Contrato No. 2011-0315 y el Art. 81 de la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública, se deja constancia en el presente documento sobre la recepción de los bienes y servicios referentes a la FASE 1 y que consisten en 180 intersecciones semaforizadas correspondientes a bienes y servicios correspondientes que incluyen: postes, columnas, báculos, soportes, extensiones, bajantes, cables eléctricos, datos, varillas, reguladores de tráfico, cámaras de video detección, semáforos leds, pulsadores, cámaras de video supervisión, UPS de respaldo energético, software de tráfico, Software de CCTV, software de cámadas (sic) de video detección, Servidores para el Centro de Control de movilidad, Video Wall, Ingeniería de tránsito Inicial total e inicial de las fases, Ingeniería de Detalle, Puntos de control de tránsito.
En el acta se menciona además, que la compañía contratista entregó los 10 puntos de
control con las respectivas especificaciones técnicas, planos de registro de las ubicaciones y
soporte magnético de las captaciones de infracción.
Con oficio 24-EEI-SCASDMQ de 4 de diciembre de 2013, el equipo de control solicitó al
Administrador del contrato 2011-0315, remitir los informes mensuales presentados por el
equipo de fiscalización del proyecto, particular que fue atendido con oficio 811-GOM de
12 de diciembre de 2013, en donde se informó:
“ ...Para el cumplimiento de las especificaciones técnicas tanto del hardware y software, se ha realizado pruebas, a los equipos instalados en el Centro de Control (Hardware y Software), reguladores de tráfico, CVD, CCTV, Sistema foto multas, como se describe a continuación: Pruebas de Validación Regulador Trafico RMY...Pruebas de sistema de vigilancia de tránsito...Acta de prueba de resistencia de carga UPS...Pruebas de validación de Software para SCS- DMQ...Pruebas de Validación Del Centro de Comando y Control de Movilidad...Por lo expuesto, y en base a las pruebas arriba realizadas, y con sustento del criterio de la Asistencia Técnica, esta Fiscalización concluye que éstos han sido ejecutados conforme a lo requerido por la EPMMOP...".
Dichos protocolos de pruebas evalúan el regulador de tráfico, centro de gestión, sistemas
de energía y centro de video vigilancia, los cuales fueron proporcionados por la compañía
contratista, conforme el numeral 4.10.9.5.1 de los pliegos, y ejecutados por la
fiscalización y la compañía contratada para brindar asistencia técnica, mediante un
listado compuesto de diferentes temas para cada una de las pruebas antes mencionadas,
en el Data Center y en la intersección entre la calle Juan de Ascaray y salida al Trole.
Sin embargo, de conformidad al numeral 4.10.9.5.1 “Protocolos de pruebas” de los
pliegos, la EPMMOP tenía la obligación de elaborar los protocolos de pruebas definitivos
de los bienes y servicios entregados por la contratista, y realizarlos, de acuerdo al
numeral 2 de la cláusula décima cuarta del contrato, en un “Taller de Reparaciones y
ejecución de pruebas" que debió ser entregado a mediados de la implantación de la
primera fase.
De la evaluación realizada por el equipo de control, se evidenció que se suscribió el acta
sin que se evalúen las especificaciones constantes en los pliegos y en la oferta de la
contratista, ya que los protocolos de pruebas definitivos constituyen el soporte para
garantizar la evaluación del cumplimiento de las especificaciones técnicas constantes en
los pliegos y oferta del contratista.
De lo expuesto, se desprende que la compañía contratista no ha dado cumplimiento a lo
establecido en la cláusula cuarta del contrato 2011-0315, que indica:
“...4.05.-...En forma general se compromete al efecto, a realizar la Implantación Completa y Puesta en Funcionamiento del SCS-DMQ, con sujeción a su oferta, pliegos precontractuales, planos, especificaciones técnicas generales y particulares de la Implantación del SCS-DMQ, anexos, instrucciones de la entidad, pruebas de funcionamiento, y demás documentos contractuales, tanto los que se protocolizan en este instrumento, cuanto los que forman parte del mismo sin necesidad de protocolización, y respetando la normativa legal aplicable..
Adicionalmente, del análisis de los pliegos, oferta presentada y verificación física de los
bienes y servicios entregados e instalados por la compañía contratista en la fase 1 y del
funcionamiento general del sistema del proyecto, se constató que la implementación del
sistema no permite el funcionamiento en modo adaptativo, sino que depende de un
operador, quien realiza la programación de los ciclos de espera en los semáforos de las 180
intersecciones entregadas, por lo que no se ha dado cumplimiento con lo establecido en el
objeto de la contratación, que consiste en entregar el “Diseño, provisión, construcción,
implantación, puesta en funcionamiento y optimización de un sistema centralizado
adaptativo de semaforización, para el Distrito Metropolitano de Quito (SCS-DMQ)”.
Sin embargo de lo expuesto, la compañía Tecnologías de Conversión de Energía Power
Place Cía. Ltda., contratista para brindar asistencia técnica a la administración del
contrato 2011-0315, dentro de los protocolos de pruebas del sistema OPTIMUS, en la
prueba 8 del subtítulo “Modos de funcionamiento - MODO NORMAL” del título
“REGULADOR” del numeral 5 “PRUEBAS" del informe final provisional, entregado
mediante oficio ASISTEC_SEM-INF-FINAL-001 de 15 de julio de 2013 a la Gerencia de
Operaciones de la Movilidad, indicó:
“...Centralizado con funcionamiento adaptativo y con capacidad de operar en modo dinámico y planes horarios...’’. Adicionalmente, en el subtítulo “CONCLUSIONES” del título “CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES" del referido informe provisional, la compañía consultora señaló: “...Se realizaron pruebas, las mismas que resultaron exitosas de...Data Center- Sistema SCS- DMQ.- Regulador... ”.
Asimismo, en los numerales 9 “Punto 13 - Adaptativo, generación y selección” y 20
“Punto 20.6 - Estado de Funcionamiento” de los “Anexos a Pruebas de Validación
Software para Sistema de Centralización de Semaforización” realizadas el 17 de mayo de
2013 por la compañía Telvent Tráfico y Transporte S.A., en el protocolo de pruebas TT-
EJE-03003511-PPS-URBA-01-R00-ESP, constan las pantallas de las pruebas efectuadas
al software implantado en el sistema de semaforización, en donde se refleja que el modo
de funcionamiento del sistema es adaptativo./
La Norma de Control Interno 408-23 “Control de Calidad”, señala:
“...El jefe de fiscalización, fiscalizadores y más personal comprometido en estas labores velarán por el estricto cumplimiento de las especificaciones técnicas respectivas. De presentarse desviaciones que sobrepasen los límites de variación establecidos, tomará las acciones necesarias para corregirlas de manera inmediata...”.
El título “CONDICIONES ESPECÍFICAS” de la cláusula sexta “ALCANCE DE LOS
TRABAJOS” del contrato 2012-0183 suscrito para brindar asistencia técnica a la
administración del contrato 2011-0315, asigna, entre otras, la siguiente función a la
asistencia técnica:
“...f) Preparar mensualmente, los informes de Asistencia Técnica dirigidos a la EPMMOP, que contendrán por los menos la siguiente información...- Verificación del cumplimiento de las Especificaciones Técnicas de cada recurso de HW y SU/ suministrado, sobre la base de la ejecución de los protocolos de pruebas de cada equipo...”.
En el oficio 228 de 17 de marzo de 2014, con el que nueve servidores de la EPMMOP
remitieron sus observaciones a la comunicación de resultados provisionales contenida en
el oficio 4586-DAPyA-2014 de 11 de febrero de 2014, se señala que conforme el objeto
del contrato, y los numerales 4.10.4.1 y 4.10.3.4 de los pliegos del proceso LICO-
EPMMOP-O12-2011, que forman parte del contrato, se colige que: “...1. Las fases de
implantación se las debe recibir funcionando en modo centralizado.- 2. El hardware y
software instalados en la primera fase deben permitir que el sistema funcione de forma
centralizada y adaptativa.- 3. Al final de las cuatro fases, se requerirá realizar un proceso
final de configuración y optimización del sistema, considerando todo el conjunto de
intersecciones, las definiciones por zonas y rutas de coordinación, para que el sistema
funciones (sic) en modo adaptativo...", por lo que técnicamente, para el funcionamiento
en forma adaptativa del sistema, es necesario configurar los parámetros adicionales, en
todas las intersecciones del proyecto, tales como: Intensidad de saturación de cada vía,
número de carriles, anchos de carril, topología de la intersección, sentidos de circulación
de las vías, longitudes de cola, tiempos de espera, datos que se recogen en base a
inspecciones de campo durante varios días y en horarios pico; y con el ingreso de dichos
parámetros, el sistema pasa a una etapa de evaluación, reajuste, calibraciones y nuevas
tomas de campo adicionales, hasta que se alcance el nivel óptimo de funcionalidad, con
lo cual, el sistema podrá adaptarse en tiempo real y automáticamente a las condiciones
de tráfico, es decir, en ese momento, trabajará en modo centralizado y adaptativo.
Con comunicaciones de 23 y 25 de abril de 2013, el Director del Proyecto de la compañía
Telvent Tráfico y Transporte S.A., en respuesta a la comunicación de resultados
provisionales contenida en el oficio 030-011-EEI-SCASDMQ de 11 de febrero de 2014,
indicó: “...En referencia a la observación realizada sobre la constatación de que la
implementación del sistema no está en adaptativo para las 180 intersecciones que
conforman la Fase 1, confirmar que este hecho es asi...”', añade que 29 observaciones
realizadas al funcionamiento del sistema adaptativo quedan “Pendiente se instalará al
final de la fase 4”. Adicionalmente, adjuntó documentación de descargo a las
observaciones que el equipo de control evidenció a los servicios que la contratista no ha
realizado para que los sistemas de control de semaforización centralizado y adaptativo,
video vigilancia y pruebas, funcionen de acuerdo a lo acordado contractualmente.
Al respecto, el numeral 4.10.4.1 de los pliegos de la licitación LICO-EPMMOP-012-2011,
indica que el sistema de semaforización a instalarse en el Distrito Metropolitano de Quito,
debe ser, además de centralizado, de tipo adaptativo en tiempo real. Estas características
son reconocidas por la propia EPMMOP, al señalar en el oficio 228 de 17 de marzo de
2014, que tanto el hardware como el software instalados en la primera fase, deben
permitir que el sistema funcione de forma centralizada y adaptativa, hecho que no se ha
efectuado en la implantación de la fase 1 del sistema de semaforización, ya que en la
evaluación realizada por el equipo de control, se constató que dicho sistema no está
operando en forma adaptativa y en tiempo real. Es importante señalar también, que
revisados los protocolos de pruebas al funcionamiento del sistema OPTIMUS, se
evidenció que las intersecciones recibidas provisionalmente en la fase 1, constan
recibidas a satisfacción y funcionando en modo adaptativo.
Adicionalmente, se reflejan 167 incumplimientos de la compañía contratista, relacionados
con: a) No entrega del sistema de semaforización operando sobre una plataforma de
base de datos ORACLE versión 10G. Se evidenció que el sistema está operando sobre
una versión gratuita de POSTGRESS; b) El hardware y software instalados no permiten
la operación del sistema en modo adaptativo; c) No entrega del software de planificación
de tráfico; d) No entrega de los vehículos para evaluar las condiciones de tránsito; e)
Falta de implantación de estaciones de trabajo, en cuanto a configuración y capacidad de
discos duros y número de pantallas; f) Los equipos para la detección de infracciones no
tienen las capacidades ofertadas; y; g) No se entrega las tarjetas GPS para la
sincronización de reauladores.
Respecto de las 29 observaciones al modo de funcionamiento “Adaptativo” que la
contratista en sus respuestas a la comunicación de resultados provisionales 030-011-EEI-
SCASDMQ de 11 de febrero de 2014, las califica como “Pendiente se instalará al final de
la fase 4", es preciso recalcar que el sistema instalado debe permitir la operación en
modo adaptativo, tal como lo establece el numeral 4.10.4.1 de los pliegos de la licitación
LICO-EPMMOP-012-2011, aspecto que en la constatación de los bienes y servicios
instalados, se verificó que el sistema instalado no permite tal operación. De igual manera,
se debieron realizar las pruebas en el laboratorio ofertado desde un principio, para
demostrar el modo de operación del sistema.
No está por demás resaltar la aceptación por parte de la compañía Telvent Tráfico y
Transporte S.A. de que el sistema implantado en la fase 1 del sistema de semaforización
del Distrito Metropolitano de Quito no está en modo adaptativo, lo cual confirma la
observación del equipo de control.
Conclusiones
La compañía Telvent Tráfico y Transporte S.A., inobservó la cláusula cuarta del contrato
2011-0315, debido a que se detectaron 167 observaciones a los servicios que la compañía
contratista no ha entregado para que la fase 1 del sistema pueda operar, además de
centralizada, en forma adaptativa, y que corresponden a la entrega de bienes y
funcionalidades de reguladores de tráfico y centros de gestión y de video vigilancia.
Los integrantes del equipo de la EPMMOP que estuvieron a cargo de la fiscalización,
inobservaron el numeral 4.10.9.5.1 “Protocolos de pruebas” de los pliegos, el numeral 2
de la cláusula décima cuarta del contrato 2011-0315 y la Norma de Control Interno 408-
23 “Control de Calidad”, al no haber elaborado los protocolos de pruebas definitivos de
los bienes y servicios entregados por la contratista, realizar las pruebas en un “Taller de
Reparaciones y ejecución de pruebas” que debió ser entregado a mediados de la
implantación de la primera fase, y, no haber verificado el cumplimiento de
especificaciones técnicas contractuales de los bienes y servicios entregados,
respectivamente.
La compañía Tecnologías de Conversión de Energía Power Place Cía. Ltda., contratista
para brindar asistencia técnica a la administración del contrato 2011-0315, inobservó el
título “CONDICIONES ESPECÍFICAS” de la cláusula sexta “ALCANCE DE LOS
TRABAJOS” del contrato 2012-0183, al no haber ejecutado los protocolos de prueba
conforme las especificaciones técnicas contractuales.
De lo expuesto se desprende que, se suscribió el acta de entrega recepción de la primera
fase del proyecto de semaforización, con protocolos de pruebas incompletos, no
aprobados y sin un laboratorio de pruebas ofertado; en consecuencia, la entidad
contratante ha recibido la fase 1 del sistema centralizado adaptativo de semaforización
con hardware, software y funcionalidades incompletas.
Recomendaciones
El Gerente General de la Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas
22. Dispondrá al Administrador del contrato 2011-0315, elaborar un plan de pruebas que
evalúe el cumplimiento de las especificaciones técnicas contractuales de los
bienes y servicios entregados por la compañía Telvent Tráfico y Transporte S.A.
23. Dispondrá al Administrador del contrato 2011-0315, y por su intermedio, a la
compañía consultora a cargo de la fiscalización del proyecto, se exija a la compañía
contratista la entrega del “Taller de reparaciones y pruebas”, así como la elaboración
de los protocolos de pruebas definitivos, a fin de que se evalúe el cumplimiento de
las especificaciones técnicas contractuales y la funcionalidad del sistema.
Los informes presentados por la fiscalización del proyecto y asistencia técnica
para la administración del contrato 2011-0315, no contienen información completa
del contrato de construcción del sistema centralizado adaptativo de
semaforización.
La Norma de Control Interno 408-19 “Fiscalizadores” para las Entidades, Organismos del
Sector Público y de las Personas Jurídicas de Derecho Privado que dispongan de
Recursos Públicos, establece, entre otras, como función de los fiscalizadores:
“...u) Preparar, mensualmente, informes sobre la obra que contengan como mínimo la siguiente información...Un análisis del estado del proyecto desde el punto de vista económico y del avance físico, respaldado por los cálculos correspondientes.- Los resultados de los ensayos de laboratorio, con comentarios al respecto.- Análisis de la cantidad y calidad de los equipos y maquinaria dispuestos en obra, con recomendaciones al respecto, si es necesario.-
100
Estadísticas sobre las condiciones climáticas del sitio donde se ejecuta el proyecto (especialmente de la precipitación pluvial) y su incidencia en el desarrollo de los trabajos.- Referencia sobre la correspondencia intercambiada con el contratista.- Análisis del personal técnico del contratista...”.
El literal f) de las funciones asignadas a la compañía Tecnologías de Conversión de
Energía Power Place Cía. Ltda., en las “CONDICIONES ESPECÍFICAS” contenidas en el
literal B) “PLAN DE TRABAJO” de la cláusula sexta “ALCANCE DE LOS TRABAJOS” del
contrato 2012-0183 suscrito para la prestación de servicios de consultoría para la
asistencia técnica a la administración del contrato 2011-0315, señala:
“...f) Preparar mensualmente, los informes de Asistencia Técnica dirigidos a la EPMMOP, que contendrán por lo menos la siguiente información...- Análisis del estado del proyecto en ejecución, atendiendo a los aspectos económicos financieros y de avance de obra...- Cálculo de cantidades de obras civiles y determinación de volúmenes acumulados...- Informes de los resultados de los ensayos de laboratorio, y comentarios al respecto Análisis y opinión sobre la calidad del equipo dispuesto en la obra...- Referencia de las comunicaciones cursadas con el Contratista...- Cumplimiento del Contratista y recomendaciones...- Multas, sanciones y suspensiones...- Verificación del cumplimiento de las Especificaciones Técnicas de cada recurso de HW y SU/ suministrado, sobre la base de la ejecución de los protocolos de pruebas de cada equipo...- Otros aspectos importantes del proyecto...”.
Los informes técnicos GOM-DGSIT-021, 022, 023, 024, 025 y 026, suscritos por el
Director del proyecto del sistema centralizado adaptativo de semaforización para el
Distrito Metropolitano de Quito y por dos de los profesionales designados como
integrantes del equipo de fiscalización de la EPMMOP, contienen únicamente información
relacionada con la verificación mensual del valor de la obra civil ejecutada por la
compañía contratista y del monto planillado, sin contener anexos de medición de las
obras construidas. Asimismo, los informes técnicos GOM-DGSIT-021, 022, 023, 024, 025,
026, 027, 028, 029, 030 y 031, suscritos por los mismos servidores, no contienen
certificaciones de cumplimiento de especificaciones técnicas; análisis del estado del
proyecto en cuanto a los aspectos económico y de avance físico (respaldado por los
cálculos correspondientes); análisis de cantidad de la calidad y cantidad del equipo y
maquinaria dispuesto en obra así como del personal del contratista; y, referencia de la
correspondencia intercambiada con el contratista.
De igual manera, los informes presentados al Administrador del contrato por la compañía
consultora que prestó la asistencia técnica, no contienen el análisis de los aspectos
económicos, financieros y de avance de obra del proyecto, anexos de medición de las
obras ejecutadas, informes de los resultados de los ensayos de laboratorio, análisis de la
calidad del equipo dispuesto en la obra; y, verificación del cumplimiento de las
especificaciones técnicas.
En el oficio 145 de 13 de febrero de 2014, con el que los servidores de la EPMMOP
relacionados con el proyecto analizado en el examen, remitieron sus respuestas a la
comunicación de resultados provisionales contenida en el oficio 724-DAPyA-2014 de 11
de enero de 2014, se indica que la fiscalización cumplió con el trabajo encomendado, por
cuanto en los informes GOM-DGSIT-021 a 031, efectuó el análisis, verificación y
mediciones correspondientes, en virtud de lo que se aprobaron las planillas presentadas
por la compañía contratista, y que los informes de la asistencia técnica que dieron
soporte a la administración del contrato, proporciona una doble fuente de verificación de
las actividades ejecutadas, es decir, dichas aprobaciones son complementarias a los
informes técnicos, que evidencian el estado físico, técnico y económico del proyecto. Se
señala también que las planillas aprobadas por la fiscalización contienen la información
para proceder al pago, y que tanto la maquinaria como el personal asignado a la obra, fue
verificado en la ejecución de las intersecciones, por lo que la documentación, si bien no
forma parte de un solo informe, se ve reflejada en la información para el pago de las
planillas de avance de obra.
En los oficios FIS_SEM_CONTR-03 de 31 de enero y 21 de febrero de 2014, con los que
el Gerente General de la empresa Tecnologías de Conversión de Energía Power Place
Cía. Ltda., contratista de la asistencia técnica a la administración del contrato 2011-0315
y actual fiscalizadora de la construcción del proyecto de semaforización del Distrito
Metropolitano de Quito, respondió a la comunicación de resultados provisionales
constante en el oficio 27-020-EEI-SCASDMQ de 9 de enero de 2014, se indica que la
compañía cumplió con la entrega de informes de soporte a la administración del contrato,
por lo que al efectuar la verificación en campo de los trabajos realizados por la compañía
contratista, tanto en obra civil, como en los equipos utilizados para la construcción de las
intersecciones, está implícito el cumplimiento de especificaciones técnicas, así como la
verificación de maquinaria, equipo y personal empleado en la obra.
Al respecto, es necesario insistir en que los informes GOM-DGSIT-O21, 022, 023, 024,
025 y 026, contienen únicamente información relacionada con la verificación mensual del
valor de la obra civil ejecutada por la compañía contratista y del monto planillado, sin
contener anexos de medición de las obras construidas; certificaciones de cumplimiento
de especificaciones técnicas; análisis del estado del proyecto en cuanto a los aspectos
económico y de avance físico (respaldado por los cálculos correspondientes); análisis de
cantidad de la calidad y cantidad del equipo y maquinaria dispuesto en obra así como del
personal del contratista; y, referencia de la correspondencia intercambiada con el
contratista.
Cabe resaltar que en el comentario precedente que hace referencia a las observaciones
técnicas en los trabajos de obras civiles ejecutados en el sistema de semaforización, se
detallan las diferencias encontradas entre las cantidades de los rubros planillados y
ejecutados, así como el incumplimiento de especificaciones técnicas contractuales, los
cuales se encuentran recogidos en el anexo 3 del presente informe, razón por la cual se
mantiene el comentario.
Conclusión
El Director del proyecto del sistema centralizado adaptativo de semaforización para el
Distrito Metropolitano de Quito y los dos profesionales integrantes del equipo de la
EPMMOP que estuvieron a cargo de la fiscalización del proyecto, así como el Director del
Proyecto de la compañía contratada para la prestación de los servicios de consultoría
para brindar asistencia técnica a la administración del contrato 2011-0315, inobservaron
el literal u) de la Norma de Control Interno 408-19 “Fiscalizadores” para las Entidades,
Organismos del Sector Público y de las Personas Jurídicas de Derecho Privado que
dispongan de Recursos Públicos; y, el literal f) de las funciones asignadas a la compañía
Tecnologías de Conversión de Energía Power Place Cía. Ltda., en las “CONDICIONES
ESPECÍFICAS” contenidas en el literal B) “PLAN DE TRABAJO” de la cláusula sexta
“ALCANCE DE LOS TRABAJOS” del contrato 2012-0183 suscrito para la prestación de
servicios de consultoría para la asistencia técnica a la administración del contrato 2011 -
0315, respectivamente, al haber elaborado los informes mensuales de fiscalización de los
contratos 2011-0315 y 2012-0234, sin que éstos contengan detalles y/o anexos de
medición de las obras construidas; certificaciones de cumplimiento de especificaciones
técnicas; análisis del estado del proyecto en cuanto a los aspectos económico y de
avance físico (respaldado por los cálculos correspondientes); análisis de cantidad y
calidad del equipo y maquinaria dispuesto en obra, así como del personal del contratista;
y, referencia de la correspondencia intercambiada con el contratista, ocasionando que el
administrador del contrato 2011-0315 y demás autoridades de la EPMMOP, no cuenten
con insumos suficientes para realizar un adecuado monitoreo, seguimiento y evaluación
de la ejecución e implementación del mencionado proyecto.
Recomendación
El Gerente General de la Empresa Pública Metropolitana de Movilidad y Obras Públicas
24. Dispondrá al Administrador del contrato 2011-0315, que previo al trámite de pago
de las planillas de avance de obra del contrato 2011-0315 y sus complementarios,
se responsabilice de que los informes presentados por la fiscalización del proyecto,
contengan los correspondientes anexos de medición de las obras ejecutadas,
certificados de cumplimiento de especificaciones técnicas, análisis económico y de
avance físico del proyecto, análisis de calidad y cantidad del equipo y maquinaria
dispuesta en obra, así como del personal del contratista.