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Consultoría Nacional – “Análisis del Marco
Legal e Institucional Vigente para la
Implementación de REDD+ en Paraguay”
Informe final correspondiente
a los Productos
2, 3, 4 y 5
Por
Dr. Alejandro José Piera Valdés
Asunción - Paraguay
2
Índice
Glosario de Abreviaciones (orden alfabético)………………………………………………....5
Resumen Ejecutivo……………………………………………….............................................8
1. Introducción…………………………………………………………………………..11
1.1. Sobre el contenido de la consultoría………………………………………………...11
1.2. Cambio climático……………………………………………………………………11
1.3. Qué implica REDD+?.................................................................................................12
2. Problemática jurídica…………………………………………………………………15
2.1. Carbono - De La Propiedad del Carbono a la Noción de Derechos
sobre el Carbono……………………………………………………………………..15
2.1.1. El carbono como activo intangible independiente……………………………….15
2.1.2. El carbono como un elemento accesorio a la tierra………………………………16
2.1.3. La noción de la titularidad de los derechos sobre el carbono…………………….17
2.1.4. El Marco jurídico Paraguayo y el carbono……………………………………….19
2.2. Gobernanza forestal…………………………………………………………………19
2.2.1. ¿Quiénes gobiernan los bosques?...........................................................................20
2.2.2. Sistema Nacional del Ambiente (SISNAM)……………………………………..20
2.2.3. Consejo Nacional del Ambiente (CONAM)……………………………………..21
2.2.4. Secretaría del Ambiente (SEAM)………………………………………………..22
2.2.5. Instituto Forestal Nacional (INFONA)…………………………………………..22
2.2.6. Coordinación de funciones entre SEAM e INFONA…………………………….23
2.2.7. Instituto Paraguayo de Tecnología Agropecuaria (IPTA)………………………..25
2.2.8. Comisión Nacional de Defensa de los Recursos Naturales………………………26
2.2.9. El Ministerio Público……………………………………………………………..26
2.2.10. Poder Judicial…………………………………………………………………….26
2.2.11. ¿Cómo están regulados los bosques?.....................................................................26
2.2.11.1. Protección constitucional…………………………………………………….26
2.2.11.2. Compromisos del Paraguay en el marco de los tratados
Internacionales……………………………………………………………………27
2.2.11.3. Marco interno………………………………………………………………...28
2.3. Otras cuestiones determinantes en materia de gobernanza………………………….30
2.3.1. Acceso a la Información………………………………………………………….30
2.3.2. Acceso a la participación pública………………………………………………...31
3
2.3.3. Acceso a la Justicia……………………………………………………………….32
2.4. Sistema de monitoreo y control forestal……………………………………………..32
2.5. Aplicación de la normativa ambiental……………………………………………….33
2.6. Tenencia de la tierra…………………………………………………………………33
2.6.1. Marco legal de la tenencia de la tierra en Paraguay……………………………..33
2.6.2. Otros desafíos, respecto del enfoque de tenencia de la tierra para
REDD+…………………………………………………………………………...34
2.6.3. Sugerencias para la implementación de REDD+………………………………...35
2.7. Salvaguardas Ambientales y Sociales……………………………………………….35
2.7.1. Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático
(CMNUCC)………………………………………………………………………35
2.7.2. De las salvaguardas con relación a los pueblos indígenas……………………….37
2.7.2.1.Constitución Nacional……………………………………………………………37
2.7.2.2.El Convenio No. 169 de la OIT………………………………………………….38
2.7.2.3.La Declaración de las Naciones Unidas de los Pueblos Indígenas………………41
2.7.2.4.Recomendaciones con relación a los pueblos indígenas…………………………42
2.8. Financiación…………………………………………………………………………43
2.8.1. Canalización de los Recursos. Posibles Esquemas………………………………43
2.8.2. Algunos Fondos en la Legislación Paraguaya……………………………………45
2.8.2.1.Fondo Rotatorio de SENASA……………………………………………………45
2.8.2.2.Fondo Nacional de Protección Fitosanitaria……………………………………..46
2.8.2.3.Fondo Nacional de Sanidad y Calidad Vegetal y de Semillas…………………...46
2.8.2.4.Fondo Especial de Conservación de la Vida Silvestre…………………………...47
2.8.2.5.Fondo Especial de las Áreas Silvestres Protegidas Bajo Dominio
Público……………………………………………………………………………47
2.8.2.6.Fondo de Desarrollo Forestal…………………………………………………….48
2.8.2.7.Fondo Ambiental del Sistema Nacional del Ambiente…………………………..49
2.8.2.8.Fondo Fiduciario – Instituto Paraguayo de Tecnología Agraria…………………49
2.8.2.9.Fondo Rotativo Especial – Crédito Agrícola de Habilitación……………………50
2.8.2.10. Fondo de Pensión Alimentaria……………………………………………….50
2.8.3. El Caso FONACIDE……………………………………………………………..50
2.8.4. Características de los Fondos…………………………………………………….50
2.8.5. Una Alternativa Diferente – Un Fideicomiso para REDD+ en
Paraguay………………………………………………………………………….53
4
3. Definiciones legales…………………………………………………………………..54
4. Marco legal institucional para instrumentos de monitoreo, contabilidad,
registro e información sobre la implementación de REDD+………………………...56
4.1. Registros e Inventarios………………………………………………………………56
4.2. Evaluación de impacto ambiental……………………………………………………57
5. Instrumentos de gobernanza………………………………………………………….58
5.1. Instrumentos de gobernanza de forma……………………………………………….59
5.2. Instrumentos de gobernanza de fondo……………………………………………….59
5.2.1. Protección a Bosques por la Ley 422/73…………………………………………59
5.2.2. Áreas Silvestres Protegidas (ASP)……………………………………………….61
5.2.3. Fomento a la forestación y reforestación………………………………………...63
5.2.4. De la prohibición de transformar superficies con cobertura
boscosa………………………………………………………………………...…64
5.2.5. Servicios ambientales…………………………………………………………….65
5.2.6. Del Derecho Real de Superficie Forestal………………………………………...67
6. Resolución de conflictos……………………………………………………………..68
6.1. De los Sumarios ante la SEAM……………………………………………………...69
6.2. De los hechos punibles vinculados a los bosques…………………………………...69
7. Salvaguardas sociales y ambientales…………………………………………………70
8. Identificación de Cuellos de Botella…………………………………………………70
9. Sistematización de reuniones………………………………………………………...70
10. Conclusiones y recomendaciones…………………………………………………….70
Bibliografía……………………………………………………………………………….73
5
Glosario de Abreviaciones (orden alfabético)
AFD Agencia Financiera de Desarrollo
ANDE Administración Nacional de Electricidad
ARP Asociación Rural del Paraguay
Art. Artículo
ASP o ASPs Áreas Silvestres Protegidas
BCP Banco Central del Paraguay
CITES Convención sobre el Comercio Internacional de
Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres
CMNUCC Convención Marco de las Naciones Unidas sobre
Cambio Climático
CNULD Convención de las Naciones Unidas de Lucha contra la
Desertificación, en los Países Afectados por la Sequía
Grave o la Desertificación, en particular en África
CONACYT Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología
CONADERNA Comisión Nacional de Defensa de los Recursos
Naturales
CONAM Consejo Nacional del Ambiente
COP Conferencia de Estados Partes
CSA Certificados de Servicios Ambientales
DAP Diámetro medido a la altura del pecho
Declaración Declaración sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas
DIA Declaración de Impacto Ambiental
DOF Documento de Origen Forestal
DRSF Derecho Real de Superficie Forestal
e.g. exempli gratia
ETS Mecanismos de Comercio de Emisiones
EvIA Evaluación de Impacto Ambiental
FAPI Federación de Autodeterminación de los Pueblos
Indígenas
FEPRINCO Federación de la Producción, Industria y el Comercio
6
FONACIDE Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo
FRELs Niveles de Referencia de Emisiones Forestales
GEI o GEIs Gases de Efecto Invernadero
IFN Inventario Forestal Nacional
INDERT Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra
INFONA Instituto Forestal Nacional
IPCC Panel Inter-Gubernamental sobre Cambio Climático
IPTA Instituto Paraguayo de Tecnología Agropecuaria
LRM Letras de Regulación Monetaria
MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería
MDN Ministerio de Defensa Nacional
MEC Ministerio de Educación y Culto
MH Ministerio Hacienda
MIC Ministerio de Industria y Comercio
MOPC Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones
MRE Ministerio de Relaciones Exteriores
MSPyBS Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social
MRV Monitoreo, Reporte y Verificación
NFMS Sistema Nacional de Monitoreo Forestal
No. Número
OIT Organización Internacional del Trabajo
ONG Organización No Gubernamental
PAN Política Ambiental Nacional
PGA Plan de Gestión Ambiental
PGN Presupuesto General de la Nación
REDD+ Reducción de Emisiones de Gases de Efecto
Invernadero causadas por la Deforestación y
Degradación de los Bosques, la Conservación y el
Incremento de las Capturas de Dióxido de Carbono
REL Niveles de Emisiones de Referencia Forestal
SAS Secretaría de Acción Social de la Presidencia
SEAM Secretaría del Ambiente
SENASA Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental
7
SENAVE Servicio Nacional de Calidad y Sanidad Vegetal y de
Semillas
SFN Servicio Forestal Nacional
sgtes. siguientes
SINASIP Sistema de Áreas Silvestres Protegidas
SIS Sistema de Información sobre las Salvaguardas
SISNAM Sistema Nacional del Ambiente
SNIF Sistema Nacional de Información Forestal
STP Secretaría Técnica de Planificación
TFCA Tropical Forest Conservation Act
UCINY Unión de Comunidades Indígenas de la Nación Yshir
UIP Unión Industrial Paraguaya
U$D Dólares Americanos (Estados Unidos)
8
Resumen Ejecutivo
El Panel Inter-Gubernamental sobre Cambio Climático (IPCC – por sus siglas en
inglés) estimó que las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEIs – por sus siglas en
inglés) provenientes del cambio de uso de suelo, donde la deforestación ocupaba un rol
preponderante, oscilaban entre un 10 a 25% del total global de dichas emisiones. Así, después
de la combustión de los combustibles fósiles, la deforestación de los bosques es la segunda
causa del cambio climático. En países en desarrollo, la deforestación alcanza casi un 90% de
las emisiones nacionales.
A los efectos de analizar los aspectos legales que inciden en la implementación de
REDD+, es preciso escudriñar qué exactamente implica REDD+. Esta iniciativa ha sido
lanzada en el marco de las negociaciones internacionales del cambio climático orientada a la
reducción de emisiones de GEIs resultantes de la deforestación y la degradación de los
bosques con especial énfasis en países en desarrollo. Estos países son compensados por la
reducción de emisiones y la protección de los bosques. La reducción de dichas emisiones
debe ser “demostrable, transparente y verificable.” Además de ello, esta iniciativa tiene en
consideración factores como “la conservación, la gestión de los bosques y el aumento [de los
sumideros de carbono] en los bosques.” Ahora bien, si las iniciativas no son llevadas adelante
teniendo en consideración las salvaguardas socio-ambientales, ellas podrían afectar
negativamente “los medios de subsistencia, la cultura y la biodiversidad de los pueblos
indígenas y otras comunidades dependientes de los bosques.”
En el año 2013, el Marco de Varsovia establece ciertos elementos que se erigen como
los pilares requeridos para la implementación efectiva de REDD+. Éstos son: i) el diseño de
una estrategia nacional o plan de acción, que determine las actividades a realizar; ii) el
establecimiento de niveles de referencia de emisiones forestales (FRELs - por sus siglas en
inglés), que aporten la forma de medición de las reducciones de GEIs y las capturas de
carbono; iii) el diseño e implementación de un Sistema Nacional de Monitoreo Forestal
(NFMS - por sus siglas en inglés), que aporte la contabilidad de las reducciones de GEIs que
se alcancen y las capturas de carbono que se logren; iv) el diseño e implementación de un
sistema de información sobre las salvaguardas (SIS), el cual indicará quiénes finalmente
resultan beneficiados con REDD+ y en qué medida.
Más recientemente, a finales de 2015, la Conferencia de Estados Partes ha adoptado el
denominado “Acuerdo de París.” Dicho instrumento tiene como objeto central el de “reforzar
la respuesta mundial a la amenaza del cambio climático, en el contexto del desarrollo
sostenible y de los esfuerzos por erradicar la pobreza.” El Acuerdo de París [r]econoce la
importancia que revisten los recursos financieros adecuados y previsibles, incluidos los pagos
basados en los resultados, según proceda, para la aplicación de enfoques de política e
incentivos positivos destinados a reducir las emisiones debidas a la deforestación y la
degradación forestal y promover la función de la conservación, la gestión sostenible de los
bosques y el aumento de las reservas.”
La implementación de REDD+ presenta numerosos desafíos al ordenamiento jurídico
del país donde se ejecute. Este informe se enfoca en analizar la problemática jurídica
relacionada con: i) la propiedad del carbono; ii) la tenencia de la tierra; iii) la gobernanza
forestal; iv) el régimen de salvaguardas; iv) el mecanismo para canalizar el financiamiento
internacional de pagos por resultados; v) el sistema de monitoreo y el control forestal; y vi)
la aplicación de la normativa ambiental.
9
Esta consultoría ha arribado a varias conclusiones. En primer lugar, en el Paraguay no
existe un marco jurídico específico que establezca la propiedad del carbono o que determine
quiénes serán los beneficiarios de los derechos de utilización de, por ejemplo, los créditos de
carbono. La problemática del carbono puede ser abordada de varias maneras.
Una opción sería considerar al carbono como un activo independiente a la tierra. Bajo
este esquema, como lo constituye el caso del Perú, por imperio del marco jurídico, el Estado
es titular de los recursos naturales. El carbono sería entonces un recurso natural. En atención
a ello, el Estado puede distribuir sus beneficios equitativamente a las comunidades. Ahora
bien, el conflicto podría darse si el titular de la tierra tiene un interés distinto a aquel que
explota el carbono. Bajo esta opción, es el marco jurídico el que determina que el Estado
detenta la titularidad de los recursos naturales – concepto que incluiría al carbono. No
necesariamente este sea el caso del Paraguay.
Una segunda alternativa sería considerar al carbono como un elemento accesorio a la
tierra. Aquí se aplicarían las reglas del Art. 1962 del Código Civil Paraguayo. La titularidad
sobre los derechos del carbono correría la misma suerte del régimen de tenencia de la tierra.
Una tercera alternativa sería no centrarse en la titularidad del carbono, sino basar el
enfoque en la titularidad de los derechos sobre el carbono. Aquí el legislador tiene la
posibilidad de decidir quiénes serán los titulares de dichos derechos o quiénes serán los
beneficiarios de los mismos – ello con independencia a la titularidad de la tierra. La
separabilidad sobre derechos forestales, con relación a la titularidad de la tierra, ha sido
admitida en Paraguay con la Ley de Derecho Real de Superficie Forestal.
En segundo lugar, sobre la Gobernanza Forestal, en cuanto a los sujetos que
gobiernan los bosques, se puede concluir que: a) existe una multiplicidad de sujetos creados
por distintas leyes, con atribuciones sobre la gobernanza forestal. Los principales actores con
atribuciones ejecutivas son la SEAM, autoridad de aplicación de la legislación en materia
ambiental, y el INFONA, autoridad de aplicación de la legislación en materia forestal; b)
ambas instituciones tienen la obligación de crear sistemas nacionales de información. La
SEAM está encargada del Sistema Nacional de Información Ambiental. El INFONA está
encargado del Sistema Nacional de Información Forestal; c) la aplicación de la Ley Forestal,
la Ley de Fomento de la Forestación y Reforestación y la Ley de Valoración y Retribución de
Servicios Ambientales, requieren de acciones coordinadas de la SEAM y el INFONA para su
ejecución.
En tercer lugar, el régimen de propiedad de tierra en Paraguay presenta serias
dificultades que deben ser subsanadas en caso que se decida implementar REDD+ con
alcance nacional. Una alternativa sería implementar REDD+ para proyectos específicos, cuya
implementación serviría además para mejorar la gobernanza. La consultaría también
considera que los pagos por resultado (e.g., beneficios) obtenidos por la implementación de
proyectos bajo el esquema REDD+ no solamente deberían ser destinados a aquellos actores
que detentan la titularidad de las tierras, sino también a aquellos que detentan su legítima
posesión.
En cuarto lugar, en cuanto a las Salvaguardas Ambientales y Sociales, particularmente
en lo relativo a los derechos de los pueblos indígenas, de acuerdo con el marco legal vigente,
el Estado Paraguayo tiene la obligación de consultar con los mismos antes de la
10
implementación de cualquier iniciativa bajo el esquema de REDD+ que afecte las tierras de
propiedad o sobre las cuales los pueblos indígenas ejerzan la posesión en virtud de un
derecho consuetudinario. A tal efecto, sin lugar a equívocos, corresponde que sus
representantes integren la gobernanza de la implementación de REDD+.
En quinto lugar, en cuanto a la Financiación de REDD+, en base a los casos
nacionales revisados y a los efectos de asegurar la credibilidad del sistema para la captación
principalmente de inversión extranjera, planteamos la alternativa de crear un fideicomiso para
REDD+ en Paraguay.
En sexto lugar, cualquier implementación de iniciativas REDD+ requerirá de un
robusto sistema de MRV. Esto podría estar a cargo del INFONA, en estrecha colaboración
con la SEAM.
11
1. Introducción
1.1. Sobre el contenido de la consultoría
Este informe corresponde a los Productos 2, 3, 4 y 5 de la consultoría nacional
“Análisis del marco legal e institucional vigente para la implementación de REDD+ en
Paraguay” (ROLAC-2015-027). Tal como es requerido por sus términos de referencia, la
consultoría expone un diagnóstico sobre los principales instrumentos legales que abordan los
temas de gobernanza forestal, tenencia de la tierra, y la propiedad del carbono.
Además, se presenta un diagnóstico sobre otros temas cuyo análisis resulta esencial
con miras a la implementación de los programas REDD+ en Paraguay. El informe contiene
consideraciones, observaciones y comentarios sobre la revisión del marco legal institucional
vigente que eventualmente tendrían incidencia en la implementación de REDD+. Asimismo,
se identifica determinadas debilidades y/o vacíos del marco legal vigente que podrían
representar un obstáculo o un desincentivo para la implementación de proyectos o iniciativas
bajo el esquema REDD+. El informe aporta sugerencias a la consultoría internacional para el
diseño de la propuesta de marco jurídico para la implementación de REDD+, especialmente
en lo referente a las salvaguardas y al financiamiento.
Asimismo, el informe aporta definiciones legales, referencias al marco institucional
para el monitoreo, contabilidad, registro e información sobre la implementación de REDD+,
e instrumentos de gobernanza. Finalmente, el informe contiene un resumen ejecutivo con la
indicación de los cuellos de botellas, referencias a las lecciones aprendidas, así como las
recomendaciones y conclusiones finales.
Cabe resaltar que este informe no abarca los instrumentos no vinculantes del marco
jurídico, tales como las estrategias, políticas, planes y programas.1 El informe tampoco se
expide sobre el desempeño real de las instituciones relacionadas.
1.2. Cambio climático
En términos generales, el cambio climático significa el cambio de las propiedades
estadísticas del clima durante un período prolongado de tiempo, usualmente décadas,
independientemente a la causa a la cual se deba dicho cambio. Cuando esta variación resulta
de la actividad humana, el fenómeno es conocido como cambio climático antropogénico.2 De
hecho, la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (CMNUCC)
trata aquellos cambios que directa o indirectamente son atribuidos a las actividades humanas
que puedan alterar la composición de la atmósfera global por un período prolongado de
1 Ver L. Denier et al., L. El Pequeño Libro de los Marcos Jurídicos para REDD+. Global Canopy Programme,
Oxford (Reino Unido), disponible en:
http://www.globalcanopy.org/sites/default/files/ElPequenoLibroDeLosMarcosJuridicosParaREDD+.pdf [Little
Redd Book]. 2 Ver National Snow and Ice Data Center, “Climate Change” online:
http://nsidc.org/arcticmet/glossary/climate_change.html.
12
tiempo.
3 Substancial evidencia científica demuestra que las actividades humanas han
incrementado considerablemente las concentraciones atmosféricas de los denominados gases
de efecto invernadero (GEIs). A su vez, la emisión de GEI produce cambios drásticos en el
clima.4
Para responder a estos problemas, en 1992 los Estados adoptaron la CMNUCC. Este
instrumento busca establecer un marco legal internacional para estabilizar la concentración de
GEIs en la atmósfera a un nivel que pudiera prevenir una interferencia antropogénica
peligrosa con el sistema del clima.5
Como su nombre lo indica, la CMNUCC es un acuerdo marco. Como tal, el
instrumento no establece objetivos o límites específicos de mitigación o reducción de
emisiones para los Estados. El instrumento tampoco contiene un mecanismo de ejecución. A
pesar de ello, la CMNUCC ha cimentado las bases jurídicas para el intercambio de
información entre los Estados sobre los GEIs, el establecimiento de políticas nacionales,
regionales e internacionales sobre mitigación de emisiones, el desarrollo de inventarios
nacionales y la cooperación internacional en la preparación o adaptación a los impactos del
cambio climático.
A los efectos de operacionalizar los objetivos de la CMNUCC, en 1997 los Estados
negociaron el Protocolo de Kioto.6
Este instrumento impuso objetivos específicos de
reducción de GEIs para países desarrollados sobre la base de un período de 5 años. En la
Conferencia de Estados Partes celebrada en Paris a finales de 2015, se ha acordado el
esquema post-Kioto.
El Panel Inter-Gubernamental sobre Cambio Climático (IPCC – por sus siglas en
inglés) estimó que las emisiones de GEIs provenientes del cambio de uso de suelo, donde la
deforestación ocupaba un rol preponderante, oscilaban entre un 10 a 25% del total global de
dichas emisiones.7
Así, después de la combustión de los combustibles fósiles, la
deforestación de los bosques es la segunda causa del cambio climático.8 En países en
desarrollo, la deforestación alcanza casi un 90% de las emisiones nacionales.9 A pesar de la
posición de ciertos Estados influyentes a favor de incluirlas, las emisiones provenientes de la
deforestación y la degradación de los bosques no forman parte del Protocolo de Kioto.10
3 Ver Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, 9 Mayo 1992, 1771 UNTS 107 Art.
3 [CMNUCC]. 4 Ver Stuart Bell & Donald McGillivray, Environmental Law, Sixth Ed. (London: Oxford, 2006); Richard
Macrory et al., (eds.) Principles of European Environmental Law: Proceedings of the Avosetta Group of
European Environmental Lawyers (Groningen: Europa Law Publishing, 2004). 5 Ibid.
6 Ver Protocolo de Kioto a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, 11
Diciembre 1997, U.N. Doc FCCC/CP/1997/7/Add.1, 37 I.L.M. 22, art. 2.2 (1998) [Protocolo de Kioto]. 7 Ver IPCCC, Land Use Change and Forestry (Oxford: Oxford University Press, 2000). Ver además Anna Knox
et al., Forest Carbon Rights Guidebook: A Tool for Framing Legal Rights to Carbon Benefits Generated
through Redd+ Programming (Vermont: USAID, 2012) página 1 [Knox]. La Ley No. 5211/2014 define a los
GEIs como aquellos “compuestos gaseosos que en concentraciones aumentadas en la atmósfera por emisiones
de fuentes antrópicas retienen las radiaciones térmicas que provienen del sol y permiten su retención
potenciando el efecto invernadero y provocando, en consecuencia, un aumento de la temperatura media del
planeta.” Ver Ley No. 5211/2014, De Calidad del Aire, Art. 4 (15). 8
Ver FCCC/CP/2005/Misc.1, Presentación de los Gobiernos de Papua Nueva Guinea y Costa Rica
[Presentación Papua Nueva Guinea & Costa Rica]. 9 Ver Knox, página 1.
10 Ver Presentación Papua Nueva Guinea & Costa Rica.
13
1.3. Qué implica REDD+?
A los efectos de analizar los aspectos legales que inciden en la implementación de
REDD+, es preciso escudriñar qué exactamente implica REDD+. Esta iniciativa ha sido
lanzada en el marco de las negociaciones internacionales del cambio climático orientada a la
reducción de emisiones de GEIs resultantes de la deforestación y la degradación de los
bosques con especial énfasis en países en desarrollo. Estos países son compensados por la
reducción de emisiones y la protección de los bosques.11
La reducción de dichas emisiones
debe ser “demostrable, transparente y verificable.”12
Además de ello, esta iniciativa tiene en
consideración factores como “la conservación, la gestión de los bosques y el aumento [de los
sumideros de carbono] en los bosques.”13
Ahora bien, si las iniciativas no son llevadas
adelante teniendo en consideración las salvaguardas socio-ambientales, ellas podrían afectar
negativamente “los medios de subsistencia, la cultura y la de los pueblos indígenas y otras
comunidades dependientes de los bosques.”14
En el 2007, la décimo tercera Conferencia de Estados Partes (COP/13) de la
CMNUCC consideró la reducción de las emisiones derivadas de la deforestación y
degradación de los bosques a título voluntario en países en desarrollo,15
y en particular un
programa de trabajo sobre aspectos metodológicos. En este contexto, el proceso global de
cooperación a largo plazo abarcó iniciativas de mitigación del cambio climático, incluyendo
“[e]nfoques de política e incentivos para las cuestiones relativas a la reducción de las
emisiones derivadas de la deforestación y la degradación de los bosques en los países en
desarrollo y la función de la conservación, la gestión sostenible de los bosques y el aumento
de las reservas forestales de carbono en los países en desarrollo.”16
Como bien lo reconociera el Acuerdo (Político) de Copenhague en el 2009, negociado
por ciertos Estados durante la COP/15, la reducción de emisiones de GEIs provenientes de la
deforestación y la degradación forestal, requerirá considerables “incentivos positivos” y “la
movilización de recursos financieros de los países desarrollados” a favor de los países en
desarrollo.17
Posteriormente, en el 2010, la COP/16 alentó a los Estados a llevar adelante medidas
de mitigación orientadas a reducir las emisiones resultantes de la deforestación y degradación
11
Ver María Eugenia Recio, “The Warsaw Framework and the Future of REDD” (2014) 24:1 Yearbook of
International Law 37 página 38 [María Eugenia Recio]. 12
Ver FCCC/CP/2007/6/Add.1, Decisión 2/CP.13, Reducción de las Emisiones Derivadas de la Desforestación
en los Países en Desarrollo: Métodos para Estimular la Adopción de Medidas, Anexo (Orientación Indicativa). 13
Ver Sebastien Shoeck & Irene Ramos Urrutia, Pueblos Indígenas & REDD+ en el Perú: Análisis y
Recomendaciones para el Cumplimiento de los Derechos a la Consulta, Territorio y Recursos Naturales a la
Luz del Derecho Internacional (Lima: Derecho, Ambiente y Recursos Naturales, 2012) página 1 [Shoeck &
Ramos Urrutia]. 14
Ibid. Básicamente el mecanismo REDD+ consiste en ofrecer compensación económica a los países que
realicen acciones en sus territorios, que obtengan la reducción de las emisiones de GEIs con motivo de: i) la
reducción o eliminación de la deforestación y la degradación ambiental; y b) conservación, forestación o
reforestación de los bosques, implementando una gestión sostenible y obteniendo como resultado la
conservación o la mejora de las reservas forestales de carbono. REDD+ se considera un mecanismo de pagos
basado en resultados. 15
Ver FCCC/CP/2007/6/Add.1, Decisión 2/CP.13, Reducción de las Emisiones Derivadas de la Desforestación
en los Países en Desarrollo: Métodos para Estimular la Adopción de Medidas. 16
Ver FCCC/CP/2007/6/Add.1, Decisión 1/CP.13, Plan de Acción de Bali, párrafo 1 (b) (iii). 17
Ver FCCC/CP/2009/11/Add.1, Decisión 2/CP.15, Acuerdo de Copenhague, párrafo 6.
14
de los bosques, conservar las reservas forestales de carbono, gestionar sosteniblemente los
bosques e incrementar las reservas de carbono.18
Las reducciones de emisiones obtenidas a
través de dichas medidas deben ser nuevas, adicionales y previsibles.19
A su vez, las
actividades llevadas adelante deben ser medidas, verificadas y notificadas.20
La
implementación de REDD+ debe respetar las salvaguardas pactadas en los Acuerdos de
Cancún –el “marco con el que la comunidad internacional acordó abordar los problemas que
plantea el cambio climático.”21
Durante su implementación, REDD+ debe priorizar la protección de los derechos de
las comunidades afectadas. Simultáneamente, el respeto a las salvaguardas tiene como efecto
que se minimicen los riesgos de controversias entre particulares o entre particulares y el
Estado, lo cual a su vez atrae las inversiones al programa. A los efectos de poder respetar las
salvaguardas, se debe por ejemplo, tener claridad en cuanto a: i) quiénes ostentan los
derechos de tenencia de la tierra donde serán ejecutados los proyectos REDD+ y qué alcance
tienen esos derechos; ii) quiénes tienen derechos sobre el carbono y qué implican esos
derechos; iii) quiénes ejercen la gobernanza forestal, que es el ámbito en el cual se
implementa REDD+ y cuál es el alcance de sus atribuciones; iv) cuál es la participación de
los indígenas en el proceso de implementación REDD+; y v) cómo se canalizará el
financiamiento.
Posteriormente, en el año 2013, el Marco de Varsovia establece los siguientes
elementos que se erigen como los pilares requeridos para la implementación efectiva de
REDD+:22
i) el diseño de una estrategia nacional o plan de acción, que determine las
actividades a realizar; ii) el establecimiento de niveles de referencia de emisiones forestales
(FRELs - por sus siglas en inglés), que aporten la forma de medición de las reducciones de
GEIs y las capturas de carbono; iii) el diseño e implementación de un Sistema Nacional de
Monitoreo Forestal (NFMS - por sus siglas en inglés), que aporte la contabilidad de las
reducciones de GEIs que se alcancen y las capturas de carbono que se logren; iv) el diseño e
implementación de un sistema de información sobre las salvaguardas (SIS), el cual indicará
quiénes finalmente resultan beneficiados con REDD+ y en qué medida.
Más recientemente, a finales de 2015, la Conferencia de Estados Partes ha adoptado el
denominado “Acuerdo de Paris.” Dicho instrumento tiene como objeto central el de “reforzar
la respuesta mundial a la amenaza del cambio climático, en el contexto del desarrollo
sostenible y de los esfuerzos por erradicar la pobreza.”23
El Acuerdo de Paris [r]econoce la
importancia que revisten los recursos financieros adecuados y previsibles, incluidos los pagos
basados en los resultados, según proceda, para la aplicación de enfoques de política e
incentivos positivos destinados a reducir las emisiones debidas a la deforestación y la
degradación forestal y promover la función de la conservación, la gestión sostenible de los
18
Ver FCCC/CP/2010/7/Add.1, Decisión 1/CP.16, Acuerdos de Cancún: Resultado de la Labor del Grupo de
Trabajo Especial sobre la Cooperación a Largo Plazo en el Marco de la Convención: Enfoques de Política e
Incentivos Positivos para las Cuestiones Relativas a la Reducción de las Emisiones Debidas a la Deforestación
y la Degradación Forestal en los Países en Desarrollo; y Función de la Conservación, la Gestión Sostenible de
los Bosques y el Aumento de las Reservas Forestales de Carbono en los Países en Desarrollo, párrafo 70. 19
Ver FCCC/CP/2013/10/Add.1, Decisión 9/CP.19, Programa de Trabajo sobre la Financiación Basada en los
Resultados para Avanzar en la Plena Realización de las Actividades a que se hace Referencia en la Decisión
1/CP.16, párrafo 1. 20
Ibid., párrafo 3. 21
Ver Little Redd Book, páginas 24-25. 22
Ver Bruno Guay, “El marco de Varsovia para REDD+” (Programa ONU-REDD, Panamá). 23
Ver FCCC/CP/2015/10/Add.1.
15
bosques y el aumento de las reservas.”
24 El Acuerdo de Paris recomienda que los Estados
adopten medidas para aplicar y apoyar mecanismos relativos a pagos basados en los
resultados dentro del marco establecido y las orientaciones ya brindadas en el contexto
internacional del Convenio.25
En el Paraguay, el sector privado ya ha implementado proyectos REDD+. Por
ejemplo, bajo el esquema REDD+, la organización no gubernamental (ONG) Guyra
Paraguay, ha lanzado una iniciativa de conservación de bosques en el Alto Paraguay. Con el
patrocinio de Swire Pacific Offshore, el proyecto es llevado adelante por Guyra y la Unión de
Comunidades Indígenas de la Nación Yshir (UCINY).26
2. Problemática jurídica
La implementación de REDD+ presenta numerosos desafíos al ordenamiento jurídico
del país donde se ejecute. Este informe se enfoca en analizar la problemática jurídica
relacionada con: i) la propiedad del carbono; ii) la tenencia de la tierra; iii) la gobernanza
forestal; iv) el régimen de salvaguardas; iv) el mecanismo para canalizar el financiamiento
internacional de pagos por resultados; v) el sistema de monitoreo y el control forestal; y vi)
la aplicación de la normativa ambiental.
2.1. Carbono - De La Propiedad del Carbono a la Noción de Derechos sobre el
Carbono
Esclarecer quién detenta la propiedad del carbono27
deviene de suma importancia, ya
que ello implica determinar quiénes poseen el derecho a generar, poseer y comercializar los
créditos de carbono. En otras palabras, la propiedad del carbono determina el nacimiento de
sus beneficios y las responsabilidades asociadas a la conversión y manejo de los bosques.
Asimismo, el mercado internacional de carbono se basa en un sistema de créditos directos,
mecanismo que necesariamente requiere la presencia de “titulares” de tales derechos.
Existen tres enfoques con respecto a la propiedad sobre el carbono. Éstos son:
2.1.1. El carbono como activo intangible independiente
Esta concepción parte de la premisa que el Estado es el propietario de todos los
recursos naturales. En Perú, por ejemplo, el Art. 66 de la Constitución Política claramente
establece que los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio del Estado.
Éste es soberano en su aprovechamiento. En este contexto, el carbono constituiría un recurso
natural. Por ende, el propietario del terreno no es el propietario del carbono capturado. Éste
24
Ibid. 25
Ibid. 26
Extraído de sitio web de ONG Guyra Paraguay, disponible en:
http://www.guyra.org.py/index.php?option=com_k2&view=item&id=907:monitoreo-social-del-proyecto-
redd&lang=es (Última revisión 10/04/2016). 27
El carbono es un elemento químico constituido por átomos de la misma clase. Como tal, el carbono es uno de
los elementos principales de todo recurso natural. Por ejemplo, pasto, árboles, bosques y vegetales. Al quemar
un bosque, se libera a la atmósfera el carbono (que se convierte en dióxido de carbono – uno de los principales
GEIs) que en ese momento se encuentra depositado en los árboles. Es por ello que los árboles o bosques son
considerados “sumideros de carbono” (carbon sinks – terminología utilizada en Inglés).
16
constituye un activo independiente que se separa del sumidero (depósito) donde se almacena
el carbono.
Según Hugo Che Piu Deza, “definir la titularidad de las reducciones de emisiones
encuentra muchas dificultades debido a la confusión sobre su naturaleza. En ese sentido, es
necesario decir que la reducción de emisiones es un bien jurídico diferente del suelo, los
bosques, los servicios ecosistémicos y el carbono. Si bien estos elementos se encuentran
estrechamente ligados, son conceptos diferentes, y por eso los derechos que existen sobre
cada uno de ellos no necesariamente otorgan derechos sobre los otros, y no siempre se ven
afectados por las disposiciones que se pudieran hacer de aquellos.”28
Una de las críticas a este enfoque radica en el hecho que el titular de la tierra podría
tener un interés distinto a aquel que explota el carbono. Al ser el Estado el titular del carbono,
éste puede determinar a quién asignará los beneficios derivados de dicha titularidad. Por
ejemplo, bajo un esquema centralizado de pagos por resultado, el Estado podría distribuir
tales beneficios a las comunidades campesinas, comunidades indígenas, propietarios y/o
arrendatarios de predios rurales. Bajo este enfoque, la titularidad de la tierra no es utilizada
como la base para decidir quién recibe los beneficios.
2.1.2. El carbono como un elemento accesorio a la tierra
Debido a su constante cambio, el titular del carbono sería el titular del medio o de la
cosa a la que se encuentra adherida. Bajo este enfoque, se concibe al carbono como un
accesorio al derecho principal de la titularidad de la tierra.
Según el Art. 1962 del Código Civil Paraguayo, “la propiedad de una cosa comprende
simultáneamente la de los accesorios que se encuentran en ella, unidos de un modo natural o
artificial. Todas las construcciones, plantaciones, sus frutos naturales, civiles e industriales,
productos y otras existentes en la superficie o en el interior de un terreno, aunque estén
separados, pertenecen al propietario, salvo que por un motivo jurídico especial, hubiesen de
corresponder al usufructuario, al locatario, o a otro.”
Aunque esta disposición sigue la regla del derecho romano que lo accesorio sigue la
suerte del principal, también contempla la posibilidad que, por otros motivos jurídicos que el
legislador lo considerare pertinente, la titularidad sobre el elemento accesorio pudiera recaer
en una persona distinta al titular del inmueble.
Concebir al carbono como un elemento accesorio a la titularidad de la tierra tropieza
con marcadas dificultades. A pesar de lo dispuesto en el Art. 7 de la Ley 1639/2000,29
por
28
Ver Hugo Che Piu Deza, “Diferenciando las Reducciones de Emisiones de los Servicios Ecosistémicos y el
Carbono”, online:
http://dialogosdelareladefa.blogspot.com/search/label/Titularidad%20de%20las%20Reducciones%20de%20Emi
siones.
29
Ver Ley No. 1639/2000, Que Modifica y Amplía la Ley No. 536 del 16 de Enero de 1995, “De Fomento a la
Forestación y Reforestación”, Art. 7. La Ley No. 1639/2000 prohíbe el cambio de uso del suelo de aquellas
propiedades que hubieran sido beneficiadas con incentivos forestales. En este sentido, en aquellos casos en los
que el inmueble fuera vendido o transferido, la obligación de conservación conforme al plan de manejo
aprobado recae sobre el nuevo adquirente.
17
ejemplo, pensemos en un supuesto que la tierra sea transferida y el nuevo propietario no
deseare continuar con un proyecto bajo el marco REDD+ para evitar la deforestación.
Asimismo, la incertidumbre con respecto a la titularidad de los derechos de tenencia
de la tierra, superposiciones de títulos y los problemas relativos a la mensura y titulación,
imposibilitarán la determinación de quién debería ser el acreedor de los beneficios. Esto
podría constituirse en un desincentivo a la hora de buscar atraer inversiones extranjeras para
la implementación y desarrollo de proyectos REDD+.
2.1.3. La noción de la titularidad de los derechos sobre el carbono
Otra alternativa es centrarse en la titularidad de los derechos sobre el carbono, en
contraposición al énfasis dado anteriormente a la titularidad del carbono. Bajo este esquema,
el legislador define quiénes serán los titulares de los derechos sobre el carbono.30
Por derecho sobre el carbono se entiende el derecho al beneficio de la venta de los
créditos de carbono que eventualmente pudieran ser generados.31
Para Gerardo Novoa
Herrera, estos créditos constituyen bienes incorporales o intangibles que solamente podrían
ser considerados como “títulos o valores” en el caso que una ley especial les conceda tal
cualidad.32
Los derechos al beneficio generado por el carbono son independientes a la titularidad
de la tierra.33
En el Paraguay existen antecedentes que separan el derecho al beneficio de
ciertos elementos ubicados en un determinado inmueble del derecho de propiedad.
Por ejemplo, el derecho real de superficie forestal (DRSF) concibe la posibilidad que
el “titular de un inmueble susceptible de contener plantaciones forestales o bosques naturales,
constituya a favor de terceros o superficiarios, un derecho de aprovechamiento o disposición
sobre los bienes forestales plantados sobre la superficie de su propiedad o sobre los bienes
que se encuentren en el inmueble en forma de bosque natural.”34
Ahora bien, el derecho (a
separar y otorgar a terceros este aprovechamiento) lo tiene solamente el titular del inmueble.
El DRSF puede incluir bienes tales como plantaciones o masas arbóreas resultantes de
la actividad forestal, madera o frutos de los árboles. Estos bienes pueden ser objeto de
negocios jurídicos llevados a adelante por terceros, con independencia al inmueble al que
están adheridos y a su titular. Por ende, al constituirse un DRSF, automáticamente se separa
el titular del inmueble de la persona física o jurídica que explote los derechos emergentes de
los beneficios generados por la acumulación, por ejemplo, de carbono.
Por su parte, el marco legal paraguayo sobre servicios ambientales –entre los cuales se
encuentran los relacionados con la mitigación de las emisiones de GEIs tales como la
reducción, el secuestro, el almacenamiento y la absorción de carbono–, define al beneficiario
30
Ver Knox, página 7. 31
Ver Alain Karsenty et al., “Carbon Rights, REDD+ and Payments for Environmental Services” (2014) 35
Environmental Science & Policy 20 página 27. 32
Ver Gerardo Novoa Herrera, “Tributación sobre la Transferencia de los Créditos de Carbono (CERs)” Revista
Peruana de la Empresa, página 315. 33
Anna Knox et al sugieren que los derechos al beneficio del carbono secuestrado deben delinearse claramente.
Ver Knox, página 1. 34
Ver Ley No. 4890/2013, Derecho Real de Superficie Forestal, Art. 1.
18
de los mismos, como aquel que “recibe los beneficios generados por la prestación de
servicios ambientales.”35
Ahora bien, la norma en cuestión expresamente aclara que la
retribución por la prestación de los servicios ambientales solamente puede recaer en los
propietarios o poseedores de elementos de la naturaleza que contribuyan a la generación de
servicios ambientales.36
Varios países han dejado de lado el concepto de la propiedad del carbono, por la
noción de la titularidad de los derechos sobre el carbono. En algunos países, la persona física
o jurídica que lleva adelante proyectos orientados a reducir o mitigar las emisiones de gases
de efecto invernadero (GEI), puede inscribirlo en el Registro Estatal de Emisiones.37
Similarmente, en Guatemala el marco jurídico claramente establece que “los derechos,
tenencia y negociación de unidades de reducción de emisiones de carbono u otros gases de
efecto invernadero, así como los certificados, pertenecerán a los dueños titulares de los
proyectos.”38
En el Paraguay, el Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático (Proyecto), que
actualmente se encuentra en estudio en el Congreso Nacional, concibe la posibilidad de
generar iniciativas relacionadas con los mercados de carbono.39
Las actividades generadoras
de certificados de reducción de GEIs, tendrán acceso a los mercados voluntarios y regulados
de carbono.
Según el Proyecto, “los derechos, tenencia y negociación de unidades de reducción de
emisiones de carbono u otros gases de efecto invernadero, así como los certificados
pertenecerán a los dueños titulares de los proyectos generadores.”40
Ahora bien, el Proyecto
aclara que solamente podrán ser titulares de dichas iniciativas “los propietarios o poseedores
legales de las tierras.”41
Esto incluye tanto a personas físicas, jurídicas como al propio
Estado.42
Lo ideal seria seguir el modelo adoptado por el ordenamiento jurídico de Guatemala
donde la titularidad del derecho de utilización de los beneficios del carbono reside en la
persona que lleva adelante la iniciativa, abarcando al titular del inmueble o aquella persona
que estuviera ejerciendo legítimamente la posesión del mismo. Ello pudiera incluir a un
arrendatario o las comunidades indígenas que estuvieran asentadas en el inmueble en virtud
de un derecho consuetudinario.43
Es decir, otorgar el derecho al beneficio del carbono a
aquella persona que lleva adelante una iniciativa orientada a reducir emisiones, incentiva la
atracción de inversiones.44
El inversor extranjero verá con buenos ojos el hecho que él
pudiera ser el titular de tales derechos, aunque no sea el titular o poseedor del inmueble
donde dicha iniciativa es implementada.
35
Ver Ley No. 3001/2006, De Valoración y Retribución de Servicios Ambientales, Art. 2 [Ley 3001/2006]. 36
Ibid., Art. 5. El término “poseedores” incluiría aquellos pueblos indígenas que detentan derecho
consuetudinario de posesión, siendo por lo tanto, acreedores de la retribución legal por la generación de
servicios ambientales. 37
Ley General de Cambio Climático (México) http://faolex.fao.org/docs/pdf/mex137515.pdf 38
Ver Ley de Cambio Climático (Guatemala), Art. 22. 39
Ver Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático (Paraguay), Art. 30. 40
Ibid. 41
Ibid. 42
Ibid. 43
Ibid. 44
Ver Alain Karsenty et al., “Carbon Rights, REDD+ and Payments for Environmental Services” (2014) 35
Environmental Science & Policy 20 página 27.
19
Enfocar el otorgamiento de tales derechos solamente en los propietarios de los
inmuebles o en aquellos que ejerzan la posesión legítima del mismo, podría acarrear ciertos
beneficios, ya que induciría a formalizar y regularizar los profundos problemas relacionados
con la tenencia de la tierra en el Paraguay, donde inmuebles de grandes extensiones no
cuentan con título de propiedad.
Ahora bien, esta alternativa solamente induciría a formalizar la tenencia de la tierra,
siempre y cuando los incentivos o pagos por resultados sean significativamente atractivos y
sustancialmente superiores a los ingresos obtenidos por la explotación habitual de ella. Para
que esto suceda, el precio de la tonelada de carbono debería ser exponencialmente superior al
actual.
2.1.4. El Marco jurídico Paraguayo y el carbono
Hasta la fecha, en el Paraguay no existe un marco jurídico específico que establezca la
propiedad del carbono o que determine quiénes deberían ser los beneficiarios de los derechos
de utilización emergentes de, por ejemplo, créditos de carbono. Es por ello que la titularidad
del carbono podría interpretarse de varias maneras.
En primer lugar, la Constitución Nacional taxativamente dispone que los minerales
gaseosos que se encuentran en estado natural son del dominio del Estado.45
La Constitución
Nacional no aclara si dichos bienes son del dominio público o privado del Estado. Sin
embargo, al remitirnos al Código Civil encontramos que sería un bien del dominio privado.46
Si el carbono fuera parte de un mineral gaseoso en estado natural sería considerado como del
dominio privado del Estado. Por el contrario, si éste no fuera el caso, el carbono sería un bien
de los particulares.47
Según el Código Civil, el derecho de propiedad sobre un inmueble se extiende al
espacio aéreo.48
Todo lo que se encuentra incorporado al suelo de una forma orgánica
constituye un “inmueble por naturaleza.” Este sería el caso de la vegetación.49
Inclusive,
fuera del derecho de propiedad, en institutos tales como el usufructo y la posesión de buena
fe, el derecho sobre el carbono puede ser considerado como un fruto civil.50
La ausencia de un marco jurídico específico sobre los derechos a la utilización de los
beneficios generados por el carbono crea una notable inseguridad jurídica que sin lugar a
equívocos será un elemento disuasorio a la hora de dotar de credibilidad a las iniciativas a ser
desarrolladas bajo el esquema REDD.+ Ahora bien, este problema se resolvería con una
norma que centre la titularidad del derecho de utilización de los beneficios del carbono en la
persona, física o jurídica, que llevara adelante las iniciativas, ya sea ella titular o poseedor
legítimo del inmueble afectado.
2.2. Gobernanza forestal
45
Ver Constitución Nacional, Art. 12. Ver Código Civil, Art. 1900. 46
Ver Código Civil, Arts. 1898, 1900, 1906. 47
Ver Código Civil, Art. 1906. 48
Ver Código Civil, Art. 1956. 49
Ver Código Civil, Art. 1874. 50
Ver Código Civil, Arts. 1890, 2054.
20
Es imprescindible analizar la estructura de la gobernanza forestal vigente en el país, a
los efectos de obtener previsibilidad en cuanto a su relación con el alcance y los objetivos de
REDD+. En este sentido es importante identificar los aspectos de la gobernanza forestal que
son compatibles y diferenciar aquellos que deban ser modificados o complementados para
que la implementación de REDD+ se lleve adelante de una forma transparente y
participativa,51
eficaz, eficiente y equitativa.52
En el segundo caso, la implementación de
REDD+ puede ser tomada como un instrumento para mejorar la gobernanza nacional, en el
sentido de contribuir a fortalecer la seguridad jurídica.
Los componentes del sistema de gobernanza son i) el marco jurídico – componente
que se refiere a las normas locales, ii) el marco institucional – componente que se refiere a los
órganos de administración pública y iii) el marco de cumplimiento – componente que se
refiere a la capacidad de seguimiento y aplicación de normas (medidas coercitivas
administrativas o judiciales) y a la solución de controversias (negociación, mediación,
arbitraje).
En este informe se tienen en cuenta los instrumentos legales que abordan la
gobernanza forestal en Paraguay. Es decir, el análisis versa sobre el marco jurídico positivo y
el marco institucional.
2.2.1. ¿Quiénes gobiernan los bosques?
En el Paraguay, un gran número de instituciones públicas participan de la gobernanza
forestal, incluyendo pero sin limitarse al Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), el
Instituto Forestal Nacional (INFONA), la Secretaría del Ambiente (SEAM), el Sistema
Nacional del Ambiente (SISNAM), el Consejo Nacional del Ambiente (CONAM) –que a su
vez está integrado por una vasta lista de actores del sector público, privado y organizaciones
no gubernamentales53
–, el Ministerio Público – UE Delitos Contra el Ambiente, el Instituto
Paraguayo de Tecnología Agropecuaria (IPTA) y CONADERNA.
Atendiendo a la multiplicidad de sujetos que intervienen en la gobernanza forestal, es
menester determinar el alcance de sus atribuciones y analizar la relación e interacción entre
las mismas.
2.2.2. Sistema Nacional del Ambiente (SISNAM)
El SISNAM ha sido creado por Ley 1561/2000 y está integrado por: i) entidades
públicas nacionales, departamentales, municipales; con competencia ambiental; ii) entidades
privadas con objetivos ambientales.54
Tiene actualmente como entidades a: i) la CONAM y
ii) la SEAM.55
Su función principal es evitar conflictos interinstitucionales, vacíos o
superposiciones de competencia.56
51
Ver Documento FCCC/CP/2010/7/Add.1, Decisión 1/CP.16, Apéndice I Numeral 2 b). 52
Siguiendo los conceptos acuñados en el Little Redd Book, el vocablo “eficaz” en la aplicación de REDD+ se
refiere al grado de disminución de emisiones que se puede lograr; “eficiente” a la relación costos (economía) –
eficacia y “equidad” al grado en que se evita o reduce consecuencias negativas sociales y ecológicas de las
medidas de REDD+. Ver Little Redd Book. 53
Ver Decreto No. 10579/2000, Art. 14; Decreto No. 10961/2000. 54
Ver Ley No. 1561/2000, Art. 2; Decreto No. 10579/2000, Art. 10. 55
Ver Decreto No. 10579/2000, Art. 11. 56
Ver Ley No. 1561/2000, Art. 2.
21
2.2.3. Consejo Nacional del Ambiente (CONAM)
El CONAM es un órgano colegiado creado con el objeto de definir la política
ambiental nacional (PAN). Es una instancia consultiva y supervisora.57
Está integrado por las
siguientes instituciones:58
i) SEAM;
ii) Hacienda (MH);
iii) MAG;
iv) Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE);
v) Ministerio de Industria y Comercio (MIC);
vi) Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPyBS);
vii) Ministerio de Educación y Culto (MEC);
viii) Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones (MOPC);
ix) Ministerio de Defensa Nacional (MDN);
x) Ministerio del Interior;
xi) Secretaría de Acción Social de la Presidencia (SAS);
xii) Secretaría Técnica de Planificación de la Presidencia (STP);
xiii) Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra (INDERT);
xiv) Organización Paraguaya de Cooperación Intermunicipal;
xv) Corporación de Obras Sanitarias;
xvi) Administración Nacional de Electricidad (ANDE);
xvii) Federación de la Producción, Industria y el Comercio (FEPRINCO);
xviii) Unión Industrial Paraguaya (UIP);
xix) Asociación Rural del Paraguay (ARP);
xx) Secretarías de Ambiente de los Gobiernos Departamentales;
57
Ibid., Arts. 3 y 5. 58
Ver Decreto No. 10579/2000, Art. 14; Decreto No. 10961/2000.
22
xxi) Asociación Interamericana de Ingeniería Sanitaria;
xxii) Sociedad Científica del Paraguay;
xxiii) Asociación de Organizaciones no Gubernamentales;
xxiv) Red de Organización no Gubernativas Ambientales;
xxv) Red de entidades al servicio de las Comunidades Indígenas;
xxvi) Representantes de los municipios afectados;
xxvii) Consejo de Universidades; y
xxviii) Círculo de Periodistas para la Salud y el Ambiente.
El alto número de sus integrantes hace presumir la poca efectividad de este cuerpo
colegiado.
2.2.4. Secretaría del Ambiente (SEAM)
Anteriormente, el MAG era el organismo encargado de “velar por la preservación,
conservación y restauración de los recursos renovables y del medioambiente, a fin de lograr
niveles de producción y productividad sostenibles y permanentes, así como una mejor calidad
de vida de la población.”59
Con la Ley 1561/2000 se crea la “Secretaría del Ambiente” y se deroga, bajo
enunciación general, todas las disposiciones legales contenidas en la Ley 81/1992 que
conferían al MAG -específicamente a su Sub-Secretaría de Recursos Naturales y Medio
Ambiente-, facultades de formular políticas, regulación, reglamentación y facultades de
fiscalización de planes y programas en materia ambiental.60
Bajo el nuevo esquema, estas
funciones fueron asignadas a la SEAM.
La SEAM, fue creada como una entidad con personería jurídica de derecho público,
autónoma, autárquica, con patrimonio propio y de duración indefinida.61
Además, la SEAM
fue designada como autoridad de aplicación de todas las disposiciones legales que legislen en
materia ambiental.
2.2.5. Instituto Forestal Nacional (INFONA)
El INFONA fue creado por Ley 3464/2008, en reemplazo del Servicio Forestal
Nacional y fue reglamentado por Decreto 3929/2010. Es una entidad con personería jurídica
de derecho público, autárquica y descentralizada, con patrimonio propio y autonomía
administrativa.62
Se vincula con el Poder Ejecutivo a través del MAG.63
59
Ver Ley No. 81/1992, Art. 3 (e). 60
Ver Ley No. 1561/2000, Art. 39. 61
Ibid., Art. 7 y Art. 14 (o). 62
Ver Ley No. 3464/2008, Art. 1 63
Ibid., Art. 3
23
El objeto principal del INFONA es asumir la administración, la promoción y el
desarrollo sostenible de los recursos forestales del Paraguay, en cuanto a su defensa,
mejoramiento, ampliación y uso racional.64
El INFONA es la autoridad de aplicación de las
siguientes leyes:65
i) Ley Nº 422/1973, Forestal, que regula la protección, conservación,
mejoramiento y acrecentamiento de los recursos forestales; y Ley Nº 536/1995, De Fomento
de la Reforestación.
De acuerdo con el Decreto 3929/2010 que reglamenta la Ley 3464/2008, el INFONA
también es autoridad de aplicación de las demás normas jurídicas que se relacionen
directamente con el sector forestal.66
De igual manera, vale destacar que el INFONA tiene a su cargo la formulación y
ejecución de la política forestal nacional,67
la administración, conservación, ordenamiento y
control de los recursos forestales del país.
Además, es el órgano con jurisdicción administrativa sobre el patrimonio forestal del
Estado, compuesto por tierras forestales fiscales, bosques fiscales y viveros fiscales.68
2.2.6. Coordinación de funciones entre SEAM e INFONA
La SEAM es el organismo central encargado de la elaboración, ejecución y
fiscalización de la política ambiental nacional,69
mientras que el INFONA, creado con
posterioridad a la SEAM, tiene a su cargo la política forestal nacional.70
Es objeto principal del INFONA es administrar los recursos forestales del país y
defender su utilización racional71
. En este marco, el INFONA ha creado internamente entre
otras, las siguientes direcciones:
i) Dirección del Sistema Nacional de Información Forestal72
, dependiente de
la Presidencia del INFONA, que coordina el Sistema Nacional de
Información Forestal (SNIF) y los Inventarios Forestales Nacionales; y
ii) Dirección de Catastro y Monitoreo de Bosque Nativo73
, dependiente de la
Dirección General de Bosques.
Por su parte, la SEAM tiene a su cargo organizar y administrar el Sistema Nacional de
Información Ambiental y el Sistema Nacional de Defensa del Patrimonio Ambiental.74
64
Ibid., Art. 4 65
Ibid., Art. 5 66
Ver Decreto No. 3929/2010, Art. 2. 67
Ver Ley No. 3464/2008, Art. 6 (a). 68
Ver Ley No. 422/1973, Art. 9. 69
Ver Ley No. 1561/2000, Art. 11. 70
Ver Ley No. 3464/08, Art. 6 inc. (a). 71
Ibid. 72
Ver Manual de Funciones del INFONA, disponible en:
http://www.infona.gov.py/application/files/2414/2773/9099/Manual_de_Funciones_INFONA.pdf. 73
Ibid. 74
Ibid., Art. 12 inc. (l) y (m).
24
Asimismo, la SEAM fiscaliza las actividades de explotación de recursos naturales,
como los bosques75
y la fiscalización de la gestión de organismos públicos, para asegurar la
sustentabilidad de los procesos de aprovechamiento de recursos naturales.76
Por su parte, el INFONA tiene como atribución específica, fiscalizar la extracción,
industrialización y comercialización de productos maderables y no maderables provenientes
del aprovechamiento de bosques.77
La SEAM es el ente investido de representación gubernamental para la suscripción de
convenios internacionales en materia ambiental.78
Por su parte, el INFONA tiene como función, promover la inversión pública y privada
para incrementar la producción y comercialización de recursos forestales y otros servicios
ambientales.79
En cuanto a las atribuciones conferidas como autoridad de aplicación, si bien la
SEAM ha sido designada como autoridad de aplicación de todas las disposiciones legales en
materia ambiental;80
el INFONA, creado con posterioridad, ha sido específicamente
designado como autoridad de aplicación de la Ley N° 422/1973 “Forestal”, de la Ley 536/94
“de Fomento a la Forestación y Reforestación”81
y de las demás normas jurídicas que se
relacionen directamente con el sector forestal.82
Respecto de la Ley 422/1973, la Ley 1561/2000 circunscribe la autoridad de la SEAM
“a los asuntos que conciernan a su ámbito de competencia, y en coordinación” con el
INFONA.83
La SEAM y el INFONA conjuntamente han recibido el mandato legal de realizar un
inventario en la Región Oriental de los bosques nativos del país, a los efectos de la aplicación
de la Ley 2524/2004 conocida como de Deforestación Cero.84
En virtud de la Ley 422/1973 los particulares deben mantener una reserva legal de
bosques naturales.85
En virtud de dicha ley, el INFONA es la autoridad de aplicación. Ahora
bien, según la Ley 3001/2006, aquellos sujetos que no hayan cumplido con la reserva legal
establecida en la Ley 422/193 deberán adquirir Certificados de Servicios Ambientales (CSA),
cuyas condiciones de adquisición son determinadas por la SEAM.86
Nótese la interacción
entre el INFONA y la SEAM.
75
Ver Ley No. 1561/2000, Art. 12 inc. (n). 76
Ibid., Art. 12 inc. (b) y (g). 77
Ver Ley No. 3464/2008, Art. 6 inc. (c). 78
Ver Ley No. 1561/2000, Art. 12 inc. (f). 79
Ver Ley No. 3464/2008, Art. 6 inc. (f). 80
Ver Ley No. 1561/1000, Art. 14 inc. (o) 81
Ver Ley No. 3464/1008, Art. 5. 82
Ver Decreto No. 3929/2010, Art. 2. 83
Ver Ley No. 1561/2000, Art. 15 (b). 84
Ver Ley No. 2524/2004, De prohibición en la región oriental de las actividades de transformación y
conversión de superficies con cobertura de bosques, Art. 4. 85
Ver Ley No. 422/1973, Art. 42. 86
Ver Ley No. 3001/2006, Arts. 2 (a) y 12.
25
En otras palabras, el mandato legal en cuestiones atingentes a la protección forestal
recae tanto sobre la SEAM como en el INFONA. Resulta más que obvia la necesidad de
coordinación entre ambas instituciones para que las políticas públicas del sector ambiental
puedan ser impulsadas eficazmente.
Por otra parte, a los efectos de la implementación de REDD+ en Paraguay, es
necesario determinar la viabilidad de la descentralización de funciones que ofrece el marco
legal vigente.
La SEAM tiene la obligación de promover la descentralización de sus atribuciones a
través de los gobiernos departamentales y municipales, a quienes debe prestar asistencia
técnica y transferencia de tecnología a los efectos de facilitar el fortalecimiento institucional
de estos órganos.87
La asistencia técnica y transferencia de tecnología debe establecerse caso
por caso, a través de convenios.
Las municipalidades como órganos de descentralización, tienen entre sus funciones
las cuestiones ambientales. Sin embargo, las mismas no están obligadas a prestar servicios a
cargo del gobierno central, mientras no sean transferidos los recursos vía convenios
específicos de delegación de competencias.88
Por su parte, el INFONA descentraliza sus
funciones a través de sus Oficinas Regionales.89
2.2.7. Instituto Paraguayo de Tecnología Agropecuaria (IPTA)
El IPTA fue creado por Ley 3788/2010, como persona jurídica autárquica de derecho
público.90
Su conexión con el Poder Ejecutivo es por conducto del Ministerio de Agricultura
y Ganadería.91
El objetivo del IPTA es desarrollar los programas de investigación y de tecnología
que permitan elevar la productividad de los productos de origen agropecuario y forestal, de
manera a tornarlos competitivos para el mercado nacional e internacional.92
Entre sus
funciones, se encuentra generar y adoptar nuevas tecnologías en el sector forestal, ejecutar las
políticas y programas da investigación, y la difusión de tecnología de su competencia.93
El IPTA se erige como el órgano de aplicación de los tratados, convenios y acuerdos
internacionales relacionados a la investigación agropecuaria y forestal suscritos por el
gobierno.94
Asimismo, el IPTA debe crear una Dirección de Programas en el área de
“investigación forestal y de recursos naturales.”95
2.2.8. Comisión Nacional de Defensa de los Recursos Naturales
87
Ver Ley No. 1561/2000, Art. 13 y Decreto 10579/2000, Arts. 2 y 36. 88
Ver Ley No. 3966/2010 Orgánica Municipal, Art. 12. 89
Ver Ley No. 3464/2008, Art. 2. 90
Ver Ley No. 3788/2010, Art. 1. 91
Ibid., Art. 3. 92
Ibid., Art. 5. 93
Ibid., Art. 6 (a). 94
Ibid., Art. 6 (f). 95
Ibid., Art. 33. Según su propia carta orgánica, el 10% del presupuesto del INFONA debería ser destinado para
que para el IPTA realice investigación forestal. Ahora bien, este presupuesto no siempre se destina a tal
actividad.
26
Desde el Poder Legislativo, cabe destacar como actor principal a la Comisión
Bicameral denominada “Comisión Nacional de Defensa de los Recursos Naturales”
(CONADERNA), creada por Ley 40/1990, que fue modificada por Ley 5413/2015. Las
funciones principales de la CONADERNA son: i) promover el análisis y estudio de proyectos
de ley de contenido ambiental; ii) coordinar con otras instituciones dentro del proceso
legislativo la elaboración de proyectos de ley; iii) y difundir las leyes ambientales y promover
la preservación de los recursos naturales.96
2.2.9. El Ministerio Público
El Ministerio Público, creado por la Ley 1562/2000 “Orgánica del Ministerio
Público”, fue investido como entidad representante de los intereses de la sociedad ante los
órganos jurisdiccionales del Estado, por mandato constitucional.97
El Ministerio Público tiene el deber y la atribución de “promover acción penal pública
para defender el patrimonio público y social, el ambiente y otros intereses difusos, así como
los derechos de los pueblos indígenas.”98
A tal efecto, cuenta con una Unidad Penal Especializada Ambiental, la cual a su vez
cuenta con una Dirección de Medio Ambiente que provee los medios y personal técnico en
ramas propias de las ciencias de la naturaleza, a los efectos de recabar pruebas durante el
proceso de investigación fiscal.
2.2.10. Poder Judicial
El Poder Judicial no cuenta con tribunales especializados del fuero ambiental. El
Tribunal de Cuentas interviene como órgano revisor de los actos administrativos. Por otro
lado, las causas relativas a delitos penales se tramitan en el fuero penal. Los reclamos de
indemnizaciones por daños y perjuicios son atendidos por el fuero civil y comercial.
2.2.11. ¿Cómo están regulados los bosques?
2.2.11.1. Protección constitucional
La Constitución Nacional otorga protección al medio ambiente99
y establece el
derecho de las personas de vivir en un ambiente saludable.100
El mandato constitucional para
la elaboración del marco legal interno en materia ambiental establece los siguientes
delineamientos:101
i) prevenir, regulando las actividades susceptibles de alterar el ambiente y
restringiendo o prohibiendo actividades que sean consideradas
peligrosas;102
96
Ver Ley No. 40/1990; Ley No. 5413/2015. 97
Ver Constitución Nacional, Art. 266. 98
Ibid., 268. 99
Ibid., Art. 8. 100
Ibid., Art. 7. 101
Ibid. 102
Ibid.
27
ii) sancionar, tipificando delitos ecológicos e imponiendo las sanciones
penales correspondientes; y
iii) compensar e indemnizar por el daño causado.
2.2.11.2. Compromisos del Paraguay en el marco de los tratados internacionales
Paraguay ha ratificado una serie de tratados relacionados, directa o indirectamente,
con la protección de los bosques.
Entre otros, estos incluyen a:
i) la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de
fauna y flora silvestres (CITES);103
ii) la Convención para la protección de la flora, de la fauna, y de las bellezas
escénicas naturales de los países de América;104
iii) la Convención sobre la protección del patrimonio mundial, cultural y
natural;105
iv) el Convenio de Viena para la protección de la capa de ozono;106
v) el Convenio sobre Cambio Climático;107
vi) Convenio sobre La Diversidad Biológica;108
vii) Protocolo de Cartagena sobre seguridad de la biotecnología;109
viii) la Convención de las Naciones Unidas de lucha contra la desertificación, en
los países afectados por la sequía grave o la desertificación, en particular en
África (CNULD);110
ix) el Convenio internacional para la protección de las obtenciones de
vegetales;111
x) el Protocolo de Kioto;112
xi) el Acuerdo Marco de Medio Ambiente del Mercosur;113
103
Ver Ley No. 583/1976; Ley No. 1253/1987. 104
Ver Ley No. 758/1979. 105
Ver Ley No. 1231/1986. 106
Ver Ley No. 61/1992. Esta ley ratifica el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias agotadoras de la
capa de ozono y su enmienda. 107
Ver Ley No. 251/1993. 108
Ver Ley No. 253/1993. 109
Ver Ley No. 2309/2003. 110
Ver Ley No. 970/1996. 111
Ver Ley No. 988/1996. 112
Ver Ley No. 1447/1999. 113
Ver Ley No. 2068/2003.
28
xii) el Acuerdo sobre cooperación para el combate al tráfico ilícito de madera,
suscripto con Brasil;114
xiii) el Acuerdo en materia de recursos naturales y medio ambiente;115
xiv) el Acuerdo suscripto entre Estados Unidos y Paraguay en el marco del
programa Tropical Forest Conservation Act (TFCA), para el
establecimiento de un fondo de conservación de bosques tropicales y de un
Consejo de conservación de bosques tropicales y la reducción de ciertas
deudas mantenidas con el gobierno de los Estados Unidos de América y sus
Agencias.116
2.2.11.3. Marco interno
Paraguay ha declarado de interés público el aprovechamiento y el manejo racional de
los bosques, de las tierras forestales, de los recursos forestales y de determinados recursos
naturales renovables.117
La ley define a las tierras forestales como “las que por sus condiciones agrológicas
posean aptitudes para la producción de maderas y otros productos forestales.”118
La ley trata a
las tierras forestales y a los bosques como sinónimos, a los efectos de su clasificación.119
La
ley obliga a la protección, la conservación y el aumento de los recursos forestales, prohíbe las
devastaciones y la utilización irracional de los bosques120
y restringe el ejercicio de los
derechos sobre los mismos, sean de propiedad privada o pública, a las disposiciones legales y
reglamentarias.121
Las restricciones principales son las siguientes:
i) para el aprovechamiento de los bosques, se requiere autorización previa del
INFONA,122
la cual puede ser otorgada sujeta al cumplimiento del régimen
de aprovechamiento dispuesto por ley;123
ii) el aprovechamiento debe realizarse conforme a un plan autorizado, cuyo
incumplimiento conlleva sanciones;124
iii) el transporte y la comercialización de madera se realiza con guías otorgadas
por el INFONA;125
114
Ver Ley No. 751/1995. 115
Ver Ley No. 614/1995. 116
Ver Ley No. 3003/2006. 117
Ibid., Art. 1. 118
Ver Ley No. 422/1973, Art. 3. 119
Ibid., Arts. 4, 5, 6 y 7. 120
Ibid., Art. 23. 121
Ibid., Art. 1. 122
Ibid., Art. 24. 123
Ibid., Arts. 33 a 42. 124
Ibid., Art. 25. 125
Ibid., Art. 26.
29
iv) los sujetos que realicen actividad de aprovechamiento deben estar
inscriptos en el INFONA y deben notificar anualmente sobre la superficie
boscosa aprovechada;126
v) se prohíbe el aprovechamiento de recursos naturales renovables en los
lugares destinados a parques nacionales;127
y
vi) se establece una reserva legal mínima para los inmuebles rurales con más
de 20 hectáreas en zonas forestales. La reserva es del 25% de su área de
bosque natural. En caso de no haber tenido dicho mínimo al momento de la
entrada en vigencia de la Ley 422/1973, se ha impuesto la obligación de
reforestar una superficie equivalente al 5% de la superficie del inmueble.128
A los efectos del control y catastro de los bosques y de las actividades humanas que se
realizan sobre los mismos, el INFONA debe mantener un Registro Público Forestal, en el
cual, entre otra información, debe mantener un registro de propiedad de bosques y terrenos
forestales fiscales, municipales, comunales y privados y un registro de plantaciones forestales
que se acojan a los incentivos otorgados por la Ley 422/73.
Originariamente, la Ley Forestal, estableció algunos incentivos para fomentar las
actividades en tierras forestales, tal como la exención de impuesto inmobiliario para el área
de bosques cultivados en tierras forestales129
y otros incentivos tributarios.130
La Ley 536/95 subió los incentivos en los “suelos de prioridad forestal.” Según dicha
ley, son tales “cuando los estudios técnicos especializados concluyan que su aptitud
productiva es preferentemente forestal.”131
El incentivo principal consiste en la bonificación por una sola vez en un mismo
territorio, del 75% de los costos directos de la implantación y en la bonificación de 75% de
los costos directos derivados de la conservación, durante los 3 primeros años, y siempre que
las actividades se ejecuten de conformidad con el Plan de Manejo Forestal aprobado.132
La ley 1639/2000 que modifica y amplía la Ley 536, dispone la prohibición de
cambiar el uso de la tierra beneficiada con los incentivos de forestación y reforestación y
dispone que en caso de venta del inmueble, la obligación de conservación conforme al plan
de manejo aprobado, recae sobre el nuevo adquirente.133
A tal efecto, el INFONA debe
inscribir en la Dirección General de Registros Públicos el certificado de aprobación del plan
de manejo sobre el inmueble afectado.134
Con el Estatuto Agrario, se crea un incentivo muy importante. En dicha ley, la
actividad de “manejo y aprovechamiento de bosques naturales de producción, de
126
Ibid., Arts. 27 y 28. 127
Ver Decreto No. 11681/1975, Art. 71. 128
Ver Ley No. 422/1973, Art. 42. 129
Ibid., Art. 43; Decreto No. 11681/1975, Art. 57. 130
Ibid., Arts. 44, 45 y 46; Decreto No. 11681/75, Art. 58. 131
Ver Ley No. 536/1995, Art. 2 (a). 132
Ibid. Art. 7. 133
Ver Ley No. 1639/2000, Art. 7. 134
Ver Decreto No. 20.299/03; Decreto No. 945/1995, Art. 35.
30
reforestación o forestación” pasa a ser considerada un “aprovechamiento productivo.”
Entonces, a partir de dicha ley, la forestación, reforestación o conservación de bosques en por
lo menos el 30% de la superficie agrológicamente útil de un inmueble, torna al mismo no
pasible de ser considerado latifundio improductivo. Ello quiere decir, no sujeto a
expropiación.135
En el 2004, se ha promulgado la Ley 2524 que prohíbe temporalmente la realización
de cambio de uso de tierras con cobertura forestal en la Región Oriental del país,136
a los
efectos de poner un freno temporal a la deforestación. Esta prohibición temporal ha sido
extendida hasta el 31 de diciembre de 2018.137
Por otro lado, en lo que respecta a regulación penal, la ley 716/96 “que sanciona los
delitos contra el medio ambiente”, penalizando los actos que atentan contra el equilibrio del
ecosistema, contra la sustentabilidad de los recursos naturales y contra la calidad de la vida
humana.138
Esta ley complementa la ley 515/94 que prohíbe la exportación y el tráfico rollos,
trozos y vigas de madera y a las disposiciones del Código Penal.
2.3. Otras cuestiones determinantes en materia de gobernanza
2.3.1. Acceso a la Información
El acceso a la información ha sido incluido como un elemento de las salvaguardas
establecidas en el Acuerdo de Cancún. Este aspecto guarda relación directa con la
transparencia en la gestión. En asuntos ambientales, se lo vincula con el acceso a la justicia.
En el caso particular de REDD+, el acceso a la información implica que los pueblos
indígenas, los miembros de comunidades locales, o toda persona con un interés legítimo,
puedan averiguar si la realización de actividades REDD+ pueda crearles algún riesgo,
oportunidad o dificultad.
El marco legal paraguayo reconoce el derecho de las personas a recibir información
veraz, responsable y ecuánime. Además, el ordenamiento jurídico dispone que las fuentes
públicas de información sean libres para todos139
y que los ciudadanos tengan derecho a
participar en los asuntos públicos. En virtud de la ratificación de tratados internacionales,
Paraguay ha asumido la obligación de informar sobre actividades que impacten
negativamente en el ambiente,140
y sobre medidas de mitigación del cambio climático.141
Recientemente Paraguay ha incorporado a su marco legal, una ley especial de acceso
a la información pública.142
En virtud a dicha ley, las entidades que manejan fuentes públicas
de información (e.g., Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Ejecutivo, Policía Nacional,
135
Ver Ley No. 1863/2001, Arts. 4 y 9. 136
Ver Ley No. 2524/2004, Art. 2. 137
Ver Ley No. 5045/2012. 138
Ver Ley No. 716/1996, Art. 1. 139
Ver Constitución Nacional, Art. 28. 140
Ver Ley No. 567/1995 Convenio de Basilea; Ley No. 253/1993 Convenio Diversidad Biológica; Principios
10, 18 y 19 de la Declaración de Río. 141
Ver Ley No. 251/1993 Cambio Climático; Ley No. 1447/1993, Protocolo Kioto. 142
Ver Ley No. 5282/2014.
31
gobiernos departamentales) tienen la obligación de habilitar una oficina de acceso a la
información pública.143
En lo referente a información pública en materia ambiental, el Poder Ejecutivo debe
mantener a disposición del público información sobre:
i) las declaraciones de impacto ambiental y los planes de manejo forestal; y
ii) el estado y la calidad de los elementos del medio ambiente.144
Asimismo, los procesos de evaluación de impacto ambiental, la información
presentada por los proponentes de proyectos (AIA), sean públicos o privados, debe ser puesta
a disposición del público y de los organismos afectados por un plazo legal determinado.145
En el mismo proceso, la SEAM, entidad a cargo de dicha evaluación, tiene la facultad
de realizar consultas a personas, instituciones y administraciones previsiblemente afectadas
por la ejecución de cada proyecto en particular.146
Por otro lado, el archivo del registro público forestal que lleva el INFONA es
considerado de uso público.147
2.3.2. Acceso a la participación pública
La participación pública se consagra como una de las salvaguardas establecidas en el
Acuerdo de Cancún. Al respecto, el Estado Paraguayo asumió la obligación de promover una
efectiva participación de la sociedad civil en el tratamiento de las cuestiones ambientales148
y
específicamente, la de promover y facilitar la participación del público en el estudio del
cambio climático y sus efectos y en la elaboración de las respuestas adecuadas.149
En cuanto a la descentralización para permitir el acceso a la participación ciudadana,
las municipalidades tienen la obligación de promover la participación de los habitantes del
municipio en la gestión municipal y el desarrollo de las asociaciones ciudadanas para la
realización de actividades de interés municipal, convocando incluso a audiencias públicas
para brindar información, recabar opinión de la ciudadanía, evaluar la calidad de los servicios
o debatir otros asuntos de interés público.150
Como se analizará más adelante, el derecho de participación y consulta de los pueblos
indígenas se encuentra reconocido en el ordenamiento jurídico paraguayo.
2.3.3. Acceso a la Justicia
143
Ibid., Art. 6. 144
Ibid., Art. 10 (i), (j). 145
Ver Ley No. 294/1993, Art. 8. 146
Ibid., Art. 4 inc. (c). 147
Ver Decreto No. 11681/1975, Art. 34. 148
Ver Acuerdo Marco MERCOSUR sobre Medio Ambiente, Art. 3 inc. e) 149
Ver CMNUCC, Art. 6 a) iii 150
Ver Ley No. 3966/2010, Arts. 66 y 69.
32
De acuerdo con el mandato constitucional, el marco legal debe garantizar que los
sujetos, individuales o colectivos, tengan acceso a reclamar medidas de defensa del
ambiente.151
En lo que respecta al marco de cumplimiento de la legislación ambiental, como ha
sido expuesto previamente, el Poder Judicial no cuenta con tribunales especializados del
fuero ambiental. En sede judicial, los actos administrativos pueden ser revisados por el
Tribunal de Cuentas. Los reclamos de indemnizaciones por daños y perjuicios se tramitan
ante el fuero civil y comercial.
Por otro lado, en materia penal, el Ministerio Público tiene el deber y la atribución de
promover acción penal pública, en representación de los intereses de la sociedad, para
defender el patrimonio público y social, el ambiente y otros intereses difusos, así como los
derechos de los pueblos indígenas.152
2.4. Sistema de monitoreo y control forestal
De acuerdo con la Decisión 9/CP.19 de la CMNUCC, la ejecución de medidas
basadas en resultados y la financiación deben necesariamente ser medidas y verificadas.153
El
esquema a ser implementado debe poder ser verificable y objeto de supervisión del exterior
para sea considerado creíble.154
Como los expertos lo señalan, REDD+ debe ser medible.155
El mecanismo debe
determinar que las reducciones en emisiones son adicionales a las reducciones que hubieran
tenido lugar de cualquier manera.156
En el mundo existen muchos escépticos sobre la verdadera contribución de REDD+ a
la reducción de emisiones de GEI. Por ende, el gran desafío es demostrar la adicionalidad del
esquema.157
Las reglas del monitoreo y control forestal pueden formar parte del instrumento
constitutivo del fideicomiso que se explicará más abajo. El sistema de vigilancia forestal
debería ser robusto y proporcionar datos transparentes y verificables.158
2.5. Aplicación de la normativa ambiental
151
Ver Constitución Nacional, Art. 38. 152
Ibid., Art. 268 (2). 153
Ver FCCC/CP/2013/10/Add.1, Decisión 9/CP.19, Programa de Trabajo sobre Financiación Basada en los
Resultados para Avanzar en la Plena Realización de las Actividades a que se hace referencia en la Decisión
1/CP.16, párrafo 70. 154
Ver Annecoos Wiersema, “Climate Change, Forests, and International Law: REDD’s Descent into
Irrelevance” (2014) 47 Vanderbilt Journal of Transnational Law 1 página 58. 155
Ver Jen Iris Allan & Peter Dauvergne, “The Global South in Environmental Negotiations: The Politics of
Coalitions in REDD+” (2013) 34 Third World Quarterly 8 1307 página at 1312 156
Ver Annecoos Wiersema, “Climate Change, Forests, and International Law: REDD’s Descent into
Irrelevance” (2014) 47 Vanderbilt Journal of Transnational Law 1 página 58. 157
Ver Robin B. Matthews et al, “Implementing REDD+ (Reducing Emissions from Deforestation and
Degradation): Evidence on Governance, Evaluation and Impacts from the REDD-Alert Project” (2014) 19 Mitig
Adapt Strateg Glob Change 907 página 925. 158
Ver FCCC/CP/2013/10/Add.1, Decisión 11/CP.19, Modalidades de los Sistemas Nacionales de Vigilancia
Forestal. Ver además María Eugenia Recio, página 51.
33
Otro factor que requiere ser atendido para una efectiva implementación de REDD+ en
Paraguay tiene relación con la aplicación del marco jurídico en materia ambiental. El
cumplimiento de la normativa ambiental es, en el mejor de los casos, pobre. REDD+ debe
buscar mecanismos para lograr el fortalecimiento institucional de los diversos entes con
injerencia en el tema.
2.6. Tenencia de la tierra
El análisis de la tenencia de la tierra es importante para determinar la viabilidad de los
programas REDD+, los problemas eventuales que pudieran ser enfrentados en la fase de
ejecución, los sujetos interesados en participar y las asignaciones de los pagos por resultado.
De igual manera, el régimen de la tenencia de la tierra tendrá un efecto directo en la
obtención de las inversiones extranjeras. En el contexto REDD+, a diferencia del contexto
nacional de servicios ambientales, se espera que los compradores de los créditos de carbono
sean primordialmente extranjeros.159
La incertidumbre con respecto a dicho régimen incidiría negativamente en la
confiabilidad de los proyectos. Asimismo, si el marco legal no resulta claro, conglomerados
empresariales y políticos podrían obtener derechos para destinar la tierra a otros usos,
dejando de lado la implementación de REDD+.
2.6.1. Marco legal de la tenencia de la tierra en Paraguay
Siguiendo con el esquema sobre regímenes de propiedad de tierra en Paraguay,
propuesto por Ezequiel Santagada en el informe sobre “Problemática de la tenencia de la
tierra en el Paraguay, de cara a la implementación del Programa REDD+”,160
tenemos que los
inmuebles pueden ser:
a) del Dominio público del Estado
Estos bienes comprenden a las bahías, puertos y ancladeros; los ríos y todas las aguas
que corren por sus cauces naturales, y estos mismos cauces; las playas de los ríos; los lagos
navegables y sus álveos; y los caminos, canales, puentes y todas las obras públicas
construidas para utilidad común.161
Según el Código Civil, este tipo de bienes son
inalienables, imprescriptibles e inembargables.
Además de la clasificación del Código Civil, la Carta Orgánica Municipal consagra
como del dominio público de los municipios, entre otros, a bienes tales como las calles,
avenidas, caminos, puentes, pasajes, las plazas, parques, inmuebles destinados a edificios
públicos, ríos y lagos.162
Por otro lado, la Ley 352/1994 crea el régimen jurídico de las áreas
silvestres protegidas (ASP). Aunque no las considera expresamente como parte del dominio
159
Ver Margaret Skutsch et al., “Alternative Models for Carbon Payments to Communities under REDD+: A
Comparison Using the Polis Model of Actor Inducement” (2011) 14 Environmental Science & Policy 140
página143. 160
En archivo con el autor. 161
Ver Código Civil, Art. 1898. 162
Ver Ley No. 3966/2010.
34
público del Estado, la ley concede ciertas características similares. Las ASPs son inalienables
e imprescriptibles.163
Una gran parte de las ASPs, no posee títulos.
b) del Dominio privado del Estado
Son bienes del dominio privado del Estado las islas que se formen en toda clase de
ríos o lagos, los terrenos situados dentro de los límites de la República que carezcan de
dueño; los minerales sólidos, líquidos y gaseosos que se encuentren en estado natural, con
excepción de las sustancias pétreas, terrosas o calcáreas.164
Asimismo, todos los inmuebles
rurales sin dueños son propiedad del INDERT.165
Según el Estatuto Agrario, “los campos
comunales serán inembargables, imprescriptibles, indivisibles e inalienables.”166
c) Propiedad privada
Forman parte de la propiedad privada, las tierras de las comunidades indígenas,167
los
lotes adjudicados bajo el esquema de la reforma agraria,168
las propiedades de las colonias
menonitas.169
Independientemente a la modalidad de dominio, el régimen de tenencia de la
tierra en Paraguay enfrenta numerosos desafíos. Un gran número de tierras no cuenta con la
debida titulación. Existen títulos superpuestos. Cuando existe título de propiedad, muchas
veces las dimensiones obrantes en el documento no coinciden con la extensión real del
inmueble.
2.6.2. Otros desafíos, respecto del enfoque de tenencia de la tierra para REDD+
A las consideraciones arriba mencionadas, cabe agregar a los efectos de la
implementación de REDD+, que los incentivos económicos para la conservación de bosques
deben competir con la rentabilidad actualmente obtenida por otros usos de la tierra, como la
agricultura y la ganadería.
Por otro lado, no es menos importante tener en consideración que en Paraguay existe
una gran desproporción en la distribución de extensiones de tierra, por lo que basar la
implementación de REDD+ en la tenencia de la tierra, podría derivar en otorgar los mayores
beneficios a quienes más tierra detentan en el país; con lo cual no se sostendría la distribución
equitativa de beneficios y la colaboración a la mitigación de la pobreza, como propone
REDD+.
2.6.3. Sugerencias para la implementación de REDD+
A los efectos de que los actuales problemas con el marco legal de la tenencia de la
tierra en Paraguay no resulte un obstáculo para la implementación de REDD+, planteamos las
siguientes sugerencias:
163
Ver Ley No. 352/1994. 164
Ver Código Civil, Art. 1900. 165
Ver Ley No. 2419/2004. 166
Ver Ley No. 1863/2001, Art. 30. 167
Ver Ley No. 904/1981, Estatuto de las Comunidades Indígenas. 168
Ver Ley No. 1863/2001. 169
Ver Ley No. 514/1921.
35
i) no basar el pago en la tenencia de la tierra, sino enfocarlo en el “pago por
resultados”, en base al trabajo o inversión realizada. De esta forma, la
probabilidad de que la distribución sea equitativa se acrecienta; y
ii) pensar en un alcance de implementación “por proyecto”, y no nacional de manera
general. Por ejemplo, implementar REDD+ específicamente sobre las tierras
declaradas Áreas Silvestres Protegidas (ASP). De esta manera, REDD+ se
beneficiaría de la protección legal especial de este tipo de tierras y a su vez,
REDD+ se convertiría en un vehículo para lograr su efectiva implementación, al
solucionar los problemas de falta de mensura y título de estas tierras en particular.
2.7. Salvaguardas Ambientales y Sociales
En la siguiente sección se analizan las salvaguardas ambientales y sociales. Como
bien lo señala Sheila Abed, dichas salvaguardas deben ser examinadas a la luz de la realidad
local de cada país.170
Es por ello que este informe brinda particular atención a las
implicancias del esquema REDD+ para las comunidades indígenas.
2.7.1. Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático
(CMNUCC)
En el contexto de la CMNUCC, los Estados partes han acordado que la mitigación de
las emisiones de GEIs en el sector forestal, incluye medidas tales como:
i) la reducción de las emisiones debidas a la deforestación;
ii) la reducción de las emisiones debidas a la degradación forestal;
iii) la conservación de las reservas forestales de carbono;
iv) la gestión sostenible de los bosques; y
v) el incremento de las reservas forestales de carbono.171
Las medidas de mitigación deben:
i) lograr los objetivos perseguidos por la CMNUCC;
ii) ser compatibles con el objetivo de la integridad ambiental y tener en cuenta las
múltiples funciones de los bosques y otros ecosistemas;
iii) llevarse a cabo de conformidad con las circunstancias, los objetivos y las
prioridades de desarrollo y las capacidades de los países y respetar su
soberanía;
170
Ver Sheila Abed, “Consultoría: Asesora en Políticas Programa ONU REDD – Componente SEAM” (2013),
página 6. 171
Ver FCCC/CP/2010/7/Add.1, Decisión 1/CP.16, Acuerdos de Cancún: Resultado de la Labor del Grupo de
Trabajo Especial sobre la Cooperación a Largo Plazo en el Marco de la Convención.
36
iv) ser compatibles con las necesidades y los objetivos nacionales de desarrollo
sostenible de los Estados Partes;
v) aplicarse en el contexto del desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza,
respondiendo al mismo tiempo al cambio climático;
vi) basarse en resultados;
vii) ser compatibles con las necesidades de adaptación del país;
viii) promover la gestión sostenible de los bosques; y
ix) contar con apoyo financiero.
Al adoptar tales medidas de mitigación, los Estados deben tener en consideración las
siguientes salvaguardas ambientales y sociales:
i) la compatibilidad de las medidas con los objetivos de los programas
forestales nacionales y los acuerdos internacionales;172
ii) la transparencia y eficacia de las estructuras de gobernanza forestal
nacional;
iii) el respeto de los conocimientos y los derechos de los pueblos indígenas y
los miembros de las comunidades locales;173
iv) la participación plena y efectiva de todos los interesados, incluyendo a los
pueblos indígenas;
v) la compatibilidad de las medidas de conservación de los bosques naturales y
la diversidad biológica;
vi) vi) evitar los riesgos de reversión; y
vii) reducir el desplazamiento de emisiones (carbon leakage).174
De acuerdo con el Marco de Varsovia adoptado por la décimo novena Conferencia de
Estados Partes de la CMNUCC, aquellos Estados que obtengan pagos basados en resultados
172
Ver FCCC/CP/2010/7/Add.1, Decisión 1/CP.16, Acuerdos de Cancún: Resultado de la Labor del Grupo de
Trabajo Especial sobre la Cooperación a Largo Plazo en el Marco de la Convención, Apéndice I, Orientación y
Salvaguardas Aplicables a los Enfoques de Política y los Incentivos Positivos para las Cuestiones Relativas a la
Reducción de las Emisiones Debidas a la Deforestación y la Degradación Forestal en los Países en Desarrollo;
y función de la conservación, la Gestión Sostenible de los Bosques y el Aumento de las Reservas Forestales de
Carbono de los Países en Desarrollo, párrafo 2. 173
Ibid. 174
Ibid.
37
deben implementar un sistema con la información más reciente relativa a la forma en que
hayan tenido en consideración las salvaguardas.175
Los Estados han reconocido la importancia de “la participación plena y eficaz”, así
como la contribución del conocimiento de los pueblos indígenas en las medidas de mitigación
del cambio climático mediante la reducción de emisiones de la deforestación y degradación
de los bosques.176
La implementación de cualquier medida tendiente a lograr dichas
reducciones debe tener en consideración las necesidades específicas de los pueblos
indígenas.177
2.7.2. De las salvaguardas con relación a los pueblos indígenas
2.7.2.1.Constitución Nacional
Al reconocer su existencia, nuestra Carta Magna define a los pueblos indígenas como
aquellos “grupos de cultura anteriores a la formación y organización del Estado
paraguayo.”178
El marco constitucional garantiza un sinnúmero de derechos a los pueblos indígenas,
incluyendo:
i) el de “desarrollar su identidad étnica en el respectivo hábitat”;179
ii) el de “aplicar libremente sus sistemas de organización política, social,
económica, cultural y religiosa”;180
iii) el de “la voluntaria sujeción a sus normas consuetudinarias”;181
175
Ver FCCC/CP/2013/10/Add.1, Decisión 9/CP.19, Programa de Trabajo sobre la Financiación basada en los
Resultados para Avanzar en la Plena Realización de las Actividades a que se hace referencia en la Decisión
1/CP.16, párrafo 70, párrafo 4. 176
Ver FCCC/CP/2009/11/Add.1, Decisión 4/CP.15, Orientación Metodológica para las Actividades
Destinadas a Reducir las Emisiones Debidas a la Deforestación y la Degradación Forestal y la Función de la
Conservación, la Gestión de Bosques Sostenible y el Aumento de las Reservas Forestales de Carbono en los
Países en Desarrollo. Ver además FCCC/CP/2010/7/Add.1, Decisión 1/CP.16, Acuerdos de Cancún: Resultado
de la Labor del Grupo de Trabajo Especial sobre la Cooperación a Largo Plazo en el Marco de la Convención,
I, párrafo 7. 177
Ver FCCC/CP/2007/6/Add.1, Decisión 2/CP.13, Reducción de las Emisiones Derivadas de la Desforestación
en los Países en Desarrollo: Métodos para Estimular la Adopción de Medidas (Preámbulo). 178
Ver Constitución de la República del Paraguay, Art. 62. El Convenio No. 169 de la Organización
Internacional del Trabajo define a los pueblos indígenas como aquellos que “[descienden] de poblaciones que
habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la
colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que cualquiera que sea su situación
jurídica, conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas o parte de ellas.”
Ver Ley No. 234/1993, Que Aprueba el Convenio No. 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países
Independientes, adoptado durante la 76° Conferencia Internacional del Trabajo, celebrada en Ginebra el 7 de
Junio de 1989, Art. 1 (b) [Convenio OIT No. 169]. Ver además, Ley No. 370/1994, Que Aprueba el Convenio
Constitutivo del Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe, Art. 1.
Asimismo, La Ley No. 904/1981 considera comunidad indígena “a [un] grupo de familias extensas, clan o grupo
de clanes, con cultura y un sistema de autoridad propios que habla una lengua autóctona y convive en su habita
común.” Ver Ley No. 904/1981, Estatuto de las Comunidades Indígenas, Art 2. 179
Ibid., Art. 63. 180
Ibid., Art. 64. 181
Ibid.
38
iv) a la “propiedad comunitaria de la tierra, en extensión y calidad suficientes para
la conservación y el desarrollo de sus formas peculiares de vida”;182
v) a no ser trasladados de su hábitat sin su consentimiento expreso;183
vi) a “participar en la vida económica, social, política y cultural del país;184
vii) a la exoneración de prestar servicios sociales, civiles o militares;185
viii) En aquello que no sea incompatible con el orden público, el ordenamiento
jurídico paraguayo reconoce a las comunidades indígenas el derecho a aplicar
sus normas consuetudinarias.186
Asimismo, además de reconocer tales derechos a favor de los pueblos indígenas, el
marco constitucional impone ciertas obligaciones al Estado. Éstas guardan relación con el
deber de respetar sus “particularidades culturales” referentes a la “educación formal.”187
Más específicamente, el Estado debe defender a los pueblos indígenas “contra la
regresión demográfica, la depredación de su hábitat, la contaminación ambiental, la
explotación económica y la alienación cultural.”188
2.7.2.2.El Convenio No. 169 de la OIT
En el año 1989, la Organización International del Trabajo adoptó el Convenio No.
169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes. Aunque el Paraguay ha
ratificado dicho instrumento internacional, no existe norma expresa en el derecho positivo
interno que delimite su alcance. Sin embargo, teniendo en consideración que el Convenio
incluye disposiciones de derechos humanos, ellas son de naturaleza auto-ejecutiva. La
ausencia de una norma expresa no puede ser un argumento admisible para negar la existencia
de tales derechos.
El Convenio busca proteger los valores, las prácticas sociales, culturales, religiosas y
espirituales de los pueblos indígenas.189
Para el Convenio, los pueblos indígenas son
acreedores de varios derechos, entre los cuales se destacan el derecho a:
182
Ibid. La Constitución Nacional expresamente establece que es obligación del Estado paraguayo proveer
dichas tierras en forma gratuita a los pueblos indígenas. Además de encontrarse expresamente exonerada de
todo tributo, para la implementación de los proyectos REDD+ resulta necesario recordar que el marco
constitucional dispone que dichas tierras son consideradas “inembargables, indivisibles, intransferibles,
imprescriptibles, no susceptibles de garantizar obligaciones contractuales ni de ser arrendadas.” Ibid. Ver
además Ley No. 3231/2007, Que Crea la Dirección General de Educación Escolar Indígena; Decreto No.
8234/2011, Por el Cual se Reglamenta la Ley No. 3321/07 Que Crea la Dirección General de Educación
Escolar Indígena. 183
Ibid. 184
Ibid., Art. 65. 185
Ibid., Art. 67. Ver además el Convenio OIT N° 169, Art. 11. 186
Ver Ley No. 904/1981, Art. 5. Ver además Ley No. 919/1996, Que Modifica y Amplía Varios artículos de la
Ley No. 904 de Fecha 18 de Diciembre de 1981 Estatuto de las Comunidades Indígenas. 187
Ibid., Art. 66. 188
Ibid. 189
Ver Convenio OIT N° 169, Art. 6.
39
i) ser consultados ante la posible adopción de medidas que los afecten;190
ii) participar en las diversas iniciativas “en la misma medida que otros sectores de
la población”;191
iii) decidir sus propias prioridades;192
y
iv) a la propiedad y posesión de las tierras que tradicionalmente ocupan.193
El Convenio dispone que los derechos a los recursos naturales existentes en las tierras
de los pueblos indígenas “deberán protegerse especialmente.”194
Los “derechos” incluyen la
participación en la utilización, administración y la conservación de los recursos naturales.195
En el caso que el Estado sea el titular sobre los recursos naturales existentes en las
tierras, el Convenio no solamente otorga a los pueblos indígenas el derecho a ser consultado
sobre las medidas a ser adoptadas, sino además el derecho a participar en los beneficios por la
utilización de tales recursos, así como a percibir una indemnización equitativa por cualquier
daño que pudieran sufrir.196
En el Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay, la Corte
Interamericana de Derechos Humanos interpretó que al contener una significación colectiva,
los conceptos de propiedad y posesión de las tierras de las comunidades indígenas “no
necesariamente corresponde a la concepción clásica de propiedad.”197
A pesar de ello dichos conceptos se encuentran incorporados en el derecho a la
propiedad privada reconocido por el Art. 21 de la Convención Interamericana de Derechos
Humanos.198
Así, los pueblos indígenas tienen “derecho al uso y goce de sus bienes,”199
en
atención a su “cultura, usos, costumbres y creencias.”200
Asimismo, el Convenio obliga a los Estados partes a respetar la relación de los
pueblos indígenas con la tierra.201
Los Estados partes deben establecer los mecanismos
necesarios dentro del marco jurídico para que los pueblos indígenas puedan presentar sus
reivindicaciones de tierras.202
190
Ibid., Arts. 2, 3 y 4. 191
Ibid., Art. 6. 192
Ibid., Art. 7. 193
Ibid., Art. 13. Asimismo, el Convenio dispone que los Estados deben adoptar salvaguardas en aquellos casos
en que los pueblos indígenas no sean los ocupantes exclusivos de una determinada propiedad pero que hayan
tenido tradicionalmente acceso a la misma para sus actividades tradicionales de subsistencia. Ibid., Art. 14. 194
Ibid. 195
Ibid. 196
Ibid. 197
Ver Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay
(Sentencia de 29 de marzo de 2006), página 70, online:
http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_146_esp2.pdf [Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa
vs. Paraguay]. 198
Ibid. 199
Ver Convención Interamericana de Derechos Humanos, Art. 21. 200
Ver Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay, página 70. 201
Ver Convenio OIT N° 169, Art. 13. 202
Ibid., Art. 14.
40
Los Estados partes tienen la obligación de impedir que “personas extrañas [a los
pueblos indígenas se aprovechen] de [sus] costumbres o de su desconocimiento de las leyes
por parte de sus miembros para arrogarse la propiedad, la posesión o el uso de las tierras
pertenecientes a ellos.”203
Según la Corte Interamericana de Derechos Humanos, “los derechos territoriales
indígenas abarcan un concepto más amplio y diferente que está relacionado con el derecho
colectivo a la supervivencia como pueblo organizado, con el control de su hábitat como una
condición necesaria para la reproducción de su cultura, para su propio desarrollo y para llevar
a cabo sus planes de vida. La propiedad sobre la tierra garantiza que los miembros de las
comunidades indígenas conserven su patrimonio cultural.”204
En Comunidad Indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay, la Corte Interamericana de
Derechos Humanos dijo que “[l]a cultura de los miembros las comunidades indígenas
corresponde a una forma de vida particular de ser, ver y actuar en el mundo, constituido a
partir de su estrecha relación con sus tierras tradicionales y recursos naturales, no solo por ser
éstos su principal medio de subsistencia, sino además porque constituyen un elemento
integrante de su cosmovisión, religiosidad y, por ende, de su identidad cultural.”205
Al establecer el régimen legal para la regularización de los asentamientos de 10
comunidades indígenas, la Ley No. 1372/1988 definió a dichos asentamientos como “un área
física conformada por un núcleo de casas, recursos naturales, cultivos, plantaciones y su
entorno inmediato, ligados en lo posible a su traducción cultural, atribuyéndose una
superficie mínima de veinte hectáreas.”206
Nótese que el concepto de asentamiento incluye a
los recursos naturales allí existentes.
Los derechos a la participación y la consulta “se aplican de manera general a las
actuaciones del Estado, sin que se limite su ámbito a algún tema en particular. Por ello, el
derecho a la participación y a la consulta se aplican a las iniciativas que está tomando el
Estado en la implementación de REDD+.”207
En el caso que el Estado quisiera llevar adelante una iniciativa bajo el esquema
REDD+ en tierras indígenas no tituladas, pero sobre la cual han venido ejerciendo la posesión
en virtud a un derecho consuetudinario, el Estado debería primeramente realizar las gestiones
necesarias para titular dichas extensiones de tierras a favor de la comunidad indígena en
cuestión.208
203
Ibid., Art. 17 (3). 204
Ver Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Comunidad Indígena Yakye Axa vs. Paraguay
(Sentencia del 17 de Junio de 2005) página 82, online:
http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_125_esp.pdf [Caso Comunidad Indígena Yakye Axa vs.
Paraguay]. 205
Ver Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa vs. Paraguay, página 70. 206
Ver Ley No. 1372/1988, Que Establece un Régimen Para la Regularización de los Asentamientos de las
Comunidades Indígenas, Art. 3. Ver además, Ley No. 43/1989, Por el Cual se Modifican Disposiciones de la
Ley No. 1372/1988, Que Establece un Régimen Para la Regularización de los Asentamientos de las
Comunidades Indígenas, Art. 3. 207
Ver Shoeck & Ramos Urrutia, página 111. 208
Ibid., página 130.
41
Asimismo, si dicha iniciativa fuere desarrollada en tierras donde los pueblos indígenas
han “tenido tradicionalmente acceso para aprovechar los recursos naturales existentes en
ellas, deberá garantizar el derecho a los beneficios.”209
De igual manera, según el Convenio, los Estados deben realizar estudios
conjuntamente con los pueblos indígenas a los efectos de determinar “la incidencia social,
espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas
puedan tener” sobre los mismos.210
En este sentido, en Saramamka v. Surinam, la Corte Interamericana de Derechos
Humanos ha interpretado que los estudios de impacto social y ambiental “deben considerar
los impactos acumulativos que hayan generado otros proyectos y además, deben contener un
Estudio de Impacto en Derechos Humanos.”211
Según la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, estos estudios constituyen “salvaguardas” para garantizar la “subsistencia” de los
pueblos indígenas.212
2.7.2.3.La Declaración de las Naciones Unidas de los Pueblos Indígenas
Según las Naciones Unidas, el proceso de colonización ha conllevado la pérdida de
las tierras, los territorios y los recursos originales de los pueblos indígenas.213
Es por ello que,
a los efectos de respetar y promover sus derechos intrínsecos, y en particular a los
relacionados a sus tierras, territorios y recursos,214
en el año 2007 la Asamblea General de las
Naciones Unidas ha adoptado la Declaración sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas
(Declaración).
Para la Declaración, el “respeto de los conocimientos, las culturas y las prácticas
tradicionales indígenas contribuye al desarrollo sostenible y equitativo y a la ordenación
adecuada del medio ambiente.”
La Declaración reconoce un sinnúmero de derechos a favor de los pueblos indígenas,
a saber:
i) a ser consultados; 215
ii) a participar en los programas económicos y sociales que les conciernan;216
209
Ibid. 210
Ver Convenio OIT N° 169, Art. 8 211
Ver Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Saramamka vs. Surinam, Interpretación de la
Sentencia de Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 12 de agosto de 2008,
Serie C No. 185, párrafo 154. 212
Ver Corte Interamericana de Derecho Humanos, Caso Sarayacu vs. Ecuador, párrafo 205. 213
Ver Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, 107a sesión plenaria,
13 de Septiembre de 2007, online:
http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/DRIPS_es.pdf. 214
Ibid. 215
Ibid., Art. 32 (2). En materia ambiental, un ejemplo exitoso de proceso consultivo con las comunidades
indígenas constituye el procedimiento para la otorgamiento de licencias para la producción de carbón vegetal.
Ver SEAM, Resolución No. 90/2009, Por el Cual se Establece los Términos de Referencia para el
Otorgamiento de Licencias Ambientales para la Producción de Carbón Vegetal por parte de Comunidades
Indígenas de la Región Occidental, Chaco Paraguayo, de fecha 3 de Agosto de 2009. Ver además Ley No.
3232/2007, De Asistencia Crediticia a las Comunidades Indígenas, Art. 10.
42
ii) al mejoramiento de sus condiciones económicas y sociales;217
iii) a poseer, utilizar y desarrollar y controlar las tierras, territorios y recursos;218
iv) a una reparación por los recursos que tradicionalmente hayan poseído u
ocupado;219
v) a determinar y elaborar las prioridades y estrategias para el desarrollo o la
utilización de sus tierras o territorios y otros recursos;220
y
vi) a recibir asistencia financiera y técnica.221
Asimismo, según la Declaración, estos derechos son “indispensables para [la]
existencia, bienestar y desarrollo integral” de los pueblos indígenas.222
En este contexto, los
Estados deben asegurar el reconocimiento y la protección jurídica de las tierras, territorios y
recursos,223
así como establecer mecanismos para la prevención y al resarcimiento de “todo
acto que tenga por objeto o consecuencia desposeer [a los pueblos indígenas]” de los
mismos.224
Desde un punto de vista estrictamente jurídico, las declaraciones de las Naciones
Unidas, por lo general, no son vinculantes. Ahora bien, ellas son ciertamente indicativas de la
posición predominante de la comunidad internacional con respecto a un tema determinado.
Además, en muchos casos, dichas declaraciones reconocen derechos humanos que han sido
incorporados con anterioridad en otros instrumentos internacionales.
2.7.2.4.Recomendaciones con relación a los pueblos indígenas
El Estado debe consultar cualquier iniciativa bajo el esquema REDD+ que afecte las
tierras de propiedad o sobre las cuales los pueblos indígenas ejerzan la posesión en virtud de
un derecho consuetudinario.
El derecho a la propiedad y la posesión del territorio de los pueblos indígenas
comprende además el derecho a la participación en la utilización de los recursos naturales,225
los cuales a su vez incluyen a aquellos renovables y no renovables.226
REDD+ no podría
generar diferencias socioeconómicas en perjuicio de los pueblos indígenas.227
216
Ver Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, 107a sesión plenaria,
13 de Septiembre de 2007, online:
http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/DRIPS_es.pdf, Art. 23. 217
Ibid., Art. 21 (1). 218
Ibid., Art. 26 (2). 219
Ibid., Art. 28. 220
Ibid., Art. 32. 221
Ibid., Art. 39. 222
Ibid. 223
Ibid., Art. 26 (3). 224
Ibid., Art. 8 (2). 225
Ver Shoeck & Ramos Urrutia, página 100. 226
Ibid., página 95. 227
Ver Convenio OIT N° 169, Arts. 2, 3 y 4.
43
La participación efectiva de los pueblos indígenas en iniciativas REDD+ pudiera
lograrse a través de la inclusión de sus representantes en el mecanismo de gobernanza del
fideicomiso comentado más abajo.
2.8. Financiación
Aunque REDD+ ha sido extensamente debatido en el contexto de las negociaciones
internacionales de la CMNUCC, a la fecha no existe consenso sobre cómo el mecanismo será
financiado en el corto, mediano y largo plazo.228
En este sentido, aunque el Marco de Varsovia ha brindado a los países en desarrollo
mayor claridad con respecto a los requerimientos metodológicos a la hora de implementar
iniciativas REDD+, los incentivos financieros para inducir a una participación efectiva
todavía continúan ausentes en el esquema.229
Los analistas internacionales consideran que podría existir un sinnúmero de fuentes de
financiamiento,230
pudiendo proceder de múltiples fuentes públicas, privadas, nacionales,
bilaterales y multilaterales.231
Entre otras, las fuentes de financiamiento podrían incluir a:
i) los créditos de carbono generados por los países como resultado de una
reducción de sus emisiones;
ii) recursos proporcionados en donación ya sea por un actores públicos como
privados;
iii) mecanismos de comercio de emisiones (ETS), voluntarios u obligatorios,
ya sean nacionales o regionales.232
2.8.1. Canalización de los Recursos. Posibles Esquemas
Como lo mencionan Shoeck & Ramos Urrutia, “[l]as iniciativas REDD+ involucran a
muchos actores: instituciones internacionales, gobiernos, autoridades regionales y locales,
bancos, empresas, ONG, pueblos indígenas y la sociedad civil en general, sin que las
relaciones entre estos actores sean reguladas de manera clara.”233
Hasta la fecha, las negociaciones internacionales han dejado librado a los Estados la
modalidad de la canalización de los recursos de pagos por resultados obtenidos con motivo de
la implementación de REDD+.
Aquí los Estados tendrían tres opciones a considerar:
228
Ver Knox, página 5; Shoeck & Ramos Urrutia, página 108. 229
Ver María Eugenia Recio, página 40. 230
Ibid. 231
Ver FCCC/CP/2013/10/Add.1, Decisión 9/CP.19, Programa de Trabajo sobre la Financiación Basada en los
Resultados para Avanzar en la Plena Realización de las Actividades a que se hace Referencia en la Decisión
1/CP.16, párrafo 70, párrafo 1. 232
Ibid. 233
Ver Shoeck & Ramos Urrutia, página 109.
44
i) un esquema descentralizado;
ii) un esquema centralizado; o
iii) un esquema mixto.
En el esquema descentralizado, los participantes privados acceden directamente a los
pagos por resultados con una mínima intervención del Estado. Bajo este esquema, el rol del
Estado quedará probablemente reducido a actividades relacionadas con el monitoreo,
verificación y supervisión de los bosques, así como cierta certificación de las tareas
realizadas por el participante privado. Desde la perspectiva del mismo, la gran ventaja de este
esquema radicaría en la mayor agilidad a la hora de recibir los pagos, ya que se evita en gran
medida la burocracia estatal.
Por otro lado, desde la perspectiva del Estado, este esquema podría presentar tres
problemas puntuales, a saber:
i) limita el rol del Estado;
ii) dificulta el robustecimiento institucional de los órganos de aplicación; y
iii) dificulta la utilización de los recursos por pagos por resultados para atender las
salvaguardas.
En el esquema centralizado, todos los recursos obtenidos son canalizados única y
exclusivamente a través del Estado, quien luego distribuirá los beneficios, en atención a
ciertos criterios que, al menos en principio, deberían tener en consideración:
i) las actividades realizadas por el participante privado;
ii) la necesidad del fortalecimiento institucional de los entes con injerencia en las
cuestiones relativas a los proyectos REDD+ y
iii) la observancia de las salvaguardas. Shoeck & Ramos Urrutia sostienen que
“[e]l involucramiento del Estado garantizaría que se tome sistemáticamente en
cuenta la opinión de los [pueblos] indígenas y, de ser necesario, que se logre
su consentimiento.”234
Desde el punto de vista del Estado, la gran ventaja de este esquema radica en el hecho
que los fondos obtenidos no serían única y exclusivamente utilizados para distribuir
beneficios al participante privado, sino que se atenderían otros aspectos que pudieran ser
considerados importantes desde una perspectiva de política pública ambiental. Otra ventaja
estaría dada por el hecho que se reforzaría el rol del ente fiscalizador.235
Ahora bien, desde la perspectiva del participante privado, el gran riesgo de este
esquema sería que la burocracia estatal imperante imposibilite el recupero de la inversión
234
Ver Shoeck & Ramos Urrutia, página 127. 235
Ibid., página 127.
45
realizada. Si ello fuera así, se constituiría en un considerable desincentivo para la
implementación de proyectos orientados a evitar la deforestación y degradación de los
bosques.
Además de ello, se debe tener en cuenta que varios autores son de la opinión que
múltiples iniciativas bajo el esquema REDD+, con múltiples mecanismos de financiación y
múltiples donantes, continuarán existiendo y no necesariamente dentro del esquema de la
CMNUCC.236
Una tercera alternativa sería adoptar un esquema mixto, donde pudiera existir una
marcada influencia del sector estatal pero con participación de los actores privados en la
canalización de los fondos. Ello se podría lograr siguiendo los delineamientos del caso
FONACIDE más abajo comentado.
2.8.2. Algunos Fondos en la Legislación Paraguaya
A los efectos de alcanzar fines específicos, el ordenamiento jurídico paraguayo ha
instituido una gran variedad de fondos, los cuales no son exclusivos del sector ambiental.
Más abajo se describen las principales características de varios fondos. Posteriormente, se
analizan las limitaciones que dichos fondos pudieran presentar para canalizar recursos
obtenidos mediante la implementación de proyectos REDD+.
Por la relevancia que pudiera tener como modelo de administración, gestión y manejo
en la canalización de recursos financieros, particular atención es dada al FONACIDE.
2.8.2.1.Fondo Rotatorio de SENASA
Además de establecer el Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental (SENASA), la
Ley 369/1972 (Ley 369) instituyó un fondo rotatorio.237
Según esta Ley, los recursos para dicho Fondo solamente pueden ser utilizados para
dos fines específicos:
i) el pago de amortizaciones e intereses de los préstamos y el financiamiento
de equipos; y
ii) la adquisición de materiales de construcción y el pago de mano de la
obra.238
La Ley 369 identifica los recursos que forman parte del Fondo.
Ellos son:
i) aquellos provenientes de préstamos de organismos nacionales e
internacionales;
236
Ver María Eugenia Recio, página 67. 237
Ver Ley No. 369/1972, Que Crea el Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental SENASA, Arts. 1 & 40. 238
Ibid., Art. 41.
46
ii) las tarifas y los intereses abonados por los beneficiarios del SENASA;
iii) las donaciones; y
iv) otros ingresos extraordinarios.239
2.8.2.2.Fondo Nacional de Protección Fitosanitaria
Inicialmente administrado por el Ministerio de Agricultura y Ganadería (MAG), la
Ley 123/1991 (Ley 123) estableció el Fondo Nacional de Protección Fitosanitaria.240
El Fondo tuvo dos objetivos centrales;
i) atender los gastos extraordinarios de los programas anuales realizados por
la autoridad de aplicación que determinaba el MAG; y
ii) abonar a los propietarios las indemnizaciones resultantes por la destrucción
de plantas y productos con motivo de la realización de las campañas
fitosanitarias, siempre y cuando dichos propietarios hubieran cumplido con
la reglamentación vigente.241
El Fondo estuvo conformado por:
i) lo producido por las infracciones y faltas;
ii) las donaciones; y
iii) el importe proveniente de las tasas cobradas por la prestación de servicios en
el marco de la Ley 123.242
Posteriormente, la Ley 2459/2004 (Ley 2459) eliminó dicho fondo.243
2.8.2.3.Fondo Nacional de Sanidad y Calidad Vegetal y de Semillas
El Fondo Nacional de Sanidad y Calidad Vegetal y de Semillas fue creado por la Ley
2459.244
Sus recursos son utilizados para:
i) las situaciones de emergencia fitosanitarias;
ii) el pago de las indemnizaciones a propietarios de cultivos como resultante de
campañas de erradicación de plagas;
239
Ibid., Art. 40. 240
Ver Ley No. 123/1991, Que Adopta Nuevas Formas de Protección Fitosanitarias, Art. 37. 241
Ibid., Arts. 11 & 39. 242
Ibid., Art. 37. 243
Ver Ley No. 2459/2004, Que Crea el Servicio Nacional de Calidad y Sanidad Vegetal, Art. 45. 244
Ibid., Art. 18.
47
iii) los pagos por remuneraciones suplementarias de los funcionarios del Servicio
Nacional de Calidad y Sanidad Vegetal y de Semillas (SENAVE);
iv) la provisión de insumos y reactivos laboratoriales; y
v) programas y acciones de emergencias declaradas por el SENAVE.245
2.8.2.4.Fondo Especial de Conservación de la Vida Silvestre
A cargo del MAG, la Ley 96/1992 estableció el Fondo de Conservación de la Vida
Silvestre. Según la Ley 96, los recursos del Fondo deben ser “exclusivamente destinados para
las actividades de conservación de los recursos naturales.”246
Los recursos del Fondo provienen de:
i) multas por infracciones a la ley;
ii) subastas de productos obtenidos en decomisos;
iii) las partidas asignadas por el Presupuesto General de la Nación (PGN);
iv) los subsidios, legados y donaciones; y
v) otros ingresos adicionales.247
2.8.2.5.Fondo Especial de las Áreas Silvestres Protegidas Bajo Dominio Público
La Ley 352/1994 (Ley 352) crea el Fondo Especial de las Áreas Silvestres Protegidas
Bajo Dominio Público, a cargo de la Dirección de Parques Nacionales y de Vida Silvestre,
dependiente del Gabinete del Vice-Ministro de Recursos Naturales y Medio Ambiente del
MAG.248
La Ley 352 dispone que los recursos del Fondo deberán ser “destinados para
actividades y programas relacionados con la administración de las Áreas Silvestres
Protegidas bajo dominio público.”249
Asimismo, el Fondo está compuesto por los siguientes recursos:
i) tasas, contribuciones, bonos y regalías;
ii) recursos creados por leyes específicas;
iii) los subsidios, donaciones y legados recibidos;
245
Ver Ley No. 4866/2013, Que Amplía el Artículo 6 y Modifica el Artículo 20 de la Ley No. 2459/04, Que
Crea el Servicio Nacional y Sanidad Vegetal y de Semillas (SENAVE), Art. 1. 246
Ver Ley No. 96/1992, De Vida Silvestre, Art. 20. 247
Ibid., Arts. 18 & 19. 248
Ver Ley No. 352/1994, De Áreas Silvestres Protegidas, Art. 51. 249
Ibid., Art. 53.
48
iv) indemnizaciones;
v) préstamos reembolsables y no reembolsables;
vi) montos cobrados por vía judicial; y
vii) otros ingresos.250
2.8.2.6.Fondo de Desarrollo Forestal
La Ley 422/1973 instituyó el Fondo Forestal.251
Dicho fondo se encuentra orientado a
financiar programas del Servicio Forestal Nacional.252
Entre otros, integran el fondo el aporte
inicial del Estado, las asignaciones anuales del PGN, lo producido por las tasas, cánones del
aprovechamiento de bosques fiscales,253
así como las multas, comisos, subastas,
indemnizaciones, peritajes, estudios y servicios técnicos realizados a particulares, legados y
donaciones, préstamos obtenidos de instituciones nacionales e internacionales y lo producido
de la recaudación por ventas de productos y sub-productos forestales.254
Inicialmente, el Fondo Forestal estuvo a cargo del Servicio Forestal Nacional.
Posteriormente, la Ley 3464/2008 (Ley 3464) dio origen al Instituto Forestal Nacional
(INFONA).255
Al establecer sus atribuciones, la Ley dispuso que el INFONA administre “el
Fondo Forestal.”256
2.8.2.7.Fondo Ambiental del Sistema Nacional del Ambiente
La Ley 1561/2000 (Ley 1561) dispuso que el Sistema Nacional del Ambiente
(SISNAM) debiera contar con un fondo ambiental. Dicha ley encomendó a la SEAM la
misión de elaborar un proyecto de ley para su creación y funcionamiento.257
Asimismo, la Ley No. 3001/2006 asignó a dicho fondo “la administración de los
recursos derivados de los servicios ambientales y la definición e implementación de políticas
250
Ibid., Arts. 49 & 50. 251
Ver Ley No. 422/1973, Ley Forestal, Art. 48 252
Ibid. 253
Ver Decreto No. 11681/75, Art. 38. 254
Ibid. El Proyecto de Ley No. 542/1995, el cual pretendía derogar la Ley No. 422/1973 y que fuera
últimamente vetado, establecía que el fondo podría disponer de aquellos recursos no utilizados en ejercicios
anteriores, siempre y cuando exista una autorización legal. El 60% de lo recaudado por el fondo debe ser
destinado a programas de reforestación o recuperación y áreas degradadas, mientras que el restante 40% debe
ser orientado a la adquisición de equipamientos, investigación y enseñanza, adquisición de bosques y tierras
forestales. Ver Proyecto de Ley No. 542/1995, De Los Recursos Naturales, Arts. 83 y 86. Ver Decreto del Poder
Ejecutivo No. 8.661/1995 de fecha 22 de Mayo de 1995. 255
Ver Ley No. 3464/2008, Que Crea el Instituto Forestal Nacional – INFONA, Art. 1. 256
Ibid., Art. 5 (h). Según el Art. 64 de la Ley No. 422/1973, “los fondos provenientes de aplicación de esta ley,
serán recaudados y utilizados exclusivamente por el Servicio Forestal Nacional.” Si los proyectos REDD+ de
reforestación o disminución de la deforestación se realizan dentro de lo que es la reserva legal de bosques
dispuesta en la Ley 422 - es decir, se implementa un proyecto REDD+ para cumplir con esa reserva legal -,
podría argüirse que, en virtud al Art. 64 los fondos provenientes de dichos proyectos deberían ser destinados al
INFONA. 257
Ver Ley No. 1561/2000, Que Crea el Sistema Nacional del Ambiente, el Consejo Nacional del Ambiente y la
Secretaria del Ambiente, Art. 36.
49
para la retribución en concepto de prestación de servicios ambientales.”
258 Ahora bien, como
el proyecto de ley en cuestión nunca fue aprobado por el Congreso Nacional, el fondo no ha
sido implementado.
2.8.2.8.Fondo Fiduciario – Instituto Paraguayo de Tecnología Agraria
La Ley 3788/2010 (Ley 3788) que crea el Instituto Paraguayo de Tecnología Agraria
(IPTA)259
establece un fondo fiduciario destinado “a la captación de recursos nacionales e
internacionales para el apoyo a la generación de tecnología agraria.”260
La Ley 3788 dispone que el “fideicomiso preferentemente estará compuesto por los
recursos provenientes de países u organismos acreedores del Paraguay, en concepto de canje
de deudas externas por inversión en investigación, desarrollo, difusión de tecnología para el
desarrollo agrario y bienestar rural.”261
El fideicomiso puede incluir “donaciones, ingresos
especiales, extraordinarios y otros recursos provenientes de otras fuentes que de forma lícita
puedan destinarse a su constitución.”262
Según la Ley 3788, el fideicomiso deberá ser administrado por entidades bancarias.263
A la fecha, las siguientes entidades bancarias cuentan con autorización del Banco Central del
Paraguay para llevar adelante tareas fiduciarias: Banco Atlas, Banco Familiar, Banco
Continental, Banco Interfisa, Banco Visión. En virtud a una reforma legislativa introducida
en su Carta Orgánica, la Agencia Financiera de Desarrollo también puede “actuar como
fideicomitente, fiduciario y beneficiario en negocios fiduciarios relacionados con su objeto
social.”264
La Ley 3788 dispone que el “funcionamiento del fondo será reglamentado por
Decreto del Poder Ejecutivo.”265
A la fecha, tal reglamentación no ha sido adoptada, no
habiéndose implementado el fondo fiduciario.
2.8.2.9.Fondo Rotativo Especial – Crédito Agrícola de Habilitación
A los efectos de facilitar el acceso de los pueblos indígenas a los programas de crédito
y desarrollo integrado, en el año 2007, el Congreso Nacional aprobó la Ley 3232/2007 (Ley
3232).266
Entre otras cosas, la Ley 3232 crea un Fondo Rotativo Especial a ser administrado
por el Crédito Agrícola de Habilitación.267
Para cumplir con su objeto, la Ley 3232 destinó
Gs. 4.500.000 millones del PGN.
2.8.2.10. Fondo de Pensión Alimentaria
258
Ver Ley No. 3001/2006, De Valoración y Retribución de los Servicios Ambientales, Art. 5. 259
Ver Ley No. 3788/2010, Que Crea el Instituto Paraguayo de Tecnología Agraria, Art. 1. 260
Ibid., Art. 45. 261
Ibid., Art. 46. 262
Ibid. 263
Ibid. 264
Ver Ley No. 3330/07, Que Modifica los Artículos 1, 3, 5, 6 y 14 de la Ley No. 2640/05, Que Crea la Agencia
Financiera de Desarrollo, Art. 1. Ver además Ley No. 2640/2005, Que Crea la Agencia Financiera de
Desarrollo, Art. 1. 265
Ibid. 266
Ver Ley No. 3232/2007, De Asistencia Crediticia a las Comunidades Indígenas, Art. 1. 267
Ibid., Art. 13.
50
La Ley No. 3728/2009 (Ley 3728) instituyó el Fondo de Pensión Alimentaria para
Personas Adultas en Situación de Pobreza.268
A través del fondo, el cual se encuentra a cargo
de la Dirección de Pensiones no Contributivas del Ministerio de Hacienda, el Estado otorga
pensiones mensuales a personas mayores de 65 años de edad que se encuentran en situación
de pobreza.269
Los recursos destinados al fondo del PGN solo pueden ser utilizados para tal
objeto.270
La Ley 3728 contempla la posibilidad que el Estado gestione convenios con
organismos nacionales e internacionales a fin de obtener y acrecentar los recursos del
fondo.271
2.8.3. El Caso FONACIDE
A pesar de las recientes críticas, una de las novedades más positivas en cuanto a
fondos autónomos se refiere, lo constituye el Fondo Nacional Para la Inversión Pública y
Desarrollo (FONACIDE).272
De acuerdo con la Ley 4758/2012 (Ley 4758), el FONACIDE se
financia íntegramente con la suma resultante de la compensación anual abonada por el Brasil
por la utilización de energía eléctrica, en el marco del Tratado de Itaipú - pago adicional que
fuera acordado por el intercambio de Notas Reversales en el 2009.273
Se estima que dicha
compensación anual asciende a la suma de Dólares Estadounidenses Trescientos Sesenta
Millones (US$ 360.000.000).
La Ley 4758 no solamente establece los destinatarios de los recursos provenientes de
la compensación brasilera (e.g., Tesoro Nacional, Fondo para la Excelencia de la Educación,
Gobiernos Departamentales y Municipales, AFD, Fondo Nacional para la Salud), sino que
además especifica las áreas en las que tales recursos deberán ser utilizados.274
Por ejemplo, los Gobiernos Departamentales y las Municipales son acreedores del
25% de los recursos del FONACIDE. Ahora bien, la Ley 4758 obliga a que dichos recursos
sean utilizados en:
i) un 50% al financiamiento de proyectos de infraestructura en Educación
(e.g., construcción y mantenimiento de centros educativos); y
ii) el 30% al financiamiento de proyectos de almuerzo escolar.275
De igual manera, la Ley 4758 crea un Fondo Fiduciario para la Excelencia de la
Educación y la Investigación (Fondo).276
El Estado Paraguayo es el fideicomitente y
268
Ver Ley No. 3728/2009, Que Establece el Derecho a la Pensión Alimentaria para las Personas Adultas
Mayores en Situación de Pobreza, Art. 5 269
Ibid., Arts. 1, 2 & 7. 270
Ibid., Art. 7. 271
Ibid., Art. 8 (d). 272
Ver Ley No. 4758/2012, Que Crea el Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo (FONACIDE) y el
Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación, Art. 1. 273
Ver Ley No. 3923/2009, Que Aprueba el Acuerdo por Notas Reversales entre la República del Paraguay y la
República Federativa del Brasil relativa al Valor Establecido en el Numeral III. 8 del Anexo C del Tratado de
Itaipú. 274
Ver Ley No. 4758/2012, Art. 3. 275
Ibid., Art. 4. 276
Ibid., Art. 9.
51
beneficiario del Fondo.
277 La calidad de fiduciario ha sido encomendada a la AFD.
278 La Ley
incluso fija la remuneración anual de la AFD, la cual no podrá exceder del 1% del patrimonio
del Fondo.279
Aunque el fondo se encuentra principalmente compuesto por el 30% de los recursos
que el FONACIDE destinará,280
la Ley 4758 contempla la posibilidad de incluir donaciones,
otros recursos asignados por el PGN, devolución de los financiamientos de becas, así como el
rendimiento de las inversiones que dicho fondo pudiera realizar.281
La Ley 4758 solamente
autoriza inversiones a través de la compra de Letras de Regulación Monetaria (LRM) u otros
instrumentos de corto plazo del Banco Central del Paraguay (BCP)282
o el Tesoro Nacional
(e.g., Ministerio de Hacienda - bonos).283
Quizás una de las mayores innovaciones de la Ley 4758 constituya el hecho que
aquellos recursos que no sean utilizados por el Fondo en un ejercicio fiscal determinado, no
son devueltos al Ministerio de Hacienda.284
La Ley expresamente dispone que dichos
recursos permanezcan en el Fondo.285
Aquí se debe tener presente que, como regla general, de acuerdo con la Ley de
Administración Financiera, para el 31 de Diciembre de cada ejercicio, los saldos generales en
cuentas bancarias de los organismos y entes del Estado deben retornar a su cuenta de origen
(Ministerio de Hacienda).286
Ésta es una diferencia sustancial con respecto a los otros fondos
comentados más arriba.
La Ley 4758 define claramente los objetivos del Fondo. Entre otros, éste tendrá como
objeto financiar programas relacionados con:
i) incorporación de tecnologías de la información y comunicación en el
sistema educativo;
ii) programas de apoyo para el mejoramiento de la calidad de la formación de
los docentes;
iii) programas de mejoramiento de la oferta educativa, en escuelas, colegios e
institutos de formación docente del sector oficial;
iv) programas de atención integral a la primera infancia; y
277
Ibid. 278
Ibid., Art. 13. 279
Ibid. 280
Ibid., Art. 3 (b). 281
Ibid., Art. 9. 282
A la fecha, las LRM constituyen los únicos instrumentos económicos a corto plazo que emite el BCP. 283
Ibid. 284
Ibid., Art. 11. 285
Ibid. 286
Ver Ley No. 1535/1999, Administración Financiera del Estado, Art. 28. Ver además Decreto No. 8127/2000,
“Por el cual se establecen las disposiciones legales y administrativas que reglamentan la implementación de la
Ley N° 1535/99, “de Administración Financiera del Estado”, y el funcionamiento del sistema integrado de
administración financiera-SIAF”, Art. 40.
52
v) el otorgamiento de becas de estudio para la formación superior.
287
En la práctica, al delinear las áreas en las cuales deberán ser realizadas las
inversiones, la Ley 4758 blinda los recursos financieros. Las presiones políticas, ya sean éstas
endógenas o exógenas, tendrán una injerencia mínima en la utilización de los recursos para
las actividades y los programas objetos del Fondo.
Además, la Ley 4758 dispone el mecanismo de gobernanza público – privada del
Fondo, el cual se rige por un Consejo de Administración integrado por:
i) Ministerio de Hacienda;
ii) Ministerio de Educación y Cultura;
iii) Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social;
iv) el Secretario Ejecutivo de la Secretaría Técnica de Planificación (STP);
v) el Presidente del CONACYT; y
vi) cuatro personas de reconocida solvencia moral con experiencia en
educación.288
Dichas personas participan con voz pero sin voto. La Ley 4758
también fija las funciones de dicho Consejo.289
2.8.4. Características de los Fondos
En teoría, un fondo debería ser un vehículo económico-jurídico utilizado con el objeto
de captar, administrar y destinar recursos financieros, ya sean públicos, privados, nacionales
o internacionales para la consecución de un determinado objetivo. Con excepción del caso
FONACIDE, en la práctica, los fondos comentados más arriba funcionan como meras cuentas
específicas dentro del PGN con cierta especificidad en cuanto a su objeto. Dichos fondos no
son autónomos.
Lo que el marco jurídico hace es brindar cierta orientación en cuando al fin, y en
algunos casos, la manera en que los recursos deberían ser utilizados. En la práctica esto
resulta similar al destino que algunas leyes dan a las multas percibidas con motivo de la
aplicación del marco normativo a una determinada actividad. Por ejemplo, la Ley No.
4014/2010 ordena que “los fondos recaudados por imposición de multas [e.g., quemas que no
observan los requisitos legales] serán destinados a solventar las funciones” de la Red
Paraguay de Prevención, Monitoreo y Control de Incendios.290
Si bien es cierto que en todos los casos los fondos aquí comentados han sido creados
para fines específicos, el marco jurídico no ha proporcionado la flexibilidad necesaria para
canalizar y administrar los recursos financieros.
287
Ibid., Art. 12. 288
Ibid., Art. 14. 289
Ibid., Art. 16. 290
Ver Ley No. 4014/2010, De Prevención y Control de Incendios, Arts. 4 & 11.
53
Casi ninguno de dichos casos ha sido un éxito. Otra limitante de los fondos radica en
el hecho que si el órgano encargado de la administración del fondo no utiliza dichos recursos
al finalizar el ejercicio fiscal, los mismos deben necesariamente retornar a las arcas del
Ministerio de Hacienda. En la práctica, dichos fondos no escapan a la burocracia estatal.
En consideración a lo expuesto precedentemente, no se alcanza a observar que los
fondos comentados más arriba puedan ser de utilidad para la efectiva implementación de los
proyectos REDD+ y la adecuada canalización de los pagos por resultados. Bien es sabido que
REDD+ debe canalizar los incentivos que el Estado reciba a las comunidades afectadas para
la implementación de tales iniciativas sean efectivas.291
2.8.5. Una Alternativa Diferente – Un Fideicomiso para REDD+ en Paraguay
La implementación de proyectos REDD+ debería, tarde o temprano, atraer un flujo
significativo de recursos financieros. Gran parte de la credibilidad del sistema se basará en el
vehículo legal para captar, administrar y canalizar los recursos obtenidos. En atención a ello,
una alternativa que debería ser explorada es la constitución de un fideicomiso. Ello requerirá
de una ley expresamente sancionada por el Congreso Nacional.
El fideicomiso presenta tres grandes ventajas. En primer lugar, el fideicomiso
constituye un excelente vehículo legal para blindar recursos para la consecución de un
determinado fin. En segundo lugar, con su constitución, todos los fondos que pudieran ser
obtenidos, tanto de fuentes nacionales, internacionales, públicas o privadas, forman parte de
un patrimonio autónomo, inembargable.292
Ello quiere decir que todos los bienes
fideicomitidos –que forman parte del fideicomiso– no constituyen prenda común de los
acreedores del fiduciario ni del fidecomitente o instituyente. En tercer lugar, la formación de
un patrimonio autónomo implicaría que aquellos recursos que no hubiesen sido utilizados
dentro de un determinado ejercicio fiscal, pudieran permanecer en el fondo. Ello quiere decir
que no retornarían a las arcas del Ministerio de Hacienda.
Bajo el esquema del fideicomiso, el fideicomitente podría ser el Estado Paraguayo, a
través de la SEAM y/o el INFONA. Al igual que en el caso del FONACIDE, la AFD pudiera
actuar como agente fiduciario. La ley que instituya el fideicomiso podría también determinar
la remuneración que debiera recibir la AFD por ejercer tal rol.
Además, la ley constitutiva del fideicomiso determinaría su finalidad, origen y destino
de los fondos, el mecanismo de gobernanza, así como la forma en que se distribuirán los
pagos por resultados que se generen con motivo de la implementación de los proyectos
REDD+. El fideicomiso podría contener reglas específicas relativas a la implementación de
las salvaguardas, en atención a las decisiones de la CMNUCC. La gobernanza del
fideicomiso podría estar integrada tanto por actores públicos como privados. La presencia de
actores privados pudiera otorgar mayor dinamismo al manejo del fondo.
291
Ver Margaret Skutsch et al., “Alternative Models for Carbon Payments to Communities under REDD+: A
Comparison Using the Polis Model of Actor Inducement” (2011) 14 Environmental Science & Policy 140
página 141. 292
Ver Ley No. 921/1996, De Negocios Fiduciarios, Arts. 1 & 10.
54
Como el instituto del fideicomiso requerirá necesariamente aprobación del Congreso
Nacional, en dicha ley se podría abordar los problemas jurídicos relacionados con la
implementación de REDD+ (e.g. derechos sobre el carbono, gobernanza forestal).
Este fideicomiso presupondría un sistema centralizado o mixto en la administración
de los recursos financieros obtenidos con motivo de la implementación REDD+, donde los
mismos son canalizados primordialmente a través del Estado, pero donde también pudiera
existir una activa participación de actores del sector privado.
3. Definiciones legales
La siguiente sección del informe contiene algunas definiciones legales contenidas en
nuestra legislación que podrían ser aplicables en la implementación de proyectos REDD+.
Entre otras, se incluyen los siguientes términos293
s:
- Área Silvestre Protegida (ASP): “toda porción de territorio nacional comprendido dentro
de los límites bien definidos, de características naturales o seminaturales, que se somete a un
manejo de sus recursos para lograr objetivos que garanticen la conservación, defensa y
mejoramiento del ambiente y de los recursos naturales involucrados. Las Áreas Silvestres
Protegidas podrán estar bajo dominio nacional, departamental, municipal o privado, en
donde los usos a que puedan destinarse y las actividades que puedan realizarse deberán
estar acordes con las disposiciones de la presente ley y sus reglamentos independientemente
al derecho de propiedad sobre las mismas.”294
- Bosque: Definición 1) “Ecosistema nativo o autóctono, intervenido o no, regenerado por
sucesión natural u otras técnicas forestales, que ocupa una superficie mínima de dos
hectáreas, caracterizadas por la presencia de árboles maduros de diferentes edades, especies
o porte variado, con uno o más doseles que cubran más del 50% (cincuenta por ciento) de
esa superficie y donde existan más de sesenta árboles por hectáreas de quince o más
centímetros de diámetro medido a la altura del pecho (DAP).”295
Definición 2) “Todo
agrupamiento vegetal en el que predominen árboles incluyendo además los suelos, las aguas
y la vida silvestre asociada a ellos.”296
- Bosque nativo degradado: “Es aquel que ha sido aprovechado con anterioridad a la
entrada en vigencia a la Ley Nº 536/95 y presenta niveles de productividad inferiores a los
estándares medios de su tipo forestal o especie; y que además, por calidad de sitio,
estructura y composición de especies, están disminuidos en su potencial productivo.”297
- Forestación: “La acción de establecer bosques, con especies nativas o exóticas en terrenos
que carezcan de ellas o donde son insuficientes.”298
293
El orden de exposición es alfabético. 294
Ver Ley No. 352/1994 de Áreas Silvestres Protegidas, Art. 4. 295
Ver Ley No. 2.524/2004 de Prohibición en la región Oriental de las actividades de transformación y
conversión de superficies con cobertura de bosque, Art. 5. y Decreto No. 10.247/2007 por el cual se reglamenta
parcialmente los artículos 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 12, y 13 de la ley 3.001/06 "de valoración y retribución
de los servicios ambientales" a los efectos previstos en el artículo 2º de la ley 3139/06 "que prorroga la
vigencia de los artículos 2º y 3º y amplía la ley 2524/04, de prohibición en la región oriental de las actividades
de transformación y conversión de superficies con cobertura de bosques". 296
Ver Decreto No. 945/1995 que reglamenta la ley 536/1995 de fomento a la forestación y reforestación, Art.
2 inc. b). 297
Ver Decreto No. 945/1995, Art. 2 inc. e). 298
Ver Ley No. 536/1995 De fomento a la forestación y reforestación, Art. 2 inc. b).
55
- Plan de Manejo: Definición 1) “el documento que en diferentes aproximaciones refleja un
proceso continuo de planificación donde se identifican los objetivos, se asignan la categoría
de manejo y los límites de un Área Silvestre Protegida, como resultado del análisis y
evaluación de los recursos naturales y culturales existentes en el área y en concordancia con
la presente Ley y otras disposiciones legales vigentes y pertinentes. En el mismo se
establecen los programas y acciones requeridos de administración y manejo de los recursos,
así como los medios y herramientas necesarios para la implementación del mismo. También
establece los límites de la zona de amortiguamiento y las acciones para el desarrollo
sustentable de la misma. La implementación de los Planes de Manejo se lleva a cabo por
medio de los Planes Operativos Anuales. El Plan de Manejo será elaborado por un equipo
multidisciplinario en el cual podrán participar las diferentes organizaciones interesadas y
con la amplia participación del personal del área y de los representantes de las comunidades
de la zona de amortiguamiento. Estos deben ser revisados y aprobados oficialmente por la
Autoridad de Aplicación.”299
Definición 2) “Plan que regula el uso y aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales renovables de un terreno determinado, con el fin de
obtener el máximo beneficio de ellos, asegurando al mismo tiempo la conservación,
mejoramiento e incremento de dichos recursos.”300
- Permisos, licencias y/o autorizaciones: “Los documentos jurídicamente válidos, concedidos
tanto por la Secretaría del Ambiente, de conformidad a la Ley Nº 1561/2000 "que crea el
Sistema Nacional del Ambiente, el Consejo Nacional del Ambiente y la Secretaría del
Ambiente" y a la Ley Nº 294/93 "Evaluación del Impacto Ambiental", como los concedidos
por el Servicio Forestal Nacional301
, de conformidad a la Ley Nº 422/73 "Forestal".”302
- Reforestación: “La acción de poblar con especies arbóreas mediante plantación,
regeneración manejada o siembra, un terreno anteriormente boscoso que haya sido objeto de
explotación extractiva.”303
- Servicios ambientales: “los generados por las actividades humanas de manejo,
conservación y recuperación de las funciones del ecosistema que benefician en forma directa
o indirecta a las poblaciones […] Son servicios ambientales: a) Servicios ambientales
relacionados con la mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero […],b)
Servicios ambientales de protección de los recursos hídricos […], c) Servicios ambientales
relacionados con la protección y uso sostenible de la biodiversidad, d) Servicios ambientales
de belleza escénica derivados de la presencia de los bosques y paisajes naturales y de la
existencia de elementos de biodiversidad y áreas silvestres protegidas […] y e) Servicios
ambientales de protección y recuperación de suelos, y de mitigación de daños provocados
por fenómenos naturales.”304
- Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas (SINASIP): “el conjunto de áreas
silvestres protegidas de relevancia ecológica y social, a nivel internacional, nacional y local,
299
Ver Ley No. 352/1994, Art. 9. 300
Ver Ley No. 536/1995, Art. 2 inc. d). 301
Cabe resaltar que el Servicio Forestal Nacional (SFN) ha sido reemplazado por el INFONA con la entrada en
vigencia de la Ley No. 3464/2008. 302
Ver Ley 2.524/2004 de prohibición en la región oriental de actividades de transformación y conversión de
superficies con cobertura de bosques, Art. 5 inc. a). 303
Ver Ley No. 536/1995, Art. 2 inc. c). 304
Ver Ley 3.001/2006 De valoración y retribución de los servicios ambientales, Art. 2.
56
bajo un manejo ordenado y dirigido que permita cumplir con los objetivos y políticas de
conservación establecidas por la Nación.”305
- Suelos de Prioridad Forestal: “Cuando los estudios técnicos especializados concluyan que
su aptitud productiva es preferentemente forestal.”306
- Tierra forestal: “a los fines de esta ley [Ley 422/1973], aquellas que por sus condiciones
agrológicas posean aptitudes para la producción de maderas y otros productos
forestales.”307
- Zona de Amortiguamiento: “la región adyacente a todo el perímetro del [un] Área Silvestre
Protegida. Esta será de tamaño variable y sus límites serán determinados por el Plan de
Manejo del Área Silvestre Protegida en cuestión. Es en esta zona donde se expresa la
solidaridad, el beneficio mutuo y la responsabilidad compartida necesaria, entre la
administración del Área Silvestre Protegida y las comunidades, los individuos, las
organizaciones privadas y gubernamentales para el manejo y consolidación del Área
Silvestre Protegida involucrada y el desarrollo socioeconómico sustentable. Por ser la zona
de amortiguamiento de amplio espectro jurisdiccional y sectorial, la administración del Área
Silvestre Protegida se limita a promover, incentivar y participar, en la medida de sus
capacidades técnicas y financieras, en el desarrollo sustentable de la zona por medio de la
educación socio-ambiental de la misma.”308
4. Marco legal institucional para instrumentos de monitoreo, contabilidad, registro
e información sobre la implementación de REDD+
Las acciones basadas en resultados de REDD+ deben ser totalmente medidas,
reportadas y verificadas. A tal efecto, Paraguay debe contar con un sistema de medición,
reporte y verificación (MRV). Así mismo, debe contar con niveles de emisiones de referencia
forestal (REL) y con un sistema de información sobre salvaguardas SIS.
4.1. Registros e Inventarios
Para determinar la viabilidad de cumplir con los requisitos precedentes, en base al
marco legal vigente en Paraguay, corresponde revisar cuáles son las herramientas de
monitoreo, contabilidad, registro e información con las que actualmente cuenta Paraguay. A
la fecha, tenemos:
i) El Catastro Forestal Nacional, creado por la Ley Forestal.309
El mismo está a
cargo de la Dirección de Catastro y Monitoreo de Bosque Nativo dependiente de
la Dirección General de Bosques del INFONA;
ii) El Inventario en la Región Oriental de los bosques nativos del país. La realización
de dicho inventario está a cargo de la SEAM junto con el SFN (hoy INFONA).310
A partir de este inventario debe verificarse la efectividad de la ley 2524/2004 de
305
Ver Ley No. 352/1994, Art. 5. 306
Ver Ley No. 536/1995, Art. 2 inc. a). 307
Ver Ley 422/1973 Ley Forestal, Art. 3 308
Ver Ley No. 352/1994, Art. 7. 309
Ver Ley No. 422/1973, Art. 32. 310
Ver Ley No. 2524/2004, Art. 4.
57
Deforestación Cero en la región oriental. El mismo tiene como finalidad además
servir para evaluar la evolución de la superficie de bosques en dicha región del
país. En paralelo, la misma ley ha creado un Registro Especial de Bosques a cargo
del INFONA para la inscripción de los bosques afectados por dicha ley.311
iii) Dentro del organigrama del INFONA, se ha creado la Dirección del Sistema
Nacional de Información Forestal que tiene a su cargo el mantenimiento del
sistema (SNIF) y de los inventarios forestales nacionales. Esta Dirección tiene a
su cargo el desarrollo del Inventario Forestal Nacional (IFN), en el marco de
REDD+. Las actividades de campo de medición y registro del Inventario Nacional
Forestal (INF) para la implementación de REDD+ han sido iniciadas en el año
2014 y actualmente, siguen en curso.312
iv) La SEAM, a través de su Dirección General de Gestión Ambiental, tiene a su
cargo desarrollar el Sistema Nacional de Información Ambiental.313
4.2. Evaluación de impacto ambiental
Es importante tener en cuenta que de acuerdo con el marco legal, todas las actividades
y obras con impacto ambiental, deben pasar por un proceso de evaluación y obtención de
licencia de la SEAM, con lo cual ante las dependencias a cargo de dicha evaluación, se forma
en paralelo un registro de dichas obras y actividades. Con el marco legal actual, las obras y
actividades que se implementen en base a REDD+ deberán pasar por el mismo filtro.
El ordenamiento paraguayo ha creado la obligatoriedad de realizar evaluación de
impacto ambiental (EvIA). El EvIA es obligatoria para “toda modificación del medio
ambiente provocada por obras o actividades humanas que tengan, como consecuencia
positiva o negativa, directa o indirecta, afectar la vida en general, la biodiversidad, la
calidad o una cantidad significativa de los recursos naturales o ambientales y su
aprovechamiento, el bienestar, la salud, la seguridad personal, los hábitos y costumbres, el
patrimonio cultural o los medios de vida legítimos.”314
La reglamentación establece el listado de obras y actividades específicas que
requieren de EvIA para ser ejecutadas.315
Cabe resaltar que dicho listado no es taxativo y la
enunciación es amplia a “cualquier otra obra o actividad [no listada] que por sus
dimensiones o intensidad sea susceptible de causar impactos ambientales.” Las mismas
deben ser determinadas por resolución de la SEAM. 316
En el caso de obras de explotación forestal, requiere de EvIA “las reforestaciones o
forestaciones que se establezcan en forma de monocultivos en superficies mayores a 1.000
311
Ver Ley No. 2524/2004, Art. 3. 312
http://www.infona.gov.py/index.php?cID=296 313
http://www.seam.gov.py/direcci%C3%B3n-general/direcci%C3%B3n-general-de-gesti%C3%B3n-
ambiental-dgga. 314
Ver Ley 294/93 de Evaluación de Impacto Ambiental, Art. 1. 315
Ver Decreto N° 453/2013 por el cual se reglamenta la ley 294/1993 y su modificatoria la ley 345/1994 y se
deroga el decreto N° 14.281/1996, Art. 2. 316
Ver Decreto N° 453/2013, Art. 2 inc. s).
58
hectáreas”
317 y la “introducción de especies exóticas, la explotación de bosques nativos, de
flora y fauna silvestres”318
El EvIA se realiza a los efectos de identificar, prever y estimar los impactos
ambientales.319
Previo los trámites de rigor establecidos en la ley, el EvIA, en caso de ser
aprobado el proyecto, culmina con la expedición de la Declaración de Impacto Ambiental
(DIA), que constituye el documento habilitante de la licencia para iniciar o proseguir una
obra o actividad.320
La DIA se expide bajo la condición de que el proponente dé
cumplimiento al Plan de Gestión Ambiental (PGA) presentado y aprobado en el proceso de la
EvIA.321
Administrativamente, todas las exenciones tributarias y beneficios dispuestos por las
leyes medioambientales, la obtención de autorizaciones de entidad públicas, como así
también el otorgamiento de créditos y garantías, tienen como requisito previo e ineludible,
contar con la DIA.322
La SEAM tiene atribuciones para verificar el debido cumplimiento a las
condiciones bajo las cuales fue expedida la DIA, en cualquier momento de su vigencia.323
5. Instrumentos de gobernanza
En este informe, enfocamos la revisión de los instrumentos de gobernanza del marco
legal paraguayo en dos áreas:
i) Instrumentos de gobernanza de forma: las leyes e instrumentos de menor
categoría que crean los órganos y atribuyen las competencias para gobernar los
bosques en Paraguay; y
ii) Instrumentos de gobernanza de fondo: las leyes e instrumentos principales que
establecen las obligaciones, prohibiciones e incentivos que regulan y gobiernan
las actividades sobre bosques en Paraguay.
Consideramos que la revisión de ambas áreas es necesaria y conveniente a los efectos
de visualizar las herramientas legales con que cuenta hoy el país, para la implementación de
REDD+.
5.1. Instrumentos de gobernanza de forma
Los instrumentos principales fueron expuestos en el “Informe correspondiente a los
Productos 2 y 3” de esta Consultoría.324
Con relación a la multiplicidad de competencias y en
algunos casos, superposición de las mismas, entre la SEAM y el INFONA, expuesta en el
Informe supra mencionado, sugerimos que el SISNAM, entidad creada con la función
317
Ver Decreto N° 453/2013, Art. 2 inc. b) Num. 2. 318
Ver Decreto N° 453/2013, Art. 2 inc. r). 319
Ver Ley 294/93, Art. 2. 320
Ver Ley 294/93, Art. 11. 321
Ver Ley 294/93, Art. 11. 322
Ver Ley 294/93, Art. 12. 323
Ver Ley 294/93, Art. 13. 324
Ver Alejandro Piera, “Informe correspondiente a los Productos 2 y 3” de la Consultoría Nacional –
“Análisis del Marco Legal e Institucional vigente para la implementación de REDD+ en Paraguay”. Pág.10 y
sgtes.
59
principal de evitar conflictos interinstitucionales, vacíos o superposiciones de competencia,
325
trate especialmente la cuestión de la competencia de estas entidades en lo relativo
específicamente a la implementación de REDD+ y resuelva sobre la coordinación de las
mismas, atendiendo principalmente a que:
i) La SEAM es la autoridad de aplicación de la Ley No. 21/1993 que aprueba
el Convenio sobre cambio climático, adoptado durante la Conferencia de las
Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo –La Cumbre para
la Tierra–, celebrado en la Ciudad de Río de Janeiro, Brasil326
y tiene bajo
su organigrama interno, el Programa Nacional de Cambio Climático, el cual
está integrado por la Comisión Nacional de Cambio Climático y la Oficina
Nacional de Cambio Climático;327
ii) El INFONA es la autoridad de aplicación de las normas jurídicas que se
relación directamente con el sector forestal328
y es la encargada de
administrar, promocionar y desarrollar sosteniblemente los recursos
forestales del Paraguay;329
y
iii) Los registros e inventarios a cargo de cada entidad.
5.2. Instrumentos de gobernanza de fondo
5.2.1. Protección a Bosques por la Ley 422/73
La ley N° 422/1973 Forestal, declara “de interés público y obligatoria la protección,
conservación, mejoramiento y acrecentamiento de los recursos forestales.”330
Además,
restringe el ejercicio de derechos sobre bosques, tierras forestales y recursos naturales
renovables a las limitaciones dispuestas en esta ley, incluyendo a los ubicados en inmuebles
de propiedad privada como en propiedad pública.331
Es decir, el régimen forestal dispuesto
por esta ley, aplica a todos los bosques y tierras forestales del país.332
La ley clasifica a los bosques y tierras forestales en:
i) de producción;
ii) protectores; y
iii) especiales.333
En el caso de los bosques de producción, el propietario debe estar inscripto ante la
autoridad de aplicación que actualmente es el INFONA334
, presentar su plan de trabajo, que
325
Ver Decreto No. 10579/2000 por el cual se reglamenta la ley N° 1561/2000, Art. 11. 326
Ver Ley No. 1561/2000, Art. 14 Inc. g). 327
Ver Decreto No. 14.943/2001, Arts. 1, 2 y 5. 328
Ver Decreto No. 3929/2010, Art. 2. 329
Ver Ley No. 3464/2008, Art. 4. 330
Ver Ley No. 422/1973, Art. 1. 331
Ver Ley No. 422/1973, Art. 1. 332
Ver Ley No. 422/1973, Art. 21. 333
Ver Ley No. 422/1973, Arts. 4, 5, 6 y 7.
60
luego de ser aprobado y otorgado el permiso correspondiente, su cumplimiento es controlado
por la autoridad de aplicación.
Cabe resaltar que los permisos no son transferibles.335
En caso que el
aprovechamiento de los bosques se realice sin cumplir el plan aprobado, el permiso puede ser
revocado y el propietario está sujeto a las sanciones correspondientes.336
El transporte de
madera y otros productos forestales por el territorio nacional se realiza bajo la emisión de
guías forestales, expedidas por el INFONA.337
Las mismas llevan el nombre de Documento de Origen Forestal (DOF) y “avala el
origen y el transporte del producto forestal en rollo, proveniente de planes aprobados y
autorizaciones de aprovechamiento otorgadas por el INFONA.”338
Ellas son también exigidas por Aduanas para la exportación.339
Anualmente, las
personas que realizan aprovechamiento forestal, deben notificar al INFONA la superficie
boscosa aprovechada y el volumen o tonelaje extraído.340
En los bosques protectores, el aprovechamiento es excepcional y restringido, pues se
prioriza que el mismo no cause deterioro a los recursos naturales que protegen dichos
bosques, tales como las aguas, el suelo, los cultivos agrícolas, los caminos, la prevención de
la erosión y de las inundaciones.341
En el caso de los bosques especiales, la explotación de los mismos está prohibida,
salvo el aprovechamiento que haya motivado su afectación, que puede ser de orden científico,
educacional, histórico, turístico, experimental o recreativo.342
La ley ha establecido los siguientes incentivos, a los efectos de la cultivación de
bosques en tierras forestales:
i) Exención de impuestos inmobiliarios;343
ii) Posibilidad de invertir el monto debido por impuesto a la renta, en inversiones de
plantaciones forestales;344
iii) La importación de equipos, sustancias, semillas, plantas forestales y demás
elementos necesarios para desarrollar una actividad forestal, está libre de
impuestos fiscales y recargos de cambio;345
334
Ver Ley No. 422/1973, Art. 27. 335
Ver Ley No. 422/1973, Art. 39. 336
Ver Ley No. 422/1973, Art. 23, 24 y 25. 337
Ver Ley No. 422/1973, Art. 26. 338
Ver Decreto No. 3929/2010, Art. 30. 339
Ver Decreto No. 11.681/1975 que reglamenta la Ley No. 422/73, Art. 47. 340
Ver Ley No. 422/1973, Art. 28. 341
Ver Decreto No. 11.681/1975, Art. 49 y Ley No. 422/1973, Art. 6. 342
Ver Ley No. 422/1973, Arts. 7 y 34. 343
Ver Ley No. 422/1973, Art. 43 344
Ver Ley No. 422/1973, Art. 44 345
Ver Ley No. 422/1973, Art. 45
61
iv) El Poder Ejecutivo tiene a su cargo estimular con créditos de fomento las
actividades de forestación, reforestación y aprovechamiento de bosques del sector
privado; y346
v) Las infracciones a las disposiciones de la ley están sancionadas en el orden
administrativo con multas, comisos, suspensión de permisos e inhabilitación para
actividades forestales.347
5.2.2. Áreas Silvestres Protegidas (ASP)
En el marco del Convenio de Washington incorporado al ordenamiento nacional por
Ley 758/79348
, Paraguay ha promulgado la Ley 352/94 de Áreas Silvestres Protegidas, la cual
establece un régimen particular para las ASP, que son áreas delimitadas del territorio
paraguayo, reguladas con el propósito de lograr su conservación, defensa y mejoramiento del
ambiente y de los recursos naturales involucrados. A tal fin, las mismas son sometidas a un
manejo de recursos específico349
y se regula las características del derecho de propiedad
sobre ellas. Las ASP pueden estar bajo domino privado o bajo dominio público.
Las ASP que estén bajo el dominio público, son consideradas inalienables e
intransferibles a perpetuidad.350
Sin embargo, la explotación de las mismas, para el desarrollo
de actividades de carácter educativo, científico, recreativo, turístico o de prestación de
servicios u otras actividades compatibles con el Plan de Manejo, puede ser encomendada a
particulares, a través de la suscripción de un contrato y/o concesión.351
En el caso de inmuebles de dominio privado situados en áreas con características
particulares de los recursos biológicos, físicos y culturales existentes en las mismas y que
revisten importancia para la conservación de los ecosistemas, los procesos ecológicos y los
recursos naturales, la ley admite la declaración del área como “área de reserva”, hasta tanto la
misma pueda ser convertida a ASP bajo el dominio público, siguiendo los procedimientos
legales para el efecto, vía la venta acordada o la expropiación.352
Por otro lado, la ley también admite la declaración de ASP bajo dominio privado.353
En tal caso, el uso de la misma está restringido al cumplimiento de lo previsto en la ley de
ASP, esto es el propietario debe elaborar un plan de manejo que delimite las directrices y
políticas de administración del área, el cual debe estar aprobado y su ejecución supervisada
por la SEAM.354
La declaración debe ser inscripta en la Dirección General de los Registros Públicos
(DGRP) para el conocimiento y efecto erga omnes.355
La declaración puede ser otorgada a
perpetuidad o a una duración mínima de 5 (cinco) años.356
346
Ver Ley No. 422/1973, Art. 46 347
Ver Ley No. 422/1973, Art. 54. 348
Ver Ley 758/1979 Convención para la protección de la flora, de la fauna, y de las bellezas escénicas
naturales de los países de América. 349
Ver Ley 352/1994, Art. 4. 350
Ver Ley 352/1994, Art. 3. 351
Ver Ley 352/1994, Art. 14 inc. i). 352
Ver Ley 352/1994, Art. 24 inc. b), c) y d). 353
Ver Ley 352/1994, Art. 26. 354
Ver Ley 352/1994, Art. 29. 355
Ver Ley 352/1994, Art. 27.
62
El marco legal de la ASP impone la obligación para todos los ciudadanos y entidades,
tanto públicas como privadas de Paraguay, de salvaguardar las ASP.357
En esta línea de
tratamiento, la ley clasifica a la región adyacente a un ASP como “Zona de
Amortiguamiento”, a los efectos, a nuestro entender, de involucrar a las comunidades
residentes en dicha zona, en partida doble, tanto de la responsabilidad en la conservación de
la ASP, como de los beneficios que de la misma puedan surgir, especialmente en lo relativo a
la promoción de la educación socio-ambiental en dicha zona, para el desarrollo sustentable de
la misma.358
La co-participación de las comunidades adyacentes a la ASP está prevista en la
ley, desde la elaboración del Plan de Manejo de la ASP en cuestión, de manera que el
involucramiento sea ab initio.359
El control y monitoreo sobre el funcionamiento de las ASP están encomendados a la
autoridad de aplicación de la ley, cual es actualmente la Secretaría del Ambiente (SEAM).
Además, las ASP están incorporadas al Sistema de Áreas Silvestres Protegidas (SINASIP)
que a su vez se vincula a las redes internacionales de ASP a través de convenios.360
La ley pretende incentivar la declaración y el fomento de las ASP a través de los
siguientes mecanismos:
i) La creación de un fondo especial de ASP;361
ii) La exoneración del pago de impuestos, tributos o recargos a las donaciones y
legados que reciba dicho Fondo Especial, incluyendo el pago del impuesto a la
renta;362
iii) En el caso de las ASP bajo dominio privado, la exoneración del pago de impuesto
inmobiliario y de todo otro impuesto sustitutivo o adicional sobre la propiedad
inmueble rural;363
iv) También en el caso de las ASP bajo dominio privado, la ley establece que dichos
inmuebles no serán susceptibles de expropiación;364
v) En el caso de las ASP de dominio público como de dominio privado, los
inmuebles no son susceptibles de usucapión o de ningún otro derecho que pudiere
derivar de una ocupación;365
vi) Por último, además de las sanciones de carácter administrativo que puede aplicar
la SEAM366
, la ley otorga el carácter de delito de acción penal pública al
incumplimiento de lo previsto en la normativa respecto de la ASP, incluyendo de
356
Ver Res. De la Dirección de Parques nacionales y Vida Silvestre (DPNVS) N° 79/2000, Art. 7. 357
Ver Ley 352/1994, Art. 2. 358
Ver Ley No. 352/1994, Art. 7. 359
Ver Ley No. 352/1994, Art. 9. 360
Ver Ley No. 352/1994, Arts. 5, 14 inc. m) y 15 y sgtes. 361
Ver Ley No. 352/1994, Art. 51. 362
Ver Ley No. 352/1994, Arts. 55 y 57. 363
Ver Ley No. 352/1994, Art. 56. 364
Ver Ley No. 352/1994, Art. 56. 365
Ver Ley No. 352/1994, Art. 61. 366
Ver Ley No. 352/1994, Art. 59.
63
forma amplia incluso a “todo acto u omisión que aun no estando previsto en esta
ley tengan por consecuencia previsible alterar el equilibrio ecológico o destruir
las condiciones naturales de las Áreas Silvestres Protegidas bajo dominio público
o privado;”367
vii) Por la protección particular que regula la ley en cuanto a la propiedad y al uso de
las tierras en ASP, consideramos que sería conveniente iniciar la implementación
de REDD+ en las mismas.
5.2.3. Fomento a la forestación y reforestación
A los efectos de fomentar la forestación y reforestación, se ha promulgado la ley N°
536/1995 que establece un régimen especial para la realización de estas actividades en suelos
de prioridad forestal.368
Los principales incentivos establecidos por esta ley para la
forestación y reforestación son los siguientes:
i) Los inmuebles afectados no son susceptibles de expropiación ni están sujetos a la
reforma agraria;369
ii) Los inmuebles afectados están exentos del pago de otros tributos fiscales,
municipales y departamentales no especificados en esta ley;370
iii) Exención del 50% del impuesto inmobiliario;371
iv) Bonificación de 75% de los costos directos de la implantación para la forestación
o reforestación, una sola vez;372
v) Bonificación de 75% de los costos directos del mantenimiento de la forestación o
reforestación, por los primeros 3 años;373
vi) Otorgamiento de créditos preferenciales a largo plazo y a bajo interés, por parte
del Banco Nacional de Fomento;374
vii) La importación de material reproductor será libre de gravamen o tributo y de
despacho inmediato y preferencial;375
viii) La ley otorga un plazo de 1 (un) año para que el propietario dé inicio a la
ejecución del plan de manejo aprobado, so pena de revocarle el permiso y de tener
367
Ver Ley No. 352/1994, Art. 58 inc. d). 368
Ver Ley No. 536/1995 de fomento a la forestación y reforestación, Art. 1. 369
Ver Ley No. 536/1995, Art. 3. 370
Ver Ley No. 536/1995, Art. 13. 371
Ver Ley No. 536/1995, Art. 13. 372
Ver Ley No. 536/1995, Art. 7. 373
Ver Ley No. 536/1995, Art. 7. 374
Ver Ley No. 536/1995, Art. 11. 375
Ver Ley No. 536/1995, Art. 12.
64
el propietario la obligación de abonar todos los tributos previamente exonerados
así como de reintegrar las bonificaciones que le hubieran sido otorgadas;376
ix) El incumplimiento al plan de manejo aprobado para la forestación o reforestación
emprendida o a las demás disposiciones de la ley, está sujeto a sanciones
administrativas tales como multas, decomiso e inhabilitación del profesional
responsable;377
x) Cabe resaltar que los inmuebles afectados a un programa de forestación o
reforestación en virtud de esta ley, no pueden ser destinados a otra actividad. En
caso de transferencia del inmueble, las obligaciones de la ley y la continuación de
la actividad pesará sobre el nuevo propietario, por imposición legal.378
Para el
control de esto, el Certificado de Aprobación de un Plan de Manejo, es inscripto
por el INFONA en la Dirección General de Registros Públicos.379
5.2.4. De la prohibición de transformar superficies con cobertura boscosa
Tras el devastamiento de bosques suscitado en la región oriental del país,380
el Poder
Legislativo ha prohibido las actividades en dicha región de transformación y conversión de
superficies con cobertura de bosques, a superficies destinadas al aprovechamiento
agropecuario o a superficies destinadas a asentamientos humanos.
También ha quedado prohibida la producción, transporte y comercialización de
madera, leña, carbón y cualquier subproducto forestal originado del desmonte no permitido.
La prohibición fue impuesta en el año 2004 y por un periodo de 2 (dos) años.381
Luego, por sucesivas leyes, dicho periodo fue prolongado y actualmente, la
prohibición sigue vigente hasta el 31 de Diciembre de 2018.382
Así también, se ha determinado que los bosques afectados por esta ley, los cuales
deben ser inscriptos en el Registro habilitado en el INFONA, no pueden ser objeto de reforma
agraria y no pueden ser expropiados.383
La línea de base para la verificación del cumplimiento de la prohibición impuesta, es
el inventario de bosques nativos de la región oriental a cargo de la SEAM junto con el
Servicio Forestal Nacional (hoy INFONA).384
El incumplimiento de la prohibición legal es
376
Ver Ley No. 536/1995, Art. 6. 377
Ver Ley No. 536/1995, Arts. 20, 23 y 25. 378
Ver Ley No. 1639/2000 que modifica y amplía la Ley N° 536/1995 de fomento a la forestación y
reforestación, Art. 7. 379
Ver Decreto No. 20.299/2003, Art. 1 que modifica el Art. 35 del Decreto No. 9425/1995. 380
Ver Walcott, J., J. Thorley, V. Kapos, L. Miles, S. Woroniecki y R. Blaney (2015). Mapeo de los beneficios
múltiples de REDD+ en Paraguay: utilización de la información espacial para apoyar la planificación del uso
de la tierra. Cambridge: UNEP-WCMC, Págs. 5, 6 y 10. 381
Ver Ley No. 2.524/2004 de prohibición en la región oriental de las actividades de transformación y
conversión de superficies con cobertura de bosques, Art. 2. 382
Ver Ley No. 3139/2004, Ley No. 3663/2008 y Ley No. 5045/2013. 383
Ver Ley No. 3139/2004, Art. 3, modificado por Ley No. 5045/2012. 384
Ver Ley No. 3139/2004, Art. 4. Cabe resaltar que el Servicio Forestal Nacional (SFN) ha sido reemplazado
por el INFONA con la entrada en vigencia de la Ley No. 3464/2008.
65
pasible de sanciones penales, en virtud de la Ley No. 716/1996 “que sanciona delitos contra
el medio ambiente.”385
5.2.5. Servicios ambientales
Las actividades de mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero, las
cuales se encuentran directamente relacionadas con REDD+, son consideradas por el
ordenamiento legal paraguayo como “servicios ambientales”386
, y como tales, susceptibles de
valoración y retribución económica.
Se incluye en este tipo de actividades la “fijación, reducción, secuestro,
almacenamiento y absorción de carbono y otros gases de efecto invernadero. Las actividades
a retribuir o financiar por este servicio incluyen protección y manejo de: bosques, proyectos
de reforestación, arborización urbana, componente forestal de los proyectos o sistemas
agroforestales, reforestación de orillas de ríos y nacientes, palmares, independientemente del
tamaño o magnitud del proyecto de que se trate”387
. Entendemos que dicha enumeración es
enunciativa.
A los efectos de la certificación de servicios ambientales, los bosques de la región
oriental de más de 20 hectáreas deben estar inscriptos en el Registro Especial de Bosques
Naturales.388
Además, deberán contar con una Licencia Ambiental (DIA) que contemple
estos servicios.389
El plazo mínimo para la adhesión al régimen de servicios ambientales es de
5 (cinco) años.390
El Certificado de Servicios Ambientales (CSA) expedido por los servicios prestados
es considerado por la ley como “título valor libremente negociable por quienes no están
obligados en virtud de esta ley o por sentencia judicial a invertir en servicios ambientales y
podrán negociarse en el mercado internacional para el pago de compensaciones
medioambientales efectuadas por las personas físicas o jurídicas obligadas al efecto por las
actividades o explotaciones que realicen y que sean consideradas nocivas para el ambiente.
También podrán utilizarse para la compensación de tributos locales o nacionales como el
IMAGRO, el Impuesto Inmobiliario y el Impuesto a la Renta Personal.”391
A modo de
incentivo, la tenencia y las transacciones de CSA están exentas de impuestos.392
La ley obliga a la inversión en CSA en los siguientes supuestos:
i) los proyectos de obras y actividades definidos como de “alto impacto ambiental” a
la adquisición de CSA. Entre las mismas se incluye:393
\
a. construcción, mantenimiento y ampliación de caminos y rutas;
385
Ver Ley No. 2.524/2004, Art. 7. 386
Ver Ley No. 3.001/2006, Art. 2 a). 387
Ver Ley No. 3.001/2006, Art. 2 a). 388
Ver Decreto No. 10.247/2007, Art. 2 y Res. MAG 84/2007 “Registro especial de propiedades con bosques
naturales de la región oriental en el ámbito del Servicio Forestal Nacional”. 389
Ver Decreto No. 10.247/2007, Art. 6. 390
Ver Ley 3.001/2006, Art. 4. 391
Ver Ley 3.001/2006, Art. 8. 392
Ver Ley 3.001/2006, Art. 9. 393
Ver Ley 3.001/2006, Art. 11 y Decreto 11.202/2013 por el cual se reglamenta parcialmente el Art. 11 de la
Ley 3001/2006 y se establece el mecanismo para avanzar en la reglamentación del Art. 8 de la misma, Art. 8.
66
b. construcción u operación de represas hidroeléctricas, centrales térmicas o
nucleares;
c. construcción de ductos en general (acueductos, gasoductos, oleoductos,
mineraloductos o poliductos), a excepción de los conductos para agua servida
y red cloacal así como la provisión de agua potable;
d. Instalación de líneas de transmisión eléctrica de alta tensión;
e. Construcción de establecimientos portuarios, aeroportuarios o industriales
cuya inversión sea igual o superior a USD 50.000.000;
f. Extracción de gas o petróleo;
g. Extracción de minerales sólidos, superficiales o de profundidad y sus
procesamientos;
h. Operación de refinería de petróleo o sus derivados o industrias químicas o
petroquímicas;
i. La inversión en compensación por servicios ambientales para estos proyectos
no puede ser inferior al 1% (uno por ciento) del costo de la obra o del
presupuesto anual operativo de la actividad.394
j. A los efectos de la verificación de cumplimiento, la normativa dispone que “la
obra concluida no podrá entrar en fase de operación hasta tanto la SEAM
emita la Resolución que tenga por acreditado el cumplimiento de esta
obligación.”395
ii) En caso que así lo resuelva el juez, el monto de las multas y/o composiciones por
la comisión de hechos punibles contra el medio ambiente o las condenas
pecuniarias civiles por reparación de daño ambiental serán destinadas a inversión
en CSA;396
iii) En los casos de incumplimiento con la reserva legal de bosques naturales
ordenada por la Ley 422/73397
, se deberá adquirir CSA hasta compensar el déficit
de dicha reserva legal.398
iv) La reglamentación e inspección del cumplimiento con el régimen de servicios
ambientales, así como la emisión de los Certificados de Servicios Ambientales,
está a cargo de la SEAM.
394
Ver Ley 3.001/2006, Art. 11. 395
Ver Decreto N° 11.202/2013, Art 8 in fine. 396
Ver Ley No. 3.001/2006, Art. 12. 397
El Art. 42 de la Ley 422/73 establece que “Todas las propiedades rurales de más de veinte hectáreas en
zonas forestales deberán mantener el veinticinco por ciento de su área de bosques naturales. En caso de no
tener este porcentaje mínimo, el propietario deberá reforzar una superficie equivalente al cinco por ciento de la
superficie del predio.” 398
Ver Ley No. 3.001/2006, Art. 12.
67
v) El abandono injustificado al régimen o la violación a las normas aplicables, estará
sujeta a sanciones previstas en la legislación penal y medioambiental.399
vi) A los efectos del funcionamiento del mecanismo de servicios ambientales, los
CSE expedidos deben ser inscriptos en un registro habilitado por la Dirección de
Servicios Ambientales de la SEAM.
vii) Este registro es público y debe estar disponible en la página web de la SEAM.400
5.2.6. Del Derecho Real de Superficie Forestal
En el año 2013, a los efectos de proporcionar a los inversores en actividades forestales
una herramienta que aporte mayor seguridad jurídica a largo plazo, se ha creado el “Derecho
Real de Superficie Forestal” (DRSF), consistente en el derecho por el cual “el titular del
dominio de un inmueble susceptible de contener plantaciones forestales o bosques naturales,
constituye a favor de terceros o superficiarios, un derecho de aprovechamiento o disposición
sobre los bienes forestales plantados sobre la superficie de su propiedad o sobre los bienes
que se encuentren en el inmueble en forma de bosque natural”.401
En el marco de este derecho, el tratamiento que se dará a las plantaciones o masas
arbóreas que surjan sobre el inmueble, serán consideradas “cosas muebles”, con los efectos
legales pertinentes.
En otras palabras, con la creación de este derecho real, se rompe el principio de
accesoriedad (de las plantaciones) sobre lo principal (el inmueble). Este derecho es
“autónomo, separado e independiente del derecho de propiedad del inmueble sobre el que se
constituye y limita la facultad del propietario de utilizar, por sí o por otro, las plantaciones o
masas arbóreas resultantes de la actividad forestal existente o a ser implementada en el
inmueble afectado o de disponer de las mismas.”402
La limitación está dada por el contrato que suscribe el propietario con los terceros o
superficiarios, en el cual se establece el destino del inmueble. El contrato de constitución
debe ser protocolizado por escritura pública a los efectos de su inscripción en el registro
público.403
Como su nombre lo indica, este derecho ha sido creado como un derecho real, y como
tal, las acciones derivadas del mismo pueden ser ejercidas “contra cualquier persona que se
encuentre en posesión de la cosa objeto del derecho.”404
Es así que si bien el propietario
399
Ver Ley No. 3.001/2006, Art. 4. 400
Ver Res. SEAM No. 199/2013 por la cual se establecen las condiciones y requisitos para poder certificar
los servicios ambientales que produzcan los bosques, así como las condiciones y los requisitos para que los
adquirentes de certificados de servicios ambientales de bosques puedan utilizarlos para compensar el déficit de
reserva legal de bosques naturales, de acuerdo con las leyes 422/73 y 3001/06, Art. 5. 401
Ver Ley No. 4890/2013 Derecho Real de Superficie Forestal, Art. 1. 402
Ver Ley No. 4890/2013, Art. 2. 403
Ver Ley No. 4890/2013, Arts. 3 y 6. 404
Ver Di Martino, Carmelo Carlos. “Derechos Reales”. Tercera Edición (2006). Pág. 18.
68
puede transferir a un tercero el inmueble, este tercero está obligado a respetar el derecho real
constituido.405
El DRSF puede ser constituido por un plazo máximo de 50 años, renovable por
acuerdo de partes.406
Durante su vigencia, el DRSF es transferible.407
Así también, el mismo
es susceptible de ser otorgado en garantía de prenda con registro.408
Los incentivos creados
para la promoción de la constitución de DRSF son:
i) exención del pago de tasas judiciales por los actos registrables a celebrar;409
y
ii) deducción del 50% del impuesto inmobiliario sobre el inmueble.410
En nuestra opinión, el Derecho Real de Superficie Forestal es una herramienta legal
que puede ser utilizada en el marco de la implementación de REDD+ a los efectos de otorgar
mayor seguridad jurídica a las inversiones que se realicen para la forestación y reforestación
pertinente.
6. Resolución de conflictos
La Constitución Nacional consagra el derecho a reclamar medidas para la defensa del
ambiente, de la integridad del hábitat y de otros intereses que “por su naturaleza jurídica,
pertenezcan a la comunidad y hagan relación con la calidad de vida y con el patrimonio
colectivo.”411
Por su parte, el Pacto de San José de Costa Rica, instrumento ratificado por Paraguay,
garantiza el acceso a un recurso “sencillo y rápido” o a cualquier otro recurso “efectivo” ante
las instancias judiciales, contra la violación a los derechos fundamentales reconocidos en la
Constitución, la ley o en la Convención, como lo es el caso de los derechos para la defensa
del ambiente.412
En este marco legal, a los efectos de uniformar y esclarecer el procedimiento para la
aplicación de sanciones por parte de la SEAM, entidad que ha sido investida como autoridad
de aplicación de las principales leyes medioambientales, la misma ha emitido la Res. SEAM
No. 1881/2005 que “reglamenta el procedimiento para los sumarios en donde se investiga la
presunta comisión de infracciones a las leyes de las cuales la SEAM es autoridad de
aplicación, así como la imposición de eventuales sanciones.”413
6.1. De los Sumarios ante la SEAM
405
Ver Ley No. 4890/2013, Arts. 4 y 14. 406
Ver Ley No. 4890/2013, Art. 6 inc. b). 407
Ver Ley No. 4890/2013, Art. 6 in fine. 408
Ver Ley No. 4890/2013, Art. 7. 409
Ver Ley No. 4890/2013, Art. 6. 410
Ver Ley No. 4890/2013, 11. 411
Ver Constitución Nacional (1992), Art. 38. 412
Ver Ley No. 01/1989 que aprueba y ratifica la Convención americana sobre Derechos Humanos o Pacto de
San José de Costa Rica. 413
Ver Res. SEAM No. 1881/2005.
69
Las intervenciones de la SEAM y el inicio de un procedimiento sumario se inicia: i)
por denuncia de autoridades policiales o judiciales, ii) por denuncia de particulares o iii) de
oficio.414
En la sustanciación del sumario, se prevé la oportunidad de descargo del
denunciado415
, el debido proceso en cuanto a la producción de pruebas416
y en cuanto al
dictado de una decisión fundada.417
Las resoluciones son recurribles.418
Es importante resaltar
que el procedimiento permite ordenar medidas preventivas ante situaciones de “existencia de
grave peligro o de daño inminente.”419
Si el resultado tuviera como resultado el acaecimiento de un daño ambiental grave, la
SEAM debe iniciar acciones civiles de recomposición e indemnización de daños al ambiente
ante los tribunales judiciales competentes.420
Si durante la sustanciación del proceso
existieran elementos de sospecha de posible comisión de un hecho punible, se deberá dar
aviso e intervención al Ministerio Público para la investigación y eventual imposición de
sanciones penales que correspondan.421
6.2. De los hechos punibles vinculados a los bosques
La legislación penal de Paraguay ha tipificado hechos punibles vinculados al deterioro
de los bosques.422
Específicamente han sido tipificadas las siguientes acciones:
i) la tala o quema de bosques o de formaciones vegetales que perjudiquen
gravemente al ecosistema;423
ii) la explotación forestal de bosques declarados especiales o protectores;424
iii) el tráfico o comercialización ilegal de rollos de madera o derivados;425
iv) el maltrato de suelos;426
v) el perjuicio a una reserva natural, un parque nacional u otra zona de igual
protección.427
7. Salvaguardas sociales y ambientales
El desarrollo de esta tema fue ampliamente abordado en las secciones anteriores.428
414
Ibid, Art. 5.1. 415
Ibid, Art. 14. 416
Ibid, Art. 15. 417
Ibid, Art. 18 418
Ibid, Art. 23. 419
Ibid, Art. 25. 420
Ibid, Art. 29. 421
Ibid, Art. 8. 422
Ver Ley No. 716/1996 y Código Penal Paraguayo Ley No. 1160/1997, Libro II Título III Capítulo I. 423
Ver Ley No. 716/1996, Art. 4 inc. a). 424
Ver Ley No. 716/1996, Art. 4 inc. b). 425
Ver Ley No. 716/1996, Art. 4 inc. c). 426
Ver Código Penal Paraguayo Ley No. 1160/1997, Art. 199. 427
Ver Código Penal Paraguayo Ley No. 1160/1997, Art. 202.
70
8. Identificación de Cuellos de Botella
Somos de la opinión que el régimen jurídico actual, aunque presenta ciertamente
falencias, muchas de las cuales han sido identificadas a lo largo de este informe, no
representa un impedimento absoluto para la implementación de proyectos de las
características de los contemplados bajo el esquema REDD+. De hecho, en la práctica, ciertos
actores privados ya han venido llevando adelante estas iniciativas, con poca o escasa
participación del Estado.
Los principales cuellos de botella identificados tienen que ver con dos aspectos
centrales en la implementación de proyectos REDD+. En primer lugar, si las iniciativas
REDD+ buscan atraer fondos que garanticen los pagos por resultados, el marco jurídico
actual precisa ser revisado. Es necesario que el Estado pueda administrar dichos fondos y
destinarlos para los objetivos perseguidos. El segundo aspecto tiene relación con la
gobernanza de los fondos. La interacción de actores públicos y privados en el manejo de los
mismos podría brindar mayor transparencia y confiabilidad al esquema a ser implementado.
Ello requerirá cambios legislativos. Sin un marco jurídico específico, el esquema no gozará
de confianza alguna y será difícil atraer a inversionistas interesados en pagos por resultados
por programas de reducciones de emisiones de GEI con motivo de iniciativas tendientes a
evitar la deforestación de los bosques en el Paraguay.
Otro aspecto que se ha encontrado ha sido la difícil interacción entre las funciones del
INFONA y la SEAM. En el mejor de los casos la relación de ambas instituciones ha sido
“difícil.” Existe abundante normativa que no ha contribuido a delimitar exactamente cuáles
deberían ser las funciones de cada ente. Esta relación a veces confunde al administrado. La
implementación de proyectos REDD+ requiere necesariamente una mejor interacción entre
los dos entes.
9. Sistematización de reuniones
En el marco de esta consultoría se han mantenido varias reuniones con personal del
INFONA, la SEAM, la FAPI, y organismos no gubernamentales (ONGs).
10. Conclusiones y recomendaciones
Esta consultoría ha llegado a las siguientes conclusiones:
En primer lugar, en el Paraguay no existe un marco jurídico específico que establezca
la propiedad del carbono o que determine quiénes serán los beneficiarios de los derechos de
utilización de, por ejemplo, los créditos de carbono. La problemática del carbono puede ser
abordada de varias maneras.
Una opción sería considerar al carbono como un activo independiente a la tierra. Bajo
este esquema, como lo constituye el caso del Perú, por imperio del marco jurídico, el Estado
es titular de los recursos naturales. El carbono sería entonces un recurso natural.
428
Ver Alejandro Piera. “Informe correspondiente a los Productos 2 y 3” de la Consultoría Nacional – “Análisis
del Marco Legal e Institucional vigente para la implementación de REDD+ en Paraguay”. Pág.23 y sgtes.
71
En atención a ello, el Estado puede distribuir sus beneficios equitativamente a las
comunidades. Ahora bien, el conflicto podría darse si el titular de la tierra tiene un interés
distinto a aquel que explota el carbono.
Una segunda alternativa sería considerar al carbono como un elemento accesorio a la
tierra. Aquí se aplicarían las reglas del Art. 1962 del Código Civil Paraguayo. La titularidad
sobre los derechos del carbono correría la misma suerte del régimen de tenencia de la tierra.
Una tercera alternativa sería no centrarse en la titularidad del carbono, sino basar el
enfoque en la titularidad de los derechos sobre el carbono. Aquí el legislador tiene la
posibilidad de decidir quiénes serán los titulares de dichos derechos o quiénes serán los
beneficiarios de los mismos. La separabilidad sobre derechos forestales, con relación a la
titularidad de la tierra, ha sido admitida en Paraguay con la Ley de Derecho Real de
Superficie Forestal.
En segundo lugar, sobre la Gobernanza Forestal, en cuanto a los sujetos que
gobiernan los bosques, se puede concluir que: a) existe una multiplicidad de sujetos creados
por distintas leyes, con atribuciones sobre la gobernanza forestal. Los principales actores con
atribuciones ejecutivas son la SEAM, autoridad de aplicación de la legislación en materia
ambiental, y el INFONA, autoridad de aplicación de la legislación en materia forestal; b)
ambas instituciones tienen la obligación de crear sistemas nacionales de información. La
SEAM está encargada del Sistema Nacional de Información Ambiental. El INFONA está
encargado del Sistema Nacional de Información Forestal; c) la aplicación de la Ley Forestal,
la Ley de Fomento de la Forestación y Reforestación y la Ley de Valoración y Retribución de
Servicios Ambientales, requieren de acciones coordinadas de la SEAM y el INFONA para su
ejecución.
En tercer lugar, el régimen de propiedad de tierra en Paraguay presenta serias
dificultades que deben ser subsanadas en caso que se decida implementar REDD+ con
alcance nacional. Una alternativa sería implementar REDD+ para proyectos específicos, en
cuyo dicha implementación serviría además para mejorar la gobernanza.
En cuarto lugar, en cuanto a las Salvaguardas Ambientales y Sociales, particularmente
en lo relativo a los derechos de los pueblos indígenas, de acuerdo con el marco legal vigente,
el Estado Paraguayo tiene la obligación de consultar con los mismos antes de la
implementación de cualquier iniciativa bajo el esquema de REDD+ que afecte las tierras de
propiedad o sobre las cuales los pueblos indígenas ejerzan la posesión en virtud de un
derecho consuetudinario. A tal efecto, corresponde que sus representantes integren la
gobernanza de la implementación de REDD+.
En quinto lugar, en cuanto a la Financiación de REDD+, en base a los casos
nacionales revisados y a los efectos de asegurar la credibilidad del sistema para la captación
principalmente de inversión extranjera, planteamos la alternativa de crear un fideicomiso para
REDD+ en Paraguay.
En sexto lugar, cualquier implementación de iniciativas REDD+ requerirá de un
robusto sistema de MRV. Esto podría estar a cargo del INFONA, en estrecha colaboración
con la SEAM.
72
Bibliografía
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De La República Del Paraguay Y La República De Bolivia (Ley No. 614/1995)
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751/1995)
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La República Del Paraguay, En El Marco Del Programa Tropical Forest Conservation
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Tropicales Y De Un Consejo De Conservación De Bosques Tropicales; Y La
Reducción De Ciertas Deudas Mantenidas Con El Gobierno De Los Estados Unidos
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Países Afectados Por La Sequía Grave O Desertificación, En Particular En África
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253/1993)
Convenio internacional para la protección de las obtenciones de vegetales (Ley No.
988/1996)
Convenio No. 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes (Ley
No. 234/1993)
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Declaración de Río
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La Diversidad Biológica (Ley No. 2309/2003)
73
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Climático (Ley No. 1447/1993)
Protocolo de Montreal relativo a las sustancias agotadoras de la capa de ozono y su
enmienda (Ley No. 61/1992)
Leyes Extranjeras
Ley de Cambio Climático (Guatemala)
Ley General de Cambio Climático (México)
http://faolex.fao.org/docs/pdf/mex137515.pdf
Leyes Nacionales (orden cronológico)
Ley No. 514/1921, por la cual se Acuerdan Derechos Y Privilegios A Los Miembros
De La Comunidad Mennonita Que Lleguen Al País
Ley No. 369/1972, Que Crea el Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental
Ley No. 422/1973, Ley Forestal
Ley No. 904/1981, Estatuto de las Comunidades Indígenas
Ley No. 1.183/1985, Código Civil
Ley No. 1372/1988, Que Establece un Régimen Para la Regularización de los
Asentamientos de las Comunidades Indígenas
Ley No. 43/1989, Por el Cual se Modifican Disposiciones de la Ley No. 1372/1988,
Que Establece un Régimen Para la Regularización de los Asentamientos de las
Comunidades Indígenas
Ley No. 40/1990, que crea la Comisión Nacional de Defensa de los Recursos
Naturales
Ley No. 123/1991, Que Adopta Nuevas Formas de Protección Fitosanitarias
Constitución Nacional
Ley No. 81/1992, que Establece La Estructura Orgánica Y Funcional Del Ministerio
De Agricultura Y Ganadería
Ley No. 96/1992, De Vida Silvestre
Ley No. 251/1993, Cambio Climático
Ley 294/1993, de Evaluación de Impacto Ambiental
Ley No. 352/1994, De Áreas Silvestres Protegidas
Ley No. 536/1995, De fomento a la forestación y reforestación
Ley No. 542/1995, De Los Recursos Naturales (vetada)
Ley No. 716/1996, Delitos Contra El Medio Ambiente
Ley No. 919/1996, Que Modifica y Amplía Varios artículos de la Ley No. 904 de
Fecha 18 de Diciembre de 1981 Estatuto de las Comunidades Indígenas
Ley No. 921/1996, De Negocios Fiduciarios
Ley No. 1160/1997, Código Penal Paraguayo
74
Ley No. 1535/1999, Administración Financiera del Estado
Ley No. 1561/2000, Que Crea el Sistema Nacional del Ambiente, el Consejo
Nacional del Ambiente y la Secretaria del Ambiente
Ley No. 1639/2000, Que Modifica y Amplía la Ley No. 536 del 16 de Enero de 1995,
De Fomento a la Forestación y Reforestación
Ley No. 1863/2001, que establece el Estatuto Agrario
Ley No. 2419/2004, que crea el Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra
Ley No. 2459/2004, Que Crea el Servicio Nacional de Calidad y Sanidad Vegetal
Ley No. 2524/2004, De prohibición en la región oriental de las actividades de
transformación y conversión de superficies con cobertura de bosques
Ver Ley No. 3139/2004, que prorroga la vigencia de los artículos 2º y 3º y amplía la
Ley Nº 2524/04 de prohibición en la región oriental de las actividades de
transformación y conversión de superficies con cobertura de bosques
Ley No. 2640/2005, Que Crea la Agencia Financiera de Desarrollo.
Ley No. 3001/2006, De Valoración y Retribución de Servicios Ambientales
Ley No. 3231/2007, Que Crea la Dirección General de Educación Escolar Indígena
Ley No. 3232/2007, De Asistencia Crediticia a las Comunidades Indígenas
Ley No. 3330/07, Que Modifica los Artículos 1, 3, 5, 6 y 14 de la Ley No. 2640/05,
Que Crea la Agencia Financiera de Desarrollo
Ley No. 3464/2008, Que Crea el Instituto Forestal Nacional
Ley No. 3663/2008, que prorroga vigencia de Ley No. 2524/2004
Ley No. 3728/2009, Que Establece el Derecho a la Pensión Alimentaria para las
Personas Adultas Mayores en Situación de Pobreza
Ley No. 3923/2009, Que Aprueba el Acuerdo por Notas Reversales entre la República
del Paraguay y la República Federativa del Brasil relativa al Valor Establecido en el
Numeral III. 8 del Anexo C del Tratado de Itaipú.
Ley No. 3788/2010, Que Crea el Instituto Paraguayo de Tecnología Agraria
Ley No. 3966/2010, Orgánica Municipal
Ley No. 4014/2010, De Prevención y Control de Incendios
Ley No. 4758/2012, Que Crea el Fondo Nacional de Inversión Pública y Desarrollo y
el Fondo para la Excelencia de la Educación y la Investigación
Ley No. 5045/2012, que prorroga vigencia de Ley No. 2524/2004
Ley No. 4866/2013, Que Amplía el Artículo 6 y Modifica el Artículo 20 de la Ley
No. 2459/04, Que Crea el Servicio Nacional y Sanidad Vegetal y de Semillas
Ley No. 4890/2013, Derecho Real de Superficie Forestal
Ley No. 5211/2014, De Calidad del Aire
Ley No. 5282/2014, Libre Acceso Ciudadano A La Información Pública Y
Transparencia Gubernamental
Ley No. 5413/2015, Que Modifica Los Artículos 1°, 2°, 3° Y 4° De La Ley N° 40/90
Que Crea La Comisión Nacional De Defensa De Los Recursos Naturales
Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático (Paraguay)
75
Decretos (orden cronológico)
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Decreto No. 8.661/1995
Decreto No. 945/1995
Decreto No. 8.127/2000
Decreto No. 10.579/2000
Decreto No. 10.961/2000
Decreto No. 14.943/2001
Decreto No. 20.299/2003
Decreto No. 10.247/2007
Decreto No. 3.929/2010
Decreto No. 8.234/2011
Decreto No. 453/2013
Decreto No. 11.202/2013
Resoluciones (orden cronológico)
Res. DPNVS No. 79/2000
Res. SEAM No. 1881/2005, que Reglamenta El Procedimiento Para Los Sumarios En
Donde Se Investiga La Presunta Comisión De Infracciones A Las Leyes De Las
Cuales La Secretaría Del Ambiente Es Autoridad De Aplicación, Así Como La
Imposición De Las Eventuales Sanciones
Res. MAG No. 84/2007, de Registro especial de propiedades con bosques naturales
de la región oriental en el ámbito del Servicio Forestal Nacional
Res. SEAM No. 90/2009, Por el Cual se Establece los Términos de Referencia para el
Otorgamiento de Licencias Ambientales para la Producción de Carbón Vegetal por
parte de Comunidades Indígenas de la Región Occidental, Chaco Paraguayo
Res. SEAM No. 199/2013, por la cual se establecen las condiciones y requisitos para
poder certificar los servicios ambientales que produzcan los bosques, así como las
condiciones y los requisitos para que los adquirentes de certificados de servicios
ambientales de bosques puedan utilizarlos para compensar el déficit de reserva legal
de bosques naturales, de acuerdo con las leyes 422/73 y 3001/06
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Sostenible y el Aumento de las Reservas Forestales de Carbono en los Países en
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FCCC/CP/2009/11/Add.1, Decisión 2/CP.15, Acuerdo de Copenhague.
FCCC/CP/2010/7/Add.1, Decisión 1/CP.16, Acuerdos de Cancún: Resultado de la
Labor del Grupo de Trabajo Especial sobre la Cooperación a Largo Plazo en el Marco
de la Convención.
FCCC/CP/2013/10/Add.1, Decisión 9/CP.19, Programa de Trabajo sobre
Financiación Basada en los Resultados para Avanzar en la Plena Realización de las
Actividades a que se hace referencia en la Decisión 1/CP.16.
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