Un Encuentro con la Cultura en Administración PúblicaPUBLICACION TRIMESTRAL • ENERO-MARZO ISSN 0187-8484

RETOS DE LA

GESTIÓN PÚBLICA

CONTEMPORÁNEA

instituto de administración pública del estado de mexico, a. c.

R

CONSEJO DIRECTIVO

Manes Antonio Morales GómezPrcawenly

Toman Ruiz Pért z

7ohán Angulo G6ngoraMarivv1 do15{x'( reo Arias Floras

Rolando Bañera Zapata

N I,_ Jd Pilar R,nzuelo Pernyralos¿ Chanca Nieto

Jorge u do la Vega MembrilloUdel Galicia Hernández.

Armando( nluho Pérez.Ws2 Martínez Vilclir

Martha Patricia Rivera Pérez

ago G. Velasco Morm,y

felpe Ncmer Naln,c

CONTENIDO

PRESENTACIÓN

MIEMBROS FUNDADORES

Carlos Hank Go.....Andree Caso Lombardo

torpe Laris CasillasMiguel Angel Cruz Guerrero

Raúl Martlnez Alrnar.5nIgnacioy Hernández Orihuela

Adalberto Saldaña I laaluwJorge Guadarrama lóplz

Iiliberm Hernández OrdóñezRoberto Rayón VillegasRaúl Lárafe Machuce

Ignacio Pichardo PaganaArturo Murhncz LegorrelaJair e Almazán DelgadoGuillermo Orha Garduño

tiregor u Valner OnjasI Irgo Uemandez. GarcíaAlberto Mena Floresf

luan Carlos Padilla AullarVitur Manuel Mulhja leloGerardo S.mchez y Sánchez

CONSEJO DE HONORArturo Martlnez Iegorret,

7nsí, Amm..in Munan SamaynaCarlos F_ Aletada LópezRobcrt(1 Gimen ColladoGuillermo Haro Bdlcórz.

P.I. CARÁCI'ER MUL'IIFACCIICO DE LAGEST'ION I'ÚBI.ICA CON l'NMPORÁNPARicardo Uvalle Berrones

LA GERENCIA PUBLICA

(PUBLIC MANAGEMENT):UN CAMPO EN FORNIACIONMaría Guadalupe Enríquez MendozaJuan Miguel Ramírez Zozaya

UNA NUEVA CULTURA DFF hA GESTIÓNPÚBLICAJuan Rosales Núñez

LA GES'PION' PUBLICA EN EL UNIIiRALDEL NUEVO MILENIO

LIIS RETCIS CON'FPM POI<ÁN'()' UE LAGESTIÓN PÚBI ICACesar T. Bustamante Terreros

I NNOVACION Y DEMOCRA 1 IZACION DE LAGESTIÓN PÚBLICA CONTEMPORÁNEA

25

41

70

82

AUTOFDICIÓN

Martha Gama Salgadn

Coou4 nal,u Jv .S ixwmn

I LUSTRACIONESl oe. Laja Franco Arias

DISENO GRAF [(1}AFEM

PORTADAAutor: íase l vis Fro xi

ieaua original. 1995.

Tin1 apogra G.-a, cn1,.v

REVISTA IAPEMIn.Iinltm de ndmmarmeian Publica del Estado de MéxicoAv 1lidalgo ll K,inrSl3,Col la Mer..1 NIGxim, Cl' 41080. Tvls (72) 1118-21y14-

I A N 0187 8484( crtiheade 1, l icihW de l'itulo No. 6714. Certificado de I.icjw 1 de Contenido No 6995. rbeiOcx.lns'nn del Titulo No. 2%7-9t

Rav Lora IAPP M. Enlnnae v Haoba en Toluca , bI6vitX . Abnl de 1)98.I n. . yn arpo =. In nbr '.po .abilidad de Iras autor

1 11 inistr - 1 úbl a del 1 t 1 1 M éxico, A C

m de! Inrtirum de Administración Pública del l stado de M,,-

REVISTA IAPEMDIRECTORIO

Mamo Antonio Morales Gómezere idea

Felipe Neme, Na.,

Guadalupe Santamaría Gonz.áh

Arturo Ocaña Ponce

COMI'1'E EDITORIALMarisol del Socorro Arias 1'I ores

Rodolfo Jiménez GuzmánEugenio Martlnez Gutiérrez

Fuljan Saluzar MedinaRicardo Uvalle Berrone5

sECREI 'ARIO TkCNICORefugio Gonzálev. Valdez

coowweora, i"vesiig.mn

2)14-07-,13.

I,

igpein

PRESENTACIÓN

El mundo contemporáneo se ha ca-racterzado en las últimas décadas porun proceso de cambio en las estructu-ras económicas, en las politicas degobierno, y en las sociales y culturales.Este proceso da más una idea detransición que de reacomodo definitivo.Ante las importantes transformacionesque experimenta nuestro pais comoparte de una realidad mundial, es preci

-so adoptar nuevas estrategias y meca-nismos jurídicos, politices, sociales,económicos y administrativos quepermitan asegurar el ejercicio de laslibertades y la ampliación de la justiciasocial. El proceso de cambio en marchaesta estrechamente vinculado a lacreacion de una nueva y mas cercanarelación entre el Estado y la sociedad, aun dialogo más directo. franco y respe-tuoso entre el ciudadano y el gobierno.a una mayor confianza y credibilidadhacia las instituciones públicas, a uncabal respeto de los derechos de cadaindividuo yen la correcta administraciónde la justicia.

Particularmente, a partir de la últimaposguerra mundial, el crecimiento delEstado y su consecuente agiganta -miento fueron estimulados para promo-ver el desarrollo mediante proyectospúblicos de gran escala. en su mayoríaejecutados por empresas públicas

muchas de las cuales han sido liqui-dadas, fusionadas o privatizadas- ypara garantizar mayor equidad en lasatisfacción de las demandas ciudada-nas

Sin embargo. la década de los 80reveló que. a pesar de algunos progre-sos importantes, en términos generalesel crecimiento del Estado no cumpliósus cometidos y, en realidad, generodéficits públicos acentuados, crisisfinancieras, ineficiencia y mayor des-confianza de la población en relacion ala gestión gubernamental y menosequidad social, como lo demuestra laextraordinaria concentración de lariqueza, del capital, del ingreso y de laproducción de bienes y servicios enmuy pocas manos, derivada de la crisisy del cambio de estrategia económicaque privilegia al sector privado comonuevo motor del desarrolla. La expe-ri encia histórica demostró que la simpleexpansion de las actividades del Estadosirvió poco - o nada- al propósito dealcanzar mayor eficacia en la adminis-tración pública y equidad social. Hechoque obliga a buscar e instrumentar

nuevas tecnologias de gestión, capaces de cristalizar el mejoramiento real de lascondiciones de vida de millones de personas en condiciones de pobreza y pobrezaextrema. a efecto de preservar o recuperar la gobemabllldad y la cohesión social.

El reto de nuestro tiempo. entonces, principalmente en los paises en proceso dedesarrollo. es erradicar la pobreza -no sólo atenuarla o moderarla- Paradójica-mente, es constatable que la pobreza, no obstante los programas y recursos em-pleadas en la acción social se ha incrementado a mayor velocidad en los últimosanos, principalmente a partir de la bien llamada "década perdida".

Frente a este panorama. la administración pública da la impresión de ser un malque no tiene cura A pesar de las reformas administrativas instrumentadas, la situa-ción vivida en el sector público continua siendo desalentadora La sociedad muestraimpaciencia e impotencia ante la incapacidad gubernamental y administrativa paraofrecer respuestas favorables a sus necesidades y expectativas. Las reformas admi-nistrativas han mostrado sus limites. siendo necesarias transformaciones radicalesen el aparato público, cambiar el paradigma burocrático y transitar hacia una nuevacultura de gestión pública, generar grados crecientes de adaptación a los cambiosocurridos en la sociedad. o, mejor aun, desarrollar capacidades de gobierno paraanticipar necesidades y oportunidades emergentes. de modo que el poder públicoeste en posibilidad de actuar de manera p'oactiva. anteponiendo la oferta estatal a lademanda social.

En este contexto global de incertidumbre . de crecientes y complejas demandasciudadanas para mantener un sistema democrático y descentralizado de poder quetenga como principios orientadores la equidad .:a justicia y que genere un gradorazonable de bienestar a pesar de la restricción de recursos de diferente índole. lagestión publica es punto esencial en las transformaciones del gobierno. Cantrihuye auna mejor. racional y oportuna atención de las necesidades sociales y requerimien-tos de la vida estatal, favorece una vinculación más eficiente con una sociedad masplural. más informada, más demandante y participativa, permite encarar la compleji.dad de la vida social y politica leyendo' las señales de lo que sucede en la realidad,promueve las niciativas y la organización de la sociedad civil en el plano social.económico. politice, cultural. administra y aprovecha recursos. a la vez que diseña yejecuta politicas, sobre todo de beneficio social y económico. afronta creativa. res-ponsable y estratégaamente contextos, conflictos y escenarios que el paradigma delproceso administrativo no considera en la visión de los problemas sociales y públi-cos: establece, una comunicacbu directa con los actores e interlocutores que partici-pan en la vida pübllea. genera más y mejores capacidades al gobierno en el marcode los requerimientos que impone un mundo interdependiente, abierto y global.

Asimismo. como tecnología de buen gobierno. la gestión pública no es proclive ala centralinación administrativa ni a la rigidez burocrática. Se sustenta en la descen-Palización politica y en la democratización del poder; en instancias de decisión flexi-bles, adaptahvas y horizontales; en una función pública- responsable y profesionali-zada

Desde diferentes ópticas y perspectivas, los articulas y ensayos de la Revista re-flexionan sobre el importante y vasto campo de estudio de la gestión pública ^gerencia pública, como la denominan algunos analistas e investigadores del toma-precisan su significado, método y contexto que lo hacen un campo de estudio nuevo,distrito, pero no separado de la administración pública. aluden a la necesidad decambiar el paradigma bumcratico. a fin de ofrecer respuestas favorables. oportunasy de calidad a las demandas sociales: identifican los elementos necesarios para suinnovación. democratización y profesionalización; resaltan su importancia cornocapacidad de gobierno y para preservar o recuperar la gobernabilidad y el bienestarsocia]. definen el ambiente en el que se desenvuelve. las transformaciones querequiere y los retos presentes y futuros en el contexto del cambio estructural, deglobalización apertura y competitividad.

Confiamos que los trabajos publicados en este número , propicien el análisis e in-vestigación para mejorar la gestión pública. tan necesaria en nuestros días pare'.afrontar realidades cambiantes, complejas e inciertas; resolver nuevos y viejas pro -blemas que reclaman atención y solución efectiva, responder con flexibilidad y opor-tunidad a los cambios que vive y demanda la sociedad. incrementar el bienestarsocial y fortalecer el avance democrático.

M. en D . Marco Antonio Morales GómezPresidente del IAPEM

Rey ca de ( Estado de Mérimdel fmtitam de Ad

EL CARÁCTERMULTIFACÉTICO DE

LA GESTIÓN PÚBLICACONTEMPORÁNEA

Ricardo Uvalle Berrones-

IntroducciónEste trabajo tiene como

propósito reflexionar sobreel importante y vasto cam-po de estudio que es la ges-tión pública. En tiempos enque el papel del Estado es

objeto de revisión, la ges-

tión pública no puede

quedar al margen de lascontroversias que se gene-ran por vincularse estre-chamente tanto con el go-bierno como con la admi-nistración pública.

Su importancia radicaen que es punto de apoyopara organizar, implemen-tar y evaluar las accionesadministrativas y guber-namentales. No es un ins-trumento neutral ni avalo-rativo, sino comprometidocon el sistema axiológicode la vida pública. Es uninstrumento que respondea contextos públicos degran densidad y a procesosque, ubicados en el ámbitode las sociedades abiertas,demandan al gobierno y laadministración públicarespuestas puntuales yeficaces. De ahí que la ges-

Dcctor en Adnwúslraoinn Pubiici pora Universidad Nacional Autónoma deMéxico (UNAM); ha publicado nunmm

arncnln. y ensayos et óun .;da.c ..tas ' ,ales wnmaeronales;

autor de r u libars, siendo el estimalaca rmnsknnonorrer de- r mno y la Adrui-risKarión R4,na .n la Soriedr 1 eornrrapa-

mr al tualmvnt, es luvesligodnr Nan,al } Pmfrsoí rn la Facultad de Cien -

. ra, Polilicas y Soxiales dQ la UNAM.

tión pública sea revalorada

tanto en su carácter orga-

nizativo, institucional y

social.

La gestión pública espieza clave de los procesos

gubernamentales y admi-nistrativos. En este sentido,es palanca de la acción or-

ganizada del Estado y pun-to de confluencia para quelos grupos organizados dela sociedad tengan oportu-nidad de enlazarse con elgobierno a través de accio-nes específicas.

El Estado en la sociedadcontemporánea

En la vida de las socie-

dades contemporáneas la

tarea del Estado es de im-

portancia creciente. Sin él,

la sociedad no tendría los

apoyos y recursos que

permiten desarrollarla en

cuanto un sistema produc-

tivo y distributivo. Para tal

efecto, se elaboran y apli-

can políticas de gobierno

que tienen por objeto aten-

der, ordenar y solucionar

problemas que son de inte-

rés público.

Para la sociedad, el Es-

tado es la organización que

garantiza el desenvolvi-

miento de sus capacidades

y talentos. Ningún aspecto

de la vida social deja de

atender el Estado para ase-

gurar que sus condiciones

de vida sean óptimas. La

i mportancia del Estado es

un asunto de carácter es-

tratégico, pues sin él, no es

posible que la vida indivi-

dual y colectiva tengan

elementos de realización.

La acción del Estado esindispensable para que losprocesos vitales de la con-vivencia pública sean mo-tivo de atención y apoyos.Los recursos que el Estadotiene son de aplicación pú-blica. Se destinan para ven-tajas y beneficios compar-tidos. Son recursos quetienen fines sociales y, porsu importancia, son deefecto multiplicador.

Los recursos del Estado

son un medio para que la

vida de la sociedad se de-

sarrolle en razón de objeti-

vos que tienen fundamen-

tación política y pública.

En este sentido, las tareas

del Estado son de relevan-

cia incuestionable y en esa

medida, es la institución

que, por sus atribuciones,

tiene la capacidad para

dirigir, coordinar y esti-

mular las energías e inicia-

tivas de la sociedad.

Lo importante en la ac-

tividad del Estado es que

no se convierta en una car-

ga perniciosa para la vida

pública. La efectividad del

Estado no depende de su

volumen burocrático y

administrativo, sino del

modo en que es capaz de

articular los deseos de la

sociedad y de cómo las

organizaciones civiles son

convocadas en la defini-

ción de las metas colecti-

vas, a través de la coopera-

ción entre las institucio-

nes.'

r las m.tltlci(ne. . menten yue laiedad .se desmorone siem pre qne hay

algo que ^t pida yne e l,.moronen lasnstimcinoe. Por u a parte las insha,-

uoms oos protegen de las ronscucnaas

4

'Qpem

R,-la d,1 GtninOo Ar d.lrninimuo ion PRMirn Jet Lrtodo de Meruv)

Desde un ángulo cons-tructivo, el Estado visiona-rio no desplaza a los agen-tes privados ni a las orga-nizaciones públicas. Reco-noce la importancia de losmercados y no deja las po-líticas de bienestar en rua-nos de las organizacionesno estatales. Concibe elbienestar social no a partirde numerosos agenciasgubernamentales ni deprogramas burocratizados,sino con base en lo quesignifica la economía delbienestar. Esta reconoceque el logro de los benefi-cios colectivos nn implicarenunciar al progreso indi-vidual.

En todo caso, es premisade un Estado visionarioprocurar que la vida indi-vidual sea próspera paraque la vida colectiva seaconsistente y productiva.171 Estado visionario respe-ta la vida privada, alientala vida pública v finca enambas la clave del creci-miento económico v el bie-nestar social, No se defineasí mismo copio instituciónpública, sino que abre ca-nales de participación y

representación para quelos grupos de la sociedadtengan oportunidad deopinar v deliberar en lorelativo a los asuntos pío-blicos.

El Estado visionarioresponde a la sociedad,reivindica la importanciade los espacios privado ypúblico; tonta en cuenta losocial para impulsar políti-cas orientadas a la búsque-da del desarrollo con equi-dad- Así mismo, se apoyaen la política para convo-car a la atención de tareasque son de interés público.También se aleja de losvalores que tienden a eri-girlo en el centro majestuo-so y faraónico de la convi-vencia pública,

El Estado visionario norealiza todo ni pretendeinhibir a la sociedad, Con-sidera que la sociedad esun espacio de creatividad,iniciativa y realización pa-ra fomentar la cultura em-presarial v el trabajo pro-ductivo Considera a lasociedad como un espaciode recursos, energías y or-ganizaciones que debenaprovecharse con sentido

planes, programas y pro-vectos.

En la sociedad contem-poránea, el Estado acreditasu carácter visionariocuando a través de accio-nes de gobierno v de unaadministración públicacompetente, crea las condi-ciones óptimas para elmejor desarrollo de la so-ciedad. El Estado visiona-rio gobierna v ad ni in fistrareconociendo que tienerecursos limitados, mismosque deben aplicarse concriterio estratégico.

Ti] Estado visionario noincurre en el diseño e im-plementacion de políticasdistributivas, sino funda-mentalmente regula tortas.Esto significa que en unaetapa de mercados activos,abiertos e innovadores,alienta v respeta la inven-tiva empresarial como pie-za fundamental para gene-rar la riqueza material. Portanto, las políticas econó-micas son consecuentescon su capacidad fiscal ycon la valoración de que eldesarrollo económico vsocial es empresa común,no exclusividad del Estado.

t a responsabilidad' dellistado es de trascendencia.

público.dasmrce,as de la pasiesn p del ^nte,;spropio puro por la oro In, Insliwaonv,.

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J I I d fi deI Kyuaville. 121- i,srm i ,l ...n1alig s dos —ra s . I actuar, elegirdecidir como si hiera un mandamientLo

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le., A4ai.n, C.odua FJtlorial,l oon, '.]4(.

Considera a la sociedadcono un espacio de fuer-zas v recursos finitos quedeben ap rovecharse a par-tir de políticas eficaces.Para el Estado visionario,la sociedad no es un cuer-po inerme la reconocecorro suma de tuerzasreales V potenciales queexigen capacidad de go-bierno para traducirlas en

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"])otitis d, l,1 I o de pnr^Jo.cn cdn .alud, numclon, cerreraa ent dul iada superar la. hruc,asneyaaades, capa,. de in1 pnisar l a 1 11 1

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l y Nue,aYork,Su , , V o ,l de 1 aperto s, 1.ada por la División du r_,obemal.iIidad,Al,n.mstraa an I'fibllei 1 Finanzas de

Revista del /nslin,lo de 1dminúv,urvdn Rlldim del Ertado de Merara

Por lo mismo, es el grancoordinador de los esfuer-zos públicos, privados ysociales. En la sociedadcontera poránca es unafuerza positiva que tiene asu cargo el cumplimientode tareas que son determi-nantes para la vida en co-mún. La estera de su com-

i.,. Na, u,,;d.,,.. , de r Uy?, p

petencia es delimitada,puntual y específica . Estoi mplica que realiza lo quees necesario para la vidapública v no asume tareasque en sentido estricto sondel ámbito privado y so-cial. Con este perfil, el Es-tado no gira en su propioeje, sino que funge comopunto de referencia, coor-dinación y estimulo en fa-

vor de las fuerzas produc-

tivas de la sociedad.

El Estado visionario re-conoce la importancia delos mercados en la vidasocial. Destaca su utilidade importancia para que lariqueza material sea pro-ducida con el concurso delos agentes privados y pú-blicos. Los mercados sonsitios para conseguir ven-tajas individuales y orga-nizativas. Son el lugar paraque los individuos, losgrupos, las empresas v laspolíticas de gobierno secombinen en favor de lascondiciones objetivas devida.

Para el Estado visiona-rio, la regulación efectivade los mercados es tareaimpostergable. Sociedad Vmercado son para el Esta-do visionario punto dereferencia que acredita suresponsabilidad para cui-dar el interés público. So-ciedad y mercado articulanfuerzas productivas quepermiten movilizar v mul-tiplicar la riqueza material.La vida contemporánea secaracteriza porque la acti-vidad del Estado en la so-ciedad rebasa los enfoquesgubernamenta listas, paraadoptar políticas públicasque tienen la ventaja deconjugar el esfuerzo ciu-dadano con los recursosdel Estado.

Los tiempos del acti-vismo estatal en sentidonegativo empiezan a que-dar atrás. Hov, el Estadotiene ante si nuevas reali-dades que exigen no tantode la contundencia para

6

1c 11,111 Ao(1nrti0rlo r/e Adrnininrnrüni Puh/i,i, f,1 / /,,dn'/e M,,-

orienta] el comportamien-to de las economías, sino lacreación de condicionesóptimas para que la socie-dad tenga la oportunidadde desarrollarse con efica-cia, productividad v resul-tados positivos. Ante estepanorama, la función delgobierno también es moti-vo de revisión v en lugarde alentar la visión degrandes gobiernos, procu-ra que los mismos tenganun carácter facilitador enfavor de la sociedad.

Gobierno ffacilitador

Los Estados son organi-zaciones que fincan en losgobiernos la tarea de alen-tar el progreso v la calidadde vida en la sociedad. Losgobiernos son un conjuntode sistemas de dirección,estimulo N desarrollo quetienen como objetivo tra-ducir en realidad los com-promisos axiológicos delEstado. Su capacidad derealización es la clave paraubicar su consistencia oinsuficiencia.

Comprometidos con eldestino de la sociedad, tie-nen a su cargo la definiciónde las grandes tareas sercíales, económicas v políti-cas- Claro esta, decididasno de manera unilateral,sino tomando en cuenta laopinión y la participaciónde los grupos ciudadanos.1 'or ello, el gobierno eficazes un creador de condicio-nes en favor de las activi-dades privadas y públicas.No tiene carácter estatizan-te ni postula como objetivo

realizar todo tipo de acti-vidades.

En todo caso, funge co-mo institución facilitadora,es decir, de coadvuvanciaen favor de lo que tieneimportancia sectorial C deconjunto. El gobierno faci-litador es resultado delEstado visionario. Es untipo de gobierno que sedesenvuelve en razón derecursos disponibles, de laintegración de la agendainstitucional, el respeto porla agenda constitucional yel grado de dinamismo delos grupos de interés. Nodecide en términos politi-zados, poro sí políticos.Esto significa que no tienepropensión para atendernecesidades v carencias,sin antes evaluar la dispo-nibilidad cuantitativa vcualitativa de los recursosque administra. Es facilita-dor porque toma en cuentaque la dinámica sociedad-mercado-ciudadanos tieneventajas propias, es decir,son elementos que conui-buven con inventiva, orga-nizacion v recursos a laatención de los problemasN las carencias públicas.

El gobierno facilitador'tiene capacidad para cmn-

1 xa -,n ada. la 1.1...nrta ,h , n.

1ardaadnr 1-1 "["ti L Irau lnnom ta a L, , arv.I c I, r

vqt L doJóillz - rnp;lamm^m+ ¡ pmwdmnom^c n^larionnJm aw pnsupuae¢a, pononal, rom-

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.nrl, paoT ^ . i.Ii, cpsdrri-„i.w a. Ira. L']^s,lnajRS : ,ú ^n n^dn,^,

cnhmos d, ,,tliAad mi la podando .le, uin, ..7 vna, ni'I su,iuu

n,•s-cln n6, s.,ntan" r..m oll, Ls n,ard,,,

prender p-ovectos que noexcluyen a las organizacio-nes civiles v sociales. Entodo caso convoca a lasdistintas organizaciones dela sociedad civil para queparticipen en tareas quetienen alcance público, pe-ro que no necesitan que elgobierno las tenga a sucargo. El gobierno' facili-tador es de naturalezapromotora v emprendedorra. Es promotor, debido aque lo medular de su res-ponsabilidad se sustentaen tareas de coordinación,es decir, tiene capacidadpara enlazar recursos, ca-pacidades C organizacio-nes de la sociedad haciacompromisos especiticos.Es emprendedor, porquetoma la iniciativa en favordel desarrollo de la socie-dad v porque tiene inven-tiva para ordenar con crea-tividad vía medios institu-cionales, el estuerzo disím-bolo de las fuerzas v gru-pos de la sociedad.

171 gobierno facilitadorconcibe, diserta e imple-menta políticas públicas encuanto método que permi-te vincular la inteligenteacción del gobierno` con la

Fsv mL. Creduaj., dv Pdm isbaa, IYUCre.

Hio-,, 109'. p.

' h, ^d, a d,•1 r,,^si..n^., c^, ^slad''r o, n.' .,,

I11, `1'11 . Poni n bmnlur sois— csh' pro-I,,, m s111 l......1 inl ," o.ai.n- I.,ib.ijo rL rJo SinL h.ib,il c 61.1u' Na

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1 '103. pp. d`^ aA.

a„„„ h']n,'nt,' o.,n pulllcodu^ o.nsd

Ree m del Lr.nN,m de Admbtinmei n Púber

inventiva y las capacidades

de los grupos ciudadanos.

Con la aplicación de políti-

cas públicas, el gobierno

facilitador no desplaza ni

se sobrepone a la sociedad

y es en cambio, un produc-

tor de condiciones idóneas

para aprovechar con racio-

nalidad progresiva los es-

fuerzos públicos y priva-

dos en favor del bien co-

mún.

Una ventaja del gobier-no facilitador es que suconsistencia institucionalno depende de su tamaño.Es decir, no aspira a la ex-pansión de estructurasadministrativas y de políti-cas que carecen de justifi-cación. Es un tipo de go-bierno que depura su vo-lumen burocrático, a efectode no incurrir en duplici-dades, costos innecesarios,atribuciones difusas, tra-mos de control inconexos varreglos politizados que leconfieren más importanciaa los medios, no a la nece-sidad de cumplir tareasque otros grupos de la so-ciedad pueden tener a sucargo.

A través de las políticaspúblicas, el gobierno facili-tador puede tener un perfilóptimo de desempeño ins-titucional, dado que lasmismas denotan que lasdecisiones V acciones degobierno sean productivase socialmente necesariasdesde el momento cn quelos grupos ciudadanos tic-

sbrwv v I etrr I'Iaslrik, N I r,p tau

t eesler, 1`r•,,.

,1 r,mda de Meri,

nen oportunidad de parti-

cipar en los cursos y la

evaluación de las propias

políticas.

Otra ventaja del gobier-no facilitador es que sepronuncia en contra de lasestructuras administrativasdensas° y que por tanto,provocan la erogación decuantiosos recursos mone-tarios que tienen incidenciafiscal. Mientras los costosadministrativos y organi-zativos sean onerosos, losgobiernos invierten más enlas esferas de la burocracia,no en la importancia de losespacios públicos que de-mandan una economíaproductiva y una atencióneficaz para los rubros delbienestar social.

Cuando las estructurasburocráticas consumen engran escala recursos mone-tarios, en esa medida dis-minuye el excedente eco-nómico que se produce enla visión de la economíapública, no de la economíade Estado En consecuen-cia, el gobierno facilitadoremprende podas adminis-

Par., I„I esta enelidad , la divacanhnl del Gobremo tlm.o que forl.9eror.r Irf 1 nT

'11, a de ns l <Ira 1s Iátfiea.que.♦l .merco i mplantar adun .ts, xmuF-Inneamrnta, aMrgar aulonontia a lecunidades open<ionales para tomentar la< calivialaal , úmovaaol, a el compmmiwcon la excelencia . Cabe subrayar yne de

erJe, .^ la experiencia InlernacionaI, si^tl;ab;ern .. s<<e pnsos^s de

metan ^, ide ^r^la capacidadm^rnrca, ccr ial o Ifolittca par 1 elu.o dsrelirar de manera rtec tca .erciewe

las empresas sut,contratida., paraprretar lus . . e pablkos e p^ vdcabrir 4icilrn arlo eutan,s pan lar la polis l p n1 acarllis-

io soltado el ira .. n total ddpn ato

e.Santanoi Rabo11 . Lronunln.

,fnr. pato.

trativas en aquellos rubrosque no se justifican e iniciala revisión a fondo de loscostos y desventajas queimplica el peso y el mante-nimiento de la burocraciainercial e improductiva.

Los efectos perniciososde la burocracia improduc-tiva se reflejan en el desa-rrollo mismo de la socie-dad. Por eso, el gobiernofacilitador propicia condi-ciones de vida que se rela-cionan con fines producti-vos del mercado, la necesi-dad de alentar la culturaempresarial y estimularque la vida en conjunto dela sociedad sea justa yequitativa. Para el gobier-no facilitador, los fines so-ciales no son renunciables.Lo importante es que seauna institución que apoyea las fuerzas productivas ysociales, para dejar en ma-nos de las mismas los sec-tores y ramas de la econo-mía que en sentido estrictono tienen justificación paraque continúen como atri-buciones del gobierno.

La gestión pública en el

gobierno facilitador

Tomando en cuenta lanaturaleza del gobiernofacilitador, es importantepuntualizar cuál es el lao-dus oprrindi que le permitacumplir con los fines so-ciales P públicos que tienea su cargo. El[u significaque sus medios de accióndeben ser congruentes conel perfil de que es un go-bierno acotado, no sobre-dimensionado. En conse-cuencia, el puente que co-

p.... 1,d,11 In,

munica al gobicnio facili-tador con los distintosgrupos ciudadanos es lages(ián pública.

Ubicada en el centro delas decisiones y accionescontinuas, la gestión públi-ca se traduce en un conjun-to de movimientos quepermiten la gobernación yla administración de la so-ciedad. Su papel respondea la complejidad organiza-da que se condensa en lavida misma de la sociedad.La gestión pública es unmedio que articula capaci-dades, recursos, valores,negociaciones y resultadosorientados a transformarcon sentido positivo lascondiciones de la vida pú-blica lis un medio paraque el gobierno establezcavínculos funcionales con lapluralidad ciudadana. Esun medio para ordenar laacción del gobierno to-mando Co cuenta a losgrupos de interés, las do-mandas en competencia, ladisponibilidad de los re-cursos v la cobertura de laagenda institucional. Eneste sentido, el contexto dela gestión publica se inte-gra por estructuras de po-der y por la suma de inte-reses que concurren en ladeterminación de las ac-ciones y decisiones de go-bierno.

En el caso del gobiernofacilitador, sus tareas noestán exentas de los siste-mas de poder e interés. Enél, la gestión pública es unmedio que permite convo-car a los grupos ciudada-

d, hP, 1 ca lún RBdim (II E,.,I,,

nos' para emprender con

cn bndio a daatalar P,bo- la Inlp.atan-

unc rl pú blim no Jaaann paraarta dar <sndadann11 OIdo, p.. "."t a

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Liarla los bospibiles c len s de v-vienda d,1 oh, m, L',1 . du. rrdle,n,^nilnn, publlyuc n. s para lapn.rlalú+n de s u.. HaPeooJ.Sluart 1011 IZ^ Nnguoi. 1 nn....

los mismos, el cumplimien-to de responsabilidadespúblicas que deben vertirsea la sociedad como obras ybeneficios de interés co-mún- La ventaja de la ges-tión pública radica en quees un elemento incluyente,

1 lig a pan 1 11 ';e1 fl ile p,iblica , emle - KI16d n 1 dador 1. F!mdluao del lacio LDm ryvrpn eon Ion,iii, a....I, m.v;co, Fondo de c,dmral..,namie.'. 1n94 p.tvs

9

la( Insu tu(a de Adminimación Púb(ieu dei Nnudo de Mtcim

es decir, de acercamiento,colaboración e incorpora-ción de la opinión ciuda-dana en los asuntos de go-bierno.

Esto significa que las es-feras pública y privadatienen elementos de inter-locución, cooperación yrealización. La gestión pú-blica responde a la vidaactiva de los ciudadanos yno se reduce únicamente alos espacios institucionalesdel gobierno. Trasciende logubernamental y orientasu contenido a partir de loque es la vida pública. Enla óptica del gobierno faci-litador, la gestión públicase caracteriza por su carác-ter democrático, abierto ydinámico.

Es democrática, porquesu modo de funcionamien-to es consecuente con losvalores de la sociedad mo-derna dados en lo funda-mental por la igualdad, lalibertad, la participación yla representación ciudada-nas. Es abierta, porque lopúblico del gobierno im-plica que los asuntos deinterús común sean objetode deliberación, con lo cualse impide que prevalezcanlas decisiones de cenáculo.Es dinámica, porque enfa-tiza lo que realizan los go-biernos, cómo lo realizan ycuánto cuesta lo realizado.Su naturaleza no es el go-bierno de lo formal, sino delo factual, es decir, de loséxitos, los fracasos, las in-suficiencias v de la calidadde los resultados interme-dios v finales.

El mundo real de la ges-tión pública es el gobiernoen acción. Por tanto, y enuna visión constructiva dela vida pública, se enlazacon los procesos de direc-ción consensada, es decir,con los procesos que tienencomo sustento las tareas decoordinación que permitena los grupos ciudadanosinvolucrarse en las deci-siones públicas. En conse-cuencia, el sistema de valo-res de la gestión públicacontribuye a que el gobier-no facilitador sea entendi-do como un gobierno em-prendedor Y un gobiernoemprendedor tiene comopremisa contribuir a que lasociedad, el mercado y laacción ciudadana tenganlas mejores condicionespara procurar su desarrollofructífero.

Sin duda, los rendimien-

tos de la vida social v eco-

nómica dependen de la

efectividad de la gestión

pública. Regularla, esti-

mularla, apoyarla e impul-

sarla son propósitos de un

gobierno que alienta las

iniciativas individuales y la

capacidad productiva de

los ciudadanos. La gestión

pública en el gobierno fa-

cilitador promueve la fuer-

,,,doctor I zyuc"p

min,^n

1. , raeol.I,di— m.- yne ne

puadv .,,

N1 mimo, npo oxl.tc o,apor .. u,n pensar en trinos de los re-lt,dnn

de las inRrvencumes del sector pí,blleequa u, lo, rígidas pr.,, ,, , estrurlurasyuo rogul,n dichas Intorven....-, .Sh,n, P:,vid, "L, nueva gusten, ...J'h a.mt...) Icnra ,e e disnrct.. 1 c

<, pe -

pocma intem,d„n,r, , : R,vst1 tAiLnirnsh'nrien l'('"", N O U N1111111,I NAI',1996, p.75.

zas productivas de la so-ciedad a través de políti-cas, no de estructuras bu-rocratizadas. Las políticaslas apoya para evitar que elgobierno desplace a la so-ciedad. En cuanto para-digma del gobierno ópti-mo, el gobierno facilitadorse ocupa de que la gestiónpública combine la visiónhumanista de la democra-cia con los imperativos delbien común.

La gestión pública enuna idea del gobierno faci-litador, es un conjunto demedios de realización queenlazan capacidades insti-tucionales en las cuales searticula la acción de losgrupos ciudadanos con losrecursos , la información, laorganización v las tecnolo-gías del gobierno para em-prender la atención deproblemas v demandasque necesitan de solucio-nes que conjuguen esfuer-zos compartidos.

1,a gestión pública no serefiere al rubro de los pro-cedimientos o de las técni-cas administrativas, sinoque tiene como horizonteel cúmulo de problemaspúblicos que afectan a lodiverso del público ciuda-dano . Es, por tanto , un sis-tema de capacidades' dise-ñadas, organizadas, im-plementadas y evaluadas

"('onsiaoro quo I,ay un p,pol p.Hltlvo

las migitudane . publican . En general, s,.portidario de la nueva ga .tian pildle, .-

tienipos pasadas h,emn Ins mejores delsector público propuesto por antigem,-

lo

¡?'iI. (a A,i 1..1,11o

que corresponden a con-textos abiertos, plurales ydemocráticos. Su efectivi-dad deriva de la variedadde pruebas que enfrentapara conseguir la solucióno re-solución de los pro-blemas públicos. Su carác-ter factual es producto dela interacción gobierno-ciudadanos, dado que en lamisma concurren expecta-tivas, negociaciones,acuerdos v decisiones aimplementar.

Su naturaleza consisteen hacer v rehacer las polí-ticas de gobierno, pues enesa medida se respondecon oportunidad al cambiode escenarios que es pro-pio de la complejidad de lavida pública. Su impacto seevalúa en el terreno de lavida ciudadana. Esta es untermómetro para identifi-car la eficacia o no de laacción del gobierno, dadoque las decisiones adopta-das tienen público destina-tario, el cual tiene expecta-tivas de corto v medianoplazo para ser beneficiado.

1 a gestión pública juegaun papel básico en la rela-ción del gobierno' con losciudadanos. Más aun, por-

r , l.I gobnmo , j i trat . . p su, nrp,nu-..

nd,,, ,,o-ad^^ r^ , i,^o , Raí yn^„rmau 11 k115 % se-'nsCrts a l os emdadanos

11 1i11 11i1so-.1n . n 11 n,hi e s, pnri xrnn, o-;^^, la ^nsl .^^ „^a y,^,nu^sin„

p,« esaprod- r In otea e Im , i^sia e l,, rr

r^^rae^nas de .{ L 1-111 ad . n,aarVilla v. f. Lii " L adm,istraa,11puhll,w y al pübLm 1 uda11,11111 '. n

V... o, N1Cxiro. Ene r.t-^llan., ao loe , l..

51

mwunido Poblira riel P,, 1 i ,Ie Vi,,,o

que en tiempos de apertu-ra y competitividad, losespacios públicos no sonexclusividad de los gobier-nos, también son reclama-dos por la acción organi-zada de los ciudadanos. Deahí que la gestión públicasea la base del procesoabierto de gobierno, en-tendido como el acceso quelos ciudadanos tienen paraparticipar en la correspon-sabilidad de los asuntos deinteres público.

Para el gobierno facili-tador, la gestión pública esa la vez un espacio de co-nexión, deliberación,acuerdos y cooperaciónque permite diseñar res-puestas a problemas espe-cíficos, es decir, a proble-mas de grupos de interes.1,a identificación de estosgres pos es fundamentalpara evitar respuestas ho-tísticas, las cuales tienen ladesventaja de homogenei-zar lo que en la realidad escontrastarte. Esto provocadificultades en el nu)mentoen que se decide imple-mentar la acción del go-bierno. Los costos de ho-mogeneizar respuestaspara. problemas diversosson altos. incluyen aspec-tos fiscales, públicos, polí-ticos v culturales que sonde impacto común 1^ pro-vocan descrédito para elpropio gobierno.

En suma, la gestión pú-blica en el gobierno facili-tador se caracteriza por: 1)emprender tareas de coo-peración entre el gobiernov los grupos ciudadanos; 2)por evaluar costos y ven-

tajas de las decisiones yacciones públicas; 3) alen-tar la coordinación de losagentes públicos en el mer-cado; 4) reconocer que enel espacio público tienencabida los grupos privadosy sociales; 5) convocar demanera plural a los ciuda-danos en la atención deproblemas comunes; 6)articular los esfuerzos pú-blicos y privados que per-mitan una mejor Corma deatención y respuesta a lasnecesidades de interés ge-neral; 7) dejar en la respon-sabilidad de los agentesprivados diversas activi-dades económicas v deservicio que no justifican laintervención del gobierno;8) reconocer que en la vidapública coexisten mercadoseconómicos, políticos ypúblicos con sus corres-pondientes grupos de inte-rés; 9) destacar que en lacalidad de los bienes y ser-vicios no deben omitirselos criterios cuantitativos;10) que en las decisiones vacciones del gobierno hade prevalecer la democra-tización del poder; 11) des-tacar que el poder con vi-sión ciudadana aplica co-mo mótodo institucionallas políticas públicas; 12)reconocer que los procesoshorizontales de decisiónnon más eficaces que lasdecisiones copulares V 13)reconocer la importa ociade. la evaluación pública entórminos de impacto, esdecir, de aceptación o re-chazo de lo efectuado.

Reoista del Instituto de Administrz¢ión Púbi- dei Estado de Misia,

La importancia de la ges-tión pública como catego-ría de análisis aplicado

La utilidad de la gestión

pública tiene relevancia en

momentos que la acción de

gobierno es objeto de eva-

luaciones que enfatizan lo

que realizan. Lo importan-

te no es puntualizar lo que

hacen los gobiernos, sino

cómo lo hacen, tomando

en cuenta la diversidad delpúblico ciudadano. Unatributo de la gestión pú-blica es que alude al com-portamiento factual delgobierno, no a los aspectos

prescriptivos que formali-zan sus acciones en la so-ciedad.

Lo factual se relaciona

con hechos, situaciones,

condiciones y circunstan-

cias que son fruto de la

voluntad, los intereses y

los valores de los grupos

organizados. Se refieren los

mismos a un conjunto de

presiones que se gestan y

consolidan en razón de las

preferencias y reacciones

de la sociedad ante los go-

biernos. La gestión pública

en cuanto sistema de dise-

ño y realización, involucra

decisiones y acciones que

tienen impacto entre el

público ciudadano.

No es la gestión pública

un asunto de procedimien-

tos, sino un tipo de estra-

tegia que se vincula con la

actividad del gobierno; con

su cobertura, espacios e

incidencia. Como estrate-

gia, la gestión pública se

vincula con la definición de

elementos axiológicos que

dan vida a lo público y a la

política; a lo social y lo gu-

bernamental; a lo que es

del público ciudadano y lo

que debe hacer el gobierno

con sentido de lo público.

Lo axiológico alude a pro-

yectos de vida que tienen

visión pública, dado que se

postulan por los grupos

organizados de los ciuda-

danos y por formas de or-

ganización que aglutinan

intereses y preferencias.

En este sentido, la ges-tión pública se refiere a laactividad del gobierno,

misma que se articula enpolíticas, costos, beneficios,escenarios, nietas y objeti-vos. Esto implica que lagestión pública se vinculacon elementos de medi-

ción, análisis empírico,procesos de experimenta-

12

IPPOm

ae,;,,o del Gamo„ d, roma„C1—- ['ü, a d,! mulo d, 11, —n

cien, tareas de observación

y valoración de la informa-

ción obtenida en tiempo

real.

Se vincula también conlos fundamentos de la eco-nomía pública que, con suscomponentes de gasto,ingreso y políticas públi-cas, permite visualizar lasdecisiones, procesos v ac-ciones de gobierno toman-do en cuenta su contexto,tiempos v protagonistas.Estas características le con-fieren a la gestión públicauna naturaleza aplicada, esdecir, de hechos identifica-dos, analizados v categori-zados que explican las dis-tintas opciones de gobier-no una vez que son im-plementadas en cuantocursos de acción.

Como categoría aplica-da, la gestión pública estu-dia los hechos públicos vsociales en los cuales hayun tipo de desempeño porparte de las institucionesadministrativas v guber-namentales, enfatizando encuestiones de mejoramien-to, rendimiento, eficacia,calidad v aptitud, dadoque se relacionan con elmodo de obrar de las mis-mas. Tanto las acciones degobierno como las admi-nistrativas, responden ensu concepción, diseno eimplementación al mundode lo factual. Pn efecto, lofactual es un mundo deintereses, negociaciones,oposiciones, planes, pro-gramas, alianzas, resisten-cias logros, fracasos e insu-ficiencias que concurren enel desempeño institucional

del gobierno y explican porqué los gobiernos actúande un modo v no de otro,

la gestión publica es unmedio para producir resul-tados v es producto de lasrealidades incontroverti-bles e ineluctables que losgobiernos enfrentan. Poreso, su naturaleza es apli-cativa, es decir, se refiere alos hechos y las acciones,no a los designios ni volun-tarismos que se visualizandesde posturas introspec-tivas e historicistas. Otroelemento importante de lagestión pública es que tra-baja no con supuestos, sinocon el mundo del ser, esdecir, de las contradiccio-nes, los opuestos, las ac-ciones v lo factible. No sesignifica por ser una meta-teoría, sino una categoríapositiva, la cual exige des-tacar que la metodologíade la gestión pública sonlas aportaciones que nacendel conocimiento aplicadoen sus facetas de observa-ción, experimentación, en-sayo v error, comproba-ción empírica.

1.a metodología positi-vista es consubstancial a lapropia gestión pública vconstituv e ni) recurso paracaptar, ordenar, concep-tuar sistematizar v cuanti-ficar. Sin estadísticas, coefi-cientes v regresiones; ensuma, sin elementos cuan-titativos, no es posible me-dir y corroborar lo que seafirma como idea, supues-to u opinión. La gestiónpublica es inexplicable sinla demostración de los he-chos v ello implica la apli-

cación inevitable de los

métodos cuantitativos.

Para la óptica de la ges-tión pública los hechos tie-nen tratamiento conjetural,no definitivo. La elabora-ción y el ajuste de las ac-ciones públicas compren-den lo relativo a metas,tendencias, condiciones,rendimientos v desempe-ño, mismos que debenanalizarse a partir de cate-gorías operacionales.

Esto significa que en ca-da uno de esos elementoshay indicadores de medi-ción que permiten la apti-tud para manipular coninteligencia aspectos espe-cíficos de la realidad en-tendida como problema oconjunto de problemas.Las categorías operacio-nales" aluden a situacionesfácticas relacionadas con latoma de decisiones, lasestrategias para generarresultados, los cursos deacción orientados a vincu-lar el gobierno con los ciu-dadanos v la interconexiónde factores que se caracte-rizan por la aplicación derecursos monetarios, técni-cos v financieros que danvida a las actividades delpropio gobierno.

Un punto específico dela gestión pública es que serefiere al análisis situacio-nal, el cual se integra por

" °rl oper,cionalisna., In d«kmu de.Ir e„ , , eep,.s ,e..rmos debe„ rdem„ d....,, r, de„},erae,.,I1C. de„edi,,e,,, pl:,,,le, „usrt„d deproblp, a ,n leres.,m, ]o ha, "11n , m.,,;.. e m11;,,n., ;e„puede ser desecha . arsI.,en,¡.,menm e

wri,,,r,us s„ t i r—e pop— r., Kad,, 1, r,i r ,, naadrld, E,rs,

II IC;,Iset p. p

1,1

Rci

variables complejas de es-tudio relativas al examencrítico de problemas. Eneste sentido, el origen ydesarrollo de los problcmas son categorías querefieren a situaciones en lascuales hay restricciones,contingencias y actores queconcurren en la alteracióno limitación de las decisio-nes v las acciones.

El análisis situacionalvisualiza centros institu-cionales que articulan inte-reses, normas, procesos yacciones encaminados agenerar un resultado espe-cífico. El conocimiento delos hechos en la modalidadde conductas, acuerdos,resistencias, programas,recursos v decisiones insti-tucionales integra, un ma-pa de relaciones complejasv dinámicas.

Esta ventaja del análisissituacional contribuye aidentificar la gestión públi-ca por sus característicasde intencionalidad, delibe-ración, definición v enlacede acciones que dan cuentade la dificultad de conside-rar que el inundo de lopúblico es sincronizado.Por el contrario, es diacró-nico, con lo cual los pro-blemas no se encuentranaislados en cuanto mani-festación, sino que tienenvariables de correlación,interdependencia y expli-cación que destacan sucomplejidad.

El análisis situacional es

un elemento básico para la

comprensión de la gestión

pública. Es una herramien-

ta para identificar el grado

fel M1,1,1o dr A,¡,, rrttrmi5n Pi 1,e riel Escodo dr Atérim

de incidencia que la acciónpública tiene en cuantosistema de dirección ymejoramiento en el ámbitode las organizaciones pú-blicas y su impacto en losdiversos públicos ciudada-nos. Permite trabajar entérminos de cambios ma-cro y microinstitucionales;el ajuste de preferencias eintereses; los cambios es-tructurales e incrementalesy la dinámica de presionesmúltiples que concurren enla proclama de objetivos ymetas que necesitan deconsenso para su acepta-ción y cumplimiento.

El análisis situacional da

cuenta de que la gestión

pública no se refiere a la

conducta regular ni reitera-

tiva, sino que tiene como

universo el mundo de lo

cambiante, en el cual lo

gubernamental y lo admi-

nistrativo son objeto de

formulación y re-

formulación. Lo relativo a

decisiones, acciones, estra-

tegias e implementación se

aplica en arenas movedi-

zas, es decir, en terrenos

que no siempre son maci-zos. Esto significa que lagestión pública tampocono debe entenderse en unavisión predictiva o deter-nllmsta, pues los ámbitosque institucionalizan sudinámica están sujetos areacomodos, negociacio-nes, intercambios y ajustesde tiempo que son propiosde la agenda institucional.

Con cl análisis situacio-nal, la gestión pública sesustenta parafraseando a

Popper en la testabilidad, 'los enunciados," y el mé-todo del ensayo y error.Estos atributos dan cuenta

de que trabaja con proble-mas y áreas funcionales

que tienen rendimientosespecíficos. Por ello, eluniverso de la gestión pú-blica es de tiempos y con-tratiempos; logros v erro-res; decisiones y acciones;intercambios v negociacio-nes; actores y organizacio-nes; opciones v estrategias;valores v dilemas; apren-

dizaje y evaluación; dis-cernimiento y práctica;riesgos y dinámica decambio; escenarios futurosy realidades del presente.

De este modo, la gestión

pública es una forma de

unir el conocimiento abs-

tracto con los hechos con-

cretos para llevar a cabo el

mejoramiento de la acción

del gobierno, a partir de

modernizar las estructuras,

los procesos, los sistemas y

II "Segun esa cencepci,s,, que y„ .,andeFrnda, un sialcoa sólo Jebe .ter con-siderado cientfico si hace a lirnaciones

quo pueden entrar en erfileh, connbsnrvacinucs; y la n, ra de testar uns istema cfect,, tratando do

tabre eaefi,tor, e dedr, t ratando derefutarlo. i\si, la tesabii dad es la mismoque reluabilidad y puede sur [amadaigualmen0., por h, tanto, m

mo cunda

du dcmamcaud Ibid.. p. 312

13 "Feo significa quo las pmposinonus

yue pertenecen a In cienca, a partir dedados ubservacionales verdaderos,

11s ayudlas proposicinnu que puedens crifia,das mediante ci unciadcs

uniaduros•" IFid ,p. M.ta -El mftoda del ensayo y p l error e. Ir,

^,et..d.r I,a. eG,,,inar [,..Irla, 11 1 11

ircdiant- anunciados observacim,alcs, r

ate juai[feacinn es la relacion puramen teLyrica de dedoeibilidad, la c ual ,permite- al irucar la falsedad de enuncia-da, ,n Hales si aeepr.,me^s la v,rdadd, acortes onamiados singulareí'^ 11 u11, H3.

14

RUI

las estrategias que la ad-ministración pública utilizapara cumplir los fines so-ciales y públicos que tieneencomendados.

Conviene destacar quela gestión pública no seagota en la racionalidadinstrumental, o sea, enaquella que enfatiza la re-lación óptima entre mediosy fines. Se identifica máscon la razón práctica, esdecir, con la razón queconvierte las ideas, losproyectos, los paradigmasy los postulados en trans-formaciones factuales.Modificar, superar, trans-formar y reformar la cali-dad organizativa v funcio-nal del gobierno es unelemento básico de la ges-tión pública vista desde larazón práctica. Para ello senecesita discernimiento ycapacidad heurística, dadoque la construcción analíti-ca de la realidad tiene queser crítica v creativa.

La razón práctica es unsustento para comprendermejor la gestión pública ycontri huye a que las capa-cidades organizativas vtuno orales de gobiernosean situadas en la com-plejidad que les es propia yno en la tendencia i nerciale improductiva de queexisten "principios admi-nistrativos" para el abor-daje y solución de proble-mas como las ineficiencia,los fracasos, los contra-tiempos v la aplicaciónerrática de los recursos. Elmundo de lo factual es máscomplejo v dinámico quelo que Simon denominó

A1 lmrhutr. de ddn ,mistra. /,n ,tlhllca PI E',ndo rI,

con acierto como"proverbios administrati-vas' ° lo cuales aluden asituaciones de regularidadcontinua como si las orga-nizaciones públicas tuvie-

ne^an^ r ,1 1 i, el

..,. f ,n., d, l,^ ..prindprt„ r,-^.

un carácter repetitivo ypredictivo, cuando en rea-lidad su desarrollo es unconjunto de acciones creacciones formales e in-formales.

El mundo de lo fachmlse integra por contradic-ciones, resistencias, opcio-nes, acciones, conflictos,cooperación. Saber nave-gar en estos opuestos, es el

Reavm de( Im[inrtn de Asnicientraciárl Máttra del Fttado de Mes,

reto heurístico de la ges-tión pública para llegar asituaciones no deseables yprevistas, sino factibles enlas cuales se combinan de-cisiones de riesgo, conse-cuencias inesperadas, di-námicas de cambio y ellogro de las metas.

En cuanto categoría

aplicada, la gestión pública

puntualiza en las organiza-

ciones públicas lo siguien-

te: 1) el comportamiento de

los sistemas de coopera-

ción; 2) la eficacia de las

capacidades de realización;

3) las formas y modos de

comunicación institucional;

4) la eficacia y congruencia

de las fases de diseño, apli-

cación implementación y

evaluación de las acciones;

5) la consistencia para el

cumplimiento de objetivos;

6) la aptitud para generar

resultados positivos consi-

derando resistencias y con-tratiempos; 7) la congruen-cia entre recursos aplicadosy logros conseguidos; 8) laaptitud pala inducir proce-sos de cambio gradual,estructural o coyuntural; 9)la aptitud para asociar va-lores cuantitativos y valo-res cualitativos; 10) la co-rroboración de que lo or-ganizativo y lo funcionaltienen efecto multiplicadorpara llevar a cabo la trans-formación de las institu-ciones gubernamentales yadministrativas; 11) la co-rrelación entre el sentidode oportunidad y las con-tingencias que alteran losplanes iniciales.

Los compromisos valora-tivos de la gestión pública

La gestión pública nodebe entenderse como unejercicio tecnocrático. Es unerror considerarla exclusi-

vamente como asunto detécnicas en bruto o de es-pecialistas sin sensibilidad,El calificativo de públicareivindica a la gestión co-mo sustantivo. Tampoco esuna reminiscencia del pen-samiento de Henri Fayol,sino que se refiere a la so-ciedad contemporánea, enla cual hay sistemas abier-tos que se condensan en eluniverso de las organiza-ciones públicas, privadas ysociales que tienen caráctercomplejo. La gestión públi-ca es una categoría quetiene espacio y tiempo de-limitados.

En la actualidad, se con-textua en la sociedad pos-moderna, mientras que sise resalta que son las ideasde Henri FayoP, pero ac-

a'imbaja a,n 14 pa,cipioo de la lusttacidn qne 1 ) l a d,vts,ún deltrabajo; 2) li autoridad, 3) la disciplina:4) la unidad de mand; 5) la unidad dadire<rlón, 6) la suboed'ación de lasinterese.. pameularcas al interés general:7) la re n, A) la centraliaaddn;9) la lemrqu a; ill) el orden; al) la equi-dad,12) la estabilidad del personal; 13)la Iniciativa; y 14) la unión del penvnal"-Abundó "[l número de principios de laad i t , tiene lmuta reda

rep gla, toda modi o o adntni.traüva que.anille. el cuerpo social o faNita suLmcionamicnta, ne tncorprna al numomde los preer,ans, al m os durante elrompo que la ..,e 'arifinera, tanalta dignidad. Un cambio en la sit,aóc ,prado detennlnar ol cambio de lux reglasa las erre tal situyoise había dado nac.

tente'. Para Pavn1, los elemenoss de laad niinistración aun. "Previsión, nrganrauót ,, dirección, coordinación y con

-rol' . E ayol, Henri,'Principiosy elemen-tos de la administración , en Pnanpies1, la ndmiuuttnciba , México, PditorialHerrero, 1972, pp. 157, 158 y 185. Sin

tualizadas, se omite que él

formula la categoría lógica

y formal del "proceso ad-

ministrativo" en el tiempo

de la sociedad moderna.

Desde el ángulo de las

condiciones y tiempos, la

sociedad posmoderna en-

tendida como una socie-

dad del conocimiento, se

caracteriza por el predo-

minio de la economía de

los servicios, la revolución

en la tecnología, las comu-

nicaciones, la biotecnolo-

gía, la inestabilidad, la in-

certidumbre, la ruptura de

las contextos, el auge del

comercio y las finanzas y el

desarrollo sin precedente

de la informática y la elec-

trónica.

eutbargo, las ideas de Payo) se refierenn lo h,odamental a lo adnwus(ración

industrial y comercial, misma que pernu-e aünjar las categorías ponencia privada

y proceso minútúermtivn, teniendo mino,,,el,,, de „ apreaeron lar lmldad,wempresariales de la vida moderna, no laeomplgidad organiada d, lee gobiernos, aunque el tttisntn llegare a señalar

a importancia de provee en el mundo delos negocios y que si la previsión no estodo en el gobierno, e. al n naparte esencial de él. anseste sentidri, la

gese ó n publica n e refiere tensalo a la parte preventiva del gobierno,

,c, qua toma en atenta las iicmpos dela posmodetmidad, en los cuales uo essuficiente la noción de célenlo, dado quehay —ramones qne conjugan amutaciones, incertidumbre e inestabili-dades Por tanto, entre la gerencia debayal y In gestión púbhea acial hay

"n ts l h'xtr;vale oeti esy,hice,. 5, lo cual Iiiieulta su homaLga

artificia l, dandy pare, a qne lo sur.pie eta considerado ramo °rah-gnria deanálisis' n tener los elementos quesustenten su veracidad y consistencia. Es

e ente situar la gerenciaprivada y aala gestiSn piblicn en susnrpertivns lutos de a n y enm-pmmisas, para nn caer en laefalaria qnesostiene que son ''iguales'', pues lo ri-vade y lo público dan atento de que la,ciedad y el — n enudados

distintas, tomando en enta las condlr n es de vida del mundo moderno y elprsmadamo

16

i, 1,1,wi PIbOm di noraf > ,t, ni,,,r,

Por su parte, la sociedad1110(1cuna tiene en el calcu-lo, la regulariciad P la esta-bilidad de los sistemas labase de su desarrolla Esademás, una sociedad dechimeneas p la clave de sudesenvoly miento es laeconomía industrial, lasgrandes burocracias, lasrelaciones centralizadas depoder, el auge de los sis-temas de autoridad v unactivo rol del Fstado en losprocesos de producción vdistribución de la riquezasocial v material.

En consecuencia, losvaiole,s v cono Xtos de lasociedad moderna v la so-ciedad posmoderna sondistintos- En esa medida, lacategoría gestión públicatambién tiene contextos,tiempos y valores distintos.Referida a la sociedadposmoderna, se inscribe enlos procesos en quo Cltiempo v el espacio se hantransformado de manerai mportante, debido al ¡ni-pacto de Lis irmnvacloncscientíficas ^^ tecnnlogicas,las aperturas externas, laglobalización v la liberali-zación de la vida social,económica v política, mis-ma que se rige por inter-cambios y comunicacionesque tienen alcance planetario.

La gestión pública con-temporánca enfrenta con-textos inhd itos e hiper-complejos. Su referencia esla mundialización de llpolítica, la economía y IIvida pública. Por tanto, noes un tipo de gestión quepueda ubicarse con laxitud

en el pensamiento de Fa-Vol, pues se corre el riesgode tener como categoría deestudio los designnios, nolas acciones humanas. Estoi mplica caer en la falsa no-cion de que los tiempos vla vida social están prede-terminados, cuando enrealidad el futuro° es denaturaleza indeterminada -Es necesario trascender laraíz etimológica de losconceptos para que seanproducto de la realidadque estudian.

Un este caso, grstuin sig-nifica conducir, controlar,manipular, realizar. I'erocomo categoría tic análisisreferida a la complejidaddel gobierno v la adminis-tración pública, significasaber conducir un país,una sociedad, una comu-

nidad- Por tanto, la gestiónpública" se relaciona con

'- 1a r,

1 panusAal vr.^ rnar ^^, yur- vlv

I O, .ns.r-1 ara. a.ulclurnu

t—n bra -b a, .l.uain,. a 1„ al ,rs.lluan,r, la , -la,1, n canllnl} , 1, i.,, 1 1.,p,„m,dad la .,p. - n.""lvh.oF II ,..anl , , I ortv

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la inlcrcsmIn. ndra :d,,,iurynnu——ta q 1...1 l,er 1 uU

vr c1,a.1 r 1. , „ Iv=4 _ titulo LuirUaamoulü Publiliirr Cnul,,nl inY.

I l ir,, IU11 AH1: 1ngland .,r- apmL,n.oirnv r "L" \1 q;ul , m la np;úm la

pr,l.m:, L, ,dm b—ia l wn 1a inq•.,

los proyectos de vida quese formulan de manerapolítica y pública. Se vir>-cula con lo que es la socie-dad contemporánea }' ha-cia quienes quiere llegar.Se vincula con los cambiosinstitucionales que las so-ciedades viven, como lasreformas, las reinvencio-nes, las reconvenciones vlas re-estructuraciones.

I,a gestión publica no eslo administrativo sitio quese refiere al carácter estruc-tural de la administraciónpública pala en tenderlacomo una organización

pública que tiene unacomplejidad que se vinculacon ta coa nplejidad de lasociedad. ¡.,l gestión públi-ca alude a la vida pública,no a la pericia de las uni-dades privadas para ganarun lugar en los mercados.

I'or eso, dirigir, condu-cir c coordinar son los atri-butos de la gestión públicavinculada a procesos quetiran hacia el cambio. Lagestión pública exige peri-cia emprendedora paraha nstornmar los sistemas decooperación, a efecto deque los gobiernos mejorensu desempeño institucio-nal. Si la gestión pública esconfinada a la noción re-duccionista del umullge-ruc,,f, se incurre en la ideasuperada de que la admi-

„t,d, dn,-rl,. d. ,,,1» pl - 11,11I I n ' r. , 4 , . 1 ,1 1, nn11 11,11 1

. =,.,la d o I ,1,., n L, ,p.. 11 . 1 11, , „ ir r1 uRa,11,11-11 la'-

am» I n I , r la Ivar 1 a sn, 1 - „-nm 1 A llodo lp roa ..+ l i♦ .,,n.í11 'I - r WIn N"I ,c,.

1, lia : I 1 1 l a.I 1 V1 usmeiva 11Il x,phs,: rron, IImda,,rgwnonn , p.,r...1. catar Li. Lvdoy { P:dpr gua Iho 1 uud,^.r R.,mü

pL,. flor , I h b,l,is 1r,r P1,. IS: 1 as1 I .-6-rnlasre,.uvn^, trn p.av. I, C e,%,+.,, oa uae ll Ira I,,,1 liada p ,'1 rr,nao ,I . cullurn

Revista del Instituto de Ad

nistración pública es úni-camente el ámbito de loestatal. Y sobrevalorar lo

estatal, implica desconocerque hay instancias no gu-bernamentales que contri-

buyen a impulsar y nutrirel contenido público delEstado.

La gestión pública tomaen cuenta para mejorar eldesempeño del gobierno la

ración Pública del Estado de Mé

relación que éste tiene con

los grupos ciudadanos. En

efecto, desde los años se-

tenta, y como tendencia

mundial, hay desencanto

ciudadano en lo que reali-

zan los gobiernos. Se han

replantado negativamente

los vínculos de lealtad, cre-

encia y confianza hacia los

propios gobiernos. Los

ciudadanos se inconfor-

man con el desempeño delos gobiernos.

De ahí que la funciónpública viva un etapa dedescrédito. De ahí que seaobjeto de desconfianza. Loshechos de corrupción,"aunados a las ineficiencias,han propiciado un climade adversidad para el ejer-cicio de la función pública.Agréguese también, que laagudización de las crisisson un factor clave paraubicar las controversiasante los gobiernos. En efec-to, la caída en los nivelesde vida, el aumento deldesempleo y de la pobre-za," provocan que la con-

1 4 °zVa e , . ... to el nral n . ,e¡n de ln,L, ano, pÚbhcoai En efecto, cadaez. hay mós hevtaias de h^rror.Inl e,

tioUa :, q„e he,na. ampliado la ecrndn de mal n y ce .rrupción. Peron

don.los delito. .,l;uen s.rn saone. .los n a o que anlc.; hay pacas e e

. c ial v z la 1, o, ,at,, -, ahorax de_r"rada de lo que había .ido

durante ocho Hora.... v haya aumcnla-do la escala de la dephxmcia. Mtmpocos paúes escapan a la atrneton nmn-dial. S aem,olan I,re,eb ,F sólo de loe

mdulns. sino también del m:J manejode otras oh oinaa, yac .uyua.wmontedebe descubrir los malos o.oejos dootras oficinas, no sólo en el 9mhltn localy n. nal, sino también i itr-rnacional;

o sélo en las odrnus del .,, t,r público,o t mhión entre organizaciones e e

gubevnmentalas qne frotan con hNao-,os públicos.. (iden, Gerald, Más

1, de mal manejo de las hmcionartospúblicos , et, Revista de ( -Fina y Pclih-

e, Poi4liet,, M, -,l, Gma, le I nvestiga-a6n y Docencia F.on.mlcas, Vol. VI.No_1,1W?, p. 181.

n, -Viv ,la pobre a puede r blsw,pero atender o cansar dolor a la .s&rirdad

ando problemas a gni,me, v,pobres, e. al perorar, la verdadera teagcdia_ Es difícil reducir más a las se..h,m,auos a la camporia de medios IJprü r nyu,lto par ceptuar lapobrev.a es tener un criterio yuc permitedefinir gura, debe estar un c1 ,cnm, de

leste, inIt iós. F.perifear algunasde c „ a línea do

pobre s a puede abrir ,u tú de la tarta lospobres s, n aquellas cuyos raerles —ndetrajo de cuas nomas , o cuyas lilgpesosestán par deln,jo de esa linea' Srn K.

18

cmRerinu ele! inseimro ele Adminisemridn Púh(irn le E tad,

fianza en las institucionespúblicas tienda a la baja. Secuestionan las capacidadesdel gobierno y se insistecada vez más en la necesa-ria rendición de las cuentaspúblicas. El público ciuda-dano quiere conocer y tie-ne derecho a ello, de pre-guntarse en qué gasta elgobierno sus impuestos;qué métodos utiliza paraevaluar las obras v los be-neficios públicos v cuántocuesta financiar las políti-cas de desarrollo y cómo sedistribuyen sus beneficios.

El público ciudadano noquiere trato de súbdito.Exige derechos v cn esamedida los gobiernos nopueden ser más cajas depandora ni sistemas cerra-dos de decisión. El públicociudadano desea resulta-dos eficaces, no proclamaselegantes. Exige además,que sus impuestos no seanpara sufragar los gastos delas burocracias improduc-tivas v voluminosas. Exigeparticipación y delibera-ción en los asuntos públi-cos y proclama que las de-cisiones v acciones de go-bierno sean democráticaslegítimas.

Los gobiernos enfrentancada vez más la acción or-ganizada del público ciu-dadano. Por eso, la gestiónpública forma parte de losaspectos positivos y valo-rativos que se relacionancon la libertad, la justicia v

,• ,r wa.da pobres' ^ a l a pobreza u,, I'uurtu

R ,- A,uarin ti a, Rct rsh, Ao Adrrn-

nmhnudi 19,hho^, bol 8,, Sao luan.

Puerto llCO, leer, pp i y i.

la democracia. No hav lu-

gar pues, para minimizar

la gestión pública con los

valores del gerencialismo

privado, dado que su con-

texto tiene horizontes pú-

blicos de gran envergadura

y de complejidad incues-

tionable. Un reto funda-

mental de la gestión públi-

ca es saber conjugar con

acierto los valores de la

democracia y la eficiencia.

Si la democracia es unsistema de vida para quelos ciudadanos superenconflictos en favor de laconvivencia civilizada y deese modo llegar a acuerdospara conseguir una vidaeconómica más productivav justa, la eficiencia enten-dida como la relación op-tima entre fines v medios,implica hacer realidad losderechos que los ciudada-nos tienen para vivir condignidad y justicia.

Esto implica que la efi-ciencia con referencia a lademocracia se acreditacuando los ciudadanostienen mejoría significativaen sus condiciones de vidatomando en cuenta losvalores de la justicia distri-butiva, Sin referencia a lademocracia, la eficiencia esuna suma de valores abs-tractos y por tanto infe-cundos. No hay dudapues, de que la gestión pú-blica se vincula con losvalores de la vida pública yen ningún momento sereduce a una mera expre-sión de indicadores eco-nómicos, financieros v or-ganizacionales.

Puede decirse que lagestión pública no es en síuna teoría del gobierno,pero se relaciona con lacreación de capacidadesque se orientan para quelos gobiernos sean máseficientes Enfatiza la cali-dad e idoneidad de losmedios de organización vadministración para que laacción de los gobiernos seamás efectiva y productiva.No se confina a la versióntecnológica, sino que laconsidera un cúmulo deaportaciones para que,como conocimiento aplica-do, sea factible mejorar ytransformar la vida orga-nizativa y funcional de lasorganizaciones públicas.

La gestión pública encuanto modo de acción delo gobiernos tiene conteni-do, valores y propuestas.Su valor axiológico es frutodel tipo de sociedad a laque responde. En este caso,su vinculo con la democra-cia v la democratizacióndel poder le confiere unacaracterística de compro-miso con los proyectos devida. Por su dinamismo, lagestión pública alude a lastareas que se impulsan decara a la sociedad y deacuerdo con los compro-misos que los gobiernostienen para contribuir almejor de desarrollo de lavida social, económica vpolítica.

Retos conte)nporáneos de

la gestión pública

En el contexto de los

gobiernos, la gestión públi-

ca tiene un papel que desa-

19

ón1ita d,1 Mula

rrollar y cumplir. Es piedraangular para que las deci-siones y cursos de acciónsean orientados con efica-cia y productividad. Espiedra de toque para que eldesempeño del gobiernosea mejor v consistente. Enmomentos en que los go-biernos viven etapas detransición democrática se-an continuas o disconti-nuas," reformas, ajustes ycambios institucionales, esimportante que la gestiónpública sea mejorada comoun medio que posibilita larelación más fructífera en-tre el propio gobierno y losciudadanos.

En la actualidad, no sedesvanecen aún los impac-tos que el desencanto ciu-dadano ha tenido, debido ala acción no siempre alen-tadora de los gobiernos.Décadas de protagonismogubernamental han dadolugar a la crisis de legiti-midad que se desencadenócomo forma de cuestiona-miento y descrédito haciael gobierno. Se llegó a con-siderar incluso, que uno de

21 'I .a, Iransu, s de, r3tte., pa -ríen ir nnpuñaJav de u Mavir om ,r gordo aa tausión u cn Pochv,dod.

,pr,d,n . r1,pLdas o lentas neryn

diem„ de estos fact....., pw-aen .,Ninuae , aiemntinuac. Por lo gen ml,

las rontmln. son procesas en los qar sv,n,6,a oI pasa¡e mire formas profttn-

da„terlte arvcrsas ti organtzaciiOn Insti-tudonal de una —,unidad política, entrompa, n,.t, bienn^untentrades y de

. . re par « Ira- 4,s diwomú,uas, por m,parta, sonpnx:esxs de Larnbin informen-tales qne. ta mnien pueden ser prnfitndos,pero yu, sólo sx ———tan Pn el largoplan y presentan u mayor grado deten.i.,n neiitiiid ad cansino,r,,,a.,

n.

nn,n , idmuul...do,1

N I xieo, IFF_ Cuaderno. Ir Divulga-n de la cunera Dem,.-ra rea, 1997,

No. 14, p. 19.

Ammntesrmróu ral,m„ d, 1 Firme„ de Met

los males necesarios que

había que tolerar eran pre-

cisamente los gobiernos. El

desencanto ciudadano se

fincaba en que los proble-

mas de corrupción, los dé-

ficit fiscales y las acciones

burocráticas y administra-

tivas constituyen cargas

onerosas que se solventa-

han con los recursos de las

empresas, las familias, los

particulares y las asocia-

ciones productivas. Preva-

leció durante largo tiempo

la óptica de que se finan-

ciaba la ineficiencia del

gobierno y en esa medida

la gestión pública es objeto

de descrédito.

La crisis de legitimidaderosiona la legitimidad delbig gm,ernment, provocan-do la movilización de losciudadanos, quienes pro-claman la necesidad deatenuar los costos negati-vos de su acción. En estesentido, la relación gobier-no-ciudadanos ingresa alterreno de la tensión y elrompimiento de las lealta-des. Esto significa que losapoyos y la aceptación ha-cia las instituciones públi-cas llega a niveles críticos.En consecuencia, la des-confianza hacia el gobiernofue en aumento. Lo querealizaba el propio gobier-no era motivo de protestas.En todo momento se pro-clamaba la importancia dereformar su modus operandi.En esta lógica, la gestiónpública es puesta en el mi-rador de la exigencia ciu-dadana para que sea unfactor de apoyo en favor dela sociedad, no un mal pú-

blico que debe aceptarse de

manera fatídica e inevita-

ble.

Sin duda, un reto inexo-

rable de la gestión pública

es crear, adaptar v desa-

rrollar nuevas capacidades

institucionales. Esta situa-

ción es propia de que la

sociedad contemporánea

no acepta sin más la acción

del gobierno. Exige que los

gobiernos sean organiza-

ciones aptas para promo-

ver el desarrollo de la vida

común y agencias cataliza-

doras para que la iniciativa

de los ciudadanos sea pun-

to de referencia en la aten-

ción y solución de los

grandes problemas públi-

cos. En una idea de agencia

catalizadora, los gobiernos

deben realizar lo que estra-

tégicamente es útil para la

sociedad. No a les tiempos

del protagonismo guber-

namental es un reclamo de

la ciudadanía activa, lúcida

y emprendedora. En cam-

bio, revitalizar la acción del

buen gobierno es un pos-

tulado central para que la

sociedad recobre la con-

fianza en las instituciones

públicas.

Un reto básico de la ges-

tión pública es contribuir a

que el diseño y aplicación

de las políticas de gobierno

sea eficaz. La capacidad

institucional que se genera

vía la gestión pública, debe

orientarse a que la acción

del gobierno sea oportuna,

continua y eficaz, Las polí-

ticas en este sentido, deben

situarse como tipos de res-

20

i9pgm

puesta para diversos pu-blicos de la ciudadanía.-

Una lección de loa tiem-pos actuales es que las res-puestas itistituciuna le,s nopueden ser hmm^grneas niunilaterales, sino consen-sadas v dilerencimias_ [uefecto, los gobiernos en-frentan realidades distin-tas, pero in[ereonocta(las.En este punto la gestitinpública es parte de los me-dios que se tienen para leerel mwrdo de lo factual ypara percibir las señalesque influyen en la deter-nunación de tos cursos deacción.

la gestión públicaorientada al núcleo de las

políticas de gobierno debeproporcionar las capacida-des tecnologicas, organiza-Uvas y funcionales paraque las decisiones v lasacciones de gobierno ten-gan no sólo lógica argu-mentativa, sino consisten-cia en el momento de Sni mplementacion. 1 a ges-tión pública visionaria nole confiere importancia alos medios en si. Tiene co-mo horizonte los medios,pero aplicados en los espa-

1., —n-1..m L, di..,wn ., Lis reglas r hr i1 tico .,sutit„rva.

danrr.raci,r ph rralista. Ls mnibren uIrlentldad pollea . Ii ulladu0.

^,r son T,li, 1nbr vs adon,a., a,. 11 „1t,1,.111 11 nidad,, quo t1rTnon 1 1 oa,11,1,1n1 .

ft -. ms Ael Fu -, po rt n nomchrsn a r erlac rcguc c nJovl;on e persiguen 9u. p.nplr.. ..,, tlvos

Lsta accplacian c,r ,

v.1 tre unosoln dv. ndaJanla ce^.t ble,c u na

ú,rn.a de ' dvnt,dad polltia nmpornd,la oua[ les pam,nc r

] rrmeua-

mfnp . 1 1 11 1 ir.las, le rla ,nl.lad

Afox, Fnsaro, roma, d, mr,n, ....an... I o F, 14—,

cios amplios, dinámicos vcambiantes de la vida pu-

Es, por eso, un ins-trumento para mejorarcualitativamente la eficaciadel gobierno y' un mediopara no provocar en el pú-blico ciudadano un desen-canto recurrente.

()ro reto fundamentalde la gestión pública es sucarácter adaplativu y co-

rrectivo. Ello implica des-tacar que la racionalidadque: le es inherente es decarácter limitado- Esto nosignifica falta ele capacidadpara abordar problemascomplejos, sino Lonra deconciencia para puntuali-zar que el proceso y lasacciones de gobierno notienen por se culminacióndefinitiva. El mundo Tac-

21

Revista del Instituto de Adminisnaeibn Pública del Estado de

tual del gobierno no esplano, amorfo ni inmuta-ble, sino contradictorio,

tenso y cambiante. Las ac-ciones que emprende notienen óptica unidireccio-nal, sino visión multifacéti-ca, esto es, hay políticasque tienen alcance inter-medio para provocar de-terminados resultados a unmismo tiempo y en contex-tos diferentes.

En este caso, la gestión

pública se caracteriza por-

que sus movimientos son

no únicamente continuos,

sino diferenciados, hasta

llegar al ámbito tanto de

los grupos formales como

de los informales. Es pues,

una gestión que incorpora

para su aplicación catego-

rías como estructuras de

poder, análisis de redes,

conductas sociales y ciu-

dadanas, sitios de decisión,

actores en competencia y

perfil de las organizacio-

nes. Se ubica en el ámbito

de las respuestas flexibles e

inmediatas, dado que las

agendas institucionales

enfrentan a veces proble-

mas que en principio no

tienen cabida. La gestión

pública tiene ventajas es-

tratégicas para responder

en cualquier circunstancia

a problemas coyunturales

o casuísticos.

Los recursos de la ges-

tión pública son importan-

tes para evitar que el défi-

cit de gobierno dañe la vi-

da de los Estados. El déficit

de gobierno es un proble-

ma susceptible de erradi-

car. En la actualidad, se

manifiesta con la existencia

de males públicos como eldesempleo, la pobreza, laexclusión social y la explo-tación de los niños de lacalle.

Se manifiesta tambiénen aspectos como el dese-

quilibrio crónico de las

finanzas públicas, y el des-prestigio de las agencias yentidades públicas. Estosmales entre otros, provo-can que los gobiernos sedesenvuelvan en zonas deriesgo y de oscilacionesque pueden provocar alte-raciones de fondo en lavida de las instituciones. Eldéficit de gobierno es caldode cultivo para fermentarsituaciones conflictivas quepueden llegar a extremosantagónicos e irreductibles.

En este sentido, la ges-

tión pública debe fungir

como un efectivo sistema

de contención, organiza-

ción e implementación pa-

ra evitar que la acción de

los opuestos derive en

puntos críticos e insalva-

bles. En los gobiernos pre-

visores, la gestión pública

debe ocupar un lugar cen-

tral para seleccionar res-

puestas idóneas.

Cuando se aprovechan

sus ventajas, el déficit de

gobierno puede traducirse

en superávit. Tornando en

cuenta los escenarios,

tiempos y retos de la so-

ciedad contemporánea, la

gestión pública tiene que

estar distante -de la buro-

cratización perniciosa y de

la politización decadente.

Debe considerase como un

sistema que aporta estrate-

gias para la conducción del

buen gobierno y no un arti-

ficio sin contexto o referen-cia del tiempo complejo de

un mundo globalizado einterdependiente.

Otro reto de la gestión

pública es que en su mun-

do institucional se conju-

gan sistemas operacionales

que articulan las estrate-

gias y las decisiones públi-

cas. En tal sentido, la ges-

tión pública se vincula con

elementos como: ciudada-

nos activos, proceso de

gobierno, costos públicos,

ciudadanos organizados,

acción de gobierno, conte-

nido de las políticas, parti-

cipación ciudadana, públi-

co contestarlo, gobierno

abierto, beneficios públicos

y mercados abiertos.

Lo anterior converge en

que su desarrollo se enlaza

con alianzas, coaliciones y

criterios que se encaminan

para definir el tipo de mo-

delo que la sociedad con-

temporánea necesita. La

gestión pública tiene con-

textos publicitados y poli-

tizados. Es pieza clave de

lo que realizan los gobier-

nos y modo efectivo para

que la administración pú-

blica sea un factor que

permita canalizar esfuer-

zos y capacidades en favor

del bien común. La defini-

ción política de la gestión

pública consiste en que los

valores del desarrollo so-

cial v económico se deter-

minan en razón de acuer-

dos, prioridades, objetivos,

actores, decisiones y distri-

bución de los recursos. El

alcance público de la ges-

tión pública consiste en

22

1e1 AA,nhi;vpon/u. rann« del F,p„Jn ,a

que su cobertura es el es-pacio de lo público y es porello, un tipo de respuestaque no distingue la condi-ción de vida de los ciuda-danos para que sean aten-didos en términos de bene-ficios por la acción de] go-bierno.

lo político v lo públicode la gestión pública lasitúan más allá de la visióntecnocrática, mercantilistay privatizadora. La sitúanmás allá del tecnicismogerencia], de la visionesreduccionistas V de las pos-turas evangdízadoras quetratan de minimizarla a unasunto de procedimientosy estructuras. La sitúanmás allá de las prácticasdescontextuadas y de laóptica de la rentabilidadsin rostro.

En cambio, lo político ylo público le confieren unadimensión de compromisocon la sociedad, los ciuda-danos V sus organizacio-nes. Se relaciona con pro-yectos de desarrollo v su-ministra un conjunto decapacidades orientadas aque la acción de gobiernosea más efectiva, puntual,justa v emprendedora. Sucontenido valorativo escon la democracia, la parti-cipación v la eficiencia.Ordena funcionalmente alos gobiernos para quc se-an instituciones aptas paraconseguir que la sociedadviva con riqueza, justicia vequidad.

Lea gestión pública convisión contemporánea,combina la planeación, laprogramación, el control v

la evaluación para que laadministración públicatenga rendimientos másalentadores. Postula ladescentralización, la eva-luación del impacto, el re-diseño de las institucionesadministrativas, la reformay la modernización de laadministración pública, lacultura del cambio organi-zacional y de los sistemasde desempeño.

Respecto a las politicasde gobierno, mejora sucontenido y calidad desdeel momento en que susmedios organizativos, es-tructurales v procedimen-tales responden a la nociónde gobierno abierto v de-mocrático. El alcance gu-bernamental v administra-tivo de la gestión pública laerige Cu un instrumento decreatividad institucionalpara que los Estados acce-dan al superávit de go-bierno, el cuál es testimo-nio de capacidades demos-tradas para dirigir 7 coor-dinar la pluralidad de lavida ciudadana. I'or tanto,lo relativo a la calidad devida, el desarrollo susten-table v las fortalezas de lasociedad son el gran refe-rente de la gestión pública.

Su justificación axioleígi-ca esta fuera de cualquierduda. Su compromiso conlo público, lo social v lopolitico la convierten en elinstrumento idóneo de loqne es el gobierno facilita-dor, el Estado visionario cla administración públicaemprendedora_ Su vincO-lación con el público ciu-dadano es ineludible. Su

eficacia tiene como dimen-sión tanto contextos ma-cros como micro sociales,pues la vida contemporá-nea se nutre de actores quetienen presencia no sólo enlos grandes conjuntos, sinoen los espacios que con-densan la energía ciudada-na en los espacios locales,regionales y comunitarios.

Estos retos de la gestiónpública son los que estruc-turan las agendas de go-bierno e influyen en losprocesos que tienden a quelos Estados tengan la capa-cidad para generar los me-dios más idóneos para laconducción v administra-ción de la sociedad. Elcompromiso de la gestiónpública no es con la "manoinvisible del mercado"sino con el ámbito de lasinstituciones públicas, enlas cuales el mercado ocu-pa un lugar importante. Sevincula con la posnoder-nidad de la sociedad v conlos procesos que se orien-tan a crear los instrumen-tos de gobierno relaciona-dos con la mejor y conti-nua calidad de vida.

l.a gestión pública encuanto conducta técnica,tecnológica e institucionaldel gobierno, es al mismotiempo un conjunto derespuestas mul tifaceticasque tocan las fibras, intere-ses, valores v organizacio-nes del poder. Es, por tan-to, un recurso heurísticoque permite combinar laimportancia de la políticacon la necesidad de las po-líticas y de ese modo lograrque los gobiernos v las

ir

acllninistraciones públicas

tengan opciones inteligen-

tes, oportunas v eficaces

para responder a la com-

plejidad que se gesta y de-

sarrolla en las esferas en las

que el público ciudadano

formula demandas, plan-

tea problemas y reclama

sitios para participar en los

procesos de las decisiones

y acciones públicas.

Con clusión

Los Estados son institu-ciones que tienen objetivosv nietas definidas en razónde compromisos, proyec-tos y alternativas de go-bierno. Tienen ante sí, con-textos hiperconlplejos queexigen tratamiento eficazpara abordar condicionesde inestabilidad, incerti-dumbre v turbulencia Tie-nen ante sí, la acción degrupos ciudadano,, que nocesan en el objetivo de quelas instituciones públicassea competitivas y eficien-tes. Tienen ante si, las rea-lidades de un mundo glo-balizado en el cual la ideadel tiempo y el espacio sehan molificado hasta con-figurar procesos de comu-nicación e 1nterea niblo querebasan las troneras na-cionales para integrar una

gran aldea como es la ac-

tual convivencia planeta-

ria Tienen ante sí exigen-

cias que resaltan los valo-

res de la democracia con el

imperativo de asegurar

mejores condiciones,ondiciones devida.

Ante estas nuevas con-diciones, la nueva gestión

del Gmíona de d,bnrnra,onm. Pdblic ad, 1 Ev,,,

pública debe fungir comoun sistema de realizacionesque tiene como base La vi-sión creativa, positiva vtransformadora de La so-ciedad. Sólo así se vinculacon las capacidades de go-bierno para evitar que seareducida únicamente a losaspectos formalistas, pres-criptivos y gerencialistas,los cuales la confinan a losaspectos mecánicos de latorna de decisiones, sinconsiderar la complejidadheurística de las accionesque lleva a cabo.

La nueva gestión públi-ca se vincula con la nuevaadministración pública,dado que son elementoscentrales para lograr lagobernación democrática yeficiente del espacio de lopúblico. La administraciónde lo público es al mismotiempo el nuevo ámbito dela gestión pública, con locual los gobiernos debenentenderse cono los cen-tros responsables de que lagestión pública sea para losciudadanos.

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1

Retinta de(hrsrimm de A d t,,iisna u híblira del Dada J, Nene,'

LA GERENCIA PÚBLICA(PUBLIC

MANAGEMENT):UN CAMPO ENFORMACIÓN

María GuadalupeEnríquez Mendoza'

Juan Miguel RamírezZozaya-

evolución, que tambiénhan enfrentado otros cam-pos en distintas épocas (laPolítica Pública por ejem-plo), lo que es innegable esque como "Snovimiento" lagerencia pública (o gestiónpública como se le ha lla-mado en México) se haconvertido en un campoacadémico muy recurridoen la mayor parte de losgobiernos en el mundo.

En este artículo intenta-reinos precisar cuál es elsignificado, el método y elcontexto de la gerenciapública; estos tres elemen-tos, en su conjunto, hacenposible hablar de aquellacomo un nuevo campo de

mo tal es reciente, y se re-monta hasta apenas la se-gunda mitad del presentesiglo. Su aparición está li-gada también a las trans-formaciones que han veni-do sufriendo los distintosgobiernos en el mundo.

Para definir el significa-do de la gerencia públicaes necesario recurrir a ladesagregación del concep-to mismo; el primer niveles el de la "distinción", quegeneralmente provoca ma-ver confusión para defi-nirla Un punto de partidaseria considerar a la geren-cia pública como un campode la administración públi-ca.' De manera inversa, la

E] reconocimiento de lagerencia pública desde unprincipio genera un fuertedebate. Sus críticos sostie-nen posiciones que vandesde la negación de suexistencia, hasta el cuestio-namiento de sus princi-pios.) Crítica que en algu-nos momentos se extiendea los recuerdos de la crisisde identidad de la Admi-nistración Pública de ladécada de los sesenta. Sinembargo, aunque la geren-cia pública enfrenta cues-tionamientos serios encuanto a su definición, ob-jeto y método de estudio,producto de su incipiente

Maestra en Adminimación Publica,- It d de Ciee micas p e,,ce l l e,

LNAM.

candidntn a navtor on AJministraeifinP"I I -, Facultad 1 Ciencias P011Rrrales, UNAN.

lliIdavsky, pe I iilile , aulloní en198, In retamorhrsis yen estaban su-Iriandn Iossnlnnidos curriaelares oren

ad t i .al, m 1 nl I6 tAn, , la de H vard c Ala ryi„d;1 rente '..., at yu,d a ra a laten,I clalnent I , YStu-.r psr

l v ,o muna de la Ad ,i-uliaeilPTlte t". nJo msulIJJe

1, , - I , do Lr Gen iePiihlle. iru.int, n yue tan pava podemas p,, gu'1lam tñ p1 d n elpetI,fin , pr, e eotr. , eait

1 . r la Gerenci 1 bina' A , s ^ lV l h-_k,Aaron , ¡ tA g 1Y11 Por,.. f1'

Fl r, li d C.rrf o(1 11 Annlgsis, T aI ibl-vh+rs, N- Runs,. '.k N wI rsey, 1991, p. s n parta larla panera p a ra II L s i and Fuhre4hnol of Public I'olicv ...

estudio, distinto, pero noseparado de la administra-ción pública (como muchosde sus críticos suponen).

La naturaleza de la adnti-nistración pública

El interés por el estudiode la gerencia pública, co-

Le Iradua,un a I aisteuane , del tean,n...se,garnen1 s problemarcv; suele

i r o-aduri 1o , por lórr a o. dtrre, ad trae Oy gest -„i. Segú l ne. t- u

llana e aó,ra e, nat,ie ,n Jo tutor

púhlicc n 4rida al muna 1 s intentes pe .

^nten i .tni,tuml y .......... o de las

, afea de aenvidad , c,ntrol , evaluación,

etcetera , yue están presumes u, el

1. 1 1 l ytnal, 1 1 l, 1 -iLadssu l nbvr

,,da s I 1 - ngir,da-mpl 1 e elm:noj J" ,a d ,lusa posa"_. st , nplt,d. el -ll 1 ..e. .... tradunrla idea de'' n,anageo.en r C.) a pese, Jo

yoo al ; i beroamerica,azI m, re l eade la trad„RIIín pory,'re e _ ,t .o l y le u pormry erat de :ti inntae , I. .esteJ I A r. . .... .. , i por la nl :I IIJadde aMl arra riyuva gohczd s

to0 l.: el habla 1 I,s piise,sal nes ha ¡de dando al illaisi sllieritse na reee mrnJa Me san toa , esta svhe-

1 v alnmenica de prom.snpodría ser la qua diera por bueno -yestoy .apuro Je que ocia ee5md tiene,re,-,dente"- oncnrn,ai .c, utilizarr otra palabra de n,eana lenti asegún e el que .e eI.mpleo el tíinoutreaon, Gemnda, mt,den,a Geshbn,Estrategia <;emneinl. Grupo Dveclivn,eteI'tera Paran,aa, cadns. Inn ndnrnónm .amtlast'e 111. Lla Nna•o l lggne dr IceAdnnnnslmodir 1 l,lien, Lavela Nacionalde Administraron leAdiea, Madrid,I 9Px p. ex.Den h4mhn., auso, haber dominado1 .ast.1 anota e l plan. de las nadncei„nes

.naganter'.a Y henil de ,y, qe —ino

1 [ .. ...... . loe la preferenciaporo u otro de estos dos últimast" s, lo más p t nte es aplicar el

cepm ene función del Lestexte que se11

t"talando L t : 1,—, por ejemplo,a... nos ret,rlmn[ n onntrzto, naeio-

mlr., nr oste' semldo, e el ea n JeFranora es e observar liso lat t

depee 'n (' se reél,s,

p or el de ris , y e, el cazo nnrna

1 .- e l d e I ... P, losf ries de este tr f traducirá el ter-inirio "public n nal;tmcnt ' por el de

Gerencia l',íbU- r esel :e bruta enconeIra, la namraleea de este última l,,, sólo

1 rl t u r, sobel 'e'1

1 1- 1 1' , L ryeufad:d del espata1 ..... o en aly e, r, I.' vuelvo.

s rs,pba„ Riel rd y e,.. ,, , woram,N1 1 11 stmonr 1 I 1 1 1 1 Ad niniatnai,l1

Oser Time: A T o le-1 C,ntenl Anal, is(I Ilit Admin t f n Revi.. , Pnhliu

11 âImtiou I Vol. 34, so- 2,

mamlr-apnl 1991, p. 3G.

25

Reviet

radministración pública

podría observarse como el

gran cuerpo familiar en

cuyo seno conviven tanto

la Gerencia Pública

("Public Management"),

las Ciencias de las Políticas

(Policy Sciences), los estu-

dios de implementación, la

Teoría de la Organización,

los estudios institucionales,

los estudios de comporta-

dei Luriww de Adrvninraabn Púbtia del Estado de Métiro

miento administrativo,estudios sobre la burocra-cia, etcétera:, El trabajo detodas estas áreas no ten-dría como fin la

Editnri,l enn en r, 1— „n1 or amorAd,nl -f,,tunr Re ,ndunrJTLmry, VnI. 1,6n- 1, Irmmry, 1994, p L Ele numeropublicó las conclusiones de u , Jc Lsúltimos s. s qne . ealbarons,hre la Gerencia Pública en los EstadosUnidas u,,- &xkeley Symposinm en'ubre ^^a, ge,nem Restamh°

"hegemonía teórica", sino

más bien, a través de la

investigación empírica y el

orden conceptual construir

el cuerpo de la Teoría de la

Administración Pública.

El segundo nivel para

definir el significado de la

gerencia pública es de or-

den contextual, que com-

prendería una explicación

basada en elementos tanto

históricos (donde catego-

rías como formaciones so-

ciales y modos de produc-

ción tales como posfordis-

mo, capitalismo estarían

implicados) como políticos

(ponderando principal-

mente conceptos como los

de Estado, legitimidad,

crisis, por citar algunos),

De acuerdo a lo anterior,la gerencia pública podríaentenderse como "una res-puesta a la crisis de legiti-midad de la administra-ción en su funcionamientotradicional. En ello residesu necesidad..lo que lahace eficaz bajo esta pers-pectiva es que la direccióntiene connotaciones de ra-cionalidad; que la partici-pación de los usuarios tie-ne connotación de huma-nidad; que el marketingpúblico tiene connotacio-nes al mismo tiempo de laracionalidad de la direc-ción y de la humanidad dequien se ocupa de las nece-sidades públicas".

En la misma sintonía

contextual, Christoplier

Hood destaca que el sur-

' Eurhunl. Alam y Lnuter, Romain,I,irerciau I•úblim y i,gir dnd, Inshtu oNacinna de Adnti,lstraabn 1'úhlic,naaand. 19811, p->7

26

Raúl, del lnatiruro de Admini,tadón PeiDlirn Ad tirado de Mémv

pimiento de la gerenciapública está vinculado aotras cuatro megatenden-cias administrativas: 1) losintentos por detener o re-vertir el crecimiento delgobierno, en términos depersonal y gasto público;2) el cambio hacia la priva-tización y cuasi-priva-tización, lejos del blanco delas instituciones guberna-mentales, con un énfasisrenovado sobre la'" subsidiaridad" de la pro-visión de servicios; 3) eldesarrollo de la automati-zación, particularmente enla tecnología de la infor-mación, en la producción yla distribución de los servi-cios públicos; y, 4) el desa-rrollo de una agenda másinternacional, cada vezmás enfocada sobre asun-tos generales de gerenciapública ("public mango-ment"), diseños de políti-cas (policy design), estilosde decisión y cooperaciónintergubernamental, sobrela cima de la más vieja tra-dición de especialismosnacionales individuales enAdministración Pública

En un tercer nivel, la ge-rencia pública se identificacomo el producto de lainfluencia de ¡a adminis-tración privada, es decir,con el enfoque de los nego-cios. En este sentido servi-ría como un recurso prácti-co para reorganizar a las

rección, presupuestos, con-trol, etcétera, bajo un enfo-que de negocios. De acuer-do con esto, su funcióncomo reorganizador de lasactividades del sector pú-blico tendría que dirigirseen dos sentidos: primero,el sector público tendríaque hacerse menos dife-renciado del sector privadocon respecto a su personal,mecanismos de recompen-sas, estrategias de negocia-ción, entre otros; segundo,la gerencia pública tendríaque buscar nuevas formaspara hacer más flexible latoma de decisiones paraalcanzar oportunidades demejoría. Esta es quizás laversión más difundida tan-to en académicos como defuncionarios en la adminis-tración pública.

La gerencia pública en-tendida analógicamente alenfoque de negocios, pri-vilegiaría los aspectos in-ternos y gerenciales a dife-rencia de los aspectos ex-ternos y políticos del go-bierno, enfatizando en as-pectos de control de lasrelaciones entre estructurasdentro de las agencias delgobierno, v desarrollandotécnicas administrativasinnovadoras que por tr'adti-ción han pertenecido alsector privado tales como:la gerencia por objetivos, lacalidad total, la planeaciónestratégica, entre otros'

Para Pavette, la analogíagerencia pública-enfoquede negocios ha dado lugara toda una producciónideológica "que ha adqui-rido una especie de conno-tación mágica porque se leconsidera estrechamenteligada al mundo de losnegocios". En consecuen-cia, la ideología del"management"" se ha con-vertido en una estrategiaen las contiendas interor-gani nacionales por el po-der',

entidades del sector públi-co en todas sus partes: di- 9 Dunleavv, Pairick y nex,d. Chisto-

pher, Frien, o1d pubhc Admmistraliar,lo -\csv Pnblic MnoogwucnP, Pubhrti,,,,, nnd vi t, j.II,-sxptcmlxr,

H. I (Iiriswrh AIibhcM l x4,p ..A t E r A11 Se I filie Ad a Blgh i B ven, Mae st m l'ul,h,r t ,V,I. 69 , 91 mgl99I,p . 3. Ib,i roer D.

Ser I.rcstl at l .I t a

1 ti i: 1 Jria,., oler cstaracccrlanamralcza de la gerencia pandea. prima

la asinnilaQOn de la gem TI' 1,1 apúblicaa ene.gn ae los negocios que ha pn,du-ol,, .I 3rlor Ideal,¡pa, del.,.nagemenr segnnda , base a la

,, ,o,, lat an de Cneva lb r l .att-hack, elsurgimiento de Iz go,vnda pdblia, senfreno, do, ,alldadi.s lajur(dlca y In racional (donde la aguadarea puede desplazar a la primera , debido

e que la r. n:mdad médica cola pre-mc v todo lo Ivrgo dd pa,c adm

El buba de que la Menos

E ebeiencia est(n subordú,adns a laanh,rmid ad de res m1as, angina qnc la

adrnlnistracion pibrn-a s, entre m lasaaiv,dades en detrimento de los resulta-dos. En la racionalidad gereneiel, , 11

,ambin , la prioridad ea alcanzar lasuntas y la lee es sólo un marco de rele-

11 estrala' g]a es la gula que normaa^^j.

an, y la plaluilla,lon es el arde,

qne gwa la decúisn - remero, la,.mme-ianaa , y las d , h'rcncias entro lo público ylo privado E : 1 que una arganim¢6n seapasrea o privada es mdependien te de sn

estatua jurídico , dado que choro de la,, distinto, a.apctos pueden s r

inlluenead— par la autoridad pohlica nla aalnnelad ee a m 1 ( 111-' Lo el cantea público na puede conside-rare u .rimrin simple p puro , sino unapn,pieaad muwd..neTluia,,:d. Esto avez, ( nduee a . u. ole I merdo-pendencia entre acetre, parcia ,., y pri-vados: en este última espacio se encuen-tran ¡Ti, rencla, sign'hcali'-as e, la,

mdicionv, do ol, n 'be de las !uncionesdentro de los sectores En el sector póbli-

, éstas se ven limimda, por la falla deautonomía y Flexibilidad para definir losobjetivos, asl como por l Jiha,Itad para,determinar los resultados Además los'mpleados no hacen su ,s lo, progra-

e s p.rgm i,t ,, pueden cambiar c1, er oiuste politice, por Io que no

27

Reviste del hrsrituto dr Admlai ,srmiún Pública dei F sido

Por último, en un cuarto

nivel se ubican aquellas

definiciones que intentan

dotarla de un significado

amplio adecuado a las

nuevas realidades que vi-

ven las sociedades actua-

les. En este nivel de inter-

pretación existe una preo-

cupación significativa por

reconocer el valor de la

gerencia pública como

campo de estudio, por lo

que se busca conciliar tanto

la finalidad gerencia] como

política del quehacer del

gobierno. En este sentido,

una de las definiciones más

completas, que resumen

las diferentes tendencias y

orientaciones seguidas por

la gerencia pública tanto en

el ámbito de la teoría como

en el de la práctica es el

que sugiere Barry Boze-

man, expresada en uno de

los múltiples foros cele-

brados en Estados Unidos

para discutir la naturaleza

de la gerencia pública. Para

este autor, "la Gerencia

liste un nicho ecviayicn favorable para

desarrollar la prr1luclividza v el rendi

a-

nm, qne —1, los valores anuales de1argereuda _ Cuarto, la distinción vena lopolihm y lo admiNSnadvu es P.Ién ica.Lo político debe temerse en menta va yae

r vel donde se toman las dccr. sobre la na1urale¿a dr las organi-

,a s. En el sector pÚblirv, , los politi-r s y los alcas frmc'OmTns no formanparte de la misma organización, por Inque ro existe la inteér ación que se da enel se, tor privado . Por In tanto , en el nivelrsnalcgicn el -sector público se hallafragmentado, aunque también posee la

r..U n,hca de ser un centro de deti-sro co yue puede nu,dificar rápiday profundamente los plameamtentos decada entidad De ayui yue frmrevicemear-le H írblica s ,nflichva

Pública supone un focossobre una estrategia (másque sobre un proceso ge-rencia]) sobre relacionesinterorganizacionales (más

que sobre relaciones in-traorganizacionales), y so-bre la intersección de lagerencia y la política públi-ca°.Ia

Estos tres elementos son

precisamente los que leotorgan relevancia a la ge-rencia pública, y son tam-bién los detonadores queprovocan el surgimientode la misma como un cam-po predominante en el áreade la Teoría de la Adminis-tración Pública.

El factor estratégico de lagerencia pública

El carácter estratégicode la gerencia pública serefleja porque ésta se ubicaprincipalmente en el nivelde la dirección de las orga-nizaciones públicas, es de-cir, en el ámbito de los ge-rentes públicos (otrora di-rectores gubernamentales).La justificación del movi-miento de la gerencia pú-

blica es que los nuevos fe-nómenos de cambio, com-plejidad y turbulencia querodean a las organizacio-nes públicas ha hecho que

éstas deban ser dirigidascon un nueva visión deliderazgo, con una nuevaactitud hacia el "policy-making"ar

b p m Bozeman, Barry, Puhlir Mnnngemeni.nass

eptio, Adrien, "e s po nuu , e. do managementment pu1,n,", Fc sirvo o/ ti, An, losay-Bass, Calif a

ve Roland Parenteau (comp.), Mannge- a, 1993,p_ xüi.

cm larhin. Cnnry..... FI Gérer íes Lrrti- tt Stra ,. Icfhev, Puhlid Adra ristra

I da.. Do 1 Ft t Pnxms de rc ive_rsité fio , Whue Elains NY, L hmay 1990du Quclwr, Canadá, 199^-, p. 14-18. p 101

El factor estratégico en

el universo de la gerencia

pública denota un sentido

práctico orientado a la ac-

ción,, "hacia el saber

ser";t' y en particular a la

acción de los gerentes pú-

blicos, y por lo tanto al

mejoramiento de las habi-

lidades v actitudes de los

gerentes públicos.

En la perspectiva de la

gerencia pública, los geren-

tes públicos son la pieza

más importante porque

ellos son los responsables

del desempeño del gobier-

no quienes cotidianamente

se encargan de operar los

programas, de responder a

emergencias y, en general,

de atender los asuntos de

la administración pública»

rrz Dcril,anh, Rabert, Puhlir Adrniuisnatiort. Al, Acirco pnrnlutioe, B11,111,1/1 1,11PuE,bshmg Company, Rrln,ont Calif-

a,1991.11 Allisun, Grahan, "1 ubllc .,t PrívateMangement Are lbey FundamentallrAlike Unimpnrlant Asprrtsr', 1,1 P1r1,lames y Kmenrer, KennediPuhlir MnugQnurul : 1'ublie nml !'catetePers)mcrrzvs , Polo Aho. Mayhcld Publica-Iions,198P p 75.

1 El interés p or la ger n a de alto r ve1el gobierno federal en los Psmdos

qntdo, n n fenónreni n , FlInter al Prosidenm" del "Conm,itlee

ni Administmtive Management' at ,grado por lotiis Brownlox,, 1,utherGuliici y Charles Meniam m, 1995,enfatizo la necesidad de la ampliación yla mudumimbdn etc las p ni,tmas dapersonal. Más tarde, las ComisionesHc10Wr (1949 y 1955) Sugirieron t n,bién

d, fa.e. para el mejornlo dtr^,r^rtin,., del pe ,al federa 1.

Por so lado , el Comité paran la Gerenciael Gobierno propuso en 1963 q,re

debla darse mayor aterraón a las capaci-dades gercroúales y de "stad" profesio-males en la rama , e,uhva . Véase, ]'opio.,ing Fxr'nrtne Management ter MI, Fedcml

Gro rnnrrcu1, The CnmmitEe fiar Fono-ic Deve lnpment Pee, ryly 194, pp. e-

7 En Francia la "Civil Servia Uivisimí'nnUduio desde 1940 en la E, —lacic,nal de Admhústración, decins-formación en gerencia a través del

,vician I I mimad, civiles Elobiehvn de e,tos curn,. era despertar en

28

Redrm d,l lrlarir¢m de 1d,ni,ii . Ina, ,,, PúMim del Fli J

Sin embargo, los gerentesoperan en ambientes poli-ticos altamente complejos,por lo que dirigen relacio-nes internas v externas a sufavor; tienen que ,saber an-ticiparse al conflicto, ma-nejar su agenda y aprenderaspectos profesionales delas personas con que trata.

A la pregunta de¿quiénes son los gerentes?Chase responde: "...una delas dimensiones clave deltrabajo de un gerente pú-blico es tratar con otrosjugadores en la escena, cu-va ayuda, cooperación vapoyo son siempre impor-tantes, v algunas vecescrucial. Estos son jugado-res a quienes el gerente nocontrola, que tienen intere-ses y agendas propias eindependientes. Los otrosjugadores generalmentecaen en tres categorías: 1)aquellos que están en elcírculo ejecutivo inmediatodel gerente -el jefe ejecu-tivo o líder, otra agencialíder y sus subordinados;b) aquellos fuera del cír-culo ejecutivo inmediato,pero aún dentro del go-bierno -funcionarios enotros niveles de gobierno,jueces, legisladores, etcéte-ra-; c) aquellos jugadoresfuera del gobierno -la

los funcionarias u nnpiento eurinsi-

1 1obre anpert 1 r I ^ragn,, yoe les

pl z<L t c.ssinl Lr asao &,l,W.", n paD o, .uLS. ar', .

1,,-k, ninnmana, ,Suiza lo. Paín^sR 1 sea K 1 1 n , f ¡ i.

r t ef 1l.. . ..i f u

P 1 ,1 11, n Ir^^r^dm,r A 1,I ll,l t matía II it terd A,

prensa, grupos de interés,

partidos políticos ".h

En la literatura sobreadministración pública, lapalabra gerente hace refe-rencia a la persona quedirige, planea, coordina,controla y evalúa las acti-vidades de las organiza-ciones publicas. En gene-ral, la fotografía del geren-te ha sido descrita como elmotor de la máquina orga-nizacional: los gerentes sonel corazón, el cerebro (le lamáquina organizacionalcuyo trabajo es conservartodas las partes en función,l as características atribui-das a los gerentes son lostic la firmeza, la decisión,la confianza, la humani-dad, la inteligencia, la du-reza y la habilidad parareflexionar.i

I a actividad de los ge-rentes es inseparable de laorganización. Existe una

amplia aceptación de quelas organizaciones son ne-cesarias para la sociedad,en consecuencia, los geren-tes también lo son. Sin re-parar en los diferentestérminos usados para des-cribir a los gerentes, lasparticularidades que pare-cen distinguir a las funcio-nes gerenciales de otras enla organización, son aque-llas relacionadas con laconservación de la uniónde la organización (la fun-ción de cemento), dando aésta dirección y propósito,coordinando las diferentes

subpartes, asegurando quecumpla los objetivos efec-tivamente, adquiriendorecursos del ambiente ex-terno v creando amorti-guadores para proteger ala organización de lasamenazas del exterior.

La idea de que los ge-rentes son absolutamentenecesarios para la sobrevi-vencia de las organizacio-nes ha llegado, en algunosmomentos, al extremo delmito, al grado de conside-rar a la gerencia como par-te de la ideología de la so-ciedad.'' Si el control y ladisciplina fueron los fun-damentos de la sociedadindustrial, el"management" lo es de lasociedad posmod erna.°Peter Drucker ha conside-rado, incluso, el surgimien-te de la gerencia en estesiglo como no "suceso pi-vote` en la historia.

A pesar de un ambiente

mav optimista en resaltar

la función de los gerentes,

el verdadero papel que

juegan esconde muchas

lagunas. Por ejemplo, di-

versos estudios han seña-

lado que con respecto a lo

que los gerentes realmente

hacen, los datos encontra-

dos apoyan la tesis de que

^' b1arM1n, SFan . MoIraging . I VrOrouli. ^OU0gu n . Alkrnnrm' l mnrgonerrK rrrrrrhli, nrgmdcap la, rnnrear^,n5,vol. 147, 1981, p. 17, Merkle, I. NI apr-

l 111 d lrlrulogij 11 1 gury f t,Inffl

^^mn! s run¡, n9nnn^rnrenf, Berkvlvy,c,rfrni, rn,v r. n P

n

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29

Re'

los gerentes públicos gas-

tan la mayoría de su tiem-

po en el desempeño de

actividades de rutina y no

tanto en las "glamurosas"

tareas descritas por la lite-

ratura empresarial que

enaltece la negociación, el

liderazgo y la dirección.

Por otra parte, una de

las variables a las que más

han apostado los teóricos

del 1.11.to de Ad ninistracibn Pública del Ewd-, de México

de la gerencia pública co-mo detonador de cambiosen el ámbito gubernamen-tal, la "formación" de ge-rentes públicos, también harecibido agudas críticas enel sentido de que es mejor"seleccionar" a un buengerente que intentar"hacer" a un buen geren-

te.'a Lo cual implica asumir

que la actitud gerencial es

una virtud innata casi por

regla; así la hipótesis de la

formación se encontraría

seriamente debilitada.

Sin embargo, al parecerel principal problema fueenfrenta tanto la formacióncomo la profesionalizaciónde gerentes públicos, esromper la influencia y elpeso que han marcadosiempre los enfoques de lagerencia pública, para po-der lograr el reconocimien-to distintivo de la natura-leza específica del trabajogubernamental.

En la actualidad, existe

una significativa preocu-

pación por analizar los

cambios con los cuales se

enfrentan los gerentes en el

sector público, para com-

prender sus ambientes de

trabajo; esto ha conducido

también a la producción de

una vasta investigación en

aspectos comparativos en-tre gerentes públicos y ge-

rentes privados, que ha

arrojado importantes con-

clusiones. Uno de estos

trabajos fue la encuesta

realizada por Zussman y

Jabesr° a mediados de los

ochenta en Canadá, entre

gerentes públicos y priva-

dos, la cual demostró que

la gerencia, como actividad

profesional, era desarro-llada más adecuadamente

^^ Kingdun I mprar enr af O,gen 1 u,-

fimi-, Op. Cir., pp.16-17.

le Jabrs, y ak y Zussman , Dwi.t TI,Vemm! 5nlilude^ Manngug in Poe pnblicsecroq n,e Inslnute forp RiMa di tonPubllc Policy, CanadA, 1989, p 21.

30

liReriva de(l rrlilul[+ de 4dminimariop PíAilim,le1 Fsmdn d.

en el sector privado que ensector público.

En correspondencia a la

práctica, las principales

teorías de la gerencia se

han enfocado a modelos v

ejemplos del sector priva-

do. En los escasos ejemplos

donde el sector público o la

gerencia pública son anali-

zados, esta última casi

siempre se describe en

términos de "instituciones"

del sector público (por

ejemplo, como funcionan

El factor interorganizacio-

nal de la gerencia pública

Además de su dinámicay sus procesos internos, lasorganizaciones públicaspresentan nuevos retos enel intercambio V la interac-ción organizacional en unaesfera contexhial (el am-biente). La variable inte-rorga nizacional ha adqui-rido una relevancia espe-cial principalmente por dosrazones. Primero, cornoanotamos anteriormente,

los sistemas de personal),no tanto en "principios"gerenciales. Este fenómenoha tendido a crear una si-tuación en donde, el sectorpúblico no tiene una teoriagerencial de su propiedad,por lo tanto, torna"prestado" de la literaturagenerada cn el sector pri-vado, lo que conduce 1rL-cuen teniente a 'resultadosimpredecibles , a proble-mas serios en la implemen-taciúrí'.'

La influencia de las co-rrientes teóricas de la ad-ministración privada en elgobierno se hizo más pa-tente en la década de losochenta, cuando los estu-dios organizacionales re-puntaron hacia los para-digmas de la cultura cor-porativa destacando en lascorporaciones privadas elvaler de la gerencia I, laestrategia I

11 a lh n, r 1 1- I I aun t

I bI. h4. ! t Arlt 1 1

1 r ¡, 13,rr 1 Tl....... Ps

1 I -fiurr h \',I. 0, N 4

1 iv F t pp 415-11.

Si I I I. t-I j. ,.I enlarvns ... I nptel, J -ella

dn, pmnere en ,I : n...... I ns ,i

di-{ eihri. negixlus despucs e11 elI;obumo lur,d que nsili,erun on 11182 en

\tamor aeor,, Ae,e York. 19S'; mnniJend'• ras „cum a e din empae,s

'Elndue h r n L, ndlletri. „r^teail e-L

„ eI ihn, ss,rhaha fas principalesahlhiltps ,r,. . a r 11 terit,iha,i e los

zlarar a res dnales. laa„aa rI,, jcitonamia y el espine, , .r-actor:inVar a la pri,duclind ii] en GumrOn Av

Lr rnollva,'l.:r, del porsnm c, sobre bnL,,a elle personal un tamo a un

calor done 1na I^I.^sv,lia de , n,pm.a apro , I 1 1 teIrisile

I alea, rr-, s ., largo.rn,lne al Lr ,h'rada pasada el seelor

puhliii, nud

^. al ♦eclnr prh,g1' ,. sM1 n,yneJa xcelencia ergon l 1nar, hE"1...El la a Aneada^El 11

t' IE"' Eiuln ., 'T 111 t: molar 11 ae{pelele d,i, xilo 60 .rol lap, A,. sp'clt]r„n ,icor. rt%'E [b c do carden Iran t e1 yue

tdr nean1E1 (ganare esta pcameo de la mpres.l la...... ronhr pn,paµarea e 1 11,1 nuastra

,.regad ., idvnhd de la n„t,dag de11 .„lit., de Ip'aron yna lllbI ose las

ne¡.rcc lea, mas iapo11,',e para IIII III0

urr ri ,ci,arrm,tle, pJirit,el, e aluuJsatio o,ph2 Lr mlunbel t, alcm,mrLi exceanaa, la sas<Iirt,la de le' ceIL1aotal. el r h . lo T"" drl a-I . la puesta

,r har,

anh.i 111 el oinvlt,s le 11 Jldag, In

"'E' de f1vell- ae ... ... n.a o

Jo Arel ; de productividad ha Wo 11 1 L'

a r—11, Jandc , ,nlenido a todasIrspricl d,1aiiúui Llxo doGietus al cero mnpires Iu corren por legrarr tm'or T, ,[,E, ieded ertc

ti cLsshi1 I. Icµrcnal 1 TUTI id I I ba

po' I ml t T , b 1 s 1...rnduidt s l s t i 1 r pdtóc,s de I, 1x11. hna tic

t 11 T 11 fioneia f la¶,a-1 111

, e11 , Vsas"A hc 1 y C11l1 jac, flnfr_.. 1 1, `hnr, p 1 S 1 o

las fronteras entre las or-ganizaciones privadas, gu-bernamentales y socialesson más difíciles de deter-minar, ocasionando tam-bién nuevos tipos de rela-ciones entre unas v otrasorganizaciones . Segundo,los ambientes en que ope-ran estas organizacionesson también más comple-jos y dinámicos, lo que exi-ge rediseñar los procesos vlas estructuras de dichasorganizaciones para ajus-tarse a los contextos tantosociales corno económicosy políticos, por lo que esnecesario diseñar una es-pecie de "gerencia de in-terconectividad"

Estas dos razones hanhecho que. la gerencia pú-blica dedique más atenciónal factor interorgan izacio-nal de las instituciones pú-blicas. De acuerdo a lo an-terior, se puede afirmarque en los procesos guber-namentales, el más impor-tante Ibais de actividadfrecuentemente no es una

nkc ira enl at /,Ti , , las dhnoasn,n, s de

la heeraceinn e nR el de a'd,. de nrgani-

astas u vnd.. mtp„raa,ms. ;ol.

, l ndivuluuo, ui u rvel global

anos In,egrnaao qmpnsas de necueel 1 ol,1, rn,i, lowlew, por ,j

11 el g d tr diendo

L red ♦ las 11 1 ,ales parae es mrdar la expansian dv e l,o ncgxiosmeares e 11 11 11 1 1 ,.1 [L glnbid . En estesoE 'ti"' dos duemau estas ahora de-

I. rob t 1 ...ales1 Ir a. estro eeti fu me-

oNe severas resteainnes en la sihera-E111 1 a t 1 t enrpo-L^T 1—11

a huna p - M, i i.iti. a TI 11

nju,m c 1 la are, ectieidaar sal, 1 t islas r etringen

JI e sobre l f q arat va .V 1_uke, joh r1 ,pln loe 1 11

Jnans: The Ne 1 l,r Calalelir Lead,+-I I { ( Rc I O f Ia. Lni'orsi-

[ I( t wld,r 1 l% .1,76.ti E

Revira dei Lntilato de Administración Pública del Esta

organización pública espe-

cifica, sino una compleja

red de organizaciones cu-yas actividades se centransobre un programa públicoparticular (la mayoría de laTeoría de la Organización-como ya indicamos- seha ocupado de las organi-zaciones como unidades deanálisis focal). De esta ma-nera, la gerencia públicacomienza a derivar en unagerencia intergubernamen-

tal.2iLa importancia de las

organizaciones públicas enla gerencia pública tras-ciende sustancialmente alos enfoques convenciona-les en la medida en quesupone para su entendi-miento, la existencia deorganizaciones públicas enred. Así, en tanto que laacción administrativa tornalugar en un contexto orga-nizacional, los diversospapeles de los gerentespúblicos pueden ser másfácilmente revisados en elplano de tres arenas gene-rales: interorganizacional,intraorganizacional y or-ganización-individuo.

Sin duda, el auge del

factor interorganizacionaldentro de la gerencia pú-blica está asociado al desa-rrollo del movimiento de-nominado nuevo institu-cionalismo 29 que puedetraducirse en el campo de

la administración públicacomo aquellos estudios enlos cuales a las institucio-

nes gubernamentales se lesconcede un alto grado deautodeterminación o quetienen vida propia y, por lo

tanto, tienen capacidadsuficiente para dar forma alas fuerzas económicas y

socialeszsDe acuerdo con lo ante-

rior, el comportamiento delas organizaciones como delos funcionarios públicoses visto como una variableindependiente que puedeafectar tanto a las eleccio-

d

nes como a las decisiones ya los productos de la

"policy". En este sentido,Dilulio propone que la ge-rencia pública desde el en-foque del nuevo institucio-nalismo debería dirigirse a:

1) observar cómo losmiembros en todos los ni-veles de la organizaciónrealmente se comportan; 2)relacionar sistemáticamen-

te esas observaciones alpapel formal de la organi-zación para determinarque conexiones existen, y,3) buscar sistemáticamentelas conexiones entre activi-

dades organizacionales ylos resultados del mundo

real.u

El método de la gerenciapública

El punto de reunión de

la gerencia y la política

pública se ubica en el pro-

blema del método de la

primera. El mejoramiento

del desempeño del gobier-

no es el objetivo central de

la gerencia pública en el

plano empírico. En el pla-

no teórico, busca generar el

conocimiento compatible

con ]as prácticas del buen

desempeño del gobierno.

Las dos formas por las

cuales se ha buscado pro-

ducir conocimiento útil ha

sido a través de la Gerencia

y de la Política Pública. Por

lo tanto, estos dos enfoques

se han convertido también

en los dos métodos princi-

,4 Los enfosue ^., nte, de lagerencia pfblira mlrti inleresazyc

por la consid(ración d elcmenlos de laLer a N- 1.. . .,alisa porqu.piensa que ét

111

a podría proveer a lagerencia pública de n vas herr enlaspnlihcas para comprundcr l fusión deaspectos organizacionales y polihrr,, enlas orgaruzariones púbhcas- Veas, a esterespum los ii,u,,ai- trabaja, ToddL Porte, "A SIa1, oI lh, F1,I1 IncreasingIwia11ve Ignorancc ", en'. lnumal of Pu -W, , Ibídem, pp . 4-15; r inrv, Hall, "OnParadign15 , Progress , and Pmspets rt,rPuhlic Mana gcment ' , Jormunl f M4,h, ,

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I - , J I tul de t, I tal h g Poblic d Orh za tions:

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l'he 1 hangmg Dramas nf Federali,m, ' ASw_4ing th, Lff«1s ,l 1ns1'tntioia<',

Inhrgm , ntal Rulahnns, and Intar- en- Ber1 1,luckiiiaii Kenl W-v t-rgovonmlmval Management", e Wi- (comp.), Do L „rnmóa., Mallo"' ribaur Echi, (--p i, I InlbwR c(Orgar r r . . ... . r I [. ¡ ! titirs i Oe ti dM st te-

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Scl ,Is, P _ nd AI P Lfic

Adlniai. lúa,.!ion Rruiew, ......1989,pp. 1 27-128.

32

R, q Je11, J,

palos paja el cultivo de lagerencia. A pesar de quelos dos enfoques reclamanla ""legitimidad metodoló-gica", al parecer ambos sehan combinado para ayu-dar a que la gerencia pú-blica so desarrolle, sin em-bargo, los argumentos queemplea cada una difierenconsidera blemcnte, s eneste sentido, a Política Pú-blica sl acercarse a una vi-sión más científica de losproblemas públicos man-tiene una cierta ventilasobre la gerencia, que nopor ello Se mantit nt a la

El Análisis (le PolíticasPúblicas

El interés del Análisis dePolíticas Publicas sobre lasorganizaciones publicas esi mportante par dosrazo-ness. Primero, intenta cons-tituirse como el métodolegítimo de la gerencia pu-blica: C, segundo, buscadesplazar la presencia ole lagerencia `genérica' dentrode las arcas predominantesde la gerencia pública.

De acuerdo con lo antesdicho, el Análisis de Políti-cas Públicas se preucu pa ríapor todos los aspectos polí-ticos tanto de los procesos

coma de las eshvcturasorganizacionales, princi-palmente con el problemadel " policv-making', laímplcmentacitn y la oea-luacion de Ia,s organizacio-nes. Ln este sentido, consi-derando que la Luetionbásica un una estructuraorganizacional es el11 polio -making", habría

i4`pin

dei L orado ,m W--

que apoyarse en herra-mientas teóricas que comola Teoría ole la Urganiza-ciún C el Análisis de Políti-cas Públicas proporciona-ran elementos para estu-diar el contexto político delas organizadores públi-

Una premisa para anali-zar el contexto político delas organizaciones publicas

sería considerar a éstascuino sistemas políticos,como arenas pulilicas. Lnopinión de Hult y Walcottel concepto "hovernance""Supone un tégunen orde-nado, e implica que cuan-do un gobierno es biendesempeñado, de acuerdou los procedimientos acor-dados, los diferentes acto-res pueden aceptar los re-

Revista del Instituto de Administración Pública rlel E lado de México

sultados de la competenciapolítica sin recurrir a lapresión, ya que ellos con-ceden legitimidad al mis-mo sistema y también pre-pararse para aceptar susconsecuencias.

Aplicando esta lógica alas organizaciones-agregan Hult y Walcott-

'.,.nosotros aceptamos el

término 'governance' parareferirnos a la política quees conducida dentro decontextos relativamenteestructurados, rodeada en

su mayor parte por reglas.Las reglas pueden ser for-males, prescribiendo aque-llos conflictos que estánasentados en foros especí-ficos por ciertas personas;o ellas pueden ser acuer-dos informales para acuer-dos políticos importan-

tes"2 El modelo de

"governance" (gobierno)de la dinámica organiza-

cional como otros enfo-ques, proporciona sólo unacomprensión parcial de la

realidad organizacional.Los fenómenos de gobier-no son aspectos importan-tes de todas las organiza-ciones.

En el plano histórico, la

relación entre el Análisis

de Políticas (policy analy-

sis) y la Gerencia Pública

(public management), es

más clara a partir de la dé-

cada de los setenta. Boze-

man registra el nacimiento

de la gerencia pública en

las escuelas de Política Pú-

1 I,Jt, Karen y Walcotp ( lwdes, Gooer-,ing 1'uLlic Or e,,izntions. ¡'elides, Slrudu-

nnd Lrslinnioual Desiga, Brooks/Col<

Czlifomia, 19'X). p.28-

blica (la Harvard's Kenne-

dy School, Michigan's los-

titute for Public Policy

Studies, Minnesota's

Humprey Institute, Berke-

ley's School oí Public Poli-

cy). Según Bozeman las

escuelas de Política Publica

durante este tiempo esta-

ban más orientadas hacia

el análisis cuantitativo

formal, en especial a la

economía aplicada "...cada

vez más, sin embargo, las

escuelas de políticas co-

menzaron a reconocer una

limitación seria: había poca

demanda en el sector pú-

blico tanto para el análisis

cuantitativo formal como

para el 'imponente diseño

de la política. Las escuelas

de política necesitaban al-

go que fuera parecido a la

administración pública,

pero no identificado con

este 'anticuado' campo

'orientado al arte'. A me-

diados de los setenta, las

facultades ubicadas en las

escuelas de política pública

comenzaron a usar el tér-

mino 'public management'

y a reflexionar sobre la cu-

rrícula en Gerencia Públi-

ca"_,

Las Mejores Prácticas de

Investigación (Best Practi-

ce Research)

A pesar de que el Análi-

sis de Políticas Públicas se

ha reconocido como el mé-

todo legítimo para la ge-

rencia pública, por propor-

cionar instrumentos analí-

28 ónnn. , Barry "In(m duc io TwaConcepts of ltrbllc Management', en5am Bozenran Public Mannge-nu=nl_., lhiArny p2

ticos mucho más cimenta-dos en la cientificidad yracionalidad de los pro-blema sociales, existe otracorriente importante que,si bien ha sido muy cues-tionada en cuanto a susprocedimientos de análisis,mantiene una influenciamuy grande sobre el desa-rrollo actual de la gerenciapública. Aunque es muydifícil englobar a esta co-

rriente por la diversidadde propuestas que existen

en su interior, de alguna uotra manera todas ellasestán interesadas por elregistro de las experienciasexitosas -de gerentes oprogramas- en las orga-nizaciones públicas. Todas

estas propuestas podríanser vistas como las"mejores prácticas de in-vestigación" (best practiceresearch) en la administra-ción pública?,

Las "Mejores Prácticas

de Investigación" (MPI),para Lynn, son un elemen-to de forma de las vérte-bras principales de la ge-rencia pública, por lo que

iv Lu "13—t Practico Res , rdi' riio

na tendencia n.,va en la administra-c m púhbca ; c mac que ha

s,mpañado Id evolución misma de lagcaneia privada una rarterfstirabasca de esta corneo'', es elainterés que

entra c cl estudio de los gerentesmós yue en la gerencia_ Entre los autores

>mbrados que se har destacadopro analizar a omportan losgumnms y lo que cUn, hacen se enenen-1 nn' Hmry Mitzbur& ]nhn K( tter, sa-beth Mole Kanter, Peter Diucker v rn-^ememente Thoma, Pctcrs . Sobre la

impon ocia que han adquirido lasest u dios gerentes-Gerencia Pública véaseel arttculo de Rabert Heno," Managerrmcnt and the Nou trino ThoS'arch lar Mean'ngfu l MelaphoesPnhlic Adroinislralioa Ria,üvq Vol 52,No 9, 1992

34

Rrviem del W nmro de Admirri .4raeión Púb l ica del L.rtm9r Ae Mériro

los estudiosos de ésta

"...deben continuar exi-giendo como su dominio lafunción ejecutiva en el go-bierno; como su enfoque laobservación y la documen-tación de la mejor prácticapor los actores gerenciales;Y como su focos la identifi-cación y la realización delos objetivos de la políticapública"

De acuerdo con la inter-pretación de Bozeman, lasMPI se identificarían máshacia un enfoque de nego-cios -...una de las caracte-rísticas principales de esteenfoque es que esta orien-tado hacia el proceso a pe-sar de su interés por la es-trategia y la gerencia nite-rorganizacional._ diferen-tes tópicos como el diseñoi nterorganizacional, el per-sonal y cl presupuesto sonpreocupaciones inherentesa este modelo

1.a forma más pura delas MPI estaría ligada a laprescripción de principiosgerenciales_ De acuerdocon esto, el planteamientobásico consistiría en resal-tar las cualidades o fasesen las cuales los gerentespúblicos tendrían que estarmás preparados. En conse-cuencia, el problema de lagerencia pública efectivapodría resolverse anaii-zando experiencias previasde éxito que pudieran apli-carse a situaciones o pro-blemas actuales." De esta

1 Puhlir Mmm,

p 245.

manera, señala Altshuler,parecería que los funda-mentes del conocimientopara una práctica gercncialefectiva se podrían resol-ver tan sólo a través de la"práctica observada","Vista así, la construcciónde la teoría tendría que serinductiva, y el fundamentodel conocimiento estarlaapoyado en el análisis ob-servado de la actividad enel campo mismo. El objeti-vo, cabe suponer, es el en-riquecimiento de los es-quemas cognoscitivos delos profesionales (gerentespúblicos) a través del co-nocimiento experimental.`)

Si por otro lado, -comodice Lynn- el fundamentodel conocimiento se hallaen las "afirmaciones deverdad", es decir, en lasproposiciones que han sidoprobadas usando proto-colo de ciencia normal,entonces lo corriente engerencia publica es 1111aciencia social tradicional.

En opinión de Overmanv Boyd, las "Best Practico

,c^pm alguien una mu111divenAlaelJo &rnu.u, por 1-111, un pnmor ralopara la gemn.ia puerca es dennn o1aah,,. Fn e.,r- s,a,hd.,, Benn .ngiere yn.para ri pm..c.t 1, ol a,nnpn. de ,zitm

L t9. , Ii tr.l" n ert.. })I ' ,i ralas e

uul es la mi smo de onza alp n.-6r Publ1. ' cyu rj s,.v debe lcl sm pamn^ner ixl n p, 1 -0 1•arcmopabine.. n . . neltpl=s nct -cJn cs¢ts nbietn... s , la. apropiados' Veam, 13ehn. RVbatl, "EaseballVAnnapemnnt and Publiv Mazan„n,rnr.the Tetinbl,' ve Ihe Ti ti,¡ el"h', , AmrIIIlS are . M,rnlpulit, vol.]c. 2, spring, 1992, pp. cl121.

Alrsh Alar., "A t cnt

cm,rm,1 Al,1,'.I .nrnnn l.1 ,IlImene Mol p . t, Cid. -, Ac 1 lar .1138,

Research (BPR)" son el mé-todo de elección para lospromotores de la reformapostburocrática contempo-ránea. Los investigadoresen gerencia publica cadavez más exploran las BPRque defienden los princi-pios posiburocr'áticos deorientación al cliente, di-rección al valor, gobiernoempresarial y gobierno almercado. Estos mismosautores han enfatizado quelas mejores prácticas deinvestigación y la teoríapostbu rocrática pueden serun nuevo paradigma posi-tivo, práctico e inhovativo

en la investigación v la teo-ría de la gerencia pública.Sin embargo, las BPR comométodo no es acumulativo,está limitado e política-mente distorsionado, rs

El modelo postburocrá-tico v el "Reinventing Go-vernment" son en la actua-lidad dos de las más influ-

( hrrn,.,n, Sam 1 &,qd Kethp, 1&elR9 m,L nernnlr

r rrr..r".-wrrr.,„rcrre„

1sf„, (.,dnaw 1 10„ I ,r I rubli,nnai,., unn,L c.t, ere g,h.rad,, :,t L1-

r, 1991. Mimo O, p 1. IB m,p,rlrxr yuahm ¢nnado Lis BPR 'i lu li— t- '.1ecwai de la svren,ia ciMla, 1111 horhoalguna, auhees plantear el donan cIvrmimr,. de , tlesba once come arce y

.Ine B.r n admd,r en asa^, LIYnr del art. I_I p« Jominin Je

1 - ticas oxil 1 1— garonicc e„ cid,.. empe,h] prnnsr.n il h:, enw.la.madn

.1 y..'. RPP, pr.or o—tvnt n I I. n.

I _ Bardach — t E aea-t —i

dn la oxtMiva nrnhan,a ye,e este tipo df ee aeln aeprrsita en la „b,,irc,eión

Ia oil, a m nudo,,11eesta ,11tlma esulm radamcnte

cotana ♦v rn pml;r.unas g.r1,.'n,a,ner,talcs,tic I-, asan en In In1p1o11m11 taafia,

l 1— t t K , a rr ad,r la. BPRtc,

t d ' L 11 _I I l 1ti-t d,,.o.v :B 1„h,r l,ne

t : 1 L e 1 1 t " 1 3 e e 1 I afi-', l e l t 1 n, IOtlfnr, p. i. pp. 6F1 c1,7 'sr ,relí', jr 1 4 P, h, Anrrh/sis

B calidad t r i " n la idea do. I . v n 1 r 1 M, tii n I.... virlonl, 1 A , .......1, A'ol. 1,', No. 2)'194representa un problema en tato yne es te p. 24o p.:11,.

R

yentes corrientes en cl

campo de la gerencia pú-

blica, sin embargo, el pro-

blema no se reduce a la

naturaleza específica de

cada una de ellas, es más

global y está ligado a la

investigación y la reforma

de la administración públi-

ca en su conjunto.

l a definición más preci-

sa de las BPR se refiere a

éstas como la observación

selectiva de un conjunto de

modelos a través de dife-

rentes contextos para obte-

ner principios y teorías

más generalizables de ge-

renciaJa

De acuerdo con Over-man y Boyd la reformapostburocrática y las BPRpueden formar una nuevaconstelación de métodosde investigación y teoríasde reformas en gerenciapública. Las contribucionesde cada una de ellas pue-den ser mutuamente com-patibles de acuerdo al si-guiente cuadro elaboradopor Overman y Boyd: 17

Las mejoresprácticas deInvestigación

I.a reforma postbu-rocrática

Pragmática

Dirigida a laprácticaPositiva

Prescriptiva

Comercial

AmistosaInnovativa

Anticipatoria

Estratégica

Dirigida a los resul-tadosLiderazgo ejecutivaOrientada al merca-doDirigida al cliente

Empresarial

`1 Ovty' ti y Boyd Pest I ,lt1,1IF41nn, p. 5.'711 1.ma p 1 8

del Grsnlmo dr Adtntir id Vedlo Prlblu a del Errada de

La característica comúnde estos enfoques es quecomparten una visión delgobierno en términos detres principios: 1) unaorientación al cliente; 2)una orientación al merca-do, y 3) una orientaciónempresarial.

La importancia de estos

tres principios -cliente,

"marketing' y empresa-

es que su difusión y prácti-

ca en los gobiernos le ha

dado forma a la gerencia

pública.18 Estos principios

complementarios entre sí,

han sido integrados por

una concepción ideológica

más extensa que tiene que

ver con la calidad y la pro-

ductividada° como elemen-

rs LI enfoyu, delcli,oh , los estudiossobre la borneada ha sido tratado porAroold Nielsmer cm lrolicy Asalgsl m ILc10rraanary, univerdry nf catar ^a1 ress, Berkclev. 1e75, de igual E'rn,a, el,.,me., del cliente cn la R liti,a Públicaha sido desarrollada pnea Wcimuq Davidy Vining, Andan, ¡ ¡o, A r1 ¡5: Courephatril mama, hl ed Engle.,o,d C1iffs,

W C. Oyaal:ar . _ (or Ibli,y At las 1lclpiug Goorrrtamrrt ' 1Liak Newbun,

I'ark Ca-, Sage, 1992Iluhman y Uphoff han idenhticadn

tat e, etapas mpnrtantes en la ,ola-m de las Ciencias sceiales en este sigla

La primera estmro onentuda hada losproblemas . Durante los a- cinco y1retnta los u :fimraos se IndiaammLwciala comprcesiói i y el remcdl„ de diverxcsproblemas alrededor del mlmdo. Desdela F<nnenua, las contribuciones provi

, de Keynos, yumn dcsarrnllA ue,tes inlegr 'al para Tratar los problemasdel desempleo. Desde la Sorinlol;a, lasproblemas de la farniha , la innugraúán vel crimen ceupamn la meneen . Desde laAdmúwhaa5n Publica, el Irab.,o duGollete se onGra soba lo' " izsuvs' de lareforma adminülnriva . narre 1950-196,'1111,5 asna nueva escuela de pensamien-lo scxial orientada al análisis y la n

rvt}nprensien de los procesos. Laial ea de las proceso , de la ciencia

«ial hfurc qufz5s mcgar ""."",la an Ira.mí,lisis "Inpw+.u tput" de l—totecf suel alente . xirlíg. fue l a nnlestruchual-hmcional de Parsuns, quelambirn ngm,ó a la Gracia PoDica.

tos claves a la "sociedadgerencial" de nuestros dí-as.

El paradigma pos tburocrá-

tico

Desde el punto de vistaacadémico, el paradigmapostburocrático ha sidoinicialmente planteadodesde la Teoría de la Or-ganización y la gerenciaprivada, sin embargo, losresultados de estos trabajoshan tenido una repercu-sión directa sobre la admi-nistración pública, debidoa que parte de las contri-buciones del modelopostburocrático se hanaplicado a las nuevas polí-ticas de reforma de los sec-tores públicos en el mun-do.

El paradigma postburo-crático supone en principioun replanteamiento al mo-delo racional-legal de or-

David Easlun fue el Gn. , pu ilb uga 1 1

np1,eare1 I sirtes lormu-lacian antpliasla por Desteta en st -

dhen,ética mfeuzo el paradigma Aelos pnr'esos en las Ciencias swiales. Una

en 1, surti. en las setentasumada cal los propds,tos. qme bou-+a

identificar y ^uslifi,a, pmpúseos públl-

s sin mbargo, lambten los pmpesims

privadas fueran npunladon on 1.1 1,1

n del "publi, choice'). sn1, e

osamos ahora en el a o de un.

r . e, el desarrollo de la ase.

mal, queestá ganando cada , , na,rfue a tantas e el gebieno a,r dturran p ,vado. Al parecer nos estamoscmbmcmdo o —a ne—a ,, pre ocu-pada pnr la pmrlrtniaiir, y el pn/'nrmurc_Les teor'm: de la rmgannactbn, porI meros y lo en deben estar califiea-des en estos aspeclos Como estas asperms tratan con astintos don filmo pu-hico, l,,, tedrice, de la ,rgat u.^tdebertan unir fuerzas Lo ayuullust que—e,a, signando los prop itcs p..1,1ede I, ' ,, ,al°_ vaso Ildtnam,Wo rron mtlphnf(, Nam,an, "PublioPdlcv ¿n d O t allonal ll ary'', aRichard 1 lall y Robert Qttinn (come-),Orgmricalioun11 h, n—, . otees, p, 30.

36

idm n

R,; .(d lnvvnm dr AJUUniarrt,mn PH!

ganización desarrolladopor Max Weber. Si en losinicios del desarrollo in-dustrial capitalista el ni,)-cielo burocrático weberianohabía sido útil a las necesi-dades de expansión de laempresa, para finales delpresente siglo se llega aafirmar la necesidad dereplantear este modelo deacuerdo con las funcionesdel actual esquema pustin-dustrial capitalista.

Ligando el surgimientode nuevas formas organi-zacionales al desarrollo dela política mundial, a lapregunta de cómo estasformas pueden ser identifi-cadas v explicadas, He-vdebrand, sugiere que lasmismas están surgiendoefectivamente (le maneraidentificable v que ellasson en gran parte, el resul-tado de la transición delcapitalismo industrial alpostind ustrial "...esta tran-sición está marcada por laturbulencia ambiental, elcambio rápido, el creci-miento de la complejidad yla incertidumbre v ]asconstantes condiciones decrisis, 1,1

,^ iivarbrmJ. Neri. "Nuw orgam,za-eonal Pone .`, r,: WOYIt enJ Unq,n-linua []epv PubliCehon . Inr). Au[. In,Ni, 1, nnr,ea, I989 {,. }er. l'ur q,.,

vspondo .. In iiií Li . .I^ la eidn.-Icnoo isla m a, hn .ide LI iEI

¡nsli{r, .,. ion.. m.,.mes [ir. ,pr,,,r ,onn xe.

a, erbwr nd:.. riable do rquaio roo pn,puosc,

nalmvnIC dC.dC al campe da u adnu-I mpúb i. { rlivigl.l Wad .

s, Ii r 1 lli. ,.rrnr t n.lr. ch. u sn rra9?I; prolonom, olit, Pob'r nrucó,r

1tl le idea drsiP la perspecl¡va deI { sen I{ t ;.,I I, r

I h ' I o r a n { I N 11 1 1 1 19U

1

Un perfil simplificadode ta organizacton postin-dustria1 típica, de acuerdocon Hevdebra nd, tendríalas siguientes cmacterúti-cas: 1) esta tendería a serpequeña o a ser localizadaen pequeñas unidades deorganizaciones grandes; 2)su objeto es normalmentela información o los servi-cios; 3) su tecnología escomputarizada; 4) su divi-sión del trabajo es informalv flexible; 5) su estructuragerencia] es funcional men-te descentralizada, eclécti-ca y participativa, trasla-pándose de muchos modoscon las funciones no gere11-ciales41

Otra tic las vertientesdel paradigma postburo-crático recae en el plan-teamiento de Michael Bar-zelav, expuesto en su libro:Rraakinp IIrnmoh Rlureau-cracll. A Ncrc Vision Iiu Ma-r mgir{g iu Gcrocrnment, queha irrumpido en los pro-gramas de reforma de dis-tintos gobiernos.

Segun Barzclav, el perfildel cambio en el mejora-miento del sector públicodescansa en el replantea-miento de los conceptosclásicos de burocracia talescono la autoridad, la res-ponsabilidad, la eficiencia,v el control; en su ligar,cobran vigencia los con-ceptos de cliente, calidad,valor, flexibilidad, innova-

ción V mejoramiento conti-

nuo.

De la lista anterior deconceptos, el de""responsabilidad" tieneuna dimensión especial. lai mportancia de la respon-sabilidad en el sector pú-blico se expresa de dosmaneras. Primero, es unacualidad deseable delcomportamiento de lasgrandes organizaciones.Segundo, es un conceptoque ayuda a los gerentes va las personas que interac-túan con ellos para queconcentren su atención enla realización de un trabajoútil v productivo.

De acuerdo con la pers-pectiva postburocrática deBarzelay, la finalidad dehablar sobre la responsabi-lidad consiste principal-mente en permitir a losparticipantes en una acti-vidad productiva, la con-ceptualización de sus rela-ciones de trabajo recípro-cas. En detalle: a) esta con-ceptualización presuponeque el trabajo más útil rea-lizado en y alrededor delas organizaciones admi-nistrativas es "interactivo";b) si el trabajo en la admi-nístracR n os primordial-mente interactivo, su efec-ti vidad descansa lógica-mente sobre cómo funcio-na cada relación de trabajo;c) una relación que funcio-na bien es aquella lile pro-duce "resultados" que se

1r4 1 ,1 1. I laut,alil I m. —l o de [ rkba. I„e :.v rm ne. P,tl 1) N. ¢n

I Y9p

l H, • ancl, "Svw a rd misario-

nzl_.".. -0en., p. 32P.

aprecian por las personasque herbajan interactiva-nmente, tanto como por sussupervisores y beneficia-rios; d) entre los ingredien-

Revista dei Institwo de Adrrdnienaeibn Pública del Estado de Méxw,

tes fundamentales de unarelación que funciona biense hallan: un reconocimien-to de la necesidad de com-prometerse con el trabajointeractivo; una compren-sión y aceptación de la na-turaleza y términos de larelación; unos acuerdosnegociados sobre qué con-ductas y resultados espe-ran; una retroalimentación

frecuente, oportuna, direc-

ta y sistemática sobre cómo

experimentan las partes el

proceso de trabajo interac-

tivo y los resultados consi-

guientes; sensibilidad ante

la retroalimentación; cum-

de las circunstancias cam-biantes; e) "responsabi-lidad" es un concepto que,recuerda todos estos in-gredientes de una relaciónque funciona bien: el reco-nocimiento de que el tra-bajo es interactivo; la im-portancia de la compren-sión conceptual de las par-tes sobre la relación parti-

cular y su compromisopersonal con ella; la utili-dad de conseguir un cono-

cimiento detallado de quéconductas y resultadosencontrarían satisfactorioslas partes; el papel de laretroalimentación en elesfuerzo del compromiso

personal y la motivación

de un trabajo adaptativo; laimportancia simbólica ysustantiva de ser sensible adicha retroalimentación, yla probabilidad de quecualquier concepción dadade trabajo llegará a ser ob-soleta con las circunstan-cias cambiantes v la expe-riencia acumulada. De este

modo, cuando se emplea elconcepto de responsabili-dad se habla simultánea-mente sobre "propósito","expectativas", "retroali-mentación" y "adaptaciónal cambio" i12

La reinvención del gobier-no

Aunque la idea de

"Reinventing government"

es una propuesta muy par-

plimiento de expectativas,

y una reconsideración pe-

riódica de la naturaleza y

los términos de la relación

a la luz de la experiencia y

a2 Bavvelny , Midracl, 't_, Responsa Ii-dad e n atan Perspectiva Posflmracráticade la Admúúshvción Pública", ne 9:l UMo-C

l enmda,^ A c hwnlsl.arroa, No. 41-2v(& tut,re 1 M) finar,., ]991), Madrid,pu- 279 2%L

38

R111l. ¡Id In 11,11 d,1 Adminislrudbrr Pública del6rtadn de Médro

ticularizada, los altos ni-veles de aceptación quealcanzó en el gobierno nor-teamericano a principiosde los noventa, hacen obli-gatorio examinar sus con-tenido s.13

En general, la estrategia

medular que sigue el tra-

bajo de Gaebler Y Osborne

es contestar la pregunta ¿si

las empresas se esfuerzan

por elevar la productivi-

dad cada año, porqué no

ha de hacer lo mismo el

gobierno? Uno de los ar-

gumentos que reforzaban

esta pregunta, según los

autores estaba dado por el

trabajo paralelo que hablan

desarrollado los líderes de

muchas de las grandes

empresas en los Estados

Unidos. Según lo anterior,

los líderes de las empresas

habían dedicado la última

a descentralizar la autori-

dad, dar poder a sus em-

pleados, concentrarse en la

calidad y acercarse más a

sus clientes; en cambio el

gobierno había seguido

siendo el mismo, en térmi-

nos generales, lento, cen-

tral izado y burocrático.

Cuando los líderes delsector público hablaban dereestructuración -segúnGaebler y Osborne- sereferían de ordinario a la

La p—,-esta 1 "Rci venunn delgobier u" ir,Bue^i e. el pmprat a Jvmfl,rmn hl eecWr público da. 11, desUnido.. F.I •iropuwidmlc da use pals Al6on otill - rdmo marco de m (crenaa dplamea^alemo del llbr.. Ja GocblcrOsbnr Rr •nling GnnrT....rO l: HamIbe LWrepr nuriai Splnt Is I mu1/onnigctl, Pnbbr tirefo5 i<eaJinµ NI AJdnro-Wesle}, 1990, pon dbula en 1993 elRepone de la Nueanal ''cricrmancc

reorganización, es decir, acambiar la posición de loscuadros en un organigra-ma. Por lo que, lo másconveniente sería reestruc-turar los "incentivos" queinducían a actuar a losadministradores públicos.Otro de los planteamientoscentrales del "Reinventinggovermnent" era que, paracambiar el comportamien-to dentro del gobierno fe-deral, tenía que ser precisomodificar los incentivosbásicos que daban lugar aesa conducta. Por lo tanto,un nuevo tipo de dinámicasolo podría lograrse con laintroducción de la compe-tencia, la medición de re-sultados, la descentraliza-ción de la autoridad y lacreación de consecuenciasreales por el éxito y el fra-caso. "Un gobierno de tipoempresarial cambiaría losincentivos, reduciría al mí-nimo las reglas y el núme-ro de partidas de gastos:definiría las misiones y lasmetas de agencias; mediríael grado de avance hacia ellogro de esas metas v crea-ría sistemas de pagos vpresupuestos para premiara los organismos que tu-vieran éxito. Cuando unainstitución recibe sus fon-dos en función de sus in-sumos, tiene pocos moti-vos para esforzarse pormejorar su desempeño. Encambio, si es financiada deacuerdo con sus resulta-dos, el buen desempeño sevuelve para ella una obse-sión" .1+

u Osbar , Llvid, In Rt ano aol

Como se puede deducir,la corriente del"Rcinventing government"encuentra su mayor de-senvolvimiento en el con-texto del mercado, puessegún se infiere, los go-biernos dotados de un es-píritu empresarial alientana la competencia en el su-ntinistro de servicios, a finde fomentar la innovacióny la excelencia. Se puededecir, que estos dos últi-mos conceptos han guiadoen forma preponderante eldesarrollo de las "BestPractice Research", en sumodalidad de rcinvencióndel gobierno. Aunque, hasido el concepto de inno-vación del que mayormen-te se ha ocupado la litera-tura en este género, pese aello, persiste la dificultadpara que este concepto sedesarrolle efectivamente enel sector público debidofundamentalmente a que"Ios atributos singularesdel gobierno tales como laderivación de sus ingresosprovienen de asignacionespresupuestales v no deventas,- la necesidad deresponder a múltiples elec-torados mas que a un con-sumidor aislado, y debidoa que el gobierno debe res-ponder a imperativos mo-rales tanto como a deman-das de eficiencia eeonómi-ca'.4s

6ohiamo", 1,11 Coales, No. 102-104,WaxhinyImn, 1993, p. 20

a' Dnmkor, pele,, humrnlirn rud btlm-¡,rcnnnlup, 1 lar,er and RVw, Ye,v York,1985, p. I Rn. Para prahmdiza Un lasdilicollaJ.. d, aparar la ü r alprior pdblla,, .. Cnhsuw. y

L. inihal, q . "V 1 a l: i1 iciry: a

39

Revino drl brninrtn dr AdnebniSrra,idn ('Gblica dr( Esmdn Je MI",,'

La gerencia pública. Retosconremporáncos

A pesar de que la pro-ducción literaria en geren-cia pública tanto desde losenfoques del Análisis dePolíticas como de las "BestPractice Kesearch" ha sidoamplia v fructífera, el cues-tionamiento científico queha envuelto a la historia dela administración pública,se transmite también haciala gerencia pública, cuos-tionamierto que general-mente intenta definir lanaturaleza de esta últimaen términos de ciencia oarte.

Cualquier debate quepresente a la gerencia pú-bi ca tendrá como guióncentral el cuestionamientode su carácter. Para algu-nos como Wildavskv, lagerencia publica no es másque una nueva palabra;empleando la metáfora delrecipiente irónicamenteafirma que es corno vinoviejo en botella nueva.

Por otra parte, la geren-cia pública ha recibido unagran cantidad de criticas,algunas de las más impor-tantes se han concentradoen la formación de sus pro-tagonistas: los gerentespúblicos. Esta crítica desta-ca que "nadie sabe cómoenseñar a otros a ser crea-tivo", que se puede tradu-cir como sigue: "resultamis fácil seleccionar a un

buen gerente que formarun buen gerente". Preci-samente, son estas criticaslas que retoman los defen-sores de la gerencia parasostener que si bien hayuna gran dificultad paraformar "gerentes excelen-tes", también existe la po-sibilidad de alcanzar losobjetivos deseados dentrodel gobierno. Aventuradosen las BPR, los promotoresde la gerencia pública ad-quieren confianza en undesempeño gubernamentalverdaderamente efectivo.

Sin embargo, como mé-todo, las BPR también hansido objeto de severas críti-cas, principalmente en surol de metodología de ir-forma del sector público,debido -según Bardach-a que éstas se apoyan de-masiado en la observacióncomo método de compro-bación v aprendizaje; elproblema de la observa-ción sin embargo, es que seapoya exageradamente enel sentido común, variablepor demás relativa en eljuicio de los analistas.

De igual forma, el pro-blema con las aplicacionespostburocráticas como J"Reinventing government"y el "roumpimiento con laburocracia", es que éstasdenotan "una tendencia ala prescripción de solucio-nes sustentadas en débiles

rar la complejidad de lasrelaciones interguberna-mentales y con las diversasinstituciones de la sociedadmoderna"9°

Aún con todas las críti-cas y objeciones lo que esinnegable es el hecho deque la gerencia pública haadquirido forma comocuerpo de conocimientos.Quizá el único método quepromete darle un paráme-tro más científico es elAnálisis de Políticas Públi-cas. Si las BPR han eclipsa-do la objetividad científicadel movimiento compro-metido con la gerencia pú-blica por su monótonoacento prescriptivo, elAnálisis de Políticas desta-ea por su particular con-cepción político-contextua1de lo "público", que en elcampo de la gerencia pú-blica incluye a las organi-zaciones gubernamentales,a las organizaciones priva-das v a las organizacioneslfbridas. En corresponden-cia a esto último, aclaraBozeman, lo interesante dela gerencia pública es serun "enfoque para el cono-cimiento "" v no tanto un"cuerpo de teoría"; por loque para consolidar esteenfoque para el conoci-miento -dice Boreman-se requiere de la síntesis dediferentes enfoques prove-nientes tanto de la sociolo-

N.,. I,,,,,..m,mr. a,tnnJralrrnln .. sHC??I L2rmr,l,

1. s. . . . . x 1 -,2 , c l r ú.h,bv 1 p s , ,. B. t .Ib, aovInuvai

., ná r r r - mg Slunt ' ndI H. mIhd'Oa nn r„m , n p neenr, 1Ol.1 , 1

1_,_,m, pp. 110 1, 1J2

procesos metodológicos

pero con fuertes dosis desentido común ... metodo-lógicamente dejan muchoque desear, construyendolistas de los elementos bá-sicos de acción sin considc

1 1 do,, u, lo, 41 rm.mover I 1 iici oo n t,n' [lc roo+.

cho, f, tl' off II` Al no„f', B,,,,, B„u'n, .... (.. , 1

Pu11 eh nr L... Pídoa, p;ci'_

40

19p mRr... , del h.arieuro dr.

gía, la ciencia política, 1

economía y la administra-ción mí hl ica.

En todo caso, la configu-ración de la Gerencia Pú-blica como un enfoque deconocimiento necesita deambos enfoques, del Análi-sis de Políticas Públicas yde las BPR. Del primero,obtiene herramientas analí-ticas mucho más desarro-lladas en cuanto al trata-miento de los fenómenosde contexto -políticos,sociales, económicos }° enl-turales- que rodean a lasorganizaciones públicas;del segundo enfoque, ex-trae las experiencias deactitudes, capacidades Vhabilidades -para la ne-gociación, el liderazgo, laestrategia v la imlova-ción - que se observan enlos responsables de la con-ducción de las organiza-ciones publicas. En estesentido, el progreso de lagerencia pública depende-como lo ha anotado Alli-son-aa de un balance ade-cuado entre arte v cienciaEn consecuencia, al parecersería más propicio que laenseñanza profesional dela gerencia pública se tras-ladara de las escuelas denegocios a las de PolíticaPública, para lo cual el tra-bajo de la Ciencia Políticase haría más profundo.

VII_ C-I 'I nc anal i°I

VI naycru 1, 11 I I.H4Rl

Slm I.a n,nl'1 .pra,ll.uni,

pudra lame lu ti, 1,1 P,'1111 -1 vi la

'I I Y-aIS-ienre, P lit i.rShill rJI Ilthtan.yem„Y' d, A bn: rbrr l ,, 'Vol. 32 No. 1, map ^ , ,

1 9y2, pp. 240 245.

Por lo que correspondea la gerencia pública congoprofesión, también se en-frentan nuevos problemasSi bien los estudios sobre laburocracia hueron recono-cidos como un subcampode la ciencia política y lasociología, los nuevos pro-gramas de política públicainstrumentados en los añossetenta, dosificaron elcampo tradicional de laadministración pública 1:1resultado fue que las es-cuelas de administraciónpública en los EstadosUnidos buscaron atraer alos estudiantes más en la"alta política", en deméritode las carreras de serviciocivil ^ Según Stokes, la

'° Con ].,peen a I:r n'Pen-usran nel.aevayuo pone la Semnrl.r priFlica 5obm el,enic l,, tiiil, 1 ledo mmbi0n fia mamita.meo n, a p..5 , aa,etFl-.. ,domoL1110 $p ico :J, p.roi col nrnnoingi.r renal duuhlir n,e,I R'liV

m Ja prohlcmY nT o inde la I. i d, gem i l u rI num p. 1, 1 ir l mis'.

TI)^TI( T,1 I L1 1 111 S 111 , s 1 labra.nl la,t, p. 5rvdns ur . rálrync q n prr-mc

pnbL, .. .. nLih ..adnr da ubjofic,xs oden-lido,.r l n funci , ivl. 05

n n al ... . gel Lriada }d'l poll Ir, r ole pibe- rb rea"m" nrl.ae^,a. pan .x,m.,,l,r v,}Licra.. para

administración pública fuevista corno descriptiva másque prescriptiva; preocu-pada por las instituciones vno tanto por la elección v laacción "la ciencia políticaperdió interés v en cambio,la inspiración se fundó enel énfasis sobre la funciónejecutiva, estrategia geren-cial, la "decision-making",y las "best practice le-sean h- de las escuelas denegocios

i mpIir los ib,U,,,. Ih, qinienarlacivil viv, 11 moda de ni alil uáonec

,. uleniiiladc, pruduoda5 h[ctr]rica-

rniR' c,, I;er,nm publico al hac..r nntrnle"L Ir„ Joher4 .. dcGnan por latau u I;e n.ia1 iI rndr^ria 1 I1 nn,iona

I sC ,rop , ,Gema, pero 511.5d,nere,, sx oxnonden

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all.l d, .11a1yui r ti m a ando p derivan de r

l e , .vmpartido ele oficina. Para 1111t;, i_nt, publico Vme]Jer el c ,nmxm e.

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principales d, tina r v@a,, vedo,I IugF, " A c .,]nmalitan Ilre Fnhurt nC 16e

v t ivil carvi. i 1111111 Smirh, Tun

gil 1.1r

F _¡"rm 1 lr.1 111

.., l l va, lt,e ann4 lx Insrinilir 1l l nylon, n.C.ICiM4 p. 115.

tilokes, ITniald, "Pdllical aod i,rganlI A aly'e tl 1 1 }' Crrriur

r ,I a,! I , A o!iss uuJ Mn,r 1, V y. n, Nr_ L Pall. 11186, pp 13

41

Hn,na Aol lnninuu df 4,h, Nranon Pí,hlioa 4,1 Rrznd,

UNA NUEVA CULTURADE LA GESTIÓN

PÚBLICA

Juan Rosales Núñez'

Las grandes fuerzas po-líticas y sociales así como laopinión pública ejercencotidianamente una fuertepresión histórica-socialconcreta para alcanzar ca-pacidad administrativa ymejores resultados organi-zacionales.

La realidad muestra unacrisis profunda en los sis-temas económicos nacio-nales. No se trata de unproblema de coyuntura,sitio de una situación defi-nitivamente estructural,con perspectivas de exten-derse en el largo plazo, eintensificarse, si no seadoptan las políticas apio-

La envergadura cualita-tiva de las demandas alaparato gubernamental,cica una situación de

<sobrecarga> en términosde gestión, y coincide conla acentuada estrechez derecursos, que dificulta se-riamente la gestión. Se con-tiguia así un cuadro pro-pio para el desenvolvi-miento de una crisis delegitimidad de la accióndel Estado, v esta debili-dad ha sido ampliamenteaprovechada por ciertoshrupos de interés, empe-ñados en minar la c'edibi-

dnnrEn ,n..u„t.,.,a„c;.,i,•, dy la

1 1 1

lidad de la administraciónpública. La situación deconjunto conformada poresas nuevas misiones or-ganizacionales no tradicio-nales y la <administraciónde escasez> plantea seve-ramente la necesidad deincrementos sustancialesen la capacidad de gestióndel Estado.

En el plano político seadvierten en nuestras so-ciedades los inicios de untipo de demanda de admi-nistración eficiente de nue-vo cuño. Estarnos en tinode los puntos más altos deavance hacia la democrati-zación que ha alcanzado ensu historia, y claramente lacorriente histórica va enesa dirección. La imagenobjetivo es la de una de-rnocracia no reducida a unacto electoral central plu-rianual, sino que debemosconstruir <demnocracia ac-tiva>, con determinadosrasgos organizativos, comola transparencia absolutade la gestión pública y elcontrol social de la misma,con mecanismos que ga-ranticen plenamente losderechos de los ciudada-nos frente al aparato delEstado, v con conductos deintervención de los ciuda-danos en la actividad esta-tal. Su aplicación requiererealizar transformacionesconsiderables en las estruc-turas actuales del aparatopúblico.

Un aparato administra-tivo incapaz de respondereficazmente a las deman-das de la sociedad, dio co-rro resultado el cuestio-

namiento del Estado como

ente obeso, ineficaz e inefi-

ciente. Un aparato organi-

zacional que se reproduce

así mismo con su lógica

interna e intereses propios,

y que se desvinculó de la

sociedad, habría sometido

a una crisis de legitimidad

al propio Estado.

Este artículo tiene comoobjetivo identificar loselementos necesarios parapoder llevar a cabo la in-novación de la administra-ción pública de cara a losretos del siglo XXI. Secompone de tres partes. Enla primera se hace un aná-lisis de las tareas del Esta-do y el paradigma burocrá-tico. En la segunda parte seda éntasis al debate de lopúblico v lo privado, y enla última parte se formulanalgunas reflexiones relati-vas a una nueva cultura dela gestión pública.

1. Las tareas del Estado

Se ha difundido am-pliamente que el Estado escada vez menos importan-te y que el mercado tienemayor capacidad de cum-plir las funciones centralesde la sociedad. Sin embar-go, esta versión"capitalista" de la'extinción del listado', esfalsa, al igual que lo fue laversión marxista. El cuni-plintiento de las diversasfunciones sociales se logramejor en condiciones cam-biantes v a través de variasinstituciones, entre lascuales el mercado os nut-chas veces más efectivo veficiente que las jerarqui-

42

Ao11lin drl 1,1 plul, j,

zafias estructuras publicasen la gestión de las activi-

dades económicas v en laprestación de algunos ser-vicios. No obstante, lastunciones críticas yuc fijanel rumbo de la sociedadpara vi futuro pueden vdeben ser cumplidas úni-camente por los gobiernos;

las decisiones mas criticasson del dominio legitimo vefectivo del gobierno.-

Un primor argumento afavor de esta propuestaobvie, aunque Frecuento-mente negado, es idcológi-CO. En vista que la acciónhumana deliberada ejerceinfluencia sobre los futuroscolectivos, estos deben serdecididos por procesosdemocráticos k no por" manos invisibles' v lospoderes económicos yue seesconden has ellas.

Ln temimos de capaci-dad, el segundo argmnen-lo n0 es menos importa ate;solo los gobiernos puedendesarrollar n supervisar laimplantación de políticasglobales sobre asuntos vi-tales que configurarán elfuturo. fin el orden lati-noamericano, ejemplos deesto serían los siguientes(sin ningún orden de prio-ridad) la seguridad interna;los provectos de infracs-tructura de gran escala; laspolíticas macroeconómicas;la expansión de los mcrca-

r Ar ala rs^ I „ , t , 11,

raaulla . l af &.T1 —Ld , =,va, p D-In

A. I r..,vor .i ..rnu a 1 i.

dos a la vez que su regula-ción, incluvendo el empleoC las políticas industriales,la redistribución de la ri-yueza; la educación; la in-tegración mulLiestatal y lareestructuración del poderconstitucional, entre otros.

Numerosas personas einstituciones "cree_n fir-memente" en una u otrasolución mágica, siendo el""libre mercado" el remediouniversal mas promovidoen la actualidad. Pelo aúnsi el libre mercado pudiet,ipor si solo producir el mi-lagro, lo cual es bastantedudoso, la mavuría de lassociedades latinoamerica-nas estallarían, entre otrasrazones poryne no produ-cen suficientes empleospara cumplir con la de-mandas v las expectativassociales-

El ascenso de los movi-mientos demacra ticos en ladécada de los años 80 tam-bién se he caracterizadopor la llegada de la terceraola democrática en elmundo. 1fcct ivamente, enAmérica 1 atina (AL) sevivió un proceso de des-oailitarizaci<in muchas ve-ces acompañado por elascenso de regímenes de-mocráticos. Es la hora de lademocracia- Los movi-mientos pro-demacra ticashan tenido un notable im-pacto en las gestiones pú-blicas de AL. Los funciona-rios públicos han aprendi-do que cualquier políticapublica hecha al margen dela ciudadanía, está alta-mente destinada al fracaso.Este hecho ha a)mplejiza-

do la formnlacion de laspolíticas publicas, puestoque la participación ciuda-dana en los procesos deci-sorios requiere de canalesde comunicación institu-cionales. 1sto se puedelograr a través de la crea-ción de estructtn'as od ho,,

que senil flexibles, adapta-bles v con alto dinamismopa rtici patino. En otras pa-labras, innovación.

En el caso de México losprocesos ele democratiza-ción, han puesto de mani-fiesto también una crisis delegitimidad en las estructu-ras administrativas- Con laparticipación ciudadana, Inf unción pública ha adqui-rido un caricter más plu-ral, abierto n dinintico, almenos en cl sentido elccto-ral. Sin embargo, para lapropia funcionalidad de lagestión pública, se requierede ma proceso de democra-tización mas allá del sufra-gio. LI perfil de la adminis-Lrecltei pública, necesaria-mente ha provocado tinaredefinición de Sti estruc-tura como funi ionamicntopara hacer frente a los re-tos que anteriormentemenQUnamie_`

' I a c.nr.trmrion a, I.ulamocra,ie vil unpah, ^., n,^.n nteaic,..., ^p,n,c en malwadJos pr=,i,l.n .. vl tica d..c „ de ..nyd, l iv^ain nm,.. ^n tLtL11,,1q u,^Liuci.,u.n J.., o i-ul n„ .., los rin.ipiov i o. J., a,dgwer

unh+ nstinmioivil dem,mcel,<., ,-,I,I.dol,k,-n autora tarta , tirar, l

pn ^bl, m.^ d, sr^rv r.,r las 'n, .d ns,.n s t Ir.rt, d, a—

m,do sa,n,fi- Ire a111rwta

u.mr n. ^..trn transar, . a,d, la p .e —, pJdn

' no-,^n ,^dvr pa a a h-1e,11 1—.am1 ,

I,1,,I^ , mmnss.

Reriem de( Inmfmrn de AdmGrisnarv/ni PÚN,,a de( Ermdn de Mt.t

Cuando hablamos de

gestión no sólo nos referi-

mos a la pública ya que el

crecimiento de todas las

actividades administrati-

vas -públicas, semipúbli-

cas v aún las privadas-

está sobrecargando de ma-

nera extraordinaria los re-

cursos asignables, financie-

ros y humanos, y ya no

pueden ser administrados

con las herramientas tradi-

cionales de la jerarquía

administrativa. Por consi-

guiente y cuando nos refe-

rimos al cambio debemos

pensar que éste no sólo

afecta la administración

pública sino la industria y

las relaciones de poder;

por ello podemos decir que

ahora nos vemos obligados

a funcionar dentro de un

nuevo paradigma que pu-

diéramos llamar de una

nueva cultura de gestión

pública. Nuestro razona-

miento tradicional, con la

figura central del servidor

público obediente, que eje-

cutaba las decisiones adop-

tadas en los altos niveles

jerárquicos, no se ajusta a

la nueva realidad. El orden

de capas burocráticas su-

perpuestas resulta dema-

siado engorroso para ser

aplicado a la complejidad

del mundo moderno.

Hasta este momento

hemos tocado dos puntos

medulares de nuestro obje-

tivo de estudio v reflexión.

Por una parte el papel del

Estado en un contexto de

complejidad y por el otro a

la administración pública

de la cual hablaremos de

sus principales elementos:

la burocracia y la gestión

pública.

La administración buro-

crática clásica, basada en

los principios de la admi-

nistración del ejército pru-

siano, fue implantada en

los principales países eu-

ropeos a finales del siglo

pasado, y en los Estados

Unidos, a principio de este

siglo. Era la burocracia que

Max Weber describió, sus-

tentada en el principio del

mérito profesional

La administración pú-

blica burocrática fue adop-

tada para sustituir la ad-

ministración patrimonialis-

ta de las monarquías ab-

solutas, en la cual el patri-

monio público y privado

se confundían. En ese tipo

de administración, el Esta-

do era entendido antaño

como propiedad del rey. El

nepotismo y la creación de

empleos, así como la co-

rrupción, eran la norma.

Ese tipo de administración

se revelará incompatible

con el capitalismo indus-

trial v las democracias

parlamentarias que surgen

en el siglo XIX. Para el ca-

pitalismo es esencial la cla-

ra separación entre el Es-

tado y el mercado; la de-

mocracia sólo puede existir

cuando la sociedad civil,

formada por, ciudadanos,

se distingue del Estado al

mismo tiempo que lo con-

trola. Se hizo necesario,

entonces, desarrollar un

tipo de administración que

partiese no "sólo de la clara

' Weher Marx, Eronmmo 'México, PCE , 1984 , pp. 1911911

distinción entre lo público

y lo privado, sino que

también de la separación

entre el político y el admi-

nistrador público. Surge de

esta forma, la administra-

ción burocrática moderna,

racional-legal.,

En este paradigma es enel que trataremos de ha-sarnos para la presentaciónde una nueva cultura de lagestión pública en nuestropaís, ya que el esquemaburocrático vigente ya nofunciona eficientemente.

En lugar del ciclo pro-

ducción en masa-consumo

masivo, cuyo motor era y

sigue siendo la racionaliza-

ción, nos dirigimos gra-

dualmente a un nuevo ci-

clo de alta tecnología y

servicios cuyo motor es la

innovación cada vez ma-

yor. Pero la innovación es

ajena al paradigma buro-

crático. Si hemos de pro-

mover la innovación, ha-

rán falta nuevas formas de

relaciones humanas no

burocráticas, pues la inno-

vación nunca ha podido

ser dirigida por órdenes.

Para lograrla con suficiente

rapidez, se requerirán no

solamente ideas brillantes

y nuevos conceptos sino

también toda una cadena

de relaciones ágiles, no

verticales, a través de las

cuales las personas puedan

comunicarse con rapidez y

franqueza, sobre la base de

la reciprocidad. La situa-

ción de fragmentación y

subordinación que implica

el modelo burocrático pa-

4 4

104n

R,, 1, d, 11..

rahlil las comunicaciones y

por ende, restringe la in-novación. Es má s, para serinnovadores p eficientes,los servicios tienen q ue

depender de una compren-sión de los "clientes" po-tenciales v reales que es lasociedad, lo cual a su vezes impedido por el sistemade mando bmncrático.

Antaño el problema deeficiencia no era, en reali-dad, prioritario. A partirdel momento en que clEstado se transformo en elgran Estado social v eco-

nómico tic] siglo XX, asu-miendo un número cre-

ciente de servicios sociales-1a educación, la salud, lacultura, la previsión v asis-tencia social, la investiga-ción científica- v de pa-peles económicos -la re-gulación del sistema eco-nómico interno v de lasrelaciones económicas in-ternacionales, la estabili-dad de la moneda v delsistema financiero, el su-ministro de servicios pú-blicos p de infraestructu-ra-, entonces, el problemade la eficiencia se hizoesencial. Por otro lado, laexpansión del Estado res-pondía no sólo a las pre-siones de la sociedad, sinotambién a las esbntegias decrecimiento de la propiaburocracia. Una adminis-tración pública gerencia¡ sehizo, por lo tanto, necesa-ria, no sólo por los pro-blemas de crecimiento y dediferenciación de estructu-ras v complejidad crecientedel tipo de problemas a serenfrentados, sino también

le AJrniniv,,, iJn Rimo

por la legitimación de laburocracia frente a las de-mandas de la ciudadanía.

El paradigma burocrático

Después de la Segunda

Guerra Mundial hay unareafirmación de los valoresburocráticos, pero, al mis-mo tiempo la influencia dela administración de em-presas empieza a hacersesentir en la administraciónpública. Las ideas de des-centralización v de flexibi-lización administrativaganan terreno en todos losgobiernos. En cambio, lareforma de la administra-ción pública sólo cubriráfuerza a partir de los años70, en el marco de otra cri-sis profunda del Estado,que crosiona también lacapacidad y credibilidadde la burocracia. Comoconsecuencia, en 1980 seinicia una gran revoluciónen la administración públi-ca de múltiples países endirección a una adminis-tración pública gerencial.

Los países en que esarevolución se hizo másacentuada fueron el ReinoUnido, Nueva Zelanda vAustralia. En los EstadosUnidos la revolución ocu-rrirá principalmente a ni-vel de los municipios vcondados -revoluciónque el libro de Osborne vGacbler, Rcinnenhmdo elGobi'rno, describe en for-ma tan expresiva. Es laadministración pública

niu1'fl g C.ooen,n,pn r.

gerencial que está surgien-do, inspirada en los avan-ces realizados por la admi-nistración de empresas.

El problema básico de latransición es, en conse-cuencia, cómo sobreponer-se a la contradicción entrelas necesidades crecientesde dominar la complejidadv la declinación de los me-dios para lograrlo. Sobre elpapel, la respuesta es muysencilla: desregular, darmás poder de decisión alos verdaderos operadoresy dejar que asuman res-ponsahilidades, esto es,que cooperen en la solu-ción de sus conflictos. Noobstante, las personas in-volucradas podrian exigirsu libertad pero rechazar laresponsabilidad, va que nosaben cooperar ni tampocoenfrentar conflictos.

Se necesita algo más quela buena voluntad parasuperar el paradigma bu-rocrático, se requiere eleuna nueva cultura de lagestión pública, por estarazón, si Iremos de progre-sar tendremos que cons-truir una cultura de gestiónpública cuya primera ca-racterística básica a de serla capacidad de todas laspersonas, en todos los ni-veles operativos, para coo-perar, va que la coopera-ción es una de las clavesdel éxito de esta nueva cul-tura de gestión pública.

La transición es un pro-ceso prolongado v doloro-so, va que lo que debecambiar no sólo son lastécnicas, que pudieran de-finirse con claridad, sino

as

todo un sistema humano ycultural, especialmentetodo un conjunto de com-plejas relaciones de poder.Es más fácil obtener logrosen la gestión privada por-que allí se tiene una per-cepción mucho más clarade los resultados v de larelación entre las accionesv sus consecuencias encuanto a los resultados,

mr.m..., rvimo-a del E.vcuír, il[ méd,oGistiuvu Ae

que en la propia gestiónpública. Por ello es de su-ma importancia hablar vponer énfasis en una nuevacultura de gestión en laadministración pública.

2. Elección pública y pri-vada

Presentar la elecciónpública y la. elección priva-da como-complementarias

46

en lugar de alternativas

tiene implicaciones impor-

tantes para la gestión pú-

blica en general y para la

privada en particular. Pro-

porciona una perspectiva

desde la que se reconside-

ran los presupuestos que

justifican el empleo cre-

ciente de alternativas de

mercado. La dependencia

en la motivación indivi-

dual v los métodos de

mercado no eliminan las

responsabilidades de ges-

tión pública. La interde-

pendencia entre la elección

pública y la elección priva-

da transforma y redefine

las responsabilidades de

gestión pública, de forma

que estimula a los diversos

públicos a desarrollar apti-

tudes de otro nivel, en di-

señar y gestionar el marco

en el que lleva a cabo la

gestión operacional.

La idea de aumentar laventa de los servicios pres-tados no encaja bien en lacultura de la función pú-blica. Hay muy pocos in-centivos para ello v laorientación negativa de lossistemas de responsabili-dad conduce a los funcio-narios a evitar riesgos enlugar de aceptarlos.

Aprovechar al máximolas posibilidades del mer-cado supone la necesidadde contar con un nuevotipo de funcionarios en unnuevo marco organizacio-nal. Las recompensas eincentivos necesarios paraanimar a los directivos aaceptar riesgos no formanparte de una cultura nor-mal,de la función pública.

ime0n

RruvnAdlnY "

La introducción de sanojantes requeri ni ientos su-pondría una mayor diver-sidad organizacional \nuevos problemas de gro-tion del personal, que pro-yocarlan tensiones en elconjunto del sistema, en lamedida de que las oportu-nidades de carrera y lasrecompensas serían dife-rentes- Si estos problemasfueran su pecados, las áreasfuncionando en régimende mercado podrían cons-truir áreas de formación detalento directivo, hoy endía tan escaso en la funciónpública.

La gestión pública y lagestión privada son nor-malmente complementa-rias, incluso si la adminis-tración pública se desen-tiende de la pros ¡Sien debloques de servicio, retienealtas funciones de gestiónpara definir en que narcolos servicios son prestados.Para haced o adecuada-mente, es esencial estimu-lar el desarrollo de aptitu-des de gestión de alto nivelen la administración públi-ca. Paradójicamente, laprivatización, que se stipo-]le destinada a apartar laad ni inistracion pública ticciertas responsabilidades,requiere el desarrollo deaptitudes mas sofisticadaspara lograr una ejecucióneyitnsa. Este es el principio'invertir para ahorrarSon ntrcsarias i versionesen apti ttides de gestiónaltamente especializadasee presentan aqui cuestio-nes evidentes de gestión depersonal, formación, Carre-

ra profesional, diseño or-ganizacional y remtutera-ciones.- la adni nistracionpública puede verse a símisma formando directi-vos especiali zafios en asun-tos ajenos, es decir, en em-presas proveedoras.

La interdependencia en-tre lo público y lo privadose aplica también a la pri-

vatización con o su] frans-terencia de propiedad. Enel caso de que el Estado noretenga ninguna compe-tencia directa de gestión,mantiene la responsabili-dad de regular el entornoen el que opera la nuevaactividad privada. la pri-vatización puede implicaraüs reglamentación v nod esregulación v debe esti-mular y vigorizar la partemoribunda de In"" maquinaria de la adninis-(ración', en el que se ¡ni,-relacionan las inquietudesde política y administra-ción. Esta airea debe con-vertirse en un sector elein novación en el diseño delas organizaciones públicasy sus marcos de responsa-bilidad apropiados paraasegurar su efid sacia \eficacia No hay 1,17 ( 111 paraque la innovación debalimitarse a la consideraciónde alternativas de merca-do.

Conviene sintetizar tresmoneas para fa nc derni-zación de la ycstión públi-ca. Primera, porque dadoque el Rocb,r público tiene

papeles de gran significa-

don en una estrategia dedesarrollo con participa-ción social, no considerar eltema de la gestión puedetener electos sociales muynegafivos. Es posible quealgunas políticas no se rea-licen o se cumplan sólopare ial mente por debilida-des de gestión v también

que haya capacidad ociosae incluso redundante, porotra parte, si la gestión esinadecuada, por su calidado por su orientación, elsimple aumento de los re-ctnsos no garantiza ]('Su]-

tallos optimes. Segundo,porque el actual sector pú-blico tiene limitacionescuya superación podríapotenciar el aporte del sec-tor al bien común- Dichasli mitaciones se refieren adiversos aspectos de laadninistmción, las políti-cas de personal v de remu-neraciones; al diseño, ges-tión y evaluación de laspolíticas públicas; a laatención v al servicio a losconsumidores del sectorpúblico, y a la gestión Jelas empresas públicas. Lasinsti lucio les públicas seenmarcan en una culturaorganizacional propia deun Estado tradicional,preocupada por los pruce-dimientos mas que por losresultados. Tales limitacio-nes ,sor' con frecuenciacompensadas pa rc ial nsntepor Cl espíritu de serviciopúblico de muchos funcio-narios. Y tercero, porquelos recursos humanos ytinaco idios, indtnindoentre los primeros los vin-

Revlvtn dei hutimlo de A d ninie. , idn Púbdru

culadas a la capacidad degobernar, siempre resulta-rán insuficientes frente alas múltiples tareas y debeasegurarse que su rendi-miento sea el máximo po-sible Cualquiera que sea elnivel de gasto público, suefecto dependerá de la ges-tión.

La calidad de la gestión

depende de la claridad de

sus objetivos del liderazgo

organizacional, el nivel de

capacitación funcionaria],

la transparencia, la flexibi-

lidad, la descentralización,

la especialización, la sepa-

ración de las instancias

decisoras, ejecutoras y

evaluadoras, entre otros

criterios.

instituciones no-estatales;lo público y lo privado

En el capitalismo con-

temporáneo las formas de

propiedad relevante no

son sólo dos, como gene-

ralmente se piensa, y, co-

mo sugiere la división clá-

sica del Derecho, en Públi-

co Y Privado -la propie-

dad privada y la pública-;

en realidad son tres: (1) la

propiedad privada, dirigi-

da al lucro (empresas) o al

consumo privado

(familias); (2) la propiedad

pública estatal; y (3) la

propiedad pública no-

estatal. La confusión no

deriva de ]a división bipar-

tita del Derecho; de hecho

el Derecho Público fue con-

fundido o identificado con

el Derecho Estatal, mien-

tras que el Derecho Priva-

do fue entendido como

englobando las institucio-

de Mk,ie

nes no-estatales sin fines delucro, que en realidad, sonpúblicas.,

Lo público no se con-

funde con lo estatal. El es-

pacio público es más am-

plio que el estatal, ya que

puede ser estatal o no-

estatal. En el plano del de-

ber ser lo estatal es siempre

público, pero en la práctica

no lo es. El Estado precapi-

talista era, en último análi-

sis, privado, puesto que

existía para atender las

necesidades del príncipe;

en el mundo contemporá-

neo lo público fue concep-

tualmente separado de lo

privado, pero vernos todos

los días las tentativas de

apropiación de los instru-

mentos y medios del Esta-

do, para favorecer intere-

ses de grupo.

Es pública la propiedad

que es de todos y para to-

dos. Es estatal la institu-

ción que detenta el poder

de legislar y de tributar. Es

estatal la propiedad que es

parte integrante del apara-

to del Estado, siendo regi-

da por el Derecho Admi-

nistrativo. Es privada la

propiedad, cuando se diri-

ge al lucro o al consumo de

los individuos o de grupos.

En un principio, todas las

organizaciones sin fines de

lucro son o deben ser or-

ganizaciones públicas no-

estatales., Sin duda, po-

s Rai t elrn de Mello, Celso Antonia,"PresIaean de kn'ieiiIs Pthllns e Ad

,rstra a I mrve,ta , ,: Ra,i101 de 10.s

f,,hnnnles, Sao Paublo, 1973, p. 97.

"Son o deben seir' porque uno evfidadformalmente' Pú6Gea , sin enes de luw,puede e n verdad hm-lo. 11, e ,trata de una falsa entidad púbbt''^ Son

dríamos decir que, al final,

continuamos con las dos

formas clásicas de propie-

dad: la pública y la priva-

da, pero con dos importan-

tes salvedades: primero, la

propiedad pública se sub-

divide en estatal y no-

estatal, y segundo, las insti-

tuciones de Derecho Pri-

vado dedicadas al interés

público v no al consumo

privado, no son privadas

sino públicas no-estatales.]'

El reconocimiento de un

espacio público no-estatal

se volvió particularmente

importante en un momen-

to en que la crisis del Esta-

do profundizo la dicoto-

mía Estado-sector privado,

llevando a muchos a ima-

ginar que la única alterna-

tiva a la propiedad estatal

es la privada. La privatiza-

ción es una alternativa

adecuada cuando la insti-

tución no es prioritaria y

las actividades que realiza

pueden ser mejor desem-

peñadas por particulares,

sin incurrir en subsidios,

por ejemplo. Cuando esto

sucede, está abierto el es-

pacio para el público no-

estatal. Por otro lado, en el

momento en que la crisis

del Estado exige el re-

examen de las relaciones

Estado-sociedad, el espacio

público no-estatal puede

tener un papel de interme-

mes los casos de ese tipo-r° Esas xlilupinnos s, nryropia Th

llamadas " nrganivacie nes n, l,ubena-e que losontulo.:', e, la medida n

pulâ dlogos de Fstados unidas generalente aInhmden gobierno con Estado.

Es mas corrodn hablar de orgaúzaionesnost tales, n a cap@ilamenU, pú-bLcnno esta laleca.

48

Rc,.„

diación o puede facilitar elsurgimiento de formas decontrol social directo y deasociación, yue abren nue-vas perspectivas para ledemocracia. Según lo yucobserva Cumill Grau:

"La introduccion de lopúblico como una terceradimensión, que supera lavisión dicotómica yuc en-renta tic manera absolutalo estatal con lo privado,está indiscutiblemente vin-culada a la necesidad deredefinir las relaciones en-[re Estado y sociedad-. Lopublico, en el Estado no estu] dato definitivo, sino un

proceso de construcción,que su pome a su vez la ac-tivación de la esfera públi-C] social en su harca de in-fluir sobre las decisionesestatales"" '

"" La reacción social Cau-sada por la exclusión, porla fragmenlación, 1,1 cmcr-

gencia de. ntrevo9 modosde Pida comunitaria (,lilebuscan en la influencia so-bre el Estado el [SE ate dela ciudadanía v de la dil;-nidad social del grupo),hacen surgir una nuevaesfera pública no-estatal...511 gc', etitt) nCes, nn nuevo

Derecho Público como res-puesta a la impotencia delEstado V de sus mecanis-mos de representación po-lítica- Un Derecho Publicocuyas reglas son a vecesformalizadas, otras no, cintentan ni] proceso eie

Je tia,, F"aJo-Sx ^.IaJ, n

Nún^ueda d,^^ uc,e ihd.ri', n.

ie(ns d, nn nn,.,n.udo„ error3, <J,1 j—, lo

Cogestión, aloe combinademocracia directa -departicipación voluntada-con la representación pulí-tica prevista por las nor-mas escritas provenientesde la voluntad estafa '

Por otra parte, es once-

Bario identificar los cam-bios que afectan a los go-biernos para poden apio-minarse a las variables or-gonizacionales yue incidenen la gestión pública. Lodécada de los 91), en la aci-ministación pública bienpod riamos denominarlaComo la era de la"incertidumbre institudo-nalirada' 1;1 incertidum-bre insti tucfona ligadaabarca no solo a la incerti-dumbre. (característica delas organizaciones moder-nas) sino que ésta se haconvertido cn un referenteobligado de la cuestión delo público, la incertidum-bre so ha convertido en uningrediente dentro del pro-ceso admiIDstiativo. Laincerti dunabre es parte v ndel acontecer col ¡diario delas organizaciones

La incertidumbre en lasorganizacioncs ha sido de-

por cuatro grandesCambios a nivel inl('ma(,a[-

11,11, mismos que han trans-

formado el perfil de losEstados.a) El triunfo del neolibera-

1ismo conm corrienteideológica.

b) La caída de los reg_íme-nes comunistas.

c) 1,a experiencia de losajustes estructurales.

d) El ascenso de los movi-mientos democráticos.1.a apertu ra de las fron-

teras ha provocado que lasnaciones flexibilicen v rees-u-ucturen los límites delcontrol político sobre elflujo comercial, La confor-mación de bloques comer-ciales ha provocado 110solo el intercambio de bie-nes y servicios, sino el dedeas; éstas no menos irn-portantes quo Ios anterio-res. Existe una maxima enlas tesis comerciales: a ma-yor apertura coraercia1,tnorores las posibilidadesde que los Estados trans-formen sus estructuras, detal forma yue, la adminis-tración publica no puedepasar por alto la necesidadde cambio en la era de la!•Inhalizodón ocancimica.I-sta ha aceleado el cam-bio organizacionol, q unquccon un referente ideológicollamado neol ibemlisno.

lis el marco de nuevas vcomplejas realidades 5 pa-ra afrontarlas con niavores

probabilidades de "gato esnecesario poner en practicalas nuevas Ideas gerenciaIes, C ofrecer a la sociedadun een icio publico efecli-vamOnte l1 d5 barato, mejorcontrolado, P de mayorcalidad. Para esto la crea-cien de las agencias auto-

p)

Reviva del Instituto de Ad niniaraeirin Pública del Evado de M

nomas a nivel de las acti-

vidades exclusivas de Es-

tado, y de las organizacio-

nes sociales en el sector

público no-estatal, serán

des tareas estratégicas,

además de ser esencial pa-

ra promover la transición

de una administración pú-

blica burocrática, lenta e

ineficiente, a una adminis-

tración pública gerencial,

descentralizada, eficiente,

cercana v atenta a las nece-

sidades de los ciudadanos.

La administración pú-blica con características deeficiencia, eficacia, respon-sabilidad, disciplina y rea-lismo, como nunca hoy es,además de exigencia cui-dadana, una necesidad.Estos valores son compar-tidos ampliamente por lacultura occidental, permi-tiendo darle validez y sus-tento ideológico al libera-lismo económico. Muchasde estas categorías fueronterreno de la administra-ción privada, sin embargo,ahora se han convertido enparte integral de las ges-tiones públicas. El estudiode las políticas públicas,tienen mucho que contri-huir en la solución de estaencrucijada, ya que éstasson por definición dinámi-cas.

3. Modernización de lagestión pública

La mejora de la gestión

pública puede ser facilita-

da a través de un esfuerzo

deliberado de aprender de

la experiencia. Se ha in-

crementado considerable-

mente la capacidad de en-

tender la complejidad de

los procesos de cambio enla administración pública,en la que normalmente la

provisión de los serviciospúblicos involucra a variasinstancias a la vez. La se-lección y descripción decasos concretos tiene la

finalidad de facilitar la

comprensión de las cues-tiones generales.

Muchas de las anterio-res iniciativas de reformafracasaron al no asegurarel compromiso de los acto-res directamente implica-dos en su puesta en prácti-ca. En la medida en que losobjetivos de la reforma sehacen más ambiciosos, cre-ce paralelamente la necesi-dad de capacidad y moti-vación para su logro.

Poco a poco se fuerondelineando los contornosde la nueva administraciónpública: (1) descentraliza-ción política, transfiriendorecursos y atribuciones alos niveles políticos regio-nales y locales; (2) descen-tralización administrativa,a través de la delegaciónde autoridad para los ad-ministradores públicostransformados en gerentescrecientemente autónomos;(3) organizaciones con po-cos niveles jerárquicos, alcontrario de la tradicionalestructura piramidal, (4)presunción de la confianzalimitada y no de la descon-fianza total, (5) control porresultados, a /nstcriori , alcontrario del control rígi-do, paso a paso, de los pro-cesos administrativos; y (6)administración volcada

hacia la atención del ciu-

dadano, al contrario de la

auto-referida,

La evolución reciente y

la complejidad hacen ver laurgencia de montar unaadministración no sóloprofesional, sino tambiéneficiente y orientada haciala atención de las deman-das de los ciudadanos, La

crisis administrativa semanifiesta en la baja capa-cidad de formulación, in-formación, planificación,implementación y controlde las políticas públicas.Las insuficiencias de laadministración pública delpaís son dramáticas. Au-

nado a ésto la disputa polí-tica v la falta de un consen-so político nacional, es im-prescindible la moderniza-ción de la gestión públicapara que cumpla con suscometidos.

Pareciera que adminis-tramos un país imaginariosegún observó Helio Bel-trae, "existe entre nosotrosuna curiosa inclinación aracionar, legislar y admi-nistrar teniendo en cuentaun país imaginario, que noes el nuestro; un país do-minado por el ejercicio fas-cinante de la planificaciónabstracta, por la ilusiónóptica de decisiones cen-tralizadas-."11 Por ello,cuando empezamos a tra-bajar con mitos o con unpaís imaginario, nuestracapacidad de actuar sobre

a Hcllran, 1 icóo, P1¢rntmllo.am. f ,1e,ule, Río aQ laneiro, PUN( FP, 1984,

L s4

50

Re-A, del

la realidad disminuye ra-

dicalmente.

La ruptura con estructu-ras centralizadas, jerar-quías formalizadas v pira-midales v sistemas de con-trol tavloristas, son ele-mentos de una verdaderarevolución gerencial encurso, que impone la in-corporación de nuevosreferentes para las políticasrelacionadas con la admi-nistración pública, vir-tualmente enterrando lasburocracias tradicionales yabriendo camino hacia unanueva y moderna burocra-cia del Estado.''

Nos encontramos en unmomento en que el paísnecesita urgentemente re-formar su administraciónpública, a modo de tor-narla más eficiente v demejor calidad, para ade-cuarla a los cambios ytransformaciones mundia-les (desde nuestras posibi-lid.1des).

La estabilidad de lostu nc iona ríos es una carac-terística de las administra-ciones burocráticas. La es-tabilidad implica un costo,impide la adecuación delos cuaciros de funcionariosa las reales necesidades delservicio, al mismo tiempoque hace inviable la im-

Eta da«, p.,ra n,.,rnn.... ipwvnda a14ir..11lul. yn. vl dr+alio . ti, i.i1 mNdern la nl, t),' t d, 1,1,11,11,11 na vspcrhca de t, twulaaan de la n a delF,1 d,, r.,n la ... L, n I.1 —al w

n.r•i .^, .pn r1 pnddvwa d, la ad—tustiacu•t, ol mento no 1nM1 ..r Jbrnia-dn do1 pn,blm . E uhii.11 A, .one.t .

bargo, nii c. tt 1 i n i nar mti imücu mla.ión c:rnomm r. .. ' ,u 11,

enJ ..nnomu rrtorma rn cl i'lopinp

2,1 , 1k'a.hinypnn. Huila IImh. 1y1t4

plantación de un sistemade administración públicaeficiente, basado en un sis-tema de incentivos y puni-ciones. Se justificaba encuanto el patrimonialismoera dominante y los servi-cios del Estado liberal, li-mitados; deja de serlocuando el Astado crece entamaño, pasa a prestar ungran número de servicios,

y la necesidad de eficienciapara esos servicios, sevuelve fundamental, almismo tiempo que el pa-trimonialismo pierde fuer-za, deja de ser un valorpara ser una mera practica,de forma que la admisiónpor motivos políticos, sevuelve algo socialmenteinaceptable. Debería dehaber concursos públicos

Revino del /ntlirulu de Administradún Pública del 4Smdo de Mé

para ingresar al servicio

público.

Debemos pensar en una

administración pública

moderna, eficiente, con-

trolada por resultados,

volcada hacia la atención

del ciudadano. la moder-

nización o el aumento de

eficiencia de la administra-

ción pública será el resul-

tado a mediano plazo, de

un complejo proyecto de

reforma, a través del cual

se buscará al mismo tiem-

po fortalecer la administra-

ción pública central o el

"núcleo estratégico del Es-

tado`, y descentralizar la

administración pública a

través de la implantación

de "agencias autónomas" y

de "organizaciones socia-

les" controladas por con-

tratos de gestión.",

en un mecanismo que ser-virá de punto de referen-cia. En todo caso, será deci-

sivo para progresar haciala formación de un cuerpode funcionarios públicosmás comprensivos, másconocedores y capaces deescuchar y diagnosticar losproblemas con suficienteantelación. La evaluación,tendrá un impacto sobre laforma de fijar las nietas ylos objetivos. Será cada vezmás dificil preparar pro-gramas y aún legislaciónsin tomar en cuenta laevaluación de los resulta-dos anteriores.r

Para obtener estos resul-

tados, los evaluadores de-

ben recibir entrenamiento

sobre la nueva filosofía de

servicios, más que sobre las

técnicas más sofisticadas

las que pueden llevarlos a

la construcción de un nue-

vo y sofocante sistema de

auditoría.

Si la evaluación se dirigea un cambio de cultura quetenga éxito en lo técnicocomo en lo cultural, enton-ces tenemos que aceptarque tomará tiempo. Inver-tir en la evaluación requie-re tiempo y constancia.Pero también requerirá,primordialmente, profe-sionales bien entrenadosque sean completamentediferentes de los burócra-tas clásicos y aún de losauditores convencionales.

Entrenamiento de funcio-narios públicos para unanueva cultura de gestiónpública

El entrenamiento es una

herramienta fundamental

para ayudar a las personas

a ajustarse al cambio cultu-

ral, no obstante, no debe ir

divorciado de la acción

cotidiana. Por consiguien-

te, los programas de entre-

namiento deben ser ad hoc

y deben ser diseñados es-

pecialmente para el pro-

blema específico del cam-

bio que se prepara o que

ya se ha implantado.

Cuando existe una buena

estrategia, los conocimien-

tos bien compartidos acer-

ca de problemas empíricos

y el entrenamiento de las

personas para desarrollar

el tipo de cooperación que

se requiere, se multiplican

las probabilidades de éxito.

Sin embargo, el proble-ma más difícil y urgentesuele ser el entrenamientode los líderes. Hl cambioexige innovaciones y esconsecuencia de una suce-sión de transformacionesen los diferentes ámbitosde la vida social, pero nohabrá innovación sin inno-vadores. Los líderes soninnovadores o bien debencontar con el apoyo indis-pensable de innovadoreslocales entre su personalsubordinado. No deben serapartados como miembrosde una casta superior. De-ben involucrarse en el en-

La evaluación de los resul-tados

La evaluación de los re-

sultados, es una de las

mejores herramientas para

influenciar a los miembros

de las burocracias adminis-

trativas para que abran las

puertas al cambio de para-

digma que implica una

nueva cultura de la gestión

pública. Esta es la única

manera definitiva de ha-

cerles saber para qué sir-

ven, Si se organiza y se

publicita cuidadosamente

con respeto hacia todos los

involucrados, se convertirá

ie Plmvnta, Carlos césar, 'Asp,ctnsRt 'entes da Organvacuc e Las PoG01msde Mo.i,n- can da Finan PúblicaFederal , Rio ae Janeiro , en'. Rn'ista deAAmuristmmo 1 H,Iirn , No- 28, Brasil,abrrb 1v)4, p 29

trenamientp de su personalH, Peter, Howard, Rmcsi E, Preeman,

H nlunfion n Sgsfrnmfir Approarh, ThirdEditlon, Sage Puhlicaions, Beverly Hells,qondon, New DaNi,1995, P17.

subordinado y a la vez,beneficiarse de programas

52

Reura .1,11 vara dr. dr/minisrrarión 1'al 1 Ae1 TI',,¡

de entrenamiento específi-co sobre el tema de la in-novación antes de encar-garse de las agencias pú-blicas.i

El entrenamiento de loslíderes es una verdaderaprioridad, que debe tenerlugar después que el aspi-rante a serlo haya acumu-lado por lo menos mediadocena de años de expe-riencia. Necesitaríamosciertamente de generacio-nes sucesivas de este tipode innovadores bien entre-nados en el análisis, eldiagnóstico y la orienta-ción del cambio a la vezque en el uso del sentidocomún, acompañado deuna extraordinaria filosofíapara la acción.

La cu ltura orgarnizaciornalPxiste una gran incerti-

dumbre y desorientación,acompañadas de una ciertaintuición, sobre la ética dela función pública, sobrelos papeles y responsabili-dades v sobre la rendiciónde cuantas.

En esta crisis de con-fianza y legitimidad nohay líderes -o no son su-ficientes- con la capaci-dad de dirección para arti-cular una nueva imagenque se ajuste a las circuns-tancias y tengan credibili-dad interna y externa. Laprofesión pública, en unmomento crítico, está faltade directivos con visión

mRnIri'ue] Vidrio, r .iola. Hacia

Nuuoas nori as d, honre..

Nmisin ( —1,— v i eonmgm _ nzpamm^rur^rde Ad rst,y Niexicn, IIAM, 1 dicionInhmct 1993. p. B.

para establecer la direccióndel cambio. El apoyo poli-tico es una condición nece-saria pero no suficientepara mejorar la gestiónpública. Muchos de losobstáculos pma el cambioson específicamente eullu-rales

Las organizaciones limi-tadas culturalmente estánmuy comprometidas a susteorías en uso. Son espe-cialmente propensas a en-contrar dificultades paraajustarse a los cambios es-tructurales. Los estudios deempresas en crisis indicanel estrangul ami en te que lasideas de los directivos ejer-cen sobre los esfuerzos pa-ra promover la adaptaciónorganizacional.

Por poner un ejemplo, elgobierno presta muy pocaatención ala gestión de losrecursos humanos. Aun-que la prestación de losservicios públicos dependeprincipalmente de la pro-ductividad a travís delpersonal, la función públi-ca presenta hoy muchos delos síntomas de un equipode trabajo desmoralizado ydesmoti vado. En el mo-mento en que las empresasprivadas están aceptandola idea de que el personalse motiva mucho más porsu producto que por el be-neficio, el gobierno estájugando con un sistema derecompensas financierasrelacionadas con los resul-tados. Además, existenciertas diferencias clarasentre lo público y lo priva-do- La relación entre ad-ministración pública v el

ciudadano no es a menudouna relación entre provee-dores y clientes . La evolu-ción de una cultura de lagestión pública hacia la"excelencia` tendrá queabarcar relaciones con ciu-dadanos, proveedores,contribuyentes, receptoresde subsidios, v otros acto-res sociales . La aproxinma-ción no es siempre unacaracterística deseable enlas relaciones con estosgrupos. Lo importante pa-ra la gestión pública es di-señar una relación apro-piada entre la organizacióny su público

1eniendo en cuenta es-tos elementos, la actualdiscusión sobre culturaorganizacional atrae laatención hacia tres puntosgenerales de importanciapara la gestión pública:primero, resalta el papel delas normas v valores paraguiar, motivar y legitimarel comportamiento directi-vo, especialmente, en si-tuaciones en las que losobjetivos operacionales sonconflictivos v no estables.Sin estos puntos de refe-rencia más elevados, loscambios en los objetivospueden crear una desorien-tación seria y costosa. Unacultura firme crea flexibili-dad organizacional al pro-porcionar símbolos de con-tinuidad en medio delcambio . Segundo, el intro-ducir la idea de"excelencia " ha proporcio-nado una corrección muyatrasada del modelo de"hombre administrativo"que sólo busca la satisfac-

Rr,ia

cien más que la maximiza-ción. La simple satisfacciónse percibe generalmentecomo un nivel de aspira-ción bajo e inmutable. La"excelencia" plantea lacuestión de cómo se esta-blecen los niveles de aspi-ración y cómo se relacionacon un criterio de produc-tividad más general quepermita diferenciar la ges-tión pública de la gestiónprivada. Similar a otrosconceptos del aprendizajey la experimentación orga-nizacional, la "excelencia"conduce hacia una culturaen busca de mejoras en laproductividad año conaño. Tercero, una culturade gestión pública biendesarrollada ayuda a am-pliar las opciones y a au-mentar las posibilidades deéxito en la gestión delcambio. Los esfuerzos delcambio programado siem-pre confían en alguna me-dida en una externa pre-sión de las circunstancias opresión política para supe-rar la tradicional resisten-cia de los servidores públi-cos para modificar sus acti-tudes v aptitudes.

El cambio organizacio-nal es una de las caracteris-ticas que ha ido definiendoa nuestra era. El estudio delas organizaciones públicasy su presencia ante la so-ciedad ha adquirido unrenovado interés. En espe-cial en aquellos países queson más vulnerables a loscambios internacionales. Elcambio y la complejidadorganizacional son signosde nuestro tiempo. Desde

instituto de Adrnininmrión Pública del Es lado d

diversas ópticas se hablade la modernización de laadministración pública,con la premisa del conflictoinherente en las organiza-

ciones. Sin embargo, esnecesario determinar cua-

les son los puntos referen-ciales que originan el cam-bio. A juicio de Cabrero, sepuede tener como puntode partida, tres categoríasde análisis: la eficiencia,eficacia y la legitimidad.

Eficiencia y eficacia en la

gestión pública

l.a eficiencia demanda eluso racional de los recur-sos materiales y financie-ros, su prudente y más óp-tima colocación en las eco-nomías bajo criterios cuan-tificables y claramente ex-presos. Cabrero, señala quela eficiencia, requiere deuna modernización de latecnología administrativa anivel operativo.', En estesentido, el cambio organi-zacional tiene como crite-rios los procesos decisoriosbajo cánones cuantifica-bles, claros y explícitos.

La maxitnización de losrecursos es una de las par-tes fundamentales en lasteorías económicas de lademocracia, tal es el casode los análisis de Schum-peter N, Downs, entreotros3° La situación es másdemandada en nuestrosdías por la crisis económi-

Gihrum Ntrnd- , Fnriyue, 11,1 Admr-^a=I n I c- r l u o, MFvAI a w,trri al, INA P , l tvs, 1e-' rara u a nayor dclinic.M1n teórica.

e errera, Alejandro, A &<lem molIlll Ilz Ecv 'Il i, M Onr

nr

i,p l h u (Wa rck, 1 ^K, L9J4 .

ca, la cual obliga a un usoadecuado de los recursos,

• haciendo que los criterioseficientistas tengan altasposibilidades de subordi-nar a otros. En este sentido,los funcionarios de estenivel jerárquico requierende técnicas administrativasclaras y de impacto inme-diato, Así, la instrumenta-ción de las mismas tienecomo referente temporal,el corto plazo.

La eficacia está dedicadaal nivel medio de la admi-nistración pública. Aquí, lapreocupación radica en lafuncionalidad v calidad delaparato público. La eficaciaes eje sustantivo del cam-bio organizacional. Lastécnicas administrativas vsu eventual modernizaciónestán enfocadas a su fun-cionalidad. La eficacia de-manda que los procesosadministrativos respondana los objetivos de la propiaorganización. Dentro delos estudios que más sehan destacado en este pun-to, están los elaborados porNioche y Pettigrew?I Am-bos autores, bajo ópticasdiferentes, hacen especialénfasis en e] proceso admi-nistrativo, su necesidad deser funcional v sobre todo,la importancia del factorhumano en la actividad delas organizaciones. La ¡ni-

11 Parro mayor profunidad, _., pNlort^, , ken Piare, SCienm ndnumi,¡trative ]1mia yrmcnt et rumie t Analvse

1 t'obtiq I bliy " 1t, d nl ....n hal Itllli,le,No. 21,, Frann O.IuFmD..zvubm, In82.I1. 924, ,ruil n 11, 1 vr e- rí Oil N, ii (udlu R,s.rle,a".Igica , Es! AM, 1990, pp. 16 2F_

54

Hrv drllnrlhu

portancia del factor huma-no en el ámbito de la efica-cia es muy peculiar, puestoque comprende la coordi-nación entre el nivel opera-tivo v estratégico de lasorganizaciones. La coordi-nación se desarrolla en dosvertientes: administrativa ypolítica.

ta política, establece ti-mutaciones al mismo tiem-po que indica lo que sepretende optimizar. laspositivas connotacionespolíticas de una mejor efi-ciencia pierden su fuerza siexisten evidencias de quela práctica no sigue a lo,spreceptos. La eficiencia seconvierte en una palabravacía si los resultados sonsignificativamente inefi-cientes.

Aunque por otro lado,en la práctica los beneficioseconómicos son más fácilesde identificar v cuantificarque los beneficios sociales;así, los esfuerzos para mi,-jorar la eficiencia llevan ala redefinición de ciihainede actividad de maneraque les permitan ser másfácilmente medibles. l abúsqueda por la eficiencia"degenera' en un juego denúmeros.

La diversidad de lasfunciones del gobierno, losproblemas para mejorarobjetivos y las dificultadespara establecer v mantenerprioridades presentan unmayor desafio para la me-jora de la eficiencia en laad niinistración que nopuede evitarse.

1 a i neficiencia produc-tiva ocurre cuando las or-

Adal,,ustr rlórl /'Ú (irv dd C:nao

ganizaciones fracasan en laminimización de costes pormala administración, mis-ma que es muy relevantepara la gestión pública. Noobstante, la actual políticade cambio hacia la privati-zación y la subcontrataciónestá diseñada para aumen-tar la eficiencia en la asig-nación de recursos v redu-cir la ineficiencia producti-va; la eficiencia de la ad-ministración pública de-pende más de la actuaciónde las organizaciones quede la acción del mercado.

La eficiencia, es crecien-temente definida en termi-nos de innovación, adap-tabilidad, aprendizaje or-ganizacional v capacidadpara gestionar el cambio.Por ello se pone un fuerteénfasis en la flexibilidad.

El factor ¡rumano: clavepara el carnlio Hacia unanueva cultura de la gestiónpública

Si se quiere lograr queun nuevo modelo funcio-ne, las personas deben serentrenadas para cooperaren el nivel operativo sintener que esperar instruc-ciones desde "arriba` Lo-grar un cambio en el com-portrmiento de los agentesde rangos inferiores nohasta. La clave para que elcambio sea exitoso está enuna revolución que debeobrarse en el comporta-miento gerencial; para po-der responder a la comple-jidad, la gerencia debecambiar su nodo de razo-nar. En lugar de tratar decumplir pasando q tina

mayor especialización, de-be responder a la comple-jidad desarrollando la sen-cillez en las estructurasen los procesos.

Ordenar el cambio a laspersonas ya no funciona.El nuevo paradigma paraconstruir una nueva cultu-ra de gestión pública im-plica un razonamiento conla intención de invertir pa-ra cambiar o mejorar, in-vertir para ayudar a laspersonas a cambiar en lu-gar de tratar de imponerlos mejores programas ela-borados por las jerarqufasdecisoras

El conocimiento es laclave para la transforma-ción de sistemas humanos,tales como la administra-ción pública Esto planteauna gran paradoja. Pode-mos gastar miles de millo-nes de pesos y pasar meseshaciendo análisis precisospara prepa lar la implanta-ción de un cambio técnicocomo la informatizacióndel sistema de comunica-ciones, pero no se dedica elmismo tiempo y recursospara el desarrollo de unverdadero —conocimientodel sistema humano quevamos a intervenir, y quepor humano se va a resis-tir, v aún rechazar el nuevoesquema que pretendernosi mponer.22 El contraste esaún más desastroso cuan-do está en juego una re-forma sustantiva comopudiera ser el esfuerzo portratar de imponer una

Rerinn del lruriovo d, Affinirri .vrrarinri Público del órtndo de Mrriro

nueva cultura de la gestiónpública.

I-Iabrá que desarrollaruna forma estratégica nue-va y sencilla. En lugar detrabajar con el esquemadual tradicional fijar obje-tivos y luego determinar lamejor forma racional delograrlos, se debe trabajarcon un esquema triangularmás abierto: con los fines,los recursos y las restric-ciones. El reformador na-turalmente tendrá en cuen-ta su fin general en la se-lección de sus objetivos, locual le permitirá utilizarrecursos -especialmentelos recursos humanos- yreducir al mínimo las res-tricciones, las cuales tam-bién suelen ser humanas.La falta de comprensión deese esquema estratégicoexplica los repetidos fraca-sos de los tecnócratas comoreformadores en todos lospaíses desarrollados y, porsupuesto, los del tercermundo.

Existe otra dimensiónpotencial en el uso de losconocimientos; se trata decompartirlos con los acto-res que van a soportar lamayor carga de 1,1 moder-nización de la gestión pú-blica El deseo de ser efi-ciente más allá del deber,produce más resultadospositivos para los ciuda-danos a los que se sirve.Este procedimiento decompartir conocimientosse construye sobre la basede la confianza, del tratodirecto, cara a cara.

Lm consecuencia, la in-versión debe dirigirse en

tres direcciones básicas. lapreparación de las decisio-nes, la eyatuación de susresultados v el entrena-mienlo de los operadores vde los líderes de las institu-ciones.

Si se quiere losn'er uncambio en el sistema detorna de decisiones, debeinvertirse en este sistemapara transformar la actitudmental de sus miembroslas relaciones entre ellos; elenorme gasto v el m;mejoinexperto de la prepara-ción de decisiones os moti-vo de gran preocupoci ón_

Legitimidad ! t buen go-bien,,

En la lógica organiza-cional, tiene sus r,dces (Tilos trabajos del sociólogoalemán 6Vobor, aunque Suextensión va más al la de lamero expresión metndolo-gica de este autor. Es decir,el medio ambiente y surelación con la organizaa-cioii es el puente en el quela legitimidad se sustenta.I 1 legitimidad, tampoco scli mito a las Leonas de lademocracia v su yoha, si nomás bien al accionar coti-diano que la organizaciónpública hace frente a losociedad.

El simple Ireduc de queun gobierno sea democrá-

funcionarios . Ti. buenagobelnabilidad comprendelas siguientes característi-cas.

La responsabilidad delfuncionario público en eluso eficiente , elicaz v egí-ti mo de los recursos delEstado; tamblen compren-de retornas en la ,adminis-tración pública , donde elfutre humano se convierteen el centro de análisishusmo.

1 a responsabilidad de logestión pública está evtre-chamcnte ligada a los pro-cesos de d emocia ti Lacio u,que emanan de la gente ,lo ejercen a [rayes del lun-cionario Ln este sentido, laresponsabilidad en el ser-vicio publico va más alládel mero nao de recursosfinan( arrea, también seesfuerza en lo etlcaz res-puesta de los mismos alasdemandas del vlectnrad a.

1 1 gestión pública abar-ca tres problematicas, lainatihxíonal, la organiza-ción v los procesos de ac-dtin. Por lo que se refiere ala institucional, ésta se lo-calva dentro del Sistemaadministrativo v com-pende dos vertieses lanormativa p la positiva. 1na primera estamos ha-blando del derecho admi-nistrativo, v an el segundo

tico tiene a priori mayor

legitimidad aún sin sabersu capacidad gestora. Parala decada de los noventa seha desarrollado el dono-minado concepto de go-bernabilidad , el cual estáampliamen tc ligado a laactividad que realizan los

^^<•1IL. 1 .I tr

nos estamos refiriendo a laciencia administrativa. Literreno del deber ser v delser, respectivamente.

Respecto a la problemá-tica de la organización, enel ámbito normativo seencuentro la gestión p en alambito positivo, la sociolo-gía de las organizacinncs.Estas últimas han adquiri-do un elevado interes entrelos estudiosos de la admi-nistración pública, va quelas foreras intrínsecas deorganización dentro de lasunidades administrativashan logrado crear un pro-ceso ad mi ristra tivo para-lelo al existente en la ad-ministración pública. lisdecir, la sociología de laurganizacicín Na mas alláde la perspec Gva institu-cional Alhnnos autoresinclusive han desarrolladoconceptos tales como laantropología orgenizacio-nal

Pn cuanto a los procesosde acción se refiere nosencontramos con la pers-pectiva de la ciencia depolíticas publicas. Dentrodel proceso v-sistema ad-ministrativo el uso de laspolíticas públicas se locali-za en los procesen de ac-ción organizacionales. listasituación Ira modificadoindudablemente el perfil yfuncionamiento de la ad-ministración pública. Porlo que el cambio e innova-ción de las organizacionesrepresentan una amalgamade posibilidades.

I-s muy importante se-

halar que el uso de las polí-ticas públicas requiere de

Revista del Znninen de Adrnininradán Pñhliar del Estado de México

una serie de elementos de

análisis. Nioche señala que

dentro de los elementos de

análisis de políticas públi-

cas se encuentran la eva-

luación de las políticas, la

investigación en la produc-

tividad de la propia admi-

nistración pública y la des-

regulación. En este último

punto, se encuentra la en-

crucijada de Estado míni-

mo pero altamente funcio-

nal 2,El cambio puede ser de-

finido no sólo por la ade-cuación de nuevos esque-mas administrativos, sinopor el reconocimiento deque las estructuras admi-nistrativas actuales soninoperantes. Es fundamen-tal, entonces, reconocer conclaridad, cuál es el origenque provoca un desajusteen la actividad pública.Para ello, se sugieren sietecriterios de análisis?' Elprimer criterio es el delrealismo, el cual compren-de una clara identificacióndel origen del cambio. Ensegundo término, tenemosla selectividad, que haceénfasis en la selección ydepuración del origen delcambio. El énfasis en losresultados (eventuales)permite identificar las ten-dencias de la gestión pú-blica (aunque no su ori-gen), así como la necesidadde incluir mayor pragma-tismo en las mismas. El

cuarto criterio, se refiere al

reconocimiento de la hete-

rogeneidad. la diversidad

es punto de partida im-

prescindible en la identifi-

cación del cambio, éste se

acentúa con la llamada

globalización de la econo-

mía, El quinto criterio es el

de la autonomía y descen-

tralización con responsabi-

lidad. En éste, se reconoce

que el cambio no sólo tiene

su origen en la propia ges-

tión pública, también den-

tro de las esferas sociales,

cualquiera que sea el ámbi-

to territorial en el que se

encuentre inmerso. El sex-

to criterio es el de la flexi-

bilidad, tanto en los proce-

sos administrativos, como

en la identificación y reco-

nocimiento del cambio. El

último criterio, es el de la

transparencia. Este permite

incrementar la eficacia v la

eficiencia en la gestión pú-

blica, tal y como lo señala

Cabrero. La flexibilidad

tiene una connotación es-

pecial en la administración

pública mexicana, puesto

que una de las característi-

cas que presenta es la rigi-

dez en sus procesos.

En la instrumentacióndel cambio se requiere laformalización de las políti-cas públicas en cuanto asus iniciativas se refiere. Esnecesario que el proceso detoma de decisiones seaorientado bajo criterioseficientistas, con la coordi-nación v estrategia de lapropia misión organiza-

cional. Las decisiones, alser orientadas bajo un cri-terio de eficiencia, debenser cuantificadas bajo laidentificación de objetivosprecisos.

En un proceso ex-post de

la instrumentación del

cambio, se requiere unproceso de consulta rutina-rio respecto a la calidad dela gestión pública. Es decir,el aparato público precisainstrumentar y operar elcambio con el pleno equili-brio y reconocimiento delas demandas sociales.

La innovación com-prende aspectos tales co-mo, una mejoría en la co-ordinación entre las uni-dades administrativas anivel horizontal y vertical.La coordinación permiteuna mejoría en la jerarqui-zación de la gestión públi-ca. También se requiere unmejoramiento en la gestiónde los recursos humanos, através de la capacitación,remuneración satisfactoriay relaciones laborales. Res-pecto a la capacitación, lastécnicas gerenciales permi-ten innovar el perfil de laactividad pública, así comofortalecer sus cuadros es-tratégicos, coordinadores yoperativos.

Es importante reconocerque 'la innovación es unmedio para mejorar el de-sarrollo de la administra-ción pública, es decir, eldesarrollo es el fin a alcan-zar en las innovacionesadministrativas' ..

r FsIds .or Jwarmllea.as por Labora,Grgoiuo, "Nuavas Orienmcu,nv5 pera laClvslü, PnbLc. lire r.ln de In CE-PAl. An. c ¿,o de C hile, abril, L iyue, Pl^ (1, Opin R S ia, "c t I línea

P illes ., U Iln So I: li la la

58

Rzg40 Ae( ]rurzlmm d, AAmirzimarión Publica 1,1 rrtado

Responsabilidad(accountability) del serv i-dor público

Los servidores públicosen México enfrentan retoscada vez más complejos1,a responsabilidad(accountability) ha dejadode ser una moda adminis-trativa, para convertirse enuna demanda más, tantointerna como externa.

Estas mejoras de la cul-tura de la gestión públicadependen de un nuevodiseño del marco constitu-cional de la responsabili-dad pública. Al mismotiempo, la gestión públicano se desarrolla en un va-cío político, v las institu-ciones v los procesos deresponsabilidad públicadeberían de diseñarse parapromover v reforzar es-tándares crecientes de ren-dimiento. Igual que hayuna diversidad considera-ble en las funciones de lasorganizaciones públicas,debería de haber la corres-pondiente diversidad deformas a las que éstas sesujeten. Se necesita unaaproximación de contin-gencias para ajustar Lasformas de responsabilidada las funciones de la orga-nización.

La nueva cultura de lagestión pública debe enri-quecerse mediante la per-cepción de la responsabili-dad como un componentedel proceso de gestión másque como algo extraño a

eroros ,nr... „n d., Li ec.oap Publi-Bevlst, Qsheu y PoGPo rr NIVI, 1,

yoL I I, So. i, Mcxim, C I DI[ omcnr-junio,I U93

ello. La doctrina de la res-ponsabilidad ministerial esuna necesidad y elementofundamental para mejorarla gestión. Una mejoría enla función pública sólopuede provenir de un pro-ceso de responsabilidadque ponga énfasis en laactividad de la gestión pú-blica'°

Conclusiones

La capacidad de gober-

nar es un bien escaso, cuyautilización debe ser priori-zada. El sector público de-be desarrollar un conjuntoseleccionado y, por lo tan-to, limitado de políticaspúblicas. 1.a verdaderafuerza del Estado radica ensu eficacia v ésta se mideno por la cantidad de susintervenciones, sino por lacalidad y coherencia deellas.

La modernización de lagestión pública debe estarbasada en el reconocimien-to de que ésta acentuará suheterogeneidad. El argu-mento principal en contradel supuesto de la homo-geneización en la gestiónpública proviene de la rea-lidad. los temas de dichagestión son extremada-mente variados, así conolo son el grado v el tipo departicipación del sectorpúblico en los diversosmercados. Adoptar el len-guaje y la terminología dela gerencia es relativamen-te simple, pero hacer lascosas adecuadas lleva mu-cho más tiempo. Esto te-

quiere además intensificarlas capacidades de la ge-rencia.

El ritmo del cambioeconómico, tecnológico,social y político exige queel Estado tenga la capaci-dad adaptativa P deaprendizaje que asegure surespuesta a este mundocambiante. La gestión delcambio se está convirtien-do en una responsabilidadpermanente en la adminis-tración pública v los fun-cionarios tendrán que ad-quirir la capacidad de pla-nificar y dirigir el cambioeficazmente.

La modernización de lagestión pública es un pro-ceso político y no simple-mente la introducción denuevas técnicas. ComoMaquiavelo nos dice, elconseguir un nuevo ordende cosas depende del supe-rar oposiciones atrinchera-das y movilizar apoyo ac-tivo. La cita recoge el doblerequisito para la innova-ción administrativa: el efi-caz manejo de la políticade eficiencia y la atenciónciudadana a la gestión delcambio. Sin lo primero, laspropuestas de 'reforma nosobreviven. Sucumben an-te la resistencia v las obje-ciones de aquellos que es-tán conformes con la situa-ción existente. Sin lo se-gundo, no pueden conse-guirse resultados. El éxitocon la gestión del cambiocrea recompensas parapersuadir a los indecisos aque presten su apoyo alesfuerzo de reforma.

t9

Revino del in.vrirum de Admidmmibn P,ib

LA GESTIÓN PÚBLICAEN EL UMBRAL DEL

NUEVO MILENIO

Roberto Moreno Espinosa'

Proemio

Ni, cabe duda que la de-

cada de los noventa consti-tuye una genuina síntesishistórica de la serie depremisas que se han idoasentando a lo largo devarios siglos, si es que to-mamos como punto dereferencia la época moder-na que parte desde el rena-ci miento; si lo hiciéramosdesde el surgimiento delmoderno Estado de dere-cho, entonces estaríamos asólo dos centurias de laspremisas que dan lugar alos cambios de que hoysomos testigos y protago-nistas- En el caso especificode nuestro país, sería deltodo válido hacer afusiónal movimiento revolucio-nario de 1910 que no sóloconstituyó un ajuste decuentas sino que perfiló elproyecto y modelo de paísque prevaleció en sus ras-gos y peculiaridades fun-damentales hasta los ini-cios de la década de losochenta y que no ha muer-to del todo corno tampocolo ha hecho la memoriahistórica colectiva.

En el ámbito universal

son muchas y variadas las

Candidaw .^ D<n-mr en Amnmis[raaanPGbll.a per la Unleeesidad NacionalAwñnama de \t-zico (UKANQ: auroc i,vano. idosl dan nee anicnlos Y

1 .a,•.r..nna le,,,,.. de , n.pee' it i d;aonialmcnle es Coordni,dor Jo la 11acstria AMunsnaacn Pública de laUVAM.

[e[ Eundo de Méxi,n

premisas que preparan y

gestan los cambios que hoy

vivimos: las guerras mun-

diales, la distribución del

mundo en áreas bipolares

características de la época

de la guerra fría, las crisis

del capitalismo, las contra-

dicciones norte sur, las cri-

sis de los modelos políticos

ensayados en diversas re-

giones del planeta. En el

caso particular del área

latinoamericana las dicta-

duras militares y los regí-

menes presidencialistas

altamente autoritarios, en-

tre otros, son sólo algunas

de aquéllas.

Lo que las premisas his-tóricas dan como resultadoen [a década de los noven-ta han sido de gran tras-cendencia, v representa enbuena medida los límitesde modelos previamenteplanteados pero con am-plios errores y problemasen la hora de su implemen-tación. lloy es historia lacaída del muro de Berlín, elresquebrajamiento de laex-Unión Soviética así co-mo de los paises del otrorabloque de países autode-nominados socialistas; pe-ro también es historia qui-zá, la concreción del sueñobolivariano de integracióndel área latinoamericana, lacual se acerca más bien auna integración económicabajo la égida de la UniónAmericana en el contextodel Pacto de las Américas.

Hoy también somos tes-tigos de la materializaciónde un nuevo patrón deacumulación sustentado enuna nueva división inter-

nacional del trabajo, en la

conformación de bloques

regionales de paises arro-

pados en el imperio de la

libre circulación de bienes,

servicios y capitales y sólo

por excepción de personas

(caso de la hoy Unión Eu-

ropea). Es en este ambiente

en que las tendencias de un

liberalismo congruente con

las condiciones actuales v

aprovechando las facilida-

des y potencialidades que

brinda la tercera revolu-

ción científico-tecnológica

(electrónica, genética, in-

formática, biotecnología,

robótica, telemática, inge-

niería espacial, microelec-

trónica, etcétera) se apresta

a consolidar un imperio a

escala mundial y de una

duración aún no previsible.

En el contexto antesdescrito, el Estado y suadministración tienen unpapel profundamente rele-vante, un Estado que sepuede ubicar como el Es-tado del post-ajuste, que hasido ampliamente desgas-tado argumentando sutradicional ineficiencia encontraste con la eficacia dela gerencia capitalista pri-vada, un Estado al que sele ha cuestionado su ele-fantiasis crónica, y orilladoa un red imensiona mientopropio de una cirugía ma-yor y situado en una esta-do de raquitismo y anemiaque preocupa inclusive alos analistas del BancoMundial quienes reco-miendan actualmente supronto restablecimiento yfortalecimiento para man-tenerse como importante y

60

14(ppin

Lumirtnvioa Pul,

necesario interlocutor en lafase actual de la globaliza-ción, cuestión que planteade entrada los límites de laprivatización v del tamañomismo del Estado.

F.1 panorarna que se pre-senta a nivel mundial re-vela una situación de dete-rioro social sin paralelo enla historia contemporánea;la pobreza v la pobrezaextrema son de dimensio-nes altamente preocupan-tes que amenazan con unproceso de degeneraciónde la especie humana.Asimismo, los rubros so-ciales de salud, educación,nutrición, vivienda v tra-bajo, entre otros, se hanvisto profundamente casti-gados; las implicaciones vlas consecuencias de lastransformaciones en lasrelaciones de producción eintercambio, el nuevo libe-ralismo y la super acumu-lación a que se ha dadopaso, provocan en contra-parte problemas de de-sempleo vdisminución enlos recursos canalizados alos rubros y políticas so-ciales. Las condiciones aque empuja a los países laapertura comercial N laintegración económica cre-cientes, les obliga a un sa-nenmicnlo en sus finanzas, ala definición de políticassociales más selectivas,entre otras. Sólo reciente-mente parecen repuntaraquellas con el arribo defuerzas políticas de centro-izquierda

A la administración pú-

blica el escenario breve-

mente descrito le obliga a

ensayar e incorporar nue-vos, efectivos v eficientesprocesos, tecnologías vLecnicas de gestión, quepermitan conjuntar s po-tenciar las decisiones vvoluntad política con pro-gramas de alto impactosocial que se traduzcan enabatir los enormes rezagospresentes en la región v en

cada país en particular171 presente ensayo está

orientado al estudio de lagerencia social, para lo cualpartimos de un breve aná-lisis de los cambios v trans-formaciones en la socie-dad, en el Estado v en lasrelaciones dadas entre am-bos en los últimos lustros.A continuación efectuarnosalgunos planteamientos entono a lo que denomina-mos la gestión pública ne-cesaria en el contexto delcambio estructural que hoyse percibe En un tercerapartado se estudia a lagerencia social, su papel enel mejoramiento del servi-do v del interés público, desu dinámica en un contextode incertidu nnbie de con-tingencias Y de escasez derecursos; asimismo se ana-lizan sus peculiaridadescon relación a la gerenciaprivada; por último seplantean algunas conside-raciones finales y se inclu-yen las fuentes bibliohemo-rográficas empleadas.

1. Los cambios y tnrnsfor-

maciones en la sociedad,en el Estado q en sus inte-rrelaciones en la épocacontemporánea

Los cambios v transfor-maciones que acusa la so-

ciedad contemporánea sonde una magnitud y tras-cendencia que seguramen-te no hemos ponderado deltodo, si bien existe casi unconsenso en el sentido deque el tiempo histórico seha acelerado ampliamente,lo cual significa que ennuestra época se conjuga lava pesada v abultada he-rencia histórica con un fu-turo que se acerca v convi-ve con nosotros provocan-do un electo de dilatacióndel presente e incremen-tando los índices de incer-tidumbre característicos denuestro tiempo.

Ciertamente son mu-chos los analistas y loscientíficos sociales ocupa-dos en estudiar los proce-sos de cambio que se vivenen el fin de siglo, lo que seha dacio desde diversasperspectivas v enfoques.Así, por ejemplo, 1 'eterDrucker señala que:

Onda t,o, „merares de a,, o In historia kl Oa^i-

dente , notable transrorma--_ Rn ot termino do pocus

Jvmnios, la .ociedad s. -mda -en s 1—— mundial;u

vn sus valores I sidus; cn su es-tructura so ial }' politice: en sus(Caes, cn sus inshhviones claves.cine„enta an„s despees l,ay unmundo mur o. Y Ins porsonaequo rn ,,,Iones no puedensnp,iern imaginar .I rudo enquo v oca sus abuelo. v cnque FiarLeron sus propios pad res_

-añade nrucker- cana

tainxturuc,clon do este hpo quee.rd rreamte lu lOGcttnd postoa-plelistaJ

L.iu 13. q;oc5, relurunia, r:rnp

61

Rey a del k ss.to de Administración Púb6on de[ Enodn de

Los escenarios actualeseran poco imaginables ha-

ce escasos años, hoy, sinembargo, debemos que

prepararnos para cambiosaún inéditos, y aún más,tenemos la necesidad decontinuar invocando alfuturo para hacer más vi-

vible y habitable nuestropresente perpetuo. En efec-to, hacer factible el concep-to de desarrollo humanosustentable nos obliga adesarrollar una política dealianzas con las generacio-nes futuras, a fin de pre-

servar las condicionesecológicas del planeta queles brinde la oportunidad

de desenvolver sus propias

potencialidades -que se-

guramente deberán sermayores a las presentes-y consecuentemente a laconstrucción de escenarios

futuros hacia los cuales

arribar partiendo de unaserie de acciones congruen-tes con éstos.

En los años de la pos-guerra hemos tenido unescenario donde el ascensodel Estado de bienestartuvo cabida, pero tambiéndonde las tendencias neo-liberales provocaron eldebilitamiento o quizá lacaída de aquél y el surgi-miento de un Estado máspromotor v regulador ymenos intervencionista. Eneste periodo se dio en elámbito económico, entreotros procesos, los que fue-ron inherentes a los mo-delos de crecimiento haciaadentro y de sustitución deimportaciones, pero tam-bién a partir de la década

de los ochenta la promo-

ción o implantación de

modelos económicos orien-

tados hacia el sector exter-

no propios de economías

abiertas, tal fue el caso del

mexicano, por ejemplo.

En la década de los

ochenta, en la región se

dieron cambios significati-

vos en el plano económico

y el político que repercu-

tieron ampliamente en el

funcionamiento de la ad-

ministración y gestión pú-

blicas. María del Carmen

Pardo señala sobre el parti-

cular:

En la de, d. de los ochenta lamayor parle de los países latl-noamedcanos han tenido queenfrentar serios problemas deri-vados de una crisis onómicade magnitudes c u demblee-Una de las propuestas para ha-cer frente a esa crisis se ha en-cauzado a través de un procesode alcances amplios, la llamadaReforma del Estado- Algunos delos rasgos sobresalientes de eseproceso, relacionados con losaparatos administrativos públi-cos han sido también sendosprocesos de desregulación, pri-vatizaeión , descentralización rsimplificación; procesos englo-hados en una caracterizaciónmas general, esto es, dentro delos esfuerzos de modernizaciónadministrativa?

En suma, las transfor-

maciones de la sociedad y

el Estado han sido de am-

plia cobertura y las impli-

caciones de ello han reper-

cutido en una nueva di-

námica del espacio públi-

co, pero también se expre-

3 Pardo, Nlaria del carmen, 1 a Admi-nistradón Publica en tiempos de cmbiupolítico', en Revisto I'mspani,n. Mui«^D.P., Año 3, Núm 9, noeiembro de 1991.p15-

san en novedosas relacio-

nes entre el Estado y la

sociedad, así como en las

relaciones de mercado.

Desde la perspectiva de las

ciencias sociales podemos

afirmar que también se han

transformado los objetos

de estudio. Así, si partimos

del planteamiento del in-

forme de la Comisión Gul-

benkianp que de alguna

manera señala que la So-

ciología no agota su objeto

de estudio en la sociedad,

la Ciencia Política no lo

hace en el Estado, -la

Administración Pública-

tampoco lo intenta en las

relaciones entre el Estado y

la sociedad o la Economía

en las relaciones de merca-

do, todas y cada una de

ellas además de su objeto

tienen fronteras que no

hacen más que expresar la

interdisciplinariedad que a

su vez tiene como referente

una realidad integrada y

totalizarte. Centrémonos acontinuación en las trans-

formaciones que impactan

a las formas de administra-

ción y gestión de los asun-

tos públicos.

2. La gestión pública nece-

saria en el contexto del

cambio estructural

Los cambios ocurridos

en las últimas dos décadas,

tales como la agudización

de la crisis; la implantación

del modelo neoliberal en la

región latinoamericana; así

Wa1lcnRiry Ivunanuul (e mina-1 )

Ab- la. , ! r , Oa1cs. h^fonn' laCan Gnllirukimi pan? In cslmctnm

+i d. lar e,I', . Mexleo,ieuam sI1NAM, Siglo XXI, 1995.

62

Re' III del Lnrinm

copio las transformacionesde la sociedad hacia unamás abierta y plural; elavance paulatino de lasdemocracias representati-vas hacia otras de carácterparticipativo, expresan lanecesidad de modificar lastradicionales prácticas ad-ministrativas sustentadasen el modelo burocrático.En el campo social la situa-ción que tiene tintes regre-sivos e inquietantes, es otrode los grandes indicadorespara reorientar las prácti-cas antes mencionadas ha-cia otras con mayores índi-ces de eficacia, eficiencia vdirigidas hacia una mayorparticipación social y ciu-dadana

En el ámbito de lo socialcabe destacar con BernardoKliksberg, quien citando eldocumento final de laCumbre de las Américascelebrada en Miami en1994, que "casi la mitad dela población del hemisferiovivir en ]a pobreza", aspec-to que enfatiza al citar elinforme de una comisiónde notables presidida porPatricio Aylwin y patroci-nada por el BID, la CEPAL,v el PNUD donde se asien-ta el análisis de diversosdeficits sociales de consi-deración en la región que:

hn,n;rrmr.m. 1

a la paz solo) y a la esmhirjdpatalea tic nuestras mx;nnet'

Kliksberg identificaocho tendencias de desa-rrollo en la región a cualmás preocupantes: creci-miento absoluto v relativode la pobreza; degradaciónde la "calidad" de la po-breza; el carácter discrimi-natorio de la pobreza hacialos niños; la `feminizaciónde la pobreza"; disminu-ción en el empleo y en elingreso; la irrupción de los"nuevos pobres"; el debili-tamiento de la unidad fa-miliar; y el ascenso de laviolencia. Tendencias quepueden agravarse en laregión de no definirse polí-ticas sociales orientadas aabatirlas. Sin embargo, noes suficiente con la volun-tad política, es indispensa-ble una mayor eficiencia enla gestión y capacidades degobierno para atenuar tanextremas condiciones.

La gestión pública nece-saria en el fin de siglo co-rresponde a una reforma afondo de las prácticas tra-dicionales de organizacióny administración de la sa-ciedad en lo general o degestión de programas en loespecífico. Sobre el parti-cular Omar Guerrero ha

Las huchas descritos preceden- In&.r111c de la (r s.. tr . m .cemente aflig.. nava, o i - du1 ( 'hr abro 1 [ 1, --11,pedida, a si la mitad de SCK J JID, sac,ones Lrnula,, Px Lll.

. I lahitant i r 1né1 i¢i 1 ,Lime 1995 t'l, Ir lo per Klik.b C mard.•,el C'arlh, - pohre a laten ,h ... can e n f rentar lec. dcacity ss dais de

l mbajo, nlugin tal - Ame ., T ntin do ollas1111-

unide,d.

' nntitm,nw c.mdaloodd.dc. adni 1.I p.,ryi de lacaltm,í'.

ponto de 11 11 cal. 11 11 L111ohshiullo o Geno al desarrolla r - d1.,. mbn de lean, pp. los- eo;

Itc 1lo t t 1 cid 11 1aportan n,a peligíc sa ame ^a I (, , bltl i ns p>.r rol-..An . XI1, .rtubn-diciembre dr 1991,, 5.^.nnpp. N9-III.

puesto el acento en lo querepresenta el desafío de losproblemas de implementa-ción de políticas ; así afir-ma:

FI Inundo actual representa uhnd^ ate de desempeña ele landministrad;en Púhhca, que esta

nstituidu remo un canje oto deFautores cupo uum se hamultiplicado, y s enlazan deni móltiple p bajo ncnmhlnaciones l1ste horizontede desempeño se caracteriza porla escala de tiempo ir previsiónde los acnnlcdmientos, provo-,ando que el futuro se transfor-

pidam,nt, en presrmc, ,•eprsente se haga pasado de,edialn por dnnsrgoiente, ,a-

11 , s dlfúII d ejercicio1 la plan, alargo plaza e

tndoro a mediano plazo, y hastaIs proga,lnoddn c la presu-

pneam,lñn estan rátuciendo _go.,horizont s de certidumhre. liste,ha traído .onsiyo el colapso del,odelo dr polilinl publica r.-,nal, basado en la formalidad

y la jerarquía, parolizandoee losprocesos de trabajo de .. od,os

incapaces de iitrodti-

irrnaava, Iones en,nns.-

E:n suma, la gestión ne-cesaria enfrenta retos am-

plios y las condiciones delentorno no admiten demo-ras para acceder a nuevosestadios de mayor eficien-cia e innovación, de otramanera se entra en unriesgo incuestionable dedegradación, retrocesos enel bienestar de la poblacióna calidad (le vida, pérdidade autoestima de sectoresamplísimos de la poblaciónde impactos v consecuen-cias incalculables e inima-ginables

2evi,rcn de ( ¡nsiitulu d, ddniini.rt

3. Lu gerencia social

Los amplios cambios Ytra nslormaciones aludidosque han afectado a la re-gión, ponen de relieve lanecesidad de incrementarlos niveles de eficiencia enlos ámbitos público p pri-vado para alcanzar los ob-

jetivos, fines, metas v con-cretar las misiones e come-

PúhGm Ae( Faado d, Mésioo

tidos de las organizacionesidentificadas con tales sec-tores. En el primer casohay, que añadir, inclusive,la legitimidad que debecaracterizar a la acción y alquehacer gubernamental,la cual se ha desgastadoante las crisis de confianzav legitimidad en que hacaído en las últimas déca-das en paralelo a la acen-

61

tuación de la crisis econo-mica más aguda del pre-sente siglo.

Desde ta década de losochenta hemos presencia-do una baja sensible en losíndices de bienestar social,la disminución del poderadquisitivo real del salario,es el periodo en el que lospaíses subdesarrollados setransformaron en exporta-dores netos de capital. Noes casual que a dicha déca-da se le haya calificadocomo la década perdida, ha-bida cuenta del enormeretroceso sufrido en lasesferas más relevantes dela vida social. En este pe-riodo la tasa de la pobla-ción situada en los nivelesde pobreza y pobreza ab-soluta se incrementó másque en el periodo com-prendido entre 1950 v1950. De manera específica,en varios países las crisisrecurrentes han provocadoque los índices de bienestarsufran un retroceso de va-rios lustros o en casos es-pecíficos como el venezo-lano en donde la tasa de lapoblación situada en con-diciones de pobreza, rcoa-sa el 60% de la misma.

Otros aspectos que esnecesario ponderar corres-ponden a los procesos deuna amplia repercusiónfundamentalmente en lossectores sociales que estándirectamente vinculados alas políticas de ajuste deri-vadas del modelo neolibe-ral impuesto o asumido,así como de las consecuen-cias de éste, tales como larestriccion del gasto ptlbii-

lapem

nr,iVC, cid r„.nn„ dr

co, el incremento del de-sempleo, el crecimientocero o negativo del 1,113,estancamiento en la cober-tura de tus sonidos en ma-teria de salud , educación,saneamiento del ambiente,vivienda, etcctera . Fn estecontexto es urgente mpul-sar la lormacion de cua-dros para lograr una capa-cidad gerencia1 adecuada ecapaz de revertir en el cor-to v mediano plazo la si-tuación antes descrita.Analicemos a conti nuadcinlas especi fieidades de lanueva gestión pública enuna modalidad de ,nercnriasocial orientada a destacarlos aspectos identificadoscon la gestión de las políti-cas v de los programas so-ciales.

La gerencia social cons-lilme un tipo de gerenciaespecifica , aquella que seidcntffica con los procesosorientados al diseno e im-plementacióii de politicassociales; es así, un tipo es-pecifico de oebtion publicaque toma como puntos dereferencia centrales nnmayor i mpacto , penetra-ción v efectividad de laspoliticas v los pr<a };ramesde corte social ; representaun estilo creativo e inno-vador para llevar a cabotales programas en un con-texto de incertidumbre, decontingencias k de relacio-nes complejas, que es con-gruente aclama, con for-mas o modelos descentra-lizados v donde la partici-pación social v ciudadanaencuenha cauces impor-tantes paro su i ncorpor;r

,,,«u raya ,rrl u,tan^ nr nrrn.,

clon. Desde esta perspecti-va el va citado BernardoKlksberg señala tornandoen consideración la ten-dencia internacional que-

las solauom's Cotizas sr hallanr I apta I p 'frcr

do i I do 1 I, tra-balar sobro la n , r'lahurarh'nirnJo cn . uynlns ln ,^mn. in gr,o Sal global pum ap„,findoa,

Nlla pera , 'L. varcn-montc ruspue ta, propia, panager. n, la so. ial, presóur lena atennin a la ITrcld cap,=r en-,in aixo,tle el crtiOrn s. ial

^

Las capacidades que ac-tualmente se 1 equiorenpara gestionar programasSociales de amplia cobertu-ra, evidencian en buenamedida un cambia para-

dígrn$ico que en MCxico v1 ati goa mér ica Se está ges-tando; el cambio del mo-delo burocrático t formaltradicional, se transnmlahada otro de ca racter ges-tiolrígico N además comopilar fundamental para eldesarrollo de la dem^aatl-zación de la región, comopara concretar una gestiónmás trali parcnte, cuca] Pdar cabida a la participa-ción social.

En suma, en las condi-ciones actuales de la socie-dad c del Estado del pos-tajuvle, donde el segundoreasume k re tienda losgrandes cometidos ptihli-LOS yuc le don su razón deser para formular c im-plementar tales cometidos,destaca la gerencia pública

de programas sociales ma-sivos " cuya admínistra-dóq por su elevada com-plejidad v fortificado con-cepto de lo público, debeser asumido por nuevasorganizaciones guberna-mentales alejadas del pa-radigma tradicional e in-cremcntalista',

,3.1. LI servicio público y elinterés público

11 servicio publico con-tinúa refrendándose v con-tigu ra ndose en el contextode una sociedad abierta rplural en pleno proceso deconstrucción, que deman-da el mantem miento v de-sarrollo de un proceso de-nineratico v plural, dondeademás e4 indispensableun esfuerzo mayor paraconseguir mejores condi-ciones P Calidad de vida.

Ill servido publico seencuentra en el cenizo en latase correspondiente a lasretorrnas del Estado degobierno; la capacidad degobierno por su parte sedirige tanto a conseguiruna conServae on v desa-rrollo del Estado como dela sociedad. Sobre cl parti-cular, Ricardo 1 ivalle haplanteado "mientras que lareforma del Estado seorienta a dar una nuevaconfiguración o las bases,procesos, límites v condi-ciones del poder, la refor-mo del gobierno se encargade raciona izar el ejerciciodel poder a partir de undesempeño óptimo- Enesto rubro -añade Uva-

p cu p. so.

63

Revira

lle- es donde se ubica la

trascendencia del servicio

público, dado que los re-

sultados de la acción de

gobierno se refieren en

última instancia a los as-

pectos del desempeño ob-

tenido"."

Por otro lado, en lascondiciones económicaspolíticas y sociales de finde siglo, el servicio públicotanto a los trabajadores debase como de los mandosmedios y superiores, exigeuna alta calificación y pro-fesionalismo para afrontarcontextos cambiantes, unaincertidumbre institucio-nalizada, ambientes con-tingenciales y ademásasumir a plenitud el esta-blecimiento e instituciona-lización de la alternanciapolítica, más como reglaque como excepción. Amayor abundamiento, elservicio público tiene quedisponer de un espírituvisionario y alta capacidadde anticipación ante losritmos que marca el tiempohistórico.

El servicio público seencuentra en un momentohistórico en que su desem-peño será objeto de eva-luación creciente, es épocade que aquél esté en plenadisposición de llevar a ca-bo una rendición de cuen-tas. Dror ha enfatizadoaspectos que son de unagran relevancia al afirmarque: "Los gobiernos no se

n,u , 1,1 rsfrldo p do lu nrlnrinizbnrioapdbprn orr In cociedaA mnfcrnrr , niuea. Tnlu-

F,t,d& de Mcxim, UAFM, IAPP.M,1997.p-r

'al ]n.etlwo de Administración Pública del Estado de México

enmohecerán en el futuropróximo, lo que llegue aocurrir será quizá lo con-trario, ya que las funcionesy las responsabilidadesgubernamentales estánaumentando, mientras quesus capacidades para ma-nejar problemas decrecen.En cierto nivel de agrega-ción uno de los puntos crí-ticos que se debe tratarconsiste en reconocer si esconveniente la tasa de re-cursos humanos calificadosque se desplazan hacia elgobierno ... Superar la obso-lescencia gubernamental es,quizá, el reto Huís urgente eimportante a que se enfrentanlas sociedades organizadascontemporáneas.

De ese calibre son hoy

los retos del servicio públi-

co y su impostergable pro-

fesionalización permanen-

te.El interés público como

la suma de los intereses

particulares y lo que les escomún, también se empa-

renta con el espacio públi-

co, que es compartido porlas instituciones estatales y

de la sociedad civil, es de-

cir, las relaciones Estado-

sociedad civil en el ámbito

de lo público que plantea

la inversión del paradigmadominante que contempo-

ráneamente Nuria Cunill

nos lo explica como "la

visión pluralista de la so-

ciedad y la orientación so-ciocéntrica de la política

apuntan en la dirección de

Dmp Yahezker F frcufnndo el tutul,

México. FUE, 1993, pp. 110.111, aprrd

Uvalle, ILCUrdm, IFid., p. R1, cursIvas

nuestras

que lo político no se agote

en lo estatal, ni lo público

en lo gubernamental

(Portantiero, 1988). Queda

asentado que lo público no

se circunscribe a la esfera

estatal; remite centralmen-

te a la deliberación colecti-

va de la sociedad para ac-

tualizar lo político en la

política (Lechner,1992)...11

En suma, servicio e inte-rés públicos, hoy deben serponderados teniendo pre-sentes el protagonismocreciente de la sociedad

civil y la revaloración de loestatal.

3.2. La gerencia social en

la incertidumbre

Los tiempos y procesos

actuales han añadido fac-

tores inéditos, producto de

la ya citada aceleración del

tiempo histórico, además

del establecimiento de

nuevas reglas del juego en

muchos ámbitos de la vida

social, económica y políti-

ca; las transformaciones de

la sociedad a las que ya

hemos hecho alusión; los

cambios en el régimen po-

lítico; la revaloración del

sufragio universal; la alter-

nancia política; un aparato

productivo sustentado en

una revolución científico-

tecnológica que refleja un

profundo desprecio de la

fuerza de trabajo y proclive

a un empleo altamente se-

lectivo y a la liberación de

capital variable que ali-

t° Uunill Grau, uurl.,. R 1,eucauda loprihlira n f inex'e de In vnriorlnd . Nuronclomms cir gu.fidn púFliro . rey...... rron

crol. Cmvcas, 'enev^tela, CLAD, 1999,61

66

Revi1tu 11,111,11,1 1 de 4,Iminlsnnriñn PRAliea del FxIadr, de M,,irv

menta el desempleo, repre-sentan los factores que deconjunto agregan altas do-sis de incertidumbre en elconjunto de lo social.

En el contexto breve-mente descrito el desem-peño gubernamental se veinmerso en la incertidum-bre, la complejidad, la ines-tabilidad, la escasez de re-cursos, las contingencias vlos riesgos. Así, las condi-ciones históricas y prospec-tivas en que se deseco uel-ve la gerencia social son detal densidad que se debentraducir en una alta capa-cidad de gestión, por tanto,de un perfil especializadoque disponga de los recur-sos tecnológicos v de lasherramientas técnicas paraasumir, resolver v preversituaciones v problemascomplejos, para gestionarprogramas de amplia co-bertura con recursos y co-nocimientos para enfrentarescenarios cambiantes. An-te estas condiciones, lasciencias gerenciales se eri-gen en un nuevo paradig-ma, se debe propiciar así lapuesta en vigor de las he-rramientas v alternativaspara enfrentar con mayo-res posibilidades de éxito,los amplios retos socialespresentes en la época con-temporánea.

3.3. La gerencia en el sectorpúblico y en el sectorprivado

Es pertinente detener-nos en un breve análisisdel concepto de gerencia yconceptos afines con elpropósito de destacar las

diferencias y convergen- tos o modelos de un ámbi-cias entre la gerencia pú- to al otro.Mica y la gerencia privada El termino dirección seen particular, en un mo- emplea en español con dosmento en que se cuestiona significados: como procesofuertemente la gestión pú- de gobernar, es decir, deblica v se ensalza la priva- mandar, regular v condu-da, lo que entraña riesgos cir; v en segundo lugar,i mportantes al pretender como manejo o adminis-trasplantar mecánicamente tración; gestión tambiéntecnologías, procedimien- significa manejo o adminis-

67

RevLna del anrsilum de A

tración. En inglés la pala-bra Inanagenlent equivale a

la española gestión; en su-ma, dirección equivale agerencia (dirigir), en tanto

que administración equi-vale a gestión, así, "cuandose emplean los vocablosdirección y gerencia se ha-ce referencia al mando, a lacapacidad de ordenar, entanto que cuando se em-plean los de gestión y ad-ministración se hace alu-sión, como su nombre loindica, al manejo, a la ac-

ción de realizar algo"(Guerrero, 1979). Por suparte Sonia Ospina enfati-za una cierta distinciónentre "public administra-tion" y "public manage-ment` como vocablos quese asocian con significadosdiferentes respecto de laacción del administrador.

La administración pú-

blica (public udministration)

"se asocia con una concep-

ción de la administración

como disciplina aplicada, y

basada en la utilización

mecanicista de conceptos

administrativos tradicio-

nales-. -la gestión pública

(public tuanagement)- con-

nota una orientación más

agresiva, orientada a la

acción y a la solución crea-

tiva de los problemas de la

administración dentro de

un contexto de innovación

y con la ayuda de instru-

mentos racionales"

(Ospina, 1993).La gerencia privada ca-

pitalista es un trabajo fun-damentalmente intelectual,de dirección p de supervi-sión, orientado a la organi-

,Ón Aibli u del Luido de Mee,ro

zación, planificación, vigi-lancia y llegado el caso,represión del trabajo mate-rial. Desde esta perspectivael francés Fayol a princi-pies del presente siglo alasentar que las cinco ope-raciones fundamentales deuna empresa : técnicas, co-merciales, financieras, deseguridad y contables soncoordinadas y armoniza-das por la administración,de hecho distingue las fun-ciones de la gerencia en lasdesarrolladas a través de laadministración sintetiza-das en las labores de previ-sión, organización, mando,coordinación y control. Ensuma, "la organizacióngerencial del trabajo dedirección, tal y como laestudia la "ciencia admi-nistrativa", corresponde ala organización en la ge-rencia misma del trabajointelectual que acomete eltrabajo de planificar, orga-nizar, conducir y reprimirel trabajo material realiza-do por los obreros"(Guerrero , 1979). En esteejercicio de conceptualiza-ción los gerencialistas pri-vados Sisk y Sverdlik(1976) afirman que la ge-rencia es la coordinaciónde todos los recursos a tra-vés del proceso de pla-neamiento , organización,dirección y control a fin delograr objetivos estableci-dos. De esta manera la ge-rencia armoniza las activi-dades de la empresa paraconseguir sus fines.

La gerencia privada por

lo demás, ha continuado

promoviendo y desarro-

68

liando un avance tecnoló-

gico y técnico de amplia

cobertura, en congruencia

con su naturaleza orienta-

da a la promoción del inte-

rés particular llevado a su

máxima expresión, es de-

cir, a un grado de refina-

miento y sofisticación ex-

presado ahora en la aplica-

ción de estrategias que exi-

gen de la gerencia y de la

fuerza de trabajo una alta

calificación, lo que también

es afín a la competitividad

inherente a la globalización

y apertura comercial cre-

ciente.

La gerencia en el ámbito

del sector público consti-

tuye una gerencia "que se

inserta en los procesos de

gobierno y en el destino de

la sociedad abierta. Sus

referentes básicos son la

gobernabilidad, la demo-

cracia política, la descen-

tralización, la participación

ciudadana y su responsa-

bilidad en los asuntos gu-

bernamentales y públicos`

(Uvalle, 1994). La gerencia

pública, reviste por lo de-

más, una amplia compleji-

dad en virtud de su identi-

ficación con los fines públi-

cos, con los cometidos so-

ciales que legitiman y

brindan esencia al Estado v

su administración, con la

vida democrática de la so-

ciedad.

En las condiciones ac-tuales la gerencia en el sec-tor público y en el sectorprivado mantienen unaracionalidad específica; sinembargo, las convergen-cias en el espacio públicolas identifica, habida cuen-

Rnirtp. hinimmdr 4,1 ninia1,arzrin Pui'Irc,lel L'rtaA., Je il irr

ta de que la dinámica ac-tual de éste donde conflu-ven organizaciones públi-cas, privadas y socialesfortalece las convergenciasque obligan al gerente pú-blico a brindar mayoratención al usuario, en tan-to que al gerente privado leobligan a acentuar el papelsocial de relevancia e im-portancia crecientes de lascorporaciones privadas.

Consideraciones finales

La complejidad de la vi-da moderna, los niveles deincertidumbre, la acelera-ción del tiempo histórico,el deterioro de las condi-ciones de vida de las clasesmayoritarias, la necesidadde desarrollar las habilida-des gerenciales para tras-cender las condiciones ex-tremas que se atraviesanen la región, así como am-pliar nuestra capacidad deanticipación, preservar ydesarrollar la calidad devida y de la convivenciademocrática, hace necesa-ria e impostergable el fo-mento de la capacidad degobierno, tarea en la cuallas ciencias administrativasy gerenciales tienen unpapel fundamental quehoy es indispensable asu-mir.

1 los, se están desarro-llando importantes expe-riencias en materia de ge-rencia social como los ca-sas de Villa El Salvador enel Perú, las ferias de con-sumo familiar de Barqui-

simento en Venezuela, laparticipación en el plan depresupuesto e inversionesde Porto Alegre en Brasil,así como experiencias queapuntan a la obtención deresultados alentadores co-mo las reformas implanta-das a la administraciónmunicipal en el estado deTlaxcala en México, de loque habremos de ocupar-nos en ensayos posteriores,mientras tanto, la iniciativade nuestro Instituto pordedicar un número espe-cial a la gestión pública,constituye un esfuerzo im-portante para impulsar eldebate en torno a proble-mas v procesos en la ad-ministración y gestión pú-bicas en las condicionesprevalecientes en el fin desiglo.

Fuentes empleadas

Libros:

CUNIL[. Grau, Nuria.

Repensando lo priblico a tra-rcs de la sociedad. Caracas,Venezuela, CLAD,1997_

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hestando el fuhrro. México,

FCE, 1993.

GUERRERO, O., Omar.La públi, 11 (tu/Estado capitalista México,I rontamara, 1986.

KLTKSBERG, Bernardo

(compilador). El rediserro del

Estado; une perspectiva in-

México, INAP,

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Pobreza

un terna irrrpostergable, ruae-uas respuestas ti nioel mun-dial. México, CLAD, FCE,

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Polibea Pública, Vo l 1, Núm.2 v Vol. 111, Núm 1. Méxi-co, D.F.

CLAD, Revista Rejoneay Deniorracia, Núms. 8 v 9,Caracas, Venezuela.

REVISTA Venezolana deGerencia. Maracaibo, Vene-zuda, Núms 1 v 2.

69

Revista del Instituto de AAnini .enrsnón Pública del

LOS RETOS

CONTEMPORÁNEOS

DE LA GESTIÓN

PÚBLICA

César T. Bustamante

Terreros

Introducción

La necesidad de redefi-nir y modernizar el Estado,

es hoy en día un sentimien-

to generalizado en todo el

mundo, En muchos países

ya se han dado pasos signi-

ficativos en este sentido,

como son los procesos de

descentralización adminis-

trativa, política y financiera

y de privatización. Asi-

mismo, se han desarrolla-

do nuevos esquemas y es-

tructuras de atención por

parte del Estado, orienta-

dos a incrementar la efi-

ciencia y eficacia de los

servicios que presta, de

vinculación con el sector

privado y la sociedad civil

en general.

Sin embargo, la moder-nización de los Estados esun desafío que va más alláde la necesidad de estable-cer nuevas estructuras,procedimientos o formas.La consolidación de la de-mocracia, la gobernabili-dad v la consecución de lasnetas de desarrollo eco-nómico y social requierendel rescate no sólo de losmecanismos de gestiónpública, sino de todos

' Mautto en Adininlxlración Pública porla University of New Mexlc, IJ A,u a el dmmraao en la misnm diu ipl.n. 9r la Universidad Vaaonal Autóno-m de México; es especialista del Pando

Mulhlateral de Inversiones (FOMIN),represenhdón en Wa"' del B.",Inh rauterirnnn de Desarrollo.

rudo de MM,

aquellos elementos de la

administración públicaPara lograr con éxito la

modernización del Estado,éste necesita disponer deuna administración y unagestión pública fuertes eidóneas que puedan en-frentar las nuevas respon-sabilidades y desafíos delmundo actual.

Bajo esta óptica, la ges-

tión como la administra-

ción pública enfrenta retos

de una gran trascendencia

como son la generación de

gobernabilidad, la consoli-

dación de la democracia, la

consecución de las metas

de desarrollo económico y

social. Sin embargo, estos

retos están sustentados en

elementos más específicos

tales como: la influencia

del ambiente externo, la

participación social, el me-

dio ambiente político, el

organizacional, por citar

algunos.

Igualmente, la gestión

pública tiene innumerables

retos en su ámbito instru-

mental en el cual debe re-

coger elementos como, los

procesos de diseño organi-

zacional, la gestión de re-

cursos humanos, la admi-

nistración presupuestaria y

financiera, las tecnologías

de la información, entre

otros.

A partir de estas premi-

sas, he considerado necesa-

rio para los fines de este

ensayo, dividir los retos

contemporáneos de la ges-

tión pública en cuatro te-

mas: la gestión pública y la

globalidad, la gestión pú-

blica como capacidad de

generar gobernabilidad, lagestión pública y la parti-cipación social y la gestión

pública y su medio am-biente. En donde los pri-meros tres temas tienenque ver con un ámbito deanálisis a un nivel macro,mientras que el cuarto te-ma se desarrolla, aunquebrevemente, dentro de unnivel de análisis micro.

En el primero se anali-

zarán todas aquellas varia-

bles exógenas internacio-

nales que deben ser toma-

das en cuenta dentro de los

procesos de la gestión pú-

blica. En el segundo se de-

sarrollan sucintamente

aquellos elementos fun-

damentales de la goberna-

bilidad y que deben tener

una consideración funda-

mental por la gestión pú-

blica; en el tercero se toca

el tema de la participación

social y sus elementos co-

mo uno de los retos espe-

ciales de la gestión; en el

cuarto se aborda el medio

ambiente que envuelve a la

gestión pública y que tiene

que ver con el ambiente

político, organizacional e

interorganizacional. Fi-

nalmente, en las conclusio-

nes se mencionan otros de

los retos de la gestión pú-

blica que también podrían

tomarse en cuenta, pero

que no se desarrollan en el

presente ensayo.

1. La gestión pública y la

globalidad

En la actualidad, uno delos retos contemporáneos

Por glabalida i se enlendcü, xAnthonv Glddens, "la imenslficacür

70

Revista del IruffiuIo de Arlrroi

más complejos impuestos ala gestión pública y a sufunción depende muy es-trechamente de un conjun-to de factores que no soncomúnmente consideradosy relacionados con la trans-formación experimentadapor el sistema internacio-nal y su complejo sistemade redes interdependien-tes, que influyen decisiva-mente hacia el interior delas distintas sociedades .2

Estos factores impactan

decisivamente en el go-

bierno y su gestión pública,

alterando la orientación yel equilibrio del desarrollo

económico , político y aúnsocial de la mayor parte delos países del mundo. Tales

factores pueden agruparse

en tres grandes tendencias:1) el proceso de transna-cionalización, basado en lafragmentación internacio-

nal del ciclo productivo v

la escala mundial de las M,,...nee a.hales y ee as que enlazan Ixar.dadas iuydü:nuites, de lal nwdo yne loyua ceurrc rn una está detcnninod.. por

cn.. . . tr,., ..necdld .es , mnd,akil(molm, de dislaneiá' Tan^h^cn cabe-cordar yace] tcrnunn global 1 'recLea

principios de los nh.nln en lesgrandes ♦ Nnelas Oslabunidenses debusiness n . nal,cment .-a . o IinrcaJ,( oIt, nbia , etc c en dando onl; 1 real nenefuu uhli,ado n ma purspccdva úm.a-momc de adnrnusmrciao de empresas cyne dennwba ba.sicame te el tnar, irreen-to de,-aguar prn^ nna aapreaaion moya[

e Clsesnais , Francois; la glubalLa-í y'I] catado dol cupilalisnvs a Gnus

dcl Birló en Revista Lrs,-.lignrido F,

m 21;, enero-marzo de 199h.

P 21}269.

'- Uno de las retas de la [;caldo piiblic,.s se f-1-, e e, 1]c

i,n o J., lo L t',

xteOS , rp .fnd.das nopre ..s yua tico r que — r tomadas e

tinta c [ 1 cides hs m degcsbbn . A -t, nspeet.. véase l obra de

Homman , Bata. PaH, Abunmyouu iTI0,t,g,s. G(kli lrnn Anvl (.ti

., Ar fai I.ecey-li n, L1,61,crs,1990 p. XIII

Pabliea del Estado de Mético

de la organización de lasempresas, 2) el surgimien-to v difusión de un nuevoparadigma tecnológico enel cual la estructura de laeconomía tradicional hasido reemplazada por ca-denas tecnológicas funda-das en la información y elconocimiento V, 3) el sur-gimiento de nuevas ten-dencias sociales, vincula-das estrechamente con lasdos anteriores y que acele-ran los procesos de cambioen los países.

Basado en ello, ha sur-gido una nueva visión dela política mundial queprivilegia la interacciónentre los distintos sectoresde las sociedades naciona-les en función de sus múl-tiples intereses específicosy dentro de un mundo ca-da vez mas globalizado, enel cual predominan losconceptos de interdepen-dencia y bienestar, supe-rando las viejas prácticasverticales impuestas porlos países hegemónicos yque tenían que ver más conelementos como el poder yla seguridad; como aconte-ció durante el periodo de laguerra fría y en una etapaprevia, desde el siglo XVII,bajo el sistema internacio-nal de explotación coto-nial.`

Actualmente, las rela-ciones internacionales nosólo son manejadas porestados soberanos, sino pormúltiples agentes nacio-

nue u .n:duú mas detallado ver alfibra de I s. t.-stloal ll'_ vJ, lo,

nuu!An, A1L xircx USN1-IIF, PI9p. p. 19.

nales y transnacionales ydeben dar cuenta de unagama de intereses muchomás compleja al interior decada una de las sociedades.Además, se desenvuelvenen torno a una agenda másdiversificada y menos je-rarquizada que antes, a lacual se han incorporadomuchos nuevos temas ma-nejados por diversos acto-res, los cuales ponen enjuego recursos de poder notradicionales para lograr onegociar la satisfacción desus objetivos.,

En este contexto, lastransformaciones produci-das en el escenario interna-cional plantean a los go-biernos, a la administra-ción y gestión pública nu-merosos desafíos. Quizá elprimero de ellos se refierea la necesidad de com-prender y asimilar que elcambio es el estado normalde las relaciones interna-cionales, además de serpermanente. En este senti-do, la gestión pública tienecomo reto específico adap-tarse en forma inteligente yoportuna al cambio, basa-do en la información, en latecnología y en todo aque-llo que se genera en el ex-terior. Esta es una respon-sabilidad esencial de losgobiernos v, por ende, desu gestión pública.

Otro reto es la necesidadde reconocer la crecientecomplejidad de la agendainternacional de los países,

V'-le L•fo Ti a gpr3rlioi 1I ' 11 1 1 1T . „d; chile. eniverei-

71

Xnista Je! Inrvilutn Ae dA,ri,ris^arió,c PúMira d, 1 1itmL, de M,..ieu

{cuyos temas no solamenteson mas numerosos, tam-bién se presentan en formaintimamente entrelazada yque tienden a erosionarantiguas dicotomías entrelos aspectos políticos yectnómiees de las relacio-nes internacionales-

Por ello, In gestión pú-blica debe tomaren cuentala creciente complejidad de

los problemas que enfren-tan los países en el planonternacional, asi como lainculación entre ellos y

una amplia gama de inte-reses internos y adecuarsecon instrumentos más so-fisticados v especializadosque aborden dicha pro-blemática de una hormamás sectorizada. Igualmen-te, con la multiplicación de

los intereses incluidos en la

agenda internacional de los

paises, debe tomarse en

cuenta la importancia de

que la gestión pública asi-

mile la necesidad de incor-

porar la visión de los di-

versos actores involucra-

dos.

Las circunstancias antes

mencionadas generan uncontrapunto entre la incer-tidumbre que actualmentepresentan las relacionesinternacionales y la impe-riosa necesidad de previ-sión que enfrentan los paí-ses para orientar su desa-rrollo a largo plazo. Porello, los países que optenpor mirar solo hacia aden-tro y no construyan unacapacidad propia para ob-servar los cambios que es-tán ocurriendo en el esce-nario externo, tenderán aestancarse, a diferencia deaquellos que hayan cons-truido esa capacidad.

En este sentido, la ges-tión pública como acciónde gobierno debe abrir unaventana hacia el mundo yotra hacia el futuro. Se de-ben formular v aplicar po-líticas tendientes a maxi-mizar la articulación exter-na del país y de los diver-sos sectores de sus socie-dades nacionales, va seaque los intereses públicosdependan de variables in-ternacionales, va sea que setrate de diplomacia, eco-nomía, comercio interna-cional, adquisición de tec-nología externa, inversio-nes extranjeras, etc.

Los acuerdos con el me-dio ambiente externo son

14fpstn

Rm mn Jel hrninna Jr Adn,inie„ariml M, i, a Jol h},,A,. Ae VI,, a

el sello de éxito de la ges-tión pública, por estar in-volucrados actores políti-cos externos, como ciclospolíticos, autoridad, pode-res, etc; la línca de las poli-ticas externas, corno las delFMI, los actores económi-cos, corno las transnacio-nales, las multinacionales,los inversionistas, etc. vunido a todo lo anterior,un elemento de suma un-portancia para la gestiónpública el presupuesto, elcual también depende deese ambiente.

Así, otro de los retos es-pecíficos de la gestión pú-blica es actuar de maneramás proactiva en el fortale-cimiento, modernización yprofesionalización de losservicios exteriores, pataque realicen tareas de aná-lisis, previsión, recomen-dación y negociación y nosólo de representación,como ha sucedido. Tam-bién que preste mayoratención en la coordinaciónde los diversos organismosdel gobierno que manejancuestiones internacionaleso que poseen ramificacio-nes externas, así cono arti-cular la acción de esasagencias con los represen-tantes de la sociedad civil vdel sector privado, igual-monte interesados en esosproblemas. Estos son algu-nos de los desafíos queprácticamente no han sidoenfrentados.

11

2. La gestión pública cornocapacidad de generargobernabilidad

Genera lmcnte hablamosde la gestión publica, comola acción practica del go-bierno, que lleva a caboplanes, programas, políti-cas de gobierno, comoaquella que está orientadaa la acción y a la solucióncreativa de los problemasde la administración.,

Sin embargo, una de lasfunciones principales de lagestión pública, cs la decrear condiciones de go-bernabilidad, entendiendopor esta el "conjunto decondiciones favorables pa-ra la acción del gobiernoasí cuino todas las condi-ciones necesarias para queesta función pueda desem-peñarse con eficacia, legi-ti midad v respaldo social.-

Fn virtud de ello, los re-tos de la gestión públicavan estrecha mente ligadoscon el concepto de gober-nabilidad v mas aún, contodas las i n terrclacionesque ella tiene en el terrenode la economía, la cultora,las etnias, la religión, lndemocracia v otros concep-tos. En resumen, la gestiónpública debe ser el puenteentre las instituciones gu-

"t.l n,l II r-Ml-I I ,I 11 -,a 1,t p I. S

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bernamentales con las ne-cesidades de la población,con el fin de asegurar lasmetas de desarrollo eco-nómico V social, de favore-cer la 'gobeinabilidad vconsolidar la democracia.

Sin embargo, la gestiónpública tiene como uno desus retos fundamentales,no sólo contribuir al buendesempeño del gobiernoen el manejo de la econo-mía, sino obtener un res-paldo en el plano sociopo-lítico y, por consiguiente,lograr su legitimidad, esta-bilidad y existencia misma.De este nodo, la gestiónpública tiene como retos,incrementar la eficiencia, laeficacia, la predecibilidad,la equidad, la honestidad,

a transparencia k la res-ponsabilidad (accountabi-lity) de La acción guberna-mental de manera que selogre gobernabilidad vtomando en cuenta losefectos de las nuevas clasesde arreglos v los elementosantes señalados. Sc trata deos requisitos aúnimus,pero no por ello comple-tamente asegurados, paraque un gobierno puedamanejar sus asuntos,

Ahoin bien, la goberna-hlidad si bien es un reto

rl-.Gaoneia os la rel ,'ii LJIly exl,e mereI I ,. . peral, losLuq,uml t' o' f 1. prr ,dudd.,.«Idi,.,,Ls pnpuls) para, ..l,tmutis.

l, l,] ta ni,lda en quo lar anidad,l, li I a 1 m It sidolao

L"ry1, I=nvigmc s Je mnfml Jen u In A •rukhio, rlr In

r , nudo p r: Vaaaa, Ix'hp-

K^ 1t1, I board, 17n htlr afpu11. .. . . .ul. aalmm^m . T, k,hrv. I lnpkms

: nmorvdc I'RSS,199(, p 2(0.

Revi.rtn de ! lnrtiurtn da ANnini .rtmnán Pública del Eslado de Mrtka

para el acontecer de la ges-

tión pública, también es

"importante no vincularlo

restringidamente. Esto es,

limitar su campo de acción

únicamente al mejoramien-

to en el funcionamiento del

gobierno y su capacidad

para administrar eficaz-

mente el desarrollo, desde

la perspectiva de la aten-

ción a las demandas. Ello

porque en realidad la legi-

ti midad y la estabilidad

misma del Estado depende

también de una amplia

gama de factores.

Igualmente,, y a pesar deque la gestión pública exi-tosa es un componentepara el logro de la gober-nabilidad v el buen funcio-namiento del gobierno, ellono implica tampoco ocultarla visión de un tema cen-tral como es la reforma delEstado. Esta nos introducea otros ternas como son elfederalismo, la descentrali-zación, la participaciónciudadana, etc. y mediantela cual se busque constituirun Estado moderno, máspequeño, flexible, descen-tralizado, orientador ycomplementario de la so-ciedad civil y del sectorprivado.

Para llevar a cabo eseproceso es necesario cons-truir la capacidad para queel Estado maneje a la so-ciedad en su conjunto, locual nos liga con la necesi-dad de buscar la mejoría enla capacidad directa degestión del Poder Ejecutivoy en general de la capaci-dad gubernamental contodas las instituciones v

sus instrumentos para lle-

var a cabo en forma eficaz

la reforma del Estado.

En el ámbito político-

social, la gestión pública

tiene entre sus retos una

cuestión más fundamental

y que es la de lograr los

procesos de participación

política y los consensos

necesarios para que el go-

bierno pueda cumplir en

forma legítima, estable y

eficiente sus funciones bá-

sicas, en el marco de un

diálogo continuo y cada

vez más amplio entre el

gobierno, la sociedad civil

y el sector privado.

Como contrapartida serequiere la adaptación y unanálisis atento de las for-nmas en que está organi-zándose la sociedad civilpara manejar directamente,o en asociación con el go-bierno, un mayor númerode asuntos de interés pú-blico, de carácter funcionalo local. En este sentido, elreemplazo gradual de latendencia a la ideología, elconflicto y la confrontaciónpor la práctica del gradua-lismo, la negociación y laconvergencia, formaríanparte de los elementos quedebe manejar la gestiónpública.

3. La gestión pública y la

participación social

La participación social

juega un papel de suma

i mportancia v representa el

acceso de un mayor núme-

ro de agentes en los proce-

sos políticos y económicos,

permitiendo tener mayores

márgenes de maniobra

para el logro de objetivos

de gobierno.Si bien la participación

social no formaba parte dela agenda prioritaria de losgobernantes en muchospaíses, la misma dinámicade la ola teórica de libera-lismo económico, introdu-cido en los países de Amé-rica Latina en la década delos ochenta, indujo a llevaresa ola no sólo al terrenoeconómico sino también alpolítico. Ello porque sevisualizó que al ser elusi-vas e inestables las estrate-gias de desarrollo de paísesmenos desarrollados, sedebía en gran parte a queno se basaron en ampliosconsensos nacionales, endemocracias participativasy por lo tanto no funciona-ron en ámbitos de una go-bernabilidad estable,," porlo que posteriormente losprocesos de participaciónsocial empezaron a tomarfuerza como elementos detegitimidad.

En este sentido, la parti-cipación de la sociedad conla consecuente aperturapolítica se ha convertido enbase de la estabilidad polí-tica, económica y social.Por ello es que todo proce-so de gobierno debe tomarcomo uno de sus elemen-tos primordiales, crear efi-cientes procesos que per-mitan la participación de la

la Les Idees , valores de la seciuaaddem,a, la. fronteras pan los rmeesosqubmnemneeles . veas Grane, Dona d,n, rabrr naa^^,t¢or. raammpa ..v ChaIlrugrs m rd lirzpon .il ,tres, Gcargi.I sial,Unbcrsiry, Ruvslnur Pmx., WSI_p_ 24.

74

igptieyn

Rara. de ( Lutinuo Ar Lb nrn,iGn YulJiru Ae( FxIac/

sociedad en diversos cam-pos tic acción.

Por todo lo anterior, unode los retos más importan-tes de la gestión pública eshacer del público un actorsignificativo,'' ya que comose menciono antes, la go-berna bit idad y por ende lalegitimidad del gobiernono solo dependen de laefectividad de la gestiónpública o de la adecuacióndel gobierno v del Estado ala Cultura cívica imperante,tambicn de la participacióndirecta del mayor númeroposible de agentes de laSociedad civ11 en la gestiónpública '

Por lo tanto, no bastaque la participas ion se con-centre únicamente en al-gunos sectores, debe po-seer un carácter inclovente,integral y sistémico Tararpoco que se le asigne soloun papel de apoyo, sino deejecución, sea d nivel dedentificacion de proble-mas, diseño, evaluación oen alguna otra ,tapa delproceso de la gestión pú-blica. Esto, a través de ca-nales abiertos, oo selecti-vos de opinión e influenciay corresponsabilidad paragarantizar una mavor efi-cacia, eficiencia y legitimi-dad de las acciones públi-cas. En un sentido másamplio, la gestión pública

debe ser para ddr alas po-der al ciudadano, regresard gobierno al pueblo."

Ello porque tradicio-nalmente, los procesos tlegestión han quedado enmanos de un (lenco deactores preestablecidos queactúan como los diseñado-res, ejecutores y evaluado-res de la estrategia elegido.Estos actores comúnmentesólo han provenido delámbito estatal, al conside-rarse al Estado v a susagentes como los promoto-lt's naturales, restmtlo ún-portancia a la participaciónde otros agentes ,,onóm5-cos v sociales delde desarrollo.

proceso

Sin embargo, como Seha mencionado, la partici-pación social ell donde secoloque al pública en elcentro de la situación'' enmuchos casos está aúnpendiente en los procesosde gestión pública La so-ciedad debe ser concebidacomo autora en los proce-sos de desarrollo v no co-Tilo el objeto de modelospreestablecidos. ün estesentido, la comprensión deque el conocimiento hapasado a ser el tnotor deldesarrollo, va de la manocon el anuncio del regresodel actor social como elpromotor de ese proceso.-.

Desde este argulo, lavalorización de los agentes

su—, #I 1.111 I' w Cn

Vc-ola-a.l 'I, naL-. I. Urea (• n lubli -^ Re[tl D nld arad ln Hn.A1i11e.,..l;

I1 R tic I Ir. Uu ^ 'I J-IT.I 1 hr'l uzo n1 ,,, \N I<I Slua.1 I hvrcocia i, I R I ,

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C I r o, r.nnq 1 I , , u r/ ' roce, hl I [ .honmbrI .1 m 11 n 1 011 ! lAa,l ly;tw Ii ['.,

I , r T d nl ,L, IN %]' boom [rl t l'^ ui..,nu r TI , ll uLh.II ü. nyi. P. Ay.

le MLarc,

y la incorporación del ma-vor número posible deellos a los procesos socialesy econñmicos, constituyen

el fundamento ele una ges-tión pública moderna, paraconstituirse corno la mejordefensa contra la ilegitimi-dad, la ingobernabilidad yen general contra los exce-sos políticos y económicos.

En terminos de los agen-tes y los instrumentos re-queridos para su aplica-ción, actualmente ese mo-delo descansa más en ladinámica del liberalismoeconómico (en el mercado),va que así como se indujo ala cldlura social, a travésde los conceptos de liber-tad, de competen( la v cali-dad que debe existir en elsistema político, de esemismo modo, la sociedadexige ahora que el mercadofuncione en el espectropolítico v por ende que seamavor la participación (lediversos sectores en la to-ma de decisiones.

De tal manera, se esperatambicn, por ejemplo, quela gestión publica prornne-va que el sector privadoasuma más responsabili-dades públicas para cc)n-vertirse en un factor deestabilización más eficazde lo que ha sido hastaahora. Además, es desea-ble la incorporación de uncreciente número de agen-tes socioeconómicos diver-sOS COMO Son el sector Iili-canempresarfal, los sectoresinformales de la economía,los empleados por cuentapropia c la sociedad civil

R,,wa del ]..rola de Adminisoaridn [VAlim del Eriud

organizada a través de sus

diversas organizaciones.

4. La gestión pública y su

medio ambiente

4.1. El medio ambiente po-lítico

El medio ambiente de lagestión pública es produc-to de una mezcla con elcontexto político, por loque ambos interactúanmuy estrechamente. Lagestión pública no operaen un vacío, sino dentrodel marco institucional delas políticas y, a veces, dela orientación v los estí-mulos que provea el go-bierno v la sociedad civil;por lo tanto, sus instru-mentos no siempre funcio-nan tan libremente comoalgunos pretenden. A suvez, también la gestiónpública juega un rol políti-co e influye en las políticasgubernamentales y públi-cas a través de su partici-pacion en la formulación ei mplementación de pro-gramasJ°

Sin la comprensión deque la gestión pública nopuede funcionar sino den-tro de un marco político ycon intervenciones guber-namentales y que la políti-ca gira también en granmedida en torno a la ges-tión pública, no es posiblecomprender las variablesde las cuales dependen lasdecisiones tornadas al inte-rior de una organización.

Por ello, para entender

la gestión pública v sus

° Gane. Donald, up. t e. r. 3I.

retos, primero se debe co-nocer y manejar claramen-te el contexto dentro delcual se encuentra. Este am-biente es eminentementepolítico, va que la gestiónpública actúa directamenteen el interés público y den-tro del proceso político.Por ello, no puede concep-tualizarse sólo como uninstrumento o herramientapara la ejecución de políti-cas rutinarias: ésto seriairreal, ya que no puedehaber neutralidad.

Los inputs de influenciason los ciudadanos, gruposorganizados, partidos polí-ticos, grupos de interés, lasmasas, etc. Los actores sonlos legisladores, directores,secretarios de estado, jue-ces, gerentes públicos, etc.Los resultados son leyes,reglas, regulaciones, suaplicación e interpretación,el gasto del dinero y laspreferencias de policies.17

En este medio ambientedonde la gestión pública esuna mezcla de política yeconomía junto con otrosfactores, el gran reto parasu efectividad es ser sensi-ble a la influencia de losambientes políticos inter-nos como externos, así co-rno hacer los ajustes yadaptaciones necesariospara gestionar efectiva-mente dentro de la natu-raleza de ese medio am-biente.

Adicionalmente, en esteambiente en donde influyedecisivamente la política,el concepto de autoridad

^' Ihídene F. 8.

política es otro de los mar-

cos con el cual tiene que

aprender a operar la ges-

tión pública, ya que dicha

autoridad política está de-

limitada por factores que

van más allá del control de

la gestión.

Cabe señalar que la au-

toridad política juega un

papel importante en el go-

bierno, pero no sólo en

acciones de política y ges-

tión pública, sino en facto-

res intangibles tales corno,

el compromiso de la socie-

dad para legitimar al Esta-

do; los elementos psicoló-

gicos y simbólicos de la

gobernabilidad y los ete-

mentes de la cultura políti-

ca.,^

La autoridad políticatambién incluye los espec-tros más oficiales de auto-ridad gubernamental in-cluyendo las directricespolíticas, los estatutos, re-gulaciones, etc. Compren-de además, las bases cons-titucionales de gobernabi-lidad que es parte formal yoficial, pero al mismotiempo, es simbólica. Asi-mismo, esta autoridad esmanejada no sólo por fun-cionarios elegidos o nom-brados, sino también porotros actores como losgrupos de interés, asocia-ciones de profesionales vgrupos económicos.

La autoridad política,

definida por la tradición

histórica, establece límites

sobre lo que es el apropia-

do ejercicio de autoridad;

por ejemplo, en México v

ix ao,eman, am'' )p. 1 1' p. 3.

76

R dO/ 1.rt;,,,,,, e,

l os Estados Unidos, la

Constitución define uncontexto para el ejerciciodel poder a través de ladivisión de poderes, o loque Fisher ha llamado úl-timamente como los pode-res compartidos. Una sim-ple aplicación de les pode-res compartidos es la dele-gación de poderes legisla-tivos.

En este sentido es me-nester que la gestión públi-ca aprenda a usar la partede autoridad política dele-gada que tiene con el fin delegitimar v definir la mi-sión V los objetivos quequiera, tomando en cuentaque puede ser utilizada nocomo poder de imposición,sino en formas diversascomo la responsabilidadpública (accou ntabilitv),poderes compartidos, in-terdependencia, fragmen-tación, sensibilidad a ciclospolíticos, entre otros

4.2. El medio un,!, ente or-ganizacional

Una sociedad modernarequiere organizacionesgrandes y complejas parala producción y entrega elebienes v servicios desea-dos. Las organizacionesdeben ser administradas Cesa es tarea de los gerentespúblicos I

Sin embargo, esas Orga-nizaciones requieren ma-nejar la complejidad y den-no de ésta, el factor políti-co a nivel intraorganizacional e interorganizacio

"' u„s. 1,.., ia,, v9 ,,,„pr„ r..t trr

ran/,,,, da y,,m e, ti,

mal afecta al medio am-biente de la gestión públicay se manifiesta con batallaspor el poder, el prestigio yla supervivencia personal.Así, cl medio ambienteorganizacional opera den-tro de un sistema político einteractúa con el. Ln estecaso, el sistema políticointerno se conforma degrupos e individuos quecompiten por el poder V latorna de decisiones.

Dichos grupos e indivi-duos, están permcados devalores v creencias, loscuales, junto con los valo-res de la organización (encuanto a su misión) y losvalores de la sociedad, de-terminan la conducta de laorganización' Además, esimportante señalar que laconducta global de la or-ganización se ve tambiininfluida por la gran diver-sidad de organizacionescon misiones v objetivosdiferentes;- lo cual hacemás visible y al mismotiempo más difícil la in-fluencia de conducta de losjefes v de la organización.

Si bien hay valores vcreencias al interior de lasorganizaciones, también

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nó, ns ,rg.,n.zru, n^...,n„os.

las ideas y valores de lasociedad, definen ciertoslímites a las organizacionesv como la sociedad con eltiempo evoluciona su sis-tema de valores v creen-cias, los cuales también sereflejan en la naturaleza delas organizaciones. En estesentido, es importante quelos propósitos y procesosde la organización reflejenasimismo los valores de lasociedad, sobre todo en lasépocas cuando aumenta lacomplejidad e el conflicto.

En este contexto el retode la gestión pública -aligual que en el marco polí-tico- es tener una sensibi-lidad especial para manejarv adaptarse con efectividada los medio ambientes polí-ticos v organizacionales,tanto internos como exter-nos, para buscar reducir lasamenazas de incertidum-bre impuestas por la de-pendencia de otras organi-zaciones

1 'ara ello, en este campouno de los rotos más espe-cíficos de la gestión públicaes el diseño de la estructu-ra organizacional, en don-de los objetivos organiza-cionales deberían ir acom-pañados de una buena es-tructura organizacional enla cual, personas (agentesque intervienen en los pro-cesos de gestión pública),las políticas (organizacio-nales , gubernamentales ypúblicas), los factores físi-cos (tecnología v recursostécnicos de apoyo), los sis-temas (investigación deoperaciones, modelos apli-racionales, sistemas com-

Reelem de( L,.rtiouo Ae Adrninbnm iun PúlA,a del [irtmlo Ae M,,im

putacionales), las funciones(planeación, organización,administración de perso-nal, dirección v control) yel contexto político seantomados como elementosde sume importancia parael establecimiento de di-chos disenos.

Otros desafíos específi-

cos para la gestión pública

tienen que ver con el con-

texto de un incremento enla demanda de actuaciónen los problemas, y paraello es importante que lasorganizaciones manejencon eficacia los serviciosque prestan. De esta suerte,los servicios deben serprovistos ponlas instanciasmás cercanas al problema,es decir con mayor cerca-nía a la población.

Para lograrlo y al mismo

tiempo facilitar el monito-

reo y la evaluación, la idea

es flexibilidad con control

(accountability) con la au-

toridad cercana al proble-

ma y con los recursos nece-

sarios (hecho que nos

aproxima mucho al tema

de la descentralización).

Ahora bien, es importante

también evitar la fragmen-

tación de servicios, va que

la atomización de provee-

dores de servicios también

crea descontrol, sobre todo

cuando hay desarticulación

y sobrecarga debido a múl-

tiples problemas, numero-

sos clientes, servicios de

pobre calidad o inadecua-

dos. ='

Asimismo, en la entregade servicios no se debe ig-norar la importancia de laestructura fiscal, va queafecta la conducta y losincentivos, lo cual hacevariar los efectos de dite-rentes instrumentos fisca-les.

Entonces, es importantedefinir claramente la rela-ción de la organización consu ambiente de tal maneraque los esfuerzos de losmiembros de las organiza-ciones sean aplicados enforma coordinada, al tiem-po que sus recursos pue-dan ser utilizados parafuturas operaciones.Igualmente, las partes fun-cionales de la organizaciónnecesitan ser diferenciadase integradas, al tiempo quelas mujeres y los hombres

Kcltl Donald an d 31 llu- NI ][,va r, 0¿,', W11

78

R, ... ,,

necesitan ser reclutados y

entrenados para la organi-zación y su esfuerzo eva-

luado Y^ recompensado.

4.3. Relaciones interorga-nizacionales

Uno de los elementosestructurales más impor-tante de una organizaciónes establecer vínculos efi-caces con oh-as organiza-ciones, y por ello uno delos aspectos más críticos dela gestión pública son lasinterrelaciones e interac-cion(,s interorganizaciona-les (que en este caso com-prenderían las guberna-mentales v no guberna-mentales).

A grandes rasgos, lasrelaciones interorganiza-cionales son un cuerpo deactividades e interaccionesque ocurren entre todos lostipos de unidades guber-namentales y no guberna-mentales de los diversosgrupos sociales dentro decualquier Estado.

Debido a que hay rela-ciones y transacciones co-tidianas entre los elemen-tos v componentes de losdistintos tipos de organi-zaciones (que formalmentepueden ser autónomas,pero funcionalmente soninterdependientes),21 unode los retos de la gestiónpública es aprovechar, co-ordinar y manejar la inter-conexión v la interdepen-dencia organizacional.

1,1 Lrnimro Jc ldrnmi lrac 5I PiIDâue del F.mA( Je rtrlbvcu

En este sentido, la ges-tión pública debe incorpo-rar en sus procesos, estu-dios de las relaciones inte-rorganizacionales en don-(le se hagan políticas, pla-nes y programas basadosen el conocimiento de di-chas relaciones: cuáles or-ganizaciones son, qué ha-cen, para qué, para quién,quién las dirige, cómo fun-cionan, bajo que tiempos,etc., va que estas relacionesconstituyen los canales dearticulación entre la políti-ca, las políticas y la imple-mentación de programas.

Además, se debe partiren dichos estudios de cier-tos elementos sobresalien-tes de ese conjunto de rela-ciones corno son: 1) la co-ordinación de las accionesen un contexto de redesinterorganizacionales dife-renciadas e interdepen-dientes; 2) las diferenteshabilidades de los partici-pantes para la gestión v 3)los mecanismos de inte-rrelación.-+

En general, se puede de-cir que el estudio de la ges-tión pública nos introducedirectamente en el examende las relaciones intergu-bernamentales, por lo tan-to, reto de la gestión públi-ca es incorporar dentro desus elementos el manejo delas relaciones interguber-namentales.

Todo lo anterior debeconvergir en una agiliza-ción y en procesos eficaces

que conlleven al logro delos objetivos de desarrolloporque como señala Agra-noff," los gobiernos sonjuzgados tanto por lo quehacen, como por lo que sone implican la existencia ticmúltiples programas y or-ganizaciones, va que paragobernar, los responsablespúblicos deben convertirlos recursos disponibles enactuación con resultados,materia de la gestión pú-blica.

Conclusiones

Mas allá de si la gestiónpública debe utilizar el mé-todo prescriptivo ó el mé-todo social, los modelos depublic choice, de descentra-lización, de gobierno flexi-ble, de Estado participati-vo,'" etc., los retos de lagestión pública son en lofundamental: lograr go-hernabilidad, consolidar laparticipación social v con-seguir a través de sus ins-trumentos, las metas dedesarrollo económico ysocial.

Para ello, quizá uno desus retos más específicossería incorporar en su teo-ría y práctica todos loselementos necesarios de sumedio ambiente político,económico v social, tanto

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Hel r lonzll od Mamo 11„1 I IL • Al o.Ors t. 11, piso /

Ae'v 9u.,1 I, eXterd enie tRcu, 1991,

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Reviera dal Lisiiluro de. l drriiaifnaoión PúMim de! F.nn

interno como externo, na-cional e internacional, parael logro de sus objetivos ymetas con eficacia, eficien-cia y ante medioambientescada vez más complejos,cambiantes y de mayorconflicto.

Sin embargo, es necesa-rio puntualizar que para ellogro de esos macro retos,es necesario también que lagestión pública enfrenteuna gran multiplicidad demicro retos y aunque en elpresente ensayo apenas seabordaron algunos de losmás importantes con elmanejo de los medio am-bientes políticos, organiza-cionales e interorganiza-cionates, a continuación, seenuncian algunos otros conel fin de ubicarlos para tra-bajos posteriores.

1) Que la capacidad dela gestión llegue a todos.Llevar la gestión pública alos sectores en donde aúnno se practica o en dondese aplica rudimentaria-mente. Esto debido al dua-lism(, que existe al interiorde los paises v entre lospaíses.

2) F ortalecer la capaci-dad del Estado para res-ponder a las iniciativas ydemandas que surgen anivel local v regional, con-ciliándolas con el requisitode mantener la consisten-cia de las políticas guber-namentales y públicas anivel nacional.

3) Hacer efectivos losavances de la gestión pú-blica. Llevarlos del campode la academia al campode la ejecución práctica.

4) Profundizar más enel interés por los resultadossociales (eficiencia y efica-cia social,) y no sólo en elámbito de la eficiencia yeficacia productiva(provisión de bienes).

5) Buscar una mayorconexión y congruenciaentre los objetivos, desde laperspectiva macro y vin-culada con los instrumen-tos micro.

6) Propiciar mayordescentralización y delega-ción de autoridad a la so-ciedad, y a los gerentespúblicos para la toma dedecisiones, sin tener quedepender en alto grado deestructuras jerárquicas bá-sicamente políticas.

7) Promover la profe-sionalización y responsa-bilidad de los recursoshumanos, a través del au-

todesarrollo, la ética v elservicio civil de carrera.

8) Asimilar e incorpo-rar los cambios en el en-torno, tecnología, ciencia,cultura, tradiciones, entreotros.

En el ámbito académico,

algunos de los retos serian:

1) Vincular la teoría y

la práctica y no soslayar ni

una ni otra. Debiera ser

teóricamente informada y

basada en la prescripción

que da la práctica. No debe

existir el divorcio entre las

dos posiciones.

2) interactuar con otras

disciplinas y profundizar

en aspectos como la eco-

nomía, teoría organizacio-

nal, sociología, psicología,

entre otras.

M,,,,

3) Fortalecer la vincula-

ción de la gestión pública

con la teoría de la ciencia

social.

4) Desarrollar nuevos

modelos de gestión públi-

ca.

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8 1

Rrttim del (n.o[mm de Adnlin&(radGn Pública del Errado de Mesi o

INNOVACIÓN YDEMOCRATIZACIÓN

DE LA GESTIÓNPÚBLICA

CONTEMPORÁNEA

Refugio González Valdez'

Introducción

Desde principios de ladécada de los 80 México yla sociedad en su conjunto,como parte de una nuevarealidad mundial, ha expe-rimentado profundastransformaciones económi-cas y sociales, que han alte-rado profundamente lavida del país, tanto a nivelde las instancias estatales,como en las condiciones devida de la mayoría de lapoblación. En efecto, a par-tir de la llamada crisis de ladeuda de 1982, en el paísse inicia la aplicación de unmodelo económico apertu-rista, antiestatal v de cre-ciente reducción del gastosocial, con el cual supues-tamente se lograría sanearla economía, transitar haciael cambio estructural deuna economía moderna yhacia el bienestar y empleode todos los mexicanos - ode la mayoría, al menos.

La estrategia económicaadoptada -sustentada enla ideología ortodoxa queatribuye a la intervencióndel Estado la causa de to-

.... .. .... 1 .. .... (' meas i'oGhcas tndtnlnsencm;a Pahua par la uTacrsi-dad Atttn ra del Estado ata México,

osmdios ae ATaeshta t Adnwúvm-m I'tlbllca pn la Cinvcrsidad Neoion:l

Anlftnomo de \Icxico'..wor d. vzrficulovxbre sn rspoiaiidad }' aolaM1oradar an Ir,, libros, skitd,, el olcmo In.46uvini n, iru F^mfnl I/ hlmnupnl ui rlr.rado de,uc,tac o. m. i'^r.a^os dr aao,J:-^umu. nprnirnt a itnoirn,itma.

dos los males económi-cos- se orientó a restaurarel papel del mercado comomecanismo casi exclusivode asignación óptima derecursos, maximizador dela producción y del em-pleo, corrector automáticode eventuales desajusteseconómicos, y garante dela inversión productiva eel desarrollo económico,transfiriendo a los agentesprivados, gradual perosostenidamente, las fun-ciones económicas.

Pero el modelo econó-mico aplicado autoritaria-mente a mostrado su inca-pacidad para generar uncrecimiento económicosostenido, un desarrolloindependiente, suficienteempleo y bienestar para lapoblación. En realidad,después de más de unadécada de aplicación de lamisma política económica,reduciendo la participaciónestatal en la economía -ven ciertas ramas económi-cas, retirándose totalmen-te- con una acentuadaprivatización de activosnacionales, cori una caídapermanente en los nivelesde bienestar de la pobla-ción por el congelamientosalarial V el abandono ymarginación de las institu-ciones educativas v de sa-lud, la economía nacionalsigue sumida en una pro-funda crisis económica yfinanciera; el Estado desmantelado, atrapado entrela mutilación de que hasido objeto y sus compro-misos con el gran capitalnacional e internacional,

las fuerzas salvajes del li-

bre mercado y el capital

especulativo han llevado a

la degradación del tejido

productivo nacional y a

una mayor polarización

social entre las diferentes

regiones del país y los dis-

tintos sectores productivos.

Se han deteriorado los ni-

veles de bienestar de mi-

llones de connacionales,

incluidos amplios sectores

de las llamadas clases me-

dias, a la vez que se ha in-

crementado la dependen-

cia financiera externa, la

concentración del ingreso y

la riqueza nacional en po-

cas manos.

Para México, resulta in-conveniente volver a unEstado megalómano, cor-porativo y antidemocráticoque condujo al colapsoeconómico de 1982; pero estambién evidente la incon-veniencia de un estado"neoliberal" que evade susresponsabilidades en eldesarrollo económico vsocial. El país requiere unnuevo Estado erigido sobreestructuras y prácticas de-mocráticas que no eluda,sino que asuma sus res-ponsabilidades en el desa-rrollo económico y en lapromoción del bienestarsocial.

Los problemas sol]

complejos y también sus

soluciones "Ni el Estado ni

el mercado resuelven al-

ternativamente las cosas. Si

hay que terminar con la

mitificación del Estado

interventor, si el crecimien-

to estatal no necesariamen-

te conlleva mayor bienes-

82

lpmR, m, Jut M,

lar social, también hay quedesmitificar la eficacia delmercado... confiar solo enlas tuerzas del mercado esexponerse a crisis mayores_Es im prescindble la demo-cratización". (Alonso, 1994;4.3).

Para dar satisfacción alas necesidades socialescada vez más numerosas vvariadas, disponiendo demenores recursos, la ad-ministración pública, comoba70 ejecu tic de la volun-tad del Estado en la socie-dad, no puede continuarsustentándose en el princi-pio de Separa, ion respectoa la sociedad, Sino de aper-tura. 110y resulta mpo;-tergaale la atención a lasdemandas sociales, pero node acuerdo a las formaspaternalistas tradicionalesen las que el gobierno„resolvía` todos los pro-blemas, sino con una nue-va visión (,Ti la que la parti-cipación social juegue unpapel deterninante_ lasociedad ha evolucionado,ha ele' ad(, su nivel de in-formación v relama cadavez mas un espacia de par-ticipación para la soluciónde los problemas que laaquejan así como para ha-cer oír las ideas v propues-tas que de su partici pacieraderiven.

l a participación de losciudadanos constituye unelemento nuevo en la ges-tión v-realización de la ac-cien administrativa coti-diana, que puede darle aésta mayor racionalidad veficiencia. Dirección en lacual se inserta también la

conformación de una cul-tura de gestión p ublica,que supere el anquilosadomodelo co administraciónbu rocra tinada vigente en laactualidad, a pesar de lasdiferentes reformas ins-trumentadas.

Si la globalización obli-ga a las administracionespúblicas de los Estadosnacionales a ser modernas

y eficientes, el proceso de-naucrático de la segundamitad del siglo que estáterminando las obliga a serpúblicas, o sea enfocadashacia el interés general, enlugar de estar autoreleri-das o sometidas a interesesde grupos económicos.llov en día -se dicc-están dadas las condicionesextra-administrativas elecarácter político y socialpara la transformación lela administración pública,a partir de la superación deuna matriz centrada en ell stado. Este nn es va elú ni ce agente del desarro-llo; al lado de él múltiplesorganizaciones privadas- principalmente lasha nsnaclona les- v socia-les, pugnan por desempe-ñar un papel cada vez másprotagónico, sobre todo enel ámbito económico, antelos re ji di nil euit 5 decre-cientes de aquel. El grandesafío ante la crítica a lacultura burocrática es utili-;-irla para la"publificación' de la ad-ministración pública, par-tiendo del refuerzo de laesfera pública.

En la medida en que seamplíe la esfera pública a

[e

través de lo público no es-tatal, sea en forma de pro-ducción o ele control social,

se fortalecen el Estado v lasociedad civil, C de esta

manera la propia democra-cia, hoy amenazada por laspropuestas de una simplemercadización de la admi-nistración pública. Estefortaleclm iento de la socie-dad civil, sin embargo, se-ñala Nuria Cunill (1997)'' no puede ser definidocomo nn prognaala desdeel listado, sino a la inversa:solo asumido desde laperspectiva de la scajerades que se puede recubrir desentido la propia transfor-mación del Estalló

Lo público i las relacionesEstado-sociedad

Las esferas pública eprivada tienen vínculosestrechos v -una relaciónconflictiva, en tanto queexpresa al interés público11(1 1,115 el interés privado, vno es posible delimitar lasfronteras entre ambas esfe-ras con precisión, entreotras razones por las si-

Se han creado institu-ciones cuasipúblicas osemipri va das que no sepueden clasificar en ri-gor en alguna de las es-feras.Existen traslapes entrolo público y privado enlos ámbitos jurídico y dela propiedad, vLas relaciones entre am-bas esferas son dinámi-cas y caro biante,s.A pesar de estas dificul-

tades para definir y delimi-

81

Neiina del lr,^liruro rlr AJminicrmridn Phblira 11,11:1111,111A

lar lo público, cabe distin- En términos amplios, la

guir tres posibles niveles categoría de lo público re-

de esta esfera: mite a un provecto de de-

- Una área abierta y visi- mocratización sustantiva

ble en la cual ocurre la que afecta a lo económico,

vida pública, el mercado lo social y lo político. Por-

público, la socialización tantiero sostiene que la

pública, etcétera. forma de esta democrati-

- La arena en la cual to- zación, en lo económico ydos los individuos en- social es la cogestión, latran en contacto, y se autogestión, la cooperati-agregan colectivamente vización, que crean entre loen un todo público, jus- público y lo estatal un es-tamente para relacionar- pacio de socialización, dese con la vida pública. descentralización y de au-Este aspecto es diferente tonomización de las deci-de las formas hadicio- sienes. En lo político impli-nales de organización caría un tipo de organiza-social y política, por ción política que acerque aejemplo de los partidos representantes y represen-para relacionarse con la tados, que desburocraticevida social y, la gestión v la haga más

- El ámbito restringido transparente y que incre-

del Estado y de las ac- mente la participación del

ciones de éste para do- ciudadano. Habermas en

minar la vida social. cambio, remite la esfera

( Avala, 1992; 60-61). pública a la recuperación

Por su parte, Rabotnikof de una instancia delibera-

(1997; 11) al hablar de tiva, que medie entre el

"espacio público" lo conci- Estado y la sociedad, ofre-

he corno un fenómeno ciendu a aquél fundamen-

complejo con al menos tres tos normativos desde las

sentidos básicos. Señala asociaciones autónomas,

que: "En primer lugar, que aporten a la democra-

existe una prolongada tra- tización de los procesos de

dición del uso del adjetivo formación de opinión v

que lo asocia a lo común v voluntad política. (Citado

lo general en contraposi- por Cunill, 1995; 31).

ción a lo individual y par- "Lo público es diverso

ticular. FI segundo sentido de los individuos pero no

hace referencia a lo visible, adverso a ellos; en vez de

manifiesto u ostensible en mortificar sus libertades,

contraposición a. lo oculto cálculos y beneficios, se

o secreto. Un tercer sentido constituye para su garan-

remite a la idea de lo abier- tia, respaldo v extensión

to en contraposición a lo general, Más aún, el átmbi-

cerrado. En este caso se to público es el campo de

hace destacar la accesibili- interacciones e interpela-

dad en contraposición a lo ciones en el que los ciuda-

vedado". danos individuales, por sí

mismo o por los voceros de

sus organizaciones, hacen

política y hacen las políti-

cas: definen las normas

generales, dan forma a sus

problemas y esquemas de

solución, perfilan y eligen

a los líderes del Estado".

Sin embargo, "lo público

del Estado no es equivalen-

te a su naturaleza política

en la cual ejerce su impe-

rinnt sobre individuos,

grupos y clases. Se refiere

fundamentalmente a un

modo de vida donde sin

enajenar su capacidad de

dirección, emergen formas

de articulación que dan

sustento a la vida ciudada-

na. Lo público es la super-

ficie dedicada a la convi-

vencia colectiva, plural v

organizada a partir de la

noción de ciudadanía".

(Uvalle, 1994a; 69)

En términos prácticos

puede plantearse que el

problema fundamental de

lo público para la nuevagestión pública, estriba en

lograr la optimización de

los recursos públicos. Esto

es, hacer mas con menos v

hacerlo de la mejor manc-

ha. l o anterior, implica

para la administración pú-

blica cl reto de diseñar es-

trategias y mecanismos

públicos más efectivos que

permitan optimizar y hacer

mis productivos los recur-

sos disponibles.

En definitiva, se trata de

reivindicar la necesidad de

que los intereses públicos

aumenten su esfera de rea-

lización tanto a través de la

incorporación de una ma-

yor cantidad de agentes

84

Re isra del ,nrtóma de 9A,,, Inlnrnu io, Puhfin Jel fbu

sociales en su satisfacción,

como a través de la crea-ción de espacios de interlo-cución v negociación entreel Estado y la sociedad civilque garanticen que las de-cisiones de aquél tengancomo medida la anmplia-ción y garantía de los dere-chos ciudadanos. Recrea-ción de la ciudadanía polí-tica v extensión de la ciu-dadanía social estarían,pues, en el eje de la pro-blemática de la construc-ción de lo publico. Su hori-zonte: trascender la actualasimetría de la representa-ción social v política y mo-dificar las relaciones so-ciales a favor de una ma-vor auto -organización so-sial.

Democracia y participa-ción ciudadana

1 los se reconoce que lastradicionales formas deacción gubernamental v derepresentación no son sufi-cientes ni eficientes. Es ne-cesario que las autoridadesesta abiertas a reconocer,dialogar y permitir la par-ticipación social en la ad-niinistración, pues "nadiemejor que la gente conocelos problemas de su comu-nidad, de su ciudad", locual exige pensar comoprocesar el sentimientociudadano para incorpo-rarlo en las políticas degobierno.

La participación ciuda-dana sin ser la panacea dela problemática social, esimportante por cuanto ro-presenta un punto de par-tida que permite dar una

nueva forma v contenido ala gestión pública; consti-tuve una medida innova-dora en que gobierno ysociedad trabajan conjun-tamente en la búsqueda deldesarrollo s, bienestar so-cial; amplía la base social yfavorece la gobernabilidad;propicia el ahorro de re-cursos financieros en larealización de obras y pres-tación de servicios; crea unflujo de información útilque puede ser clave para lagestión; promueve el apor-te de ideas innovadoraspor parte de la comunidad;genera "sustentabilidad"de mediano y largo plazode los provecto; fomentael sentido de responsabili-dad, libertad y justicia so-cial entre los individuos ygrupos, entre otros impor-tantes aspectos

"Esta decisión de parti-cipar en la vida pública, demanera voluntaria y libro,de encuadramientos forzo-sos, a través de organiza-ciones formales o infor-males, coyunturales o du-raderas, expresan y realzanvalores que son fundamen-tales para la cohesión so-cial, la estabilidad políticav el buen gobierno. Atesti-guan que se ha redescu-bierto y reactivado en laconciencia colectiva el va-lor de la ciudadanía -ensu doble sentido de auto-nomía política v de res-ponsabilidad cívica ante lacomunidad política a laque se pertenece-, juntocon el valor de la solidari-dad", (Aguilar, 19%; 358)así COMO su compromiso

de

en el desarrollo económico,social y^ político como am-pliación de sus oportuni-dades tic vida.

El potencial de la parti-cipación es enorme, pruebade ello se tiene en situacio-nes de emergencia, cir-cunstancias en las cualeslos miembros de la comu-nidad conjuntan esfuerzosy tratan de resolverlas.Una participación organi-zada permite un aporteimportante en la identifica-ción v solución de los pro-blemas, al mismo tiempoque dota a la administra-ción de mayor eficacia ensu gestión. No obstante, laparticipación social en lagestión administrativa,supone un giro radical res-pecto al esquema tradicio-nal, cerrado v monolíticode la estructura v el ejerci-cio de la autoridad. Y sibien formalmente la normaprescribe la participación vel discurso político resaltasu importancia ".- ésta noha encontrado condicionespropias para su ejercicio enlos espacios gubernamen-tales, cuando se ha vincu-lado con la posibilidad decontribuir a su propia de-mocratización . Por el con-trario pudiera sustentarsemás bien que las propiasformas que se tienden aadoptar para la institucio-nalización de la participa-ción de la sociedad civil enla esfera político estatalpueden ser explicativas ticsus límites, habida cuentade que en vez de facilitar elincremento de la represen-tación social, ellas pueden

xs

Re,tiaa dei v&jtut, de Mtmedsvadd„ rúbeo 11,1 1,1-111 d1 i

legitimar la propia corpo-rativización del aparatoestatal, limitando aún massu publicitación". (Cunill,1995; t6)

fin la actualidad varias

circunstancias v actores

confluyen hacia tina mayordemanda de participaciónde la sociedad civil en eldiseno, instuanentacion vevaluación de políticas pu-

blicas y en la gestión deprogramas o servicios, so-bre todo de tipo social. FIEstado, en gran medidaincitado por la crisis fiscalo por la conciencia de suslímites operativos, parecic-ra inclinarse crecientemen-te hacia la concurrencia deotros actores en el desarro-llo de sus actividades. Losusuarios, en búsqueda de

una mayor calidad de losservicios públicos, comien-zan a favorecer su provi-sión privada. Muchas or-ganizaciones no guberna-mentales, ante cl debilita-miento de las fuentes definanciamiento tradiciona-les, colocan su mirada en laasociación con instanciasgubernamentales. Los or-ganismos internacionales,unos en el marco de la re-visión de los modelos deprestación de servicios so-ciales basados en el sectorpúblico, otras por el fun-damento de las virtudesintrínsecas al involucra-miento de los beneficiarios,también reclaman un rolmás activo para la socie-dad civil.

1 a participación socialen el ejercicio del poder yen la gestión pública cons-tituye una cuestión centraly profunda en la transfor-mación democrática delEstado. En los últimos añosla sociedad viene haciendoconciencia más clara de lanecesidad de involucrarsemás directa V comprome-tidamente con su ámbitopúblico mis próximo asícomo con procesos queabarquen más ampliamen-te aspectos de la vida pú-blica que afectan sus inte-reses- I.a nueva situacióninternacional v los cambiosocurridos en la sociedadnacional durante las déca-das pasadas, cl agotamien-to de un modelo de desa-rrollo y la adopción deotro, abierto y competitivohacia el exterior, imprimen

86

IÁpeÍn

1YruLu)„ ramma del F.Iado d,

necesarios cambios en larelación Estado-sociedad.

Ante este contexto ungran reto y exigencia parala administración públicaen el proceso mundial dereforma, será encontrar eljusto espacio V campo eleacción propicio en el quedeberán incidir v accionarlas fuerzas estatales V so-ciales. De ahí qne la nece-sidad de transformar losprocesos v mecanismos enlos gobiernos deba estarorientada a lograr la revi-talización v adecuación alos requerimientos de lanueva relación que asumi-rá al Estado con la sociadad. No hav duda, loscambios que se vienenoperando en distintas par-tes del inundo, desencade-nan procesos de transfor-mación, los cuales deman-dan mayor creatividad,innovación y participaciónde los actores sociales paraencarar con mayores posi-bilidades de éxito, el futu-

Sin embargo, es obe ioque la participación 110

puede darse en todas lasacciones de gobierno; suoperacionalidad demandade recursos de todo tipo ytampoco es cierto el su-puesto de que siempreexiste interés V disponibi-lidad de la ciudadanfa-Asimismo es difícil que enlas ciudades grandes omedianas pueda promo-verse una participacióngeneralizada P directa dela ciudadanía; habrá gru-pos a los cuales no les inte-rese ni afecte un problema

particular v por lo Lanto, seabstienen de participar, Decualquier aranera es nece-sario y útil abrir canales derepresentación y participa-ción ciudadana para elconjunto de la sociedad Vno solamente para los gru-pos de interés que tradi-cionalmente por su organi-zación y poder incorporansus intereses particularesen la gestión pública.

Cabe hacer la preven-cien -además- de que:"la participación ciudada-na no es una panacea, esta,de hecho, preñada de peli-gros que pueden distorsio-nar su uso, convirtiéndolaen un instrumento paraasegurar la heteronomfa.Encuentra, a la vez, seve-ros límites en la propiaestructura económica

ysocial que domina a nues-tros paises (latinoame-ricanos). Pero tambiénpuede contribuir a aumen-tar la capacidad de los suje-tos sociales de construir sudestino. Asumida con esavirtualidad, es un armamás en la construcción deuna sociedad plural, trans-parente y, por sobre todo,justa". (Cunill, 1991; 8)_Empero, aún cuando nor-mal y formalmente la nor-ma jurídica de los regíme-nes democráticos prescri-ben la participación, estederecho, así como la posi-bilidad de compartir elpoder decisional, en la nra-voría de los casos, habráque conquistarlo paso apaso "desde abajo", por lapropia ciudadanía.

Reforma del Estado g mo-

dernización udntinistrati-

Va

La revisión de las rela-ciones Fstado-sociedad,con el impulso de los pro-cesos de redimensiona-miento y democratizaciónde la administración públi-ca, que comienza Cl susci-tarse en la década de losochenta ofrece una opor-tunidad para la modcrni-zación administrativa y, endefinitiva, para su reaco-plamiento en una estrate-gia de desarrollo político,social v económico. Sinembargo, el giro que tomapreeminentemente enAmérica latina la rearti-culación de tales relacio-nes, de acuerdo al conteni-do hegemónico de la re-forma del Estado, tornaesta oportunidad en ame-naza no sólo para la trans-formación del aparato esta-tal sino, lo que es más fun-damental, para el propiofortalecimiento de la socie-dad. Y ello porque, plan-teado el problema del Es-tado básicamente sólo co-mo una cuestión de lama-no, resultan cercenadas lasposibilidades tanto de alte-rar las asimetrías en la dis-tribución del poder social ypolítico como de generarun crecimiento económicobasado al mismo tiempo enla productividad, la com-petitivid ad, la equidad v lasustentabi lidad ambiental.(Cu nil1, 1995; 22'3)

La experiencia Ira de-mostrado que ni la simpleretorna administrativa ni

Reviven del m,rinno dr Amninúnaoidn Pública del EOad,

la atribución al Estado de también -y más intensa- vocación de servicio al pu-

nuevas funciones, como mente en el mundo de blico.

por ejemplo las sociales, hoy- en la ejecución efi- De un lado, los gobier-

son de por sí factores de ciente de políticas sociales nos tienen que enfrentar

eficiencia, eficacia o justicia como, por ejemplo, salud y un ambiente social y eco-

social, como lo prueba el educación, pilares funda- nómico turbulento, varia-

profundo proceso quirúr- mentales en los que los ble, de escasez aguda de

gico aplicado al sector des- países más desarrollados recursos y hostil a cual-

centralizado del gobierno sustentan mayores y mejo- quier acción administrativa

-principalmente en el ru- res índices de bienestar consecuente con la aten-

tiro de empresas públicas social para toda la pobla- ción de obligaciones so-

no prioritarias ni estratégi- ción y que en nuestros paf- ciales, Por otro lado, el

cas- para "adelgazar" a la ses -corno México- han ambiente político democrá-

administración pública, sido fuertemente amputa- tico genera demandas y

hacerla más ágil, racional y das por recurrentes recor- expectativas sobre una

certera en sus intervencio- tes presupuestales, tradu- nueva administración v

nes, ciéndose en un deterioro gestión públicas, regis-

En la actualidad, las ha- creciente del status de vida trándose, inclusive, ten-

ses para una gestión públi- de millones de personas; dencias sobre un nuevo

ca democrática tienden a muchas de las cuales son papel del Estado en la co-

ser definidas por los dore- condenadas a ""vivir" en ciedad,

chos de control político, las condiciones infrahumanas, Actualmente, entre los

obligaciones sociales cla- de pobreza extrema. factores ambientales de

ramente establecidas y los Modernamente, se pro- mayor presión, en el senti-

ideales de mejor profesio- cura perfeccionar los me- do de una nueva configu-

nalización del servicio pú- canismos de formulación y ración de la gestión guber-

blico. Esas conquistas re- ejecución de políticas pú- namental, se pueden des-

quieren ser complementa- blicas, así como institucio- tacar los siguientes:

das p resaltadas diariamen- nalizar una nueva relación 1. `Demandas por formas

te en las acciones del go- entre la administración y más democráticas de

bierno. Es necesario esta- su público. Sin embargo, la gestión gubernamental.

hfecer el uso del poder po- eficacia en la implementa- 2. Nuevas expectativas

lftico administrativo den- ción de esas acciones de- sobre un desempeño

tro de los límites del bien pende de una adecuada más eficiente v eficaz de

común, además de paran- comprensión y adaptación la administración públi-

tizar mecanismos de parti- al entorno social y econó- ca,

cipación, supervisión v mico. 3. Demandas por más y

control que faciliten el uso La administración pú- mejores servicios de

democrático del poder. Son blica contemporánea, a parte del gobierno.

necesarias, aún, acciones pesar de ubicarse en un 4. Aceptación de un nuevo

positivas del gobierno para contexto de mayor riqueza papel del Estado, con

satisfacer las demandas de V de conquistas adminis- redimensionamiento de

interés público, utilizando trativas más avanzadas, no sus funciones.

adecuadamente los apoyos es inmune a las presiones 5. Presiones para descon-

recibidos por más y mejores servi-En esas acciones al Es- cios. Lo cual será más fac-

tado se le exige, tanto en tible de afrontar si se cuen-sus funciones tradicionales ta con personal cada vezcomo en las de justicia y más profesionalizado, me-seguridad pública, pero tivado, responsable v con

centrar la máquina ad-ministrativa del Estadounidas a presiones parala descentralización v lagestión pública comuni-taria.

98

láp^m

N,rúm del InOinro d

6. Mayor politización defuncionarios que, comoclase o como gruposprofesionales diversos,articulan intereses colec-tivos para interferir enta política pública.

7. Presiones para la re-construcción de la éticaen la gestión de losasuntos públicos.

ft. Demandas de mayortransparencia y respon-sabilidad pública en losactos de autoridadesgubernament les".(Motta,1991;11)La perspectiva democrá-

tica propone una nuevabase de acción v de legiti-midad en ta administra-ción pública. Esa legitimi-dad depende ahora menosde la racionalidad legal-administrativa de origentecnocrático mucho másde nuevas relaciones delgobierno con la sociedad }^de compromisos con eldesarrollo social, económi-co y político.

La nueva cultura de la ges-tión pública

Los patrones burocráti-cos han llegado a ser tanineficientes y dificiles demanejar que no lograndominar -v menos pre-ver- la complejidad cre-ciente de las actividadescolectivas en los diferentesámbitos de la vida social,económico, político, culto-ral, etc. Además, la obe-diencia que antes consti-tuía la virtud cardinal quehacía funcionar el sistemava no es aceptada de buengrado por los ciudadanos y

bnnrz,rt,,...ü R;Mi, a de( E 'ehuh, d, Af

los empleados públicos,quienes ahora exigen liber-tad personal v autonomíaindividual para la acción.Misma a la que si se leagregan crecientes habili-dades y destrezas de lafunción pública, puedetraducirse en mejores re-sultados, racionales v opor-tunos.

La innovación, entonces,debido a un nueve) ciclo dealta tecnología v servicios,es una necesidad impres-cindible e indi ferible, soriesgo de ampliar la brechaentre expectativas socialesv resultados reales alcan-zados por la función públi-ca. "Pero la innovaciónparece ajena al paradigmaburocrático. Si hemos depromover la innovación,harán falta nuevas formasde relaciones humanas noburocráticas. Para lograrlase requerirán no solamenteideas brillantes y nuevosconceptos sino tambiéntoda una cadena de rela-ciones ágiles, no verticales,a través de las cuates laspersonas puedan comuni-carse con rapidez y fran-queza, sobre la base de lareciprocidad. La situacióntic fragmentación y subor-dinación que implica elmodelo burocrático parali-za las comunicaciones ypor ende, restringe la in-novación. Más aún paraser innovadores C eficien-tes, los servicios tienen quedepender de una compren-sión cabal de los clientespotenciales y reales, lo cuala su vez es impedido por elsistema de mando de la

89

burocracia". (Crozier, 1997;10)

Frente a los rendimien-tos decrecientes de la ad-ministración pública, seplantea la urgencia v nece-sidad de una gestión pú-blica nueva para llevar acabo el al mpl imiento efi-caz, oportuno v racional delas tareas sociales. "La ges-tion pública puede definir-se como el conjunto de ap-titudes que tienen por obje-to conservar la organiza-ción del estado, tomandoen cuenta la diversidadterritorial, demográfica,económica, política y socialpara propiciar que sus (a-cultades, sistema volitivo vvitalidad institucional seconjuguen para asegurarsu supervivencia óptima"( U valle, 1997; 52).

1lov la cultura de ges-tion pública se esta convir-tiendo en el problema cen-tral del desarrollo de lospaíses. Existen dos razonesbásicas tras este nuevoplanteamiento:

a) El crecimiento de to-das las actividades admi-nistrativas -públicas, se-mipúblicas y aún las pri-vadas- está sobrecargan-do de manera extaordina-ria los recursos asignables,financieros y humanos, vva no pueden ser adminis-tados con las herramien-tas tradicionales de la je-rarquía administrativa.

h) Estamos viviendouna verdadera revolución,no solamente en las activi-dades humanas -materialese inmateriales, desde lasactividades del trabajador

Revi. del Instituto de Adnwiübacidn Pública del Estado de Méaico

asalariado hasta las del

empleado oficinista- sino

también en el funciona-

miento de los sistemas de

relaciones de poder. El sis-

tema burocrático que ori-

ginó la estructura de nues-

tro aparato colectivo de

toma de decisiones ha te-

nido un gran impacto so-

bre nuestro sistema indus-

trial, pero no logra ajustar-

se a las exigencias de la

presente era totalmente

nueva y diferente. Ahora

nos vemos obligados a

funcionar dentro de un

nuevo paradigma que pu-

diéramos llamar la cultura

de gestión pública. Nues-

tro razonamiento tradicio-

nal, con la figura central

del servidor público obe-

diente, que ejecutaba las

decisiones adoptadas me-

diante el debido proceso

democrático, no se ajusta a

la nueva realidad. El orden

de capas burocráticas su-

perpuestas resulta dema-

siado engorroso para ser

aplicado a la complejidad

del inundo moderno".

(Crozier, 1997; 9)

Para el logro de sus ob-jetivos se requiere que elEstado cuente con la visióny los medios necesariospara definir prioridades,para tomar las decisionesque corresponden a esasprioridades y, fundamen-talmente, para garantizarla efectividad de la acciónde gobierno, la capacidadpara darle seguimiento a laejecución de esas decisio-nes y evaluar tanto los re-sultados como los procesos

mediante los cuales se al- de un modelo de gestión

canzaron. pública eficaz son muchosLa reforma en marcha y profundos; no son fáciles

debe significar que el Esta- de diseñar. Y son aún más

do se concentre en las ta-reas que realmente corres-ponden con la función pú-blica y las prioridades es-tablecidas. Aquellas activi-dades, programas o insti-tuciones públicas que yano tengan razón de ser,que ya no respondan averdaderas prioridades dela acción pública, deberántransformarse radicalmen-te: bien para trasladarse alsector privado, o en algu-nos casos, simplementepara desaparecer. Los re-cursos públicos no sólodeben asignarse a las áreasprioritarias, sino que debenutilizarse con la mayor ho-norabilidad y la mayor

eficiencia social."La gestión pública es la

palanca que da movimien-

to a la acción del gobierno

y al sentido de la adminis-tración pública. Su papel es

crucial para armonizar efi-

cacia con rendimientos

administrativos.... Su nue-

vo ámbito institucional

deriva de ajustes efectua-

dos para delimitar respon-

sabilidades sociales. En

este sentido, la gestión pú-

blica puede considerarse

como un sistema de direc-

ción, de conducción, per-

suación, cooperación y ar-

ticulación de esfuerzos que

tienen por objeto gobernar

v administrar con sentido

público-social". (Uvalle,

1997).

Los cambios que se de-

ben impulsar para transitar

difíciles de ejecutar. Son

cambios que pueden tener

costos humanos importan-

tes en la medida que afec-

tan desde las formas y cos-

tumbres de trabajo de los

servidores públicos, hasta

el empleo mismo de mu-

chos de ellos. Aún a pesar

de estos problemas, los

cambios se deben efectuar

y consolidar, para que la

función pública recupere o

fortalezca su capacidad

efectiva de acción para el

mejoramiento social; se

amplíe el grado de gober-

nabilidad y legitimidad; se

favorezca la cooperación

de los distintos ámbitos de

gobierno para atender

mejor los problemas públi-

cos; en fin, para que la ges-

tión pública sea producti-

va, competente y abierta,

elementos esenciales para

responder con creces a la

vida plural, competida y

diferenciada de la sociedad

contemporánea.

Innovando la gestión pú-blica: la perspectiva de lagobernabilidad

El interés por la gestiónpública es tal que en la ac-tualidad existen diversascorrientes de análisis. Seplantean como una res-puesta a los rendimientosdecrecientes de la gestión,para revitalizarla e inno-varla, y como alternativasa la "formula" privatizado-ra como elemento único oel mejor para resolver los

90

Rovs ,a del Innirtuo de Adniininrad,S , , Riblimu del E,,do cte Mrxirr,

males públicos. El examende cada una de ellas rebasael propósito del presentetrabajo, por lo cual sólo semencionan, remitiendo alinteresado en profundizaren el conocimiento, alcan-ces y límites de ellas, a lafuente documental corres-pondiente Arellano (1990destaca las siguientes: laelección pública (publicche se); la mejor prácticade la investigación -queintegra las ideas de"reinventar el gobierno', y„paradigma posbnrocráti-co"- v la desregulación yrevi tal i ración del sectorpúblico.

Las dificultades pararealizar reformas c carn-bios administrativos queprodujeran electos signifi-cativos en la moderniza-ción de los gobiernos hicie-ron surgir, en los Últimosaños, perspectivas másamplias de análisis ^ pro-puestas de innovación.Nació así la perspectivade la gobernabilidad-entendida por Alcántara(1997) como la sitración enque concurren un conjuntode situaciones favorablespara la acción de gobiernoque se sitúan en su entorno(de carácter predio ambien-tal) o que son inbínsecas aéste- para analizar lasineficiencias, las crisis y laincapacidad de las organi-zaciones públicas para res-ponder a las demandas dela sociedad.

Esta perspectiva, por sermás amplia, además deretratar más fielmente losproblemas que la gestión

pública ha enfrentado,ofrece propuestas de cam-bios que sobrepasan am-pliamente los límitesusuales de las reformasadministrativas, en tantolos problemas de valores yfunciones del propio go-bierno se tornan temascruciales de la innovación.La perspectiva de la go-bernabilidad se utiliza, pa-

ra proponer cambios en lagestión pública.

A fin de garantizar labase de expresión colectivaes necesario que las alter-nativas de decisiones seanequitativamente articula-das, identificadas v selec-cionadas. Asimismo, que elprocesamiento v transfor-mación de esas alternativasen normas, productos y

91

l4P

Rerirtadei lrzrtimto de Adrnini rtracidn Y?ítl,c del EJUdu de

servicios sean igualmentedesarrollados de formaequitativa. Para eso, lasdemandas expresadas porel interés público deben sereficientes y eficazmentesatisfechas, de acuerdo conlos apoyos recibidos.

En ese sentido, el actode gobernar incluye tresdimensiones fundamenta-les que constituyen la na-turaleza del proceso deci-sorio gubernamental, asaber:

"Dimensión ealorativa:referente a la equidaden la decisión, en la ac-cion v al modo tic con-siderar el interés públicoy su expresión colectiva

- Dimrrisión fulncionaL re-ferente a los objetivos,límites y formas de ac-ción gubernamental enla sociedad.Dimensión orgnnizaciorml:referente a la compati-bilización entre deman-das v apoyos, de acuer-do a criterios de eficien-cia, eficacia y efectivi-dad para producir nor-mas, bienes v servicios'.(Motta, 1991; 15)En la dimensión funcio-

nal, el problema crucial, entérminos de gohernabili-dad es definir las funcionesti c] Estado de acuerdo conlas etapas de desarrollosocioeconómico. Pasandodesde una inicial funciónreguladora; como un me-dio para alcanzar fines es-pecíficos; hasta el creci-miento del Estado v suconsecuente agigantamien-to, recientemente reducidoal no cumplir con el propó-

sito de alcanzar mayor

equidad v eficacia en la

administración pública y

desarrollo social.

La dimensión funcionalen la perspectiva de la go-bernabilidad se refiere a losobjetivos, límites y formasde la acción gubernamen-tal en la sociedad. Y entrelas propuestas más impor-tantes para innovar la ges-tión pública en esta pers-pectiva, Motta (1991; 17)señala: la reducción de lamáquina estatal; la desre-glamentación; la descen-tralización v desconcentra-ción; libre iniciativa y pri-vatización de oportunida-des; refuerzos y apoyo q

las instituciones comunita-rias no gubernamentalesen la gestión social; y laampliación del sector so-cial.

Respecto a la dimensión

valorativa, la problemática

fundamental de la gober-

nabilidad será el aumentode congruencia de los va-

lores sociales con aquellos

i mplícitos en las acciones

gubernamentales. En otras

palabras, el problema resi-

de en cómo armonizar el

proceso decisorio guber-

namental con los ideales

democráticos, a saber: sa-

tisfacción de deseos colec-

tivos, responsabilidad pú-

blica v control sobre el go-

bierno.

Entre las propuestasmás importantes para in-novar la gestión pública,en la perspectiva valorati-va, se pueden identificar larevisión de controles polí-ticos, la administración

participativa y los co m-promisos individuales denaturaleza moral y ética.(Motta, 1991; 26).

La dimensión organiza-cional en la perspectiva dela gobernabilidad está refe-rida a la compatibilizaciónentre demandas v apoyoscon criterios de eficiencia,eficacia v efectividad paraproducir normas, bienes vservicios, [.os aspectos másrelevantes para innovar lagestión pública son'.- [.a organización guber-

namental, como unidad

de análisis para el cam-

bio.

- El i ncremental ismo pro-gresivo.

- la perspectiva global ylos énfasis contempóra-neos:• Cultura organizacio-

nal: énfasis social enel cambio

• La calidad: énfasistécnico en el cambio.(Motta, 1991; 33)

Por la importancia y ac-tualidad de la dimensiónorganizacional para inno-var la gestión pública,principalmente en su ver-tiente de la calidad, a con-tinuación se hacen algunoscomentarios de sus aspec-tos más importantes.

"Una de las alternativasque en los últimos añosestá renovando a la gestiónpública es la calidad total.Como alternativa tecnoló-gica que da cuerpo a [osprocesos de reingeniería enel seno de las organizacio-nes modernas, la calidadtotal pone énfasis en losprocesos de cambio que se

92

i¢pem

R, 1,1,, e,u,

orientan hacia una escala

creciente de competitivi-

dad y excelencia`. (Uvalle,

1994b; 25)

La calidad total es pro-ducto de una perspectivagerencia) que valoriza laexcelencia, la participación,la prevención, la satisfac-cion de la clientela v losmétodos v técnicas geren-ciales más modernos. Enese sentido, la calidad esfactible de ser alcanzadapor cualquier organizaciónque tenga corro objetivo elmejoramiento de sus pro-cesos de producción.

La calidad se fundamen-ta en la innovación cons-tante, en la reducción decostos, en la eliminación ticdesperdicios y en la satis-facción de las demandas vnecesidades del público vde la clientela. Por lo tanto,el concepto, además derelevante, es de extremaadecuación para la gestiónpública.

La calidad total es puntotoral para revisar, reactua-lizar v revitalizar la calidadmisma de la función públi-ca. En efecto, desde losaños 80 la cultura tic lacalidad total se inscribe enla necesidad de dar paso ala innovación en materiade organización, producecien, servicios, tecnología,marketing, costos, benefi-cios y clientes. La calidadtotal es testimonio de in-novación organizacional vésta se detine como "elelemento detonador de unconjunto de procesos dereconfiguración v cambiode uno o varios elementos

rt.,n, rem ,,,, AH 1 lujo a

de una organización(funciones, estructuras,c( mporta mien to v relacio-nes con el contexto) quepuede ser capaz de efec-tuar la agencia organiza-cional". (Cabrero-Ar(,Ilano,1993; 70)

La calidad total, señalaUvalle (1994; 32), "tiene unreferente principal en elrubro de la reforma delgobierno. En efecto, losgobiernos se encuentranimnersos en la revisión desus estructuras tic opera-ción con un objetivo claro:no costar mucho a los ciu-dadanos y operar con de-scmpeños satisfactorios, nomas bu mcra tizacion, nomás ritual sino administra-tivo, no más dilaciones, nomás deshumanización gu-bernamental con los ciu-dadanos, no más centrali-zación deteriorada conproclamas universales Encambio conjugar democra-cia con eficiencia, libertadcon bienestar, descentrali-zación con democratiza-ción y participación con cc.responsabilidad son pun-tos a incluir en la agendade los gobiernos para quesean la base axiológica v demoral pública a fin de quelos procesos de gestiónpública sean abiertos, equi-tativos V eficaces

Profesionalización de lagestión pública

Los nuevos problemaspúblicos exigen solucionesinnovativas, un tratamien-te. no convencional sinocreativo, v revisar su c0-hertura e impacto en los

espacios de la vida política.De ahí que sea necesariodestacar que la gestión pú-blica se desempeñadentro de un contexto al-tamente político caracteri-zado por la existencia demúltiples valores que ejer-cen presión sobre quienestoman decisiones. Se en-tiende así la política nosólo como un fenómenogeneral N típico de cual-quier organización, sinotambién como fenómenomacro-social de correlacióny distribución de poder enpartidos políticos y gruposde presión que afectan in-dudablemente la torna dedecisiones en las organiza-ciones públicas`- (Ospina,1993; 44).

lit centro de la reformade la administración y ges-tión pública son los fun-cionarios, tanto en los ni-veles directivos tomo ope-rativos Colocar como ele-mento fundamental de latransformación de la ges-tión a los servidores públi-cos constituye un reto polí-tico e institucional. El ejedel planteamiento es laprofesionalización en elsector público, lo cual sig-nifica reconocer en los ser-vidores del Estado unafuente. de cambios y admi-tir que en ellos puede estarel potencial para estimularla transfounacirin. Es elpersonal calificado v convocación de servicio lalueraa motriz capaz dei mpulsar los cambios quetanto necesita la gestiónpública, sobre todo en elmarco de crecientes v

9i

Revisor d l lnsfi(WO de Adminis

complejas atribuciones y

responsabilidades en mate-

ria de servicios públicos,

desarrollo urbano, salud,

educación y asistencia so-

cial, por ejemplo.

El proceso de cambio y

transformación nacional e

internacional en los dife-

rentes ámbitos de la vida

social, hacen de la profe-

sionalización del personal

bn P Mica del Estado de MExiro

público, una necesidad. Sin

embargo, hasta ahora mu-

cha importancia se ha dado

a la modernización de las

estructuras administrati-

vas, a los procesos de sim-

plificación y desregulación,

a la adquisición de tecno-

logías modernas, pero es

menor el énfasis en la pre-

paración del personal, el

elemento más importante

94

para traducir en resultados

concretos los planes, por

gramas, proyectos y políti-

cas gubernamentales.

Los desafíos que impo-

ne el sistema económico,

los profundos procesos de

descentralización y lo que

ello significa en términos

de la redistribución del

poder, la necesidad de ge-

nerar espacios para la par-

ticipación ciudadana en la

gestión pública, la presta-

ción eficiente y transparen-

te de bienes y servicios,

entre otros aspectos, obli-

gan al fortalecimiento de la

capacidad de gestión, tanto

del gobierno nacional co-

mo de los gobiernos loca-

les, y el consiguiente desa-

rrollo de valores, prácticas,

conocimientos y destrezas

que permitan a 'los funcio-

narios hacer frente a estos

nuevos retos. (Simposio,

1993; 1)Es evidente que en los

últimos años, debido a lasdificultades económicas yfinancieras, internas y ex-ternas, los recursos dispo-nibles por el Estado paraelevar las condiciones devida de la población sonescasos, y éstos no podránser racionalmente utiliza-dos si se carece de los cua-dros administrativos capa-ces de realizar bien, conoportunidad y sin derro-che sus funciones Así, lacapacitación por y en eltrabajo, la actualización deconocimientos, el mejora-miento continuo de las ac-titudes de todos los servi-dores públicos; el perfec-cionamiento de estructu-

Rni,

ras, métodos v sistemas

administrativos, son unarespuesta en favor de losreclamos populares poruna gestión que no res-ponde a sus necesidades yexpectativas.

La implementación deprogramas de capacitacióny actualización es una res-ponsabilidad gubernamen-tal, empero también re-quiere la necesaria toma deconciencia de los propiosservidores públicos quedeben asumir ante los pro-cesos de formación, comouna herramienta básicapara un niás eficiente de-sempeño de sus responsa-bilidades, y para su propiodesarrollo personal y pro-fesional.

La profesionalización dela función pública no es unobjetivo tecnocrático, sinoque está inmerso en losobjetivos de transforma-ción democrática de la so-ciedad. Por esta razón debehacerse un esfuerzo soste-nido para ampliar su vi-sión de los problemas velevar su capacidad derespuesta de los mismos.

Sin duda, la legislaciónfuncionaria) debe refor-marse a fin de propiciar unclima de seguridad v esta-bilidad en el trabajo, la po-sibilidad real de acceder apuestos de mayor impor-tancia y retribución, enfunción de su preparación,dedicación y eficiencia; ensuma de su profesionaliza-ción. En este sentido seproclama como necesaria eimpostergable la carreraadministrativa para mejo-

el hirzirwo de Ad,nini .rcu,, RGGdim de? Ene de ,Vo—,

rar el actual estado de co-sas en la función pública

... Es urgente la creaciónde una verdadera carreraadministrativa... En tantono se implante con caráctergeneral, el funcionario se-guirá privado de un legí-timo derecho que le co-rresponde, y en virtud delcual, con arreglo a suspropios méritos y capaci-dades, puede aspirar amejores puestos de trabajoen la organización, tantoen el orden profesionalcomo en el económico`.(Haro, 1989; 64).

Una carrera administra-tiva que permita al gobier-no -en sus tres ámbitos:federal, estatal y mnunici-pal- contar con elementoshumanos más capacitados,motivados, responsables ycon vocación de servicio,que den a la gestión públi-ca calidad y oportunidaden las respuestas a las de-mandas y expectativasciudadanas, que elimine ladiscrecionalidad en elnombramiento y el cesefulminante de servidoresaptos por no tener la mis-ma ideología o ser contra-ria a la de sus superioresjerárquicos; que evite lafalta de independencia delos empleados, dando lu-gar a prácticas serviles yactitudes abyectas; quefavorezca los estímulostendientes a propiciar unmayor rendimiento de losrecursos humanos que la-boran en el gobierno y enla administración.

En un contexto de res-tricciones económicas v

financieras, el reto de la

gestión pública es dar res-

puesta óptima a los múlti-

ples problemas rezagados

y las crecientes demandas

sociales de diferente índo-

le, contando con menos o

iguales recursos. Por eso

hoy la profesionalización

se ha convertido en una

prioridad evidente y ur-

gente, a fin de restaurar la

credibilidad de la función

pública v renovar la con-

fianza de la ciudadanía en

el aparato burocrático que

le sirve.

En los albores de unnuevo siglo, la ciudadaníaespera, mejor aún, exigeuna gestión pública de ex-celencia y con profundavocación de servir bien a lasociedad; para convencersede que el gobierno está encondiciones de protegersus intereses en un entornointernacional más competi-tivo. La globalización es unproceso en marcha e irre-versible. Si se quiere parti-cipar exitosamente en unambiente mundial alta-mente tecnificado, com-plejo y competitivo, la pro-fesionalización de la ges-tión pública es esencial eimpostergable.

Tenemos ahora una so-ciedad más informada yconocedora de sus proble-mas, más participativa enlos asuntos públicos y desu prioridad, exigente en lacobertura, imparcialidad ycalidad en la prestación delos servicios, mas crítica delos rendimientos de la ac-ción político-administra-tiva, dispuesta a pedir

95

Rrrirtn Ad hurimM Ae 4,1 minimndbn Púhünulel F', lo l, H, l1, 1

cuentas v fincar responsa-bilidades, e incluso a san-cionar a los gobiernos yadministraciones negligen-tes. Avanzar a una gestiónpública a la altura de lasexigencias v expectativassociales será un procesotenaz, continuo, que impli-ca la introducción de crite-rios de eficiencia s, calidad,políticas de recursos hu-manos que sean impulso-res del espíritu de iniciati-va e innovación, adecua-dos sistemas de recluta-miento v promoción de losempleados, bien remune-rados, de tal manera que laprofesionalización perma-nente sustente la nuevacultura de la gestión públi-ca. La profesionalizacióndel personal público cons-tituve uno de los factoresclave para crear una admi-nistración orientada al ser-vicio v, en definitiva, paramejorar las relaciones entrela administración v losciudadanos.

La gestión pública en lastransformaciones de go-bierno

En buena parte delHundo, la última décadaha sido testigo de trans-formaciones iundamenta-les, tanto en las relacionesentre los estados y sus so-ciedades nacionales comoen los patrones de organi-zación económica v políti-ca en el plano internacio-nal. Fenómenos como ladesregulación v aperturade mercados, el ajuste delEstado v la economía, la

desocupación v flexibiliza-cien laboral, la privatiza-ción de empresas v servi-cios públicos, la descentra-lización administrativa, laintegración regional y laglobalización económica,han redefinido los rolestradicionales del Estadonacional -principalmentesus funciones benefactorasv empresarias- replan-teando a la vez el papel delmercado, la empresa pri-vada, los actores v espaciossub y supranacionales.

Estos procesos han vuel-to a poner en el centro deldebate académico la pro-blemática del Estado, apartir de la constatación deque su dimensión y formasde intervención estabansufriendo una transforma-ción profunda. Así, hov lareforma del Estado v delgobierno, como tendenciasmundiales, son objeto deuna prolífica producciónacadémica v técnica. Estosignifica que lo estatal y logubernamental respondena los cambios internacio-nales v nacionales y poreso las clases gobernantes,así como los cuadros buro-cráticos de decisión supe-rior, emprenden tareasrelativas a responder concreces al nuevo vigor de lavida ciudadana. Reformade Estado v reforma degobierno son respuestaspara modernizar los proce-sos de decisión y gestiónpública.

"Lá gestión pública en elcontexto de la reforma delgobierno tiene importancia

central. Es sabido, que el

grado de gobernabilidad v

legitimidad es la clave para

ganar o perder consensos.

Para que la sociedad crea

en el gobierno. Para que

los ciudadanos reiteren su

lealtad al gobierno, o bien

se desencanten de él".

(Uvalle, 1997; 61)

No obstante, la autén-tica "reforma hacia aden-tro' en muchos países-principalmente los demenor desarrollo- es to-davía incipiente. "la rees-tructuración efectiva de lasinstituciones burocráticas,la superación de las de-formidades en la funciónde producción del Estado;la profesionalización delsector público; la deshuro-cratización de procesos;normas y procedimientos;la capacitación sistemáticadel personal; la introduc-ción de tecnologías queaumenten la eficiencia dela gestión o incluso latransformación de las pau-tas culturales vigentes enlas organizaciones estata-les, han tenido hasta la fe-cha solo tímidos avances",señala Oszlak (1997; 28-29).Estas son las grandes cues-tiones que conforman laagenda de la segunda re-forma del Estado (en laprimera fase de la reforma,el Estado se preocupó poradelgazar no por fortale-cerse) v que requerirán unagran dosis de imaginación,recursos v voluntad políti-ca para su resolución.

96

Revista kl Lmtit

Así, l a modernización

administrativa constituyeuna tarea indispensable eimpostergable. De la re-

dnm,i,rtranhn PúMi, AdEvuit

ve en este sentido parecie-ra ser la "inteligencia". I.aanimación y la coordina-ción presuponen un Estado

ducción de estructuras y dotado de capacidadespersonal, el problema se estratégicas c, a la vez

traslada a cómo dotar la adaptativas, que puedainstitucionalidad estatal denuevas capacidades paraincrementar la fortaleza yla eficacia del Estado, a suvez bajo una metodologíade trabajo pluralista. Portanto, de un coloque auto-referenciado, reduccionistay formalista, el problemade la modernización ad-ministrativa se resitúa enuna perspectiva más am-plia, reconociendo la exis-tencia de nuevas condicio-nes políticas y económicas,en el marco de una matriz"sociocéntrica' , y a la vezadmitiendo que la propiamodernización administra-tiva es una condición parael despliegue de esa nuevainstitucionalidad político-econonrca.

Dos aspectos pueden serresaltados en este últimosentido. Uno alude a losfocos de atencion de lamodernización administra-tiva inserta en los nuevosroles del Estado. El otro serefiere al modo de coiiligu-la r el aparato estatal públi-co en el marco de un enfo-que "sociocóntrlco".

El primero de tales as-pectos remite a las capaci-dades administrativas quees preciso desarrollar paraprocurar que la agenda delEstado opere a favor de lamodernización económicacon equidad y de la demo-cracia. Una capacidad da-

solucionar problemas, an-ticipar y resolver conflictosy ejercitar su autoridad conel máximo de legitimidad,tanto en el plano político

como económico, sobre

todo en este último caso,

para diseñar v hacer cum-

plir las regulaciones

(punitivas y no punitivas)

necesarias en el contexto

de la posprivatización, y

desarrollar las desregula-

ciones que sean requeridas

para el desarrollo social y

mercantil. Pero además, se

requiere de capacidades

Revista del Imdnao de Administración PWblia

para asegurar una presta-

ción eficiente y flexible deaquellos servicios que de-ben ser mantenidos en laórbita pública -estatal y

no estatal-, sea por susexternalidades, por las

demandas que impone laafirmación de derechossociales de la ciudadanía y,en general, porque involu-

cran objetivos públicos asatisfacer. (Cunill, 1997;

233)Por otra parte, la confi-

guración de un aparatoestatal público bajo un en-foque sociocéntrico remitea las metodologías de tra-bajo poniendo atención enla existencia de "sensores"en las propias organizacio-nes; en la instrumentaciónde estilos de trabajo parti-cipativos en la gestión,formulación y evaluaciónde las políticas públicas; asícomo en el control ciuda-dano. Un "Estado inteli-gente" presupone, a suvez, la apertura y adapta-bilidad a los agentes so-ciales, teniendo en conside-ración su multiplicaciónbajo las nuevas condicio-nes socioeconómicas. Perola presencia de estos atri-butos exige de la introduc-ción de la deliberación pú-blica e implican, por tanto,un modo de organizacióny de gestión que la posibili-te. (Cunill,1997; 234)

Los términos que se han

propuesto para aludir al

nuevo modelo de Estado

-deseable, necesario, in-

teligente, modesto, rein-

tentado- constituyen re-

cursos retóricos para se-

lel Estada de México

ñalar la necesidad de trans-

formación o, a lo sumo, uncatálogo de recetas paralograrlo, que el sentido

común aceptaría casi sindiscusión. Se tiende a olvi-dar, en cambio, que la ex-

clusión, el desmembra-

miento y la atomización dela sociedad civil, que haacompañado los procesosde reforma estatal, hacen

todavía más evidente la

sensación de que la esferapública tiende a desvane-cerse, debilitando aún másal Estado post-reforma.

Desafíos de la nueva ges-tión pública

En una sociedad inter-dependiente, activa y con-testataria como es la socie-

dad abierta de nuestrosdías, en los momentos enque los estados llevan acabo importantes procesosde reforma; para una com-plejidad intermitente ymultiplicada, la gestiónpública constituye una tec-

nología que permite abor-dar realidades caracteriza-das por la intensidad delcambio; por la interdepen-dencia de las estructurassociales, económicas y polí-ticas y por el impacto cadavez mayor de lo que suce-de en el ámbito de los go-biernos y las sociedades.

La gestión pública se en-

frenta ahora y de cara al

futuro a realidades que

exigen una revisión a fon-

do de los medios del go-

bierno y la administración

pública. 'Para situaciones

de cambio constante y con-

textos cada vez más inter-

dependientes y complejos,la gestión pública tiene quereinventarse. Esto significaque su naturaleza pragmá-tica, sus elementos concep-

tuales y su aplicación me-todológica deben revalo-

rarle para no caer en laconducta de los parches ylos remiendos, es decir, nopretender resolver pro-blemas viejos y nuevoscomo si no hubiese distin-ción entre unos y otros".

(Uvalle, 1995; 15)Aunque la gestión pú-

blica se localiza en lo fun-

damental en el espacio in-

terior del Estado, sus tareas

tienen incidencia y signifi-

cación en la sociedad. La

gestión por la gestión

misma no es útil para el

mejoramiento del Estado y

de la administración públi-

ca. Reducirla únicamente a

la manipulación racional y

al perfeccionamiento de la

actividad administrativa,

es empobrecerla y conde-

narla a la existencia del

sentido común.

La gestión pública en los

tiempos actuales que son

tiempos de transición, es

decir, de fin de etapas y el

acceso a otras, tiene un

lugar importante en el con-

texto mundial que se carac-

teriza por vivir con una

apertura amplia, que de-

rrumba imperios burocrá-

ticos y que, con el empuje

de la sociedad, sucumben

por falta de adaptación al

cambio y porque sus es-

tructuras políticas y admi-

nistrativas se han anquilo-

sado.

98

R

La capacidad de los sis-temas políticos es puesta aprueba a cada momento. Elmundo de nuestros díasdemuestra que los patro-nes de la burocratizaciónasfixiante y decadente soninoperantes. Las burocra-cias y las administracionestienen que estar ad hoc conlas exigencias de los tiem-pos actuales. Así, toca a losestados y a sus administra-ciones ser mejores; ser efi-caces. Les correspondeaumentar el grado de go-bierno el cual consiste enque la sociedad transformasus condiciones de vida enrazón de lo que los estadosrealizan en su favor paraconseguir el progreso, eldesarrollo y el bienestarcolectivo.

"EI modelo tradicionalde las organizaciones partede una visión del Estadocomo ente unilateral v om-nipresente. Esto indujo a laformación de estructurasorganizacionales en formapiramidal con un diseñovertical, infinidad de estra-tos jerárquicos, alto gradode formalización v rigidezen la asignación de roles yfunciones. Las condicionesdel nuevo escenario impulsan a un cambio. El su-puesto de un Estado nocentralizado, más partici-pativo y sensible a la so-ciedad obliga a crear es-tructuras más horizontales,flexibles y con papelescambiantes que permitanmovilidad ante demandasy procesos de transforma-ción de las sociedades con

del Inelirtdo de Ad,ninirrrarzón / úhlü 11

las que interactúan".

(Cabrero, 1995; 56)

La gestión pública delEstado contemporáneo,entonces, tiene que contex-tuarse desde una ópticadistinta. La etapa de lossistemas cerrados de ges-tión no tienen cabida en unmundo orientado por lapublicitación del poder.Las decisiones unilateralesy autoritarias de las insti-tuciones son reemplazadaspor el vigor y la presión delas agrupaciones ciudada-nas, que son más deman-dantes, politizadas, infor-madas y contestatarias;más activas, organizadas yemprendedoras.

El modelo de gestiónpública que percibe la ad-ministración pública comoprestadora de serviciossupone conceptualizar demanera diferente a la tra-dicional, los propios pro-ductos de la administra-ción. En vez de asumir losprocesos como productos,la atención se centra en losbienes o servicios que seprestan. En este sentido, seintroduce una importantemodificación tanto de lanoción de responsabilidadcomo de los agentes antelos cuales ella se ejerce. Dehecho, la contracara delenfoque de servicios de laadministración es el rele-vamiento del consumidor-"el cliente"- como actorclave en el procedimientode control sobre las agen-cias. En si, al introducir elconcepto de cliente comoelemento de referencia cla-ve en la actividad de la

administración, la activi-dad de ésta necesariamentese centra en los resultados,va más allá de la preocu-pación por el procedimien-to que caracteriza al mo-delo garantista. Dado quela organización respondeal cliente, la administraciónpública mide, evalúa suactividad en función de loque ofrece al ciudadano, delo que éste necesita. "Lanccountnbfli(q, en una pers-pectiva post burocrática dela administración publica,enfatiza en el carácter inte-ractivo del trabajo, asu-miendo que su utilidad yeficacia está asociada a lamedida en que se concibacomo un proceso continuode ajuste mutuo con losusuarios y proveedoresinternos y externos, con laspartes equivalentes en clmismo sistema organizati-vo, con los ejecutivos y, engeneral, con todas las par-tes interesadas. En defini-tiva, lo que resulta recla-mado es un sentido de"responsabilidad ante losclientes", de forma que laatención y las energías decada unidad de trabajo seconcentren en satisfacer lasnecesidades de personasconcretas. Las nociones depropósito, expectativas,retroalimentación v adap-tación al cambio adquie-ren, en este enfoque, unaimportancia singular y losusuarios externos se erigenen protagonistas". (Cunill,1997;288-289)

La administración buro-crática, si bien constituyeun paradigma clásico, ge-

99

R n del /,mdm(O de 9d nln4vaddn Pública del Fiordo 11

nera una actuación auto-

referenciada y, por ende,

atenta contra la eficacia de

la gestión de los asuntos

públicos, sobre todo, habi-

da cuenta tanto de su cre-

ciente complejidad como

de la diversificación de los

actores que requieren in-

tervenir para su cumpli-

miento. La atención en este

sentido se vuelca, cada vez

más hacia un acotamiento

de lo burocrático, junto con

un esfuerzo por superarlo

en todos aquellos ámbitos

en que lo que resulta re-

clamado es un énfasis en la

eficiencia y en los resulta-

dos de la acción adminis-

trativa desde el punto de

vista de los ciudadanos así

como en el desarrollo de

esquemas de producción

público-privado.

"De manera pues que,

estando en principio dadas

las condiciones extra ad-

ministrativas para la trans-

formación de la adminis-

tración pública, reconoci-

dos los límites de los pri-

meros esfuerzos de la re-

forma del Estado en este

campo, el siglo XXI se

inaugura con un desafio

doble. De una parte, apro-

vechar la oportunidad que

las reformas económicas

han abierto para el paso de

una matriz Estadocéntrica

a una sociocéntrica, donde

la actuación del Estado esté

signada tanto por una ma-

yor autonomía como por

una mayor eficacia. De otra

parte, aprovechar la opor-

tunidad que ofrecen los

nuevos desarrollos sobre la

administración pública que

se gestan en los añosochenta y noventa, para

pasar de un modelo buro-crático a uno posburocráti-

co, donde el enfoque sea

público y no de mercado."(Cunill, 1997; 305)

El núcleo de la" publificaciórí' de la ad-ministración pública estri-ba en el diseño de meca-nismos que la tornen so-

cialmente responsable. Ca-da uno de los principios dereforma en curso puedecontribuir a este propósito,junto con una instituciona-lidad de representación y

participación social queviabilice una influenciadirecta e indirecta de la

sociedad sobre el aparatodel Estado. La noción de laaccoluntability - traducidausualmente como respon-sabilidad de la administra-ción- condensa el propó-sito de una esfera públicareforzada, racional, inno-

vadora y efectiva.

En el presente y de cara

al futuro, la gestión pública

se desenvuelve y desen-

volverá en realidades cada

vez más turbulentas y

complejas que dan vida a

la fase de la posmoderni-

dad. Debe considerar y

afrontar elementos tales

como las crisis, la globali-

dad, la interdependencia,

la incertidumbre y la mun-

dialización. Debe contri-

buir, en el marco de la re-

forma del gobierno, a rea-

lizar con un sentido de efi-

cacia, la acción guberna-

mental; dar cabida a las

crecientes manifestaciones

de participación ciudadana

en la gestión. "De acuerdocon los desafíos que impo-ne la propia mundializa-ción a la gestión pública,esta tiene que ser más efec-

tiva. Debe ser una gestiónabierta, constructiva y vi-sionaria para que lo inme-diato de los problemas nola conduzca a perder elhorizonte de las futuras

realidades públicas y polí-ticas que los estados hande enfrentar". (Uvalle,

1997; 59)En este sentido, como se

ha apuntado en líneas pre-

cedentes, la profesionaliza-

ción del servicio público es

esencial. La investigación

en gestión pública también

es de trascendencia vital.

Con ella, además de pro-

ducir conocimientos nove-

dosos, se recrean y revisan

los existentes para adap-

tarlos a las necesidades de

las nuevas realidades que

los estados viven.

El gran reto de la ges-

tión pública -de hoy para

el futuro- consiste en reo-

rientar los procesos guber-

namentales dejando atrás

las políticas de austeridad

y disciplina, ya que única-

mente contraen la econo-

mía, frenan la sociedad y

empobrecen a los estados

desde el momento en que

la producción y el empleo

se restringen. Volver hacer

prósperos a los estados e

impulsar la sociedad a es-

tadios de desarrollo justo,

es el valor supremo de la

gestión pública.

100

'*eLn

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101

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