consultas igae 2007 2009

Consulta 11-1-2007 en relación a la aplicación de la Ley General de Subvenciones al seguimiento de los controles derivados del R.D. 4045/89................................................................7

Informe de la IGAE, de 17 enero de 2007, por el que se resuelve consulta planteada en relación con diversas cuestiones relacionadas con la intervención de la comprobación material de la inversión derivadas de un contrato de obras que ya ha sido objeto de resolución...................8

ESCRITO-CIRCULAR de la IGAE de 14 de marzo de 2007 por la que se contestan consultas recibidas en relación con los convenios, contratos-programa y encomiendas de gestión que, con arreglo a la nueva redacción dada al apartado 5 del artículo 74 de la Ley General Presupuestaria por la Ley 42/2006, de 28 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para 2007, requieren autorización del Consejo de Ministros..........................................................13

INFORME de la IGAE de 21 de marzo de 2007, que resuelve la cuestión planteada por una intervención territorial sobre si la asistencia a cursos de perfeccionamiento, indemnizada como residencia eventual al amparo del art.7 del RD 462/2002, de 24 de mayo, posibilita el ahorro del porcentaje correspondiente de la dieta completa el día de regreso al no haber pernoctado, o con exclusión de la cuantía correspondiente al alojamiento ....................................16

INFORME de la IGAE de 22 de marzo de 2007, por el que se resuelve consulta en relación con el órgano competente para el abono de las indemnizaciones por traslado que pudieran corresponder a un funcionario de la Carrera Diplomática, destinado en el extranjero por su regreso a España como consecuencia de su cese, por cumplimiento del plazo máximo de permanencia en el extranjero, de acuerdo con el artº. 8.4 del RD 674/1993, de 7 de mayo...........19

INFORME de la IGAE de 17 de abril de 2007, por el que se resuelve consulta planteada por una intervención territorial sobre si, de acuerdo con la normativa reguladora de las subvenciones y de los pagos a la Hacienda Publica, resulta posible efectuar el pago de una subvención a una empresa de "factoring" que, no obstante, no se subroga en la posición juridica del beneficiario de la subvención ......................................................................................22

Consulta 26-4-2007 acerca del régimen aplicable al procedimiento de reintegro derivado de un informe de control de Ayudas cofinanciadas por la Unión Europea. ........................................34

Informe de 27-4-2007 sobre Expediente de reintegro de subvenciones en Planes Provinciales. ...37

Informe de la IGAE de 3 de mayo de 2007, por el que se resuelven cuestiones relacionadas con la tramitación de los Convenios de Gestión directa entre el Ministerio de Medio Ambiente y las Sociedades Estatales de Aguas, al amparo del artículo 132 del Real Decreto legislativo 1/2004, de 20 de julio, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas. .............40

Se resuelve consulta relativa al alcance que ha de darse al artº 2.2 de la Ley General de Subvenciones en su redacción dada por la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2007......................................................................................................47

INFORME de la IGAE de 24 de mayo de 2007, por el que se resuelven cuestiones relacionadas con la tramitación de subvenciones nominativas, sobre si el hecho de que el objeto de la subvención vaya a ejecutarse a lo largo de varios ejercicios, significa que estemos ante un gasto imputable a ejercicios posteriores, en el sentido que establece el artº. 57 del RLGS ..............................................................................................................................................52

informe de 20 de junio de 2007, por el que se resuelve consulta planteada por la Intervención Delegada en un organismo, sobre diversas cuestiones relacionadas con la deuda que mantiene el citado organismo derivada de las liquidaciones de la tasa de dominio público hidráulico giradas por la Confederación Hidrográfica del Guadiana correspondientes a los ejercicios 2000, 2001, 2002, 2003 Y 2004......................................................................................................60

INFORME de 20 de junio de 2007 en el que se plantean diversas cuestiones relacionadas con la aplicación del artículo 3.1.c) del Texro Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones públicas en la redacción dada al citado precepto por el artículo 34.3 del

Real Decreto-Ley 5/2005, de 11 de marzo, de Reformas Urgentes para el impulso a la productividad y para la mejora de la contratación pública. ............................................................67

Informe de la IGAE de 28 de junio de 2007, por el que se resuelve consulta sobre pagos en concepto de gastos de locomoción que deban efectuarse al personal de los Cuerpos Facultativos de Sanidad Penitenciaria y ATS de Instituciones Penitenciarias cuando esos desplazamientos no se encuentran entre los supuestos indemnizables del artº. 1 del R.D. 462/2002, de 24 de mayo. ...............................................................................................................71

informe de 10 de julio de 2007, de la Intervención General de la Administración del Estado, sobre ejercicio de la función interventora en los expedientes de arrendamientos a concertar por la Administración General del Estado. .....................................................................................74

INFORME de la IGAE, de 26 de septiembre de 2007, por el que se resuelve consulta sobre la posibilidad de que las entidades que se relacionan con el Organismo Servicio Público de Empleo Estatal en materia de subvenciones públicas, puedan presentar documentación no original compulsada por graduados sociales. .................................................................................76

INFORME de la IGAE, de 11 de octubre de 2007, por el que se resuelve escrito de una Intervención Territorial en el que se plantea la procedencia de la constitución de avales por parte de una empresa para responder de anticipos por acopio de materiales en su actuación como medio propio en la ejecución de obras por la Administración General del Estado. .............83

INFORME de la IGAE, de 30 de octubre de 2007, por la que se resuelve consulta planteada por una Intervención Delegada acerca del control a ejercer en el procedimiento de pago de las nóminas de prestación por desempleo. ...........................................................................................85

Informe de la IGAE de 12 de febrero de 2008 por el que se contesta consulta planteada por una Intervención Delegada sobre la intervención material del pago de las órdenes de transferencia remitidas en archivos al Banco de España, cuando el soporte informático utilizado no incorpora la firma electrónica reconocida de las personas autorizadas a disponer de los fondos de la cuenta. ..............................................................................................................89

Informe de la IGAE de 14 de febrero de 2008, por el que se contesta a la consulta formulada por el Instituto nacional de estadística, sobre si la Presidenta del INE, contratada con carácter previo en régimen laboral en el ICO, puede percibir el complemento de antigüedad a que se refiere el artículo 26.3 de la LPGE para el 2008.............................................................................93

Informe de 25 de febrero de 2008 de la Intervención General de la Administración del Estado, por el que se resuelve discrepancia planteada por el Presidente del Organismo Autónomo Parques Nacionales con el reparo formulado por la Intervención Delegada en dicho Organismo, relativo a la fiscalización de un libramiento de fondos “a justificar” a favor del Cajero Pagador de Servicios Centrales para abonar al Consorcio de Transportes de la Comunidad de Madrid los abonos transportes para el 2008 de 65 trabajadores de Parques Nacionales.......................................................................................................................................95

informe sobre la consulta planteada por el alcalde-presidente del excelentísimo ayuntamiento de ........., en relación con un convenio de aplazamiento de deudas derivadas de un contrato de prestación de servicios con una empresa. .......................................................................................99

informe sobre la consulta planteada por el director del área de Economía, Hacienda y Personal de la diputación de ......., en relación con el tratamiento presupuestario y contable de las devoluciones de ingresos. .............................................................................................................102

DICTAMEN 43/2008 de la JUNTA CONSULTIVA DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA, de 28-7-2008, sobre regulación de modificaciones de contratos y obligaciones que la Ley de Contratos del Sector Público en su artículo 76 impone a los órganos de contratación de calcular el valor estimado de los contratos. ......................................104

informe de la IGAE de 12 de mayo de 2008, por el que se resuelve consulta planteada sobre la necesidad de publicación de las encomiendas de gestión del grupo TRAGSA en su condición

de medio propio instrumental de la Administración General del Estado, las Cc.Aa y los poderes adjudicadores dependientes de ellas................................................................................117

informe de la IGAE de 5 de junio de 2008, por el que se resuelve discrepancia en relación con el abono de una nómina de gratificaciones de guardias de incendios del año 2006.....................119

informe de la IGAE de 16 de junio de 2008, por el que se resuelve consulta acerca de la calificación jurídica y del régimen de fiscalización aplicable a un expediente que tiene por objeto la participación del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio en la convocatoria realizada por una empresa para ejecutar una iniciativa tecnológica conjunta sobre sistemas de computación empotrados. .............................................................................................................122

informe de la IGAE de 16 de junio de 2008, por el que se resuelve consulta acerca de la calificación jurídica y del régimen de fiscalización aplicable a un expediente que tiene por objeto la participación del ministerio en la convocatoria realizada por la empresa común artemis para ejecutar una iniciativa tecnológica conjunta sobre sistemas de computación empotrados....................................................................................................................................126

informe de la IGAE de 9 de julio de 2008, por el que se resuelve consulta relacionada con la fiscalización de expedientes en los que concurren en su financiación distintos departamentos ministeriales y el instituto nacional de gestión sanitaria...............................................................130

informe de la IGAE de 16 de julio de 2008, por el que se resuelve consulta relativa a la aplicación del 1% cultural previsto en el artículo 68 de la ley 16/1985, de 25 de junio, del patrimonio histórico español, a las entidades gestoras y servicios comunes de la seguridad social. ............................................................................................................................................133

informe de la IGAE de 22 de julio de 2008, por el que se resuelve consulta en relación con el régimen de resarcimiento aplicable a funcionarios que realizan funciones de escolta a un ex ministro. ........................................................................................................................................137

informe de la IGAE de 2 de octubre de 2008, por el que se resuelve discrepancia planteada sobre la cuestión de si la dirección provincial del servicio público de empleo estatal en Madrid, como organismo peticionario del suministro y montaje de aire acondicionado a través del sistema de adquisición centralizada, debe solicitar, con carácter previo a la operación, oferta de al menos tres empresas capaces de realizar el objeto del contrato. ...............................141

informe de la IGAE, de 2 de octubre de 2008, por el que se resuelve consulta planteada acerca de quien debe expedir la certificación que acredite que contra la adjudicación provisional de un contrato no se ha interpuesto el recurso especial en materia de contratación o, en su caso, certificación de los recursos interpuestos. ....................................................................................145

INFORME de la IGAE, de 4 de noviembre de 2008, en el que se resuelve consulta de una Intervención delegada sobre si el otorgamiento de avales para garantizar valores de renta fija emitidos por los Fondos de Titulización de activos para favorecer la financiación empresarial está sujeto a función interventora. ................................................................................................147

INFORME de la IGAE, de 21 de noviembre de 2008, por el que se resuelve discrepancia en relación con el reparo formulado por la Intervención Delegada en el Ministerio de Fomento relativo a la intervención del gasto derivado de la liquidación de un contrato de consultoría y asistencia técnica...........................................................................................................................152

CONSULTA PGC 1/2008, de 4 de diciembre de 2008, sobre el régimen transitorio aplicable a los créditos y a las deudas que los financian, concedidos por una entidad pública empresarial para la financiación de determinados proyectos. ..........................................................................158

CONSULTA PGC 2/2008, de 4 de diciembre, sobre el Régimen transitorio aplicable a los créditos y deudas que figuran en balance en el marco de las subvenciones plurianuales concedidas a terceros por una entidad pública empresarial, actuando la entidad por mandato de un Ministerio. ...........................................................................................................................166

INFORME de la IGAE, de 11 de diciembre de 2008, por el que se resuelve discrepancia en relación con el reparo formulado por una Intervención Delegada relativo a la fiscalización

previa de la propuesta de pago a justificar con objeto de atender la ampliación del crédito para gastos derivados del expediente de emergencia de la reparación de un edificio. .........................169

INFORME de la IGAE, de 23 de diciembre de 2008, por el que se resuelve consulta sobre cuál es el órgano de control competente para fiscalizar las operaciones relativas al otorgamiento de los avales previstos en el Real Decreto Ley 7/2008, de 13 de octubre, de medidas urgentes en materia económico-financiera en relación con el Plan de Acción Concertada de los Países de la Zona Euro. ...................................................................................178

Informe de 21 de enero de 2009, por el que se resuelve discrepancia planteada con el reparo formulado por la Intervención Delegada en el Ministerio de Fomento relativo a la fiscalización previa del expediente de modificación número 1 del proyecto “Corredor norte-noreste de alta velocidad. Variante ferroviaria de Burgos. Electrificación.”................................181

Informe de la IGAE de 9 de febrero de 2009, por el que se contesta consulta sobre informe de la IGAE de 3 de marzo de 2008, acerca de la indemnización de los desplazamientos de personal al servicio de la Administración fuera del término municipal donde tengan su residencia oficial, con ocasión de la realización de pruebas selectivas previas a cursos de promoción interna. ........................................................................................................................189

Informe de la IGAE, de 9 de febrero de 2009, por el que se resuelve consulta planteada por una Intervención Delegada acerca del carácter nominativo de una subvención contenida en una propuesta de gasto con cargo al concepto presupuestario de transferencias corrientes a los Ayuntamientos de Ceuta y Melilla, para compensar los costes de funcionamiento de las plantas desalinizadoras y, en su caso, los del transporte de agua según convenio. ......................193

Informe de la IGAE de 12 de febrero de 2009, por el que se resuelven cuestiones planteadas por una Intervención Delegada relativas a la posibilidad de abonar a TRAGSA o a sus filiales los excesos de medición que se produzcan en la ejecución de las obras que les sean encomendadas. ..............................................................................................................................196

Informe de la IGAE de 13 de febrero de 2009, sobre una consulta planteada por una Intervención Delegada sobre la posibilidad de considerar vinculantes los créditos presupuestarios que reflejan el destino final del Fondo Especial del Estado para la Dinamización de la Economía y el Empleo creado por RD Ley 9/2008, de 28 de noviembre. ...199

Informe de la IGAE de 16 de febrero de 2009, por el que se resuelve consulta planteada por una Intervención Delegada relacionada con la justificación de las prestaciones por ayudas asistenciales. .................................................................................................................................201

Informe de la IGAE de 18 de febrero de 2009, por el que se da contestación a diversas cuestiones suscitadas en torno a la acreditación del cumplimiento de obligaciones tributarias por parte de los centros docentes públicos no universitarios que reciben subvenciones..............206

CONSULTA PGC 1/2009, de 27 de febrero, en relación con el significado y alcance del concepto "actividades de interés público o general" de la norma de registro y valoración 18ª Subvenciones, donaciones y legados recibidos del Plan general de Contabilidad aprobado por Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre..............................................................................210

CONSULTA PGC 2/2009, de 16 de marzo, sobre el tratamiento contable de las aportaciones del Estado percibidas por las entidades del sector público empresarial de acuerdo con la norma de registro y valoración 18ª Subvenciones, donaciones y legados del Plan General de Contabilidad..................................................................................................................................214

CONSULTA PGC 3/2009, de 16 de marzo, sobre el tratamiento contable de las obligaciones derivadas de un ERE (Plan de prejubilaciones y bajas incentivadas) y de la subvención recibida para su financiación. .......................................................................................................220

CONSULTA PGC 4/2009, de 16 de marzo, sobre sobre el tratamiento como permuta de las operaciones de remodelación urbanística que suponen la sustitución de unos espacios por otros con el fín de producir liberalización del suelo para usos urbanos. ......................................222

Informe de la IGAE de 17 de marzo de 2009, por el que se contesta consulta planteada sobre la calificación jurídica de unos convenios que celebra el Real Patronato de Discapacidad, con determinadas entidades de carácter privado. ................................................................................224

INFORME de 20 de abril de 2009, por el que se resuelven cuestiones planteadas por una Intervención Territorial sobre la naturaleza jurídica de los contratos que han de celebrarse para proporcionar los carteles publicitarios de las obras financiadas por el Fondo de Inversión Local para el empleo, a que se refiere la Resolución de 13 de enero de 2009 de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial. ..........................................................................................228

CONSULTA PGC 5/2009, de 22 de abril, sobre el tipo de interés a aplicar en los créditos concedidos por una entidad pública empresarial destinados a la financiación de determinados proyectos de desarrollo e innovación tecnológica y de investigación industrial concertada........231

Informe de la IGAE de 11 de mayo de 2009, se contesta consulta sobre la naturaleza jurídica de las prestaciones económicas que reciben las personas que, con carácter voluntario, realizan tareas de observación meteorológica, así como la forma en que deben ser instrumentadas dichas prestaciones en función de su naturaleza jurídica..............................................................234

consulta nº 1/2009, de 19 de mayo, formulada por un ayuntamiento en relación con el tratamiento contable de determinadas retribuciones en especie. ..................................................236

Informe de la IGAE de 1 de junio de 2009, se resuelve discrepancia planteada sobre un reparo formulado por una Intervención Delegada, relativo a la fiscalización de una Addenda a un Convenio de colaboración que tiene por objeto la permuta de inmuebles. ..................................238

Informe de la IGAE de 1 de junio de 2009, se resuelve consulta sobre el régimen jurídico aplicable a los convenios que pueda celebrar el ICAC con determinadas Corporaciones que agrupan a auditores privados y que tengan por objeto realizar controles de calidad de auditoria, y si pueden ser tratados como un contrato de servicios................................................243

CONSULTA PGC 6/2009, de 9 de junio, sobre la valoración de los derechos de cobro a largo plazo a las Administraciones públicas, básicamente en concepto de subvenciones de capital concedidas por la Unión europea correspondientes a Fondos de Cohesión y Fondos Europeos de Desarrollo regional, para los cuales se desconoce la fecha exacta de cobro............................249

Informe de la IGAE de 16 de junio de 2009, se contesta consulta planteada por una Intervención Territorial sobre si procede solicitar representante de la Intervención General para la asistencia a un acto de comprobación material de la inversión en los contratos menores cuya cuantía supere los 30.050,61 euros.......................................................................................250

Escrito de la Dirección General de Presupuestos de 19 de junio de 2009, por el cual se resuelve consulta formulada por una oficina presupuestaria sobre el concepto presupuestario al que deben imputarse los gastos postales y de mensajería.........................................................251

CONSULTA PGC 7/2009, de 24 de junio, sobre el tratamiento de las aportaciones del Estado para la financiación de la construcción de inversiones de titularidad de una entidad pública empresarial....................................................................................................................................252

CONSULTA PGC 8/2009, de 24 de junio, sobre el momento en que deben reconocerse las subvenciones de capital no reintegrables......................................................................................255

INFORME de la IGAE de 30 de julio de 2009, por el que se resuelve consulta sobre la necesidad de solicitar representante del Interventor General de la Administración del Estado para la comprobación de las prestaciones encomendadas. ...........................................................258

INFORME de la IGAE de 15 de octubre de 2009, por el que se resuelve discrepancia con el reparo formulado por la Intervención de la Delegación de Economía y Hacienda en Melilla, en la intervención de una subvención otorgada por la Dirección Provincial del SPEE a la Federación Melillense de Fútbol, en cumplimiento del Plan Nacional de Formación e Inserción Profesional. ...................................................................................................................260

INFORME de la IGAE de 4 de noviembre de 2009, por el que se plantea consulta acerca de si es posible o no indemnizar por razón del servicio a una funcionaria del Organismo autónomo Parques Nacionales, con ocasión de la concesión de una beca Fulbright por el Ministerio de Medio Ambiente y cuál es el órgano que debe pagar el coste dichas indemnizaciones por razón del servicio. .........................................................................................................................265

INFORME de la IGAE, de 12 de noviembre de 2009, por el que se resuelve consulta planteada por una Intervención Delegada relativa a la gestión de los créditos presupuestarios que reflejan el destino final del Fondo Especial del Estado para la Dinamización de la Economía y el Empleo creado por Real Decreto Ley 9/2008, de 28 de noviembre. ....................271

FECHA-EMISION 11-1-2007

ORGANO-EMISOR DIRECCIÓN OFICINA NACIONAL DE AUDITORÍA

TITULO

Consulta 11-1-2007 en relación a la aplicación de la Ley General de Subvenciones al seguimiento de los controles derivados del R.D. 4045/89. DESCRIPTORES

Reintegro

Control Financiero

Subvenciones

Fondo Español de Garantía Agrícola

TEXTO Se ha recibido, en esta Dirección de la Oficina Nacional de Auditoría, consulta de la División de Control Financiero de Fondos Comunitarios, en relación con el régimen aplicable al procedimiento de reintegro derivado del artículo 51 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), en aquellos supuestos en los cuales el órgano de control financiero que ejecuta el control pertenece a una Comunidad Autónoma, mientras que el órgano responsable de la gestión de los fondos y, por lo tanto, de la incoación e instrucción del procedimiento de reintegro se inserta en la Administración del Estado. De acuerdo con los antecedentes remitidos, la Secretaría General del Fondo Español de Garantía Agrícola (FEGA) ha comunicado a la División de Control de Fondos Comunitarios que se está tramitando procedimiento administrativo de reintegro como resultado del control financiero relativo a las subvenciones percibidas en la campaña 1996/1997 por la “entidad A”, en concepto de ayudas al Plan de Mejora de la calidad y comercialización de frutos con cáscara y algarroba realizado por la Intervención General de la Comunidad Autónoma de Illes Balears, al amparo de lo dispuesto en el Reglamento (CEE) nº. 4045/89, del Consejo. Igualmente, se ha comunicado a la División de Control de Fondos Comunitarios que se ha elaborado propuesta con el parecer del organismo, a efectos de que, antes de continuar el procedimiento, se dé cumplimiento a lo establecido en el artículo 51.3 de la LGS. El análisis de la cuestión consultada exige determinar si el artículo 51 de la LGS es aplicable a aquellos supuestos en que el órgano de control y el órgano u organismo controlado no dependen de una misma Administración Pública. Conforme establece la disposición final primera de la LGS, el artículo 51 de la LGS no tiene carácter básico, por lo que no procedería su aplicación directa e inmediata en el ámbito de actuación de una Comunidad Autónoma. No en vano, el artículo 51 de la LGS se refiere exclusivamente, en clave estatal, al procedimiento de reintegro resultante de los informes de control financiero sobre beneficiarios de la Intervención General de la Administración del Estado (apartado primero del artículo 51 LGS), por lo que sólo puede extender sus efectos a los procedimientos de reintegro en los que el órgano gestor pertenezca al sector público estatal. Es más, y tal como se reconoce en el propio escrito de consulta, ni siquiera el artículo tiene extensión objetiva sobre las actuaciones de control de ayudas practicadas por la Agencia Estatal de Administración Tributaria, cuyas particularidades materiales y procesales han sido reguladas en la disposición adicional octava del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (RGLGS).

Por consiguiente, el procedimiento establecido en el artículo 51 de la LGS está previsto exclusivamente para tramitación de informes de control financiero de subvenciones nacionales en los que el órgano de control y el organismo gestor de la subvención se incardinan en la Administración del Estado. Teniendo en cuenta el supuesto suscitado en la consulta, no cabe sino concluir que no procede aplicar directamente el artículo 51 de la LGS a estas situaciones. En coherencia con lo manifestado en este escrito, y habida cuenta que se considera que esa División es incompetente para emitir el informe del artículo 51.3 de la LGS, debería procederse a comunicar a la Secretaría General del FEGA que, en atención a los argumentos expresados en la presente consulta, no procede emitir informe por parte de la Intervención General de la Administración del Estado, sin perjuicio del deber que corresponde al FEGA de continuar el procedimiento hasta su terminación. FECHA-EMISION 17-1-2007

ORGANO-EMISOR INTERVENCIÓN GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

PUBLICACION Boletín Informativo de la IGAE nº 96, año 2007

TITULO

Informe de la IGAE, de 17 enero de 2007, por el que se resuelve consulta planteada en relación con diversas cuestiones relacionadas con la intervención de la comprobación material de la inversión derivadas de un contrato de obras que ya ha sido objeto de resolución.

DESCRIPTORES

Contrato Obras

TEXTO

Ha tenido entrada en esta Intervención General escrito de la Intervención Regional de Murcia, mediante el que se plantea consulta en relación con diversas cuestiones relacionadas con la intervención de la comprobación material de la inversión derivada del contrato de obras “Proyecto 01/95 de Redes Principales y Secundarias de riego, caminos y desagües de la zona regable de Lorca y Valle de Guadalentín, Sector VIII. Subsector II. Cazalla y Tamarchete. Lorca.”, teniendo en cuenta que el contrato ha sido objeto de resolución.

Del examen de la documentación remitida, se ponen de manifiesto los siguientes

ANTECEDENTES

La licitación de las mencionadas obras por parte de la Secretaría de Estado de Aguas y Costas en el Ministerio de Medio Ambiente fue publicada mediante anuncio en el Boletín Oficial del Estado el día 16 de noviembre de 2001.

El contrato fue adjudicado por Resolución de la Dirección General de Obras Hidráulicas y Calidad de las Aguas de 8 de julio de 2002 a la empresa "X" S.A, por un importe de 10.717.793,04 euros.

El acto de comprobación del replanteo tuvo lugar el 1 de agosto de 2002. En el acta suscrita al efecto por la Dirección de obra y el representante de la empresa adjudicataria, se hacía constar que con fecha 16 de octubre de 2001, con carácter previo a publicación en el B.O.E. del concurso de las obras citadas, se había remitido un informe en el que se ponía de manifiesto la necesidad de introducir variantes en el proyecto motivadas por normativa de obligado cumplimiento en relación con los materiales a utilizar en la ejecución del mismo, así como otras variaciones de carácter técnico motivadas por el número de años transcurridos desde la redacción del proyecto. Sin perjuicio de lo anterior, el acta concluye determinando la viabilidad del proyecto y autorizando el comienzo de las obras el día siguiente.

El 27 de febrero de 2003 se levantó acta de suspensión temporal total de las obras. Figura un anejo a dicho acta, de fecha 7 de abril de 2003, en el se hace constar que en esta obra no se ha certificado ni por obra ejecutada, ni por acopio de materiales.

A pesar de esta afirmación, se acompaña copia de dos certificaciones de obra emitidas por el Director de las obras con fecha anterior al acta de suspensión temporal total. La primera, de 10 de diciembre de 2002, acredita un importe líquido de 601.012,10 euros, en concepto de anticipo a cuenta. La segunda, de 31 de enero de 2003, acredita un importe líquido de 2.086,47 euros, resultado de deducir 4.644,08 euros (por el anticipo a cuenta) a la obra ejecutada y acreditada por importe de 6.730,55 euros. De conformidad con la relación valorada a origen que acompaña esta certificación, el importe de la obra ejecutada se corresponde con partidas de instalaciones eléctricas, instalaciones de higiene y bienestar, y medicina preventiva y primeros auxilios.

Por otra parte, consta, entre la documentación remitida, acuerdo de resolución de este contrato de la Ministra de Medio Ambiente de 31 de agosto de 2005, al amparo de la causa prevista en el artículo 149 c) del TRLCAP (suspensión de las obras por un plazo superior a ocho meses acordada por la Administración).

Acompaña finalmente a la documentación remitida un borrador de liquidación del contrato de referencia con los siguientes datos:

Valoración Líquida Obra Ejecutada 29.912,68

Valoración Beneficio Industrial s/obra no ejecutada 521.360,02

Importe Total Líquido de la presente Liquidación

551.272,70

Importe acreditado en certificaciones anteriores por obra

6.730,55

Importe anticipo de Maquinaria pendiente de cancelar

596.368,02

Igualmente figura un documento en el que se detalla el cálculo del “Importe del 6% de beneficio industrial a que tiene derecho el contratista por las obras no ejecutadas del proyecto vigente”, que asciende a 521.360,02 euros. Dicho importe se obtiene aplicando el porcentaje del 6% sobre 7.490.804,85 (Importe de ejecución Material de las obras no realizadas) y añadiendo un 16% en concepto de Impuesto sobre el Valor Añadido.

En relación con este borrador, el escrito de esa Intervención Regional señala que se encuentra sin firmar por considerar el Ingeniero Director de las Obras que por aplicación del artículo 147.1 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, la certificación final deberá aprobarse dentro del plazo de dos meses a partir de la recepción. La Intervención Regional discrepa, ya que el artículo 151.1 del mismo texto refundido establece que la resolución de un contrato, como sería este supuesto, dará lugar a la comprobación, medición y liquidación de las obras realizadas con arreglo al proyecto. Por tanto, se considera que el borrador de liquidación, aunque no esté autorizado, deberá ser tenido en cuenta en el momento de la recepción de la obra.

A la vista de dicho documento, la Intervención Regional realiza una serie de consideraciones en relación con las partidas que integran el borrador de liquidación anteriormente mencionado, planteando, las siguientes cuestiones en su escrito de consulta:

a) Si el importe a recibir debe ser el de 6.730,55 €, que es el importe de las obras realizadas en la certificación del mes de enero de 2003 por motivo de seguridad e higiene, o el de 29.912,68 €, que es la obra ejecutada según el borrador de liquidación.

b) Si los importes que figuran en el borrador de liquidación final en cuanto a la indemnización al contratista deben ser modificados, ya que a juicio de esa Intervención Regional el Impuesto sobre el Valor Añadido que grava la indemnización en dicha liquidación debería ser suprimido.

c) Si en el acto de la comprobación material deberá requerirse la carta de pago del reintegro del contratista.

A fin de resolver la consulta planteada, esta Intervención General considera necesario realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

cancelar

Importe total acreditado en Certificaciones anteriores

603.098,57

SALDO DE LA PRESENTE LIQUIDACIÓN

-51.825,87

Las cuestiones planteadas por la Intervención Regional en su escrito de consulta se encuentran referidas al contenido y finalidad de las funciones de intervención de la comprobación material de la inversión que corresponden a la Intervención.

En relación con dichas cuestiones conviene destacar que en el ámbito contractual la intervención de la comprobación material de la inversión está ligada a la terminación de los contratos, ya sea, de conformidad con el artículo 109 del TRLCAP, por cumplimiento o por resolución.

Así, respecto al cumplimiento de los contratos, el acto de recepción constituye la manifestación de la “regla del servicio hecho” recogida en el artículo 21.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. En este sentido, el artículo 110 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (en adelante TRLCAP) señala en su apartado primero que el contrato se entenderá cumplido por el contratista cuando éste haya realizado, de acuerdo con los términos del contrato y a satisfacción de la Administración, la totalidad de su objeto. El apartado segundo añade lo siguiente: “En todo caso su constatación exigirá por parte de la Administración un acto formal y positivo de recepción o conformidad dentro del mes siguiente de haberse producido la entrega o realización del objeto del contrato, o en el plazo que se determine en el pliego de cláusulas administrativas particulares por razón del objeto del contrato. A la Intervención de la Administración correspondiente le será comunicado, cuando dicha comunicación sea preceptiva, el acto para su asistencia potestativa al mismo en sus funciones de comprobación de la inversión”.

De lo señalado anteriormente se deduce que con el acto de recepción de un contrato de obras, no se pretende cuantificar con exactitud la valoración de las obras ejecutadas a efectos de determinar la posición deudora o acreedora del adjudicatario respecto de la Administración. Esta cuantificación no se realiza sino posteriormente mediante la correspondiente medición general y la aprobación de la certificación final por el órgano de contratación.

De igual manera, la intervención de la comprobación de la inversión, que se desarrolla al mismo tiempo que la recepción, tiene por objeto, de acuerdo con el artículo 28.1 del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen del control interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado, verificar materialmente la efectiva realización de las obras, servicios y adquisiciones financiadas con fondos públicos y su adecuación al contenido del correspondiente contrato.

A este respecto, y con la finalidad de determinar el alcance de la intervención de la comprobación material de la inversión, resulta útil acudir al informe de esta Intervención General de 13 de diciembre de 2001, por el que se resolvió consulta acerca de la vinculación del importe que figura en la designación de representante para acudir al acto de recepción. En dicho informe se señala lo siguiente:

“(…) en la comprobación material de la inversión la actuación del Interventor Delegado debe dirigirse a comprobar y verificar que el objeto de la recepción se ajusta estrictamente a las prescripciones establecidas, siendo ésta la finalidad que persigue la designación de representante de la Intervención General para acudir al acto de recepción. El resultado de esta actuación debe consignarse en un acta que el Interventor designado suscribirá siguiendo las instrucciones establecidas en la mencionada Circular 3/1996.

Por lo que respecta al problema planteado en la consulta acerca de la cuantificación exacta de la inversión, este es un extremo que se realiza a posteriori, es decir una vez efectuado el acto de recepción y por tanto la comprobación material de la misma. En este sentido, la legislación de contratos aplicable al contrato que motiva la consulta (la Ley de Contratos del Estado aprobada por Decreto 923/1965, de 8 de abril, y el Reglamento General de Contratación del Estado, aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre), establece, para los contratos de obras, que después de la denominada recepción provisional deberá procederse a la medición general y definitiva de las unidades de obra ejecutadas y recibidas, dando lugar su valoración a la liquidación provisional del contrato. Posteriormente, realizada la recepción definitiva de la obra, se procederá a la liquidación definitiva del contrato. De forma análoga, tanto la Ley 13/1995 de Contratos de las Administraciones Públicas, como el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Pública aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, regulan el acto de liquidación del contrato de obras como un acto posterior al acto de recepción.

Por otro lado, si bien, como se señala en la consulta, el acta de recepción forma parte del expediente de liquidación, la finalidad de la misma es, como ya se ha puesto de manifiesto, verificar que se ha ejecutado el contrato de conformidad con los términos del mismo y a satisfacción de la Administración, siendo un acto previo a la valoración económica de la obligación, valoración económica que es necesaria para que la obligación resulte líquida y exigible.”

Por su parte, en el supuesto de que un contrato de obras termine por declararse resuelto, como sería el caso que nos ocupa, el artículo 151.1 del TRLCAP establece que: “La resolución del contrato dará lugar a la comprobación, medición y liquidación de las obras realizadas con arreglo al proyecto, fijando los saldos pertinentes a favor o en contra del contratista. Será necesaria la citación de éste, en el domicilio que figure en el expediente de contratación, para su asistencia al acto de comprobación y medición”.

Por tanto, la resolución del contrato de obras implica, en primer término, que se lleve a cabo la comprobación y medición de los trabajos ejecutados hasta el momento de la extinción de la relación contractual, de manera que la Administración esté en condiciones de determinar materialmente el alcance de las prestaciones llevadas a cabo por el contratista y si éstas se han desarrollado conforme a las prescripciones del contrato. Posteriormente con la liquidación de las obras realizadas se procederá a la cuantificación de las prestaciones cuya realización se ha comprobado. En cualquier caso, para la realización del acto de comprobación y medición que precede a la liquidación de las obras ejecutadas, deberá citarse al contratista y al representante de la Intervención que, en su caso, haya sido designado por el Interventor General para llevar a cabo la intervención de la comprobación material de la inversión.

De todo lo anterior se sigue que la función del Interventor, al asistir al acto de comprobación y medición de un contrato resuelto, no difiere de las funciones de intervención de la comprobación material que ejerce en la recepción de los contratos finalizados a satisfacción del órgano de contratación, por lo que sería plenamente de aplicación lo indicado en el escrito de 13 de diciembre de 2001 arriba citado. Es decir, que la función del interventor en los actos de comprobación y medición de los contratos resueltos , no es la de verificar la exactitud de la valoración económica de los trabajos realizados, puesto que dicha valoración de acuerdo con el citado artículo 151.1 del TRLCAP se realiza posteriormente, en la liquidación por la que el órgano de contratación determina el saldo a favor o en

contra del contratista, acto éste que será objeto de la preceptiva intervención previa, de carácter formal y no material, por parte de la Intervención Delegada correspondiente.

Lo que se comunica para su conocimiento y efectos.


ORGANO-EMISOR INTERVENCION GENERAL DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO

PUBLICACION BOLETÍN INFORMATIVO DE LA IGAE nº 92, año 2007

TITULO

ESCRITO-CIRCULAR de la IGAE de 14 de marzo de 2007 por la que se contestan consultas recibidas en relación con los convenios, contratos-programa y encomiendas de gestión que, con arreglo a la nueva redacción dada al apartado 5 del artículo 74 de la Ley General Presupuestaria por la Ley 42/2006, de 28 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para 2007, requieren autorización del Consejo de Ministros.

DESCRIPTORES

Contratación

Convenio Colaboración

Contratos-programa

Encomienda Gestión

TEXTO

Esta Intervención General ha recibido diversas consultas en relación con los convenios, contratos-programa y encomiendas de gestión que, con arreglo a la nueva redacción dada al apartado 5 del artículo 74 de la Ley General Presupuestaria por la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2007, requieren autorización del Consejo de Ministros.

Así el citado precepto establece:

“Los órganos de los departamentos ministeriales, de sus organismos autónomos y de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, competentes para la suscripción de convenios de colaboración o contratos-programa con otras Administraciones públicas o con entidades públicas o privadas, así como para acordar encomiendas de gestión, necesitarán autorización del Consejo de Ministros cuando el importe del gasto que de aquéllos o de éstas se derive, sea superior a doce millones de euros.

Asimismo, las modificaciones de convenios de colaboración, contratos-programa o encomiendas de gestión autorizados por el Consejo de Ministros conforme a lo dispuesto en el párrafo anterior, requerirán la autorización del mismo órgano cuando impliquen una alteración del importe global del

gasto o del concreto destino del mismo.

La autorización del Consejo de Ministros implicará la aprobación del gasto que se derive del convenio, contrato-programa o encomienda.

Con carácter previo a la suscripción de cualquier convenio, contrato-programa o acuerdo de encomienda se tramitará el oportuno expediente de gasto, en el cual figurará el importe máximo de las obligaciones a adquirir, y en el caso de que se trate de gastos de carácter plurianual, la correspondiente distribución por anualidades. En los supuestos en que, conforme a los párrafos anteriores, resulte preceptiva la autorización del Consejo de Ministros, la tramitación del expediente de gasto se llevará a cabo antes de la elevación del asunto a dicho órgano.”

De la comparación de los supuestos que requieren autorización, según la redacción transcrita y la anterior a la reforma, se desprende que la finalidad perseguida ha sido la de someter a la tutela del Consejo de Ministros únicamente aquellos negocios que conllevan un gasto de cierta relevancia cuantitativa (de manera similar a lo que ocurre con los contratos y las subvenciones), así como las alteraciones cuantitativas o cualitativas del gasto inherente a los negocios previamente autorizados.

Asimismo, resulta novedosa la referencia expresa a las encomiendas de gestión, figura antes comprendida, en la mayoría de los casos, en la categoría de los convenios de colaboración, pero que tras la reforma operada en el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas por la Ley 5/2005, de 11 de marzo, y posteriormente por la propia Ley 42/2006, de 28 de diciembre, ha adquirido una sustantividad y relevancia propias.

Por otra parte, el precepto señala que la autorización del Consejo de Ministros implicará la aprobación del gasto derivado del negocio en cuestión, frente a la regulación anterior en que la aprobación del gasto se mantenía en el ámbito del Ministerio u Organismo proponente. Lo anterior tiene su incidencia en la tramitación económico-financiera del convenio, contrato-programa o encomienda, ya que el expediente de gasto deberá tramitarse antes de que el asunto se eleve al Consejo de Ministros. Por aplicación de las normas que rigen la función interventora, tal circunstancia implica que el momento en que el expediente debe someterse a fiscalización previa ha de ser el inmediatamente anterior a la elevación del asunto a la consideración del Consejo de Ministros, que la competencia para ejercer la función interventora corresponderá al Interventor General, y que el régimen de fiscalización aplicable a estos expedientes será el régimen general, y no el de requisitos básicos.

Establecido lo anterior, cabe señalar que el art. 74.5, antes transcrito, sienta en su primer párrafo una regla general de tutela de la competencia para la suscripción inicial o la modificación de los convenios de colaboración, contratos-programa o encomiendas de gestión: necesidad de autorización cuando el gasto que se vaya a generar sea superior a 12 millones de euros.

Junto a esa regla general y superponiéndose a la misma, el segundo párrafo del art. 74.5 LGP añade una regla específica para la suscripción de modificaciones de convenios, contratos-programa y encomiendas de gestión previamente autorizados conforme a la regla anterior: necesidad de nueva autorización si se altera el importe global del gasto o el destino en su día autorizados.

En relación con tales reglas cabe plantearse, asimismo, si las modificaciones de convenios, contratos-programa y encomiendas a las que se aplican son aquellas derivadas de negocios autorizados por el Consejo de Ministros antes o después de la entrada en vigor de la Ley 42/2006, de Presupuestos Generales del Estado para 2007, en virtud de la cual se dio nueva redacción al art. 74.5 de la LGP.

A este respecto, debe señalarse que la citada Ley de Presupuestos no ha establecido ningún régimen transitorio, por lo que resulta de aplicación a aquellos convenios, contratos-programa y encomiendas cuya tramitación se inicie a partir de su entrada en vigor, tanto si dicha tramitación se encamina a crear un vínculo ex novo como a modificar uno preexistente. En consecuencia, el régimen previsto por el art. 74.5 LGP, en redacción dada por la Ley 42/2006, es aplicable en aquellos casos en que se vayan a

instrumentar modificaciones de negocios suscritos bajo el régimen anterior.

Ahora bien, dicha afirmación requiere una explicación en lo que concierne a los supuestos encuadrables en el segundo párrafo del art. 74.5 LGP, es decir, aquellas modificaciones que requieran autorización por alterar el importe global o el objeto del negocio que se autorizó “conforme a lo dispuesto en el párrafo anterior”. Es evidente que los negocios suscritos bajo el régimen anterior fueron, en su caso, autorizados por motivos distintos de los actuales (gasto plurianual o de cuantía indeterminada frente a gasto superior a 12 millones de euros). No obstante, una interpretación coherente con el espíritu de la norma aconseja la asimilación al supuesto actual de aquéllos en los que se produjo autorización por el Consejo de Ministros, al amparo del art. 74.5 de la LGP –aunque fuera por los motivos tasados en el anterior régimen- y el gasto del convenio o contrato programa autorizado superaba los 12 millones de euros.

En consecuencia, a juicio de este Centro procede dar un tratamiento homogéneo a las modificaciones de convenios, contratos-programa y encomiendas, tanto si éstos se autorizaron bajo el régimen anterior a la Ley 42/2006 como si lo fueron con posterioridad.

A la vista de todo lo anteriormente expuesto, necesitan autorización del Consejo de Ministros de conformidad con el artículo 74.5 de la Ley General Presupuestaria:

I) Por aplicación de lo que hemos denominado regla general, contenida en el primer párrafo: La suscripción inicial o modificación de los convenios de colaboración, contratos-programa y encomiendas de gestión de los que se derive un gasto superior a 12 millones de euros.

En relación con lo anterior, debe precisarse que, de concurrir varios Ministerios u Organismos autónomos, a efectos de cálculo de dicho importe, se deben agregar las cuantías parciales.

Asimismo, conviene señalar que, por aplicación del literal del precepto, debe atenderse al gasto que aisladamente provoca la suscripción de la modificación, sin que proceda, a efectos del cálculo del límite cuantitativo, acumular las cuantías del negocio inicial y las eventuales modificaciones que hubiese podido sufrir.

II) Por aplicación de lo que hemos denominado regla especial, contenida en el segundo párrafo: Las modificaciones de los convenios de colaboración, contratos-programa y encomiendas de gestión que en su día generaron un gasto superior 12 millones de euros y fueron autorizados por el Consejo de Ministros en virtud del artículo 74.5 de la LGP, siempre que dicha modificación suponga una alteración del importe global del gasto o del concreto destino del mismo. Ello determina que una modificación provocada por un cambio en las anualidades inicialmente previstas, no requerirá autorización si no altera el monto total.

En relación con lo anterior, debe subrayarse que la determinación de la necesidad de autorización de Consejo de Ministros o no, exige tener en cuenta los antecedentes de la modificación que se propone, lo que implica analizar no sólo la suscripción inicial del convenio, contrato-programa o encomienda, sino también las eventuales modificaciones que pudieron sucederse, de modo que si el negocio inicial o alguna de sus modificaciones, aisladamente considerados, generaron un gasto superior a 12 millones de euros y requirieron autorización del Consejo de Ministros, (primer párrafo artículo 74.5 LGP), las sucesivas modificaciones podrán requerir nueva autorización si cumplen las condiciones específicas del segundo párrafo (alteración de la cuantía global o del objeto).

Una última matización cabe hacer en relación con el tema planteado y es que las autorizaciones que estamos analizando son las derivadas del artículo 74.5 de la LGP, esto es, propias del régimen de los

convenios de colaboración, contratos-programa y encomiendas de gestión y ligadas al importe del gasto que dichos negocios generan. Sobre esta afirmación cabe realizar algunas consideraciones en relación con dos grupos de negocios que cuentan con un régimen específico de autorización por el Consejo de Ministros.

Un primer grupo lo constituyen aquellos negocios formalizados como convenios, pero que se encuentran sometidos al Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (TRLCAP) o a la Ley General de Subvenciones (LGS) por instrumentar auténticos contratos o subvenciones (art. 3 TRLCAP y art. 28 LGS). Como se desprende del propio art. 3 TRLCAP y del art. 2.1 del RGS y es principio general de nuestro Derecho, hay que atender a la verdadera naturaleza jurídica del negocio cualquiera que sea la denominación que las partes le den. Ello determina que el régimen de autorizaciones en los casos de contratos y subvenciones sea el de su normativa específica (art. 12 TRLCAP y art. 10 LGS), sin que quepa acumular a la misma, por razón de la forma dada al negocio, la disciplina del art. 74.5 LGP. Por otra parte, en estos casos dicho solapamiento resultaría imposible, habida cuenta que para un mismo supuesto de hecho (gasto superior a 12 millones de euros) el régimen de autorizaciones previstas tiene consecuencias jurídicas distintas e incompatibles (aprobación del gasto en el art. 74.5 LGP y no aprobación del gasto en los art. 12 TRLCAP y 10 LGS).

El segundo grupo de negocios lo constituyen aquellos convenios o encomiendas calificados como tales en sus propias normas por reunir dicha condición, cuyo régimen específico de autorización por el Consejo de Ministros es independiente del volumen de gasto que generan. Son los casos previstos, por ejemplo, en el artículo 158 de la Ley 15/1996, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social, en el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 17 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas o en la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario. En tales casos, sobre un mismo negocio confluyen dos regímenes de autorización por el Consejo de Ministros que, en tanto que basados en parámetros diferentes y compatibles, admiten una aplicación simultánea cuando concurran los respectivos supuestos de hecho. Por tanto, las eventuales autorizaciones al amparo de las normas especiales antes citadas, si no concurre el supuesto de hecho previsto en el art. 74.5, no inciden ni se ven afectadas por los criterios interpretativos vertidos en el presente escrito.




TITULO

INFORME de la IGAE de 21 de marzo de 2007, que resuelve la cuestión planteada por una intervención territorial sobre si la asistencia a cursos de perfeccionamiento, indemnizada como residencia eventual al amparo del art.7 del RD 462/2002, de 24 de mayo, posibilita el ahorro del porcentaje correspondiente de la dieta completa el día de regreso al no haber pernoctado, o con exclusión de la cuantía correspondiente al alojamiento.

DESCRIPTORES

Personal

Retribuciones

Dietas

Indemnización Servicio

TEXTO

Se ha recibido en esta Intervención General escrito de la Intervención Territorial de Ourense, en el que se plantea la cuestión de si la asistencia a cursos de perfeccionamiento, indemnizada como residencia eventual al amparo de lo dispuesto en el artículo 7 del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón del servicio, posibilita el abono del porcentaje correspondiente de la dieta completa el día de regreso, al no haber pernoctado, o con exclusión de la cuantía correspondiente al alojamiento.

Según se expone: “Tomando en consideración lo dispuesto en el artículo 16 de la citada norma, según el cual la cuantía de la indemnización de residencia eventual será fijada por la autoridad que confiera la comisión dentro del límite máximo del 80% del importe de las dietas enteras, estos organismos abonan, cuando el último día del curso coincide con el de regreso, el 80% de la dieta entera (manutención y alojamiento) correspondiente a dicho día, sea cual fuere la hora de regreso, con independencia de que se haya pernoctado o no fuera de la residencia oficial del funcionario o personal laboral. En muchos casos, y habida cuenta de la hora fijada como de regreso en la propia liquidación de la comisión (así por ejemplo, las 18:30 del propio día de finalización del curso, o las 00:05 del día siguiente) es manifiesto que no pudo haberse pernoctado fuera y, a pesar de ello, se abona la dieta como se acaba de exponer.

El criterio de esta Intervención es el de abonar, en todo caso, el 80% (o el porcentaje que se haya fijado en la orden de comisión) de lo que correspondería si se tratase de una comisión de servicios ordinaria. Y así, si el regreso tuvo lugar a las 18:00 horas, por ejemplo, se abonaría el 80% del 50% del importe de la manutención; si tuvo lugar a las 23:00 correspondería el 80% del 100% de la manutención y si, finalmente, el regreso tuvo lugar a las 11:00 horas del día siguiente, se abonaría (en todo caso, sí) el 80% de la dieta entera (alojamiento más manutención). En todos los casos, sin necesidad de justificación documental, de acuerdo con lo ordenado por el artículo 16 del Real Decreto 462/2002”.

CONSIDERACIONES

La cuestión objeto de consulta se centra en determinar la cuantía de la indemnización que corresponde abonar por el día de finalización de un curso, cuando la asistencia al mismo tiene la consideración de residencia eventual, en el supuesto de que ese día coincida con el de regreso del comisionado a su residencia oficial.

Esta Intervención General se pronunció al amparo de la normativa anteriormente vigente sobre indemnizaciones por razón del servicio, constituida por el Real Decreto 236/1988, de 4 de marzo, mediante informe de fecha 12 de enero de 1999, en el que se resolvió una consulta similar a la ahora planteada. En dicho escrito se analizaba la interpretación que había de otorgarse al artículo 7 del derogado Real Decreto, deduciéndose unos criterios que siguen siendo válidos al amparo de la regulación actual de la materia.

En efecto, el artículo 7.1 del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, hace referencia a las comisiones derivadas de la asistencia a cursos convocados por la Administración, a los requisitos que deberá

reunir dicha asistencia para poder ser indemnizada y a la posibilidad de que lo sean con dietas o con indemnización de residencia eventual.

En el apartado 2 de ese mismo artículo se recogen dos supuestos indemnizables con la consideración de residencia eventual: la asistencia a las pruebas selectivas previas al curso de promoción para el ascenso por antigüedad de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y a los cursos selectivos para ingreso en Cuerpos o Escalas por promoción interna.

Por último, y en cuanto afecta a la consulta, el apartado 3 del artículo 7 de Real Decreto antes citado, establece “En cualquier caso, los días anteriores y posteriores al periodo de desarrollo de los cursos estrictamente indispensables para efectuar la ida y el regreso hasta y desde el centro de estudios, se indemnizarán si procediera, de acuerdo con lo dispuesto con carácter general para las comisiones de servicio”.

Del apartado anterior se deduce que la consideración de la comisión de servicio ha de abarcar, y así ha de figurar en la correspondiente orden, al periodo de desarrollo de los cursos y, en su caso, a los días anteriores y posteriores que sean estrictamente indispensables para efectuar el desplazamiento hasta y desde el centro de estudios.

Por otra parte, el concepto de las distintas clases de indemnizaciones por razón del servicio, aparece contemplado en el artículo 9 del Real Decreto regulador de dicha materia. En particular, se definen:

1. “Dieta” es la cantidad que se devenga diariamente para satisfacer los gastos que origina la estancia fuera de la residencia oficial en los casos previstos en el artículo 5 del presente Real Decreto.

2. “Indemnización de residencia eventual” es la cantidad que se devenga diariamente para satisfacer los gastos que origina la estancia fuera de la residencia oficial en los casos de los artículo 6 y 7 de este Real Decreto.

(…)

Respecto a la cuantía de las indemnizaciones, las correspondientes a dietas de alojamiento y manutención, aparecen reguladas en los artículos 10 a 15, estableciendo el artículo 12 una serie de criterios para el devengo y cálculo de las dietas, con distintos supuestos en función de la duración de la comisiones, así como de la hora de inicio y de la conclusión de la misma. Por otra parte, el artículo 16 recoge la cuantía de indemnización de residencia eventual, señalando “que será fijada por la misma autoridad que confiera la comisión dentro del límite máximo, sin que se necesite justificación documental, del 80% del importe de las dietas enteras que corresponderían con arreglo a lo dispuesto en los anexos II y III del presente Real Decreto, según se trate de comisiones de servicio en territorio nacional o extranjero, respectivamente.”

Por consiguiente, del conjunto de los artículos mencionados se desprenden los siguientes criterios en relación con el régimen de indemnización de las comisiones derivadas de la asistencia a cursos

convocados por la Administración:

1. La asistencia a los cursos que, de acuerdo con los requisitos establecidos en el artículo 7, tengan la consideración de residencia eventual, se indemnizará como tal durante los días que comprenda el respectivo curso.

2. Si el desplazamiento para la asistencia al referido curso se produce el mismo día del inicio de aquél, o el regreso se produce el mismo día de su conclusión, los citados días han de ser, en consecuencia, indemnizados como de residencia eventual, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 16 del Real Decreto, es decir, aplicando el porcentaje fijado en la correspondiente orden de comisión al importe de la dieta entera (alojamiento más manutención) que corresponda según los anexos II y II de la norma citada, sin necesidad de justificación documental.

3. Por último, si los citados desplazamientos se produjeran con anterioridad al día inicial del curso, o con posterioridad al día de su finalización, los días que antecedan o sigan a los del desarrollo de los cursos, serán indemnizados como dietas ordinarias, siempre que fueran estrictamente indispensables para efectuar la ida y regreso, respectivamente.

A la vista de las consideraciones anteriores, esta Intervención General llega a la siguiente

CONCLUSIÓN

Si el regreso del comisionado al lugar de su residencia oficial se produce el mismo día de la finalización del curso, ese día se indemnizará como residencia eventual, en los términos fijados en el artículo 16 del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, esto es, aplicando el porcentaje fijado en la orden de comisión de servicio al importe de la dieta entera (alojamiento más manutención) que corresponda, sin necesidad de justificación documental.



PUBLICACION BOLETÍN INFORMATIVO DE LA IGAE Nº 92, año 2007

TITULO

INFORME de la IGAE de 22 de marzo de 2007, por el que se resuelve consulta en relación con el órgano competente para el abono de las indemnizaciones por traslado que pudieran corresponder a un funcionario de la Carrera Diplomática, destinado en el extranjero por su regreso a España como consecuencia de su cese, por cumplimiento del plazo máximo de

permanencia en el extranjero, de acuerdo con el artº. 8.4 del RD 674/1993, de 7 de mayo.

DESCRIPTORES

Indemnizaciones

Traslado

Extranjero

Funcionario Extranjero

Ministerio Asuntos Exteriores

TEXTO

Se ha recibido en esta Intervención General escrito de la Intervención Delegada en el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, en el cual se plantea consulta en relación con el órgano competente para el abono de las indemnizaciones por traslado que pudieran corresponder a un funcionario de la Carrera Diplomática, destinado en el extranjero, por su regreso a España como consecuencia de su cese, motivado por cumplimiento del plazo máximo de permanencia en el extranjero, de acuerdo con lo previsto en el artículo 8.4 del Real Decreto 674/1993, de 7 de mayo, sobre provisión de puestos de trabajo y ascensos de los funcionarios de la Carrera Diplomática.

Concretamente, se plantea si el abono de tales indemnizaciones corresponde al Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, Departamento en el que el funcionario tenía su destino (Embajada de España en Panamá) o por el Consorcio Casa de América, al que el funcionario se incorporó tras su regreso a España como Director de la Tribuna Americana. En el citado Consorcio participan, además de ese Ministerio, la Comunidad Autónoma y el Ayuntamiento de Madrid.

CONSIDERACIONES

El Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón del servicio, contempla en su artículo primero los supuestos que dan derecho a indemnización o compensación, recogiendo como tales: comisiones de servicio con derecho a indemnización, desplazamientos dentro del término municipal por razón del servicio, traslados de residencia y asistencias por concurrencia a Consejos de Administración, participación en tribunales de oposiciones y concursos o realización de actividades de colaboración en centros de formación y perfeccionamiento del personal de las Administraciones Públicas.

Dentro del Capítulo IV se contemplan los traslados de residencia y, entre ellos, el artículo 24 recoge normas generales sobre traslados al extranjero. Dicho precepto precisa en su apartado primero:

El personal que sea destinado de España a algún puesto de la Administración española en el extranjero o, una vez destinado desde España, cambie de país o de población dentro del mismo país, por razón de nuevo destino, o regrese a España por la misma causa o por cese definitivo o jubilación tendrá derecho al abono de sus gastos de viaje; y en los casos en que el destino se prevea por un tiempo superior a dieciocho meses, tendrá derecho además al abono de los gastos de viaje de los miembros de su familia que efectivamente se trasladen y al transporte de mobiliario y enseres (…)

De acuerdo con este artículo, se distinguen tres causas por las que el funcionario destinado en el extranjero puede verse obligado a regresar a España y, por tanto, tendría derecho a la indemnización por traslado: por razón de nuevo destino, por cese definitivo o por jubilación.

Respecto al órgano competente para satisfacer las indemnizaciones, la Disposición adicional primera del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo establece que “cada Ministerio, Entidad y Organismo sufragará las indemnizaciones y demás compensaciones que se devenguen en los servicios que de él dependan, cualquiera que sea el ramo de la Administración a que pertenezca el personal que haya de realizarlos, dentro de los créditos presupuestarios asignados al efecto (…)”

Por otra parte, para el caso de que los puestos de procedencia y de destino pertenezcan a áreas de departamentos ministeriales diferentes, la Orden de 8 de noviembre de 1994, sobre justificación y anticipos de las indemnizaciones por razón del servicio, establece en su apartado 3.5. d) que “en los casos de traslado de residencia, tanto en territorio nacional como en el extranjero, que se produzcan por pasar a ocupar el funcionario de que se trate nuevo destino en el área de un departamento ministerial distinto al de procedencia, las correspondientes indemnizaciones deberán ser sufragadas por el Ministerio, organismo o entidad a que pertenezca el puesto de trabajo del nuevo destino.”

En consecuencia, en los supuestos de regreso a España de un funcionario destinado en el extranjero, por los motivos antes señalados, estará obligado a satisfacer las indemnizaciones del artículo 24.1 del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, el Ministerio, organismo o entidad al que esté adscrito el puesto en el exterior, salvo que el regreso sea motivado por “nuevo destino en el área de un departamento ministerial distinto al de procedencia”, supuesto en el que las indemnizaciones se sufragarán por el Ministerio, organismo o entidad al que pertenezca el puesto de trabajo del nuevo destino.

Realizadas las consideraciones anteriores, corresponde determinar, para el supuesto que motiva la consulta, cuál es la causa, de las contempladas en el citado artículo 24.1, que determina el regreso a España del funcionario, si es por cese definitivo o por obtención de nuevo destino, de tal forma que sólo en el segundo supuesto procedería analizar si resulta o no de aplicación lo dispuesto en el apartado 3.5.d) de la Orden de 8 de noviembre de 1994. A este respecto, se considera oportuno traer a colación el informe de la Dirección General de la Función Pública, de fecha 14 de febrero de 2002, en el que se daba respuesta a la cuestión ahora planteada, si bien referida a un profesor de enseñanza secundaria. En el citado informe se concluye:

“En el caso que nos ocupa, si bien el cese del funcionario ha tenido lugar por cumplimiento del tiempo máximo de permanencia en el puesto de destino en el extranjero, conforme a la normativa vigente, lo cierto es que el regreso del funcionario a España se produce por cese definitivo, y no porque haya

obtenido un nuevo destino, ya que éste lo obtiene con posterioridad al cese, por lo que el criterio de esta Dirección General es que no sería de aplicación a este supuesto lo dispuesto en el apartado 3.5 d) de la Orden de 8 de noviembre de 1994, y que de conformidad con la Disposición Final primera del Real Decreto 236/1988, de 4 de marzo, correspondería al Ministerio en el que presta sus servicios abonar las indemnizaciones de traslado que pudieran corresponder al funcionario, por devengarse en el destino que ocupaba.”

Para terminar, cabe señalar que la entrada en vigor del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, no altera la argumentación del anterior informe, toda vez que, en los traslados al extranjero, la determinación de los supuestos que dan origen a indemnización, así como la del órgano competente para satisfacerlas, permanecen invariables en cuanto afecta a la consulta.

A la vista de las consideraciones anteriores esta Intervención General concreta su parecer en la siguiente

CONCLUSIÓN

Dado que el funcionario, por su condición de diplomático, cesa en el puesto que desempeñaba por cumplir el plazo máximo de permanencia en el extranjero que señala el Real Decreto 674/1993, de 7 de mayo, los gastos de traslado a que pueda tener derecho por su regreso a España deberán ser sufragados por el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación, por devengarse en dicho puesto las indemnizaciones.



PUBLICACION BOLETIN INFORMATIVO DE LA IGAE nº93, año 2007

TITULO

INFORME de la IGAE de 17 de abril de 2007, por el que se resuelve consulta planteada por una intervención territorial sobre si, de acuerdo con la normativa reguladora de las subvenciones y de los pagos a la Hacienda Publica, resulta posible efectuar el pago de una subvención a una empresa de "factoring" que, no obstante, no se subroga en la posición juridica del beneficiario de la subvención.

DESCRIPTORES

SUBVENCIONES

PAGO

CESIÓN CRÉDITO

TEXTO

Por la Intervención Territorial de Jaén ha sido planteada ante esta Intervención General consulta acerca de las repercusiones sobre el pago a realizar a un Ayuntamiento beneficiario de una subvención que puedan derivarse de la existencia de un contrato entre dicho Ayuntamiento y una empresa de factoring, mediante el cual han sido cedidos todos los pagos pendientes derivados de subvenciones concedidas al mismo por el Servicio Público de Empleo Estatal.

De la documentación remitida se deducen los siguientes

ANTECEDENTES

El Director Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal de Jaén comunicó a dicha Intervención Territorial haber recibido una notificación notarial mediante la que se manifestaba “la formalización de un contrato de factoring en el que son partes el Excmo. Ayuntamiento de Villacarrillo y la mercantil BBVA Factoring E.F.C., S.A., comprensivo del importe de diversas subvenciones que, acogidas al R. D. 939/1997 y O.M. de 26 de octubre de 1998, la corporación local firmante tiene pendiente de abono”.

Asimismo, le comunicaba que, “con independencia de que no se ha remitido texto íntegro del contrato, lo que resulta imprescindible dado que al no existir regulación legal del contrato de factoring su estructuración está determinada en función del particular contenido contractual que las partes quieran darle, lo cierto es que como esta tipología contractual viene caracterizada como una cesión global de créditos e implica, en este caso, una novación en la titularidad de los derechos que derivados de la resolución concesoria de una subvención pública ostenta la corporación local contratante, ante la duda de que tal transmisión pueda desplegar eficacia en la relación jurídica administrativa, se solicita informe sobre el proceder que ha de seguirse en el proceso de pagos ante la notificación recibida”.

Asimismo, de la documentación remitida se desprende que las subvenciones a que se refiere la consulta fueron concedidas a la entidad local beneficiaria en virtud de lo dispuesto en las siguientes disposiciones:

- Real Decreto 939/1997, regulador de la afectación al programa de fomento de empleo agrario, de créditos para inversiones de las Administraciones Públicas en las Comunidades Autónomas de Andalucía y Extremadura y en zonas rurales deprimidas.

- Orden del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 26 de octubre de 1998, de bases para la concesión de subvenciones por el INEM, en el ámbito de colaboración con las corporaciones locales para la contratación de trabajadores desempleados en la realización de obras y servicios de interés

general y social.

- Resolución del Instituto Nacional de Empleo 30 de marzo de 1999, de desarrollo de dicha Orden Ministerial.

- Orden TAS/816/2005, de 21 de marzo de 2005, por el que se adecuan al régimen jurídico establecido en la Ley 38/2003, de 17-11-2003, General de Subvenciones, las normas reguladoras de subvenciones que se concedan por el Servicio Público de Empleo Estatal en los ámbitos de empleo y de formación profesional ocupacional.

A la vista de ello, se plantean las siguientes cuestiones:

1.- Si es posible el pago derivado de una subvención a una empresa de factoring.

2.- En tal caso, cuáles son los requisitos para efectuar dicho pago.

Con el fin de responder a las cuestiones planteadas, se considera procedente efectuar las siguientes

CONSIDERACIONES

I

Para dilucidar adecuadamente la cuestión relativa a la procedencia del pago de la subvención a una sociedad de factoring, se estima oportuno conocer previamente lo que determinan al respecto tanto las normas reguladoras del régimen jurídico del gasto de referencia, como las normas reguladoras de los pagos de la Hacienda Pública.

Según las primeras, las subvenciones que originaron la consulta tienen por objeto subvencionar los costes laborales por la contratación de trabajadores desempleados, para la ejecución de obras y servicios de interés general y social, en el ámbito de colaboración con las Corporaciones Locales o Entidades dependientes o vinculadas a una Administración Local.

Las entidades que vayan a realizar obras o servicios con los requisitos exigidos y aspiren a dicha subvención, han de presentar su solicitud ante la Dirección Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal, acompañada de la documentación establecida al efecto, concediéndose aquélla, en su caso, una vez finalizado el procedimiento correspondiente, mediante resolución del Director General del

organismo.

En cuanto al pago de estas subvenciones, se encuentra regulado en el artículo 11 de la Orden Ministerial de 26 de octubre de 1998 y en el apartado III de la Resolución de 30 de marzo de 1999, que determinan la siguiente operatoria específica:

1.Iniciada la obra o servicio, la entidad solicitante ha de presentar ante la Dirección Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal (antes Instituto Nacional de Empleo) la certificación de inicio de la misma, en el plazo de diez días naturales.

2. Recibida la documentación anterior, la Dirección Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal transfiere a la entidad correspondiente una cantidad equivalente al 50 por 100 del total de la subvención concedida, remitiendo ésta en el plazo de diez días la documentación acreditativa de la recepción de los fondos.

3. El 50 por 100 restante ha de transferirse cuando la entidad solicitante haya certificado el gasto del primer 50 por 100 recibido en las partidas para el que fue destinado. A tal fin las corporaciones locales beneficiarias han de remitir a la citada Dirección Provincial “certificación de pago del 50 por 100 de la subvención” con especificación expresa del importe que corresponde a mano de obra, causa de la subvención concedida, y nuevamente, aquéllas remitirán la documentación acreditativa de la recepción de los fondos en el plazo de diez días.

Por tanto, procederá el abono de cada uno de los plazos de la subvención únicamente cuando la corporación beneficiaria haya acreditado el cumplimiento de los citados requisitos previstos en la normativa reguladora y en la resolución individual de otorgamiento de la misma.

A continuación, debe analizarse quién ostenta el derecho al cobro de la subvención.

En primer lugar, hay que poner de manifiesto que la relación subvencional es una relación jurídica que se establece entre el órgano concedente y el beneficiario de una subvención, que se rige por los preceptos generales establecidos en la normativa general reguladora del régimen jurídico de este sector del ordenamiento, hoy contenidos en la Ley 38/2003, de 17 de diciembre, General de Subvenciones (LGS), su Reglamento, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, y por las normas especiales reguladoras de cada línea de subvención en particular.

Así se desprende del artículo 2.1 de la LGS, según el cual, la subvención es una “disposición dineraria” realizada por una Administración Pública, “a favor de personas públicas o privadas, y que cumpla los siguientes requisitos:

1.Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios.

2.Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido.”

Y también del artículo 11.1 de dicha Ley, que establece que “Tendrá la consideración de beneficiario de subvenciones la persona que haya de realizar la actividad que fundamentó su otorgamiento o que se encuentre en la situación que legitima su concesión”.

Por último en el artículo 13 se matiza el concepto, con la precisión de que “Podrán obtener la condición de beneficiario o entidad colaboradora las personas o entidades que se encuentren en la situación que fundamenta la concesión de la subvención o en las que concurran las circunstancias previstas en las bases reguladoras y en la convocatoria”.

En consecuencia, el beneficiario, esto es, la persona que realiza la actividad material que constituye el objeto de la subvención o que se encuentra en la situación que motiva su otorgamiento, es el destinatario de la “disposición dineraria”, esto es, de los fondos que constituyen la subvención.

En la relación jurídica que se establece entre el órgano concedente y el beneficiario de una subvención, este último es sujeto de derechos y obligaciones que no le corresponden más que a él y no son susceptibles de delegación o transferencia. Y ello se debe, como han señalado reiteradas veces tanto la doctrina como la jurisprudencia, a que la subvención no responde a una “causa donandi”, sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un “modus” libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad o la adopción del comportamiento en los términos fijados en su otorgamiento, hasta el punto de que su incumplimiento determina la obligación de devolver lo percibido, sin que sea precisa la revisión del acto de concesión (Véase, por ejemplo, la STS de 12 de mayo de 2004, RJ 2004\2845).

Por ello, el beneficiario, que en nuestro ordenamiento es sujeto de obligaciones, establecidas con carácter general en la LGS y con carácter especial en las bases reguladoras de cada línea de subvención, es también sujeto de derechos, siendo el principal de ellos el derecho al cobro de la subvención; y la posición que ocupa en la relación jurídica subvencional no es susceptible de ser trasladada a otros sujetos, con independencia de quién sea en última instancia quien se beneficie económicamente de los fondos que integran la subvención.

Todo ello lleva a concluir que, en el supuesto de que las Corporaciones Locales beneficiarias de las subvenciones que originaron la consulta lo acrediten en la forma establecida en las normas reguladoras de su concesión, tendrán derecho al cobro de los pagos parciales contemplados en las mismas y se hallarán sujetas a las obligaciones derivadas de su condición de beneficiarias, tanto las de carácter general previstas en la LGS como a las de carácter especial propias de esta línea de subvenciones. Por

las razones expuestas anteriormente, no es posible que, aunque una Entidad Local determinada haya suscrito con una empresa de factoring un contrato como el que motiva la presente consulta, esta última se subrogue en la posición jurídica del beneficiario de la subvención.

En este punto, el criterio de esta Intervención General coincide con el manifestado por esa Intervención delegada, que teniendo en cuenta que hay que separar el “proceso del gasto” del “procedimiento de pago” señala que no existe una novación en la titularidad de los derechos derivados de la resolución de concesión de la subvención, sino que la Corporación local es titular de los derechos y obligaciones de reintegro o de justificación de los fondos ante un control financiero, “independientemente de quien perciba físicamente los fondos”.

Por tanto, las repercusiones que el contrato citado tiene sobre el pago de las cantidades derivadas del otorgamiento de las subvenciones de referencia no pertenecen al ámbito de la concesión y procedimiento de gasto de las subvenciones, sino al de la transmisión de los derechos de cobro, por lo que procede entrar a analizar el segundo grupo de normas a que antes se ha hecho referencia, esto es, las reguladoras de los pagos de la Hacienda Pública.

Si bien no ha sido remitido el contrato en cuestión, hay que señalar que el contrato de factoring, doctrinal y jurisprudencialmente, viene configurándose como contrato atípico, mixto y complejo, en el que, esencialmente, la empresa de factoring se encarga de gestionar el cobro de los créditos que le son transmitidos, liberando al empresario que contrata sus servicios de la carga que tal actividad cobratoria conlleva, reduciendo y simplificando los gastos y actuaciones que tal gestión implica, a lo que puede añadirse la asunción del riesgo por la posible insolvencia del deudor cedido y una función de financiación, cuando se anticipa al cedente el importe de los créditos transmitidos.

Desde el punto de vista del derecho privado, el contrato de factoring se articula sobre la figura de la cesión de créditos, aun cuando, a diferencia del derecho positivo que regula esta figura con carácter aislado, en aquél se configura como una operación en masa, en virtud de la cual el empresario transmite a la sociedad de factoring una cartera de créditos presentes y futuros, integrando en el negocio jurídico algunas o todas las funciones citadas.

No obstante, como bien se señala en la consulta remitida por la Intervención Territorial, no se trata de analizar este tipo de contrato, sino que a los efectos que nos ocupan cabe únicamente determinar si una Corporación Local, en su calidad de beneficiario de las subvenciones de referencia, una vez que, habiéndolo justificado según el procedimiento establecido por las normas aplicables, ostenta el derecho al cobro de las cantidades correspondientes, tiene la posibilidad de ceder dicho derecho de cobro.

A este respecto, hay que recordar que la “transmisión de créditos” prevista en las normas de Derecho privado, según las cuales dicha transferencia podrá realizarse por el simple acuerdo de voluntades entre cedente y cesionario, sin necesidad de consentimiento del deudor, aunque con la obligación de poner en su conocimiento la transferencia para que no se repute más pago legítimo que el realizado a favor del cesionario (artículos 347 del Código de Comercio y 1526 y siguientes del Código Civil), no se encuentra excepcionada por ninguna norma de rango legal en el ámbito del Derecho administrativo

e incluso está contemplada expresamente en diversas normas de rango legal y reglamentario.

En efecto, el artículo 100 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, dedicado a la “Transmisión de los derechos de cobro” prevé:

“1. Los contratistas que, conforme al artículo anterior, tengan derecho de cobro frente a la Administración, podrán ceder el mismo conforme a Derecho.

2. Para que la cesión del derecho de cobro tenga plena efectividad frente a la Administración, será requisito imprescindible la notificación fehaciente a la misma del acuerdo de cesión.

(...)

4. Una vez que la Administración tenga conocimiento del acuerdo de cesión, el mandamiento de pago habrá de ser expedido a favor del cesionario. Antes de que la cesión se ponga en conocimiento de la Administración, los mandamientos de pago a nombre del contratista o del cedente surtirán efectos liberatorios.

(...)”

Por otra parte, también en el ámbito de las subvenciones públicas se ha regulado expresamente esta posibilidad: por un lado, con carácter general, el artículo 83 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley General de Subvenciones, se refiere a la “cesión del derecho de cobro de la subvención”; por otro, el artículo 133.6 de la Ley Orgánica 5/1985, del Régimen Electoral General, contempla un supuesto específico de transmisión de créditos derivados de las subvenciones a formaciones políticas.

En efecto, el artículo 83.1 del Reglamento citado prevé:

“Se considerará efectivamente pagado el gasto, a efectos de su consideración como subvencionable, con la cesión del derecho de cobro de la subvención a favor de los acreedores por razón del gasto realizado o con la entrega a los mismos de un efecto mercantil, garantizado por una entidad financiera o compañía de seguros. (...)”

Por otro lado, el artículo 133.6 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General, establece:

“La Administración General del Estado entregará el importe de las subvenciones a los administradores electorales de las entidades que deban percibirlas, a no ser que aquéllos hubieran notificado a la Junta Electoral Central que las subvenciones sean abonadas en todo o en parte a las entidades bancarias que designen, para compensar los anticipos o créditos que les hayan otorgado. La Administración General del Estado verificará el pago conforme a los términos de dicha notificación, salvo que los anticipos o

créditos se hubieran otorgado a formaciones políticas que se encuentren dentro de los supuestos establecidos en los apartados 2, 3 y 4 del artículo 127 de la presente Ley. La citada notificación no podrá ser revocada sin consentimiento de la entidad de crédito beneficiaria.”

Es decir, no sólo no existe una disposición que prohíba con carácter general la transmisión de los derechos de cobro en el ámbito del Derecho administrativo, y más concretamente en el ámbito subvencional, sino que, antes bien, existen disposiciones específicas que la contemplan.

Al margen de estas disposiciones que regulan supuestos particulares, deben mencionarse también las que con carácter general se refieren a la cesión de los derechos de cobro en el ámbito del Derecho administrativo.

A tales efectos, hay que tener en consideración lo dispuesto en el apartado séptimo de la ORDEN PRE 1576/2002, de 19 de junio, por la que fue regulado el procedimiento para el pago de obligaciones de la Administración General del Estado, según el cual, “todas las propuestas de pago que se emitan se expedirán a favor de los acreedores directos”, esto es, a favor de “las personas físicas o jurídicas o las entidades sin personalidad jurídica, públicas o privadas, que hubiesen ejecutado las prestaciones derivadas de los contratos celebrados, fuesen beneficiarios de las subvenciones o ayudas públicas o, en general, a favor de quienes fuesen contraídas las obligaciones de carácter presupuestario o no presupuestario”.

No obstante, también contempla la posibilidad de que, “Cuando el acreedor directo comunique al órgano gestor competente la transmisión de las certificaciones, cuentas o títulos que representen débitos de la Administración General del Estado, las correspondientes propuestas de pago habrán de ser expedidas a favor del cesionario, debiendo indicarse los datos del cedente, así como la comunicación de la citada transmisión a la Administración General del Estado. La oficina de contabilidad competente consignará, mediante diligencia en el documento justificativo del crédito, la toma de razón por la que se ha registrado en el Sistema de Información Contable dicha transmisión”.

Parece deducirse de este apartado que es posible en nuestro ordenamiento jurídico que el beneficiario de una ayuda o subvención pueda ceder dicho derecho en los términos previstos en la citada Orden Ministerial, que presenta el siguiente desarrollo en la regla 59 de la Instrucción de operatoria contable a seguir en la ejecución del gasto del Estado, en la redacción dada por la Orden del Ministerio de Hacienda 1299/2002, de 23 de mayo, que es de aplicación supletoria a los organismos autónomos:

“Los contratistas y demás acreedores de la Administración que, por estar reglamentariamente permitido, decidan ceder a un tercero sus derechos de cobro frente a la Administración, habrán de notificar dicha cesión al correspondiente servicio gestor del gasto, adjuntando la documentación que sea precisa para poner de manifiesto que se ha realizado conforme a derecho.

Las propuestas de pago que se tramiten después de recibida esta notificación, se expedirán a favor del cesionario. El documento contable OK incorporará los datos identificativos del cedente en cuyo favor se reconoce la obligación y del cesionario a favor de quien se propone el pago. Una vez registrado, la

oficina de contabilidad expedirá certificación acreditativa de dicha toma de razón, que se pondrá a disposición del cesionario.”

En consecuencia, la conclusión que se deriva de las consideraciones anteriores viene a coincidir con el criterio expresado por esa Intervención territorial en cuanto a la posibilidad de que la Corporación local beneficiaria pueda ceder sus derechos de cobro a la Sociedad de factoring y ésta pueda recibir el pago, al considerarla cesionaria de los créditos a los efectos previstos en el punto séptimo 1.1 de la Orden PRE/1576/2002 de 19 de junio, por la que se regula el procedimiento para el pago de obligaciones de la Administración General del Estado, con lo que se está respondiendo a la primera cuestión planteada.

No obstante, cabe matizar que será la Corporación beneficiaria y no la sociedad de factoring (como propone esa Intervención Territorial) la que habrá de acreditar el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y de Seguridad Social, y la que en su caso, responderá de la obligación de reintegro, así como en general, de todas las obligaciones exigibles a los beneficiarios de las subvenciones públicas por la normativa aplicable a las mismas, en tanto en cuanto éstas son obligaciones derivadas de su condición de beneficiaria de la subvención, posición en la que en ningún caso podría subrogarse la sociedad de factoring.

II

Por último, sólo cabe aludir a los requisitos para efectuar el pago material de la subvención a la Sociedad de factoring, respecto a los cuales esa Intervención Territorial consideraba que debían ser los previstos en la Orden PRE /1576/2002, de 19 de junio, para el pago a los cesionarios, esto es:

“- Comunicación expresa del Ayuntamiento afectado al Órgano Gestor competente de la cesión efectuada.

- Alta en Contabilidad y Terceros de la Entidad de Factoring, que deberá estar al corriente de obligaciones tributarias y Seguridad Social.”

Al respecto, y al margen de la matización señalada respecto al requisito de estar al corriente en el cumplimiento de las obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social, deben tenerse presentes las previsiones contenidas en las normas antes citadas (Código Civil, Código de Comercio, y Orden PRE/1576/2002 de 19 de junio), de lo que resulta que el requisito, de carácter jurídico, necesario para proceder al pago con efectos liberatorios a favor de la sociedad de factoring es la notificación fehaciente de la cesión efectuada por el beneficiario de la subvención al órgano gestor del gasto.

En cuanto a los requerimientos de naturaleza contable, hay que señalar que la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 1 de febrero de 1996, por la que se aprueba la Instrucción de operatoria contable a seguir en la ejecución del gasto del Estado (IOC), de acuerdo con lo establecido en la Regla

1, es de aplicación a la Administración General del Estado y, la Disposición adicional primera de la citada Orden establece que las normas contenidas en la misma serán de aplicación, con carácter supletorio, a los Organismos Autónomos.

Por otro lado, la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 1 de febrero de 1996, por la que se aprueban los documentos contables a utilizar por la Administración General del Estado, dispone en el apartado Primero que las normas y documentos contables aprobados serán de aplicación a la Administración General del Estado.

Además, la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 1 de febrero de 1996, por la que se aprueba la Instrucción de Contabilidad para la Administración Institucional del Estado, recoge en la Regla 16 las competencias de la entidad contable, correspondiendo al Presidente o Director de cada entidad contable, según lo señalado en el punto b):

“Establecer las normas de funcionamiento interno que regulen los procedimientos administrativos a través de los cuales se desarrolla su gestión contable.

Los métodos y procedimientos que se establezcan deberán garantizar el registro en el Sistema de Información Contable de todos los hechos contables, en el oportuno orden cronológico, y con la menor demora posible desde que se produzcan”.

La Regla 17 de esta misma Orden, establece:

“Todo acto u operación de carácter administrativo, civil o mercantil, con repercusión financiera, patrimonial o económica, y en general todo hecho que deba dar lugar a anotaciones en el Sistema de Información Contable, habrá de estar debidamente acreditado con el correspondiente justificante que ponga de manifiesto su realización”.

Por todo lo anterior, el Organismo Autónomo “Servicio de Empleo Estatal”, podrá regular los procedimientos contables que considere más adecuados para el registro de sus operaciones en el Sistema de Información Contable. A falta de estos procedimientos y, por aplicación supletoria de la IOC, citada con anterioridad, se informa lo siguiente:

La Regla 59.1 de la citada Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 1 de febrero de 1996, por la que se aprueba la IOC, en redacción dada a la misma por la Orden del Ministerio de Hacienda 1299/2002, de 23 de mayo, establece:

“Los contratistas y demás acreedores de la Administración que, por estar reglamentariamente permitido, decidan ceder a un tercero sus derechos de cobro frente a la Administración, habrán de notificar dicha cesión al correspondiente Servicio gestor del gasto, adjuntando la documentación que

sea precisa para poner de manifiesto que la transmisión se ha realizado conforme a derecho.

Las propuestas de pago que se tramiten después de recibida esta notificación, se expedirán a favor del cesionario. El documento contable OK incorporará los datos identificativos del cedente en cuyo favor se reconoce la obligación y del cesionario a favor de quien se propone el pago. Una vez registrado, la oficina de contabilidad expedirá certificación acreditativa de dicha toma de razón, que se pondrá a disposición del cesionario.

No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, para el caso de transmisión de derechos de cobro de certificaciones de obra y de otros justificantes relativos a gastos cuyo seguimiento contable se realice a través del subsistema de proyectos de gasto, la toma de razón en contabilidad de dicha transmisión podrá realizarse con anterioridad al reconocimiento de la obligación mediante la expedición por el correspondiente Servicio gestor del documento “Gestión de trámites”, que remitirá a la oficina de contabilidad. Una vez registrado dicho documento en el SIC la oficina de contabilidad expedirá la certificación acreditativa de la toma de razón, que se pondrá a disposición del cesionario”.

Por tanto, en el supuesto objeto de consulta, al no tratarse de una transmisión de derechos de cobro de certificaciones de obra o de otros justificantes relativos a gastos cuyo seguimiento contable se realiza a través del subsistema de proyectos de gasto, la toma de razón de dicha cesión se realizará una vez registrado por la oficina de contabilidad del Servicio Público de Empleo Estatal el documento contable que, en su caso se utilice, o el justificante que soporte la anotación contable, que incorporará los datos identificativos del cedente, en cuyo favor se reconoce la obligación, y del cesionario a favor de quien se propone el pago. Para ello, es necesaria la previa notificación de dicha cesión por el Ayuntamiento de Villacarrillo al Servicio Público de Empleo Estatal, adjuntando la documentación que sea precisa para poner de manifiesto que la transmisión se ha realizado conforme a derecho.

Sobre la cuestión relativa a la necesidad de dar de alta en el Fichero Central de Terceros los datos del cesionario, hay que señalar que la Orden PRE/11576/2002, de 19 de junio, por la que se regula el procedimiento para el pago de obligaciones de la Administración del Estado, establece en el apartado Primero, punto 1, sobre el ámbito de aplicación, lo siguiente:

“Las normas contenidas en la presente Orden serán de aplicación al pago de las obligaciones de la Administración General del Estado”.

Por tanto, en el Fichero Central de Terceros al que se refiere la citada Orden figurarán todos los datos de las personas físicas o jurídicas o las entidades sin personalidad jurídica públicas o privadas que se relacionen con la Administración General del Estado como consecuencia de operaciones presupuestarias o no presupuestarias y a cuyo favor surjan las obligaciones o se expidan los pagos derivados de las mismas.

Por otro lado, la Disposición adicional única de la citada Orden señala:

“Las normas y criterios contenidos en la presente Orden serán de aplicación en los Organismos Autónomos del Estado para el pago de obligaciones a su cargo, adecuando su realización a su propia estructura administrativa y organización contable y aspectos procedimentales, de acuerdo con la normativa que les sea de aplicación”.

En el caso objeto de consulta, en el Fichero de Terceros que tenga el Organismo Autónomo “Servicio Público de Empleo Estatal”, deberá figurar el número de identificación fiscal del cesionario y, si el pago se realiza mediante transferencia bancaria, se identificarán los datos de la cuenta bancaria del cesionario.

1.De las consideraciones anteriores, se derivan las siguientes

CONCLUSIONES

1. De acuerdo con la normativa reguladora de las subvenciones y de los pagos de la Hacienda Pública, resulta posible efectuar el pago de una subvención a una empresa de factoring que, no obstante, no se subroga en la posición jurídica del beneficiario de la subvención.

2. Desde el punto de vista jurídico, constituye requisito imprescindible para realizar el pago con carácter liberatorio a la sociedad de factoring cesionaria, la notificación fehaciente de la cesión al órgano gestor del gasto.

3. En cuanto a los requisitos contables, el Organismo Autónomo “Servicio de Empleo Estatal”, podrá regular los procedimientos contables que considere más adecuados para el registro de sus operaciones en el Sistema de Información Contable. A falta de estos procedimientos y, por aplicación supletoria de la IOC, la toma de razón de la cesión de crédito se realizará una vez registrado por la oficina de contabilidad del Servicio Público de Empleo Estatal el documento contable que, en su caso se utilice, o el justificante que soporte la anotación contable, que incorporará los datos identificativos del cedente, en cuyo favor se reconoce la obligación, y del cesionario a favor de quien se propone el pago, para lo cual es necesaria la previa notificación de dicha cesión por el Ayuntamiento de Villacarrillo al Servicio Público de Empleo Estatal, adjuntando la documentación que sea precisa para poner de manifiesto que la transmisión se ha realizado conforme a derecho. Asimismo, deberá figurar en el Fichero de Terceros que tenga el Organismo Autónomo “Servicio Público de Empleo Estatal”, el número de identificación fiscal del cesionario y, si el pago se realiza mediante transferencia bancaria, se identificarán los datos de la cuenta bancaria del cesionario.



TITULO

Consulta 26-4-2007 acerca del régimen aplicable al procedimiento de reintegro derivado de un informe de control de Ayudas cofinanciadas por la Unión Europea.

DESCRIPTORES

Reintegro

Ayudas

Subvenciones

Control Financiero

Cofinanciación

Unión Europea

TEXTO

Se ha recibido, en esta Dirección de la Oficina Nacional de Auditoría, consulta de la Intervención Territorial de Salamanca, acerca del régimen aplicable al procedimiento de reintegro incoado por el Instituto de Salud Carlos III, con ocasión del control de ayudas comunitarias llevado a cabo sobre el Proyecto de Investigación “A”, financiado por Fondos FEDER, y del que se dedujo que existían fundamentos jurídicos para exigir el reintegro de 952.068,10 euros a la Fundación “X” por razón de las subvenciones percibidas con cargo a los citados fondos comunitarios.

ANTECEDENTES

Conforme a los antecedentes puestos de manifiesto en el escrito de consulta, la Intervención Territorial de Salamanca emitió el 23 de febrero de 2006 un informe de control financiero de fondos comunitarios sobre el Proyecto de Investigación “A”, financiado parcialmente con cargo a Fondos FEDER, y dirigido al beneficiario final Instituto de Salud Carlos III, organismo autónomo dependiente del Ministerio de Sanidad y Consumo. En el citado informe, además de una propuesta de descertificación de gastos, se recomendaba que se iniciase procedimiento de reintegro sobre el destinatario último de los fondos, la Fundación “X”, por importe de 952.068,10 euros.

En línea con la recomendación formulada, el Instituto de Salud Carlos III incoa procedimiento de reintegro con fecha de 21 de enero de 2007, por el importe exacto referido en el informe. Con fecha de 26 de marzo de 2007, el Instituto de Salud Carlos III de Madrid, al amparo de lo establecido en el artículo 51.3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, remite a la Intervención Territorial de Salamanca las alegaciones presentadas por la Fundación “X”, así como el parecer del centro gestor en contestación a las citadas alegaciones,

A la vista de estos antecedentes, la Intervención Territorial de Salamanca solicita dictamen sobre el régimen aplicable al procedimiento de reintegro sobre el destinatario último de la ayuda comunitaria, así como si procede aplicar un único procedimiento de reintegro o, por el contrario, habida cuenta que

existe cofinanciación nacional y comunitaria, si es procedente incoar e instruir dos procedimientos de reintegro diferentes, al amparo de las previsiones establecidas en el artículo 51 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS), y de la Disposición Adicional Séptima, apartado décimo del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley General de Subvenciones (RGLGS).

CONSIDERACIONES JURÍDICAS

1. La actuación de control llevada a cabo por la Intervención Territorial de Salamanca se inscribe dentro de la categoría de controles previstos en los artículos 10 y 9 de los Reglamentos (CE) Nº 438/2001 de la Comisión, de 2 de marzo de 2001, y Nº 1386/2002 de la Comisión, de 29 de julio de 2002, respectivamente, que establecen la obligación de emitir informes de control financiero destinados a comprobar la eficacia de los sistemas de gestión y control existentes, o respecto de una muestra adecuada y suficiente de operaciones o proyectos, comprobar selectivamente las declaraciones de gastos realizadas en los diferentes niveles de que se trate, con independencia de la naturaleza de las operaciones o proyectos.

Las especificidades del régimen de control y la tramitación de los informes de control financiero de fondos comunitarias habían llevado a que se aprobase la Circular de 27 de diciembre de 2005 por la Intervención General de la Administración del Estado, en la que se regulaba el régimen aplicable al control de fondos comunitarios, el inicio de las actuaciones de control, la documentación de las actuaciones, la tramitación de los informes y, por último, la comunicación de incumplimientos de normativa nacional. En particular, la Instrucción 5ª de la Circular establecía que:

“Si como resultado del control financiero sobre el beneficiario final de la ayuda comunitaria, el órgano de control detectara la existencia de una causa de reintegro de subvención nacional de acuerdo con lo establecido en el articulo 37 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, comunicará esta circunstancia al órgano gestor de la subvención nacional para que inicie el procedimiento de reintegro, en los términos previstos en el articulo 42 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones.

Asimismo, cuando en el desarrollo del control financiero se determine la existencia de circunstancias que pudieran dar origen a la nulidad o anulación del acto de concesión de la subvención nacional, se comunicará tan pronto como se conozca al órgano concedente de la subvención para que proceda, en su caso, a la revisión de oficio del acto administrativo.”

En consecuencia, y como resultado de la previsión contenida en esta Instrucción, cuando en el ejercicio del control financiero de fondos comunitarios se detecta la existencia de una causa de reintegro de una subvención, se pone en conocimiento del órgano competente para iniciar el procedimiento de reintegro de acuerdo con lo establecido en el artículo 42 de la LGS.

2. Tras la entrada en vigor del RGLGS, la disposición adicional séptima viene a constituir el régimen jurídico aplicable al control financiero sobre las ayudas de la Unión Europea, dejando, por tanto, sin

efecto, el contenido de la Circular de 27 de diciembre de 2005. El RGLGS mantiene el procedimiento de reintegro regulado en el capítulo II del Título II de la LGS y las peculiaridades del procedimiento de reintegro cuando la procedencia de reintegrar se recoge en un informe de control financiero de subvenciones, de acuerdo con lo establecido en el artículo 51 del Título III “Del control financiero de subvenciones” de la LGS. Cuando se detecta una causa de reintegro en el ejercicio del control financiero de fondos comunitarios, y dado que este no es control financiero de subvenciones, el procedimiento de reintegro seguirá lo establecido en el capítulo II del Título II de la LGS.

Como contenido adicional, el apartado décimo de la disposición adicional séptima añade:

“El órgano gestor deberá comunicar a la Intervención General de la Administración del Estado, en el plazo de un mes desde la recepción de la comunicación prevista en el apartado anterior, la incoación del procedimiento de reintegro.

Cuando el órgano gestor manifieste su disconformidad total o parcial con la procedencia del reintegro, en el plazo de un mes comunicará su discrepancia al órgano de control de la Intervención General de la Administración del Estado.

Si el órgano de control no acepta la opinión disconforme prevista en el párrafo anterior o si, habiendo manifestado el órgano gestor su conformidad con la propuesta, no incoa el procedimiento de reintegro o lo incoa por un importe inferior al propuesto, la Intervención General de la Administración del Estado emitirá informe de actuación en el que hará constar los hechos que provocan la discrepancia.

El informe de actuación se dirigirá al titular del Departamento del que dependa o al que esté adscrito el órgano o entidad controlada.

Cuando el órgano o entidad controlada dependa del Ministerio de Economía y Hacienda, corresponderá al Ministro de Economía y Hacienda la decisión definitiva sobre la procedencia de los reintegros propuestos. En los demás supuestos, en caso de disconformidad del titular del Departamento, el Ministerio de Economía y Hacienda, previo informe de la Intervención General de la Administración del Estado, elevará en el plazo de dos meses el informe de actuación al Consejo de Ministros, cuya decisión será vinculante.”

En el presente caso se plantea si el seguimiento del expediente de reintegro, al tratarse de una subvención cofinanciada por Fondos Comunitarios, debe de realizarse al amparo del art.51.3 de la LGS o si por el contrario debe de seguirse el procedimiento específico para las Ayudas de la Unión Europea, establecido en la Disposición Adicional Séptima del RGLGS.

En relación con lo anterior procede aclarar que lo determinante para el seguimiento del expediente de reintegro, no es que la subvención esté o no cofinanciada con fondos comunitarios, sino la naturaleza del control realizado. En este sentido, cuando la actividad de control sea control financiero de

subvenciones, y con independencia de que la subvención esté o no cofinanciada con fondos comunitarios, procederá la aplicación del artículo 51.3 de la LGS. Por otro lado, cuando se detecte una causa de reintegro en el ejercicio del control financiero de fondos comunitarios procederá la aplicación de la Disposición Adicional Séptima del RGLGS, y en consecuencia del artículo 42 de la LGS.

En relación con la consulta planteada, la Intervención actuante, una vez emitido informe, únicamente quedaría obligada a emitir una propuesta de informe de actuación en el supuesto en que el órgano gestor manifieste su disconformidad total o parcial o si, habiendo manifestado su conformidad, no inicia el procedimiento de reintegro o lo incoa por un importe inferior al propuesto. En el presente supuesto, toda vez que la Intervención actuante tuvo conocimiento de que el procedimiento de reintegro se había incoado por el importe exacto recomendado en su informe, no debería realizar otra actuación en el seno del procedimiento que instruye el Instituto de Salud Carlos III.



TITULO

Informe de 27-4-2007 sobre Expediente de reintegro de subvenciones en Planes Provinciales.

DESCRIPTORES

Reintegro

Subvenciones

Control Financiero

TEXTO

ANTECEDENTES

Con motivo de un control financiero de subvenciones realizado por la Intervención Regional de Asturias con fecha 23 de diciembre de 2004 se trasladó a la Dirección General de Cooperación Local propuesta para la incoación de expediente de reintegro por importe de 82.646,12 euros, por la percepción de subvenciones para la ejecución de obras incluidas en los Planes Provinciales 2000-2002 como consecuencia de la detección de una serie de incumplimientos por parte de la Intervención actuante. El 21 de marzo de 2005 se reciben las alegaciones presentadas por la entidad beneficiaria ante la incoación del expediente de reintegro, acompañadas por el parecer del centro gestor (Dirección General de Cooperación Local). El 7 de abril de 2005 la Intervención Regional emite el informe preceptivo que establece el apartado tercero del citado artículo 51, manteniendo la tesis de la procedencia del reintegro por el importe total propuesto inicialmente. La Dirección General de Cooperación Local comunica la resolución de reintegro con fecha de 29 de abril de 2005, en la que acepta los criterios de esa Intervención.

Ante dicha Resolución la entidad beneficiaria interpone requerimiento y la Dirección General de Cooperación local lo acepta parcialmente, modificando por tanto su decisión anterior, sin que, según esa Intervención Regional, se hayan presentado argumentos distintos de los inicialmente considerados. La Intervención Regional solicita de esta Dirección de la Oficina Nacional de Auditoría instrucciones sobre las actuaciones que en su caso deben seguirse por esa Intervención en orden a garantizar el adecuado seguimiento de reintegros de subvenciones CONSIDERACIONES 1. Para el adecuado análisis de la cuestión sometida sería conveniente describir cuáles son los efectos derivados de posibles incumplimientos por parte de los órganos gestores de las obligaciones impuestas en el artículo 51 de la Ley 38/2003, de 18 de noviembre, General de Subvenciones para la tramitación de procedimientos de reintegro Los informes de control financiero emitidos por la Intervención General de la Administración del Estado, cuando llevan aparejada una propuesta de reintegro, surten efectos jurídicos expresos de acuerdo con lo previsto en el artículo 51 de la Ley General de Subvenciones. Los citados efectos tienen proyección jurídica en dos fases diferentes del procedimiento de reintegro: a) el primer efecto derivado de la emisión de un informe de control financiero sobre beneficiarios que recoja la procedencia de reintegro total o parcial de la subvención es el deber por parte del órgano gestor de incoar un procedimiento de reintegro en el plazo de un mes desde la notificación del informe, de acuerdo con lo establecido en el apartado primero del artículo 51 de la Ley. Además del deber de incoación del procedimiento, el apartado segundo del artículo 51 impone al órgano gestor la obligación de comunicar a la Intervención General de la Administración del Estado en el plazo de un mes a partir de la recepción del informe la iniciación del procedimiento de reintegro o, en su caso, plantear discrepancia frente al criterio de la Intervención, que no se ha producido en el caso de la consulta planteada b) el segundo efecto provocado por el inicio del procedimiento de reintegro de resultas de la emisión de un informe de control financiero sobre beneficiarios es que, con arreglo a lo dispuesto en el apartado tercero del artículo 51, el órgano gestor ha de dar traslado de las alegaciones, junto a su parecer, a la Intervención General de la Administración del Estado, que emitirá un informe en el plazo de un mes en el que se expresará la opinión sobre ambos extremos. Asimismo, existe el deber por parte del órgano gestor de dar traslado de la resolución a la Intervención General de la Administración del Estado. La formulación de la resolución del procedimiento de reintegro con omisión del trámite de puesta en conocimiento de las alegaciones y de la opinión del gestor sobre las mismas dará lugar a la anulabilidad de la resolución, que podrá ser convalidada mediante acuerdo de Consejo de Ministros. En esta fase del procedimiento de reintegro, y de acuerdo con los antecedentes comunicados por la Intervención Regional de Asturias, el órgano gestor ha dado traslado oportuno de las alegaciones y de su parecer y la Intervención ha emitido el preceptivo informe que establece el apartado tercero del artículo 51 de la Ley General de Subvenciones. Por su parte, la Dirección General de Cooperación Local dicta resolución de reintegro, ajustándose a los términos indicados por la Intervención Regional tanto en su informe de control financiero como en el informe preceptivo emitido en el curso del procedimiento de reintegro. 2. De acuerdo con los antecedentes expuestos, el problema radica en que, una vez dictado el acto administrativo de reintegro, el beneficiario interpone un requerimiento de anulación de resolución, que es estimado parcialmente por la Dirección General de Cooperación Local, sin aportación de nuevos

hechos que puedan motivar el cambio de criterio según el escrito de consulta remitido por la Intervención Regional de Asturias a esta Oficina. CONCLUSIONES La participación de la Intervención General de la Administración del Estado en el procedimiento de reintegro articulado en el artículo 51 de la Ley 38/2003, de 18 de noviembre, General de Subvenciones, tiene carácter reglado y, por consiguiente, impone un deber jurídico de emisión de informe en el momento procesal previsto en el apartado tercero del indicado artículo. En sentido contrario, no existe ninguna imposición legal a la Intervención General de la Administración del Estado para que intervenga en ninguna otra fase del procedimiento de reintegro, ni desde luego en el trámite de resolución de recursos o requerimientos, por lo que no procede ninguna otra actuación por parte de la Intervención actuante. Según lo indicado en los antecedentes, posteriormente, en fase de requerimiento administrativo interpuesto por la entidad beneficiaria, el órgano gestor modifica su resolución inicial atendiendo parcialmente las alegaciones presentadas por el beneficiario, sin que éste haya aportado más observaciones que las presentadas en fase de procedimiento. Ante esta circunstancia cabe, por un lado, que la Intervención General de la Administración del Estado, al amparo de lo establecido en la disposición adicional primera de la Ley General de Subvenciones, incluya entre los datos del informe de seguimiento al Tribunal de Cuentas, información sobre las incidencias acontecidas en este expediente. Sin perjuicio de lo anteriormente señalado, cabría considerar la oportunidad de comunicar las circunstancias del expediente de reintegro a la Intervención Delegada del Departamento del que depende dicho órgano gestor, a fin de que dicho expediente pueda ser objeto de análisis en el ejercicio del control financiero encomendado a esa Intervención Delegada. Correspondería también al Interventor Delegado poner de manifiesto en los informes de control financiero esta posible irregularidad y recomendar, en su caso, las medidas correctoras. En caso de inobservancia de estas recomendaciones, procedería formular informe de actuación en los términos establecidos en el artículo 161 de la Ley General Presupuestaria.




TITULO

Informe de la IGAE de 3 de mayo de 2007, por el que se resuelven cuestiones relacionadas con la tramitación de los Convenios de Gestión directa entre el Ministerio de Medio Ambiente y las Sociedades Estatales de Aguas, al amparo del artículo 132 del Real Decreto legislativo 1/2004, de 20 de julio, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de Aguas.

DESCRIPTORES

Convenio Colaboración

Administración Central Estado

Sociedades Estatales

TEXTO

Se ha recibido en este Centro Directivo escrito de la Intervención Delegada en el Ministerio de Medio Ambiente en el que se plantean diversas cuestiones relacionadas con la tramitación de los Convenios de Gestión Directa entre el Ministerio de Medio Ambiente y las Sociedades Estatales de Aguas, al amparo del artículo 132 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas.

Así, se plantea la existencia de diversas posibles interpretaciones sobre la normativa aplicable en la tramitación de estos Convenios y que, fundamentalmente, son dos:

a) Considerar que las aportaciones de capital que la Administración General del Estado realice a las sociedades estatales que se constituyan al amparo del citado artículo 132, están condicionadas a la previa autorización expresa del Consejo de Ministros del Convenio en el que se contemple tal contribución, esto es, a la preceptiva “suscripción de un convenio de colaboración entre la Administración General del Estado y la Sociedad Estatal de Aguas correspondiente, en el que se especifiquen claramente las aportaciones económicas que haya de realizar la Administración General del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 132 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, (…)”.

b) Considerar que en los supuestos en los que la ampliación de capital para una concreta Sociedad Estatal de Aguas esté contemplada en su respectivo Presupuesto de Capital del año en que se propone realizar, por un importe suficiente, no es necesario que el Convenio de gestión directa recoja tal aportación estatal anual.

Teniendo en cuenta lo anterior, los problemas planteados en el escrito de consulta se concretan en el análisis de las siguientes CUESTIONES 1ª.- Determinar si las aportaciones económicas que el Ministerio de Medio Ambiente haya de realizar a las sociedades estatales deben establecerse en el convenio o convenios suscritos al amparo del artículo 132 del Texto Refundido de la Ley de Aguas, aun cuando dichas cantidades se encuentren

especificadas en los Presupuestos de Capital de la correspondiente sociedad estatal.

2ª.- En el caso de que tales aportaciones deban especificarse en el correspondiente convenio, concretar si pueden figurar en dicho convenio de forma global o es preciso su concreción en anualidades bien en el propio convenio, bien aprobando una addenda para consignar la aportación anual.

3ª.- Precisar, para el supuesto de que tal distribución de anualidades se realizara en una addenda al Convenio, si tal addenda requeriría la autorización del Consejo de Ministros.

Con el fin de dar respuesta a las cuestiones planteadas, esta Intervención General estima necesario realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

I El artículo 132 del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, dispone lo siguiente:

“1. Se autoriza al Consejo de Ministros a constituir una o varias sociedades estatales de las previstas en el artículo 6.1.a) del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre, cuyo objeto social sea la construcción, explotación o ejecución de las obras públicas hidráulicas que al efecto determine el propio Consejo de Ministros.

Asimismo, dichas sociedades podrán tener por objeto la adquisición de obras hidráulicas, públicas o privadas, previo cumplimiento de los trámites y requisitos establecidos por la normativa vigente, y en especial el de desafectación del demanio público cuando corresponda, para su integración a sistemas hidráulicos con el fin de conseguir un mejor aprovechamiento de los recursos hídricos y una gestión más eficaz de los mismos.

2. Las relaciones entre la Administración General del Estado y las sociedades estatales a las que se refiere el apartado anterior se regularán mediante los correspondientes convenios, previo informe favorable del Ministerio de Economía, que habrán de ser autorizados por el Consejo de Ministros y en los que se preverán, al menos, los siguientes extremos:

a) El régimen de construcción o explotación de las obras públicas hidráulicas de que se trate.

b) Las potestades que tiene la Administración General del Estado en relación con la dirección, inspección, control y recepción de las obras, cuya titularidad corresponderá en todo caso a la misma.

c) Las aportaciones económicas que haya de realizar la Administración General del Estado a la sociedad estatal, a cuyo efecto aquélla podrá adquirir los compromisos plurianuales de gasto que resulten pertinentes, sin sujeción a las limitaciones establecidas en el artículo 61 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de septiembre. Lo dispuesto en esta letra se entiende, en todo caso, sin perjuicio de las aportaciones que la sociedad estatal pueda recibir de otros sujetos públicos o privados, en virtud, en su caso, de la conclusión de los correspondientes convenios.

d) Las garantías que hayan de establecerse a favor de las entidades que financien la construcción o explotación de las obras públicas hidráulicas.

(...)”.

De una interpretación literal del precepto legal trascrito, cabe concluir que las aportaciones económicas que realiza la Administración General del Estado, como contraprestación de la suscripción

de las nuevas acciones derivadas de una ampliación de capital, se encuadra en el contenido mínimo que, de acuerdo con el artículo 132 del texto refundido de la Ley de Aguas, debe reflejarse en el correspondiente Convenio. Alcanzada la anterior conclusión, debe examinarse si el hecho de que en los Presupuestos de Capital de la Sociedad Estatal esté prevista la ampliación de capital exime del requisito de la formalización del correspondiente Convenio. Teniendo en cuenta, de una parte, que los Presupuestos de Explotación y de Capital de las Sociedades Estatales se integran en los Presupuestos Generales del Estado (artículo 33); y de otra, que la aportación económica a realizar por la Administración General del Estado determina una obligación económica a cargo de la Hacienda Pública, la adecuada resolución de esta cuestión exige acudir a lo dispuesto en la legislación presupuestaria, en primer lugar, respecto a los efectos jurídicos de las operaciones reflejadas en los Presupuestos de Explotación y Capital de las referidas sociedades y, en segundo término, respecto al nacimiento y exigibilidad de las obligaciones económicas que afecten a los recursos públicos. El artículo 64 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (en adelante, LGP), dispone en su apartado 1: “Las sociedades mercantiles estatales y las entidades públicas empresariales elaborarán un presupuesto de explotación que detallará los recursos y dotaciones anuales correspondientes. Asimismo, formarán un presupuesto de capital con el mismo detalle. Los presupuestos de explotación y de capital se integrarán en los Presupuestos Generales del Estado (...)”. A continuación, el apartado 2 del mismo precepto legal señala: “Los presupuestos de explotación y de capital estarán constituidos por una previsión de la cuenta de resultados y del cuadro de financiación del correspondiente ejercicio. Como anexo a dichos presupuestos se acompañarán una previsión del balance de la entidad, así como la documentación complementaria que determine el Ministerio de Hacienda.” Atendiendo al tenor literal de la norma y, en concreto, al término “previsión”, puede afirmarse el carácter estimativo de estos Presupuestos de Explotación y de Capital Sobre el alcance de tal previsión se ha pronunciado la Abogacía General del Estado en informe de 20 de noviembre de 2002. En dicho dictamen, emitido en contestación a la consulta formulada por este Centro directivo sobre la vigencia de los trámites previstos en el artículo 195 del Reglamento para la aplicación de la Ley de Patrimonio del Estado, además de analizar la cuestión concreta formulada, realiza una serie de consideraciones sobre la naturaleza de los Presupuestos de Explotación y Capital de las sociedades estatales que tienen su origen en las argumentaciones desarrolladas por la Dirección General de Patrimonio de Estado en escrito de 4 de octubre de 2002. En concreto, la Dirección General de Patrimonio del Estado tras poner de relieve la “existencia de dos regulaciones específicas y perfectamente diferenciadas: por un lado, la relativa a la adquisición de acciones en empresas mercantiles recogida en el artículo 195 del Reglamento para la aplicación de la Ley de Patrimonio del Estado y, por otro, la reguladora de las aportaciones de capital en sociedades estatales recogida en el texto refundido de la Ley General Presupuestaria”, concluye lo siguiente: “Una vez recogida en el Presupuesto de Explotación y Capital de la sociedad la ampliación de capital correspondiente, sólo resta cumplir los trámites societarios correspondientes para la ejecución de la ampliación de capital aprobada, sometidos a derecho privado. Con ello acontece que no se producen nuevas autorizaciones en sede administrativa (...). En consecuencia, una vez autorizada, conforme al procedimiento legalmente establecido para ello, la ampliación de capital recogida en los Presupuestos de Explotación y Capital de la sociedad, y cumplimentados los trámites societarios para su ejecución, se incoa el oportuno expediente de gasto (...)”. Al respecto de tales conclusiones, la Abogacía General del Estado, en el Dictamen de 20 de noviembre de 2002 anteriormente citado, señala que “parten de un planteamiento erróneo (...), como es considerar que, una vez tramitado el procedimiento presupuestario dirigido a obtener la existencia del crédito

necesario para efectuar cualquier actuación administrativa que implique obligaciones económicas, ya no resulta necesario dictar un acto administrativo, previa la tramitación del correspondiente procedimiento administrativo, para adoptar la decisión de realizar tal actuación, procedimiento y decisión o resolución administrativa que presupone la existencia de crédito (autorizado bien por la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el ejercicio, bien por acuerdo de modificación presupuestaria adoptado por el Consejo de Ministros), pero en todo caso deben existir como fundamento de la concreta actuación administrativa de que se trate, esté la misma sujeta al Derecho público o al Derecho privado y sean cuales sean los trámites que deban seguirse para su ejecución, que requería, entre otras actuaciones, la tramitación del correspondiente expediente de gasto”. En consecuencia, concluye la Abogacía General del Estado, “la autorización presupuestaria del crédito es condición de legalidad financiera [cfr. artículo 60 de la LGP (artículo 46 de la vigente LGP)] necesaria, pero no suficiente para llevar a cabo una actuación administrativa que implique obligaciones económicas, siendo además preciso en todo caso el acuerdo o resolución del órgano competente que adopte la decisión de llevar a cabo tal actuación a través del procedimiento administrativo que corresponda, y ello como condición de legalidad administrativa”. En similares términos se pronunció en el Informe de 15 de octubre de 2003 al analizar la cuestión planteada relativa a si el requisito de autorización o aprobación del Consejo de Ministros a que se refiere el Acuerdo de este órgano de 4 de diciembre de 1970, sobre contribuciones a Organismos y Programas internacionales, debía entenderse cumplido con la existencia de crédito suficiente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para la finalidad prevista en la propuesta que ha de someterse a la decisión del Consejo de Ministros. En aquella ocasión, la Abogacía General del Estado partiendo de la distinción entre el principio o condición de legalidad financiera y el principio o condición de legalidad administrativa, situados en planos distintos aunque deban concurrir para la validez del acto o negocio de que se trate, señaló que “no es posible entender que la consignación de crédito suficiente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado dispensa, haciéndolo innecesario, una actuación o trámite propio del procedimiento administrativo sustantivo, como es, en el caso a que se refiere el presente informe, el acuerdo o decisión del Consejo de Ministros” concluyendo que “la consignación de un crédito en el estado de gasto de los Presupuestos Generales del Estado es un requisito previo y necesario para poder contraer, mediante el correspondiente acto administrativo, contrato o negocio jurídico de que se trate, una obligación de contenido económico, pero sin que de dicha consignación presupuestaria resulte directamente la obligación, lo que, ha de insistirse, sólo resulta del acto o negocio jurídico correspondiente dictado u otorgado a través del procedimiento legalmente establecido para ello”. En consecuencia, y de acuerdo con lo expuesto, puede afirmarse que la previsión en el Presupuesto de Capital de una Sociedad estatal de aguas de la ampliación de capital por importe suficiente no constituye fundamento bastante para que surja la obligación económica de aportación económica a cargo de la Administración General del Estado, ni siquiera la vinculación de ésta a contraer una obligación, para lo cual será necesario el acuerdo del órgano competente adoptado a través del procedimiento administrativo que corresponda, esto es, la formalización del Convenio a que se refiere el artículo 132 del Real Decreto Legislativo 1/2001. El criterio que aquí se mantiene – imposibilidad de exceptuar la formalización del Convenio de Colaboración por la circunstancia de que la ampliación de capital esté reflejada en el Presupuesto de Capital de la Sociedad Estatal- queda confirmado por las previsiones legales sobre nacimiento de las obligaciones de la Hacienda Pública. Así, el artículo 20 de la LGP regula el nacimiento de las obligaciones económicas, disponiendo: “Las obligaciones de la Hacienda Pública estatal nacen de la ley, de los negocios jurídicos y de los actos o hechos que, según derecho, las generen”. En el caso concreto que motiva la consulta, el “Derecho” aplicable está constituido, de una parte, por la normativa administrativa que regula los requisitos materiales y procedimentales a los que se sujeta

la celebración del Convenio del que nacerá la obligación económica de la Administración General del Estado -como se ha señalado, el artículo 132 del texto refundido de la Ley de Aguas (condición de legalidad administrativa)- y de otra, por la normativa de gasto público, que exige que el Convenio que genere la citada obligación económica cuente con la debida cobertura en los Presupuestos Generales del Estado, mediante la existencia de crédito adecuado y suficiente en el estado de gastos del ministerio u organismo que asuma el compromiso, y se efectúe con arreglo a las normas que disciplinan la ejecución del gasto público contenidas en la Ley 47/2003, de de 26 de noviembre, General Presupuestaria (condición de legalidad financiera). En consecuencia, la aplicación de las normas sobre ampliaciones de capital previstas en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas, en el ordenamiento jurídico privado así como en las normas presupuestarias aplicables a las sociedades mercantiles estatales, en modo alguno excluye la aplicación del marco normativo, administrativo y financiero, que regula la adopción de acuerdos de los que se deriven obligaciones económicas para la Administración General del Estado, cuando la correspondiente suscripción de las acciones implique un gasto por parte de la Administración General del Estado financiado con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. Tal afirmación, en el supuesto concreto analizado, exige que para que surja la obligación económica se formalice el correspondiente Convenio con los requisitos previstos en el artículo 132 y en las disposiciones de la LGP aplicables, con carácter previo a la realización de cualquier aportación económica financiada con cargo al crédito correspondiente del estado de gastos del Ministerio de Medio Ambiente.

II Fundamentada en los términos anteriormente expuestos, la necesidad de formalizar un convenio en el que se reflejen las aportaciones económicas a efectuar por la Administración General del Estado, con independencia de que las mismas se recogiesen en los Presupuestos de Capital de la Sociedad estatal, y siguiendo el orden expositivo indicado en el apartado de cuestiones del presente escrito, debe examinarse, a continuación, si las referidas aportaciones económicas pueden figurar en dicho convenio de forma global o es preciso su concreción en anualidades, bien en el propio convenio, bien aprobando una addenda, para consignar la aportación anual. A este respecto, la Intervención Delegada considera que de la dicción literal del artículo 132.2 del Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, cuando señala en su epígrafe c) que “las aportaciones económicas que haya de realizar la Administración General del Estado a la sociedad estatal, a cuyo efecto aquélla podrá adquirir los compromisos plurianuales de gasto que resulten pertinentes sin sujeción a las limitaciones establecidas por el artículo 61 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria (artículo 47 de la vigente LGP), ...”, parece inferirse tan solo que los compromisos plurianuales de gasto para realizar tales aportaciones no están sujetos a las limitaciones del artículo 47 de la vigente LGP sin que quepa concluir por ello que no deban consignarse desglosados por anualidades. Para la resolución de esta segunda cuestión es necesario acudir nuevamente a la distinción entre el principio de legalidad financiera y el principio de legalidad administrativa. Como se ha señalado anteriormente, el artículo 132 del Real Decreto Legislativo 1/2001 contiene, junto con los requisitos de carácter sustantivo y formal a los que se sujeta la formalización de los convenios desde la perspectiva de la legalidad administrativa, una regla excepcional que incide en la disciplina del gasto público cuando se trata de compromisos de naturaleza plurianual. Como norma de carácter excepcional, debe interpretarse en sentido estricto, tal y como se desprende del artículo 4.2 del Código Civil, desplegando su eficacia a los límites que el legislador quiso establecer. En este caso, la interpretación literal del régimen especial se limita a excepcionar a estos convenios, de los que se deriven compromisos de gastos que hayan de extenderse a ejercicios posteriores, de los límites establecidos en el vigente artículo 47 de la LGP en cuanto al número de anualidades y al importe del gasto que para cada una de ellas se fija en el apartado 2 del citado

precepto, sin que sea necesaria la autorización del Consejo de Ministros a que se refiere el apartado 3 del mismo precepto. Ahora bien, ello no implica extender dicha excepción a otras normas distintas del artículo 47 de la LGP y que, recogidas en el mismo cuerpo legal, son de aplicación a cualquier tipo de convenio que formalice la Administración General del Estado a través de sus departamentos ministeriales o sus organismos autónomos, en particular, a los requisitos establecidos en el apartado 5 del artículo 74, que tras la modificación operada por el apartado cinco de la Disposición adicional novena de la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2007, establece: “Los órganos de los departamentos ministeriales, de sus organismos autónomos y de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, competentes para la suscripción de convenios de colaboración o contratos-programas con otras Administraciones públicas o con entidades públicas o privadas, así como para acordar encomiendas de gestión, necesitarán la autorización del Consejo de Ministros cuando el importe del gasto que de aquéllos o de éstas se derive, sea superior a doce millones de euros.

Asimismo, las modificaciones de convenios de colaboración, contratos-programa o encomiendas de gestión autorizados por el Consejo de Ministros conforme a lo dispuesto en el párrafo anterior, requerirán autorización del mismo órgano cuando impliquen una alteración del importe global del gasto o del concreto destino del mismo.

La autorización del Consejo de Ministros implicará la aprobación del gasto que se derive del convenio, contrato-programa o encomienda.

Con carácter previo a la suscripción de cualquier convenio, contrato-programa o acuerdo de encomienda se tramitará el oportuno expediente de gasto, en el cual figurará el importe máximo de las obligaciones a adquirir y, en caso de que se trate de gastos de carácter plurianual, la correspondiente distribución de anualidades. En los supuestos en que, conforme a los párrafos anteriores, resulte preceptiva la autorización del Consejo de Ministros, la tramitación del expediente de gasto se llevará a cabo antes de la elevación del asunto a dicho órgano.”

El precepto trascrito se configura como el marco regulador de los requisitos financieros a los que se sujeta la formalización de cualquier convenio por el que la Administración General del Estado asuma un compromiso de gasto, entre ellos, la necesidad de desglosar el importe global entre las distintas anualidades cuando el compromiso tenga carácter plurianual. Establecida la necesidad de efectuar la correspondiente distribución de anualidades, el escrito de consulta plantea el interrogante de si es preciso realizarla en el convenio o aprobando un addenda para consignar la aportación anual. A este respecto debe señalarse que, si del tenor literal de la propuesta de convenio puede deducirse que el Estado asume un compromiso de efectuar aportaciones económicas durante varios ejercicios posteriores a aquel en que se formalice, en virtud del artículo 74.5 de la Ley General Presupuestaria, previamente a la suscripción del convenio, resulta necesaria la cuantificación del importe máximo de las obligaciones que asume el Estado, apareciendo ya reflejada en el texto del convenio dicha cantidad y su desglose por anualidades. Si, por el contrario, al tiempo de la suscripción del convenio, el Estado aun no asume dicho compromiso por no preverse en tal momento la necesidad de realizar aportaciones económicas a la sociedad, sino que dicha necesidad surge más adelante de forma sobrevenida, únicamente será posible cuantificar el importe de la aportación cuando la referida necesidad se produzca, lo que motivará la incorporación del correspondiente compromiso al Convenio, mediante una modificación o addenda al mismo, en el que deberá recogerse también la correspondiente distribución de anualidades si a través del mismo la Administración General del Estado estuviera asumiendo un compromiso de naturaleza plurianual. En definitiva, la distribución del gasto por anualidades es inherente a la asunción de un compromiso

que se extienda a ejercicios futuros. Si hay compromiso de naturaleza plurianual debe existir distribución del importe total entre las distintas anualidades a que alcance, y ello aunque no rijan los límites del artículo 47 de la LGP. Ello es así en la medida en que las anualidades previstas marcan los ejercicios en los que, en principio y previo cumplimiento de los oportunos trámites, las obligaciones asumidas resultarán exigibles por la otra parte, lo que hace necesario que en dichos ejercicios consten las correspondientes dotaciones afectadas a dicha finalidad.

III Finalmente, dado que, como se desprende de lo señalado anteriormente, pueden efectuarse modificaciones de los Convenios inicialmente aprobados al amparo del artículo 132 del texto refundido de la Ley de Aguas, resta por analizar si las adendas que se formalicen con posterioridad precisan autorización del Consejo de Ministros. En este caso debemos distinguir dos tipos de autorizaciones: la recogida en el apartado 2 del artículo 132 del Real Decreto Legislativo 1/2001 y la prevista en el apartado 5 del artículo 74 de la LGP. El primero de los preceptos citados exige la autorización del Consejo de Ministros con carácter previo a la formalización de todos los convenios que se suscriban al amparo del mismo, configurándose dicha autorización como un mecanismo de tutela o control, en virtud del cual un órgano superior, en este caso, Consejo de Ministros, permite a unos órganos subordinados la realización de una concreta actividad de la competencia de éstos. En consecuencia, cualquier modificación o addenda del Convenio inicial exigirá igualmente la autorización del Consejo de Ministros prevista en el artículo 132.2 del texto refundido de la Ley de Aguas. Sin embargo, la autorización de Consejo de Ministros prevista en el artículo 74.5 de la LGP sólo será preceptiva en los Convenios de los que se derive un gasto por importe “superior a doce millones de euros” así como en las modificaciones de los mismos “cuando impliquen una alteración del importe global del gasto o del concreto destino del mismo”. Esta autorización, a diferencia de la anteriormente analizada, constituye una fase o trámite del procedimiento de ejecución del gasto, ya que, como señala el precepto legal en su redacción actual, “la autorización del Consejo de Ministros implicará la aprobación del gasto que se derive del convenio (...)”. Por tanto, en la medida en que los Convenios que se suscriban al amparo del artículo 132 del texto refundido de la Ley de Aguas, o sus modificaciones o addendas, se incluyan entre los supuestos de hecho que, según el artículo 74.5 de la LGP, exigen la autorización previa del Consejo de Ministros que lleva implícita la aprobación del gasto, también les será de aplicación el citado precepto, de acuerdo con los criterios interpretativos contenidos en el escrito-circular de este Centro directivo, de 14 de marzo de 2007. Efectuadas las anteriores consideraciones, este Centro directivo concreta su parecer en las siguientes CONCLUSIONES 1ª.- De conformidad con el artículo 132.2 del Real Decreto Legislativo 1/2001, resulta necesario que el Convenio que se formalice refleje las aportaciones económicas a realizar por la Administración General del Estado sin que la circunstancia de que la ampliación de capital esté reflejada en el Presupuesto de Capital de la Sociedad Estatal exonere el citado requisito. 2ª.- Si del tenor literal de la propuesta de convenio puede deducirse que el Estado asume un compromiso de carácter plurianual, en virtud del artículo 74.5 de la Ley General Presupuestaria,

previamente a la suscripción del convenio, resulta necesaria la cuantificación del importe máximo de las obligaciones que asume el Estado y su correspondiente distribución de anualidades. Si, por el contrario, al tiempo de la suscripción del convenio, el Estado aun no asume dicho compromiso por no preverse en tal momento la necesidad de realizar aportaciones económicas a la sociedad, sino que dicha necesidad surge más adelante de forma sobrevenida, únicamente será posible cuantificar el importe de la aportación cuando la referida necesidad se produzca, lo que motivará la incorporación del correspondiente compromiso al Convenio, mediante una modificación o addenda al mismo, en el que deberá recogerse también la correspondiente distribución de anualidades si a través del mismo la Administración General del Estado estuviera asumiendo un compromiso de naturaleza plurianual. 3ª.- Las modificaciones o addendas que se formalicen con posterioridad requerirán, en todo caso, la autorización del Consejo de Ministros prevista en el artículo 132 del texto refundido de la Ley de Aguas, y, además, cuando se incluyan en el ámbito de aplicación del artículo 74.5 de la LGP, de acuerdo con los criterios interpretativos expuestos en el escrito-circular de este Centro directivo, de 14 de marzo de 2007, la autorización del Consejo de Ministros implicará la aprobación del gasto. FECHA-EMISION 4-5-2007


PUBLICACION BOLETIN INFORMATIVO DE LA IGAE nº93, año 2007

TITULO

Se resuelve consulta relativa al alcance que ha de darse al artº 2.2 de la Ley General de Subvenciones en su redacción dada por la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2007.

DESCRIPTORES

SUBVENCIONES

ENTES PÚBLICOS

TEXTO

Se ha recibido en esta Intervención General consulta relativa al ámbito de aplicación de la Ley General de Subvenciones y, en concreto, sobre el alcance que ha de darse al artículo 2.2 de la citada Ley en su redacción dada por la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2007.

En relación a la citada consulta se considera oportuno realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

El artículo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, tiene por objeto delimitar el concepto de subvención a efectos de la citada Ley, realizando dicha delimitación en un doble sentido. Así, el

apartado primero del citado artículo recoge una delimitación de carácter positivo, al establecer los requisitos que han de concurrir para considerar que estamos ante una subvención. Por su parte, los apartados segundo, tercero y cuarto del artículo 2 recogen una delimitación del concepto de subvención que podemos considerar de carácter “negativo”, en el sentido de que enumeran aquellos supuestos que no van a tener la consideración de subvención y a los que, por tanto, no les será de aplicación la Ley General de Subvenciones.

A este respecto y en relación con las figuras que el legislador considera que no tienen la naturaleza jurídica de subvenciones a efectos de la Ley 38/2003, el artículo 2.2 de la citada Ley, en su redacción dada por la Ley 42/2006, de 28 de diciembre establece “No están comprendidas en el ámbito de aplicación de la esta ley las aportaciones dinerarias entre diferentes Administraciones Públicas, para financiar globalmente la actividad de la Administración a la que vayan destinadas, y las que se realicen entre los distintos agentes de una Administración cuyos presupuestos se integren en los Presupuestos Generales de la Administración a la que pertenezcan, tanto si se destinan a financiar globalmente su actividad como a la realización de actuaciones concretas a desarrollar en el marco de las funciones atribuidas, siempre que no resulten de una convocatoria pública”.

Así, el artículo 2.2 establece dos tipos de figuras que no tienen la consideración de subvención pública. La primera se refiere a las aportaciones dinerarias realizadas entre diferentes Administraciones Públicas cuando dichas aportaciones tengan por objeto financiar globalmente la actividad de la Administración destinataria. La segunda se refiere, por su parte, a las aportaciones dinerarias que se realicen entre distintos agentes de una misma Administración cuyos presupuestos estén integrados en los Presupuestos Generales de la Administración que se trate, independientemente de que se destinen a financiar globalmente la actividad o una actuación concreta, siempre que no resulte de una convocatoria pública.

En relación con la primera de las figuras arriba señaladas, dos son los requisitos que han de concurrir para que se dé el supuesto de hecho que permite su aplicación. Uno, de carácter subjetivo, que las aportaciones dinerarias se realicen entre Administraciones Públicas, y otro, de carácter finalista, que la aportación dineraria esté destinada a financiar globalmente la actividad de la Administración que la recibe.

1º) Aportaciones entre Administraciones Públicas: Una interpretación literal de la norma implicaría limitar el supuesto de hecho, al que estamos haciendo referencia, a las aportaciones dinerarias realizadas entre la Administración General del Estado, las entidades que integran la Administración Local y la Administración de las Comunidades Autónomas, quedando excluido cualquier otro ente dependiente de las anteriores, por cuanto ésta es la definición que de “Administración Pública” recoge el propio artículo 3 de la Ley. Sin embargo, entiende esta Intervención General que el término de “Administración Pública” que utiliza el artículo 2.2 de la Ley, ha de ser interpretado, no de forma literal, sino en su contexto. De dicho contexto parece que, a efectos de la primera exclusión, se debe efectuar una interpretación del término “Administración Pública” en sentido amplio, comprensivo de todos los entes incluidos en cualquiera de las tres Administraciones territoriales. Así, la segunda parte de este artículo 2.2 no se refiere a “agentes dependientes o vinculados” sino a “agentes de una Administración” a la que “pertenezcan”. Por tanto, parece que el concepto de Administración Pública que se desprende del artículo 2.2 es un concepto integrador, por lo que las transferencias globales de financiación entre Administraciones Públicas debe entenderse tanto entre Administraciones Territoriales, como entre una Administración territorial y los organismos y entes agentes en definitiva integrados en otra Administración territorial, así como entre agentes de distintas Administraciones

territoriales. Una concepción similar a la aquí expuesta es la que recoge la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, al referirse en su artículo 2 a los “grupos de agentes” que integran el del Sector público”.

2º) La aportación dineraria debe destinarse a financiar globalmente la actividad de la Administración que la recibe. La interpretación de este requisito no ofrece mayor dificultad ya que su definición aparece recogida en el artículo 2.2 del Reglamento General de Subvenciones que dispone “ A los efectos de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 2 de la Ley General de Subvenciones, se entenderá por financiación global las aportaciones destinadas a financiar total o parcialmente, con carácter indiferenciado, la totalidad o un sector de la actividad de una Administración (...)”.

En cuanto a la segunda figura, que no tiene carácter de subvención, prevista en el ya citado artículo 2.2, tres son los requisitos que han de concurrir para su aplicación: 1º) Que las aportaciones dinerarias se realicen entre agentes de una misma Administración cuyos presupuestos se integren en los Presupuestos Generales de la Administración a la que pertenezcan; 2º) Que la aportación dineraria se destine a financiar globalmente la actividad del destinatario de la misma o bien una actuación concreta; 3º) Que la aportación no resulte de una convocatoria pública.

1º) Aportaciones entre agentes de una Administración en cuyos presupuestos se integran. En este punto se plantea la cuestión de qué ha de entenderse por “agente” de la Administración. El Diccionario de la Lengua Española define el término “agente” como “Que obra o tiene virtud de obrar”. Por tanto, habría de considerarse como agente de una Administración a toda aquella entidad o ente con capacidad de obrar perteneciente a dicha Administración, lo que, en concreto, en el ámbito de la Administración del Estado se refiere tanto a la propia Administración General del Estado como a todos los entes dependientes de aquélla con capacidad de obrar, independientemente de su denominación. Así, a título de ejemplo, se incluirían dentro de estos últimos los organismos autónomos, las entidades públicas empresariales, las fundaciones públicas, las Agencias, los consorcios, las sociedades mercantiles, etc. Este mismo sentido para el término “agente”, como ya se ha puesto de manifiesto, parece ser el utilizado por el legislador en la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria, al establecer en su artículo 2 “A los efectos de la presente Ley, el sector público se considera integrado por los siguientes grupos de agentes:

a) La Administración General del Estado, los Organismos autónomos y los demás entes públicos dependientes de aquélla, que presten servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales, así como los órganos con dotación diferenciada en los Presupuestos Generales del Estado.

b) Las Entidades que integran el Sistema de la Seguridad Social.

c) La Administración de las Comunidades Autónomas, así como los entes y Organismos públicos dependientes de aquélla, que presten servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales.

d) Las Entidades Locales, los Organismos autónomos y los entes públicos dependientes de aquélla, que presten servicios o produzcan bienes que no se financien mayoritariamente con ingresos comerciales.

2. El resto de las entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles y demás entes de derecho público dependientes de la Administración del Estado, de las Administraciones de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales y no comprendidos en el número anterior, tendrán asimismo consideración de sector público y quedarán sujetos a lo dispuesto en el Título I de esta Ley y a las normas que específicamente se refieran a las mismas.”

Por otra parte, el requisito que estamos analizando hace referencia además a la necesidad de que la entidad concedente y la beneficiaria de la aportación integren sus presupuestos en los presupuestos de la Administración a la que pertenecen. En el ámbito de la Administración del Estado ello implica que los presupuestos de ambas entidades estén integrados en los Presupuestos Generales del Estado.

A este respecto, conviene señalar que, de conformidad con el artículo 134.2 de la Constitución española, “Los Presupuestos Generales del Estado tendrán carácter anual, incluirán la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y en ellos se consignarán el importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado”.

Por su parte, la definición de lo que se entiende por sector público estatal a efectos de régimen presupuestario se encuentra recogido en el artículo 2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, que dispone que “1. A los efectos de esta Ley forman parte del sector público estatal:

a) La Administración General del Estado.

b) Los organismos autónomos dependientes de la Administración General del Estado.

c) Las entidades públicas empresariales, dependientes de la Administración General del Estado, o de cualesquiera otros organismos públicos vinculados o dependientes de ella.

d) Las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas de accidentes de trabajo y en-fermedades profesionales de la Seguridad Social en su función pública de colaboración en la gestión de la Seguridad Social.

e) Las sociedades mercantiles estatales, definidas en la Ley de Patrimonio de las Admi-nistraciones Públicas.

f) Las fundaciones del sector público estatal, definidas en la Ley de Fundaciones.

g) Las entidades estatales de derecho público distintas a las mencionadas en los párrafos b) y c) de este apartado.

h) Los consorcios dotados de personalidad jurídica propia a los que se refieren los artí-culos 6, apartado 5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y 87 de la Ley 7/1985, de 2 de abri,l, Reguladora de las Bases del Régimen Local, cuando uno o varios de los sujetos enumerados en este artículo hayan aportado mayoritariamente a los mismos dinero, bienes o industria, o se haya comprometido, en el momento de su constitución, a financiar mayoritariamente dicho ente y siempre que sus actos estén sujetos directa o indirectamente al poder de decisión de un órgano del Estado.

De todo lo anteriormente expuesto se puede deducir que el requisito analizado implica la exigencia de que las aportaciones dinerarias se realicen entre los sujetos enumerados en el artículo 2 de la Ley General Presupuestaria.

No obstante, respecto a éstos cabe realizar una matización en relación a las sociedades mercantiles y los consorcios. Así, en principio, únicamente forman parte del sector público estatal, integrándose, por tanto, sus presupuestos en los Presupuestos Generales del Estado, aquellas sociedades mercantiles y aquellos consorcios en los que concurren los requisitos establecidos en las letras e) y h) del artículo 2.1 anteriormente trascrito y, en consecuencia, de conformidad con el artículo 1 de la ley 47/2003, de 26 de noviembre, a ellos les será de aplicación el régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad y de control financiero previsto en la Ley General Presupuestaria. Por su parte, la Disposición Adicional Novena de la citada Ley, bajo la rúbrica “Sociedades mercantiles y otros entes controlados por el sector público” dispone “El Estado promoverá la celebración de convenios con las Comunidades Autónomas o las entidades locales, con el objeto de coordinar el régimen presupuestario, financiero, contable y de control de las sociedades mercantiles en las que participen, de forma minoritaria, las entidades que integran el sector público estatal, la Administración de las Comunidades Autónomas o las entidades locales, o los entes a ellas vinculados o dependientes, cuando la participación de los mismos considerada conjuntamente fuera mayoritaria o conllevara su control político. Lo anterior será de aplicación a los consorcios que, no cumpliendo los requisitos establecidos en el párrafo h) del apartado 1 del artículo 2 de esta Ley respecto de ninguna de las Administraciones que en dichos entes participen, sean financiados mayoritariamente con recursos procedentes del Estado, las Comunidades Autónomas o corporaciones locales, las Administraciones anteriores hayan aportado mayoritariamente a las mismas dinero, bienes o industria, o se hayan comprometido, en el momento de su constitución, a financiar mayoritariamente dicho ente y siempre que sus actos estén sujetos directa o indirectamente al poder de decisión conjunto de dichas Administraciones.”. Por tanto, entiende esta Intervención General que aquellas sociedades mercantiles y consorcios que, en virtud de acuerdos o pactos, se encuentren sometidas a las normas presupuestarias, financieras, contables y de control establecidas en la Ley General Presupuestaria para el resto de los entes que integran el Sector Público Estatal y sus presupuestos se integren, en virtud de tales pactos, en los Presupuestos Generales del Estado, han de ser consideradas como parte del mismo, si no de forma directa, sí por remisión de las normas que les son de aplicación y que, por ello, han de entenderse incluidas dentro de los “agentes” que menciona el artículo 2.2 de la LGS. 2º) La aportación dineraria debe destinarse a financiar globalmente la actividad del destinatario de la misma o bien una actuación concreta . Ambos conceptos, financiación global y financiación concreta, se encuentran definidos en la propia normativa subvencional. Así por financiación global habrá de entenderse lo que al respecto establece el ya reproducido artículo 2.2 del Reglamento General de Subvenciones. Por su parte, respecto a lo que se entiende por financiación concreta, sería de aplicación, a juicio de este Centro Fiscal, lo establecido en el artículo 2.1 b) de la propia Ley General de Subvenciones “Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, (...) “. 3º) Que la aportación no resulte de una convocatoria pública. Este requisito implica que si la aportación dineraria se realiza en el ámbito de una convocatoria pública realizada de acuerdo con la Ley General de Subvenciones, dicha aportación tendrá la consideración de subvención y, en consecuencia, le será de aplicación la citada Ley, por contra, cuando la aportación dineraria se realice al margen de cualquier convocatoria pública, siempre y cuando se cumplan los dos requisitos anteriormente analizados, no estaremos ante una subvención y por tanto su entrega no estará sujeta a los preptos de la Ley 38/2003. Una vez analizadas las dos figuras que, de conformidad con el artículo 2.2 de la LGS, no tienen la consideración de subvención pública y, por lo tanto, no les es de aplicación lo dispuesto en dicha Ley, esta Intervención General considera oportuno realizar las siguientes precisiones. En primer lugar, que al no tener la consideración de subvención pública no les será de aplicación lo dispuesto en el artículo 151 e) de la Ley General Presupuestaria en cuanto a la exención de fiscalización. En segundo lugar,

que la circunstancia de que no se aplique la Ley General de Subvenciones a las aportaciones contempladas en el artículo 2.2 no implica la exclusión de lo dispuesto en los artículos 87 a 89 del Tratado Constitutivo de la Unión Europea, en el caso de que quepa calificarlas de ayudas de acuerdo con tales preceptos, lo que resulta especialmente relevante en lo que concierne al deber de comunicar a la Comisión su establecimiento, concesión o modificación con el objeto de que se declare su compatibilidad con el mercado común con carácter previo a que dichas aportaciones se hagan efectivas. A la vista de las consideraciones realizadas, esta Intervención General llega a la siguiente CONCLUSIÓN De conformidad con lo establecido en el artículo 2.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, estarán excluidas del ámbito de su aplicación, las aportaciones dinerarias realizadas entre Administraciones con el objeto de financiar total o parcialmente, con carácter indiferenciado, la totalidad o un sector de la actividad de una Administración Pública o de los entes dependientes de éstas. Asimismo, quedarán excluidas del ámbito de aplicación de la Ley General de Subvenciones, en el ámbito de la Administración del Estado, las aportaciones dinerarias que, no derivadas de una convocatoria pública, se destinen a la financiación global o particular de una actividad, cuando dichas aportaciones se realicen entre los entes que se consideran integrantes del Sector Público Estatal, esto es, los enumerados en el artículo 2 de la Ley 47/2003, de 27 de noviembre General Presupuestaria y los de la Disposición adicional novena de la citada ley siempre y cuando éstos últimos, en virtud de los correspondientes acuerdos, estén sometidos a la Ley General Presupuestaria en cuanto a su régimen presupuestario, financiero, contable y de control, integrando, por tanto, sus presupuestos en los Presupuestos Generales del Estado.




TITULO

INFORME de la IGAE de 24 de mayo de 2007, por el que se resuelven cuestiones relacionadas con la tramitación de subvenciones nominativas, sobre si el hecho de que el objeto de la subvención vaya a ejecutarse a lo largo de varios ejercicios, significa que estemos ante un gasto imputable a ejercicios posteriores, en el sentido que establece el artº. 57 del RLGS.

DESCRIPTORES

Subvenciones

TEXTO

Se ha recibido en este Centro Directivo escrito en el que se plantean diversas cuestiones relacionadas con la tramitación de subvenciones nominativas, en particular, sobre si el hecho de que el objeto de la subvención vaya a ejecutarse a lo largo de varios ejercicios significa que estemos ante un gasto

imputable a ejercicios posteriores, en el sentido que establece el artículo 57 del RLGS y, en consecuencia, debe tramitarse como subvención plurianual. De la información remitida interesa destacar los siguientes ANTECEDENTES Mediante escrito de 10 de enero de 2007, la Subdirección General de Gestión Económica y de Fondos Estructurales Comunitarios del Ministerio de Educación y Ciencia eleva a esa Intervención Delegada consulta sobre una subvención nominativa al Centro de Investigación Cooperativa CIC nanoGUNE que figura en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2007, en el crédito 18.08.463B.785.03 correspondiente a la Dirección General de Investigación. Según señala el referido escrito, parte del objeto de la subvención es la construcción del edificio que albergará el Centro; la construcción comenzará al inicio del año 2007, pero seguramente se extenderá al ejercicio 2008, y quizá posteriores. Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos así como los razonamientos desarrollados y problemas planteados por el órgano consultante, se considera oportuno sistematizar y agrupar el análisis de los mismos en el estudio de las siguientes CUESTIONES 1ª) Determinar si, de acuerdo con la LGS y demás normativa aplicable, es posible que una parte del objeto de una subvención nominativa tenga un plazo de ejecución superior al de la propia ayuda a otorgar, esto es, si el hecho de que el objeto de la subvención nominativa vaya a ejecutarse a lo largo de varios ejercicios significa que estemos ante un gasto imputable a ejercicios posteriores o, debe considerarse que el Presupuesto al que se impute es independiente de esta circunstancia y habría que estar a lo dispuesto en la resolución de concesión o el convenio correspondiente. 2ª) Si existe algún impedimento para que una subvención prevista nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado se tramite como subvención plurianual. Con el fin de dar respuesta a las cuestiones planteadas, esta Intervención General estima necesario realizar las siguientes CONSIDERACIONES

I El problema que subyace en la primera de las cuestiones planteadas es la determinación del ejercicio presupuestario al que debe imputarse el gasto derivado de una subvención nominativa, cuando la ejecución de su objeto se traslada a ejercicios posteriores a aquél al que corresponde el Presupuesto en el que figura el crédito nominativamente por lo que, con carácter previo a la resolución de la misma, procede analizar las disposiciones que con carácter general regulan la imputación de los gastos a los Presupuestos Generales del Estado. A este respecto, el apartado 1 del artículo 49 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (en adelante, LGP), en términos similares al artículo 34.1 b), señala: "Con cargo a los créditos del estado de gastos de cada presupuesto sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el propio ejercicio presupuestario, (...)" Como ya se indicó en escrito de este Centro directivo, de 2 de junio de 2003, en relación al

antecedente normativo, artículo 63.1 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria, el concepto "gasto realizado" fue objeto de interpretación y desarrollo por el Real Decreto 612/1997, cuyo preámbulo señala: "La definición del ámbito de aplicación del presente Real Decreto parte del criterio de imputación temporal de obligaciones definida por el texto refundido de la Ley General Presupuestaria. Así, la regla general, tal como se desprende de los artículos 43, 49, 63 y 78 del citado texto (antecedentes normativos de los artículos 21, 34, 49 y 73.4 de la vigente LGP), es que lo que determina la imputación de un gasto a un concreto ejercicio presupuestario es el acto de reconocimiento de la obligación. En efecto, de conformidad con el antes citado artículo 49 el ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural y a él se imputarán las obligaciones reconocidas hasta el fin del mes de enero siguiente (según redacción del actual artículo 34.1 b), "hasta el fin del mes de diciembre"). De otro lado, a tenor de lo previsto en el artículo 78 (artículo 73.4 de la LGP), con carácter previo al reconocimiento de la obligación y expedición de la correspondiente orden de pago con cargo al presupuesto, deberá acreditarse documentalmente ante el órgano competente la realización de la prestación o el derecho del acreedor, como consecuencia de la denominada regla del "servicio hecho" contenida en el artículo 43 (vigente artículo 21). Este último precepto, regulador de la exigibilidad de las obligaciones, establece que en el supuesto de obligaciones recíprocas, la contraprestación a cargo de la Hacienda Pública únicamente resultará exigible cuando el acreedor haya cumplido o, garantizado su correlativa prestación y, en el de las obligaciones unilaterales, cuando se hubiera dictado el acto administrativo o ley que reconozca el derecho del acreedor. En definitiva, se puede afirmar que, como regla general, la imputación de una obligación a un ejercicio determinado viene dada por el momento en que la misma resulte exigible, y así lo contempla el artículo 63.1 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria, (artículo 34 LGP) criterio del que el apartado 2 (apartado 3 del actual artículo 34), al disociar exigibilidad e imputación, constituye una excepción." De lo anterior se desprende que un gasto se considera realizado en el momento en que la obligación deviene exigible y es en ese momento en el que ha de dictarse el acto de reconocimiento de la obligación, "acto mediante el que se declara la existencia de un crédito exigible contra la Hacienda Pública estatal o contra la Seguridad Social, derivado de un gasto aprobado y comprometido y que comporta la propuesta de pago correspondiente" (artículo 73.4 de la LGP). Así pues, los términos reconocimiento y exigibilidad son términos equivalentes que determinan el momento en que un gasto se entiende realizado y, en consecuencia, el ejercicio presupuestario al que ha de imputarse. Ahora bien, para que la obligación sea reconocida es preciso que se cumplan los requisitos exigidos por la normativa general y específica para determinar que existe una obligación económica exigible de la Administración. Respecto de los requisitos generales establecidos en la LGP, "el reconocimiento de obligaciones se producirá previa acreditación documental ante el órgano competente de la realización de la prestación o el derecho del acreedor de conformidad con los acuerdos que en su día aprobaron y comprometieron el gasto" (artículo 73), según se trate de obligaciones bilaterales o unilaterales. En cuanto a los requerimientos específicos establecidos en el ámbito concreto de las subvenciones, de un análisis comparativo entre la definición legal que del acto de reconocimiento de las obligaciones económicas se contiene en el artículo 73 de la LGP, anteriormente reproducido, y el contenido de las disposiciones de la LGS reguladoras del procedimiento de gestión presupuestaria en el ámbito de las

subvenciones, se deduce que los requisitos que han de concurrir para que podamos dictar el acto de reconocimiento se contienen en los apartados 3, 4 y 5 del artículo 34 y en el artículo 35 de la citada disposición legal, que disponen lo siguiente: "Artículo 34. Procedimiento de aprobación del gasto y pago. (...) 3. El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención. Se producirá la pérdida del derecho al cobro total o parcial de la subvención en el supuesto de falta de justificación o de concurrencia de alguna de las causas previstas en el artículo 37 de esta ley. 4. Cuando la naturaleza de la subvención así lo justifique, podrán realizarse pagos a cuenta. Dichos abonos a cuenta podrán suponer la realización de pagos fraccionados que responderán al ritmo de ejecución de las acciones subvencionadas, abonándose por cuantía equivalente a la justificación presentada. También se podrán realizar pagos anticipados que supondrán entregas de fondos con carácter previo a la justificación, como financiación necesaria para poder llevar a cabo las actuaciones inherentes a la subvención. Dicha posibilidad y el régimen de garantías deberán preverse expresamente en la normativa reguladora de la subvención. En ningún caso podrán realizarse pagos anticipados a beneficiarios cuando se haya solicitado la declaración de concurso, hayan sido declarados insolventes en cualquier procedimiento, se hallen declarados en concurso, estén sujetos a intervención judicial o hayan sido inhabilitados conforme a la Ley Concursal sin que haya concluido el período de inhabilitación fijado en la sentencia de calificación del concurso, hayan sido declarados en quiebra, en concurso de acreedores, insolvente fallido en cualquier procedimiento o sujeto a intervención judicial, haber iniciado expediente de quita y espera o de suspensión de pagos o presentado solicitud judicial de quiebra o de concurso de acreedores, mientras, en su caso, no fueran rehabilitados. La realización de pagos a cuenta o pagos anticipados, así como el régimen de garantías, deberán preverse expresamente en la normativa reguladora de la subvención. 5. No podrá realizarse el pago de la subvención en tanto el beneficiario no se halle al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social o sea deudor por resolución de procedencia de reintegro. Artículo 35: Retención de pagos. 1. Una vez acordado el inicio del procedimiento de reintegro, como medida cautelar, el órgano concedente puede acordar, a iniciativa propia o de una decisión de la Comisión Europea o a propuesta de la Intervención General de la Administración del Estado o de la autoridad pagadora, la suspensión de los libramientos de pago de las cantidades pendientes de abonar al beneficiario o entidad colaboradora, sin superar, en ningún caso, el importe que fijen la propuesta o resolución de inicio del expediente de reintegro, con los intereses de demora devengados hasta aquel momento. (...)". De los preceptos trascritos se desprende que, en el ámbito de las subvenciones, la regla general será el reconocimiento del derecho a la percepción de los fondos por el beneficiario y la consiguiente imputación al Presupuesto de gastos vigente en el momento en que se dicte, previa aportación de la

justificación del cumplimiento de la finalidad para la que se concedió la subvención y de la aplicación de los fondos (artículo 34.3, párrafo primero, LGS), salvo en los supuestos en los que se haya previsto la posibilidad de efectuar pagos anticipados y abonos a cuenta. En estas dos modalidades, la justificación del derecho del beneficiario al cobro y, en consecuencia, el acto de reconocimiento, dependerá de lo dispuesto en la normativa específica aplicable a la subvención concreta sobre el régimen de garantías y, en el supuesto de abonos a cuenta, previa justificación del ritmo de ejecución de la actividad subvencionada previsto en la correspondiente resolución de concesión o convenio. Asimismo, y con independencia de la modalidad de pago que se efectúe, deberá incorporarse al expediente la acreditación del cumplimiento de los requisitos establecidos en el apartado 5 del artículo 34 de la LGS y de no estar incurso en alguno de los supuestos previstos en el apartado 3, párrafo segundo, del artículo 34 y en el artículo 35, esto es: no haberse dictado resolución declarativa de la pérdida del derecho al cobro, cumplimiento por el beneficiario de sus obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social, no ser deudor por resolución de procedencia de reintegro y no haber sido acordada, como medida cautelar, la retención de los libramientos de pago o de las cantidades pendientes de abonar. En virtud de lo señalado, conviene llamar la atención sobre la circunstancia que en el caso de establecerse el derecho al pago anticipado, el acto de reconocimiento no está ligado a la previa realización del objeto de la subvención por parte del beneficiario, sino al "derecho del acreedor" (beneficiario de la subvención), reconocido en la resolución o convenio que instrumente la relación jurídica subvencional, exigible previo cumplimiento de los requisitos establecidos a tal efecto, al encuadrarse dentro de la categoría de obligaciones unilaterales exigibles cuando se dicte el acto o ley que reconozca el derecho. En concreto, para la efectividad de las subvenciones de pago anticipado será preciso que, de haberse establecido un sistema de garantías, se acredite previamente su constitución, así como, en su caso, el cumplimiento de los requisitos establecidos en el 5 del artículo 34 de la LGP y acreditación de no estar incurso en alguno de los supuestos de los apartados 3 (segundo párrafo) y 4 del mismo precepto así como del previsto en el artículo 35, que impiden el pago. De lo anterior se desprende que una subvención respecto de la que se haya establecido su pago anticipado será exigible cuando se haya acreditado documentalmente, de acuerdo con lo dispuesto en las normas señaladas, el derecho a su percibo, lo que permite su imputación al Presupuesto, conforme al artículo 34 de la LGP, aun cuando el objeto de la subvención no se haya realizado por parte del beneficiario. Llegados a este punto deben analizarse, a continuación, las normas específicas aplicables al reconocimiento de obligaciones derivadas de subvenciones nominativas con el fin de determinar si están sujetas a la regla general, pago previa justificación de la realización de su objeto, o se pueden incluir en el ámbito de aplicación de las dos excepciones señaladas, pagos a cuenta o pagos anticipados. Para ello se estima oportuno recordar, como señala el órgano consultante, de una parte, que de acuerdo con el artículo 22.2 a) de la LGS, las subvenciones previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado (...) podrán concederse de forma directa "en los términos recogidos en los convenios y en la normativa reguladora de estas subvenciones"; y de otra, conforme al artículo 28 de la LGS, "la resolución de concesión y, en su caso, los convenios a través de los cuales se canalicen estas subvenciones establecerán las condiciones y compromisos aplicables de conformidad con lo dispuesto en esta ley" siendo los convenios "el instrumento habitual para canalizar las subvenciones previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, (...), sin perjuicio de lo que a este respecto establezca su normativa reguladora". El desarrollo reglamentario de las citadas disposiciones legales se contiene en el artículo 65 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, que al regular el procedimiento de concesión de las subvenciones previstas nominativamente en los presupuestos, dispone lo siguiente:

"1. A efectos de lo dispuesto en el artículo 22.2 a) de la Ley General de Subvenciones, son subvenciones previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales, aquellas cuyo objeto, dotación presupuestaria y beneficiario aparecen determinados expresamente en el estado de gastos del presupuesto. 2. En la Administración General del Estado, en las Entidades Locales y en los organismos públicos vinculados o dependientes de ambas, será de aplicación a dichas subvenciones, en defecto de normativa específica que regule su concesión, lo previsto en la Ley General de Subvenciones y en este Reglamento, salvo en lo que en una y otro afecte a la aplicación de los principios de publicidad y concurrencia. 3. El procedimiento para la concesión de estas subvenciones se iniciará de oficio por el centro gestor del crédito presupuestario al que se imputa la subvención, o a instancia del interesado, y terminará con la resolución de concesión o el convenio. En cualquiera de los supuestos previstos en este apartado, el acto de concesión o convenio tendrá el carácter de bases reguladoras de la concesión a los efectos de lo dispuesto en la Ley General de Subvenciones. La resolución o, en su caso, el convenio deberá incluir los siguientes extremos: a) Determinación del objeto de la subvención y de sus beneficiarios, de acuerdo con la asignación

presupuestaria. b) Crédito presupuestario al que se imputa el gasto y cuantía de la subvención, individualizada, en su

caso, para cada beneficiario si fuesen varios. c) Compatibilidad o incompatibilidad con otras subvenciones, ayudas, ingresos o recursos para la

misma finalidad, procedentes de cualesquiera Administraciones o entes públicos o privados, nacionales, de la Unión Europea o de organismos internacionales.

d) Plazos y modos de pago de la subvención, posibilidad de efectuar pagos anticipados y abonos a cuenta, así como el régimen de garantías que, en su caso, deberán aportar los beneficiarios.

e) Plazo y forma de justificación por parte del beneficiario del cumplimiento de la finalidad para la que se concedió la subvención y de la aplicación de los fondos percibidos"

Varias notas hay que destacar de la configuración jurídica de las subvenciones nominativas a partir de los preceptos de la LGS trascritos y su integración con la normativa presupuestaria. En primer lugar, desde la perspectiva de la normativa específica del gasto subvencional, las subvenciones nominativas se incluyen en el ámbito de aplicación de la LGS y le son aplicables sus disposiciones con las especialidades que de la misma se derivan, consecuencia de la exoneración de los principios de publicidad y concurrencia. En segundo lugar, la importancia singular que en la configuración de las condiciones aplicables a cada subvención nominativa tiene la resolución o convenio por el que el órgano competente asume el compromiso de su concesión y que servirá de cauce para el nacimiento de la relación jurídica que se establezca entre la Administración y el beneficiario, pero siempre con pleno respeto al marco legal configurado en la LGS. Así, entre los aspectos que deben ser objeto de concreción en la resolución o convenio, se estima oportuno resaltar el relativo a la forma de pago, incluyendo la posibilidad de efectuar pagos anticipados o abonos a cuenta. Poniendo en relación todo lo anteriormente expuesto, al interrogante de si el hecho de que el objeto de la subvención nominativa vaya a ejecutarse a lo largo de varios ejercicios significa que estemos ante un gasto imputable a ejercicios posteriores o, debe considerarse que el ejercicio de imputación del gasto a los Presupuestos Generales del Estado es independiente de esta circunstancia, debemos dar una

respuesta condicionada al sistema de pago que se haya establecido en la correspondiente resolución o convenio que instrumente la relación jurídica entre Administración y beneficiario. Así, en los supuestos en los que, según la resolución o convenio, se hubiese condicionado el pago a la previa justificación por el beneficiario de la realización de su objeto, el ejercicio presupuestario al que podrá imputarse será el que esté vigente en el momento en el que, previa acreditación por el beneficiario de la realización de la prestación, se reconozca la obligación. En este caso, si la realización de la actividad o del proyecto para el que se concede la subvención, se extiende a ejercicios posteriores al que corresponde el Presupuesto en el que figura la asignación nominativa, el compromiso debería ser de carácter plurianual, sin perjuicio de las consideraciones que más adelante se realizarán. La misma conclusión se predica de aquellas subvenciones en las que se hayan previsto pagos a cuenta en función del ritmo de ejecución de la actividad o proyecto subvencionado, por la parte que resulte imputable a ejercicios futuros. Por el contrario, cuando en la resolución o convenio se haya previsto la posibilidad del pago anticipado, el derecho a percibir la subvención no estará ligado a la previa realización por el beneficiario de su objeto, sino al derecho reconocido en el instrumento jurídico que formalice el compromiso, exigible previa acreditación, en su caso, del cumplimiento de los requisitos que se hayan establecido respecto del sistema de garantías a aportar, y de no estar incurso en alguno de los supuestos previstos en los apartados 3 (párrafo segundo) y 4 del artículo 34 así como en el artículo 35 LGS. En consecuencia, en estos supuestos, la subvención puede resultar exigible en el ejercicio correspondiente al Presupuesto en el que fue aprobado el crédito nominativo y, por tanto, imputarse al citado Presupuesto aunque la realización del objeto de la misma por el beneficiario se prolongue a ejercicios posteriores. II Formuladas las anteriores consideraciones, resta por analizar la segunda de las cuestiones suscitadas en el escrito de consulta, esto es, si existe algún impedimento para que una subvención prevista nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado se tramite como subvención plurianual. A juicio de esta Intervención General, el problema que subyace consiste en determinar si mediante la resolución o convenio por el que se acuerda la concesión de una subvención nominativa, la Administración puede comprometerse con el beneficiario a la entrega de fondos públicos durante un periodo o periodos posteriores al ejercicio del Presupuesto en el que fue aprobado el crédito nominativo, asumiendo así un compromiso de gasto de carácter plurianual. Con el fin de resolver la cuestión planteada se estima necesario realizar un análisis comparativo entre las dos instituciones jurídicas, las subvenciones nominativas y las subvenciones plurianuales, a efectos de determinar su compatibilidad. Así, y sin ánimo de ser reiterativo, se hace preciso partir de la definición que de las primeras hace el artículo 65 del Real Decreto 887/2006, anteriormente reproducido, al señalar que "son subvenciones previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades Locales, aquellas cuyo objeto, dotación presupuestaria y beneficiario aparecen determinados expresamente en el estado de gastos del presupuesto". Como se desprende de la definición reproducida, la concesión de una subvención nominativa supone la aplicación o empleo de un crédito presupuestario aprobado específicamente y en el que queda definido el objeto, beneficiario de la subvención, así como el límite máximo de la cuantía a conceder, por lo que resultarán aplicables las limitaciones cualitativa, cuantitativa y temporal que se predican de los créditos presupuestarios.

Así se deduce, igualmente, de la doctrina del Tribunal Constitucional cuando señala que las consignaciones del estado cifrado de gastos de los Presupuestos son normas jurídicas que, aunque dotadas de una peculiar estructura normativa, no dejan de producir efectos, tanto por su propia naturaleza, en cuanto norma jurídica de mera habilitación de medios a la Administración y de fijación de límites a la disposición de mismos, en un triple sentido, cualitativo, cuantitativo y temporal (artículos 59.1, 60 y 63.1 del TRLGP), cuanto porque la propia consignación puede incorporar en alguna medida una regulación normativa (STC 13/1992). De las referidas limitaciones y por lo que se refiere a la cuestión objeto de consulta, merece especial atención el límite temporal derivado de la vigencia anual de los Presupuestos, que impide que dichos créditos presten cobertura a gastos de duración superior al ejercicio presupuestario para el que fueron aprobados, habida cuenta que la temporalidad de los créditos implica: de una parte, que "con cargo a los créditos del estado de gastos de cada presupuesto sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el propio ejercicio presupuestario", sin perjuicio de las salvedades establecidas en los apartados 2 y 3 del artículo 34 de la LGP; y de otra, que "los créditos para gastos que en el último día del ejercicio presupuestario no estén afectos al cumplimiento de las obligaciones ya reconocidas, quedarán anulados de pleno derecho", sin perjuicio de las posibles incorporaciones de crédito al ejercicio siguiente que se acuerden conforme al artículo 58 de la LGP. En consecuencia, de no cumplirse las reglas de exigibilidad necesarias para poder dictar el acto de reconocimiento en el mismo ejercicio de vigencia del citado Presupuesto, la subvención perderá el carácter nominativo. Por su parte, el artículo 57 del Real Decreto 887/2006 al regular las subvenciones plurianuales incluye en su ámbito "aquellas cuyo gasto sea imputable a ejercicios posteriores a aquél en que recaiga resolución de concesión". Ello implica la asunción de un compromiso -concesión de la subvención- que va a surtir efectos en anualidades futuras. El acto de concesión es único y se realizará por el importe total, aunque su ejecución se prolongue a lo largo de varios ejercicios presupuestarios. Ahora bien, el carácter nominativo sólo se puede predicar de la parte imputable al ejercicio corriente, por lo que únicamente se puede realizar una concesión directa fundada en el epígrafe a) del artículo 22.2 de la LGS por la cuantía consignada nominativamente. Por el contrario, respecto de la cuantía imputable a las anualidades futuras, al corresponder a créditos de Presupuestos que aun no están aprobados, no gozan de los beneficios de la nominatividad, por lo que su concesión directa debería ampararse en otro de los supuestos previstos en el apartado 2 del artículo 22 de la LGS. En este sentido cabría hablar de incompatibilidad de los conceptos de subvención nominativa y subvención plurianual, esto es, el carácter nominativo, en cuanto habilitador de la concesión directa de subvenciones, no puede extenderse a ejercicios futuros. No obstante lo anterior, nada impide que con cargo a un crédito nominativo se concediese una subvención plurianual siempre y cuando, respecto de la cuantía correspondiente a anualidades futuras, se pudiera conceder de forma directa al amparo de alguno de los supuestos previstos en los epígrafes b) y c) del artículo 22.2 de la LGS. En caso contrario, toda la subvención se debería someter a los principios de publicidad y concurrencia habida cuenta que el acto de concesión es único. Efectuadas las anteriores consideraciones, este Centro directivo concreta su parecer en las siguientes CONCLUSIONES 1ª) Cuando se haya establecido el sistema de pago anticipado será posible conceder subvenciones nominativas imputables al Presupuesto en el que se haya aprobado el crédito nominativo aunque parte del objeto de la subvención tenga un plazo de ejecución superior a la vigencia del citado Presupuesto, habida cuenta que el derecho a percibir el pago anticipado de las subvenciones nominativas no está ligado a la previa realización del objeto de la subvención, sino al derecho del beneficiario reconocido en el convenio o resolución en el que se formalice su concesión.

2ª) El acto de concesión de una subvención es único y se realiza por el importe total aunque el gasto derivado del mismo sea imputable a ejercicios posteriores. Sin embargo, el carácter nominativo sólo se puede predicar de la parte imputable al ejercicio corriente, por lo que únicamente se puede realizar una concesión directa fundada en el epígrafe a) del artículo 22.2 de la LGS por la cuantía consignada nominativamente. Por el contrario, respecto de la cuantía imputable a las anualidades futuras, al corresponder a créditos de Presupuestos que aun no están aprobados, no gozan de los beneficios de la nominatividad, por lo que su concesión directa debería ampararse en otro de los supuestos previstos en el apartado 2 del artículo 22 de la LGS. En caso contrario, toda la subvención se debería someter a los principios de publicidad y concurrencia habida cuenta que, como se ha señalado, el acto de concesión es único. FECHA-EMISION 20-06-2007


PUBLICACION BOLETÍN INFORMATIVO DE LA IGAE

TITULO

informe de 20 de junio de 2007, por el que se resuelve consulta planteada por la Intervención Delegada en un organismo, sobre diversas cuestiones relacionadas con la deuda que mantiene el citado organismo derivada de las liquidaciones de la tasa de dominio público hidráulico giradas por la Confederación Hidrográfica del Guadiana correspondientes a los ejercicios 2000, 2001, 2002, 2003 Y 2004.

DESCRIPTORES

TASAS

TEXTO

Se ha recibido en esta Intervención General consulta planteada por la Intervención Delegada en el Organismo autónomo Parques Nacionales sobre diversas cuestiones relacionadas con la deuda que mantiene el citado Organismo derivada de las liquidaciones de la tasa de dominio público hidráulico giradas por la Confederación Hidrográfica del Guadiana correspondientes a los ejercicios 2000, 2001, 2002, 2003 y 2004. Del escrito remitido así como de la documentación que acompaña al expediente interesa destacar los siguientes ANTECEDENTES 1.- En fecha 22 de noviembre de 2004 se reciben en el Organismo las notificaciones de las liquidaciones practicadas por la Confederación Hidrográfica del Guadiana (en adelante, CHG) correspondientes a la tasa de dominio público hidráulico de los ejercicios 2000, 2001 y 2002, que ascienden a 654.400,45 €, 806.750,57 € y 806.750,57 €, respectivamente. 2.- Parques Nacionales, en fecha 23 de diciembre de 2004, interpone recurso de reposición a la liquidación practicada correspondiente al año 2000 por considerar que no estaba obligado al pago de la tarifa exigida, solicitando asimismo, al amparo del artículo 111.2.a) de la Ley de Régimen Jurídico de

las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (“que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación”), la suspensión del procedimiento recaudatorio de la liquidación de la tasa. La CHG resolvió, en fecha el 11 de febrero de 2005, desestimando el recurso en su totalidad. El Organismo Parques Nacionales no interpuso reclamación económico-administrativa contra la citada resolución de la CHG, ni tampoco recurrió las liquidaciones de los restantes ejercicios (2001 y 2002). 3.- En el año 2005 se notificaron las liquidaciones de la tasa practicadas por la CHG correspondientes a los ejercicios 2003 y 2004, que ascendían a 1.059.975 € y 665.355 €, respectivamente. 4.- La Abogacía del Estado en el Ministerio de Medio Ambiente en informe, de fecha 19 de septiembre de 2005, emitido en contestación a la consulta formulada por el Director del Organismo Parques Nacionales sobre la procedencia de las liquidaciones de la tarifa de aprovechamiento del acueducto Tajo-Segura por derivación de aguas correspondientes a los años 2003 y 2004 giradas por la Confederación Hidrográfica del Guadiana, manifiesta que “procede el pago de la tasa, sin que pueda pronunciarse respecto de la cuantía reclamada que deberá ajustarse a lo prevenido en la Ley 52/80, en el Decreto-Ley 8/1995, y Resolución de 23 de diciembre de 1999 de la antigua Secretaría de Estado de Aguas y Costas y demás normas de aplicación”. 5.- En los meses de septiembre y noviembre de 2005 y enero de 2006, el Organismo recibe cinco notificaciones de la Agencia Tributaria de inicio del procedimiento de compensación de oficio de las liquidaciones correspondientes a los ejercicios 2000 a 2004, adeudadas a la CHG y no abonadas en plazo voluntario de pago. El 27 de octubre de 2005 la Agencia Tributaria acuerda la compensación de oficio de una parte de la deuda del año 2001 con el importe a devolver al Organismo por IVA soportado correspondiente al cuarto trimestre de 2004 (134.953,65 €). Posteriormente, el 7 de agosto de 2006 la Agencia Tributaria comunica otra compensación de oficio de otra parte de la deuda de 2001 con el importe de IVA a devolver correspondiente al año 2005 (140.084,55 €). 6.- La Intervención Delegada en el desarrollo de los trabajos de auditoría de las cuentas anuales del Organismo correspondientes al ejercicio 2005 detecta la deuda procedente de la tarifa de aprovechamiento del acueducto Tajo-Segura para la derivación de aguas con destino al Parque Nacional de las Tablas de Daimiel, no contabilizada, con la Confederación Hidrográfica del Guadiana cuyo importe total ascendía a 3.993.231,59 euros, generada desde el año 2000 al 2004. El órgano de control, tras haberle comunicado el Organismo que no podía reconocer estas deudas al no disponer de crédito presupuestario para ello y que contablemente, ni había registrado a ese acreedor ni tampoco había reflejado la primera compensación de oficio practicada por la Agencia Tributaria en octubre de 2005, eleva consulta a la Dirección de la ONA, en junio de 2006, solicitando instrucciones para el reflejo contable de tales deudas. La Dirección de la ONA en contestación de 14 de julio de 2006 indica los ajustes contables que debían proponerse al Organismo para el adecuado reflejo en contabilidad de estas deudas. La citada propuesta fue recogida por la Intervención Delegada en su informe provisional de la Auditoría de Cuentas del Organismo correspondiente al 2005, siendo aceptada por el Organismo que efectuó los correspondientes ajustes contables. Una vez reflejadas en la contabilidad las deudas que el Organismo mantiene con la CHG, la Intervención Delegada plantea, ahora, en relación con el reconocimiento presupuestario de estas obligaciones, las siguientes CUESTIONES

1ª) Considerando las fechas en que fueron dictadas las liquidaciones de las tarifas de aprovechamiento por la CHG, ¿las deudas se consideran exigibles en las siguientes fechas: - deudas años 2000, 2001 y 2002: ejercicio 2004 - deudas años 2003 y 2004: ejercicio 2005? 2ª) Atendiendo a lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley General Presupuestaria y en el artículo 13 de la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2007, para reconocer presupuestariamente esas deudas ¿el Organismo debe acreditar que en los ejercicios 2004 y 2005 existió crédito disponible en el concepto adecuado a la naturaleza de esta gasto, al cierre de los mismos, sin que sea de aplicación el procedimiento de imputación establecido en el artículo 34.3 de la Ley General Presupuestaria? 3ª) Si el montante al que asciende el crédito al cierre de los ejercicios 2004 y 2005, no alcanza la totalidad de las deudas generadas en esos años y puesto que no figura dotado un crédito específico en el Presupuesto del Organismo en este año 2007 para dar cobertura a dichas obligaciones, ¿su imputación requiere una norma con rango de Ley que la autorice? 4ª) ¿Es posible imputar al Presupuesto 2007 las obligaciones generadas en 2004 y 2005 que permita el montante de crédito disponible al cierre de esos ejercicios, con la excepción de aplicar el procedimiento de imputación establecido en el artículo 34.3 de la Ley General Presupuestaria, y que la imputación de las restantes obligaciones se autorice por una norma con rango de Ley? Con el fin de dar respuesta a las cuestiones planteadas, esta Intervención General estima conveniente formular las siguientes CONSIDERACIONES

I El primero de los interrogantes planteados se refiere a la determinación del momento en el que resultan exigibles las deudas del Organismo derivadas de las liquidaciones de la tasa de dominio público hidráulico giradas por la CHG, correspondientes a los ejercicios 2000, 2001, 2002 y 2003 y 2004, a los efectos de determinar el ejercicio presupuestario al que debieron ser imputadas las obligaciones. En este sentido, interesa recordar la diferencia entre el momento de nacimiento de las obligaciones y el de su exigibilidad. Así, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP), “las obligaciones de la Hacienda Pública estatal nacen de la Ley, de los negocios jurídicos y de los actos o hechos que, según derecho, las generen”. Por su parte, el artículo 21, regulador de la exigibilidad, dispone que “las obligaciones de la Hacienda Pública estatal sólo son exigibles cuando resulten de la ejecución de los presupuestos, de conformidad con lo dispuesto en esta ley, de sentencia judicial firme o de operaciones no presupuestarias legalmente autorizadas”. De lo dispuesto en la LGP, en concreto, en los artículos 34 b), 49 y 73.4, para que la obligación sea exigible es preciso que se cumplan los requisitos establecidos en la normativa general y específica para determinar que existe una obligación económica de la Administración “vencida, líquida y exigible” lo que determina que el gasto se haya realizado. La expresión “gasto realizado” contenida en los preceptos legales citados, en particular, artículos 34 y 49 de la LGP, es objeto de interpretación y desarrollo en el Real 612/1997, de 25 de abril, de desarrollo del artículo 63 del TRLGP, (artículo 34 de la vigente LGP). De acuerdo con el preámbulo de la citada disposición reglamentaria, al referirse al artículo 78 del TRLGP (actual artículo 73.4 de la LGP), regulador de la exigibilidad señala que “en el supuesto de obligaciones recíprocas, la contraprestación a cargo de la Hacienda Pública únicamente resultará exigible cuando el acreedor haya

cumplido o, garantizado su correlativa obligación y, en el supuesto de las obligaciones unilaterales, cuando se hubiera dictado el acto administrativo o ley que reconozca el derecho del acreedor”, requisitos que vuelve a reiterar en la parte dispositiva, artículo 1.2. Aplicando las consideraciones anteriores al supuesto objeto de consulta, ha de tenerse en cuenta que la deuda que tiene el Organismo con la CHG trae su causa de obligaciones tributarias, por lo que dado su origen legal, el nacimiento de la obligación está condicionado a la realización del hecho imponible, mientras que su exigibilidad puede establecerse en un momento distinto. Así, el artículo 21 de la Ley 58/2003, General Tributaria, de 17 de diciembre, dispone: “1. El devengo es el momento en el que se entiende realizado el hecho imponible y en el que se produce el nacimiento de la obligación tributaria principal. La fecha del devengo determina las circunstancias relevantes para la configuración de la obligación tributaria, salvo que la ley de cada tributo disponga otra cosa. 2. La ley propia de cada tributo podrá establecer la exigibilidad de la cuota o cantidad a ingresar, o de parte de la misma, en un momento distinto al del devengo del tributo”. Devengado el tributo, el sujeto pasivo deberá proceder a su pago en la forma y plazos señalados por las leyes. A este respecto, interesa hacer referencia a algunos aspectos sobre la gestión, liquidación y recaudación de la tarifa de aprovechamiento del acueducto Tajo-Segura por derivación de aguas, regulados en la Ley 52/1980, de 16 de octubre, sobre régimen económico de la explotación del acueducto Tajo-Segura. Así, el artículo 4 tras señalar que “la obligación de satisfacer la tarifa tiene carácter periódico” añade que “la liquidación correspondiente se efectuará anualmente, según lo dispuesto en el artículo séptimo, párrafo tres, de esta Ley, si bien podrá fraccionarse en liquidaciones parciales dentro de este período”. Por otra parte, el artículo 6.4 dispone que “la gestión directa y efectiva de la tarifa de conducción de agua, así como la de los fondos resultantes de las acciones previstas en los apartados anteriores se efectuará por las Confederaciones Hidrográficas correspondientes, controlados y coordinados a efectos técnicos y económicos por la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura”. En cuanto a la recaudación, la citada Ley -artículo 13- establece: “La recaudación de la tarifa de conducción de agua se efectuará por ingreso directo en la cuenta que la Confederación Hidrográfica tenga abierta a este fin en la Entidad de crédito designada en la forma que dispone la Ley General Presupuestaria. En caso de incumplimiento del plazo que se fije a contar desde la fecha de la notificación para el ingreso voluntario se procederá a su recaudación por el procedimiento ejecutivo de apremio, conforme a lo dispuesto en el Reglamento General de Recaudación”. Al amparo de las previsiones anteriores, y como se ha señalado en los antecedentes, el 22 de noviembre de 2004 el Organismo recibió las notificaciones de las liquidaciones de la tasa, giradas por la CHG, de los ejercicios 2000, 2001 y 2002. En las liquidaciones tributarias quedaba determinado el importe de la deuda tributaria correspondiente a cada uno de los ejercicios y se señalaban, entre otros extremos, los plazos para el pago de la misma y los medios de impugnación, todo ello de acuerdo con lo establecido en los artículos 101, 102 y 62 de la Ley General Tributaria. A la vista de lo anterior, y como consecuencia de la ejecutoriedad de los actos administrativos, la notificación efectuada el 22 de noviembre de 2004, supuso, tanto para la liquidación de la tasa del ejercicio 2000 -cuyo recurso de reposición fue desestimado, no suspendiéndose, durante su tramitación, la ejecución del acto liquidatorio impugnado- como para las liquidaciones de los ejercicios 2001 y 2002 -que no se recurrieron- un requerimiento de pago por parte de la CHG de la deuda liquidada y el inicio del procedimiento recaudatorio en período voluntario, aplicándose los plazos legalmente previstos para el cumplimiento efectivo de la obligación de pago de la deuda

tributaria. Por ello, tras la notificación de los actos liquidatorios, el Organismo quedaba obligado al pago de las deudas tributarias, deudas que reunían la triple condición de líquidas, vencidas y exigibles: a) líquidas, en cuanto que estaban cuantificadas por el órgano competente para determinar la cuota a satisfacer; b) vencidas y exigibles, en cuanto que, acuerdo con lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley General Tributaria, el pago de las deudas tributarias resultantes de liquidaciones practicadas por la Administración debe hacerse en los plazos marcados en el artículo 62.2 de la Ley General Tributaria, plazos de pago que se inician con la recepción de la notificación. Cabe concluir, por tanto, que las deudas tributarias derivadas de las liquidaciones de la tasa de dominio hidráulico correspondientes a los ejercicios 2000, 2001 y 2002 devinieron líquidas, vencidas y exigibles el 22 de noviembre de 2004, fecha en la que se reciben en el Organismo las notificaciones de las liquidaciones practicadas. Respecto a las obligaciones tributarias resultantes de las liquidaciones -que no se recurrieron- correspondientes a la tasa de los ejercicios 2003 y 2004 y que fueron notificadas en el año 2005 (no consta la fecha), resultaron líquidas, vencidas y exigibles, conforme a los criterios anteriormente expuestos, igualmente, en la fecha de la recepción de la notificación del acto liquidatorio. Las consideraciones anteriores coinciden con el criterio recogido en recientes sentencias del Tribunal Supremo (11-05-2004; 25-06-2004; 1-07-2005). Así, la sentencia de 11 de mayo de 2004, en su fundamento de derecho tercero señala: “…en el procedimiento de declaración-administrativa, sin autoliquidación exigible, en el que la Administración acreedora se reserva la facultad de liquidar la obligación tributaria, si la declaración presentada por el sujeto pasivo ha sido veraz, es claro que la obligación tributaria no es líquida hasta que la Administración practica la necesaria y obligada liquidación, y no es exigible y vencida hasta que se notifica al sujeto pasivo, para que efectúe el ingreso en el período voluntario, establecido en las normas del Reglamento General de Recaudación”. Por su parte, la sentencia 25 de junio de 2004 dice: “La otra modalidad de gestión es la denominada de declaración administrativa, en la cual el tributo se devenga ciertamente por la realización del hecho imponible, pero el contribuyente sólo está obligado a declarar los hechos, porque la Administración tributaria de que se trata se reserva la facultad de practicar la correspondiente liquidación, de modo que la obligación tributaria ya devengada sólo es líquida, vencida y exigible a partir de la notificación de la respectiva liquidación…”. En cuanto a la imputación presupuestaria de las citadas obligaciones, hay que tener en cuenta que, conforme a lo establecido en los artículos 49 y 34.1 de la Ley General Presupuestaria, cuando las mismas resultaron líquidas, vencidas y exigibles debió dictarse el acto administrativo de reconocimiento de la obligación dirigido a la imputación de los citados gastos al presupuesto vigente en ese momento. No obstante, como quiera que no llegó a reconocerse la obligación en el ejercicio en que se produjeron los gastos, la imputación de los mismos al presupuesto vigente deberá ajustarse, como se analiza a continuación, a lo dispuesto en los apartados 3 y 4 del artículo 34 de la Ley General Presupuestaria.

II La segunda y la tercera de las cuestiones planteadas, que por estar estrechamente relacionadas se van a analizar de forma conjunta, se refieren: de una parte, para el supuesto de que el Organismo quiera reconocer presupuestariamente estas deudas con imputación al ejercicio 2007, si debe acreditar que en los ejercicios 2004 y 2005 existió, al cierre de los mismos, crédito disponible en el crédito presupuestario adecuado a la naturaleza del gasto; y de otra parte, para el caso de que el montante de

crédito disponible al cierre de los ejercicios 2004 y 2005 no alcanzase el total de las deudas generadas en esos años, si su imputación requeriría norma con rango de ley al no figurar créditos específicos en el Presupuesto del Organismo de este año 2007 para dar cobertura a estas obligaciones. A este respecto interesa destacar lo dispuesto en los apartados 3 y 4 del artículo 34 de la Ley General Presupuestaria sobre la posibilidad de imputar al presupuesto corriente obligaciones vencidas en ejercicios anteriores. Así: “3.- Los titulares de los Departamentos Ministeriales podrán autorizar, previo informe favorable de la Dirección General de Presupuestos, la imputación a los créditos del ejercicio corriente de obligaciones generadas en ejercicios anteriores como consecuencia de compromisos de gasto adquiridos, de conformidad con el ordenamiento, para los que hubiera crédito disponible en el ejercicio de procedencia….”. 4.- En el caso de obligaciones de ejercicios anteriores que fuera necesario imputar a presupuesto y no se hallen comprendidas en los supuestos previstos en los apartados anteriores, la imputación requerirá norma con rango de ley que la autorice”. No obstante lo anterior, hay que tener en cuenta lo dispuesto en la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2007, en relación con las previsiones anteriores. En este sentido, el artículo 13 dispone: “Con vigencia exclusiva para el año 2007, podrán aplicarse a créditos del ejercicio corriente obligaciones contraídas en ejercicios anteriores, de conformidad con el ordenamiento jurídico, para las que se anulara crédito en el ejercicio de procedencia sin que sea de aplicación el procedimiento de imputación establecido en el artículo 34.3 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. Asimismo podrán atenderse con cargo a créditos del presente presupuesto obligaciones pendientes de ejercicios anteriores, en los casos en que figure dotado un crédito específico destinado a dar cobertura a dichas obligaciones, con independencia de la existencia de saldo de crédito anulado en el ejercicio de procedencia”. De acuerdo con los preceptos transcritos, se podrían imputar al presupuesto del 2007, sin necesidad de tramitar el procedimiento previsto en el artículo 34.3 de la LGP, las obligaciones pendientes con la CHG generadas en los ejercicios 2004 y 2005 siempre que aquéllas hubieran contado con crédito disponible en el correspondiente ejercicio de procedencia, circunstancia que habrá de acreditarse en el correspondiente expediente. Asimismo, y con independencia de que hubiera o no existido crédito disponible en los ejercicios de procedencia, podrían aplicarse al presupuesto vigente las obligaciones pendientes con la CHG generadas en 2004 y 2005 en el supuesto de que en los Presupuestos del Organismo para el 2007 figure un crédito específico destinado a dar cobertura a dichas obligaciones, lo que al parecer, según lo manifestado por la Intervención Delegada, no sucede. En consecuencia, si las deudas pendientes con la CHG no contaron con crédito presupuestario disponible en los ejercicios de procedencia, al no figurar en el Presupuesto del Organismo un crédito específico para atender estas obligaciones, su imputación presupuestaria debe ser autorizada por una Ley, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34.4 LGP. Este mismo criterio es el manifestado por la Dirección General de Presupuestos en escrito de 29 de mayo de 2007, emitido en contestación a la consulta formulada por esta Intervención General solicitando su parecer sobre las consideraciones anteriores, habida cuenta de la incidencia de la problemática planteada en materia de disciplina presupuestaria y en el principio de anualidad que rige con carácter general la ejecución de los créditos presupuestarios. En concreto, señala el citado Centro directivo que de acuerdo con los apartados 3 y 4 del artículo 34 de

la LGP “la imputación al ejercicio corriente de las obligaciones motivadas por las liquidaciones de la tasa de dominio hidráulico giradas por al Confederación Hidrográfica del Guadiana correspondientes a los ejercicios 2000, 2001, 2002, 2003 y 2004, devenidas exigibles en los años 2004 y 2005, requiere que se haya anulado crédito suficiente al cierre de estos ejercicios en el concepto adecuado a la naturaleza del gasto. Dado el gasto de que se trata y los niveles de vinculación establecidos para los Organismos autónomos en los años 2004 y 2005, tendría que haberse anulado crédito en el artículo 22 del Presupuesto de 2004 o en el conjunto del capítulo 2 del Presupuesto de 2005. En su defecto la imputación requiere la existencia de una norma con rango de ley”. Por su parte, continúa señalando la Dirección General de Presupuestos, el artículo 13 de la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2007, “permite la imputación al ejercicio corriente, sin necesidad de tramitar expediente de autorización de imputación, de las obligaciones concernientes a las liquidaciones mencionadas siempre que se hubiese anulado crédito en los ejercicios de procedencia o figurase dotado un crédito específico en el Presupuesto vigente destinado al pago de estas obligaciones”.

III En la última de las cuestiones planteadas, la Intervención Delegada sugiere la posibilidad de aplicar al presupuesto del 2007 las obligaciones generadas en 2004 y 2005 por el importe del crédito disponible al cierre de esos ejercicios y por el importe restante, esto es, por la parte de dichas obligaciones para las que se carecía de cobertura presupuestaria en el ejercicio en que resultaron exigibles, se autorice la imputación mediante norma con rango de Ley. Sin perjuicio de lo dispuesto en la normativa tributaria sobre el fraccionamiento del pago de obligaciones tributarias, la posibilidad de satisfacer parcialmente una obligación cuando determinadas circunstancias presupuestarias no permiten pagarla en su integridad en un momento concreto, no se aborda expresamente en la normativa presupuestaria sobre imputación. Ante esta situación, parece que debería permitirse la imputación directamente en el ejercicio 2007, en virtud del artículo 13 de la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, por la cuantía que permita el importe del crédito disponible al cierre de los ejercicios de procedencia, siempre y cuando exista también crédito adecuado y suficiente en el ejercicio al que se pretende imputar, en este caso, 2007; y por la parte de dichas obligaciones para las que se carecía de cobertura presupuestaria, se autorice la imputación mediante norma con rango de Ley. Ello estaría justificado en principios de buena gestión financiera que han de regir en la gestión económico-financiera de los sujetos que integran el sector público estatal habida cuenta que el pago parcial implicaría no tener que demorar el cumplimiento de parte de la obligación durante el tiempo de tramitación de una norma con rango de Ley que presumiblemente será mayor que el tiempo de tramitación de la orden de pago sin necesidad de dicha norma con la consiguiente minoración en el importe de los intereses que se estarían devengando durante el período en el que la Administración incurre en mora. Este mismo criterio es mantenido por la Dirección General de Presupuestos, en escrito de 29 de mayo de 2007 anteriormente referenciado, en el que tras señalar que “nada establece la normativa en relación con la aplicación al presupuesto corriente de una parte de las obligaciones generadas en ejercicios anteriores, en función de que el crédito anulado no cubra la totalidad de las obligaciones generadas”, concluye que “este Centro no ve inconveniente en que se proceda a una aplicación parcial en función del crédito anulado en el ejercicio de que se trata”. A la vista de las consideraciones expuestas, esta Intervención General llega a las siguientes CONCLUSIONES 1ª) Las deudas tributarias derivadas de las liquidaciones de la tasa de dominio hidráulico correspondientes a los ejercicios 2000, 2001 y 2002 devinieron líquidas, vencidas y exigibles el 22 de noviembre de 2004, fecha en la que se reciben en el Organismo las notificaciones de las liquidaciones

practicadas. Por su parte, las obligaciones tributarias resultantes de las liquidaciones -que no se recurrieron- correspondientes a la tasa de los ejercicios 2003 y 2004 y que fueron notificadas en el año 2005 (no consta la fecha), resultaron líquidas, vencidas y exigibles, conforme a los criterios expuestos, igualmente, en la fecha de la recepción de la notificación del acto liquidatorio. 2ª) De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 34 de la LGP y en el artículo 13 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2007, se podrían imputar al Presupuesto del 2007, sin necesidad de tramitar el procedimiento previsto en el artículo 34.3 de la LGP, las obligaciones pendientes con la CHG generadas en los ejercicios 2004 y 2005 siempre que aquéllas hubieran contado con crédito disponible en el correspondiente ejercicio de procedencia, circunstancia que habrá de acreditarse en el correspondiente expediente. 3ª) Si las deudas pendientes con la CHG no contaron con crédito presupuestario disponible en los ejercicios en que resultaron exigibles, al no figurar en el Presupuesto del Organismo un crédito específico para atender estas obligaciones, su imputación presupuestaria debe ser autorizada por una Ley, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34.4 LGP. 4ª) Nada establece la normativa en relación con la aplicación al presupuesto corriente de una parte de las obligaciones generadas en ejercicios anteriores, en función de que el crédito anulado no cubra la totalidad de las obligaciones generadas, no existiendo inconveniente en que se proceda a una aplicación parcial en función del crédito anulado en el ejercicio de que se trata. Así, procedería la imputación directamente en el ejercicio 2007, en virtud del artículo 13 de la Ley 42/2006, de 28 de diciembre, por la cuantía que permita el importe del crédito disponible al cierre de los ejercicios de procedencia, siempre y cuando exista también crédito adecuado y suficiente en el ejercicio al que se pretende imputar, en este caso, 2007; y por la parte de dichas obligaciones para las que se carecía de cobertura presupuestaria en el ejercicio de procedencia, se autorice la imputación mediante norma con rango de Ley. FECHA-EMISION 20-6-2007



TITULO

INFORME de 20 de junio de 2007 en el que se plantean diversas cuestiones relacionadas con la aplicación del artículo 3.1.c) del Texro Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones públicas en la redacción dada al citado precepto por el artículo 34.3 del Real Decreto-Ley 5/2005, de 11 de marzo, de Reformas Urgentes para el impulso a la productividad y para la mejora de la contratación pública. DESCRIPTORES

ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

CONTRATACIÓN

CONVENIO COLABORACIÓN

TEXTO

Se ha recibido en esta Intervención General escrito de la Intervención Delegada en el ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación en el que se plantean diversas cuestiones relacionadas con la aplicación del artículo 3.1.c) del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones públicas (en adelante TRLCAP) en la redacción dada al citado precepto por el artículo 34.3 del Real Decreto-ley 5/2005, de 11 de marzo, de reformas urgentes para el impulso a la productividad y para la mejora de la contratación pública.

La redacción del mencionado artículo 3.1.c) del TRLCAP establece: " Quedan fuera del ámbito de la presente Ley: (…) c) Los convenios de colaboración que celebre la Administración General del Estado con la Seguridad Social, las Comunidades Autónomas, las entidades locales, sus respectivos organismos autónomos y las restantes entidades públicas o cualquiera de ellos entre sí, siempre que la materia sobre la que verse no sea objeto de un contrato de obras, de suministro, de consultoría y asistencia o de servicios, o que siendo objeto de tales contratos su importe sea inferior, respectivamente, a las cuantías que se especifican en los artículos 135.1, 177.2 y 203.2”. La aplicación del precepto anterior origina a esa Intervención Delegada algunas dudas que este Centro directivo concreta en la resolución de las siguientes CUESTIONES 1ª) Determinar, cuando del texto del convenio se deduzca que la propiedad del trabajo o el uso de los datos obtenidos es compartido, si se pueden superar los límites de los importes establecidos en los artículos a los que se refiere el artículo 3.1.c) del TRLCAP. 2ª) Precisar, cuando la entidad con la que se celebra el convenio lleva a cabo una aportación real y efectiva de escasa entidad cuantitativamente hablando, si cabe la posibilidad de entender que esta participación exonera de la necesidad de celebrar alguno de los contratos previstos en el TRLCAP. A efectos de dar respuesta a las cuestiones anteriores, se estima necesario realizar las siguientes CONSIDERACIONES De la exposición de motivos del Real Decreto-ley 5/2005, de 11 de marzo, interesa destacar que la reforma del TRLCAP llevada a cabo por el citado Real Decreto-ley extiende su cobertura, entre otros extremos, a determinados aspectos de los convenios firmados con las Administraciones públicos. Se trataba, por esta vía, de reforzar la publicidad y transparencia y así aumentar la eficiencia en la asignación del gasto público. La urgencia de la reforma legislativa se derivaba de la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, de 13 de enero de 2005, que obligaba a España a reformar su normativa referente a la adjudicación de contratos públicos como consecuencia del recurso interpuesto por la Comisión.

El segundo motivo de este recurso estaba basado en la exclusión del ámbito de aplicación del texto refundido de los convenios de colaboración celebrados entre las entidades de Derecho Público. La sentencia apuntaba lo siguiente a este respecto:

“La Comisión señala que el Texto Refundido excluye de su ámbito de aplicación los convenios decolaboración que celebre la Administración General del Estado con la Seguridad Social, las Comunidades Autónomas, las entidades locales, sus respectivos organismos autónomos y las restantes entidades públicas o que celebren cualesquiera de estos organismos entre sí. A su juicio, esta exclusión absoluta constituye una adaptación incorrecta del Derecho interno a las Directivas 93/36 y 93/37, puesto que algunos de estos convenios pueden tener la misma naturaleza que los contratos públicos comprendidos en el ámbito de aplicación de éstas.

Sostiene que se trata de una exclusión que no figura en las Directivas 93/36 y 93/37.

La Comisión invoca la definición de contrato contenida en el artículo 1, letra a), de las Directivas 93/36 y 93/37 y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia según la cual, para determinar la existencia de un contrato, es necesario comprobar si ha existido un convenio entre dos personas distintas (sentencia de 18 de noviembre de 1999, Teckal, C-107/98, Rec. p. I-8121, apartado 49). En consecuencia, estima que, habida cuenta de los anteriores elementos, los acuerdos de colaboración interadministrativos pueden ser contratos en el sentido de las Directivas 93/36 y 93/37. “

El Tribunal estimó este motivo, concluyendo que la normativa española constituía una adaptación incorrecta del Derecho interno a las Directivas sobre contratación pública entonces vigentes, “(…) dado que excluye a priori del ámbito de aplicación del Texto Refundido las relaciones entre las Administraciones Públicas, sus organismos públicos y, en general, las entidades de Derecho público no mercantiles, sea cual sea la naturaleza de estas relaciones”.

A la vista de la redacción del artículo 3.1 c) del texto refundido llevada a cabo por el Real Decreto-ley 5/2005, la Dirección del Servicio Jurídico del Estado elaboró la Instrucción nº 2/2005, de 21 de julio, sobre el régimen jurídico aplicable a los convenios de colaboración. Dicha instrucción señala que “la exclusión de la aplicación del TRLCAP” derivada de la nueva redacción del apartado c) de su artículo 3.1, “se limita ahora a los convenios de colaboración suscritos entre esas personas jurídico-públicas (las que se relacionan en el artículo 3.1. c) del TRLCAP) si concurre una de las siguientes circunstancias:

Que su objeto no sea el propio de los contratos de obras, de suministros, de consultoría y asistencia o de servicios regulados en el TRLCAP.

O que, siendo su objeto el propio de uno de esos contratos, su importe sea inferior a las cuantías especificadas en los artículos 135.1, 177.2 y 203.2 del TRLCAP.

Por consiguiente, no se podrán celebrar convenios de colaboración entre Administraciones o entidades jurídico-públicas cuyo objeto sea el propio de alguno de esos contratos cuando su importe sea igual o superior a esas cuantías, quedando estos supuestos sujetos a la aplicación del TRLCAP y debiendo por ello adjudicarse con arreglo a los procedimientos establecidos en el mismo, salvo que, a su vez, resulte de aplicación la exclusión contenida en el nuevo apartado 1) del propio artículo 3.1, …, y puedan ser objeto de un acuerdo de encomienda de gestión”.

De los dos elementos indicados como motivo de exclusión de la aplicación a un convenio del texto refundido de la Ley de contratos de las Administraciones Públicas –naturaleza del negocio jurídico y cuantía- las cuestiones planteadas por esa Intervención Delegada inciden precisamente sobre el primero.

En consecuencia, a la hora de abordar dichas cuestiones respecto de un negocio concreto, debe partirse de si el negocio en cuestión es o no un contrato. Para ello, deberá acudirse en primer término a la definición de contrato público que ofrece el derecho comunitario.

La Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios, define en su artículo 1.2 a) los contratos públicos como los contratos onerosos y celebrados por escrito entre uno o varios operadores económicos y uno o varios poderes adjudicadores, cuyo objeto sea la ejecución de obras, el suministro de productos o la prestación de servicios en el sentido de la Directiva.

Así pues, uno de los requisitos presentes en un contrato que determinan su consideración de contrato público sujeto a la directiva (además de que su valor estimado supere los umbrales establecidos en el artículo 7, de que la entidad adjudicadora tenga la condición de poder adjudicador, etc…)es el relativo al carácter oneroso de la relación. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea se ha pronunciado acaezca de la naturaleza onerosa de relaciones jurídicas, en ocasiones denominadas “convenios”, entre un poder adjudicador y una persona jurídicamente distinta de éste (con independencia de que esta persona tenga a su vez la condición de poder adjudicador), declarando la existencia de un contrato

público sujeto a la normativa comunitaria (vid las sentencias de 12 de julio de 2001 en el asunto C-399/98 y de 18 de enero de 2007 en el asunto C-220/05). Precisamente la sentencia de 12 de julio de 2001 determina que un contrato es oneroso cuando el poder adjudicador adeuda una contraprestación por la prestación que debe cumplir el contratista.

En el ámbito interno, el artículo 1.274 del Código Civil define los contratos onerosos al establecer que en ellos se entiende por causa, para cada parte contratante, la prestación o promesa de una cosa o servicio por la otra parte. La doctrina precisa que en los negocios onerosos, los sacrificios que realizan las partes están compensados o encuentran su equivalente en el beneficio que obtienen.

En este sentido, los contratos administrativos de obras, de suministros, de consultoría y asistencia y de servicios celebrados por entidades con la consideración de poderes adjudicadores se caracterizan por realizarse a título oneroso, en la medida en la que el contratista se obliga a una prestación (cuyo objeto depende de que se trate de un contrato de obras, de suministro, o de consultoría y asistencia, atendiendo a los artículos 120, 171 y 196 del TRLCAP), y el poder adjudicador se compromete a cambio al pago de un precio.

Así se establece en los artículos 14 y 110 del TRLCAP, al señalar que los contratos tendrán siempre un precio cierto a abonar al contratista en función de la prestación realmente efectuada, y que el contrato se entenderá cumplido por el contratista cuando éste haya realizado la totalidad de su objeto.

II

Una vez sentada las anteriores consideraciones procede ahora analizar, a la luz de las mismas, las cuestiones concretas planteadas por la Intervención Delegada en su escrito de consulta referentes a la distinción entre contratos públicos y convenios del artículo 3.1 c) del TRLCAP.

Así, la primera cuestión se refiere a la atribución del uso o propiedad del resultado obtenido tras el desarrollo de la relación. Esta Intervención General coincide en que dicha atribución (a una u otra parte, o a ambas) es uno de los indicios que permitirá determinar la naturaleza del negocio jurídico. Como se ha señalado, la figura del contrato administrativo se caracteriza por el intercambio de prestaciones recíprocas; por ello, el hecho de que del contenido del negocio se deduzca que el uso o la propiedad de los trabajos desarrollados será compartido entre las partes será normalmente indicativo de que dicho negocio no constituye un contrato.

Estas reflexiones pueden aplicarse igualmente a la segunda cuestión planteada por la Intervención Delegada, relativa al caso en que ambas partes, de conformidad con el clausulado, deben realizar aportaciones monetarias. En efecto, esta “cofinanciación” del objeto del negocio, incluso si la aportación de una de las partes resulta escasa en relación con la otra, parece excluir el carácter oneroso de la relación y, por tanto, la existencia de un contrato administrativo.

En cualquier caso, las conclusiones de los párrafos anteriores deben matizarse, en la medida en que su validez depende de que efectivamente las partes constituyan una comunidad de intereses a través del negocio jurídico en cuestión, ostentando ambas competencia sobre su objeto; de otro modo, no estaría justificado que la propiedad o la financiación del resultado fuese compartida. Esta justificación debe deducirse pues del contenido del negocio, considerado en su conjunto.

Para terminar, esta Intervención General considera oportuno destacar que las consideraciones del presente informe son aplicables no sólo a los convenios entre entidades públicas excluidos del ámbito del texto refundido en virtud de la letra c) del artículo 3.1, sino también a los convenios con personas sujetas al derecho privado a los que se refiere la letra d), tanto más si se tiene en cuenta que la exclusión de estos últimos convenios atiende únicamente a su objeto y naturaleza, pero no a su cuantía.



TITULO

Informe de la IGAE de 28 de junio de 2007, por el que se resuelve consulta sobre pagos en concepto de gastos de locomoción que deban efectuarse al personal de los Cuerpos Facultativos de Sanidad Penitenciaria y ATS de Instituciones Penitenciarias cuando esos desplazamientos no se encuentran entre los supuestos indemnizables del artº. 1 del R.D. 462/2002, de 24 de mayo. DESCRIPTORES

Gastos locomoción

Indemnización Servicio

TEXTO

Se ha recibido en esta Intervención General escrito en el que se plantea consulta sobre los pagos en concepto de gastos de locomoción, previstos en la Instrucción 10/06, de 5 de abril de la Dirección General de Instituciones Penitenciarias, que deban efectuarse al personal de los Cuerpos Facultativos de Sanidad Penitenciaria y ATS de Instituciones Penitenciarias, sujetos al programa de guardias localizadas cuando, dentro de su turno de guardia, se requiere su presencia en el centro penitenciario, teniendo que desplazarse fuera del horario de presencia física. La citada Instrucción modifica parcialmente al apartado B del punto IV de la 4/99, de 8 de febrero, sobre complemento de productividad relativo a las guardias sanitarias de presencia localizada, estableciendo, asimismo: “A efectos de indemnización por razón del servicio, en el supuesto de guardias médicas localizadas que exijan el desplazamiento al Centro Penitenciario correspondiente del personal sanitario, se tomará en consideración lo señalado en el Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, (BOE de 30.05.02), sobre indemnizaciones por razón del servicio”. Debido al interés general de la cuestión, este Centro directivo estima conveniente dar a conocer el criterio manifestado en informe de fecha 20 de junio de 2007, por el que se resolvía la cuestión planteada en los siguientes términos: CONSIDERACIONES La cuestión objeto de consulta se centra en determinar si es posible, de acuerdo con el Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, norma a la que la Instrucción anteriormente citada remite para el reconocimiento de las compensaciones económicas que van a ser objeto de análisis, indemnizar a los funcionarios mencionados en el encabezamiento de la consulta por los perjuicios económicos sufridos con motivo de los desplazamientos que realizan hasta el centro penitenciario donde realizan habitualmente sus cometidos, cuando dentro de su turno de guardias localizadas se requiere su presencia en el mismo, no existiendo para tales desplazamientos medio de transporte público, y sin que el Centro directivo le haya provisto de medio de transporte oficial por desplazarse en horarios distintos a los establecidos para el transporte de personal. Con carácter previo, se considera oportuno analizar qué naturaleza tienen las guardias sanitarias que realizan los médicos y ATS de instituciones penitenciarias y, en función de la misma, determinar si los desplazamientos que motivan la consulta constituyen alguno de los supuestos indemnizables del Real

Decreto 462/2002, de 24 de mayo. A este respecto, debe señalarse que el Reglamento Penitenciario, aprobado por Real Decreto 190/1996, de 9 de febrero, establece en su artículo 286.1 que los funcionarios penitenciarios, dada la naturaleza de sus funciones, prestarán sus servicios en un régimen horario específico. Esta peculiaridad también se recoge en la Resolución de la Secretaría General para la Administración Pública, de fecha 20 de diciembre de 2005, por la que se dictan Instrucciones sobre jornada y horario de trabajo del personal civil al servicio de la Administración General del Estado, al señalar en su apartado Undécimo que las normas referidas en la presente Resolución no serán de aplicación al personal destinado en instituciones penitenciarias, colectivo al que se aplicará la regulación específica procedente. Esta jornada y horario específico se regulan en la Resolución de 29 de junio de 1998, del Director General de Instituciones Penitenciarias, que en su apartado Cuarto dispone que el personal funcionario del área sanitaria vendrá obligado a realizar un sistema de guardias, entendidas como horario complementario de la jornada de trabajo, adecuado a las siguientes modalidades: a) presencia física (…) b) Servicio de localización.- En esta modalidad, aunque el médico o el Ayudante Técnico Sanitario no está presente en el centro penitenciario, se encuentra en situación de disponibilidad siendo posible su presencia inmediata cuando sea requerida por el Establecimiento. La guardia localizada se iniciará a partir de las quince horas o a partir de las veintidós horas en razón de que esté cubierto o no el turno de tarde. Los sábados, domingos y festivos se realizarán durante todo el día. 3.- Los Ayudantes Técnicos Sanitarios, destinados en aquellos centros penitenciarios sujetos al sistema de guardia localizada o servicio de localización, vendrá obligados a personarse en el centro penitenciario los sábados, domingos y festivos, a fin de garantizar el reparto de medicamentos que exijan un control específico y aquellas otras actividades que les puedan ser encomendadas en el ámbito de sus competencias profesionales. Será obligatoria su presencia durante dos horas por la mañana y hora y media por la tarde, salvo que las necesidades del servicio demanden un mayor tiempo de permanencia (…) De lo anterior se desprende que las guardias médicas, tanto las realizadas en régimen de presencia física como el tiempo de las guardias localizadas en que se prestan servicios efectivos, forman parte de la jornada de trabajo de los médicos y ATS de Instituciones Penitenciarias, es decir, no constituyen una activad esporádica, sino obligatoria, programada y periódica, por lo que puede afirmarse que dichos funcionarios realizan una jornada especial, constituida por la jornada común y por las guardias médicas que les correspondan y que revisten, asimismo, carácter habitual y no excepcional. Establecido lo anterior, los desplazamientos que estos funcionarios realicen hasta el centro penitenciario donde prestan habitualmente sus servicios, cuando dentro de su turno de guardias localizadas se requiere su presencia en el mismo, forman parte de los desplazamientos habituales que todo funcionario tiene que realizar desde su residencia hasta el lugar donde se encuentra su centro de trabajo, por lo que no pueden encuadrarse en supuesto alguno del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, donde sólo se prevé el abono de gastos de locomoción en el caso de comisiones de servicio, traslados de residencia y desplazamientos dentro del término municipal. Dejando aparte los traslados de residencia, es evidente que si las guardias forman parte de la jornada de trabajo de médicos y ATS, y revisten carácter habitual y no excepcional, no se dan en ellas las notas que a tenor de los artículo 3 y 20 del Real Decreto definen las comisiones de servicio con derecho a indemnización y los desplazamientos dentro del término municipal por razón del servicio, respectivamente. Respecto a las comisiones de servicio, porque como se ha puesto de manifiesto en anteriores informes (19 de septiembre de 1994, 10 de junio de 2002 y 28 de julio de 2004) ha de tratarse de cometidos “especiales” y, por tanto, distintos de las actividades que habitualmente se realizan en el puesto de trabajo que se desempeñe; “circunstanciales”, es decir, eventuales; que “se ordenen al personal” en los términos previstos en el artículo 4 del Real Decreto y, por último, que hayan de desempeñarse “fuera del término municipal donde radique su residencia oficial”. Finalmente, respecto a los desplazamientos dentro del término municipal, que han sido objeto de análisis por este

Centro fiscal en informe de fecha 12 de abril de 2004, porque para que los mismos sean indemnizables han de derivarse de una orden emitida por el jefe de la unidad administrativa correspondiente, a quien compete estimar la conveniencia de la misma para el servicio. Analizada la naturaleza de las guardias sanitarias, con la conclusión de que son parte del contenido normal y habitual del trabajo realizado por médicos y ATS, y que, por tanto, no reúnen las características propias de las comisiones de servicio con derecho a indemnización, ni las de los desplazamientos dentro del término municipal por razón del servicio, podría entenderse que los desplazamientos que realizan estos profesionales al centro penitenciario, dentro de su turno de guardia localizada, constituyen una de las características que definen los puestos de trabajo que desempeñan y, como tal, retribuida a través de las cuantías asignadas al complemento específico establecido para dichos puestos. En cualquier caso, de considerar que las circunstancias concurrentes en el supuesto planteado, como son el estar ubicado el centro penitenciario fuera de la ciudad, no existir medios de transporte público y realizarse el desplazamiento en horarios distintos a los establecidos por el Centro directivo para el transporte de su personal, constituyen casos excepcionales que ocasionan gastos que deben ser objeto de indemnización conforme al artículo 23.4 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, habría que acudir a la vía prevista en la Disposición adicional sexta del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, que bajo el título “régimen de resarcimiento en casos no previstos en el presente Real Decreto”, establece lo siguiente: “En los casos excepcionales no regulados en este Real Decreto de servicios que originen gastos que hayan de ser indemnizados de conformidad con lo dispuesto en el apartado 4 del artículo 23 de la Ley 30/1984, corresponderá a los Ministerios de Hacienda y de Administraciones Públicas la aprobación conjunta del correspondiente régimen de resarcimiento a través de la Comisión ejecutiva de la Comisión Interministerial de Retribuciones”. Por consiguiente, al no estar el supuesto examinado expresamente contemplado en el Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, habría de ser la Comisión Ejecutiva de la Interministerial de Retribuciones, en la que están representados los Ministerios de Economía y Hacienda y de Administraciones Públicas, la que decida si los daños invocados son incardinables en el artículo 23.4 anteriormente citado y, en su caso, cuál ha de ser el importe de la indemnización que se abone a los funcionarios afectados, así como los demás aspectos formales que deban observarse. A la vista de las anteriores consideraciones, esta Intervención General llega a la siguiente CONCLUSIÓN Los desplazamientos que los funcionarios médicos y ATS que se encuentran de guardia en la modalidad de localización tienen que realizar cuando es requerida su presencia en el centro penitenciario, no se encuentran entre los supuestos indemnizables del artículo 1 del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, por lo que de considerar necesaria su indemnización habría que acudir a la vía prevista en la Disposición adicional sexta de la citada norma. Lo que ponemos en su conocimiento a efectos de la unificación de criterios en el ejercicio de las funciones de control encomendadas por la legislación vigente. Madrid, 28 de junio de 2007



TITULO

informe de 10 de julio de 2007, de la Intervención General de la Administración del Estado, sobre ejercicio de la función interventora en los expedientes de arrendamientos a concertar por la Administración General del Estado. DESCRIPTORES

FUNCIÓN INTERVENTORA

ARRENDAMIENTO

EXPEDIENTE

TEXTO

El artículo 122.1 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, atribuye al Ministerio de Economía y Hacienda la competencia para arrendar los inmuebles que la Administración General del Estado precise para el cumplimiento de sus fines, a petición, en su caso, del departamento interesado. Igualmente le corresponde declarar la prórroga, novación, resolución anticipada o cambio de órgano u organismo ocupante. La instrucción de estos procedimientos corresponderá a la Dirección General del Patrimonio del Estado.

Una vez concertado el arrendamiento, corresponderá al departamento u organismo que ocupe el inmueble el ejercicio de los derechos y facultades y el cumplimiento de las obligaciones propias del arrendatario (artículo 122.2). Lo anterior determinó que el ejercicio de la función interventora estuviera compartido por dos Intervenciones Delegadas: la del departamento ministerial interesado y la de la Dirección General del Patrimonio del Estado, circunstancia ésta que se reflejó en el acuerdo de Consejo de Ministros de 1 de marzo de 2002 sobre fiscalización previa de requisitos básicos, en el que se señalan como de preceptiva comprobación los siguientes extremos adicionales, establecidos en el apartado Duodécimo de dicho Acuerdo, en cada una de las siguientes fases del procedimiento de ejecución del gasto: 1. Propuesta de arrendamiento y aprobación del gasto por el Departamento interesado.- Sólo se comprobarán los extremos previstos con carácter general en el apartado primero y, en su caso, segundo del presente Acuerdo. 2. Actuaciones llevadas por el Ministerio de Hacienda (hoy Economía y Hacienda). Dirección General del Patrimonio del Estado.- La fiscalización se llevará a cabo por el Interventor Delegado en dicho Centro directivo y consistirá en comprobar que existe informe del Servicio Jurídico sobre los aspectos jurídicos de la contratación. 3. Aprobación del compromiso del gasto por el Departamento interesado: a) Que existe resolución del Director General del Patrimonio del Estado de adjudicación del concurso, si la selección del arrendador se ha efectuado por este procedimiento. b) Que existe Orden del Ministro de Hacienda (hoy Economía y Hacienda), o autoridad en quien tenga delegada la competencia, acordando la contratación directa, si la selección del arrendador se ha efectuado por este procedimiento. La Orden EHA/1670/2007, de 8 de mayo (BOE de 11 de junio) ha delegado en el titular de la Secretaría de Estado de Defensa y en el titular de la Subsecretaría de cada uno de los restantes

Ministerios, la competencias que el artículo 122.1 de Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, reconoce al Ministro de Economía y Hacienda, para resolver los procedimientos de arrendamiento de bienes inmuebles que cada departamento ministerial precise para el cumplimiento de sus fines, y las relativas a la declaración de prórroga, novación y resolución anticipada de estos contratos de arrendamiento. En el caso del Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación, las competencias descritas en el apartado anterior quedan delegadas en el Director General del Servicio Exterior, cuando estos procedimientos se refieran a bienes inmuebles sitos en el extranjero, su ocupante o usuario sea un órgano de la Administración del Estado en el exterior dependiente orgánica y funcionalmente del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación o personal de este Departamento, y la renta anual sea inferior a 500.000 euros. Cuando la renta sea igual o superior a dicha cantidad las citadas competencias serán ejercidas por el Subsecretario del mencionado Departamento ministerial. En congruencia con la citada delegación se ha publicado en el BOE de la misma fecha la Resolución de 4 de junio de 2007, de la Dirección General de Patrimonio del Estado, por la que se delegan competencias de gestión patrimonial relativas al arrendamiento de bienes inmuebles, en diferentes órganos directivos de los departamentos ministeriales. Concretamente, se delegan en los titulares de los órganos directivos que se señalan en el apartado Primero de la Resolución: a) La iniciación, instrucción y propuesta de resolución de los procedimientos de arrendamiento de bienes inmuebles, y de su prórroga, novación y resolución anticipada, sin perjuicio, en este caso, de lo dispuesto en el artículo 127 de la citada Ley. b) La formalización, por si o por el funcionario que designen, de los contratos de arrendamiento de bienes inmuebles y sus modificaciones. En definitiva, tanto la instrucción como la resolución de los expedientes queda circunscrita al departamento ministerial interesado, si bien se establece en el apartado segundo de la Resolución que la tramitación del expediente de arrendamiento, novación o prórroga no prevista y que implique alteración del objeto y condiciones del contrato, requerirá informe previo de la Dirección General de Patrimonio del Estado, con el contenido, plazo para su emisión y excepciones que se recogen en ese mismo apartado. Este nuevo marco competencial conlleva que el actual esquema del apartado Duodécimo del Acuerdo de Consejo de Ministros de 1 de marzo de 2002, antes transcrito, deba ser matizado en su aplicación práctica. Si bien los extremos a comprobar en la fiscalización previa a la aprobación del gasto no se ven afectados por el esquema resultante de las delegaciones de competencias antes comentadas, no cabe decir lo mismo respecto al órgano, momento y extremos a comprobar en la fiscalización previa al compromiso del gasto. En efecto, dicha fiscalización previa se llevará a cabo por el Interventor Delegado en el departamento interesado en el arrendamiento y los extremos adicionales que han de ser objeto de comprobación en el momento inmediatamente anterior a la adopción del acuerdo de concertación del arrendamiento, ya sea por concurso o de forma directa, y a la vista del mismo, serán los siguientes: a) Que existe informe del Servicio Jurídico sobre los aspectos jurídicos de la contratación. b) Que, en su caso, existe informe favorable de la Dirección General del Patrimonio del Estado al arrendamiento propuesto.



PUBLICACION BOLETÍN INFORMATIVO DE LA IGAE Nº 96, año 2007

TITULO

INFORME de la IGAE, de 26 de septiembre de 2007, por el que se resuelve consulta sobre la posibilidad de que las entidades que se relacionan con el Organismo Servicio Público de Empleo Estatal en materia de subvenciones públicas, puedan presentar documentación no original compulsada por graduados sociales. DESCRIPTORES

SUBVENCIONES

FACTURAS

JUSTIFICACIÓN

TEXTO

Se ha recibido en este Centro directivo consulta de esa Intervención Delegada en la que, en relación con la compulsa de documentos, viene a cuestionar “la posibilidad de que las entidades que se relacionan con el Organismo Servicio Público de Empleo Estatal en materia de subvenciones públicas, puedan presentar documentación no original compulsada por graduados sociales”.

Acompaña a su consulta escrito de la Subdirección General de Servicios Técnicos del Servicio Público de Empleo Estatal (en adelante, SPEE), de fecha 26 de noviembre de 2006, que analiza la validez de las copias compulsadas por los graduados sociales en el ámbito material de actuación del SPEE. Concretamente, se refiere a la aportación de documentación compulsada en el marco de la justificación de subvenciones de políticas activas de empleo, de subvenciones de formación continua y de bonificaciones de formación continua, materias todas ellas pertenecientes a la legislación laboral. A este respecto, el SPEE, tras hacer referencia al artículo 8 del Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, regulador de la compulsa en el ámbito de la Administración General del Estado, añade “que ello no impide considerar y tener en cuenta compulsas provenientes de ámbitos externos para que surtan efectos en el actuar administrativo. Parece, por ello, conciliable la regulación de la compulsa que establece el Real Decreto 722/1999, de 7 de mayo, en cuanto facultad interna del actuar administrativo, y la capacidad externa que, asimismo, tienen reconocida los graduados sociales en la verificación de documentos que deben ser tramitados en los ámbitos específicos de la Seguridad Social y laboral en toda su extensión”, recogida en la Orden del Ministerio de Trabajo de 28 de agosto de 1970 que “atribuye a estos profesionales la facultad de verificar, sin menoscabo de las facultades interventoras e inspectoras de la Administración, mediante certificación o visado, los padrones, declaraciones, liquidaciones y demás documentos que hayan de formalizar las empresas y los trabajadores a efectos de lo establecido en la legislación laboral y de seguridad social”. Asimismo, en el ámbito de las subvenciones, señala que “en la medida en que la aportación de copias compulsadas en el ámbito de actuación del SPEE afecta únicamente a la gestión de las subvenciones de políticas activas de empleo y a la justificación de gastos de las entidades beneficiarias de subvenciones y bonificaciones de formación continua, materias cuya regulación pertenece a la legislación laboral, no habría inconveniente en admitir la compulsa de documentos por los graduados sociales siempre que se establezcan las garantías necesarias y se concreten los procedimientos afectados”.

Esa Intervención Delegada, al no compartir el parecer del Organismo, “en base a la regulación específica contenida en el art. 35 c) de la Ley 30/92 y artículo 8 del Real Decreto 772/99, de 9 de mayo, y, en su caso, art. 73 del Reglamento General de Subvenciones”, y al considerar que la cuestión afecta a todas las Intervenciones Territoriales que fiscalizan expedientes de subvenciones en el ámbito de la gestión del Organismo, solicita el criterio de este Centro directivo. En relación con lo anteriormente expuesto se formulan las siguientes CONSIDERACIONES

I Habida cuenta que las dudas planteadas sobre la validez de determinados documentos parece haberse suscitado en materia de justificación de subvenciones públicas incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, se estima oportuno partir de la regulación que al respecto se ha desarrollado en el artículo 73 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la LGS (en adelante, RLGS), al regular la validación y estampillado de justificantes de gasto, disponiendo en su apartado 1 lo siguiente: “Los gastos se justificarán con facturas y demás documentos de valor probatorio equivalente en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa, en original o fotocopia compulsada, cuando en este último supuesto así se haya establecido en las bases reguladoras”. De acuerdo con la norma transcrita, la regla general es la necesidad de aportar el justificante original, salvo cuando las bases reguladoras permitan la posibilidad de justificación mediante copia compulsada. Así, en los supuestos en que las bases reguladoras hayan previsto la posibilidad de justificar los gastos mediante fotocopia compulsada, la consulta formulada se centra esencialmente en los órganos o entidades que ostentan la competencia para efectuar la compulsa de los referidos justificantes, entendiendo la compulsa de documentos como la facultad consistente en el cotejo del documento original y de su copia a fin de acreditar la identidad de sus contenidos de forma que a la copia se le añade un sello o acreditación de la compulsa, esto es, de que coincide textualmente con el original. La compulsa de documentos por los órganos administrativos se halla regulada, con carácter general, en el artículo 35 c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, aplicable igualmente en el ámbito de las subvenciones, habida cuenta que la normativa específica no contiene al respecto regulación singular, tal y como se deduce del precepto anteriormente trascrito. En el citado artículo se establece el derecho de los administrados a obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportándola junto con los originales, así como a la devolución de éstos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento. Respondiendo a la necesidad de dar efectivo cumplimiento al derecho reconocido en el artículo reseñado, el artículo 38.5 de la ya citada Ley 30/1992, en redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, dispone para aquellos procedimientos en los que no resulte preciso que por la Administración se conserve el original: “Para la eficacia de los derechos reconocidos en el artículo 35 c) de esta Ley a los ciudadanos, éstos podrán acompañar una copia de los documentos que presenten junto con sus solicitudes, escritos y comunicaciones.

Dicha copia, previo cotejo con el original por cualquiera de los registros a que se refieren los puntos a) y b) del apartado 4 de este artículo, será remitida al órgano destinatario devolviéndose el original al ciudadano…..”.

A este respecto, el apartado 4, puntos a) y b) dispone:

“Las solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a los órganos de las Administraciones públicas podrán presentarse:

a) En los registros de los órganos administrativos a que se dirijan.

b) En los registros de cualquier órgano administrativo, que pertenezca a la Administración General del Estado, a la de cualquier Administración de las Comunidades Autónomas, o a la de alguna de las entidades que integran la Administración Local si, en este último caso, se hubiese suscrito el correspondiente convenio”.

El desarrollo reglamentario de estas previsiones, en el ámbito de la Administración General del Estado, se recoge en el Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, que regula en su capítulo III la expedición de copias de documentos. En concreto, respecto a la aportación de copias compulsadas al procedimiento, el artículo 8 del citado Real Decreto establece: “1.- Cuando las normas reguladoras de un procedimiento o actividad administrativa requieran la aportación de copias compulsadas o cotejadas de documentos originales, el ciudadano podrá ejercer su derecho a la inmediata devolución de estos últimos por las oficinas de registro en las que se presente la solicitud, escrito o comunicación a la que deba acompañar la copia compulsada, con independencia del órgano, entidad o Administración destinataria. Las oficinas de registro no estarán obligadas a compulsar copias de documentos originales cuando dichas copias no acompañen a solicitudes, escritos o comunicaciones presentadas por el ciudadano.

2.- Para el ejercicio de este derecho el ciudadano aportará, junto con el documento original, una copia del mismo. La oficina del registro realizará el cotejo de los documentos y copias, comprobando la identidad de sus contenidos, devolverá el documento original al ciudadano y unirá la copia, una vez diligenciada con un sello o acreditación de compulsa, a la solicitud, escrito o comunicación a la que se acompañe para su remisión al destinatario.

El sello o acreditación de compulsa expresará la fecha en que se practicó así como la identificación del órgano y de la persona que expiden la copia compulsada.

3.- La copia compulsada tendrá la misma validez que el original en el procedimiento concreto de que se trate, sin que en ningún caso acredite la autenticidad del documento original”. De acuerdo con estas previsiones legales y reglamentarias, y tal y como ha confirmado la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado en dictámenes de 10 de febrero de 1999 y de 23 de abril de 2007, la expedición de copias compulsadas se configura como una potestad administrativa, habida cuenta que son “los registros de los órganos administrativos a que se dirijan las solicitudes, escritos y comunicaciones de los ciudadanos, así como los registros de cualquier órgano administrativo que pertenezca a la Administración General del Estado, a la de cualquier Administración de las Comunidades Autónomas o a la de alguna de las entidades que integran la Administración Local si, en este caso, se hubiese suscrito el oportuno convenio” los órganos competentes “para facilitar copia sellada de los documentos que se presenten y para la devolución de los originales que no deban obrar en el procedimiento, remitiendo copia de los mismos, previo cotejo al órgano que en cada caso sea destinatario de la referida documentación.”. No obstante lo anterior, y habida cuenta que según el SPEE lo dispuesto en el artículo 8 del Real Decreto 772/1999, tal y como se indicó, “no impide considerar y tener en cuenta compulsas provenientes de ámbitos externos para que surtan efectos en el actuar administrativo”, cabe preguntarse qué copias, distintas de las previstas en el citado Real Decreto 772/1999, cabe considerar. A este respecto, hay que tener en cuenta que la Ley de Enjuiciamiento Civil, en relación con los

medios de prueba, dispone que “Los documentos privados que hayan de aportarse se presentarán en original o mediante copia autenticada por el fedatario público competente y se unirán a los autos o se dejará testimonio de ellos, con devolución de los originales o copias fehacientes presentadas, si así lo solicitan los interesados” (artículo 268 en relación con el 325). La cuestión ahora se centra en determinar quiénes, conforme al ordenamiento jurídico, ostentan la condición de fedatarios públicos competentes para autenticar documentos privados. La respuesta la ofrece el artículo 1 de la Ley de 28 de mayo de 1862, del Notariado, según el cual, “el Notario es el funcionario público autorizado para dar fe, conforme a las leyes, de los contratos y demás actos extrajudiciales. Habrá en todo el Reino una sola clase de estos funcionarios”. En consecuencia, y sin perjuicio de la competencia que la Ley 30/1992 atribuye a los órganos administrativos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley del Notariado, de 28 mayo de 1862, los Notarios son los únicos autorizados para dar fe y, por tanto, para autenticar copias de documentos -artículo 251 del Reglamento Notarial-. Esta misma conclusión fue invocada por el Consejo General del Notariado en informe de 10 de septiembre de 1997, al Proyecto de Real Decreto por el que se aprobaba el Estatuto General de la Profesión de Gestor Administrativo. En el mismo estimó “que el artículo 29 del proyecto, al incluir como una de las posibles medidas a adoptar para agilizar los trámites “la presentación de documentos cotejados por los Gestores Administrativos, sin perjuicio de las facultades administrativas de compulsa”, vulnera las funciones que corresponden al Notariado, ya que en todo lo que no se produzca en el ámbito judicial, de acuerdo con el artículo 1 de la Ley del Notariado, sólo el Notario está autorizado para dar fe (y por tanto autenticar copias de documentos) salvo la competencia que se asigne a órganos administrativos en cumplimiento de la Ley 30/1992. En relación con las copias de documentos, el artículo 222 del Reglamento Notarial establece que sólo el Notario en cuyo poder se halle legalmente el protocolo estará facultado para expedir copias u otros traslados. Por lo que se refiere a los documentos notariales que hayan de aportarse a los expedientes administrativos, sólo los Notarios pueden expedir copias y autenticarlas. En cuanto a otros documentos no notariales (o no incorporados a su protocolo), el artículo 251 del Reglamento Notarial habilita a los Notarios para autenticar toda clase de documentos”.

II Establecida la competencia de los registros de los órganos administrativos para la expedición de copias compulsadas de documentos originales y la de los notarios para autenticarlas en los términos anteriormente expuestos, procede entrar a examinar si, como señala el informe del SPEE, los Graduados Sociales tienen atribuida la facultad de compulsa de documentos en el ámbito de la legislación laboral y de la Seguridad Social. Así, el Reglamento de los Colegios Oficiales de Graduados Sociales, aprobado por Orden del Ministerio de Trabajo de 28 de agosto de 1970, recogía en su artículo 1 los cometidos que correspondía desempeñar a los colegiados en ejercicio. Posteriormente, el Real Decreto 3549/1977, de 16 de diciembre, aprueba un nuevo Reglamento, que deja a salvo, en su disposición final tercera, el artículo 1 del Reglamento anterior, “mientras no sea promulgado el Estatuto Profesional del Graduado Social”.

Recientemente, el Real Decreto 1415/2006, de 1 de diciembre, por el que se aprueban los Estatutos Generales de los Colegios Oficiales de Graduados Sociales, en su disposición derogatoria única dispone:

“1.- Quedan derogadas cuantas disposiciones, de igual o inferior rango, se opongan a lo dispuesto en este Real Decreto, y en particular el Real Decreto 3549/1977, de 16 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de los Colegios Oficiales de Graduados Sociales.

2.- Se mantiene, no obstante, la vigencia del artículo 1 de la Orden ministerial de 28 de agosto de 1970.” A este respecto, el citado artículo 1 del Reglamento, aprobado por Orden ministerial de 28 de agosto de 1970, contempla entre los cometidos a desempeñar por los Graduados Sociales colegiados: “e) Verificar, sin menoscabo de las facultades inspectoras e interventoras de la Administración, mediante certificación o visado, los padrones, declaraciones, liquidaciones y demás documentos que hayan de formalizar las Empresas y los trabajadores a efectos de lo establecido en la legislación laboral y de Seguridad Social”. En opinión de la Subdirección General de Servicios Técnicos del SEE, el precepto trascrito fundamenta la competencia de los Graduados Sociales para efectuar la compulsa de documentos en el ámbito de la legislación laboral y de la seguridad social, considerándola compatible con la regulación administrativa anteriormente analizada, contenida en la Ley 30/1992 y en el artículo 8 del Real Decreto 772/1999. En consecuencia procede analizar el alcance de la competencia reconocida en el referido artículo 1 de la Orden de 28 de agosto de 1970 para lo cual ha de llevarse a cabo una interpretación conforme a los principios hermenéuticos del artículo 3 del Código civil, según el cual: “Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de aquéllas”. A este respecto, interesa destacar, en primer lugar, que los términos del precepto “verificar…mediante certificación o visado, los padrones, declaraciones y demás documentos,..” tienen un significado distinto al del término “compulsa”. Así, según el Diccionario de la lengua española, “visar” significa autorizar (un documento, una certificación, etc.) poniéndole el visto bueno y “verificar”, probar (que una cosa de la que se dudaba) es verdadera o comprobar o examinar (la verdad de una cosa). Por su parte, la compulsa, como vimos, implica cotejar, esto es, comparar una cosa con otra u otras, teniéndolas a la vista. En concreto, en el ámbito administrativo, la compulsa conlleva comparar dos documentos con la finalidad de acreditar que la copia es fiel reproducción del original y está configurada en nuestro ordenamiento jurídico como una potestad administrativa atribuida a órganos específicos. De un análisis comparativo entre los términos analizados, podemos afirmar que las facultades de verificación y visado no incluyen las de compulsa en los términos en que esta se regula en el ámbito de los procedimientos administrativos. La misma interpretación se deduce de la utilización de los términos verificar y visar en el resto del ordenamiento jurídico. Así, diversas normas atribuyen funciones de verificación a distintos órganos administrativos sin que se entiendan incluidos en la misma la facultad de compulsar. Entre ellos: los artículos 142 y 159 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, enumeran la verificación entre los objetivos y el contenido del control desarrollado por la Intervención General y sus intervenciones delegadas; el artículo 10 de la LOTC, en redacción dada por Ley Orgánica 6/2007, atribuye al Tribunal Constitucional en Pleno la facultad de verificación del cumplimiento de los requisitos exigidos para el nombramiento de Magistrado del Tribunal Constitucional; el artículo 28 de la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, de Universidades, incluye entre las funciones del Consejo de Universidades, la de verificación de la adecuación de los planes de estudio a las directrices y condiciones establecidas por el Gobierno para los títulos oficiales, etc. De un análisis comparado entre el tenor literal del precepto reglamentario analizado y las disposiciones que acabamos de invocar, puede afirmarse que el epígrafe e) del artículo 1 de la Orden de 28 de agosto de 1970, al hacer referencia a la función de “verificar” parece incluir funciones similares a las atribuidas a los inspectores o interventores, que como se ha señalado no incluyen las de

compulsar, puesto que de no ser así no tendría sentido establecer la salvedad mediante el inciso “sin menoscabo de las facultades inspectoras e interventoras”. Finalmente, el artículo 3 del Código Civil recoge también como criterio interpretativo la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas las normas. Así, a pesar de los términos genéricos en que se expresa el artículo 1, la delimitación del alcance de las funciones en él definidas debe realizarse teniendo en cuenta el ordenamiento jurídico vigente. Para ello, se estima oportuno traer a colación el dictamen del Consejo de Estado, de 16 de mayo de 2002, al Proyecto de Decreto por el que se regulan los servicios de información y atención al ciudadano y la función de registro en la Administración de Castilla y León en cuya disposición adicional octava preveía la posibilidad de convenir con Colegios Profesionales o Consejos de Colegios la encomienda de gestión para la realización de la compulsa de documentos por parte de la Corporación y de sus colegiados para la tramitación de cada procedimiento administrativo o trámite específico, conforme al artículo 25 del Decreto. Sobre la citada previsión señaló el Consejo de Estado: “(...) si se tiene en cuenta la naturaleza de la función de compulsa de los documentos a presentar en los procedimientos administrativos, dicha encomienda, en cuanto se extiende a los colegiados, no puede encuadrarse en los límites del artículo 15 de la Ley 30/1992. Esta observación se formula con carácter esencial a los efectos establecidos en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio”. En el mismo sentido, en dictamen de 13 de noviembre de 1997, al Proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Estatuto General de la Profesión de Gestor Administrativo, el máximo órgano consultivo señaló que “la regulación de las formas de colaboración de los Gestores con la Administración (a través del cotejo de documentos) prevista en el artículo 39 del proyecto excede asimismo del ámbito propio de los Estatutos Generales a que se refiere el artículo 6 de la Ley de Colegios Profesionales” En consecuencia, de una interpretación basada en el contexto y en la realidad social del momento en que se ha de aplicar la norma, tampoco podría deducirse la facultad de compulsa de documentos por parte de los graduados sociales, en los términos en que nuestro ordenamiento jurídico, en particular la Ley 30/1992 y sus normas de desarrollo, ha configurado la compulsa de documentos en el ámbito de los procedimientos administrativos. No obstante las consideraciones generales anteriormente realizadas, antes de concluir se estima oportuno realizar una referencia a la nueva regulación introducida por la recientemente aprobada Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, en materia de copias electrónicas. En concreto, el artículo 30 de la citada Ley dispone lo siguiente:

“1. Las copias realizadas por medios electrónicos de documentos electrónicos emitidos por el propio interesado o por las Administraciones Públicas, manteniéndose o no el formato original, tendrán inmediatamente la consideración de copias auténticas con la eficacia prevista en el artículo 46 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, siempre que el documento electrónico original se encuentre en poder de la Administración y que la información de firma electrónica y, en su caso, de sellado de tiempo permitan comprobar la coincidencia con dicho documento.

2. Las copias realizadas por las Administraciones Públicas, utilizando medios electrónicos, de documentos emitidos originalmente por las Administraciones Públicas en soporte papel tendrán la consideración de copias auténticas siempre que se cumplan los requerimiento y actuaciones previstas en el artículo 46 de la Ley 30/1992, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

3. Las Administraciones Públicas podrán obtener imágenes electrónicas de los documentos privados aportados por los ciudadanos, con su misma validez y eficacia, a través de procesos de digitalización que garanticen su autenticidad, integridad y la conservación del documento imagen, de lo que se dejará constancia. Esta obtención podrá hacerse de forma automatizada, mediante el correspondiente sello electrónico.

4. En los supuestos de documentos emitidos originalmente en soporte papel de los que se hayan efectuado copias electrónicas de acuerdo con lo dispuesto en este artículo, podrá procederse a la destrucción de los originales en los términos y con las condiciones que por cada Administración Pública se establezcan.

5. Las copias realizadas en soporte papel de documentos públicos administrativos emitidos por medios electrónicos y firmados electrónicamente tendrán la consideración de copias auténticas siempre que incluyan la impresión de un código generado electrónicamente u otros sistemas de verificación que permitan contrastar su autenticidad mediante el acceso a los archivos electrónicos de la Administración Pública, órgano o entidad emisora.” Por su parte, el apartado 2 del artículo 35 del mismo cuerpo legal ha introducido la siguiente posibilidad:

“Los interesados podrán aportar al expediente copias digitalizadas de los documentos, cuya fidelidad con el original garantizarán mediante al utilización de firma electrónica avanzada. La Administración Pública podrá solicitar del correspondiente archivo el cotejo del contenido de las copias aportadas. Ante la imposibilidad de este cotejo y con carácter excepcional, podrá requerir al particular la exhibición del documento o de la información original. La aportación de tales copias implica la autorización a la Administración para que acceda y trate la información personal contenida en tales documentos”. De un análisis conjunto de las disposiciones trascritas no parece que resulten aplicables al caso objeto de consulta habida cuenta que de la misma no se deduce que estemos ante supuestos de copias electrónicas ni tampoco ante copias efectuadas por los propios interesados puesto que los graduados sociales no tienen tal consideración sino la de terceros. A la vista de las consideraciones expuestas, esta Intervención General llega a la siguiente CONCLUSIÓN Sin perjuicio de la nueva regulación introducida por la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, no aplicable al caso objeto de consulta, en el ámbito de la Administración General del Estado, de acuerdo con la Ley 30/1992 y el artículo 8 del Real Decreto 722/1999, los registros de los órganos administrativos a que se dirijan las solicitudes, escritos y comunicaciones de los ciudadanos, así como los registros de cualquier órgano administrativo que pertenezca a la Administración General del Estado, a la de cualquier Administración de las Comunidades Autónomas o a la de alguna de las entidades que integran la Administración Local si, en este caso, se hubiese suscrito el oportuno convenio, son los únicos órganos competentes para facilitar copia compulsada de los documentos que se presenten y para la devolución de los originales que no deban obrar en el procedimiento, remitiendo copia de los mismos, previo cotejo, al órgano que en cada caso sea destinatario de la referida documentación. Salvo la citada competencia atribuida a los órganos administrativos en cumplimiento de la Ley 30/1992, de acuerdo con el artículo 1 de la Ley del Notariado, sólo el Notario está autorizado para dar fe y por tanto autenticar copias de documentos. En conclusión, las copias de documentos verificadas y visadas por los graduados sociales no gozan de la misma validez y eficacia que el documento original en el ámbito de los procedimientos administrativos, a los efectos previstos en los artículos 35 c) y 46 de la Ley 30/1992.



PUBLICACION BOLETÍN INFORMATIVO DE LA IGAE Nº 96, Año 2007

TITULO

INFORME de la IGAE, de 11 de octubre de 2007, por el que se resuelve escrito de una Intervención Territorial en el que se plantea la procedencia de la constitución de avales por parte de una empresa para responder de anticipos por acopio de materiales en su actuación como medio propio en la ejecución de obras por la Administración General del Estado. DESCRIPTORES

CONTRATACIÓN

AVAL

ANTICIPOS

TEXTO

Se ha recibido en esta Intervención General escrito de la Intervención Territorial en la Delegación de Economía y Hacienda en La Coruña en el que se plantea la procedencia de la constitución de avales por parte de la Empresa "T" S.A. para responder de anticipos por acopio de materiales en su actuación como medio propio en la ejecución de obras por la Administración General del Estado.

Esta Intervención General se ha pronunciado sobre la posibilidad de conceder a "T" S.A. anticipos por acopio de materiales y utilización de instalaciones y equipos en relación con las actuaciones que se le encomienden en su informe de 11 de julio de 2006.

Dicho informe concluye con las siguientes consideraciones:

“(…) Conforme a lo expuesto y en aplicación de la regla del servicio hecho consagrada en la LGP, la normativa referida únicamente contempla el abono de cantidades en base a la prestación realmente ejecutada por "T" S.A. , sin que en ningún momento esté previsto en cuanto régimen excepcional, de forma similar a la contemplada en el TRLCAP y demás normativa citada anteriormente, el abono de cantidades a cuenta por cualquier tipo de actuaciones preparatorias. Por el contrario, sí encontramos en las normas una regulación muy pormenorizada de algunos aspectos concretos a los que se ha querido tratar con detalle y dar cobertura normativa, como es la forma en que debe tramitarse el encargo en cada tipo de actuación, o la elaboración de modificados o reformados.

En consecuencia, la regla general del servicio hecho consagrada en la LGP en relación a la exigibilidad de las obligaciones de la Hacienda Pública estatal condiciona el pago de tales obligaciones a la previa realización (o garantía) por el acreedor de su correlativa obligación. Por ello, entiende este Centro fiscal que la posibilidad de efectuar abonos no sustentados en una obligación cumplida o garantizada deberá estar prevista expresamente en la normativa que resulte de

aplicación. Así, ante la ausencia de previsión al respecto en la normativa reguladora de "T" S.A. y sus relaciones con la Administración y no siendo de aplicación la normativa contractual prevista en los artículos 99 y 145 del TRLCAP, esta Intervención General considera que no es admisible la realización de abonos a cuenta a "T" S.A. y sus filiales por el acopio de materiales y utilización de instalaciones y equipos en cuanto actuaciones preparatorias, por no preverlo expresamente la normativa vigente.”

El denominado “principio del servicio hecho” al que se hace referencia se recoge en el artículo 21. 2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, que señala que si las obligaciones de la Hacienda Pública estatal tienen por causa prestaciones o servicios, el pago no podrá efectuarse si el acreedor no ha cumplido o garantizado su correlativa obligación.

Como se señala en las consideraciones reproducidas, la posibilidad de efectuar abonos no sustentados en una obligación cumplida o garantizada debe estar prevista expresamente en la normativa que resulte de aplicación. Así pues, en el marco de las actuaciones que como medio propio instrumental le sean encomendadas a "T" S.A. y sus filiales, y dado que la normativa reguladora de "T" S.A. carece de previsiones al respecto, no resulta en principio procedente el abono a dicha entidad de cantidad alguna que no responda a los trabajos realizados en cada período, previa aprobación de la certificación o documento que acredite la realización total o parcial de la actuación de que se trate, como señala el artículo 5 del Real Decreto 371/1999, regulador del régimen de "T" S.A. salvo que se haya constituido previamente la correspondiente garantía por parte de la sociedad, para lo cual el órgano competente deberá haber fijado los medios de constitución, las condiciones y el funcionamiento de dicha garantía en el encargo de las actuaciones a realizar por "T" S.A. que regula el citado ártículo 5 del Real Decreto 371/1999.



PUBLICACION BOLETÍN INFORMATIVO DE LA IGAE Nº 95

TITULO

INFORME de la IGAE, de 30 de octubre de 2007, por la que se resuelve consulta planteada por una Intervención Delegada acerca del control a ejercer en el procedimiento de pago de las nóminas de prestación por desempleo. DESCRIPTORES NÓMINA PRESTACIÓN DESEMPLEO PAGO TEXTO

Se ha recibido en esta Intervención General consulta planteada por la Intervención Delegada Territorial de Salamanca acerca del control a ejercer en el procedimiento de pago de las nóminas de prestaciones por desempleo. Las dudas se suscitan en torno a las actuaciones a desarrollar respecto de los listados de nóminas a pagar por recibo, que remiten los órganos centrales del Servicio Público de Empleo Estatal (en adelante, SPEE) a las Direcciones Provinciales. En concreto, se cuestiona si dichos listados deben ser objeto de intervención previa por parte de las Intervenciones Territoriales cuya competencia orgánica y territorial coincida con la de la Dirección Provincial que recibe los listados. A fin de resolver la referida cuestión, cabe realizar las siguientes consideraciones: De acuerdo con el artículo 148 de la LGP, la función interventora “tiene por objeto controlar, antes de que sean aprobados, los actos del sector público estatal que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven, y la inversión o aplicación en general de sus fondos públicos, con el fin de asegurar que su gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso”. Centrándonos en el ámbito de los gastos, la fiscalización se realiza, por tanto, con carácter previo a la adopción de los actos que aprueben o adquieran compromisos de gasto, reconozcan obligaciones, ordenen pagos o lleven a cabo el pago material. Dicha función se desarrolla por el Interventor General y sus Interventores Delegados, de acuerdo con la distribución de competencias establecida en el artículo 8 del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado. Este precepto atribuye, en su apartado b), a los Interventores delegados la competencia para ejercer en toda su amplitud la fiscalización e intervención de los actos relativos a gastos, derechos, pagos e ingresos que dicten las autoridades de los Ministerios, Centros, Dependencias u Organismos autónomos, salvo los supuestos reservados al Interventor General en el apartado a) y, continúa señalando, que “la función se ejercerá por el Interventor delegado cuya competencia orgánica o territorial se corresponda con la de la autoridad que acuerde el acto de gestión.” En coherencia con el citado precepto reglamentario, el vigente Real Decreto 1552/2004, de 25 de junio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Economía y Hacienda, dispone que corresponde a las Intervenciones Delegadas Territoriales “ejercer, sin perjuicio de las

competencias atribuidas al Interventor General de la Administración del Estado, la función interventora sobre los actos de contenido económico dictados por los servicios periféricos de la Administración General del Estado, así como, previa designación del Interventor General, de los organismos autónomos, en el ámbito territorial de su competencia” (artículo 12, apartado 4, epígrafe d)). De cuanto se acaba de exponer, puede afirmarse que para que los listados que se remiten a las Direcciones Provinciales sean objeto de intervención previa por parte de las Intervenciones Territoriales han de darse las siguientes condiciones: en primer lugar, que impliquen un acto del sector público estatal de contenido económico, bien sea de aprobación o compromiso de gasto, de reconocimiento de una obligación o de pago; en segundo lugar, que la competencia para su aprobación corresponda a servicios periféricos de la Administración General del Estado o de sus organismos autónomos cuya competencia territorial se corresponda con la de la Intervención Territorial; y en tercer lugar, que se remitan con carácter previo a su aprobación por el órgano competente. A efectos de analizar la concurrencia de las citadas condiciones es preciso partir del examen de las normas que regulan el procedimiento y competencia para el pago de las nóminas de desempleo. Así, respecto del procedimiento de pago, el artículo 26 del Real Decreto 625/1985, de 2 de abril, dispone lo siguiente: “1. El abono de la prestación o subsidio por desempleo se realizará por mensualidades de treinta días, dentro del mes inmediato siguiente al que corresponda el devengo. En todo caso, el derecho al percibo de cada mensualidad caducará al año de su respectivo vencimiento. 2. El pago de la prestación y subsidio por desempleo se realizará mediante el abono en la cuenta de la entidad financiera colaboradora indicada por el solicitante o perceptor, de la que sea titular, salvo en los casos, debidamente justificados, en los que la entidad gestora permita el pago en efectivo por la entidad financiera.” Nada señala el precepto reglamentario sobre los órganos competentes para ordenar el pago a favor de los perceptores a través de las entidades financieras colaboradoras, por lo que debemos acudir a las normas que regulan los órganos competentes en la gestión de las prestaciones por desempleo. En este sentido, en primer lugar, debemos remitirnos al artículo 13 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, que atribuye al SPEE la competencia en “la gestión y el control de las prestaciones por desempleo, sin perjuicio del cometido de vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas legales y reglamentarias sobre obtención y disfrute de las prestaciones del sistema de la Seguridad Social que el artículo 3 de la Ley 42/1997, de 14 de noviembre, Ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, atribuye a los funcionarios del Cuerpo Superior de Inspectores de Trabajo y de la Seguridad Social y del Cuerpo de Subinspectores de Empleo y Seguridad Social”. Por tanto, siendo el SPEE, según dispone el artículo 10 de la precitada Ley, un Organismo Autónomo, la competencia originaria para el reconocimiento de la obligación y la ordenación del pago de las obligaciones corresponde al Presidente o Director del Organismo, de acuerdo con el artículo 74.2 de la LGP, por lo que, salvo supuesto de traslación, corresponderá al Director del SPEE la referida competencia. Llegados a este punto es preciso hacer referencia a la Resolución de 1 de junio de 2005, de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal, de delegación de competencias en órganos administrativos del organismo, en cuyo apartado Ocho, se delega en los Directores provinciales, en el ámbito de sus propias circunscripciones territoriales, la competencia para “autorizar y disponer, en consecuencia, aprobando gastos, reconocer las obligaciones y ordenar los pagos, que se deriven del reconocimiento de las prestaciones por desempleo de nivel contributivo y del nivel asistencial, dentro de los límites establecidos en el Título III del texto refundido de la Ley General de la Seguridad social,

aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, en la Ley 45/2002, de 12 de diciembre, disposiciones de desarrollo y demás normas de aplicación” (punto 4.1). Ahora bien, esta delegación se realiza “dentro del límite de los créditos presupuestarios habilitados a las Direcciones Provinciales y centros de gastos dependientes de la misma”, es decir, que si no se produce una distribución de los créditos presupuestarios entre los correspondientes servicios periféricos la referida delegación no surtirá efectos. En consecuencia, en la medida en que no parece haberse producido la citada distribución de los créditos presupuestarios a los que se imputa el gasto derivado del pago de prestaciones por desempleo, la competencia originaria en relación a los actos de ejecución del gasto derivado de las nóminas de prestaciones por desempleo sigue correspondiendo al Director del SPEE. A este respecto, la documentación remitida por la Interventora Delegada Territorial de Salamanca confirma la anterior afirmación. Así, entre dicha documentación se incluye un informe de la Intervención Delegada en el SPEE, de fecha 16 de junio de 2003, sobre un borrador de Instrucciones por las que se establece el procedimiento de pago de las nóminas de desempleo y cotización de los trabajadores eventuales agrarios de la Dirección General del INEM (denominación que tenía el actual organismo SPEE con anterioridad a la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, por lo que, según señala su disposición adicional primera, “todas las referencias que en la legislación vigente se efectúan al INEM, o a sus funciones y unidades deben entenderse realizadas al SPEE”). Según el citado informe, “las nóminas de prestaciones son autorizadas y aprobadas por la Directora General de INEM”. Asimismo, de las notas de la Dirección Provincial del SPEE de Salamanca, de 2 de marzo y 27 de abril de 2007, se desprende que una vez se produce el cierre de la nómina, esto es, una vez autorizada la nómina y por tanto reconocida la obligación, de una parte, se comunican desde los Servicios Centrales a las entidades bancarias las cantidades que deben abonar a los beneficiarios, y de otra, se remiten los listados de nómina a pagar a las Direcciones Provinciales. Ahora bien, en el caso de las prestaciones por desempleo el procedimiento no finaliza con las referidas comunicaciones, habida cuenta que, a pesar de las competencias atribuidas al actual SPEE en la gestión de las prestaciones, el artículo 8 del Real Decreto 1325/1981, de 19 de junio, por el que se transfirieron las funciones y servicios derivados de las prestaciones por desempleo a favor del Instituto Nacional de Empleo, dispone lo siguiente: “No obstante lo dispuesto en el artículo 1º del presente Real Decreto, y en tanto no se disponga lo contrario por el Ministerio de Trabajo, Sanidad y Seguridad Social, el pago de las prestaciones por desempleo se efectuará a través de los circuitos financieros que habilite la Tesorería General de la Seguridad Social. A estos efectos, corresponde al Instituto Nacional de Empleo la autorización del gasto y la ordenación del pago. La Tesorería General de la Seguridad Social y el Instituto Nacional de Empleo mantendrán cuentas de relación contable, comprensivas de todas sus operaciones recíprocas derivadas de la gestión de las prestaciones por desempleo, que se conciliarán mensualmente”. Precepto que hay que completar con el contenido de las Instrucciones Conjuntas de las Direcciones Generales de la Tesorería General de la Seguridad Social (en adelante, TGSS) y del INEM, de fecha 28 de junio de 1984, dictadas con objeto de regular las relaciones entre ambos organismos, relativas al pago de las prestaciones y la recaudación de las cuotas por desempleo y su conciliación contable. En concreto, por lo que a la cuestión ahora analizada se refiere, debe destacarse el contenido de la Instrucción Primera que, tras recoger la previsión contenida en el artículo 8, anteriormente trascrito, por la que se dispone que el pago de las prestaciones de desempleo se efectuará a través de los circuitos financieros habilitados por la Tesorería General de la Seguridad Social y prever, en su apartado 5, la modalidad de pago por recibo, establece en su apartado 6 que “la Tesorería General de la Seguridad Social arbitrará las medidas precisas para que las entidades pagadoras procedan al

pago de las nóminas que les habrá remitido la Dirección Provincial del Instituto Nacional de Empleo”. De lo expuesto hasta el momento se desprende que, si bien las competencias en la gestión de las prestaciones por desempleo están atribuidas al SPEE, los fondos con cargo a los cuales se hará efectivo el pago de las mismas a los beneficiarios son puestos a disposición de las entidades financieras por la TGSS. En consecuencia, la intervención previa de dicho pago corresponderá a la Intervención competente de la TGSS. Según lo señalado, podemos afirmar que en el procedimiento de pago de las nóminas de desempleo corresponde, de una parte, a la Directora General del SPEE la competencia para autorizar las nóminas y ordenar su pago y, de otra, a la TGSS efectuar el libramiento de fondos a las entidades financieras para el pago a los beneficiarios de la prestación. En consecuencia, la competencia para la fiscalización previa de las nóminas de prestaciones por desempleo así como para la intervención previa de las órdenes de pago corresponde al Interventor Delegado del SPEE mientras que la intervención previa del pago corresponderá al Interventor competente de la TGSS. Todo ello sin perjuicio de la remisión a las Direcciones Provinciales del SPEE de los listados de nóminas a pagar, una vez las mismas han sido autorizadas y ordenado su pago. Respecto de dichos listados a las Intervenciones Delegadas Territoriales integradas en las Delegaciones de Economía y Hacienda no les corresponde realizar actuación alguna en el ámbito de la función interventora: En efecto, por una parte, se trata de listados de nóminas recibidos, como se ha señalado, una vez autorizadas las nóminas y ordenado el pago con carácter previo por la Directora General del SPEE, lo que significa que los actos de contenido económico han tenido lugar con anterioridad, incluida la fiscalización e intervención previa por parte de la Intervención Delegada en el SPEE, y, por otra parte, resulta de competencia de la TGSS el libramiento de fondos a favor de las entidades financieras, por lo que el pago se realiza por autoridad cuya competencia orgánica no se corresponde con la de las Intervenciones Delegadas Territoriales. En consecuencia, no se entienden cumplidas las condiciones necesarias para llevar a efecto la función interventora por dicha Intervención Delegada Territorial en el momento en que se remiten los listados. La anterior conclusión se ve confirmada si tenemos en cuenta el contenido de las Instrucciones Conjuntas de las Direcciones Generales de la TGSS y del INEM, anteriormente referenciadas, del cual parece desprenderse que la remisión de los listados de nóminas a las Direcciones Provinciales del SPEE se efectúa a efectos del seguimiento y contabilidad de las prestaciones y cotizaciones por desempleo. Así, el apartado 1 de la Instrucción Cuarta, al regular dicho seguimiento a nivel provincial, dispone: “La Tesorería Territorial y la Dirección Provincial del INEM llevarán a cabo la conciliación contable de los diferentes epígrafes que configuran los ingresos y gastos por desempleo. Dicha conciliación quedará reflejada en el documento “Extracto de cuenta corriente con el Instituto Nacional de Empleo”, (...). El extracto de cuenta y los documentos base que sirvieron para su confección deberán ser firmados por el Director Provincial del Instituto Nacional de Empleo, el Tesorero Territorial y el Interventor de la Tesorería Territorial”. Por lo tanto, los listados de nóminas que se presenten a las Intervenciones Territoriales de las Delegaciones de Economía y Hacienda lo serán, en su caso, a efectos del ejercicio del control financiero que pudieran tener encomendado, pero no a efectos de desarrollar actuaciones en el ámbito de la función interventora.



PUBLICACION BOLETÍN INFORMATIVO DE LA IGAE nº 98 marzo-abril

TITULO

Informe de la IGAE de 12 de febrero de 2008 por el que se contesta consulta planteada por una Intervención Delegada sobre la intervención material del pago de las órdenes de transferencia remitidas en archivos al Banco de España, cuando el soporte informático utilizado no incorpora la firma electrónica reconocida de las personas autorizadas a disponer de los fondos de la cuenta. DESCRIPTORES

INTERVENCIÓN MATERIAL

PAGO

ÓRDENES DE TRANSFERENCIAS

BANCO ESPAÑA

TEXTO Se ha recibido en esta Intervención General, escrito de la Intervención Delegada en el Comisionado para el Mercado de Tabacos, en el que se plantea consulta sobre la intervención material del pago de las órdenes de transferencia remitidas en archivos al Banco de España, cuando el soporte informático utilizado, en el que se contiene el detalle de las transferencias, no incorpora la firma electrónica reconocida de las personas autorizadas a disponer de los fondos de la cuenta. Según el escrito de consulta, el procedimiento de pago se realiza de acuerdo con lo establecido por el Banco de España en sus “Normas de presentación de órdenes de transferencias en archivos” (versión 05, de 26 de enero de 2006, núm. de registro IE 1988.03), resumiendo a continuación la forma en que las mismas se están aplicando en los procedimientos de pago tramitados por el Comisionado para el Mercado de Tabacos, en los siguientes términos: “Se envían al Banco de España las órdenes de ejecución de las relaciones de transferencias en las que sólo figura el importe global, que es el que aparece formalmente autorizado e intervenido, y a las que se añade únicamente el diskette que contiene el detalle de las transferencias. La especificación de las transferencias concretas a efectuar sólo es admitida por el Banco de España en soporte informático en el que ha de figurar una clave de autenticación, pero al que no se incorpora ninguna firma que deje huella electrónica personal y fehaciente de que los datos que contiene son los autorizados e intervenidos”. Teniendo en cuenta los nuevos desarrollos normativos y técnicos en la utilización de medios electrónicos, informáticos y telemáticos por la Administración General del Estado, la Intervención Delegada cuestiona la validez del procedimiento descrito en la medida en que los archivos informáticos que contienen las transferencias individuales ordenadas no incorporan la firma electrónica reconocida de las personas autorizadas, entre las que se debe encontrar la del Interventor competente para efectuar la intervención previa del pago. A fin de resolver la referida cuestión, cabe realizar las siguientes CONSIDERACIONES

I

El problema que subyace en la cuestión planteada consiste en determinar la validez del procedimiento descrito en la intervención previa del pago, en el que la conformidad del Interventor se refleja en un documento que no identifica las órdenes de transferencia individualizadas objeto de control, sino el importe total de la relación, que se contiene en un archivo codificado que se remite al Banco de España en un disquete. En consecuencia, se estima necesario analizar previamente la naturaleza, alcance y forma de ejercicio de la función interventora. En este sentido, conviene recordar que el objeto de la función interventora es, según el artículo 148 de la LGP, “controlar, antes de que sean aprobados, los actos del sector público estatal que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven, y la inversión o aplicación en general de sus fondos públicos, con el fin de asegurar que su gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso”. Centrándonos en el ámbito de los gastos, la función interventora se ejerce sobre las distintas fases del procedimiento de gestión, lo que da lugar a la distinción de las siguientes fases de control, enumeradas en el artículo 150 de la LGP: “a) la fiscalización previa de de los actos que (...) aprueben gastos, adquieran compromisos de gasto, (...); b) la intervención del reconocimiento de las obligaciones y de la comprobación de la inversión; c) la intervención formal de la ordenación del pago; d) la intervención material del pago”. Por tanto, la fiscalización o intervención se realiza con carácter previo a la adopción de cada uno de los actos que aprueben o adquieran compromisos de gasto, reconozcan obligaciones, ordenen pagos o lleven a cabo el pago material, con el fin de verificar su adecuación a las disposiciones aplicables. Para llevar a cabo dicha función, el órgano de control debe recibir el expediente original completo, una vez reunidos todos los justificantes y emitidos los informes preceptivos y cuando esté en disposición de que se dicte acuerdo por quien corresponda, a efectos de poder verificar el cumplimiento de los requisitos necesarios para la adopción del acto, en los términos previstos en los artículos 148 y siguientes de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria y en las disposiciones reglamentarias del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado. Si como consecuencia del examen de los documentos incorporados al expediente, la Intervención considera que el acto objeto de fiscalización o intervención previa se ajusta a la legalidad, hará constar su conformidad mediante diligencia firmada, sin necesidad de motivarla. Si, por el contrario, la Intervención al realizar las actuaciones de verificación se manifiesta en desacuerdo con el contenido de los actos examinados o con el procedimiento seguido para su adopción, deberá formular sus reparos por escrito debidamente motivados. La aplicación de las consideraciones anteriores al caso concreto que se plantea, la intervención previa del pago, permite concluir que la firma del Interventor en los documentos de salida de fondos (órdenes de transferencia o cheques) expresa la conformidad del órgano de control con la ejecución de las órdenes de pago, una vez verificada la identidad del perceptor y la cuantía del pago, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 31 del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre. El ejercicio de la función interventora se realizará en los términos expuestos con independencia del soporte, papel o electrónico, en el que se tramiten y formalicen las actuaciones objeto de control, habida cuenta que, tal y como invoca el Interventor delegado en su escrito de consulta, según el artículo 33 de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, “la gestión electrónica de la actividad administrativa respetará la titularidad y el ejercicio de la competencia por la Administración Pública, órgano o entidad que la tenga atribuida y el cumplimiento de los requisitos formales y materiales establecidos en las normas que regulen la

correspondiente actividad (...)”, exigencias que ya se preveían en el artículo 45 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, RJAP-PAC. A tales efectos, en el ámbito de la función interventora, la modificación del Real Decreto 2188/1995 que se llevó a cabo mediante la aprobación del Real Decreto 686/2005, de 10 de junio, estuvo motivada por la necesidad de adaptar las normas reguladoras de dicha función a los supuestos en los que los procedimientos administrativos objeto de control se tramitasen y/o finalizasen en soporte electrónico. Así, entre otros aspectos, se reguló la formalización del resultado de la fiscalización o intervención previa en documento electrónico mediante la utilización de la firma electrónica reconocida, cuando la propuesta y el acto o resolución objeto de control se formalizasen en documento electrónico (artículo 13 bis, apartado 1, del Real Decreto 2188/1995). Ahora bien, como exigen con carácter general las normas reguladoras de la utilización de medios electrónicos, informáticos y telemáticos en el ámbito de las Administraciones Públicas, esta posibilidad de formalizar el resultado de la fiscalización o intervención previa mediante firma electrónica no altera la naturaleza, el alcance, ni los efectos de dicha función. En consecuencia, por lo que a la cuestión planteada afecta, la intervención material del pago se formalizará mediante firma electrónica reconocida del Interventor cuando el procedimiento de pago (o los pagos) que se tramite en soporte informático permita al órgano de control verificar la identidad del perceptor y la cuantía de cada una de las órdenes de pago que se proponen ejecutar y a las que, en su caso, una vez efectuadas dichas verificaciones, dará su conformidad mediante la citada firma. Ello implica, “a sensu contrario”, que la intervención previa del pago no puede realizarse sobre un importe global referido a un conjunto de transferencias respecto de las cuales no queda constancia individualizada de la identidad del perceptor y de la cuantía correspondiente a cada una de ellas.

II Sentado que el procedimiento descrito en el escrito de consulta no reúne los requisitos necesarios para garantizar que las relaciones de transferencias incluidas en el disquete son las intervenidas previamente por el órgano de control y, habida cuenta que el origen de este procedimiento parece estar en la incorporación de medios electrónicos, informáticos y telemáticos en el procedimiento de pago con el fin de agilizar su tramitación, se estima necesario analizar a continuación la posible aplicación de estos medios a la vista de los desarrollos normativos y técnicos actuales. Desde la perspectiva técnica, se considera oportuno poner en conocimiento del Comisionado para el Mercado de Tabacos que el Sistema de Información Contable (SIC´2), utilizado por dicho organismo, dispone de una funcionalidad que permite: de una parte, emitir órdenes de transferencia, con identificación del perceptor y de la cuantía correspondiente a cada una, a las que se incorporará en su momento la firma electrónica de la autoridad competente del Organismo; y, de otra parte, poner a disposición del Interventor dichas órdenes de transferencia así como formalizar el resultado de la intervención previa mediante firma electrónica del Interventor de forma que el documento firmado electrónicamente deja constancia de los datos por él verificados. Una vez emitidas las órdenes de transferencias y firmadas electrónicamente por los órganos correspondientes, la remisión al Banco de España se canaliza mediante correo electrónico a través de Internet. Para poder hacer uso de esta nueva funcionalidad se deben cumplir los siguientes requisitos: 1. La autoridad competente del Organismo y el Interventor que deban firmar electrónicamente las órdenes de transferencia deberán disponer de acceso al sistema SIC’2, cada uno con el perfil adecuado a las funciones que deba realizar y, en ambos casos, para permitir la firma electrónica de dichas

órdenes. 2. Las personas indicadas en el punto 1 anterior, así como quien efectúe la remisión de las órdenes de transferencia firmadas electrónicamente al Banco de España deben disponer de certificado electrónico reconocido. 3. La remisión del fichero comprimido extraído del sistema SIC’2 con las órdenes de transferencia y las firmas electrónicas de la autoridad competente del Organismo y del Interventor se efectuará mediante correo electrónico a través de Internet siguiendo las instrucciones emitidas al efecto por el Banco de España. Desde la perspectiva de la función interventora, se recuerda que para el caso de que los procedimientos administrativos objeto de control se tramiten y/o terminen en soporte informático, el Real Decreto 686/2005, de 10 de junio, por el que se modifica el Real Decreto 2188/1995, ha regulado distintos sistemas de información y comunicación a través de los cuales se podrá poner el expediente que incluya documentos electrónicos a disposición de la Intervención para su fiscalización o intervención previa, así como, en su caso, formalizar su resultado en documento electrónico. En concreto, el SIC´2 estaría incluido entre los sistemas previstos en el apartado 2, epígrafe a), del artículo 13 bis del Real Decreto, habida cuenta que, como se deduce de las nuevas funcionalidades anteriormente descritas, consiste en una aplicación informática desarrollada específicamente por la Intervención General de la Administración del Estado, en la que el órgano gestor genera y tramita las órdenes de transferencia y al mismo tiempo permite ponerlas a disposición de la Intervención para su intervención previa, así como la formalización de su resultado mediante firma electrónica. Efectuadas las anteriores consideraciones, este Centro directivo concreta su parecer en las siguientes CONCLUSIONES El procedimiento de intervención previa del pago, según el cual la formalización del resultado de las verificaciones efectuadas se recoge únicamente en un documento en el que figura el importe global que parece corresponder al sumatorio de las relaciones de transferencias detalladas en un disquete que se remite al Banco de España “pero al que no se incorpora ninguna firma que deje huella electrónica personal y fehaciente de que los datos que contiene son los autorizados e intervenidos”, no se ajusta a las disposiciones aplicables al ejercicio de la función interventora. Si la finalidad pretendida con el procedimiento establecido ha sido la incorporación de medios electrónicos, informáticos y telemáticos en los procedimientos de pago del Organismo con el fin de agilizar su tramitación, debería analizarse por éste la oportunidad de utilizar la nueva funcionalidad de SIC’2, actualmente implantada en el mismo, que permite la emisión de las órdenes de transferencia por medios electrónicos, incluida su intervención previa y posterior remisión al Banco de España, en los términos anteriormente descritos.



PUBLICACION BOLETÍN INFORMATIVO DE LA IGAE Nº 98 MARZO-ABRIL

TITULO Informe de la IGAE de 14 de febrero de 2008, por el que se contesta a la consulta formulada por el Instituto nacional de estadística, sobre si la Presidenta del INE, contratada con carácter previo en régimen laboral en el ICO, puede percibir el complemento de antigüedad a que se refiere el artículo 26.3 de la LPGE para el 2008.

DESCRIPTORES

PERSONAL LABORAL

ANTIGÜEDAD

ALTOS CARGOS

TEXTO

Se ha recibido en esta Intervención General consulta formulada por el Instituto Nacional de Estadística, sobre si la Presidenta del INE, contratada con carácter previo en régimen laboral en el ICO, puede percibir el complemento de antigüedad a que se refiere el artículo 26.tres, de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el 2008 (en iguales términos las Leyes de Presupuestos anteriores).

A este respecto, se señala que con fecha 29 de mayo de 2007, Dña. XXX, presentó una solicitud en la Secretaría General del INE, referida al reconocimiento de su antigüedad. Su nombramiento como Presidenta del INE se produjo en virtud del Real Decreto 1297/2000, de 30 de Junio, desde su condición de personal laboral fijo del ICO, donde había prestado servicios en el período comprendido entre el 1 de enero de 1998 y el 2 de julio de 2000, pasando a la situación de excedencia forzosa en el ICO desde el 3 de julio de 2000.

Considera la Secretaría General del INE que la justificación del reconocimiento del derecho a la antigüedad tiene su fundamento en la Resolución de la CECIR de 16 de julio de 1990 y en las sucesivas leyes de Presupuestos Generales del Estado (para el 2008, el artículo 26.tres de la Ley 51/2007, de 26 de diciembre). A ello añade que el ICO es un Organismo Público del artículo 43 de la LOFAGE con la modalidad de Entidad Pública Empresarial, forma parte del sector público estatal y por tanto de la AGE. Se reconoce que en el ICO no existe el concepto de antigüedad y que en el resto de las Entidades Públicas Empresariales y Organismos Públicos con régimen singular este problema no se produce, ya que en todos el personal directivo percibe antigüedad, “pero sería una contradicción y una discriminación que no los cobrase y otro alto cargo, en su misma situación, pero procedente por ejemplo del ICEX o de la CNMV o de la CMT sí lo cobrase en referencia al tiempo servido como personal laboral fijo al servicio de estos Organismos”.

Habida cuenta de la naturaleza de la cuestión planteada y dado que incide directamente en el régimen retributivo no sólo del INE, sino también del ICO, esta Intervención General ha estimado conveniente elevar la consulta a la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas. El citado Centro directivo ha manifestado su criterio en informe de fecha 5 de febrero de 2008, en el que se expone que:

“1º. Según datos aportados por el ICO, durante el periodo comprendido entre el 1 de enero de 1998 y el 2 de julio de 2000, prestó servicios en el ICO en calidad de Subdirectora (personal directivo).

En el ICO se puede clasificar su personal en tres colectivos, el personal directivo, el personal técnico y

el personal acogido a convenio colectivo. En lo que se refiere al complemento de antigüedad y, según los datos obrantes en este centro directivo, la evolución en dicho Instituto ha sido la que se relaciona a continuación:

- Personal directivo. Por resolución de la CECIR de 27 de septiembre de 1995 se fijan las retribuciones de dicho colectivo, y en las medias autorizadas se incluyen todos los conceptos retributivos y no se autoriza al margen ningún complemento de antigüedad.

- Personal Técnico. Por Resolución de la CECIR de 31-10-1997 se aprueba para dicho personal un nuevo sistema retributivo que supone la absorción del sistema de trienios previstos en convenio colectivo.

- Personal acogido a convenio colectivo. En el II convenio colectivo del Instituto (2001-2002) se pacta para el personal técnico un nuevo sistema de gestión del desempeño (SGD) que implica, como en el caso anterior, la desaparición del percibo de antigüedad.

En la actualidad, por tanto, únicamente percibe complemento de antigüedad el personal Administrativo y el de Servicios Generales (aunque se pretende eliminar en el convenio colectivo que está en fase de negociación).

Hay un último tema a reseñar y es que en el ICO existía la práctica habitual de hacer contratos como personal laboral fijo a directivos para garantizarles que, en caso de cese, se incorporarían al Instituto como personal técnico en el primer nivel de convenio. No obstante, si el reingreso se produjera en esos términos, ya hemos expuesto que el personal técnico sustituyó el percibo de antigüedad por el SGD.

2º. La vigente Ley de Presupuestos Generales del Estado, Ley 51/2007, de 26 de diciembre, dispone, en su artículo 26.Tres que «Todos los Altos Cargos a que se refiere el número anterior mantendrán la categoría y rango que les corresponda de acuerdo con la normativa vigente, sin perjuicio de que el complemento de productividad que, en su caso, se asigne a los mismos por el titular del Departamento, dentro de los créditos asignados para tal fin, pueda ser diferente de acuerdo con lo previsto en el artículo 28.Uno. E de la presente Ley, y de la percepción, en catorce mensualidades, de la retribución por antigüedad que pudiera corresponderle de acuerdo con la normativa vigente.»

Por lo tanto, la LPGE 2008 lo que viene a hacer es reconocer el derecho de los Altos Cargos a percibir en catorce mensualidades la retribución que en concepto de antigüedad les pudiera corresponder de conformidad con la normativa vigente. Por otro lado, la referencia que efectúa la Ley es taxativa ya que no se refiere, como hace en otros apartados, a la retribución por antigüedad o concepto equivalente.

3º. En definitiva, dado que por resolución de la CECIR de 27 de septiembre de 1995 se fijaron las retribuciones del personal directivo del ICO y que en las medias autorizadas se incluyen todos los conceptos retributivos sin que se autorice al margen ningún complemento de antigüedad, teniendo en cuenta el sistema de fuentes de Derecho Laboral y el carácter taxativo de la vigente Ley de Presupuestos Generales del Estado, no se puede informar favorablemente la solicitud objeto de informe”.

Ala vista del informe de la Dirección General de Costes de Personal y Pensiones Públicas, este Centro Fiscal concluye que la Presidenta del INE no tiene derecho percibir el complemento de antigüedad a que se refiere el artículo 25.tres de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el 2007 (en la actualidad, artículo 26.tres de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el 2008).



PUBLICACION BOLETÍN INFORMATIVO DE LA IGAE Nº 98 MARZO-ABRIL

TITULO

Informe de 25 de febrero de 2008 de la Intervención General de la Administración del Estado, por el que se resuelve discrepancia planteada por el Presidente del Organismo Autónomo Parques Nacionales con el reparo formulado por la Intervención Delegada en dicho Organismo, relativo a la fiscalización de un libramiento de fondos “a justificar” a favor del Cajero Pagador de Servicios Centrales para abonar al Consorcio de Transportes de la Comunidad de Madrid los abonos transportes para el 2008 de 65 trabajadores de Parques Nacionales. DESCRIPTORES

FISCALIZACIÓN PREVIA

PAGOS A JUSTIFICAR

AYUDAS

TEXTO

Ha tenido entrada en esta Intervención General escrito del Presidente del Organismo Autónomo Parques Nacionales, mediante el que, al amparo de lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley General Presupuestaria, se plantea discrepancia con el reparo formulado por la Intervención Delegada en el Organismo, relativo a la fiscalización de un libramiento de fondos “a justificar” a favor del Cajero Pagador de Servicios Centrales para abonar al Consorcio de Transportes de la Comunidad de Madrid los abonos transportes para el 2008 de 65 trabajadores de Parques Nacionales, por importe de 30.936,00 euros.

Del examen de la documentación remitida, se ponen de manifiesto los siguientes ANTECEDENTES La propuesta de gasto de referencia fue remitida para su fiscalización previa a la Intervención Delegada, que, en su nota de devolución de 22 de noviembre de 2007, formula reparo suspensivo señalando lo siguiente: “De la escasa explicación que se une a este expediente se deduce que se propone aprobar un libramiento de fondos “a justificar” a favor del Cajero Pagador de Servicios Centrales para abonar al Consorcio de Transportes de la Comunidad de Madrid el 90% de los abonos transportes para 2008 de 65 trabajadores del Organismo Parques Nacionales.

No es posible la tramitación que se propone por lo siguiente:

Las ayudas al transporte deben considerarse ayudas de acción social, por lo tanto, debe acordarse por la Presidenta del Organismo una convocatoria de estas ayudas, junto con unas bases reguladoras para su concesión, de manera que puedan ser solicitadas por todos los empleados del Organismo que reúnan las condiciones que en ellas se exijan.

La convocatoria de ayudas debe definir, al menos:

Los beneficiarios y requisitos.

La cuantía de la ayuda.

Lugar y plazo de presentación de solicitudes y documentación que deben presentar.

Resolución del procedimiento, plazos, listas de admitidos y excluidos, publicidad.

Régimen de recursos.

Previo a la convocatoria de las ayudas debe acreditarse disponer del crédito adecuado y suficiente para la financiación de esas ayudas.

Una vez resuelta la convocatoria, las ayudas deberán abonarse a cada beneficiario.

Se ha actuado de acuerdo con lo previsto en los artículos 153 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, los artículos 22 y 24 del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Administración del Estado”.

Disconforme con el reparo formulado por la Intervención Delegada, el Presidente del Organismo ha elevado el asunto en discrepancia ante esta Intervención General, mediante escrito en el que se expone que:

“Con fecha 25 de octubre de 2007 el Director del Organismo Autónomo Parques Nacionales, en cumplimiento de los criterios generales establecidos por el Ministerio de Medio Ambiente para el fomento del transporte público (de acuerdo con la Resolución de la Subsecretaría de fecha 15 de febrero de 2007) resolvió, tras el preceptivo informe favorable de la Comisión de Acción Social del Organismo, poner en marcha una propuesta para tramitar y financiar el abono transporte del año 2008 a los funcionarios que así lo solicitasen en la medida que formalmente se comprometiesen a no usar ni su vehículo propio ni ocupar plaza de garaje oficial para acceder al centro de trabajo. A tal fin, y dentro de un plazo establecido en la correspondiente convocatoria, los funcionarios interesados debían cursar solicitud de acuerdo con el modelo correspondiente adjuntando fotografía y fotocopia del Documento Nacional de Identidad. En el curso del plazo previsto, se recibieron un total de 65 solicitudes. Todas ellas fueron aceptadas y se incorporaron al expediente. A resultas de lo anterior, con fecha 15 de noviembre de 2007, por el Servicio de Personal se elaboró la correspondiente propuesta de gasto mediante documento AD y un documento O a justificar. El objeto de esta propuesta era permitir el pago de la factura que el Consorcio de Transportes de Madrid debería emitir contra la entrega de los correspondientes abonos nominativos. Complementariamente se realizó la correspondiente retención de crédito con cargo al capítulo 1 del Presupuesto de Gastos del Organismo (programa 456-C) y el Servicio de Contabilidad certificó la capacidad para emitir documentos a justificar por parte del Organismo. La eventualidad de poder realizar el citado sistema de pago había sido comunicada formalmente, tras la consulta correspondiente, a la Dirección del Organismo por el Consorcio de Transportes. Por otra parte, el procedimiento establecido es el genérico usado en otras instituciones públicas y privadas que utilizan este mecanismo de transporte como argumento para la consolidación de una conciencia ambiental activa y como contribución a un desarrollo sostenible y equilibrado. Con fecha 22 de noviembre de 2007 la Intervención Delegada en el Organismo devuelve el expediente por considerar que no es posible el procedimiento establecido y que, por el contrario, el pago debe realizarse a cada beneficiario, de forma individualizada, y contra recibo de haber realizado aquel previamente el abono correspondiente. En diversas conversaciones posteriores con la Intervención Delegada se le traslada el criterio de que las ayudas planteadas tienen un carácter distinto y no vinculado con la convocatoria general de

ayuda social, que han sido abiertas a todo el personal que ha querido solicitarlo y que pretenden no tanto una ayuda individual sino el impulsar una toma de decisión personal respecto de una conducta sostenible. En consecuencia no se está ante una ayuda social directa sino ante un estímulo general a un cambio de conducta que obviamente, debe ser debidamente facilitado. A la vista de las dudas formuladas por la Intervención Delegada y a sugerencia de ésta al objeto de aclarar la legalidad de actuar en la forma que se pretendía, se formula una consulta al Abogado del Estado sobre si el procedimiento adoptado para propiciar esta labor de fomento en la disminución del uso del vehículo particular es ajustado a derecho. Con fecha 13 de diciembre de 2007 el Servicio Jurídico del Estado responde, en escrito que igualmente se adjunta, señalando la inexistencia de reparos jurídicos en cuanto a la forma de proceder que se plantea. Trasladado este informe a la Intervención Delegada ésta señala su intención de mantener el criterio esbozado en su nota de devolución de 22 de noviembre de 2007 (…). A la vista de todo ello, teniendo en cuenta que el sistema seguido es de uso común en otros ámbitos institucionales tanto públicos como privados, que está construido sobre la base del compromiso establecido con la Comisión de Acción Social de Parques Nacionales, y teniendo en cuenta lo señalado en su informe por el Servicio Jurídico del Estado se considera que existen argumentos suficientes para elevar el presente expediente a la Intervención General de la Administración del Estado para su análisis en discrepancia (…)”. A fin de resolver la discrepancia planteada, esta Intervención General considera necesario realizar las siguientes

CONSIDERACIONES

En primer lugar, hay que señalar que los expedientes que vayan a ser objeto de fiscalización han de enviarse a la Intervención Delegada completos, dado que, en caso contrario, la Intervención podría verse obligada a formular reparos sobre aspectos concretos que se derivan de la falta de especificación de ciertos extremos, por falta de toda la documentación anexa al expediente. Así, el artículo 13 del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la IGAE, establece que para el ejercicio de la función interventora “La Intervención recibirá el expediente original completo una vez reunidos todos los justificantes y emitidos los informes preceptivos y cuando esté en disposición de que se dicte acuerdo por quien corresponda”. Es evidente que este precepto no ha sido tenido en cuenta en el presente supuesto, ya que el reparo de la Intervención Delegada hace referencia a la inexistencia de una convocatoria de la ayuda de acción social y a que se pretende financiar el 90% de los abonos transporte para el 2008; sin embargo, en la documentación remitida a esta Intervención General sí que existe una convocatoria, en la que se propone financiar el 100% de los abonos transporte. En segundo lugar, conviene recordar el sistema de fiscalización aplicable en materia de acción social, que es el de fiscalización e intervención previa de requisitos básicos. Así, el Acuerdo de Consejo de Ministros de 1 de marzo de 2002, por el que se da aplicación a la previsión del artículo 95.3 del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria (en la actualidad, artículo 152.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria) respecto al ejercicio de la función interventora señala en su apartado decimosexto que: “En los expedientes para la concesión de ayudas de acción social al personal, tanto funcionario como laboral, al servicio de la Administración del Estado y sus organismos autónomos, no se efectuará la comprobación de ningún extremo adicional”. Por lo tanto, los extremos de preceptiva comprobación que pueden motivar un reparo son los establecidos con carácter general en el artículo 152.1 de la Ley General Presupuestaria.

Por otra parte, dado que el gasto que se pretende efectuar se propone tramitar con un pago a justificar y que la Intervención Delegada fundamenta su reparo en los artículos 153 de la Ley General Presupuestaria y 22 y 24 del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la IGAE, cabe recordar asimismo que, con independencia de la fiscalización del gasto, la fiscalización del libramiento a justificar se rige por el artículo 22 del Real Decreto 2188/1995 citado, lo cual implicará que, como comprobación adicional a las del gasto, deberá también examinarse la competencia para formular la propuesta de pago a justificar, la adaptación del libramiento a la normativa actualmente reguladora de los pagos a justificar y que el órgano pagador, a cuyo favor se libren las órdenes de pago, ha justificado dentro del plazo correspondiente la inversión de los fondos percibidos con anterioridad. Según el artículo 24 del Real Decreto 2188/1995, el incumplimiento de alguno de los requisitos señalados en el artículo 22, motivará la formulación de reparo por la Intervención. De acuerdo con las anteriores especificaciones, no resulta preciso analizar el reparo formulado por inexistencia de una convocatoria, habida cuenta que ésta existe y se incluye en la documentación aportada a este Centro fiscal. Por otra parte, y también según lo expuesto, en cuanto al contenido de dicha convocatoria, con independencia de que pudiera originar una observación de carácter complementario, de conformidad con el artículo 154.3 de la Ley General Presupuestaria, no procedería formular reparo de carácter suspensivo. Por lo tanto, el problema que nos ocupa se centra en examinar si existe la necesidad o no de que el pago de la ayuda de transporte se realice a cada beneficiario, y, ello en la medida en que el destinatario de dicho pago puede incidir en la admisibilidad o no de un libramiento a justificar, ya que, en otro caso, no parece que este supuesto pudiera reconducirse a uno de los extremos que pueden motivar un reparo suspensivo, conforme a lo antes expuesto, y, por ende, a plantear una discrepancia. A este respecto, si bien la convocatoria de la ayuda es algo escueta, sí que señala que el sistema de instrumentación consiste en la entrega al personal funcionario y laboral del abono transporte, “de acuerdo con las estipulaciones establecidas o que establezca el Consorcio de Transportes de la Comunidad de Madrid para dicho periodo”. Teniendo en cuenta, por un lado, que las ayudas acordadas por la Comisión Paritaria de acción social se deben regir por lo que diga la convocatoria y, por otro lado, que no se observa vulneración alguna del ordenamiento jurídico en la circunstancia de que se pague al Consorcio el importe de los abonos y luego se entreguen éstos a los beneficiarios, no cabe hacer ninguna objeción al procedimiento escogido. Una vez establecido que no hay razón para oponerse al pago directo al Consorcio, resta examinar si ello implica necesariamente que se carezca de la documentación justificativa de la propuesta de pago antes de su emisión y, por lo tanto, que proceda necesariamente la expedición de un libramiento de fondos con el carácter de a justificar. En este sentido, esta Intervención General carece de elementos de juicio al respecto, pero a la vista del documento “Requisitos empresas nuevas abono anual” incorporado al expediente, en el que consta el sello del área comercial del Consorcio de Transportes, parece que dicha entidad exige “pago factura en el momento de entrega de abonos”. Esta Intervención General desconoce el carácter innegociable o no de dicha oferta, pero, en el supuesto de que así fuese, parece que efectivamente procedería la utilización del procedimiento de pagos a justificar. A la vista de las consideraciones efectuadas, esta Intervención General llega a la siguiente

CONCLUSIÓN En base a lo expuesto, esta Intervención General entiende que nada hay que objetar a la previsión de pago al Consorcio contenida en la convocatoria. En consecuencia, deberá remitirse el expediente a la Intervención Delegada para que realice su fiscalización previa, de acuerdo con lo expuesto en el presente escrito, aportándole el expediente original y completo. Lo que, con devolución del expediente, se comunica para su conocimiento y efectos. FECHA-EMISION 1-7-2008


TITULO

informe sobre la consulta planteada por el alcalde-presidente del excelentísimo ayuntamiento de ........., en relación con un convenio de aplazamiento de deudas derivadas de un contrato de prestación de servicios con una empresa. DESCRIPTORES ADMINISTRACIÓN LOCAL APLAZAMIENTO FRACCIONAMIENTO OBLIGACIONES INFORME SOBRE LA CONSULTA PLANTEADA POR EL ALCALDEPRESIDENTE DEL EXCELENTíSIMO AYUNTAMIENTO DE L'OLLERIA, EN RELACIÓN CON UN CONVENIO DE APLAZAMIENTO DE DEUDAS DERIVADAS DE UN CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS CON UNA EMPRESA. En su consulta plantea varias cuestiones en relación con la suscripción por el Ayuntamiento y una empresa de servicios de un acuerdo de aplazamiento y fraccionamiento de unas deudas pendientes de pago por parte del Ayuntamiento. En concreto, se pide parecer sobre la consideración o no de dicho convenio de aplazamiento y fraccionamiento como una operación de crédito, sobre el tratamiento contable de dichas deudas a la vista del citado convenio y, por ilustrísimo, sobre el efecto que dichas deudas aplazadas tienen en el cálculo del remanente de tesorería de la entidad local. Tal y como se detalla en la consulta, las deudas objeto del convenio de aplazamiento y fraccionamiento proceden de un contrato para la prestación del servicio de recogida de residuos sólidos urbanos, limpieza viaria y limpieza de edificios e instalaciones municipales y las mismas se encuentran adecuadamente reconocidas en la contabilidad de la entidad y fueron registradas a su vencimiento y debidamente imputadas a los presupuestos de gastos correspondientes, durante los años 1998 a 2002. El Real Decreto Legislativo 212004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (en adelante, TRLHL), regula en el capítulo VI1 de su Título 1 las .Operaciones de crédito),, tanto a corto como a largo plazo, y el convenio suscrito, dadas sus características (objeto, plazo y sujeto prestamista), no parece encajar en ninguna de las modalidades de endeudamiento previstas para las entidades locales en dicha regulación.

Dado que el pronunciamiento sobre si dicho convenio supone o no una <<operación de crédito>> no es una competencia atribuida a la Intervención General de la Administración del Estado, le instamos a que se dirija al órgano competente, autonómico o estatal, en materia de tutela financiera. Con independencia de que el convenio suscrito tenga o no la consideraci6n de «operación de crédito. a los efectos previstos en el TRLHL, y desde el punto de vista contable, a las otras dos cuestiones planteadas en su consulta (el tratamiento contable de las obligaciones reconocidas y la incidencia del convenio en el cálculo del remanente de tesorería) les es de aplicación el criterio manifestado por esta Intervención General en la Consulta 411 998, publicada en el Boletín Informativo de la IGAE nQ 40, de Junio-Agosto de 1998, y cuyo texto se adjunta al presente informe. La consulta 411998 daba respuesta a dudas planteadas acerca del tratamiento contable de convenios de aplazamiento y fraccionamiento de obligaciones de pago reconocidas. De forma resumida, en la misma se apuntaba que los convenios de aplazamiento y fraccionamiento suponían un instrumento para el diferimiento del pago de las obligaciones reconocidas pero no allegaban nuevos recursos a la entidad, por lo cual se consideraba que las obligaciones reconocidas en la cuenta 401 "Acreedores por obligaciones reconocidas. Presupuestos cerrados" debían seguir registradas en dicha cuenta. Cuando se consideren significativos los importes de las obligaciones aplazadas se informará en la Memoria de las particularidades del convenio y de la incidencia en el pasivo de la entidad. Por lo que se refiere al efecto del convenio en el cálculo del remanente de tesorería, la consulta citada (411 998) recuerda que la mera suscripción del mismo no supone una mejoría de la situación financiera de la entidad local, y que dicha mejoría será efectiva, año a año, cuando se produzcan superávit presupuestarios de, al menos, el importe de las obligaciones aplazadas con vencimiento en el ejercicio; en consecuencia, las obligaciones aplazadas deben minorar el remanente de tesorería, al igual que el resto de deudas representadas en la cuenta 401. Madrid, 1 de julio de 2008.

CONSULTA No 4/ 1998 F'ORMULADA POR EL AYUNTAMIENTO DE "..........", EN RELACIÓN CON EL TRATAMIENTO CONTABLE DE LOS CONVENIOS DE APLAZAMIENTO Y FRACCIONAMIENTO DE OBLIGACIONES RECONOCIDAS CONSULTA ANTECEDENTES Los Ayuntamientos en general tienden a firmar convenios de aplazamiento y fraccionamiento con sus acreedores, como podría ser la Seguridad Social, que suponen el establecimiento de calendarios de pago que vencen en ejercicios posteriores al corriente y que podrían originar cambios en cálculo del Remanente de Tesorería. CONSIDERACIONES El art. 157 de la Ley Reguladora de Haciendas Locales establece que: "Con cargo a los créditos del estado de gastos de cada presupuesto sólo podrán contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones, obras, servicios y demás prestaciones o gastos en general que se realicen en el año natural del propio ejercicio presupuestario". El art. 58 del RD 500/90 dice: "El reconocimiento y liquidación de la obligación es el acto mediante el cual se declara la existencia de un crédito exigible contra la entidad derivado de un gasto autorizado y comprometido." Como continuación de lo anterior el art. 144 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales hace coincidir el ejercicio presupuestario con el aíío natural y a él se imputarán las obligaciones reconocidas en el mismo. La adquisición de compromisos de gastos que hayan de extenderse a ejercicios posteriores a aquel en que se autoricen, viene regulada por el art. 155 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, wn la limitación a cuatro ejercicios, salvo el arrendamiento de bienes inrnuebles y las cargas financieras de las Deudas de la Entidad y de sus Organismos Autónomos. Para el resto de casos regulados en el citado artículo se prevé la ampliación de dicho plazo, para casos excepcionales, cuando así lo apruebe el Pleno de la Corporación.

CONCLUSIONES ¿Cuál es el tratamiento contable que debe darse a las deudas aplazadas o fraccionadas, cuando de dichos aplazamientos o fraccionamientos se deduzcan una serie de compromisos que alcancen ejercicios posteriores al ejercicio corriente?. Mas concretamente, en aquellos casos en que las obligaciones se encuentran debidamente contabilizadas y pendientes de pagos en ejercicios ya cerrados. Si mantenemos el principio del devengo nos encontramos ante un convenio de pago, sin efectos en el remanente de tesorería, pero si entendemos que dichas deudas han sido sustituidas por nuevas obligaciones que serán reclamadas a cada uno de sus vencimientos, y por tanto reconocidas en el presupuesto corriente en que venzan, ¿debemos proceder a la anulación de las obligaciones ya debidamente reconocidas y contabilizar en ejercicios posteriores a aquellos en que se reconocieron, los vencimientos de pago como nuevas obligaciones reconocidas en los respectivos presupuestos?. En la consulta formulada se plantean, básicamente, las dos cuestiones siguientes en relación con las obligaciones pendientes de pago de presupuestos cerrados que hayan sido objeto de aplazamiento o fraccionamiento a ejercicios posteriores: - La procedencia de la anulación de dichas obligaciones para su posterior imputación presupuestaria en los ejercicios de los correspondientes vencimientos. - La incidencia que el aplazamiento o fraccionamiento de obligaciones produce en el remanente de tesorería. Respecto a la primera de las cuestiones, hay que partir de que el Presupuesto de gastos de las Entidades locales es un presupuesto de obligaciones de pago y a él deben imputarse las reconocidas durante el correspondiente ejercicio presupuestario. Dichas obligaciones son exigibles de manera inmediata y se extinguen, de ordinario, mediante el pago a los respectivos acreedores en un plazo no superior al necesario para el cumplimiento de las formalidades administrativas precisas. Por tanto, el Presupuesto de gastos recoge obligaciones con vencimiento a corto plazo. La fornalización del Convenio de aplazamiento o fraccionamiento a que se refiere la consulta supone el diferimiento a largo plazo del pago de obligaciones presupuestarias ya vencidas. La prohibición del pago aplazado del precio de los contratos, contenida en la actualidad, en el articulo 14.3 de la Ley 1311995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, que rige plenamente en la Administración local al no existir excepción al respecto en norma con rango de ley, determinó que la Instrucción de Contabilidad para la Administración Local (ICAL), únicamente contemplara como deudas a largo plazo las surgidas como consecuencia de la concertación de operaciones de crédito y de la recepción de fianzas y depósitos. Si bien, el Convenio suscrito supone el diferimiento a largo plazo del pago de obligaciones, no supone la obtención de nuevos recursos para hacer frente a las mismas siendo, precisamente, esta ausencia de financiación adicional de que adolece el Convenio la que impide su consideración como operación de crédito a largo plazo. Así, mientras en virtud de una operación de crédito surgen, para la entidad, deudas a largo plazo como consecuencia de la obtención de un capital destinado a financiar, con carácter general, obligaciones por reconocer y, con carácter excepcional, obligaciones ya vencidas incluidas en el remanente de tesorería de signo negativo, las deudas a largo plazo que surgen como consecuencia del Convenio, no tienen su origen en la obtención previa de un capital, sino en un pacto con el acreedor en virtud del cual obligaciones debidas ven modificado uno de sus elementos: el vencimiento. Por ello, a pesar de que las obligaciones aplazadas o fraccionadas experimentan un diferimiento de manera sobrevenida, pasando, en todo o en parte, a tener vencimiento a largo plazo, no resulta aplicable el tratamiento contable propuesto en la consulta, al no tratarse de deudas por operaciones de crédito ni de fianzas o depósitos recibidos, debiendo permanecer registradas las obligaciones aplazadas en la cuenta o cuentas representativas de acreedores de presupuestos cerrados ' . Esta no reclasificación de las deudas aplazadas o fraccionadas exigiría, cuando la importancia del Convenio lo aconsejara, completar la información ofrecida por el Balance de Situación mediante las oportunas' explicaciones en el Anexo al mismo. Por lo que se refiere a la segunda cuestión planteada en la consulta, es decir, el efecto del aplazamiento o fraccionamiento de obligaciones sobre el remanente de tesorería, hay que poner de manifiesto que como consecuencia de lo expuesto en los párrafos precedentes, la suscripción del correspondiente Convenio no produce alteración del remanente de tesorería, dado que la regla 351 ICAL incluye como componente negativo de esta magnitud el importe de las obligaciones de presupuestos cerrados pendientes de pago a 31 de diciembre (suma del saldo de las cuentas 401 y 41 1). Esta no alteración del remanente de tesorería es congruente con las consecuencias que la legislación vigente atribuye a dicha magnitud en función de su signo positivo o negativo, al permitir incrementar el gasto presupuestario, en el primer caso, y obligar a financiar el déficit obtenido, en el segundo. La suscripción del Convenio con la entidad acreedora supone el reconocimiento formal de una situación de hecho de impago de deudas, que explicita la voluntad de la Corporación de resolver dicha situación en un horizonte temporal determinado. Desde esta perspectiva, el Convenio debe considerarse, únicamente, como un instrumento de planificación financiera de la entidad que persigue recuperar la "normalidad" en el pago de sus obligaciones. La mejoría de la situación financiera de la entidad realmente será efectiva, no cuando se suscriba el Convenio, sino cuando, además de atenderse las obligaciones aplazadas en sus nuevos vencimientos, los correspondientes presupuestos generen recursos suficientes para atender las obligaciones presupuestarias del propio ejercicio (incluidos, en su caso, los intereses por aplazamiento) y las obligaciones aplazadas con vencimiento en el mismo, es decir, cuando se liquiden con superávit presupuestario suficiente para cubrir las obligaciones aplazadas. 1 Recuérdese que cuando, en uso de la facultad que expresamente tienen reconocida las Entidades locales, éstas conceden aplazamientos o fraccionamientos de sus derechos de cobro no procede la reclasificación de estos atendiendo a sus nuevos vencimientos, si bien, debe efectuarse un control y seguimiento de los mismos (Regla 18 1 ICAL). Por tanto, lo que en última instancia puede mejorar el remanente de tesorería no es la formalización del Convenio sino la adopción de medidas que, bien por la vertiente del gasto o por la del ingreso, permitan la aprobación de los presupuestos

vigentes durante el Convenio con un superávit inicial igual al importe de las citadas obligaciones, como reflejo presupuestario del resultado positivo que se pretende obtener en la liquidación de los correspondientes presupuestos. En consecuencia, la mejoría del remanente de tesorería se pondrá de manifiesto durante la vigencia del Convenio, en la medida que durante dicho periodo se acumulen superávit presupuestarios de, al menos, el importe de las obligaciones aplazadas. De acuerdo con las consideraciones efectuadas, esta Intervención General concreta su criterio en las siguientes CONCLUSIONES 1ª. Las obligaciones de pago de presupuestos cerrados aplazadas o fraccionadas continuarán figurando en el Balance en las mismas cuentas en que se hallaren registradas. 2º.No obstante, cuando se considere significativo, en el Anexo al Balance deberá informarse sobre el Convenio suscrito y su incidencia en la configuración del Pasivo de la entidad. 3". El remanente de tesorería del Ayuntamiento no se verá alterado como consecuencia de la formalización de un Convenio de aplazamiento o fraccionamiento del pago de obligaciones de presupuestos cerrados a ejercicios posteriores. 4". El remanente de tesorería podrá mejorar durante la vigencia del Convenio sólo y en la medida que durante dicho periodo se acumulen superávit presupuestarios de, al menos, el importe de las obligaciones aplazadas. (27 de julio de 1998)



TITULO

informe sobre la consulta planteada por el director del área de Economía, Hacienda y Personal de la diputación de ......., en relación con el tratamiento presupuestario y contable de las devoluciones de ingresos. DESCRIPTORES ADMINISTRACIÓN LOCAL CONTABILIDAD INGRESOS DEVOLUCIÓN INFORME SOBRE LA CONSULTA PLANTEADA POR EL DIRECTOR DEL ÁREA DE ECONOMÍA, HACIENDA Y PERSONAL DE LA DIPUTACIÓN DE GRANADA, EN RELACIÓN CON EL TRATAMIENTO PRESUPUESTARIO Y CONTABLE DE LAS DEVOLUCIONES DE INGRESOS. Ante la diferencia de criterio mantenida por la Intervención y por el Servicio de Gestión Presupuestaria y Contable de la Diputación en relación con la contabilización del reintegro de subvenciones finalistas recibidas por la entidad, se solicita a esta Intervención General aclaración acerca del tratamiento presupuestario y contable de las devoluciones de ingresos en general y de las devoluciones por reintegro de subvenciones recibidas en particular. En relación con el tratamiento presupuestario, el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (en adelante, TRLHL), dispone en su artículo 165.3 que: "Los derechos liquidados y las obligaciones reconocidas se aplicarán a los presupuestos por su importe íntegro, quedando prohibido atender obligaciones mediante minoración de los derechos a liquidar o ya ingresados, salvo que la ley lo autorice de modo expreso. Se exceptúan de lo anterior las devoluciones de ingresos que se declaren indebidos por tribunal o autoridad competentes:

Este precepto sienta el criterio general de que las obligaciones de pago derivadas de devoluciones de ingresos declarados indebidos por tribunal o autoridad competente no se aplican al presupuesto de gastos sino al de ingresos, minorando los derechos a liquidar o ya ingresados. En el caso particular de devoluciones de ingresos por reintegro de subvenciones percibidas, la declaración de que los ingresos han devenido "indebidos1' procede de la entidad concedente cuando, ante el incumplimiento de las condiciones establecidas, exige a la beneficiaria el reintegro de los importes indebidamente percibidos. En los tres supuestos de reintegro de subvenciones a que se refiere su consulta (inversión parcial de la subvención, no realización del gasto subvencionado y no justificación de la subvención o justificación fuera de plazo) el ingreso se estima indebido por el ente concedente que reclama la devolución de las cantidades indebidamente percibidas, debiendo proceder la entidad beneficiaria al reintegro correspondiente previo reconocimiento de la obligación de pago a través del oportuno acuerdo de devolución de ingresos. En definitiva, el incumplimiento de las obligaciones, tanto materiales como formales, asumidas por la entidad beneficiaria debe producir, cuando sea requerida por la entidad subvencionante, la anulación de los derechos indebidamente cobrados en concepto de subvención a través del oportuno acuerdo de devolución de ingresos, con independencia de la causa concreta que motive el reintegro, del momento en que se produzca la devolución y de que el gasto con financiación afectada se haya ejecutado o no en su integridad l . En consecuencia, las devoluciones de ingresos indebidos en general y los reintegros por cualquier motivo de subvenciones percibidas por la entidad, en particular, se registrarán tal y como se establece en el Plan General de Contabilidad Publica adaptado a la Administración local anexo a la Instrucción del modelo normal de contabilidad local, aprobada por Orden EHA,4041/2004, de 23 de noviembre, con imputación al presupuesto de ingresos del año en que se efectúe la devolución o reintegro. Madrid, 1 de julio de 2008.


ORGANO-EMISOR JUNTA CONSULTIVA DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA

TITULO

DICTAMEN 43/2008 de la JUNTA CONSULTIVA DE CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA, de 28-7-2008, sobre regulación de modificaciones de contratos y obligaciones que la Ley de Contratos del Sector Público en su artículo 76 impone a los órganos de contratación de calcular el valor estimado de los contratos. DESCRIPTORES

CONTRATACIÓN

TEXTO Dic. 43/08

PRESIDENTA Da. Ma Mercedes.Díez Sánchez

VOCALES Da Vanesa Aventin Fontana D. José Luis Viada Rubio

Da Mónica Rino García Camacho D. Juan Lazcano Acedo D. Antonio Nieto Cívicos D. Pedro Fernández Alén

SECRETARIO D. Juan J. Pardo García Valdecasas

En Madrid, a 28 de jul io de 2008 se reúne la Sección de Economía y Hacienda de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, bajo la Presidencia de Da.

Ma Mercedes Díez Sánchez y con la asistencia de los Sres. Vocales que al margen se relacionan para estudiar:

"Consulta sobre regulación de modificaciones de contratos y obligación que la Ley de Contratos del Sector Público en su artículo 76 impone a los órganos de contratación de calcular

- el valor estimado de los contratos", adoptándose por unanimidad el siguiente

DICTAMEN

ANTECEDENTES.

Por el Interventor General de la Administración del Estado se formula la siguiente consulta a la Junta Consultiva de Contratación Administrativa:

"La Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, configura el nuevo marco

jurídico de la contratación pública, introduciendo importantes modificaciones respecto a las previsiones del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, algunas de las cuales suscitan dudas acerca de su alcance e interpretación. Habida cuenta de la relevancia que dichas cuestiones tienen a efectos del ejercicio de las funciones encomendadas a esta Intervención General, se estima oportuno someterlas a la consideración de esa Junta Consultiva de Contratación Administrativa. I) El primer bloque de cuestiones se refiere a la regulación de las modificaciones de los contratos

contenida en el artículo 202 de la Ley de Contratos del Sector Público. En relación con este artículo, esta Intervención General solicita el parecer de esa Junta Consultiva de Contratación Administrativa sobre los siguientes aspectos:

PRIMERO: El artículo 202, en su apartado 1, admite únicamente que se puedan introducir modificaciones por razones de interés público y para atender a causas imprevistas, justificadas debidamente en el expediente, que no afecten a las condiciones esenciales del contrato.

Por otra parte, este apartado 1 precisa en su segundo párrafo lo siguiente: "No tendrán la consideración de modificaciones del contrato las ampliaciones de su objeto que no puedan integrarse en el proyecto inicial mediante una corrección del mismo o que consistan en la realización de una prestación susceptible de utilización o aprovechamiento independiente o dirigida a satisfacer finalidades nuevas no contempladas en la documentación preparatoria del contrato, que deberán ser contratadas de forma separada, pudiendo aplicarse, en su caso, el régimen previsto para la contratación de prestaciones complementarias si concurren las circunstancias previstas en los artículos 155. b) y 158.b)."

En relación con el concepto "condiciones esenciales del contrato" al que se refiere el artículo 202, esta Intervención General conoce lo que al respecto ha manifestado el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, entre otras, en la sentencia recaída en el Asunto C-496/99 P, así como la Comisión Europea en su comunicación interpretativa de fecha 5 de febrero de 2008, en el sentido de entender como esencial aquellas estipulaciones que de haber figurado en el anuncio de licitación o en los pliegos, hubieran permitido presentar a los licitadores una oferta sustancialmente diferente, enumerándose como esenciales, en el Asunto C-496/99 P, "la relativa a las modalidades de pago de los productos que han de suministrarse" y, en la comunicación de la Comisión antes citada, "el objeto de los trabajos o de los servicios a prestar por el adjudicatario o el canon impuesto a los usuarios del servicio prestado por el adjudicatario". Sin embargo, y con independencia de los ejemplos concretos enumerados, el concepto de "condición esencial", tal y como se ha definido, sigue siendo un concepto jurídico indeterminado, por lo que se solicita de dicha Junta Consultiva algunas pautas o parámetros que permitan subsumir en dicho concepto los casos concretos de modificaciones del contrato.

SEGUNDO: Criterios delimitadores de lo que haya de entenderse por "corrección de un proyecto inicial" y por un "nuevo proyecto", conceptos éstos también referidos en el artículo 202.1.

TERCERO: La comunicación interpretativa de la Comisión de 5 de febrero de 2008 señala que "Toda modificación de los términos esenciales de un contrato que no esté prevista en los pliegos exige un nuevo procedimiento de licitación (...)". Asimismo, el Tribunal de Justicia Europeo, en la sentencia arriba señalada, estableció en el punto 118 que "si la entidad adjudicadora desea que, por determinadas razones, puedan modificarse las condiciones de la licitación tras haber seleccionado al adjudicatario, está obligada a prever expresamente esta posibilidad de adaptación, así como sus modalidades de aplicación en el anuncio de licitación elaborado por ella y que establece el marco en el que debe desarrollarse el procedimiento, de forma que todas las empresas interesadas en participar en la licitación tengan conocimiento de ello desde el principio y se hallen así en condiciones de igualdad en el momento de formular su oferta". De lo anterior podría desprenderse que todas aquellas modificaciones de las condiciones de un contrato (tanto si se consideran esenciales como no) cuya posibilidad esté prevista en el anuncio de licitación serían lícitas y posibles, por cuanto, al ser conocida por todos los licitadores la posibilidad de que se produzcan, se respeta el principio de igualdad de trato y no discriminación que ha de presidir la contratación pública; por contra, cuando las modificaciones no estuviesen previstas en los pliegos, solo serían lícitas y posibles en tanto no afecten a las condiciones esenciales del contrato.

La LCSP parece incorporar la anterior doctrina: así, el apartado primero del artículo 202 se referiría a aquellas modificaciones debidas a causas no previstas en los pliegos y que, por tanto, el órgano de contratación solo podrá introducir si, entre otros requisitos, no afectan a condiciones esenciales del contrato. Por su parte, el apartado segundo del citado artículo, se estaría refiriendo a aquellas modificaciones que el órgano de contratación puede introducir en un contrato durante su ejecución por estar previstas en los pliegos que sirvieron de base a la licitación.

Sin embargo, surge la duda de si dicha interpretación resulta correcta, por cuanto el apartado segundo del artículo 202 dispone "La posibilidad de que el contrato sea modificado y las condiciones en que podrá producirse la modificación de acuerdo con el apartado anterior deberán recogerse en los pliegos y en el documento contractual, apartado cuyo primer párrafo se refiere expresamente, entre otros requisitos, a que el órgano de contratación solo podrá introducir modificaciones en los contratos por "causas imprevistas" y cuando no afecten a "condiciones esenciales del contrato".

En definitiva, se solicita el parecer de esa Junta acerca de si los requisitos exigidos en los apartados primero y segundo del artículo 202 en relación con las modificaciones de los contratos tienen carácter acumulativo o alternativo y, en este segundo supuesto, cómo ha de interpretarse la expresión "de acuerdo con el apartado anterior".

Por otro lado, y teniendo en cuenta la doctrina de la jurisprudencia comunitaria arriba señalada, se solicita el parecer de la Junta sobre si, para dar cumplimiento al artículo 202.2 de la LCSP, basta con que los Pliegos hagan una referencia genérica a la posibilidad de modificar un contrato o, por el contrario, los supuestos en los que podrá modificarse un contrato así como los elementos que podrán ser modificados han de estar establecidos en dichos Pliegos de manera clara e inequívoca.

CUARTO: En relación con los modificados de contratos de obra y teniendo en cuenta la regulación señalada, esta Intervención General advierte lo que parece una contradicción con el artículo 216.2 de la Ley de Contratos del Sector Público, que trata las modificaciones de las obras con precio cerrado. Este apartado señala que "el sistema de retribución a tanto alzado podrá, en su caso, configurarse como de precio cerrado, con el efecto de que el precio ofertado por el adjudicatario se mantendrá invariable no siendo abonables las modificaciones que sean necesarias para corregir deficiencias u omisiones del proyecto sometidas a licitación. Esta disposición no obsta al contratista a ser indemnizado por las modificaciones del contrato que se acuerden conforme a lo previsto en el artículo 217 con el fin de atender nuevas necesidades o de incorporar nuevas funcionalidades a la obra."

El artículo 217 de la Ley, sobre modificación del contrato de obras, se remite a su vez al artículo 202. Por tanto, y dado que este último precepto prohíbe que las modificaciones se deban a nuevas necesidades o pretendan satisfacer finalidades nuevas, se solicita el parecer de la Junta acerca de la aplicación del artículo 216.2.

II) El segundo bloque de cuestiones surge como consecuencia de la obligación que la Ley de Contratos del Sector Público en su artículo 76 impone a los órganos de contratación de calcular el valor estimado de los contratos. La trascendencia del valor estimado es considerable, puesto que determina, entre otros temas, la necesidad de autorización del Consejo de Ministros (artículo 292), la consideración de un contrato como sujeto a regulación armonizada o no (artículo 13), la procedencia de la utilización del procedimiento negociado, la necesidad de publicar el anuncio de licitación en el caso de ciertos contratos a adjudicar por el procedimiento negociado (artículo 161), etc.

Los preceptos mencionados en el apartado anterior resultan perfectamente claros en cuanto a que el importe delimitador de la obligación es el correspondiente al valor estimado del contrato. Sin embargo, otros preceptos adolecen de una cierta imprecisión, ya que no resulta claro si al utilizar los términos "cuantía", "precio" o "importe" el concepto al que se refiere es al de valor estimado u otro, como presupuesto base de licitación, importe de adjudicación.... En particular, sin ánimo de ser exhaustivos, pueden citarse los

siguientes:

• • Artículo 29.1: Dentro de los tres meses siguientes a la formalización del contrato deberá remitirse al Tribunal de Cuentas u órgano externo de fiscalización de la Comunidad Autónoma una copia certificada del documento en el que se hubiere formalizado aquél, siempre que la cuantía del contrato exceda de 600.000, 450.000 o 150.000 euros, según los casos.

• Artículo 54.1: para contratar con las Administraciones Públi cas la ejecución de contratos de obras de importe igual o superior a 350.000 euros, o de contratos de servicios por presupuesto igual o superior a 120.000 euros, será requisito indispensable que el empresario se encuentre debidamente clasificado.

• Artículo 56.1: la expresión de la cuantía (a efectos de las categorías de clasificación) se efectuará por referencia al valor íntegro del contrato, cuando la duración de éste sea igual o inferior a un año, y por referencia al valor medio anual del mismo, cuando se trate de contratos de duración superior.

• Artículo 91.5: cuando el importe del contrato sea inferior a 1.000.000 euros, si se trata de contratos de obras, o a 100.000 euros, en el caso de otros contratos, el plazo de devolución de la garantía en caso de que la recepción formal y la liquidación no hubiesen tenido lugar por causas no imputables al contratista se reducirá a seis meses desde la terminación del contrato.

• Artículo 107.2: para los proyectos de obras de primer establecimiento, reforma o gran reparación inferiores a 350.000 euros se podrá simplificar, refundir o incluso suprimir, alguno o algunos de los documentos que integran el proyecto.

• Artículo 109: cuando la cuantía del contrato de obras sea igual o superior a 350.000 euros, los órganos de contratación deberán solicitar un informe de las correspondientes oficinas o unidades de supervisión.

• Artículo 121.2: en contratos distintos a los mencionados en el apartado anterior de cuantía superior a 50.00 euros, los poderes adjudicadores que no tengan el carácter de Administraciones Públicas deberán elaborar un pliego.

• Artículo 122.3: se consideran menores los contratos de importe inferior a 50.000 euros, cuando se trate de contratos de obras, o a 18.000 euros, cuando se trate de otros contratos.

• Artículo 138: cuando la cuantía del contrato sea igual o superior a 100.000 euros la adjudicación definitiva deberá publicarse en el Boletín Oficial del Estado o en los respectivos Diarios o Boletines Oficiales.

• Artículo 175 c): en la adjudicación de contratos no sujetos a regulación armonizada se entenderán cumplidas las exigencias derivadas del principio de publicidad con la inserción de la información relativa a la licitación de los contratos cuyo importe supere los 50.000 euros en el perfil del contratante de la entidad.

• Artículo 195: será preceptivo el informe del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma en los casos de modificaciones del contrato, cuando la cuantía de las mismas, aislada o conjuntamente, sea superior a un 20% del precio primitivo del contrato, y éste sea igual o superior a 6.000.000 euros.

• Artículo 207.6: En el supuesto de demora a que se refiere la letra e) del artículo anterior, si las penalidades a que diere lugar la demora en el cumplimiento del plazo alcanzasen un múltiplo del 5% del importe del contrato, se estará a lo dispuesto en el artículo 196.4.

• Artículos. 220 e), 275 c) y 284 c): será causa de resolución la modificación del contrato, aunque fuera sucesiva, que implique, aislada o conjuntamente, alteraciones del precio del contrato, en cuantía superior, en más o en menos, al 20% del precio primitivo del contrato, con exclusión del IVA.

• Artículo 221: se considerará alteración sustancial del proyecto inicial la sustitución de unidades que afecten, al menos, al 30 por ciento del precio primitivo del contrato, con exclusión del Impuesto sobre el Valor Añadido.

• Disposición transitoria tercera: hasta el momento en que los titulares de los departamentos ministeriales

fijen la cuantía para la autorización establecida en el artículo 292.5 será de aplicación la cantidad de 900.000 euros.

En relación con dichos preceptos se solicita el parecer de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa acerca del alcance de los términos precio, cuantía, importe... a que se refieren los citados preceptos.

Por otra parte, a la vista del concepto de valor estimado que se establece en el artículo 76 de la Ley de Contratos del Sector Público, parece que la diferencia entre el mismo y el presupuesto base de licitación radica en que aquél no incluye la partida del Impuesto del Valor Añadido, pero sí el valor de las posibles prórrogas que, en relación con cada contrato, se prevean, determinadas primas o pagos a candidatos y licitadores, así como otros conceptos que para cada tipo de contrato se especifican en el ya citado artículo 76. Sin embargo, hay determinados conceptos que, al no estar referidos expresamente en dicho artículo, suscitan dudas en cuanto a su inclusión, o no, en el cálculo del valor estimado, cuestión ésta sobre la que también se solicita el parecer de esa Junta Consultiva.

El primero de dichos conceptos es el importe estimado de la revisión de precios. Respecto a éste, en caso de que la Junta Consultiva estimase que el importe de la revisión de precios debe tomarse en cuenta en el cálculo del valor estimado, debería indicarse, asimismo, qué mecanismo ha de utilizarse para calcular el valor de la revisión de precios -en concreto, si debe referirse a todo el periodo que dure el contrato, incluidas las prórrogas- y, en el supuesto de que se utilice una fórmula de revisión de precios referida a algún índice, cuál es el valor de este índice que debe tenerse en cuenta.

El segundo de los conceptos es, para el contrato de obras, el posible adicional de obra que, de acuerdo con el artículo 217 de la LCSP, puede llegar hasta el 10% del precio primitivo del contrato.

Finalmente, y puesto que no se indica expresamente en la nueva Ley, se considera oportuno que se indique, en qué documento de los que integran el expediente administrativo debe el órgano de contratación establecer cuál es el valor estimado del contrato cuya contratación se pretende.

III) En relación con la mesa de contratación en los procedimientos negociados, de conformidad con el artículo 295.1 primer inciso de la Ley de Contratos del Sector Público, será obligatoria su constitución únicamente cuando se trate de los procedimientos negociados con publicidad a que se refiere el artículo 161.1 de la Ley. Sin embargo, el propio artículo 295.1, en su inciso final, dispone que, en los procedimientos negociados en que no sea necesario publicar anuncios de licitación, la constitución de la mesa será potestativa. A sensu contrario, cuando sea necesario publicar el anuncio de licitación, (que será en los supuestos previstos, no solo en el artículo 161.1, sino también en el artículo 161.2 de la Ley de Contratos del Sector Público), la constitución de la mesa es obligatoria. A la vista de lo anterior, se solicita el parecer de esa Junta Consultiva en cuanto a la obligatoriedad de constituir mesa de contratación en los procedimientos negociados con publicidad a que se refiere el artículo 161.2 de la ya citada Ley.

IV) El artículo 182 de la Ley establece el procedimiento que ha de seguirse en la adjudicación de los contratos basados en un Acuerdo Marco. El apartado cuarto de dicho artículo se refiere a la adjudicación de un contrato basado en un Acuerdo Marco cuando éste se hubiese celebrado con varios empresarios. En este supuesto, la Ley establece que la adjudicación del contrato a uno de los empresarios que figurara en el Acuerdo Marco del que trae causa se haga "aplicando los términos fijados en el propio Acuerdo marco, sin necesidad de convocar a las partes a una nueva licitación", regulándose en el siguiente párrafo el procedimiento que ha de seguirse para adjudicar cada contrato concreto que, por razón y cuantía no esté sujeto a procedimiento armonizado, "cuando no todos los términos estén establecidos en el Acuerdo Marco".

Habida cuenta de las consecuencias que la Ley liga a la circunstancia de que todos los términos estén o no fijados en el Acuerdo Marco, se solicita el parecer de esa Junta Consultiva sobre el alcance de dicha expresión: ¿cabe entender por "términos" condiciones referidas al objeto del contrato y su ejecución? o ¿se refiere también a condiciones o criterios de adjudicación? En cualquier caso, ¿qué contenido mínimo

deberían abarcar dichos términos para entender que no es preciso convocar una nueva licitación?

V) La disposición adicional novena de la Ley, en su letra h) establece "En los procedimientos de adjudicación de contratos, el envío por medios electrónicos de las ofertas podrá hacerse en dos fases, transmitiendo primero la firma electrónica de la oferta, con cuya recepción se considerará efectuada su presentación a todos los efectos, y después la oferta propiamente dicha en un plazo máximo de 24 horas; de no efectuarse esta segunda remisión en el plazo indicado, se considerará que la oferta ha sido retirada..".

Una interpretación literal del anterior precepto conduciría a que la firma electrónica de la oferta se generaría sobre el fichero con la oferta propiamente dicha, por lo que para obtener la firma electrónica sería preciso disponer de la oferta previamente. Si fuera así, no parecería tener sentido la actual previsión de envío en dos fases.

Por ello surge la duda sobre si el alcance de dicha previsión es similar al establecido en el artículo 80.4 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Pública, relativo al aviso del envío de las proposiciones por correo y posterior recepción de la documentación por el órgano de contratación. No obstante, se estima que para que pudiera producirse dicha equivalencia, sería necesario que el "segundo envío", con la oferta, debería ir, asimismo, firmado electrónicamente, ya que, de otro modo, no se podría establecer la relación con el aviso previamente enviado y, además sería la forma de garantizar la integridad y autenticidad de la oferta remitida por medios electrónicos.

En definitiva, se estima oportuno someter a la consideración de esa Junta el alcance de la previsión expuesta.

VI) Por último, surgen dudas en cuanto a la interpretación que debe darse a la Disposición Transitoria Primera de la Ley, en orden a determinar el régimen jurídico aplicable a los contratos. En efecto, el apartado primero de dicha disposición transitoria parece establecer el

criterio de "inicio del expediente" para determinar el régimen jurídico aplicable a un expediente de contratación. Así, si el expediente se inició antes de la entrada en vigor de la Ley, el mismo se regirá por el texto refundido de la Ley de Contratos Administrativos; por el contrario, si el expediente se inició tras la entrada en vigor de la actual Ley de Contratos del Sector Público, se regirá por ésta. A estos efectos, la propia disposición transitoria indica que en los procedimientos abiertos y restringidos la fecha de inicio del expediente coincidirá con la de publicación de la convocatoria y, en los procedimientos negociados, con la de aprobación de los pliegos.

Por su parte, el apartado segundo de la disposición transitoria utiliza el criterio "fecha de adjudicación" para determinar el régimen jurídico de los contratos relativos a los efectos, cumplimiento y extinción, de manera que todos los contratos adjudicados tras la entrada en vigor de la Ley de contratos del Sector Público se regirán en cuanto a efectos, cumplimiento y extinción por dicha Ley, y los adjudicados con anterioridad a su entrada en vigor, por la anterior normativa.

De lo expuesto anteriormente se deduce que, para aquellos contratos cuyos expedientes se hubiesen iniciado y hubiesen sido adjudicados antes de la entrada en vigor de la Ley de Contratos del Sector Público y aquellos en los que tanto inicio de expediente como adjudicación se hubiese producido tras la entrada en vigor de dicha Ley, el régimen jurídico es el establecido en un único cuerpo normativo, el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas para aquéllos y la Ley de Contratos del Sector Público para éstos. Sin embargo, el problema se plantea para aquellos contratos cuyo expediente se hubiese iniciado antes de la entrada en vigor de la nueva Ley y su adjudicación se haya producido tras su entrada en vigor. Una interpretación literal de la norma implicaría que, en estos casos, el expediente estaría realizado conforme al texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y, por el contrario, los efectos, cumplimiento y extinción del citado contrato se regirán por la nueva Ley independientemente de lo que, al efecto, recojan los Pliegos adaptados al texto refundido de la ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

En relación con lo anteriormente expuesto, se solicita el parecer de esa Junta Consultiva, sobre si procede la interpretación literal de la disposición transitoria expuesta y, en caso afirmativo, qué medidas podrían adoptarse para aportar seguridad jurídica a los adjudicatarios en cuanto al régimen jurídico aplicable a un contrato y, en consecuencia, evitar futuros liti- gios".

CONSIDERACIONES JURÍDICAS. Primera. Son numerosas las cuestiones planteadas por el Interventor General de la

Administración del Estado en su consulta en relación con diferentes dudas suscitadas en la aplicación de la nueva Ley de Contratos del Sector Público, y dada la distinta naturaleza de cada una de ellas es preciso su análisis y resolución de forma individualizada.

Refiriéndonos a la primera de las cuestiones planteadas, es decir la relativa a la regulación de las modificaciones contractuales tal como aparece en los artículos 202, 216 y 217 de la Ley de Contratos del Sector Público, la Intervención plantea a su vez diferentes cuestiones cuales son:

a) En primer lugar se solicita la elaboración de una fórmula que permita definir de antemano qué condiciones tiene carácter de esenciales a los efectos de lo dispuesto en párrafo primero del artículo 202.1 de la Ley. Dicho precepto establece que "una vez perfeccionado el contrato, el órgano de contratación sólo podrá introducir modificaciones en el mismo por razones de interés público y para atender a causas imprevistas, justificando debidamente su necesidad en el expediente. Estas modificaciones no podrán afectar a las condiciones esenciales del contrato". La redacción empleada por el legislador en este precepto pone de manifiesto de manera clara que la expresión "condiciones esenciales del contrato" es uno de los denominados conceptos jurídicos indeterminados cuya determinación, como acertadamente dice en su consulta la Intervención General, resulta difícil de hacer.

Desde este punto de vista cabe decir que pueden imaginarse dos procedimientos para establecer el modo de concretar el alcance del concepto enunciado. El primero de ellos consistiría en formular criterios de carácter general tales como los mencionados en el propio texto de la consulta, es decir la alteración de condiciones del contrato que de haber figurado en el anuncio de la licitación habrían permitido a los licitadores presentar una oferta sustancialmente distinta o las que hacen referencia a las que supongan alteración de la naturaleza de la prestación que constituye el objeto del contrato. La adopción de métodos como los indicados en realidad no resuelve tampoco de forma directa el problema pues consisten en desplazar el momento de la interpretación del concepto de unos términos a otros. En efecto, en el primero de los casos indicados es preciso hacer un juicio de carácter subjetivo acerca de cuál habría sido el comportamiento de los licitadores de haber conocido la modificación contractual y en el segundo la necesidad de concreción se traslada a la determinación de cuáles son las alteraciones que afectan a la naturaleza de la prestación.

En realidad, lo que ocurre es que la propia esencia de la figura del "concepto jurídico indeterminado" supone la necesidad de hacer una valoración de los supuestos en cada caso concreto a fin de determinar si pueden considerarse incluidos o no dentro del mismo.

Por ello, la única solución admisible consiste en hacer la enunciación de una serie de supuestos que pudieran ser considerados como condiciones esenciales de los contratos y resolver las dudas que se planteen respecto de otros supuestos diferentes. La utilidad de este procedimiento es dudosa habida cuenta de la dificultad de establecer a priori una lista de condiciones contractuales que puedan considerarse como esenciales. En particular, debe tenerse en cuenta que según el tipo contractual de que se trate determinadas condiciones pueden ser consideradas como esenciales y, sin embargo, no serlo respecto de otro tipo contractual distinto. Incluso, en relación con contratos de la misma naturaleza unas mismas condiciones pueden tener carácter esencial o no dependiendo del resto de las cláusulas que determinen el contenido obligacional del contrato.

A pesar de ello, pueden mencionarse algunos supuestos que podrían tener esta consideración, entre los cuales ciertamente pueden incluirse los mencionados en la consulta.

b) La segunda cuestión objeto de consulta se refiere al sentido que deba darse a la expresión corrección del proyecto inicial a que se refiere el párrafo segundo del artículo 202.1. Es criterio de la junta que por tal debe entenderse cualquier modificación del proyecto que sea admisible desde el punto de vista legal por ser conforme con las exigencias establecidas en el párrafo primero de este mismo precepto.

En su consecuencia, cuando la ampliación del objeto sea consecuencia de la introducción de

alguna modificación del proyecto que cumpla los requisitos del artículo. 202.1 tendrá el tratamiento legal correspondiente a las modificaciones permitidas. Por el contrario, si no cumple con dichas exigencias no podrá considerarse como una modificación del contrato en sentido estricto y deberá contratarse separadamente, pudiendo aplicarse para ello el procedimiento negociado cuando cumpla los requisitos que para las prestaciones complementarias establecen los artículos 155 b) o 158 b). Evidentemente, cuando las características de la ampliación del objeto lo requieran deberá elaborarse un proyecto nuevo comprensivo de la misma. A estos efectos deberá tomarse en Consideración lo informado al respecto por la Oficina de Supervisión

c) En tercer lugar la Intervención solicita informe sobre la forma en que debe interpretarse el artículo 202.2. Se trata de aclarar si de la interpretación de este apartado conjuntamente con el primero cabe deducir que la Ley permite a los pliegos prever la posibilidad de modificar el contrato en las circunstancias establecidas en ellos, o si, por el contrario, las modificaciones previstas en el pliego habrían de cumplir los requisitos del artículo 202.1. La cuestión surge porque el artículo 202.2 dispone que "la posibilidad de que el contrato sea modificado y las condiciones en que podrá producirse la modificación de acuerdo con el apartado anterior deberán recogerse en el pliego y en el documento anterior". La expresión "de acuerdo con el apartado anterior" parece exigir que las modificaciones previstas en el pliego reúnan los requisitos del primer apartado del artículo, o lo que es lo mismo que se introduzcan por razones de interés público, para atender a causas imprevistas y sin que afecten a las condiciones esenciales del contrato.

De aceptarse esta interpretación llegaríamos al contrasentido de considerar que sólo se pueden prever en el pliego las modificaciones que obedezcan a causas imprevistas. Es evidente que tal interpretación habrá de ser rechazada de plano pues conduce al absurdo. En su consecuencia, entiende la Junta Consultiva que el artículo en cuestión debe ser interpretado tomando como base los antecedentes que lo de justifican, de una parte, y de otra, la finalidad que se pretende cumplir con él.

Desde el primer punto de vista, es evidente que el precepto en cuestión tiene su fundamento en la doctrina del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, especialmente en la Sentencia "Succhi di Fruta" (Asunto C-496/99 P) que, en síntesis establece como principio "que si la entidad adjudicadora desea que, por determinadas razones, puedan modificarse ciertas condiciones de la licitación tras haber seleccionado al adjudicatario, está obligada a prever expresamente esta posibilidad de adaptación, así como sus modalidades de aplicación, en el anuncio de licitación elaborado por ella y que establece el marco en el que debe desarrollarse el procedimiento, de forma que todas las empresas interesadas en participar en la licitación tengan conocimiento de ello desde el principio y se hallen así en condiciones de igualdad en el momento de formular su oferta". De lo que debe desprenderse, por lo que al Derecho Español se refiere, la necesidad de prever en los pliegos que rigen la contratación la posibilidad modificación de las cláusulas contractuales y las condiciones en que ésta pueda llevarse a cabo.

De igual modo, la misma Sentencia citada establece que "por otra parte, en el supuesto de que no se haya previsto expresamente tal posibilidad, pero la entidad adjudicadora pretenda desvincularse de una de las modalidades esenciales estipuladas durante la fase posterior a la adjudicación del contrato, no puede continuar válidamente el procedimiento aplicando condiciones distintas a las estipuladas inicialmente". Lo cual quiere decir que no habiéndose previsto la modificación, no pueden alterarse las condiciones esenciales del contrato.

A la luz de estos pronunciamientos el precepto que comentamos debe ser interpretado en el mismo sentido antedicho. Es decir que, cuando no se hubiese previsto la modificación, sólo podrán efectuarse las modificaciones que cumplan los tres requisitos siguientes: a) Que la modificación responda a necesidades del interés público, b) que se justifique debidamente esta necesidad en el expediente, y c) que no afecte a las condiciones esenciales del contrato.

Por el contrario, si los documentos contractuales prevén expresamente la posibilidad de modificar determinadas cláusulas, le bastará con indicar cuáles son éstas y en qué términos pueden ser modificadas, siendo indiferente si tienen o no el carácter de condiciones esenciales del contrato. Y ello porque siendo conocida esta posibilidad de antemano por todos los licitadores no se produce la ruptura del principio de igualdad entre ellos y de su corolario el de transparencia.

Bien es cierto que interpretando de esta manera el artículo 202.2 resulta, en principio, de difícil comprensión la frase "de acuerdo con el apartado anterior". Sin embargo, si tomamos en consideración la expresión completa: "las condiciones en que podrá producirse la modificación de acuerdo con el apartado anterior", habremos de concluir que para ser coherente con la doctrina

que sirve de fundamento a este artículo, la frase mencionada no puede tener otro significado que entender que al remitirse al apartado anterior se refiere a los requisitos de que la modificación responda a necesidades de interés público y se justifique debidamente su necesidad en el contrato. Con lo cual queda claro que en ningún caso se admite la modificación por causas discrecionalmente apreciadas por el órgano de contratación (es decir arbitrarias), pero, si están previstas en los documentos contractuales, pueden incluso afectar a condiciones esenciales del contrato.

Al responder esta cuestión ha quedado igualmente aclarado, que para admitir la posibilidad de modificar un contrato no basta con preverlo genéricamente en los documentos contractuales, sino que deben establecerse a qué términos del contrato pueden afectar y en que condiciones.

d) La cuarta de las cuestiones que La Intervención General de la Administración del Estado plantea en relación con las modificaciones contractuales, se refiere a la aparente antinomia entre lo dispuesto en los artículos 216 y 217 por una parte y el 202 por otra. El primero de ellos establece en su apartado 2 que "El sistema de retri- bución a tanto alzado podrá, en su caso, configurarse como de precio cerrado, con el efecto de que el precio ofertado por el adjudicatario se mantendrá invariable no siendo abonables las modificaciones del contrato que sean necesarias para corregir deficiencias u omisiones del proyecto sometido a licitación. Esta disposición no obsta al derecho del contratista a ser indemnizado por las modificaciones del contrato que se acuerden conforme a lo previsto en el artículo 217 con el fin de atender nuevas necesidades o de incorporar nuevas funcionalidades a la obra".

De lo cual parece desprenderse que el precepto transcrito admite la posibilidad de que en estos contratos se introduzcan modificaciones con el fin de atender nuevas necesidades o de incorporar nuevas funcionalidades a la obra. Esto sería contrario a lo dispuesto por el artículo 202.1 de la Ley, al cual se remite el artículo 217. En efecto este precepto establece que no tendrán la consideración de modificaciones del contrato las ampliaciones de su objeto que no puedan integrarse en el proyecto inicial mediante una corrección del mismo o que consistan en la realización de una prestación susceptible de utilización o aprovechamiento independiente o dirigida a satisfacer finalidades nuevas no contempladas en la documentación preparatoria del contrato, que deberán ser contratadas de forma separada, pudiendo aplicarse, en su caso, el régimen previsto para la contratación de prestaciones complementarias si concurren las circunstancias previstas en los artículos 155 b) y 158 b). Para salvar esta contradicción aparente es preciso hacer una interpretación de los términos utilizados por ambos artículos que permita armonizar el sentido de uno y otro. Y esto sólo es posible entendiendo que cuando el artículo 216 se refiere a "atender nuevas necesidades" o "incorporar nuevas funcionalidades" aunque hace uso del término modificaciones, lo hace en sentido amplio, sin tomar en consideración la precisión que con respecto a este término hace el artículo 202.1 al excluir de él los supuestos a que antes nos hemos referido. Por otra parte, el objetivo del artículo 216.2 en lo que aquí venimos comentando es dejar a salvo el derecho del contratista a percibir retribución por los supuestos contemplados en el mismo (sean o no modificaciones de acuerdo con el artículo 202.1) toda vez que si concurrieran los supuestos previstos en los artículos 155 b) y 158 b), la ejecución de las prestaciones mencionadas puede ser encomendada al contratista utilizando el procedimiento negociado.

Segunda: La Intervención General plantea en su consulta, una nueva cuestión que en realidad requiere responder a tres cuestiones diferentes, la primera de las cuales se refiere a cuál sea el alcance que deba darse a los términos precio, cuantía, importe y otros similares utilizados en numerosos preceptos de la Ley de Contratos del Sector Público.

Con referencia al valor de los contratos la Ley de Contratos del Sector Público utiliza tres conceptos principalmente que son precio, valor estimado y presupuesto, cuyas definiciones se contienen en los artículos 75 y 76 de la Ley y 131 del Reglamento.

Junto a estos tres conceptos la Ley emplea otros términos no definidos por ella ni por las normas complementarias entre los que cabe citar como más frecuentes cuantía, importe o valor íntegro. La determinación del significado concreto de estos términos debe hacerse en función del contexto en que se incluyen y por tanto, al menos en principio, no cabe hacer una definición genérica. Ello no obstante, y por regla general cabe decir que deberán identificarse con el término que, en función de la fase en que se encuentre el contrato -fase de preparación y adjudicación o fase de ejecución- indique el valor del mismo con arreglo a la Ley. Así en la fase de preparación y adjudicación deberán entenderse los términos como referidos al presupuesto que deba servir de base para la celebración de la licitación pública y en la de ejecución deberá entenderse que los términos utilizados se refieren al precio de adjudicación del contrato, es decir el que deba percibir

íntegro el contratista que hubiera resultado adjudicatario del contrato. Estas conclusiones, sin embargo, deberán matizarse en función del texto del artículo que contenga el término examinado.

En base a ello, siempre que el término empleado sea distinto de precio, valor estimado o presupuesto, deberá entenderse que, por regla general, si el artículo hace referencia a la fase de preparación o adjudicación del contrato, el término que se emplea (cuantía, importe o cualquier otro similar) deberá referirse al concepto de presupuesto, lo cual supone estar a lo dispuesto en los artículos 131, 189 y 195 del Reglamento, si bien, en ningún caso, deberá considerarse incluido el Impuesto sobre el Valor Añadido.

Por el contrario, cuando en el precepto que utilice el término de que se trate se refiera a la fase posterior a la adjudicación del contrato, habrá que ponerlo en relación con el término precio. A este respecto, el término precio debe ser interpretado a tenor de lo dispuesto en el artículo 75.1 de la Ley de Contratos del Sector Público que lo considera como la retribución del contratista, que podrá consistir tanto en metálico como en la entrega de otras contraprestaciones si la Ley así lo prevé. Siendo así, es criterio de esta Junta Consultiva que cuando en la Ley de Contratos del Sector Público se habla de precio del contrato debe entenderse el importe íntegro que por la ejecución del contrato percibe el contratista. Ello resuelve a su vez la problemática referente a si en el precio debe o no incluirse el importe del Impuesto sobre el Valor Añadido que grava la operación. Se puede plantear la duda por el artículo 75.2 de la Ley dispone que "En todo caso se indicará, como partida independiente, el importe del Impuesto sobre el Valor Añadido que deba soportar la Administración". Esta expresión puede interpretarse tanto en el sentido de que el Impuesto forma parte del precio, si bien debe hacerse constar separadamente su importe, como que éste es partida independiente del precio. La conclusión más adecuada, si duda, es considerar que en el precio está incluido el importe a abonar en concepto de Impuesto sobre el Valor Añadido, como se desprende por el hecho de que se mencione, aunque sea para decir que se haga constar separadamente, en el artículo que regula con carácter general el precio de los contratos.

Otra cuestión que en este apartado plantea la Intervención General se refiere a si a la vista del concepto de valor estimado que se establece en el artículo 76 de la Ley de Contratos del Sector Público, debe incluirse o no en él el concepto de revisión de precios. A este respecto, el parecer de la Junta Consultiva debe ser contrario en base a dos argumentos fundamentales. En primer lugar porque no existe, ni en la propia Ley ni en su antecedente histórica más inmediato, la Directiva 2004/18, ningún precepto que avale esta inclusión en el valor estimado del contrato. Y en segundo lugar porque, desde el punto de vista práctico tampoco resultaría posible calcular el importe de dicha revisión. En efecto, legalmente la revisión puede hacerse tanto al alza como a la baja en función de la elevación o reducción de los índices que sirvan de base para la revisión, por lo que no es posible determinar de antemano cuál será el sentido de la revisión ni, por supuesto, el importe de ésta.

Básicamente lo mismo cabe decir respecto del segundo de los conceptos a que alude la Intervención General, el posible adicional de obra que se aprecie en la medición de ésta y que, de acuerdo con el artículo 217 de la LCSP, puede llegar hasta el 10% del precio primitivo del contrato. Esta adicional no es una partida cuya existencia dependerá de que en la medición de la obra resulten excesos respecto de las unidades previstas en el presupuesto. En tales casos y siempre que no superen el 10 por 100 del presupuesto de la obra, la Ley considera que estos excesos son consecuencia de inexactitudes del proyecto o del presupuesto que resultan inevitables por lo que se prevé la posibilidad de abonarlas sin necesidad de recurrir a modificación contractual alguna. En su consecuencia, aunque sean frecuentes, no forman parte del contrato, inicialmente, y, desde un punto de vista teórico, no cabe negar la posibilidad de que no se produzcan, por lo que no deben ser tenidos en cuenta para determinar el valor estimado del contrato.

Finalmente, dentro de este apartado, la Intervención General solicita de la Junta Consultiva, que puesto que no se indica expresamente en la nueva Ley, se indique, en qué documento de los que integran el expediente administrativo debe el órgano de contratación establecer cuál es el valor estimado del contrato cuya contratación se pretende. A este respecto cabe decir que la Junta Consultiva, en su labor de interpretación de la norma, debe limitarse a señalar que el valor estimado del contrato debe figurar en el expediente de contratación a efectos de poder determinar si el contrato está o no sujeto a regulación armonizada y, en su caso, qué procedimiento de adjudicación debe seguirse. Sin embargo, la determinación del documento concreto en que dicho valor deba figurar no es función concreta de la Junta, pues, evidentemente, ante la falta de una disposición que lo establezca, basta con señalar que deberá figurar en alguno de los documentos que se incorporan al expediente de contratación, a fin de que se pueda proceder a la fiscalización previa y a la posterior aprobación del expediente (artículos. 93 y 94 de la LCSP).

Tercera: Plantea también en su consulta la Intervención General de la Administración del Estado una cuestión acerca de la obligatoriedad de constituir mesa de contratación en los procedimientos negociados con publicidad a que se refiere el artículo 161.2 de la ya citada Ley, es decir aquellos supuestos en los que el procedimiento negociado es admisible por razón de la cuantía, si bien se exige publicidad por superar los límites previstos en la norma, es decir 200.000,- € para el contrato de Obras y 60.000,- € para los contratos de suministro y servicios.

La cuestión se plantea porque, mientras el artículo 295.1 de la Ley de Contratos del Sector Público, establece que será obligatoria la constitución de la mesa cuando se trate de los procedimientos negociados con publicidad a que se refiere el artículo 161.1 de la misma Ley, en el último inciso dispone que en los procedimientos negociados en que no sea necesario publicar anuncios de licitación, la constitución de la mesa será potestativa, lo que interpretado "a sensu contrario" puede interpretarse en el sentido de que la constitución de la mesa es obligatoria en todos los procedimientos negociados con publicidad, es decir no sólo en los del artículo 161.1, sino también en los del 161.2. Esta última interpretación parece a juicio de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa la más razonable pues no existen razones de fondo para diferenciar entre un supuesto y otro. En consecuencia, teniendo en cuenta que la intervención de la mesa de contratación en el procedimiento para adjudicar el contrato comporta siempre una mayor garantía de cara a adjudicación del contrato debe concluirse que la aparente antinomia entre estos dos preceptos debe ser resuelta en el sentido de considerar que también en los supuestos contemplados en el artículo 161.2 debe constituirse la mesa de contratación.

Cuarta: Igualmente solicita la Intervención General el parecer la Junta Consultiva de Contratación Administrativa con respecto a la interpretación que debe darse a lo dispuesto en el artículo 182.4 de la Ley. Este precepto dispone que "cuando el acuerdo marco se hubiese celebrado con varios empresarios, la adjudicación de los contratos en él basada se efectuará aplicando los términos fijados en el propio acuerdo marco, sin necesidad de convocar a las partes a una nueva licitación. Cuando no todos los términos estén establecidos en el acuerdo marco, la adjudicación de los contratos se efectuará convocando a las partes a una nueva licitación..." que se llevará a efecto por los trámites establecidos en el propio artículo. En relación con estos puntos, la consulta se refiere a la determinación del alcance de la expresión "cuando no todos los términos estén establecidos en el acuerdo marco", y en particular, qué se debe entender como términos del acuerdo marco y qué contenido mínimo deben abarcar para considerar que no es preciso convocar nueva licitación.

Con respecto a la primera cuestión, la Intervención duda acerca de si en el concepto "términos del contrato" deben considerarse incluidas "las condiciones referidas al objeto del contrato y su ejecución". Es criterio de la Junta que la expresión mencionada se refiere a todos aquellos elementos y cláusulas contractuales cuya determinación es precisa para la existencia del contrato como tal y ello porque la Ley no introduce matización alguna que permita limitar su alcance. Por tanto, es indudable que los términos del contrato se refieren a las condiciones referidas al objeto del contrato y su ejecución.

La segunda duda planteada por la intervención hace referencia a los supuestos en que puede considerarse que todos los términos del contrato están establecidos en el acuerdo marco. Qué contenido mínimo debe tener éste para poder considerar que se cumple esta condición. La realidad es que esta pregunta no puede contestarse haciendo una enumeración de los elementos estructurales del contrato que deben estar definidos ni de las cláusulas relativas a su ejecución que deben haberse fijado, pues es evidente que tales circunstancias dependerán de las características del contrato a celebrar.

Ello no obstante, y por regla general cabe entender que los requisitos estructurales del contrato, es decir la identificación del contratista, la de los elementos básicos que definen la prestación y el precio o el plazo de ejecución del contrato, deberán estar suficientemente determinados en el acuerdo marco, para que no sea preciso efectuar nueva licitación.

Sin embargo, con respecto al resto del contenido del contrato, no es posible hacer una determinación casuística previa, precisamente por la innumerable variedad de casos que pueden contemplarse. Por ello, es preferible hacer una enunciación genérica indicando que deberá considerarse que los términos del contrato están totalmente establecidos en el acuerdo marco, cuando para la celebración de los contratos concretos basados en él baste con los elementos definidos en el acuerdo marco, sin que sea necesaria la aportación de nuevos datos relativos a la ejecución del contrato por parte del adjudicatario.

Con ello resulta que es perfectamente posible, de conformidad con lo establecido en la Ley,

que como consecuencia de la celebración de un acuerdo marco puedan haberse seleccionado varias ofertas de características similares, aunque no idénticas. En tales casos, será discrecional para el órgano administrativo destinatario de la prestación en que consista el contrato elegir entre cualquiera de las seleccionadas. Naturalmente, esta discrecionalidad puede estar condicionada por la existencia de normas de actuación propias del órgano destinatario o aprobadas con carácter general para toda la Administración de cara a establecer en qué condiciones debe hacerse la elección entre las diferentes ofertas seleccionadas. Pero, evidentemente éstas normas o instrucciones que puedan establecer los requisitos de la elección no tienen naturaleza contractual y por tanto su existencia o inexistencia es indiferente de cara a la determinación de si los términos del contrato están o no totalmente fijados por el acuerdo marco.

Quinta: La siguiente cuestión planteada se refiere la interpretación que debe darse a la Disposición Adicional Novena letra h) de la Ley de Contratos del Sector Público cuando dice que "en los procedimientos de adjudicación de contratos, el envío por medios electrónicos de las ofertas podrá hacerse en dos fases, transmitiendo primero la firma electrónica de la oferta, con cuya recepción se considerará efectuada su presentación a todos los efectos, y después la oferta propiamente dicha en un plazo máximo de 24 horas; de no efectuarse esta segunda remisión en el plazo indicado, se considerará que la oferta ha sido retirada..".

Este consulta debe ser resuelta en el sentido de considerar que el primer envío debe contener la firma electrónica de la oferta, tal como indica literalmente la Disposición contemplada, pero el segundo, además de la oferta propiamente dicha, deberá, también, ir firmado electrónicamente con la finalidad de poder comprobar que se corresponde con la firma enviada dentro del plazo de las cuarenta y ocho horas anteriores. De esta forma, además, tal como dice en su consulta la Intervención General se garantiza la autenticidad e integridad de la oferta remitida por medios electrónicos.

Sexta: Finalmente, la consulta de la Intervención General plantea las dudas que surgen en cuanto a la interpretación que deba darse a la Disposición Transitoria Primera, especialmente en lo que respecta al régimen jurídico aplicable a aquellos contratos cuya convocatoria de licitación hubiese sido objeto de un anuncio publicado con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley y su adjudicación se hubiese producido con posterioridad.

El origen del problema se encuentra en que algunos de los efectos del contrato están condicionados por la forma en que se regulen en el pliego de cláusulas administrativas particulares de tal forma que habiendo sido recogidos por éste bajo el régimen jurídico anterior, deban producirse y ajustarse a la nueva regulación, en aplicación de lo establecido por la Disposición Transitoria Primera.

De esta circunstancia podrían derivarse, de una parte, dudas en cuanto al régimen aplicable a los mismos, y de otra, la consiguiente inseguridad jurídica de las partes. Sin embargo, la solución, concebida en términos generales, sólo puede ser atenerse de forma estricta a lo dispuesto en la Disposición Transitoria puesto que de su redacción no se desprende la posibilidad de hacer una interpretación que no se ajuste literalmente a ella. En consecuencia, los actos de preparación del contrato, incluido el contenido de los pliegos, así como los relativos al procedimiento de adjudicación se deben regir por la norma vigente en el momento de publicarse el anuncio de licitación o de aprobarse los pliegos cuando se trate de un procedimiento negociado sin publicidad. Por el contrario, lo relativo a la ejecución, efectos y extinción del contrato se regirá por la norma vigente en el momento de la adjudicación, aún cuando sea distinta de la anterior.

Esta conclusión, no obstante, hay que entenderla de forma matizada para el caso de que la mención en los pliegos de algún elemento contractual pueda determinar con arreglo al régimen de la legislación anterior la producción de unos efectos distintos de los que deberían producirse al amparo de la actual. En tal caso, los efectos derivados de esta circunstancia debería regirse por la norma vigente en el momento de aprobarse éstos, aún cuando, con arreglo a la Ley actual, tales efectos del tratamiento de la cuestión en los pliegos puedan ser distintos.

CONCLUSIONES: De cuanto antecede deben derivarse las siguientes conclusiones: Primera: Con respecto a las modificaciones contractuales:

a) La determinación apriorística de en qué supuestos debe considerarse que una

modificación contractual afecta a condiciones esenciales de la contratación sólo puede hacerse a la vista de las circunstancias propias de cada caso. Ello debe entenderse sin perjuicio de que se deba tener en consideración el principio de que son esenciales "aquellas estipulaciones que de haber figurado en el anuncio de licitación o en los pliegos, hubieran permitido presentar a los licitadores una oferta sustancialmente diferente".

b) Por "corrección del proyecto inicial" a que se refiere el párrafo segundo del artículo 202.1 debe entenderse cualquier modificación que pueda introducirse en éste que sea admisible desde el punto de vista legal por ser conforme con las exigencias establecidas en el párrafo primero de este mismo precepto para las modificaciones contractuales. Cualesquiera otras implicarán la redacción de un nuevo proyecto.

c) El apartado 2 del artículo 202 de la Ley de Contratos del Sector Público debe interpretarse en el sentido de que las modificaciones previstas deben cumplir los requisitos de responder a necesidades de interés público y de justificación de la concurrencia de éstas, pero sin que ello implique la prohibición de que afecten a condiciones esenciales del contrato.

d) Cuando el artículo 216 se refiere a "atender nuevas necesidades" o "incorporar nuevas funcionalidades" aunque hace uso del término modificaciones, lo hace en sentido amplio, sin tomar en consideración la precisión que con respecto a este término hace el artículo 202.1 al excluir de él los supuestos a que antes nos hemos referido, y en consecuencia no deben ser considerados tales casos como de modificación contractual "strictu sensu".

Segunda: Cuando la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas emplea términos diferentes a precio, presupuesto o valor estimado, para referirse al aspecto cuantitativo de los contratos, el término utilizado deberán identificarse, de entre los tres que se definen expresamente, con aquel que, en función de la fase en que se encuentre el contrato -fase de preparación y adjudicación o fase de ejecución- indique el valor del mismo con arreglo a la Ley.

Tercera: La exigencia de constitución de mesas de contratación es exigible de acuerdo con lo dispuesto en artículo 295.1 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas en todos los casos de procedimiento negociado con publicidad.

Cuarta: La referencia que el artículo 182.4 de la Ley de Contratos del Sector Público hace a los términos del contrato incluye "las condiciones referidas al objeto del contrato y su ejecución", y, asimismo, para considerar que todos los términos del contrato están fijados por el acuerdo marco será preciso que se haya determinado tanto los elementos estructurales del contrato como el contenido obligacional del mismo de tal forma que sea posible concluir el contrato sin necesidad de aportar nuevos elementos o condiciones al mismo.

Quinta: Cuando la presentación de la Oferta se haga por medios electrónicos y en dos fases, la firma electrónica deberá figurar en las dos fases de la presentación.

Sexta: Los efectos derivados de la mención en los pliegos de algún elemento contractual, cuando vengan establecidos en la norma vigente en el momento de aprobarse los pliegos, serán los determinados por esta norma, aunque sean distintos de los previstos en la Ley de Contratos del Sector Público, y ello aunque la adjudicación se hubiera efectuado con posterioridad a la entrada en vigor de ésta última.

S R . I N T E R V E N T O R G E N E R A L . - MINISTERIO DE ECONOMÍA Y HACIENDA.-



PUBLICACION BOLETÍN INFORMATIVO DE LA IGAE nº 101 sept.-oct.

TITULO

informe de la IGAE de 12 de mayo de 2008, por el que se resuelve consulta planteada sobre la necesidad de publicación de las encomiendas de gestión del grupo TRAGSA en su condición de medio propio instrumental de la Administración General del Estado, las Cc.Aa y los poderes adjudicadores dependientes de ellas.

DESCRIPTORES

CONTRATO OBRAS

ENCOMIENDA GESTIÓN

TEXTO Ha tenido entrada en esta Intervención General escrito de la Intervención Delegada en el Organismo Autónomo Parques Nacionales, mediante el que se plantea consulta acerca de la necesidad de publicación de las encomiendas de gestión a la Empresa de Transformación Agraria, S.A. (TRAGSA) y a sus filiales, en cumplimiento del artículo 15 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, para la eficacia de dichas encomiendas. A fin de resolver la consulta, esta Intervención General considera necesario realizar las siguientes consideraciones. Las encomiendas de gestión realizadas a medios propios instrumentales de la Administración se encuentran reguladas en los artículos 4.1 n) y 24.6 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público. El art. 4.1 n) excluye del ámbito de la ley a “los negocios jurídicos en cuya virtud se encargue a una entidad que, conforme a lo señalado en el artículo 24.6, tenga atribuida la condición de medio propio y servicio técnico del mismo, la realización de una determinada prestación”. Por otra parte, el artículo 4.2 dispone, en relación con los negocios y contratos excluidos del ámbito de la ley, enumerados en su apartado primero, que “se regularán por sus normas especiales, aplicándose los principios de esta Ley para resolver dudas y lagunas que pudieran presentarse”. Finalmente, el último párrafo del artículo 24.6 establece que “la condición de medio propio y servicio técnico de las entidades que cumplan los criterios mencionados en este apartado deberá reconocerse expresamente por la norma que las cree o por sus estatutos, que deberán determinar las entidades respecto de las cuales tienen esta condición y precisar el régimen de las encomiendas que se les puedan conferir o las condiciones en que podrán adjudicárseles contratos, y determinará para ellas la imposibilidad de participar en licitaciones públicas convocadas por los poderes adjudicadores de los que sean medios propios, sin perjuicio de que, cuando no concurra ningún licitador, pueda encargárseles la ejecución de la prestación objeto de las mismas”. En el caso concreto de la Empresa de Transformación Agraria, Sociedad Anónima (TRAGSA) y de sus filiales, la disposición adicional trigésima de la Ley de Contratos del Sector Público, respecto del

régimen de las encomiendas que se puedan conferir a estas entidades, establece lo siguiente en su apartado segundo: “TRAGSA y sus filiales integradas en el grupo definido en el apartado anterior tienen la consideración de medios propios instrumentales y servicios técnicos de la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y los poderes adjudicadores dependientes de ellas, estando obligadas a realizar, con carácter exclusivo, los trabajos que éstos les encomienden en las materias señaladas en los apartados 4 y 5, dando una especial prioridad a aquéllos que sean urgentes o que se ordenen como consecuencia de las situaciones de emergencia que se declaren. De acuerdo con esta obligación, los bienes y efectivos de TRAGSA y sus filiales podrán incluirse en los planes y dispositivos de protección civil y de emergencias. Las relaciones de las sociedades del grupo TRAGSA con los poderes adjudicadores de los que son medios propios instrumentales y servicios técnicos tienen naturaleza instrumental y no contractual, articulándose a través de encomiendas de gestión de las previstas en el artículo 24.6 de esta Ley, por lo que, a todos los efectos, son de carácter interno, dependiente y subordinado. La comunicación efectuada por uno de estos poderes adjudicadores encargando una actuación a alguna de las sociedades del grupo supondrá la orden para iniciarla.” Por lo expuesto, esta Intervención General no considera preceptiva la publicación en el boletín oficial correspondiente de las encomiendas que se realicen a las empresas del grupo TRAGSA en su condición de medio propio instrumental de la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y los poderes adjudicadores dependientes de ellas. Lo que se comunica para su conocimiento y efectos.




TITULO

informe de la IGAE de 5 de junio de 2008, por el que se resuelve discrepancia en relación con el abono de una nómina de gratificaciones de guardias de incendios del año 2006.

DESCRIPTORES

FUNCIONARIO

NÓMINA

GRATIFICACIONES


TEXTO

Ha tenido entrada en esta Intervención General escrito del Vicepresidente del Organismo Autónomo Parques Nacionales, mediante el que, al amparo de lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley General Presupuestaria, se plantea discrepancia en relación con el reparo formulado por la Intervención Delegada en el Organismo, relativo a la fiscalización de una nómina de gratificaciones de guardias de incendios del año 2006 de los Parques Nacionales de Doñana y Sierra Nevada, por importe de 28.027,33 euros.

Del examen de la documentación remitida, se ponen de manifiesto los siguientes ANTECEDENTES Anualmente, antes del inicio de la campaña de prevención y extinción de incendios forestales, el Organismo Autónomo Parques Nacionales dicta una resolución por la que se establecen las guardias de incendios a desarrollar por el personal funcionario especializado en esta materia, complementariamente a su actividad laboral ordinaria. En dichas resoluciones queda fijado, con anterioridad a su inicio, el régimen de guardias de incendios, el personal implicado y el coste derivado de tal régimen, el cual es abonado mediante una nómina complementaria, elaborada a posteriori, una vez finalizada la campaña, con cargo al concepto 151 (Gratificaciones), programa 456C, del presupuesto de gastos del Organismo. El 8 de mayo de 2006 el Vicepresidente del Organismo dictó la oportuna resolución, donde se aprobaba el régimen de las guardias a desarrollar desde el 1 de julio hasta el 30 de septiembre del año 2006. En el transcurso de la campaña, con fecha 1 de julio de 2006, se hizo efectivo el Real Decreto 712/2006, de 9 de junio, por el que se amplían las funciones y servicios de la Administración del Estado traspasados a la Comunidad Autónoma de Andalucía, en materia de Conservación de la Naturaleza (Parques Nacionales de Doñana y Sierra Nevada). El citado Real Decreto contempla que desde el 1 de julio de 2006 la Comunidad Autónoma de Andalucía asume la administración y gestión ordinaria de los citados Parques Nacionales. No obstante, dicho Real Decreto está acompañado de una adenda al acuerdo de ampliación de funciones, adoptada por la entonces Comisión Mixta de Transferencias Administración del Estado-Junta de Andalucía, de 14 de junio de 2006, en la que se prevé que, aunque la fecha de efectividad del traspaso era el 1 de julio, el Organismo Autónomo

Parques Nacionales continuaría dictando, de manera transitoria, los actos administrativos y de ejecución del gasto en lo que se refiere a la gestión y pago de las nóminas del personal incluido en el Acuerdo, extendiendo el plazo de vigencia de esa colaboración hasta el día 31 de diciembre del año 2006. Señala el Organismo que en el ejercicio 2007 procedió a tramitar la nómina de gratificaciones de las guardias de incendios del año 2006, por un importe total de 28.027,33 euros. La Intervención Delegada del Organismo devolvió dicha nómina, formulando reparo suspensivo, en el que se indicaba que: “(…) A partir del año 2007 el Organismo sólo ha tramitado aquellos gastos relacionados con el personal traspasado que le correspondiese atender por haberse ocasionado antes del 1 de julio de 2006, es decir, en las fechas en que ese personal dependía del Organismo. En la presente nómina se propone que el Organismo atienda con cargo a su presupuesto unos gastos que no le corresponde asumir, ya que están relacionados con un personal que en el periodo considerado (1 de julio a 30 de septiembre de 2006) dependía ya de la Comunidad Autónoma de Andalucía, correspondiendo a ésta asumir esos gastos. Además, la gestión transitoria de las nóminas de ese personal traspasado sólo se acordó por el segundo semestre del año 2006. Actualmente ese personal funcionario está dado de alta en la seguridad social en esa Comunidad Autónoma a quien corresponde abonar como atrasos las gratificaciones por guardias de incendios reconocidas en el periodo del 1 de julio al 30 de septiembre de 2006.” El Organismo, por contra, entiende que el gasto derivado de tales guardias ya estaba aprobado por Resolución de 8 de mayo de 2006, antes de la transferencia de funciones a la Comunidad Autónoma. Al ser un gasto previsto antes de la transferencia, simplemente ratificado por la Administración autonómica con posterioridad a la misma y dado que la actividad se realizó, y que el Organismo asumió la totalidad de los gastos del capítulo I del ejercicio 2006, entiende el Organismo Parques Nacionales que el pago corresponde hacerlo a dicho Organismo Autónomo, por lo que solicitó el parecer al respecto a la Dirección General de Desarrollo Autonómico del Ministerio de Administraciones Públicas. Con fecha 29 de abril de 2008, la Subdirección General de Traspasos perteneciente a la citada Dirección General, vino a señalar que: “Aunque el apartado 3º de la addenda establece que «el plazo de vigencia de esta colaboración se extenderá hasta el día 31 de diciembre del año 2006», ello no puede significar que no se haga frente a las obligaciones generadas a la Hacienda Pública estatal durante el período transitorio y cuyos destinatarios son funcionarios que en aquel momento seguían percibiendo sus retribuciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.” A fin de resolver la discrepancia planteada, esta Intervención General considera necesario realizar las siguientes CONSIDERACIONES En primer lugar, hay que destacar que la discrepancia se plantea en relación con el abono de una nómina de gratificaciones por servicios extraordinarios. La Ley 51/2007, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2008, establece en su artículo 28, apartado Uno F), que las mismas “se concederán por los Departamentos ministeriales u Organismos públicos dentro de los créditos asignados a tal fin. Estas gratificaciones tendrán carácter excepcional y solamente podrán ser reconocidas por servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo sin que, en ningún caso, puedan ser fijas en su cuantía ni periódicas en su devengo, ni originar derechos individuales en periodos sucesivos.” Por su parte, el artículo 23.3.d) de la Ley 30/1984 incluye entre las retribuciones complementarias a “Las gratificaciones por servicios extraordinarios, fuera de la jornada normal, que en ningún caso

pueden ser fijas en su cuantía ni periódicas en su devengo.” Nos encontramos por lo tanto, ante una retribución de carácter variable. En relación con las mismas, esta Intervención General ya se pronunció en su escrito de 11 de julio de 2006, en el que se indicaba que: “Evaluar la procedencia de la gratificación extraordinaria atendiendo a la situación del perceptor en el momento en que se acuerda por el órgano competente su abono, supone obviar un elemento fundamental a tener en cuenta, como es el momento en que se produce el devengo de las retribuciones. Así, para el concepto retributivo que nos ocupa, el devengo se producirá con la prestación de los servicios que se retribuyen, independientemente de cuándo se acuerde su abono, puesto que no sería aceptable considerar que un retraso en su reconocimiento pudiera suponer la pérdida del derecho a su percepción.” Asimismo, en informe anterior de fecha 30 de octubre de 2001, también se pronunció esta Intervención General, señalando, en relación con el Centro que debe atender el pago de las retribuciones, que éstas “deberán hacerse efectivas por el Centro al que esté adscrito el funcionario en el momento en que dicho devengo tenga lugar, independientemente del momento en que se produzca el abono de las mismas puesto que no sería aceptable considerar que un retraso en el pago pudiera suponer el cambio del sujeto obligado al mismo.” De acuerdo con las anteriores especificaciones, dado que el presupuesto de dichas gratificaciones fue aprobado por la autoridad competente, por el Vicepresidente de Parques Nacionales, con fecha 8 de mayo de 2006, fecha anterior al 1 de julio de 2006 en la que se produjo la efectividad del traspaso de funciones de la Administración General del Estado a la Comunidad Autónoma de Andalucía, y dado que la prestación de dichos servicios de guardias se produjo desde el 1 de julio al 30 de septiembre de 2006, período en el que los funcionarios que realizaron las guardias percibían sus retribuciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, estando dados de alta en la Seguridad Social en una cuenta de cotización estatal hasta el 31 de diciembre del año 2006, el criterio de este Centro Fiscal es que dichas retribuciones deberían ser asumidas por la Administración General del Estado. A esta misma conclusión ha llegado, por otra parte, la Subdirección General de Traspasos, órgano dependiente de la Dirección General de Desarrollo Autonómico del Ministerio de Administraciones Públicas, al que, según el artículo 3.bis del Real Decreto 1320/2004, de 28 de mayo, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica de dicho Ministerio, le corresponde “el análisis y valoración de las cuestiones que se puedan plantear relacionadas con los traspasos de funciones o servicios a las Comunidades Autónomas”, y “la valoración de los costes efectivos de los servicios y funciones por traspasar (…).” A la vista de las consideraciones efectuadas, esta Intervención General llega a la siguiente CONCLUSIÓN Procede resolver la discrepancia planteada a favor de la tesis sostenida por ese Organismo, en el sentido de que el pago de la nómina de gratificaciones de las guardias de incendios del año 2006 puede realizarse por el Organismo Autónomo Parques Nacionales, con cargo a los Presupuestos Generales del Estado para el año 2008. En consecuencia, deberá remitirse el expediente a la Intervención Delegada para que realice su fiscalización previa, de acuerdo con lo expuesto en el presente escrito, aportándole el expediente original y completo. Lo que, con devolución del expediente, se comunica para su conocimiento y efectos.




TITULO

informe de la IGAE de 16 de junio de 2008, por el que se resuelve consulta acerca de la calificación jurídica y del régimen de fiscalización aplicable a un expediente que tiene por objeto la participación del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio en la convocatoria realizada por una empresa para ejecutar una iniciativa tecnológica conjunta sobre sistemas de computación empotrados.

DESCRIPTORES

SUBVENCIONES

EXPEDIENTE GASTO


TEXTO Ha tenido entrada en esta Intervención General escrito de la Intervención Delegada en el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio (MITYC), mediante el que se plantea consulta acerca de la calificación jurídica y del régimen de fiscalización aplicable a un expediente que tiene por objeto la participación del Ministerio en la convocatoria “ICT based solutions for Prevention and Management of chronic conditions of Eldery People” realizada por la Asociación VCAE en el marco del Programa Conjunto Vida Cotidiana Asistida por el Entorno (Programa VCAE en adelante). A fin de resolver la consulta, esta Intervención General estima necesario realizar las siguientes CONSIDERACIONES La Resolución legislativa del Parlamento Europeo, de 13 de marzo de 2008, sobre la propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre la participación de la Comunidad en un programa de investigación y desarrollo, destinado a mejorar la calidad de vida de las personas mayores mediante la utilización de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, establece las condiciones y procedimientos relativos a la contribución financiera de la Comunidad a la ejecución del Programa VCAE, así como los principios y procedimientos que rigen la concesión de ayudas financieras por parte de la “estructura común” Asociación VCAE, a los participantes en proyectos seleccionados tras las convocatorias realizadas por dicha Asociación. Del análisis de la Resolución arriba referenciada, en particular de su Anexo I “Descripción de los objetivos, las actividades y la ejecución del programa conjunto VCAE”, así como del resto de documentación remitida, este Centro Fiscal, deduce el siguiente funcionamiento respecto a las convocatorias que realiza la Asociación VCAE: La Asociación VCAE, asociación internacional sin ánimo de lucro de Derecho Belga, creada por los estados miembros participantes en el Programa VCAE e Israel, Noruega y Suiza, se configura como la “estructura de ejecución especializada”, responsable de la ejecución de todas las actividades de dicho programa, entre las que se enumera “la organización de las convocatorias de propuestas”. Dichas

convocatorias van a ser financiadas, conforme se establece en el artículo 2 de la Decisión y el Punto IV del Anexo I, en una parte, por aportaciones de la Comunidad Europea y, en otra parte, mediante contribuciones de los estados miembros. La contribución comunitaria representará un porcentaje fijo de la financiación pública que se basará en las contribuciones comprometidas por los estados miembros y que se fijará en un convenio formalizado entre la Asociación VCAE y la Comisión. En todo caso, la contribución financiera de la Comunidad queda supeditada, entre otras condiciones, tal y como se establece en el artículo 2 de la Decisión y en el apartado IV del Anexo I, “al compromiso de los estados miembros participantes e Israel, Noruega y Suiza a contribuir a la financiación del programa conjunto VCAE”. En consecuencia, entiende esta Intervención General que, con carácter previo a que el MITYC comunique a la Asociación VCAE la cuantía de su aportación a la financiación de la convocatoria, resulta necesario que se proceda a la aprobación del gasto correspondiente, ya que, de conformidad con el artículo 73 de la Ley General Presupuestaria, la aprobación del gasto es “el acto mediante el cual se autoriza la realización de un gasto determinado por una cuantía cierta o aproximada, reservando a tal fin la totalidad o parte del crédito presupuestario”. En este sentido, de lo dispuesto en el apartado 4 del borrador de “contrato a concluir ente la Asociación VCAE y el Organismo Nacional Correspondiente” remitido, se deduce que la comunicación se realiza mediante una “Carta de Compromiso” en la que el Ministerio determina cual es la cuantía de su aportación económica anual al programa conjunto VCAE. Por su parte, para la ejecución del Programa Conjunto VCAE, la Asociación deberá publicar periódicamente convocatorias que permitan seleccionar los proyectos que van a ser objeto de financiación en el marco de dicho programa conjunto. En dichas convocatorias, se hará referencia a la cuantía de la financiación que se prevé destinar a la convocatoria. Dicha cuantía será el resultado de agregar, a la cuantía de financiación a que se hayan comprometido los estados miembros, la cuantía que, previsiblemente y tras la firma de los correspondientes acuerdos con la Comisión va a aportar la Comunidad y, finalmente, las cuantías de aportaciones de determinados estados que puedan estar sujetos a alguna condición (por ejemplo, en la convocatoria 2008-1, las aportaciones de algunos estados como Eslovenia o Suiza, está sujeta a la condición de que dichos países se adhieran formalmente a la Asociación VCAE). Asimismo, en las convocatorias deberá figurar los “criterios comunes de admisibilidad” de los candidatos y los “criterios nacionales de admisibilidad” de los candidatos, que sólo se pueden referir a la personalidad jurídica y la situación financiera de los participantes individuales. Además figurarán los criterios que permitan la evaluación y selección de los proyectos que se presentan para obtener financiación. Realizada la evaluación de los proyectos conforme a los criterios establecidos en la convocatoria por parte de la Asociación VCAE, la decisión adoptada por su Asamblea General será vinculante para los estados que participen en la financiación de la convocatoria. A estos efectos, cada país financiará a sus participantes nacionales cuyas propuestas hayan sido seleccionadas, (salvo que los participantes en los proyectos seleccionados no cumplan con los criterios nacionales de admisibilidad que se fijaron en la convocatoria), siendo necesario para ello que se concluya un acuerdo con los participantes nacionales en cada proyecto, acuerdo que, entre otros aspectos, deberá recoger la cuantía de financiación nacional correspondiente a dicho proyecto. Será con la suscripción de estos acuerdos de subvención cuando debe entenderse producido el compromiso del gasto, definido por el artículo 73.3 de la Ley General Presupuestaria como “el acto mediante el cual se acuerda, tras el cumplimiento de los trámites legalmente establecidos, la realización de gastos previamente aprobados, por un importe determinado o determinable. El compromiso es un acto de relevancia jurídica para con terceros, vinculando a la Hacienda Pública estatal o a la Seguridad Social a la realización del gasto a que se refiera en la cuantía y condiciones establecidas.”

De lo anteriormente expuesto se puede concluir que la financiación por parte del MITYC de proyectos seleccionados por la Asociación VCAE, en el marco de las convocatorias que realiza al amparo de lo establecido en la Resolución legislativa del Parlamento Europeo, de 13 de marzo de 2008, arriba citada, ha de ser calificada como subvención, en tanto que supone una entrega de fondos sin contraprestación destinada a la ejecución de un proyecto determinado. Sin embargo, no sería ésta una subvención regulada por la Ley General de Subvenciones, por cuanto su normativa específica se encuentra recogida en la Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la participación de la Comunidad en un programa de investigación y desarrollo destinado a mejorar la calidad de vida de las personas mayores mediante la utilización de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, norma que, conforme al artículo 249 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, “será obligatoria en todos sus elementos para todos sus destinatarios”, entre los que se encuentra España. Por otro lado, entiende esta Intervención General que a las aportaciones a que se compromete el MITYC en el marco de dicha Decisión, les sería de aplicación lo dispuesto en el Acuerdo de Consejo de Ministros de 4 de diciembre de 1970, relativo a contribuciones a Organismos o Programas Internacionales, en cuanto que las mismas se configuran como aportaciones a programas internacionales. En este sentido, el dictamen de la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico de 15 de octubre de 2003 considera Programas Internacionales “los programas planificados o diseñados y ejecutados por Organizaciones Internacionales o por diversos Estados”. En efecto, con la Decisión nº 1982/2006/CE del Parlamento Europeo y el Consejo de 18 de diciembre de 2006, se adoptó el Séptimo Programa Marco de la Comunidad Europea para acciones de investigación, desarrollo tecnológico y demostración (2007-2013) con el objetivo de “desarrollar las sinergias de la investigación europea y establecer así unas bases más sólidas para el espacio Europeo de investigación. Este Espacio contribuirá positivamente al progreso económico, cultural y social de todos los Estados miembros”. El séptimo programa marco está estructurado en cuatro tipos de acciones, una de las cuales, la denominada “Cooperación”, fue desarrollada por la Decisión 2006/971/CE del Consejo de 19 de diciembre, identificándose en la misma una “iniciativa del artículo 169 en el campo de la vida cotidiana asistida por el entorno”. Es en dicho ámbito en el que varios estados miembros, así como Israel, Noruega y Suiza, han creado el Programa conjunto VCAE , con el fin de obtener sinergias en términos de gestión y recursos financieros, creando un marco jurídico y organizativo que permita coordinar y ejecutar conjuntamente actividades dirigidas a contribuir a la eficacia de dicho programa conjunto. Así pues, la contribución española para financiar las convocatorias que realiza la Asociación VCAE, se enmarca dentro de una serie de actuaciones planificadas por los estados miembros e Israel, Noruega y Suiza, en cuya financiación participa también la Comunidad, con el objetivo de favorecer la investigación aplicada y la innovación en el campo de las TIC en relación con el envejecimiento de la población. En consecuencia, será necesario que, con carácter previo a que el MITYC comunique a la asociación VCAE la cuantía de su contribución financiera a la convocatoria, el Consejo de Ministros autorice dicha contribución en aplicación de lo dispuesto en el Acuerdo de 4 de diciembre de 1970. Una vez fijada la calificación jurídica del expediente y determinado su régimen jurídico, procede determinar el régimen de fiscalización que le sería aplicable. A estos efectos, conviene recordar que la función interventora puede llevarse a cabo en régimen general o en un régimen especial regulado en los artículos 152 de la Ley General Presupuestaria y 19 del Real Decreto 2188/1995 denominado de “fiscalización e intervención previa de requisitos básicos”. Este sistema de fiscalización procederá en relación con todos los tipos de gasto incluidos en el Acuerdo de Consejo de Ministros que dé aplicación a lo dispuesto en el ya citado artículo 152. El día 30 de mayo de 2008 fue aprobado por el Consejo de Ministros el Acuerdo por el que se da aplicación al artículo 152 y 147 de la Ley General Presupuestaria. El apartado decimonoveno de dicho Acuerdo se refiere a los expedientes de subvenciones y ayudas públicas a los que no resulte de aplicación la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. En consecuencia, a los expedientes de gasto relativos a las aportaciones financieras que realice el MITYC para financiar las convocatorias realizadas por la Asociación VCAE en el marco del Programa Conjunto VCAE, les será de aplicación el régimen de fiscalización e intervención de requisitos básicos, debiendo comprobarse los extremos establecidos en los apartados

primero y decimonoveno del Acuerdo de Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008. De las consideraciones anteriormente expuestas se derivan las siguientes CONCLUSIONES Los expedientes de gasto que tienen por objeto la participación del Ministerio en las convocatorias realizadas por la Asociación VCAE en ejecución del Programa conjunto VCAE, han de ser calificados como subvenciones, cuyo régimen jurídico se encuentra establecido en la Resolución legislativa del Parlamento Europeo, de 13 de marzo de 2008, sobre la propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre la participación de la Comunidad en un programa de investigación y desarrollo destinado a mejorar la calidad de vida de las personas mayores, mediante la utilización de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación. Asimismo, y habida cuenta que la aportación financiera a la convocatoria que realiza la Asociación VCAE a la que se compromete el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, se califica como contribución voluntaria a un Programa Internacional, le sería de aplicación lo dispuesto en el Acuerdo de Consejo de Ministros de 4 de diciembre de 1970. Por su parte, y en relación con el régimen de fiscalización aplicable a estos expedientes de gasto, dado que el apartado decimonoveno del Acuerdo de Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008 por el que se da aplicación a los artículos 152 y 147 de la Ley General Presupuestaria se refiere a los expedientes de subvenciones y ayudas a los que no les es de aplicación la Ley General de Subvenciones, será el régimen de fiscalización e intervención de requisitos básicos, y, por tanto, habrán de verificarse los extremos previstos en los apartados primero y decimonoveno de dicho Acuerdo. Lo que se comunica para su conocimiento y efectos.




TITULO

informe de la IGAE de 16 de junio de 2008, por el que se resuelve consulta acerca de la calificación jurídica y del régimen de fiscalización aplicable a un expediente que tiene por objeto la participación del ministerio en la convocatoria realizada por la empresa común artemis para ejecutar una iniciativa tecnológica conjunta sobre sistemas de computación empotrados. DESCRIPTORES

EXPEDIENTE GASTO


TEXTO

Ha tenido entrada en esta Intervención General escrito de la Intervención Delegada en el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio (MITYC), mediante el que se plantea consulta acerca de la calificación jurídica y del régimen de fiscalización aplicable a un expediente que tiene por objeto la participación del Ministerio en la convocatoria realizada por la empresa común ARTEMIS para ejecutar una iniciativa tecnológica conjunta sobre sistemas de computación empotrados. A fin de resolver la consulta, esta Intervención General estima necesario realizar las siguientes CONSIDERACIONES La Empresa Común ARTEMIS fue creada por el Reglamento (CE) Nº 74/2008 del Consejo de 20 de diciembre de 2007, para la ejecución de la iniciativa tecnológica conjunta sobre sistemas de computación empotrados, aprobándose en el mismo Reglamento sus Estatutos. El artículo 2 de dicho Reglamento establece como objetivo de la Empresa Común ARTEMÍS contribuir a la ejecución del séptimo programa marco de la Comunidad Europea para acciones de investigación, desarrollo tecnológico y demostración y, en concreto , dentro del programa específico “Cooperación”, al tema “tecnologías de la información”. Para ello, ARTEMIS deberá, entre otras actuaciones, apoyar la ejecución de las actividades I+D, especialmente mediante “la concesión de financiación a los participantes en proyectos seleccionados mediante convocatorias de propuestas de carácter competitivo”. A estos efectos, el considerando decimoctavo del Reglamento comunitario prevé “ la financiación pública destinada a las actividades de I+D tras las convocatorias de propuestas abiertas y en régimen de concurrencia competitiva publicadas por la Empresa Común Artemis” y el artículo 2 de los estatutos de la empresa común ARTEMIS enumera dentro de sus “tareas y actividades” la de “poner en marcha convocatorias de propuestas, evaluar las propuestas, y conceder financiación a los proyectos seleccionados mediante procedimientos abiertos, transparentes y eficaces, dentro de los límites de los fondos disponibles”. De lo establecido en el Reglamento Comunitario, así como del resto de documentación remitida, este Centro Fiscal, deduce el siguiente funcionamiento respecto a las convocatorias que realiza ARTEMIS:

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 de los Estatutos de la empresa ARTEMIS, la financiación de estas convocatorias se realiza, en una parte, por aportaciones de la Comunidad Europea y, en otra parte, mediante contribuciones de los estados miembros de ARTEMIS. A estos efectos, con carácter previo a la publicación de la convocatoria, los Estados Miembros de la Empresa Común comunicarán a su Director ejecutivo los compromisos financieros reservados para dicha convocatoria. Asimismo, con carácter previo a la convocatoria, el artículo 13.2 de sus estatutos prevé que ARTEMIS y los estados miembros celebren “acuerdos administrativos”. En dichos acuerdos, tal y como se establece en la propuesta de acuerdo que figura entre la documentación remitida, no se establece ninguna obligación de contenido económico para el Estado Miembro, siendo su objeto fijar las actuaciones a que se obligan cada una de las partes en relación con las convocatorias y los proyectos seleccionados. Así, conforme al apartado 4.a) de la propuesta de acuerdo remitida, una de las obligaciones del Estado Miembro es comunicar a ARTEMIS, antes de la publicación de la convocatoria, “los criterios nacionales para la concesión de subvenciones y sobre otros requisitos jurídicos y financieros” aplicables a la misma, de manera que dichos criterios han de ser incluidos en la convocatoria, siempre y cuando hayan sido comunicados en el plazo establecido al efecto. Realizadas las dos actuaciones anteriores, ARTEMIS, procederá a publicar en el Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE), la convocatoria para financiar actividades de I+D en el ámbito de los sistemas de computación empotrados. En dicha convocatoria, tal y como dispone el artículo 13.2 del estatuto de la empresa ARTEMIS, deberá especificarse el presupuesto global disponible para su financiación, indicándose las cantidades comprometidas a nivel nacional, así como el importe estimado de la contribución financiera de la empresa común ARTEMIS. Es decir, que si bien la aportación de ARTEMIS a la financiación de los proyectos que se fije en la convocatoria puede ser una cuantía estimativa, la aportación de los Estados Miembros es una cuantía que ya está “comprometida” y, en consecuencia, debe ser destinada por los estados miembros a la financiación de los proyectos que, en su caso, se seleccionen; en caso contrario, el propio artículo 11.9 de los estatutos de la empresa común, prevé las medidas a adoptar cuando algún estado miembro incumple sus compromisos en lo que se refiere a contribuciones financieras. Lo anterior aparece reflejado en la convocatoria 2008 de ARTEMIS, publicada en el DOUE de 8 de mayo de 2008, en la que, respecto a la contribución de la empresa ARTEMIS de ·34 millones de euros, se establece que dicha contribución está sujeta a la condición de que el borrador preliminar de la enmienda presupuestaria nº 3/2008 al presupuesto general de las Comunidades sea adoptado por la autoridad presupuestaria sin modificar dicha cuantía. Por su parte, respecto a las contribuciones de los Estados Miembros, se dispone una lista en la que aparece la cuantía máxima de sus contribuciones financieras, sin que quede sujeta a ninguna decisión ni acuerdo posterior. Asimismo, el artículo 13.2 antes citado, establece que en las convocatorias deberán fijarse los criterios de evaluación en relación con los objetivos de la convocatoria y los criterios de elegibilidad de los candidatos que, en su caso, hayan comunicado los estados miembros a ARTEMIS o que esta empresa haya establecido. En este sentido, la convocatoria 2008 realizada por ARTEMIS, establece criterios de evaluación de las propuestas o proyectos que se presenten, así como criterios de “elegibilidad” de los posibles beneficiarios de la financiación. Los criterios de elegibilidad están establecidos, tanto por ARTEMIS respecto a todos los posibles beneficiarios, como por los distintos estados miembros, siendo estos últimos aplicables solamente a los beneficiarios que vayan a ser financiados por dicho estado miembro. Estos criterios se refieren a condiciones tanto jurídicas como financieras que deben cumplir los posibles beneficiarios y que, respecto a los establecidos por los estados miembros, son los que éstos hayan fijado en los acuerdos administrativos firmados con la Empresa común. Por lo anteriormente expuesto, y dado que en la convocatoria se fija la cuantía máxima de financiación a la que se compromete cada estado, entiende esta Intervención General que, con carácter previo a la comunicación en virtud de la cual el MITYC pone en conocimiento de ARTEMIS la cuantía de su aportación a la financiación de la convocatoria, resulta necesario que se proceda a la aprobación del

gasto correspondiente, ya que, de conformidad con el artículo 73 de la Ley General Presupuestaria, la aprobación del gasto es “el acto mediante el cual se autoriza la realización de un gasto determinado por una cuantía cierta o aproximada, reservando a tal fin la totalidad o parte del crédito presupuestario”. Una vez publicada la convocatoria, los candidatos interesados deberán presentar sus propuestas, siendo competencia de la Empresa Común determinar si los candidatos cumplen los requisitos de elegibilidad, así como la evaluación de las propuestas teniendo en cuenta los criterios establecidos en la convocatoria. Realizada la evaluación, ARTEMIS, seleccionará las propuestas y asignará los fondos públicos a las propuestas seleccionadas hasta el límite de los presupuestos disponibles, siendo esta decisión, de conformidad con el artículo 13.5 e) de los estatutos de ARTEMIS, vinculante para los Estados miembros. Finalmente los Estados miembros deberán celebrar acuerdos de subvención con los participantes en los proyectos seleccionados, salvo que los participantes en los proyectos seleccionados no cumplan con los criterios nacionales para la concesión de la financiación y otros requisitos jurídicos y financieros establecidos en la convocatoria. En estos acuerdos deberá fijarse, en su caso, la financiación a que se compromete el Estado y el resto de obligaciones que asumen las partes firmantes. Así se dispone en el artículo 13.6 b) de los estatutos de ARTEMIS, y se ha recogido en la cláusula 4.c) del borrador de “acuerdo administrativo” que figura entre la documentación remitida. Es con la suscripción de estos acuerdos de subvención cuando debe entenderse producido el compromiso del gasto, definido por el artículo 73.3 de la Ley General Presupuestaria como “ el acto mediante el cual se acuerda, tras el cumplimiento de los trámites legalmente establecidos, la realización de gastos previamente aprobados, por un importe determinado o determinable. El compromiso es un acto de relevancia jurídica para con terceros, vinculando a la Hacienda Pública estatal o a la Seguridad Social a la realización del gasto a que se refiera en la cuantía y condiciones establecidas.” De lo anteriormente expuesto se puede concluir que la financiación por parte del MITYC de proyectos seleccionados por ARTEMIS, en el marco de las convocatorias que realiza al amparo de lo establecido en el Reglamento (CE) Nº 74/2008, ha de ser calificada como subvención, en tanto que supone una entrega de fondos sin contraprestación destinada a la ejecución de un proyecto determinado. Sin embargo, no sería ésta una subvención regulada por la Ley General de Subvenciones, por cuanto su normativa específica se encuentra recogida el ya citado reglamento comunitario, norma que, conforme al artículo 249 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, tiene “alcance general” y “será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado Miembro”. Por otro lado, entiende esta Intervención General que a las aportaciones a que se compromete el MITYC en el marco de dicho reglamento comunitario, les sería de aplicación lo dispuesto en el Acuerdo de Consejo de Ministros de 4 de diciembre de 1970, relativo a contribuciones a Organismos o Programas Internacionales, en cuanto que las mismas se configuran como aportaciones a programas internacionales. En este sentido, el dictamen de la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico de 15 de octubre de 2003 considera Programas Internacionales “los programas planificados o diseñados y ejecutados por Organizaciones Internacionales o por diversos Estados”. En efecto, con la Decisión nº 1982/2006/CE del Parlamento Europeo y el Consejo de 18 de diciembre de 2006, se adoptó el Séptimo Programa Marco de la Comunidad Europea para acciones de investigación, desarrollo tecnológico y demostración (2007-2013) con el objetivo de “desarrollar las sinergias de la investigación europea y establecer así unas bases más sólidas para el espacio Europeo de investigación. Este Espacio contribuirá positivamente al progreso económico, cultural y social de todos los Estados miembros”. El séptimo programa marco está estructurado en cuatro tipos de acciones, una de las cuales, la denominada “Cooperación”, fue desarrollada por la Decisión 2006/971/CE del Consejo de 19 de diciembre, en la que se prevén una serie de actuaciones y objetivos, para cada uno de los diez temas seleccionados para la actuación comunitaria. Es precisamente para contribuir a la mejor consecución del tema “Tecnologías de la información y la comunicación” por lo

que se crea la empresa común ARTEMIS y se establece en el Reglamento (CE) Nº 74/2008, ya citado, el sistema de convocatorias al que venimos haciendo referencia. Así pues, la contribución española para financiar las convocatorias que realiza la empresa común ARTEMIS, se enmarca dentro de una serie de actuaciones planificadas por la Comunidad y los estados miembros con el objetivo de favorecer el desarrollo tecnológico y de la investigación de los mismos. En consecuencia, será necesario que, con carácter previo a que el MITYC comunique a ARTEMIS la cuantía de su contribución financiera a la convocatoria, el Consejo de Ministros autorice dicha contribución en aplicación de lo dispuesto en el Acuerdo de 4 de diciembre de 1970. Una vez fijada la calificación jurídica del expediente y determinado su régimen jurídico, procede determinar el régimen de fiscalización que le sería aplicable. A estos efectos, conviene recordar que la función interventora puede llevarse a cabo en régimen general o en un régimen especial regulado en los artículos 152 de la Ley General Presupuestaria y 19 del Real Decreto 2188/1995 denominado de “fiscalización e intervención previa de requisitos básicos”. Este sistema de fiscalización procederá en relación con todos los tipos de gasto incluidos en el Acuerdo de Consejo de Ministros que dé aplicación a lo dispuesto en el ya citado artículo 152. El día 30 de mayo de 2008 fue aprobado por el Consejo de Ministros el Acuerdo por el que se da aplicación al artículo 152 y 147 de la Ley General Presupuestaria. El apartado decimonoveno de dicho Acuerdo se refiere a los expedientes de subvenciones y ayudas públicas a los que no resulte de aplicación la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. En consecuencia, a los expedientes de gasto relativos a las aportaciones financieras que realice el MITYC para financiar las convocatorias sobre sistemas de computación empotrados realizadas por ARTEMIS, les será de aplicación el régimen de fiscalización e intervención de requisitos básicos, debiendo comprobarse los extremos establecidos en los apartados primero y decimonoveno del Acuerdo de Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008. De las consideraciones anteriormente expuestas se derivan las siguientes CONCLUSIONES Los expedientes de gasto que tienen por objeto la participación del Ministerio en la convocatoria realizada por la empresa común ARTEMIS para ejecutar una iniciativa tecnológica conjunta sobre sistemas de computación empotrados, han de ser calificados como subvenciones, cuyo régimen jurídico se encuentra establecido en el Reglamento (CE) Nº 74/2008 del Consejo de 20 de diciembre de 2007. Asimismo, y habida cuenta que la aportación financiera a la convocatoria que realiza la empresa común ARTEMIS a la que se compromete el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, se califica como contribución voluntaria a un Programa Internacional, le sería de aplicación lo dispuesto en el Acuerdo de Consejo de Ministros de 4 de diciembre de 1970. Por su parte, y en relación con el régimen de fiscalización aplicable a estos expedientes de gasto, dado que el apartado decimonoveno del Acuerdo de Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008 por el que se da aplicación a los artículos 152 y 147 de la Ley General Presupuestaria se refiere a los expedientes de subvenciones y ayudas a los que no les es de aplicación la Ley General de Subvenciones, será el régimen de fiscalización e intervención de requisitos básicos, y, por tanto, habrán de verificarse los extremos previstos en los apartados primero y decimonoveno de dicho Acuerdo.




TITULO

informe de la IGAE de 9 de julio de 2008, por el que se resuelve consulta relacionada con la fiscalización de expedientes en los que concurren en su financiación distintos departamentos ministeriales y el instituto nacional de gestión sanitaria. DESCRIPTORES

SEGURIDAD SOCIAL

EXPEDIENTE GASTO


TEXTO

Se ha remitido a este Centro directivo escrito de esa Intervención General de la Seguridad Social, al que se acompaña fotocopia de una consulta formulada por la Intervención Delegada en los Servicios Centrales del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria relacionada con la fiscalización de expedientes en los que concurren en su financiación distintos Departamentos Ministeriales y el Instituto Nacional de Gestión Sanitaria. La consulta de la Intervención Delegada en el Instituto Nacional de Gestión Sanitaria (en adelante, INGESA) se refiere a un expediente (nº 07/183) que le ha sido remitido para su fiscalización, y del que destaca, entre otros, los siguientes extremos: a) Se refiere a la contratación del servicio de mantenimiento integral de los aparatos de elevación del edificio de la c/ Alcalá nº 56 de Madrid, sede de la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición, del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales (Intervención General de la Seguridad Social), de determinadas unidades del Ministerio de Sanidad y Consumo (OPE) y del INGESA. b) En el expediente figura, entre otra documentación, propuesta de gasto con detalle de las cantidades a financiar por cada organismo, documento de retención de crédito por el importe que corresponde financiar al INGESA y pliego de cláusulas administrativas particulares en el que, entre otros extremos, se consigna el presupuesto total del contrato y las cantidades que corresponde financiar a cada organismo. c) La tramitación se lleva a cabo en base a lo acordado por los referidos organismos en el Convenio suscrito el 23 de julio de 2007, para el reparto de los gastos derivados de la ocupación y utilización del edificio de c/ Alcalá nº 65 de Madrid, cuya estipulación tercera determina, entre otros aspectos, que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 12.5 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (actualmente, artículo 291.5 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre de Contratos del Sector Público), los expedientes de contratación serán tramitados por el INGESA, quien actuará como órgano de contratación, y que la financiación de los contratos se llevará a cabo poniendo a disposición del INGESA, como órgano de contratación, la documentación acreditativa de los correspondientes expedientes de gasto, tal y como establece el artículo 8 del Reglamento de la Ley de

Contratos de las Administraciones Públicas. Teniendo en cuenta los extremos anteriores, la Intervención Delegada en el INGESA formula consulta sobre los siguientes aspectos: - ¿Es de aplicación supletoria a la Intervención General de la Seguridad Social lo dispuesto en el art. 8 del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre? - En caso afirmativo, ¿correspondería a la Intervención Delegada en el INGESA ejercer la fiscalización de la totalidad del gasto que comporta el expediente referenciado? ¿Qué documentación deberían poner a disposición del INGESA el resto de organismos que concurren a su financiación, a efectos de realizar la fiscalización previa de la totalidad del gasto? - Por último, la Intervención Delegada plantea idénticas cuestiones en relación con un convenio de colaboración a suscribir entre el Ministerio de Sanidad y Consumo, diversos organismos adscritos al mismo y el INGESA, con la Sociedad Estatal “Correos y Telégrafos”. En relación con dicha consulta, la Intervención General de la Seguridad Social, al amparo de lo dispuesto en el artículo 3.6, párrafo segundo, del Real Decreto 706/1997, de 16 de mayo, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Seguridad Social, solicita el criterio de este Centro directo respecto a las cuestiones planteadas por la Intervención Delegada por considerar que afectan a las Intervenciones delegadas en los Ministerios de Sanidad y Consumo y de Trabajo y Asuntos Sociales y a la Intervención Delegada en los Servicios Centrales del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, dependientes todas ellas, funcionalmente, de esta Intervención General, y formula, asimismo, su opinión sobre las mismas, en los términos siguientes: “PRIMERO.- En relación con la aplicación del artículo 8.1.b) del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, a la Intervención de la Seguridad Social es necesario indicar que dicho artículo fue redactado por la disposición final tercera del Real Decreto 1098/2001 en los siguientes términos: "Los interventores delegados, sin otras excepciones que las enumeradas en el apartado anterior, ejercerán en toda su amplitud la fiscalización e intervención de los actos relativos a gastos, derechos, pagos e ingresos que dicten las autoridades de los Ministerios, Centros, Dependencias u Organismos autónomos. La función se ejercerá por el Interventor delegado cuya competencia orgánica o territorial se corresponda con la de la autoridad que acuerde el acto de gestión. En el supuesto de concurrencia a la financiación de contratos de distintos Departamentos ministeriales a que se refiere el artículo 12.5 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (artículo 291.5 LCSP), la función se ejercerá por el Interventor delegado cuya competencia orgánica o territorial se corresponda con la del órgano de contratación". Un precepto similar no existe en el Real Decreto 706/1997, de 16 de mayo, por el que se regula el control interno ejercido por la Intervención General de la Seguridad Social, por lo que procede examinar si el artículo 8.1.b) del Real Decreto 2188/1995, antes trascrito, resulta de aplicación en el ámbito de la Seguridad Social. A estos efectos, hay que indicar que la disposición adicional tercera del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, establece: "El ejercicio de la función interventora y del control financiero por la Intervención General de la Seguridad Social en las entidades gestoras y servicios comunes y sobre las entidades colaboradoras de la Seguridad Social se regulará por su normativa específica, sin perjuicio de la aplicación con carácter supletorio de este reglamento". En el caso de la cuestión planteada, es evidente que el Real Decreto 706/1997, de 16 de mayo, no regula la distribución de competencias para fiscalizar los expedientes de contratos cofinanciados por lo que la corrección de este vacío normativo se completa con la aplicación de lo dispuesto en la disposición adicional tercera del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, y, en consecuencia, el artículo 8.1.b) de dicho Real Decreto, en la parte relativa a la competencia para fiscalizar los contratos a que se refiere el artículo 12.5 del TRLCAP (artículo 291.5 LCSP), resulta de aplicación en el ámbito de la Seguridad Social.

SEGUNDO.- De acuerdo con ello, y en base a dicho artículo, la competencia para fiscalizar el expediente de los contratos cofinanciados corresponde al Interventor delegado cuya competencia orgánica o territorial se corresponda con la del órgano de contratación, de donde se deduce que, siendo el órgano de contratación del expediente 07/183 el INGESA, la competencia para fiscalizar el expediente corresponde a la Interventora delegada en los Servicios Centrales de dicho Instituto. En cuanto a la documentación que el resto de departamentos y organismos interesados deben poner a disposición del INGESA, el artículo 8 del Real Decreto 1098/2001 indica que los departamentos interesados pondrán a disposición del órgano de contratación la documentación acreditativa de los correspondientes expedientes, pero sin fijar cual sea el contenido de estos expedientes. En nuestra opinión estos expedientes no pueden ser otros que los expedientes de gasto de cada departamento u organismo público que participe en la financiación del contrato y, en nuestra opinión, deberían contener la siguiente documentación, en la fase de aprobación del gasto: - Documento de retención de crédito. - Propuesta de gasto. Se considera que debe remitirse la propuesta y no la aprobación del gasto porque el gasto no puede aprobarse con carácter previo a su fiscalización y en este caso la fiscalización corresponde a la Intervención delegada cuya competencia orgánica o territorial se corresponde con la del órgano de contratación por lo que, una vez fiscalizado el expediente, y aprobado por el órgano de contratación, debería comunicarse al resto de interesados en la financiación del contrato, a efectos de que cada uno de ellos apruebe los actos de gasto correspondientes y proceda a su contabilización. En la fase de compromiso de gasto los demás interesados en la financiación del contrato deberían remitir, a la Intervención delegada competente para su fiscalización, la aprobación del gasto y una vez fiscalizado y aprobado el compromiso se tendría que comunicar al resto de interesados en el contrato a efectos de que procedan a su aprobación y contabilización. TERCERO.- En cuanto al Convenio con la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, S.A., a que se refiere el escrito, y cuya copia se acompaña, conviene indicar que de acuerdo con la documentación remitida se trata de un convenio que suscribe el Ministerio de Sanidad y Consumo y todos los organismos públicos dependientes del mismo con la citada sociedad por lo que no se trata de un supuesto similar al regulado en el artículo 12.5 del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (artículo 291.5 LCSP). Dicho convenio, en nuestra opinión, debe ser fiscalizado por cada uno de los interventores delegados cuya competencia orgánica y territorial se corresponda con la del órgano que tiene competencia para formalizar el convenio.” En relación con lo anteriormente expuesto, este Centro fiscal, una vez analizados los temas abordados en la citada consulta, coincide con el criterio puesto de manifiesto en el escrito de la Intervención General de la Seguridad Social, tanto en lo referente a la aplicación supletoria del artículo 8.1b) (in fine) del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, en el ámbito de la Seguridad Social, como en lo relativo a los aspectos de la fiscalización de expedientes, tanto de contratos como de convenios de colaboración, en los que concurren en su financiación distintos Departamentos Ministeriales y el Instituto Nacional de Gestión Sanitaria, a los que se refiere la consulta de la Intervención Delegada en los Servicios Centrales del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria. Es todo cuanto, esta Intervención General le comunica para su conocimiento. FECHA-EMISION 16-7-2008



TITULO

informe de la IGAE de 16 de julio de 2008, por el que se resuelve consulta relativa a la aplicación del 1% cultural previsto en el artículo 68 de la ley 16/1985, de 25 de junio, del patrimonio histórico español, a las entidades gestoras y servicios comunes de la seguridad social. DESCRIPTORES

SEGURIDAD SOCIAL

RETENCIONES

CONTRATO OBRAS

TEXTO Se ha recibido en esta Intervención General escrito de la Intervención General de la Seguridad Social en el que se plantea consulta relativa a la aplicación del 1% cultural previsto en el artículo 68 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, a las Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social. En opinión del citado Centro directivo, “las Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social estarían obligados a realizar la retención del 1% a que se refiere el artículo 58 del Real Decreto 111/1986, de 10 de enero, cuando lleven a cabo obras públicas cuyo presupuesto total sea superior a 601.012,104 euros, siempre que no afecten a la seguridad y defensa del Estado, así como a la seguridad de los servicios públicos”. Los argumentos invocados para fundamentar tal conclusión son los siguientes: “(…) en primer lugar, porque el artículo 58.1 del Real Decreto 111/1986 establece “en el presupuesto de cada obra pública, financiada total o parcialmente por el Estado, se incluirá una partida equivalente, al menos al 1 por 100 de los fondos que sean de aportación estatal con destino a financiar trabajos de conservación o enriquecimiento del Patrimonio Histórico Español o de fomento de la creatividad artística, con preferencia en la propia obra o en su inmediato entorno …” y la Seguridad Social forma parte del Estado, y en segundo lugar porque el artículo 58.6 del mencionado real decreto establece que “los organismos autónomos, para los que no sea posible repercutir en la transferencia que reciban del Estado las retenciones a que se refiere el apartado 5 de esta artículo, las entidades públicas empresariales y restantes entes del Sector Público Estatal, y las sociedades mercantiles estatales, ingresarán el preceptivo 1 por 100 en el Tesoro Público dentro de los dos meses siguientes a la adjudicación del contrato de la obra correspondiente”, lo cual determina que las Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social quedarían incluidas en el concepto de “restantes entidades del Sector Público Estatal” y por tanto vendrían obligadas a practicar dicha retención del 1 por ciento. Es decir, que lo determinante no es el hecho de tener un patrimonio distintos sino el pertenecer o no al Sector Público Estatal y en este sentido no parece que haya dudas de que las Entidades gestoras y Servicios comunes están incluidas en dicho sector público ya que así se desprende de forma indubitada del artículo 2.1 d) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria” No obstante lo anterior, eleva consulta a esta Intervención General quien a efectos de emitir opinión estima oportuno formular las siguientes

CONSIDERACIONES Con carácter previo conviene poner de manifiesto que el alcance de la obligación contenida en el artículo 68 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, no es una cuestión pacífica y que, tal y como han reconocido el Tribunal de Cuentas y la Abogacía General del Estado en los informes a que más adelante se hará referencia, sería conveniente un desarrollo reglamentario que matizase determinados aspectos. Con independencia de lo anterior y para resolver la cuestión planteada, parece oportuno reproducir el contenido del citado artículo 68 de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español, con arreglo al cual: “1. En el presupuesto de cada obra pública, financiada total o parcialmente por el Estado, se incluirá una partida equivalente al menos al 1 por 100 de los fondos que sean de aportación estatal con destino a financiar trabajos de conservación o enriquecimiento del Patrimonio Histórico Español o de fomento de la creatividad artística, con preferencia en la propia obra o en su inmediato entorno. 2. Si la obra pública hubiera de construirse y explotarse por particulares en virtud de concesión administrativa y sin la participación financiera del Estado, el 1 por 100 se aplicará sobre el presupuesto total para su ejecución. 3. Quedan exceptuadas de lo dispuesto en los anteriores apartados las siguientes obras públicas: a) Aquellas cuyo presupuesto total no exceda de cien millones de pesetas. b) Las que afecten a la seguridad y defensa del Estado, así como a la seguridad de los servicios públicos. 4. Por vía reglamentaria se determinará el sistema de aplicación concreto de los fondos resultantes de la consignación del 1 por 100 a que se refiere este artículo.” Del precepto trascrito se desprende la obligación de destinar el 1 por 100 de los fondos que sean de aportación estatal en los presupuestos de las obras públicas financiadas total o parcialmente por el Estado, así como el 1 por 100 del presupuesto total de las obras públicas que, sin la participación financiera del Estado, se construyan y exploten mediante una concesión administrativa del Estado, a la financiación de trabajos de conservación o enriquecimiento del Patrimonio Histórico Español o al fomento de la creatividad artística. Estas obligaciones impuestas por el artículo 68 de la LPHE están desarrolladas por los artículos 58 a 60 del Real Decreto 111/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la LPHE. Dejando a un lado el artículo 59 que desarrolla el supuesto de obras que se construyan o exploten mediante concesión administrativa, al no incidir sobre la cuestión planteada, y el artículo 60 relativo al informe que ha de elevar al Gobierno el Ministerio de Cultura sobre el grado de cumplimiento de estas obligaciones, se considera oportuno transcribir el artículo 58 que, en su redacción actual dada por el Real Decreto 162/2002, de 8 de febrero, prevé lo siguiente: “1. En el presupuesto de cada obra pública, financiada total o parcialmente por el Estado, se incluirá una partida equivalente, al menos, al 1 por 100 de los fondos que sean de aportación estatal con destino a financiar trabajos de conservación o enriquecimiento del Patrimonio Histórico Español o fomento de la creatividad artística, con preferencia en la propia obra o en su inmediato entorno. Se entenderá cumplida esta exigencia cuando las obras públicas tengan por objeto actuaciones de reparación o conservación en bienes inmuebles integrantes del Patrimonio Histórico Español. 2. Se exceptúan de lo dispuesto en el apartado anterior las siguientes obras públicas: a) Aquellas cuyo presupuesto total no exceda de 601.012,14 euros. b) Las que afecten a la seguridad y defensa del Estado, así como a la seguridad de los servicios públicos.

3. El organismo público responsable de la obra manifestará en el proyecto de la misma que presente ante el Comité de Inversiones Públicas para la elaboración del Plan Trienal de Inversiones Públicas o al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte cuando no se haya presentado el proyecto de la obra a dicho Comité, la opción que elige de las que a continuación se indican, para el destino de los fondos correspondientes al 1 por 100: a) Financiar trabajos, de conservación o enriquecimiento del Patrimonio Histórico Español o de fomento de la creatividad artística, incluidos en los planes a que se refiere el apartado 4 de este artículo. b) Realizar trabajos de conservación o de enriquecimiento del Patrimonio Histórico Español con preferencia en la propia obra o en su inmediato entorno, o en cualesquiera de los bienes de interés cultural relacionados con las actividades del organismo correspondiente. Para la redacción de los programas y proyectos a que se refiere el párrafo anterior deberá solicitarse la colaboración del Ministerio de Educación, Cultura y deporte a través de la Dirección General de Bellas Artes y bienes Culturales que desarrolla las funciones de la Administración General del Estado relativas al Patrimonio Histórico Español, o del Ministerio de Fomento, en cuanto a sus competencias en las actuaciones sobre el patrimonio arquitectónico y de ingeniería civil a cargo del Estado, sin perjuicio, además, de recabar las autorizaciones requeridas de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 16/1985. En todo caso, se dará cuenta al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte de los proyectos de estos trabajos y de su ejecución, bien por programas anuales o por cada una de las obras a realizar. 4. El Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, oído el Consejo de Patrimonio Histórico, elaborará los planes anuales de conservación y enriquecimiento del citado Patrimonio y de fomento de la creatividad artística, que serán financiados con los fondos transferidos. 5. La Intervención General de la Administración General del Estado no fiscalizará de conformidad propuesta de gasto alguno en tanto no se acredite la retención del crédito preciso para los trabajos a que se refiere el apartado 1 de este artículo, cuando resulte legalmente exigible. Tales retenciones de crédito, cuando no se haya elegido la opción establecida en el apartado 3.b) de este artículo, no podrán ser revocadas, debiendo comunicarse a la Dirección General del Presupuestos del Ministerio de Hacienda, en el plazo de dos meses siguientes a la aprobación del presupuesto de la obra, a efectos de que se autorice el correspondiente incremento de crédito en el presupuesto del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. 6. Los organismos autónomos, para los que no sea posible repercutir en la transferencia que reciban del Estado las retenciones a que se refiere el apartado 5 de este artículo, las entidades públicas empresariales y restantes entes del Sector Público Estatal, y las sociedades mercantiles estatales, ingresarán el preceptivo 1 por 100 en el Tesoro Público dentro de los dos meses siguientes a la adjudicación del contrato de la obra correspondiente. Estos ingresos generarán crédito, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 71.a) del Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, a favor del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte o del Departamento ministerial de adscripción de los citados organismos, entes públicos y sociedades, cuando exista Acuerdo Interministerial con el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte sobre actuaciones conjuntas relacionadas con el Patrimonio Histórico Español. Estos ingresos se destinarán a la financiación de los trabajos a que se refieren los apartados anteriores de este artículo, para lo cual dichos organismos deberán enviar el resguardo complementario, a los efectos de la habilitación del crédito correspondiente, al citado Ministerio de Educación, Cultura y Deporte o, en su caso, al de su adscripción.” Tanto del artículo 68 de la LPHE como del artículo 58 del Reglamento, se deducen las dos circunstancias que han de concurrir para que surja la obligación en ellos establecida: a) Que estemos ante una “obra pública”. b) Que la misma esté “financiada total o parcialmente por el Estado”. Ambos conceptos han sido analizados por el Tribunal de Cuentas y la Abogacía General del Estado, en

sendos dictámenes, considerándose necesario reproducir sus consideraciones sobre el segundo de los requisitos señalados puesto que es el que afecta al objeto de la cuestión planteada. El Tribunal de Cuentas en su informe de fiscalización de 26 de junio de 2003, emitido en relación al cumplimiento por las empresas estatales de las obligaciones establecidas por la Ley en relación con el Patrimonio Histórico o Artístico en las obras públicas realizadas por aquellas entidades, aprobadas o concluidas en los ejercicios 1999, 2000 y 2001, consideró “como financiación de origen estatal tanto las aportaciones realizadas directamente por el Estado con cargo a algún capítulo de sus presupuestos generales, como la inversión financiada con los recursos propios de las Empresas estatales cuando estos recursos tienen su origen en el aprovechamiento por la Entidad de bienes y derechos aportados, adscritos o cedidos por un tiempo determinado por el Estado”. De lo anterior se deduce que, aun integrando las sociedades estatales el sector público estatal, no a todas las obras públicas por ellas realizadas les resulta exigible la retención del 1 por 100, sino solamente a aquellas que hayan sido financiadas por el Estado, entendiendo este término como Administración General del Estado ya que, de lo contrario, no procedería hacer la matización acerca del origen de los recursos propios de la entidad. Por su parte, la Abogacía General del Estado, en Dictamen de 29 de junio de 2005, tras exponer el criterio alegado por diversos organismos públicos y sociedades mercantiles estatales, consistente en entender “que el requisito del artículo 68.1 de la LPHE sólo se cumple en los casos en que exista una aportación directa de fondos, por parte del Estado y con cargo a sus Presupuestos, al organismo o entidad pública estatal para la ejecución de la concreta obra pública de que se trate” y el criterio mantenido por el Tribunal de Cuentas en el informe antes citado, señala que “este segundo criterio, aun no siendo completamente seguro, es defendible” ya que “teniendo en cuenta el gran desarrollo experimentado por la llamada Administración Institucional (del Estado), puesto de manifiesto en el considerable número de organismos autónomos, entidades públicas empresariales y demás entidades del sector público estatal –entidades todas ellas meramente instrumentales para la gestión de servicios y funciones de titularidad de la Administración del Estado-, no tendría mucho sentido que la obligación impuesta por el artículo 68.1 de la LPHE no fuese aplicable a las obras públicas financiadas por las aludidas entidades con recursos que, aun siendo propios de ellas, se obtienen a partir de bienes y derechos adscritos, afectados o cedidos por el Estado”. Aplicando las consideraciones anteriores a la cuestión objeto de consulta, cabe señalar que las entidades integrantes de la Seguridad Social solamente deberán cumplir con la obligación del artículo 68.1 de la LPHE cuando las obras públicas que realicen cuenten con financiación estatal, supuesto éste en el que el 1 por 100 deberá girar sobre los fondos de aportación estatal. Esta misma conclusión es la alcanzada por la Dirección del Servicio Jurídico de la Administración de la Seguridad Social, en informe de 24 de junio de 2008, al afirmar que “si la Administración de la Seguridad Social llevara a cabo una obra pública y la financiación de la misma contara con fondos de la Administración General del Estado, aquella se vería obligada a ingresar el 1% de la cantidad percibida del Estado para dar cumplimiento a lo estipulado en el art. 68 de la Ley de Patrimonio Histórico” Efectuadas las anteriores consideraciones, este Centro directivo concreta su parecer en la siguiente CONCLUSIÓN La obligación impuesta en el artículo 68 de la LPHE sólo será aplicable a las obras públicas que realicen las entidades integrantes de la Seguridad Social cuando la financiación de las mismas cuente con fondos aportados por la Administración General del Estado. FECHA-EMISION 22-7-2008



TITULO

informe de la IGAE de 22 de julio de 2008, por el que se resuelve consulta en relación con el régimen de resarcimiento aplicable a funcionarios que realizan funciones de escolta a un ex ministro. DESCRIPTORES

FUNCIONARIO

INDEMNIZACIÓN SERVICIO

IMPUTACIÓN GASTO

TEXTO

Se ha recibido en esta Intervención General escrito de una Intervención Territorial, en el cual se plantea consulta en relación con el régimen de resarcimiento aplicable a funcionarios que realizan funciones de escolta a un ex Ministro. De dicho escrito, así como de la documentación adjunta, pueden extraerse los siguientes ANTECEDENTES 1º.- La Jefatura Superior de Policía presenta en las cuentas justificativas relativas a reposiciones de anticipo de caja fija, justificantes aplicados al concepto 230, relativos a funcionarios que prestan servicio de escoltas al ex-Ministro en sus desplazamientos fuera del término municipal. La documentación que se adjunta con cada justificante es la siguiente: la orden de comisión de servicio para el funcionario-policía designado, la liquidación y justificante del abono y el justificante de gastos pagados, con el conforme de un jefe de la Unidad Administrativa de la Jefatura Superior de Policía. 2º.- El Sr. ex-Ministro ha pasado a desempeñar posteriormente el cargo de diputado parlamentario en un Gobierno autonómico, siendo actualmente el secretario general de un partido político. 3º.- El criterio de esa Intervención territorial es que, dado que actualmente el Sr. ex-Ministro no es órgano superior ni directivo de la organización central, ni directivo de la organización periférica, según dispone la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, no tendría derecho a escoltas de conformidad con lo previsto en la Disposición Adicional séptima del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón del servicio. En concreto se formulan las siguientes CUESTIONES 1ª.- Si procede que se le preste servicio de escoltas al Sr. ex-Ministro. 2ª.- Régimen indemnizatorio aplicable a los funcionarios que realizan estas funciones de escolta, cuando acompañan en sus desplazamientos fuera del término municipal a dicha personalidad. 3ª. Unidad Administrativa que debe atender estos gastos y con cargo a qué crédito de los Presupuestos Generales del Estado procede la aplicación de los mismos. Para resolver las cuestiones formuladas esta Intervención General considera necesario hacer las siguientes

CONSIDERACIONES

I Por lo que se refiere a la primera cuestión, la Disposición Adicional séptima del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón del servicio, establece que: “Al personal que desempeñe cometidos especiales de escolta en los Servicios de Protección y Seguridad con motivo de los desplazamientos efectuados, dentro o fuera del término municipal de la residencia oficial, por (…) el Presidente, Vicepresidente o Ministros del Gobierno, u otros altos cargos o, en general, por personalidades que tengan asignado normativa o administrativamente personal de este tipo, se les aplicará el mismo régimen de resarcimiento o de indemnización, según lo establecido en los artículos 8.1 y 8.3, respectivamente, del presente Real Decreto, que corresponda a la personalidad para quien se desempeñe el cometido de escolta.” De esta disposición se desprende que pueden existir personalidades, es decir, personas de relieve, que destacan en una actividad o en un ambiente social, que no sean altos cargos, pero que tengan asignado normativa o administrativamente personal de escolta. La Ley Orgánica 2/1986, de 11 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, establece en su artículo 11.1 que: “Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado tienen como misión proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana mediante el desempeño de las siguientes funciones: (…) d) Velar por la protección y seguridad de altas personalidades.” El Real Decreto 1181/2008, de 11 de julio, por el que se modifica y desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior, señala en su artículo 3 A) apartado 3 c) que la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil, dentro del ámbito del Cuerpo Nacional de Policía, ejercerá a través de la Comisaría General de Seguridad Ciudadana, entre otras, las funciones de organizar y gestionar lo relativo a la prevención, mantenimiento y, en su caso, restablecimiento del orden y la seguridad ciudadana, así como “la protección de altas personalidades, edificios e instalaciones que por su interés lo requieran.” Por lo tanto, corresponde al Ministerio del Interior, a través de la Comisaría General de Seguridad Ciudadana, designar al personal que va a realizar funciones de escolta para las personalidades cuya seguridad lo requiera, personal que está destinado en la Unidad Central de Protección, a nivel central, o en la correspondiente Comisaría, dependiente de la Jefatura Superior de Policía a nivel periférico, según la Orden INT/2103/2005, de 1 de julio, de la Dirección General de la Policía. Además, el artículo 85 de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social ha modificado la Ley 23/1992, de 30 de julio, de Seguridad Privada, añadiendo una Disposición Adicional quinta, según la cual: “La Secretaría de Estado para la Seguridad del Ministerio del Interior podrá autorizar la prestación de funciones de acompañamiento, defensa y protección, por parte de los escoltas privados, de personas que tengan la condición de autoridades públicas, cuando las circunstancias así lo recomienden.” En definitiva, las personalidades cuya seguridad lo requiera pueden tener asignado personal de escolta público y, excepcionalmente, cuando las circunstancias así lo aconsejen, escoltas privados, tanto para sus desplazamientos personales, como para los oficiales.

II Por lo que respecta a la segunda cuestión que se formula, el régimen indemnizatorio aplicable a los funcionarios que realizan estas funciones de escolta, es necesario acudir de nuevo a la citada Disposición Adicional séptima del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo. En dicha Disposición se establece, en su apartado primero, que el personal que desempeñe cometidos especiales de escolta en los Servicios de Protección y Seguridad con motivo de los desplazamientos efectuados, dentro o fuera del término municipal de residencia oficial, por las personalidades que tengan asignado normativa o

administrativamente personal de este tipo, “se les aplicará el mismo régimen de resarcimiento o de indemnización, según lo establecido en los artículos 8.1 y 8.3, respectivamente, del presente Real Decreto, que corresponda a la personalidad para quien se desempeñe el cometido de escolta.” En este mismo sentido, la memoria justificativa del Real Decreto 462/2002, señala, en relación a la citada Disposición Adicional séptima, que: “El contenido de la Orden ministerial conjunta del Ministerio de Administraciones Públicas y Hacienda comunicada, de 20 de abril de 1998, sobre escoltas de altos cargos, que hace una excepción, plenamente justificada, del derecho a ser resarcidos de los gastos realmente producidos en determinados casos, tengan lugar éstos dentro o fuera del término municipal, se extiende a las personalidades que normativamente tengan asignado personal de este tipo.” En el caso consultado, no concurren los requisitos de la Delegación oficial prevista en el artículo 8.3 del Real Decreto 462/2002, por lo que el régimen indemnizatorio aplicable es el previsto en el artículo 8.1 del antedicho Real Decreto. Por lo tanto, el personal que desempeña el cometido de escolta tendrá, en este caso, derecho al resarcimiento de la cuantía exacta de los gastos realizados. Deberán, en todo caso, cumplirse los requisitos de justificación documental previstos en el apartado segundo de la Disposición Adicional ya citada: “…el importe a percibir será el realmente gastado, una vez justificado documentalmente según factura expedida por los establecimientos que presten los correspondientes servicios, que deberá ser firmada de conformidad por el propio alto cargo, personalidad o jefe superior de la unidad al que esté adscrito el personal de referencia en cada caso acreditando, además, que los gastos se han realizado efectivamente como consecuencia de su labor de escolta.”

III Con respecto a la tercera cuestión planteada, qué Unidad Administrativa debe atender estos gastos, la regla general se encuentra en la Disposición Final primera del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, que establece que: “Cada Ministerio, Entidad y Organismo sufragará las indemnizaciones y demás compensaciones que se devenguen en los servicios que de él dependan, cualquiera que sea el ramo de la Administración a que pertenezca el personal que haya de realizarlos, dentro de los créditos presupuestarios asignados al efecto, excepto las comisiones de servicio originadas por comparecencia a Juzgados y Tribunales en calidad de testigos y peritos (…)”. Según el apartado decimocuarto de la Orden INT/2103/2005, de 1 de julio, de la Dirección General de la Policía, “Las Jefaturas Superiores de Policía son órganos de mando, gestión, coordinación e inspección de los distintos servicios dependientes de la Dirección General de la Policía existentes en su ámbito territorial de actuación, sin perjuicio (…) de la dependencia funcional de los respectivos servicios centrales especializados”; asimismo, el apartado vigésimo primero añade que “Las Unidades que integran la organización periférica de la Dirección General de la Policía tendrán dependencia funcional de los órganos centrales correspondientes a su área de actividad policial, a través de la estructura orgánica y jerárquica de mando, que se establece en la presente Orden”, actuando en todo caso bajo la dependencia funcional del Ministerio del Interior. Por tanto, habida cuenta que el personal que realiza las funciones de escolta depende del Ministerio del Interior, corresponde a éste, a través de la Jefatura Superior de Policía, en la que dicho personal se encuentra destinado sufragar estos gastos. En cuanto al concepto presupuestario al que deben imputarse las indemnizaciones de referencia, la Resolución de la Dirección General de Presupuestos de 18 de julio de 2001, que establece los códigos que definen la estructura económica establecida por la Orden de 27 de abril de 2001, señala para el concepto 230 (Dietas) que: “Se consideran como tales gastos los de comida del personal de escolta y de los conductores, asignados a autoridades, cuando sean necesarios para el ejercicio de la función”.

Esta cuestión ya fue planteada al amparo de la normativa anteriormente vigente en la materia, pronunciándose al respecto la Dirección General de Presupuestos mediante escrito de fecha 26 de marzo de 1999, en el que se concluía que “ (…) los gastos de los escoltas regulados en la Orden de 20 de abril de 1998, deberán ser imputados al concepto correspondiente a su naturaleza dentro del artículo 23 “Indemnizaciones por razón del servicio” de la vigente resolución” (se refiere a la resolución de la Dirección General de Presupuestos de 18 de junio de 1997, por la que se definen los códigos de clasificación económica). A la vista de las consideraciones anteriores esta Intervención General concreta su parecer en las siguientes CONCLUSIONES 1ª) Corresponde al Ministerio del Interior, a través de la Comisaría General de Seguridad Ciudadana, designar al personal que va a realizar funciones de escolta para las personalidades cuya seguridad lo requiera, cumpliendo así lo preceptuado en el artículo 11.1 de la Ley Orgánica 2/1986, de 11 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. 2ª) El régimen indemnizatorio aplicable al personal que realiza las funciones de escolta en el caso planteado es el previsto en la Disposición Adicional séptima del Real Decreto 462/2002. Corresponde abonar los gastos realmente producidos, una vez cumplimentados los requisitos de justificación documental previstos en el apartado segundo de la Disposición Adicional séptima. 3ª) El Ministerio del Interior, a través de la Jefatura Superior de Policía, es el órgano que debe sufragar estos gastos, conforme a la Disposición Final primera del Real Decreto 462/2002. Los gastos de los escoltas deberán ser imputados al concepto correspondiente a su naturaleza dentro del artículo 23 “Indemnizaciones por razón del servicio”, atendiendo a la resolución de la Dirección General de Presupuestos de 18 de julio de 2001, que establece los códigos que definen la estructura económica establecida por la Orden de 27 de abril de 2001.



PUBLICACION BOLETÍN INFORMATIVO DE LA IGAE nº 102 nov.-dic.

TITULO

informe de la IGAE de 2 de octubre de 2008, por el que se resuelve discrepancia planteada sobre la cuestión de si la dirección provincial del servicio público de empleo estatal en Madrid, como organismo peticionario del suministro y montaje de aire acondicionado a través del sistema de adquisición centralizada, debe solicitar, con carácter previo a la operación, oferta de al menos tres empresas capaces de realizar el objeto del contrato. DESCRIPTORES

CONTRATACIÓN

TEXTO

Ha tenido entrada en esta Intervención General escrito de la Directora Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal de Madrid, mediante el que, al amparo de lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley General Presupuestaria, se plantea discrepancia con el reparo formulado por la Intervención Regional de Madrid relativo a la intervención del gasto derivado del suministro y montaje de acondicionadores de aire a través del sistema de adquisición centralizada. Del examen de la documentación remitida, se ponen de manifiesto los siguientes ANTECEDENTES Con fecha 8 de julio de 2008 tiene entrada en la Intervención Regional de Madrid, para su preceptiva fiscalización previa, expediente que tiene por objeto una propuesta de adquisición de acondicionadores de aire para la sala de servidores de la Dirección Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal en Madrid, a través del sistema de adquisición Centralizada. En relación con dicha propuesta, y al no acompañar el expediente petición de ofertas al menos a tres empresas capaces de realizar el objeto de contrato, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 182.4 a) de la Ley de Contratos del Sector Público, el Interventor Regional formula reparo con base en el apartado Duodécimo 1.2.a) de la Resolución de 2 de junio de 2008, de la Intervención General de la Administración del Estado por la que se publica el Acuerdo de Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008 relativo al ejercicio de la función interventora en régimen de requisitos básicos. Disconforme el Centro Gestor con el reparo formulado, plantea discrepancia en escrito de fecha 23 de julio de 2008, por entender que “El reparo formulado sería susceptible de prosperar si la Dirección Provincial –se insiste- fuese órgano de contratación, contingencia que no concurre en el presente caso al actuar como organismo peticionario”. Es decir, con la presente discrepancia se plantea la cuestión de si la Dirección Provincial del Servicio Público de Empleo Estatal en Madrid, como organismo peticionario del suministro y montaje de aires acondicionados a través del sistema de adquisición centralizada, debe solicitar, con carácter previo a la petición, oferta de al menos tres empresas capaces de realizar el objeto del contrato. Con el objeto de resolver la presente discrepancia, se realizan las siguientes CONSIDERACIONES

En la documentación remitida se pone de manifiesto que los suministros objeto de la presente discrepancia entran dentro del ámbito de aplicación de la Orden EHA/1049/2008, de 10 de abril, de declaración de bienes y servicios de contratación centralizada. De conformidad con la disposición transitoria única de dicha orden, los contratos derivados de los concursos de adopción de tipo vigentes a la entrada en vigor de la Ley de Contratos del Sector Público, se adjudicarán por el procedimiento previsto para la adjudicación de contratos basados en un acuerdo marco en el artículo 182.4 de dicha Ley. A estos efectos, el citado artículo 182.4 establece en su apartado segundo el procedimiento a seguir para adjudicar los contratos basados en acuerdos marcos concluidos con varios empresarios en los que no todos los términos estén fijados. Por su parte, el apartado primero del artículo 182.4 de la Ley de Contratos del Sector Público dispone que “Cuando el acuerdo marco se hubiese celebrado con varios empresarios, la adjudicación de los contratos en él basados se efectuará aplicando los términos fijados en el propio acuerdo marco, sin necesidad de convocar a las partes a una nueva licitación”. Por tanto, para poder resolver la discrepancia planteada, es necesario definir cuándo se puede entender que en un acuerdo marco se encuentran todos los términos fijados para, en consecuencia, determinar si la adjudicación de los contratos basados en dicho acuerdo marco requiere seguir el procedimiento de licitación previsto en el apartado segundo del artículo 182.4 de la Ley o no. En relación con dicha cuestión, esta Intervención General, tal y como se comunicó en escrito de fecha 4 de agosto de 2008, solicitó el parecer de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa. Con fecha 16 de septiembre de 2008 tiene entrada en este Centro Fiscal dictamen de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de fecha 28 de julio de 2008, en el que se pronuncia sobre la cuestión arriba señalada en los siguientes términos: “Cuarta: Igualmente solicita la Intervención General el parecer la Junta Consultiva de Contratación Administrativa con respecto a la interpretación que debe darse a lo dispuesto en el artículo 182.4 de la Ley. Este precepto dispone que “cuando el acuerdo marco se hubiese celebrado con varios empresarios, la adjudicación de los contratos en él basada se efectuará aplicando los términos fijados en el propio acuerdo marco, sin necesidad de convocar a las partes a una nueva licitación. Cuando no todos los términos estén establecidos en el acuerdo marco, la adjudicación de los contratos se efectuará convocando a las partes a una nueva licitación...” que se llevará a efecto por los trámites establecidos en el propio artículo. En relación con estos puntos, la consulta se refiere a la determinación del alcance de la expresión “cuando no todos los términos estén establecidos en el acuerdo marco”, y en particular, qué se debe entender como términos del acuerdo marco y qué contenido mínimo deben abarcar para considerar que no es preciso convocar nueva licitación. Con respecto a la primera cuestión, la Intervención duda acerca de si en el concepto “términos del contrato” deben considerarse incluidas “las condiciones referidas al objeto del contrato y su ejecución”. Es criterio de la Junta que la expresión mencionada se refiere a todos aquellos elementos y cláusulas contractuales cuya determinación es precisa para la existencia del contrato como tal y ello porque la Ley no introduce matización alguna que permita limitar su alcance. Por tanto, es indudable que los términos del contrato se refieren a las condiciones referidas al objeto del contrato y su ejecución. La segunda duda planteada por la intervención hace referencia a los supuestos en que puede considerarse que todos los términos del contrato están establecidos en el acuerdo marco. Qué contenido mínimo debe tener éste para poder considerar que se cumple esta condición. La realidad es que esta pregunta no puede contestarse haciendo una enumeración de los elementos estructurales del contrato que deben estar definidos ni de las cláusulas relativas a su ejecución que deben haberse fijado, pues es evidente que tales circunstancias dependerán de las características del contrato a celebrar.

Ello no obstante, y por regla general cabe entender que los requisitos estructurales del contrato, es decir la identificación del contratista, la de los elementos básicos que definen la prestación y el precio o el plazo de ejecución del contrato, deberán estar suficientemente determinados en el acuerdo marco, para que no sea preciso efectuar nueva licitación. Sin embargo, con respecto al resto del contenido del contrato, no es posible hacer una determinación casuística previa, precisamente por la innumerable variedad de casos que pueden contemplarse. Por ello, es preferible hacer una enunciación genérica indicando que deberá considerarse que los términos del contrato están totalmente establecidos en el acuerdo marco, cuando para la celebración de los contratos concretos basados en él baste con los elementos definidos en el acuerdo marco, sin que sea necesaria la aportación de nuevos datos relativos a la ejecución del contrato por parte del adjudicatario. Con ello resulta que es perfectamente posible, de conformidad con lo establecido en la Ley, que como consecuencia de la celebración de un acuerdo marco puedan haberse seleccionado varias ofertas de características similares, aunque no idénticas. En tales casos, será discrecional para el órgano administrativo destinatario de la prestación en que consista el contrato elegir entre cualquiera de las seleccionadas. Naturalmente, esta discrecionalidad puede estar condicionada por la existencia de normas de actuación propias del órgano destinatario o aprobadas con carácter general para toda la Administración de cara a establecer en qué condiciones debe hacerse la elección entre las diferentes ofertas seleccionadas. Pero, evidentemente éstas normas o instrucciones que puedan establecer los requisitos de la elección no tienen naturaleza contractual y por tanto su existencia o inexistencia es indiferente de cara a la determinación de si los términos del contrato están o no totalmente fijados por el acuerdo marco”. A la vista de dichas consideraciones procede ahora analizar si se puede considerar que el concurso de adopción de tipo de suministro que da cobertura a la petición examinada, celebrado antes de la entrada en vigor de la LCSP y que, de conformidad con la disposición transitoria única de la Orden EHA/1049/2008, de 10 de abril, de declaración de bienes y servicios de contratación centralizada, mantienen su vigencia como acuerdo marco, tiene todos los términos fijados. A este respecto, el acuerdo marco 4/2004 CLIMATIZACIÓN, a juicio de este Centro Fiscal, cumple con todos los requisitos señalados por la Junta Consultiva de Contratación Administrativa para considerar que tiene todos sus “términos fijados”. En efecto, el acuerdo marco antes citado ha sido celebrado con varias empresas que ofrecen distintos productos de características similares, pero en dicho acuerdo marco se encuentran especificados todos los elementos necesarios que definen la ejecución de los contratos concretos que se celebren al amparo del mismo, sin que sea necesario aportar nuevos datos, es decir, aparecen especificadas las características de los productos, el precio, el plazo de entrega, el lugar de entrega, el periodo de garantía de los productos y, en definitiva, todos los aspectos necesarios para definir la prestación y las obligaciones de las partes contratantes. Por su parte, así parece haberlo entendido la Subdirección General de Compras de la Dirección General de Patrimonio del Ministerio de Economía y Hacienda que en escrito de fecha 17 de julio de 2008 establece: “En el caso de los acuerdos marcos que dan soporte al procedimiento especial de adopción de tipo establecido en el artículo 190.3 b) de la LCSP, se considera que todos los términos están definidos cuando toda la información necesaria para llevar a cabo la adjudicación de los contratos está especificada en el acuerdo marco y disponible para el centro directivo interesado por lo que no es necesaria ninguna otra información por parte de las empresas adjudicatarias. Por el contrario se considera que un acuerdo marco no tiene todos los términos definidos cuando para adjudicar los contratos basados en el mismo no basta con los términos definidos en el acuerdo marco y es necesaria la aportación de dichos elementos mediante el proceso de licitación con las empresas adjudicatarias capaces de realizar el contrato, lo que implica acudir al procedimiento establecido en el artículo 182.4 párrafo segundo de la LCSP”

(…) En el primer caso se encuentran a día de hoy todos los acuerdos marco para adopción de tipo de suministr , que son los siguientes: (…) 04/2004 CLIMATIZACIÓN” A la vista de las consideraciones efectuadas, se llega a la siguiente CONCLUSIÓN Se resuelve la discrepancia a favor del criterio mantenido por el servicio gestor, por entender que en el presente supuesto todos los términos del concurso de adopción de tipo se encuentran fijados, por lo que no resulta necesario solicitar oferta al menos a tres empresarios capaces de realizar el objeto del contrato. En consecuencia, deberá remitirse el expediente a la Intervención Regional de Madrid, a efectos de su fiscalización conforme al criterio manifestado por esta Intervención General en el presente escrito. Lo que se comunica para su conocimiento y efectos.

FECHA-EMISION 2-10-2008 ORGANO-EMISOR INTERVENCION GENERAL DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO

PUBLICACION BOLETÍN INFORMATIVO DE LA IGAE nº 102 sept.-oct. TITULO informe de la IGAE, de 2 de octubre de 2008, por el que se resuelve consulta planteada acerca de quien debe expedir la certificación que acredite que contra la adjudicación provisional de un contrato no se ha interpuesto el recurso especial en materia de contratación o, en su caso, certificación de los recursos interpuestos.

DESCRIPTORES

CONTRATACIÓN

TEXTO Ha tenido entrada en esta Intervención General escrito de la Intervención Delegada en el Ministerio de Fomento en el que se plantea consulta acerca de quién debe expedir la certificación que acredite que contra la adjudicación provisional de un contrato no se ha interpuesto el recurso especial en materia de contratación o, en su caso, certificación de los recursos interpuestos. A fin de resolver la consulta, esta Intervención General considera necesario realizar las siguientes CONSIDERACIONES El Acuerdo de Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008, por el que se da aplicación a la previsión de los artículos 152 y 147 de la Ley 43/2007, de 26 de noviembre, General Presupuestaria ( LGP en adelante), respecto al ejercicio de la función interventora en régimen de requisitos básicos, establece como extremo de obligada comprobación en los expedientes que tengan por objeto la adjudicación definitiva de los contratos en dicho Acuerdo referenciados, entre otros, “En su caso, que se acompañe certificado del registro correspondiente al órgano de contratación que acredite que no se ha interpuesto recurso especial en materia de contratación contra la adjudicación provisional o de los recursos interpuestos”. El artículo 37 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, (LCSP en adelante), contiene la regulación del recurso especial en materia de contratación. De lo dispuesto en sus apartados séptimo y noveno se deduce que, cuando el acto objeto del recuso sea la adjudicación provisional de un contrato, no podrá procederse a la adjudicación definitiva del mismo en tanto no recaiga resolución expresa sobre dicho recurso. A estos efectos, y con el objeto de verificar que se cumple con lo prevenido en el citado artículo 37, debe quedar constancia en el expediente de que, o bien no se ha interpuesto ningún recurso especial contra la adjudicación provisional de un contrato o, en el supuesto de que se haya interpuesto, que efectivamente dicho recurso ha sido resuelto. Para determinar qué órgano tiene conocimiento de los recursos que, en su caso, se puedan interponer contra una resolución de adjudicación provisional y, por tanto, pueda certificarlo, es necesario acudir de nuevo a la regulación que al efecto establece el artículo 37, el cual, en su apartado sexto, párrafo segundo dispone que “La presentación del escrito de interposición deberá hacerse en el registro del órgano de contratación”. Es por ello, precisamente, por lo que en el Acuerdo de Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008 se exige el certificado de dicho registro para acreditar que no se han presentado recursos contra la adjudicación provisional o, en su caso, los recursos presentados, ya que el “registro del órgano de contratación” es el único que puede tener conocimiento sobre estos extremos. Procede, por tanto, analizar cuál es el alcance que ha de darse a dicha expresión. A este respecto conviene traer a colación la regulación del procedimiento de licitación contenida en los artículos 122 y siguientes de la LCSP.

Con carácter general, todo procedimiento de licitación, (salvo los que se tramiten por procedimiento negociado sin publicidad y los relativos a los contratos menores), comenzará con la publicación del anuncio de licitación en el diario oficial correspondiente. Tras dicha publicación, los licitadores presentarán sus ofertas, para que éstas puedan ser valoradas por el órgano de contratación y, por tanto, se pueda adjudicar el contrato a la proposición económicamente más ventajosa. En relación con la presentación de las ofertas por parte de los empresarios, la LCSP en sus artículos 127 a 130 sólo se refiere al plazo, forma y contenido de dichas ofertas, pero nada dice sobre el lugar de presentación, por lo que habrá de acudirse a lo previsto en el Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RGLCAP, en adelante). Así, de conformidad con el artículo 80.2 de dicho Reglamento, las ofertas de los licitadores deben ser entregadas en “las dependencias u oficinas expresadas en el anuncio” o enviadas por correo. Asimismo, el artículo 80.3 del RGLCAP, dispone que, en el primer caso, las oficinas receptoras darán recibo al presentador, en el que constará el nombre del licitador, la denominación del objeto del contrato y el día y hora de la presentación. Por otra parte, conforme al artículo 80.5 del RGLCAP, corresponde al “jefe de la oficina receptora” expedir certificación en la que se relacione la documentación remitida o la falta de licitadores y remitirla, junto con dicha documentación, a la mesa de contratación o, en los supuestos en que ésta no se haya constituido, al órgano de contratación, para que continúe el procedimiento. Es decir, que a efectos de las relaciones entre los participantes en una licitación y el órgano de contratación, la normativa prevé que en el anuncio de licitación se señale una “dependencia u oficina”. Cabe destacar que dicha dependencia u oficina no tiene porqué coincidir con el registro general correspondiente al Ministerio constituido conforme a lo prevenido en el artículo 38 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, a pesar de lo cual, a efectos del contrato concreto, su actuación es la propia de un registro, en el sentido de que sus funciones coinciden con las que, en relación con las oficinas de registro de la Administración General del Estado, se establece en las letras a) y b) del artículo 13 del Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo. Por ello, entiende este Centro Fiscal, que cualquier recurso especial en materia de contratación que se presente en relación con un contrato, habrá de ser entregado o remitido a la “oficina o dependencia” señalada en el anuncio de licitación a efectos de presentación de ofertas, salvo que el propio anuncio indicase otra “oficina o dependencia” para la recepción de estos recursos. Asimismo, y por aplicación analógica de lo establecido en el artículo 80.5 del RGLCAP en relación con las ofertas presentadas por los licitadores, correspondería al jefe de esa “oficina o dependencia”, pasado el plazo para la presentación del recurso especial en materia de contratación, expedir y remitir al órgano de contratación el certificado en el que se indique la falta de presentación de recursos o los recursos presentados, remitiendo además, en este último supuesto, los citados recursos para su resolución. A la vista de lo anteriormente expuesto se pone de manifiesto la siguiente CONCLUSIÓN El certificado acreditativo de que en un procedimiento de licitación no se ha interpuesto recurso especial en materia de contratación contra la adjudicación provisional o, en su caso, de los recursos interpuestos, a que hace referencia el Acuerdo de Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008, por el que se da aplicación a la previsión de los artículos 152 y 147 de la Ley 43/2007, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, deberá ser expedido por el jefe de la “oficina o dependencia” que se señale en el anuncio de licitación a efectos de presentación de dichos recursos. En el supuesto de que el anuncio no haya hecho una referencia expresa al respecto, debe entenderse que dicha certificación debe ser expedida por el jefe de la “oficina o dependencia” señalada en el anuncio de licitación a efectos de presentación de ofertas.



TITULO

INFORME de la IGAE, de 4 de noviembre de 2008, en el que se resuelve consulta de una Intervención delegada sobre si el otorgamiento de avales para garantizar valores de renta fija emitidos por los Fondos de Titulización de activos para favorecer la financiación empresarial está sujeto a función interventora. DESCRIPTORES

FUNCIÓN INTERVENTORA

AVAL

TEXTO

Se ha recibido en esta Intervención General escrito de la Intervención Delegada en la Dirección General de Tesoro y Política Financiera en el que se plantea consulta sobre si el otorgamiento de avales para garantizar valores de renta fija emitidos por los Fondos de Titulización de activos para favorecer la financiación empresarial está sujeto a función interventora. En este sentido, a juicio del órgano consultante, en la medida en que dicha actuación es susceptible de producir derechos u obligaciones de contenido económico, estaría sujeta a fiscalización previa. No obstante, solicita el criterio de este Centro directivo sobre la procedencia o no de someter al citado control previo de legalidad el acuerdo de otorgamiento de avales. A efectos de resolver la cuestión planteada parece oportuno realizar las siguientes CONSIDERACIONES

I Como quiera que la cuestión formulada se refiere al ejercicio de la función interventora, se estima oportuno partir de la delimitación que del ámbito objetivo de aplicación de dicha función realiza el artículo 148 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, (en adelante, LGP), al señalar que la misma “tiene por objeto controlar, antes de que sean aprobados, los actos del sector público estatal que den lugar al reconocimiento de derechos o a la realización de gastos, así como los ingresos y pagos que de ellos se deriven, y la inversión o aplicación en general de sus fondos públicos, con el fin de asegurar que su gestión se ajuste a las disposiciones aplicables en cada caso”. Así pues, es necesario examinar en relación al supuesto objeto de consulta, la naturaleza jurídica del vínculo que surge entre la partes implicadas en el otorgamiento de un aval, Estado y sujeto avalado, a efectos de determinar si el acto de otorgamiento de un aval tiene un contenido económico que implique, en términos de la LGP, “la realización de gastos, (...) pagos (...), y la inversión o aplicación en general de (...) fondos públicos”. El aval es una figura de perfiles diversos que, según la doctrina, participa de las características de fianza, en tanto que implica una garantía, y del seguro, en tanto que reviste carácter aleatorio. Desde un punto de vista económico, puede considerarse que el aval implica para el avalista un endeudamiento indirecto y para el avalado puede considerarse una ayuda. En cualquier caso, puede definirse el aval como una declaración por la que el avalista se obliga, para el

caso de incumplimiento de la obligación que incumbe al sujeto avalado, al cumplimiento de la misma. En este sentido se afirma que constituye un verdadero contrato aleatorio. Respecto a esta categoría de contratos y su diferenciación de los contratos condicionales, la doctrina señala que en el contrato simplemente condicional depende del acontecimiento incierto que llegue o no el contrato a producir efecto, mientras que en el contrato aleatorio la función de la condición estriba en decidir la existencia de la prestación de cada una de las partes. Como ha dicho el Tribunal Supremo, se diferencian, pues, los contratos aleatorios de los conmutativos en que en los primeros el equivalente de lo que una de las partes ha de dar o hacer no está bien determinado, como en los segundos, desde el momento mismo de su celebración (sentencia de 14 de noviembre de 1911). En consecuencia, puede afirmarse que en los avales otorgados por el Estado no existe gasto alguno, ni la obligación económica surge hasta que se cumple el suceso futuro e incierto – en realidad, pueden ser uno o dos eventos futuros e inciertos, según que el Ministro de Economía y Hacienda, en virtud del artículo 116 de la LGP, hubiera acordado o no la renuncia al beneficio de excusión de los bienes del sujeto avalado, deudor principal, que establece el artículo 1830 del Código Civil –. Así pues, la peculiaridad de este tipo de operaciones es que no siempre que el Estado otorga un aval tiene lugar el procedimiento de ejecución del gasto público, sino que la relación jurídica surgida entre Estado y sujeto avalado puede culminar con un acto que no da lugar a la realización de un gasto sino que irá dirigido a la cancelación del aval como consecuencia de la no concurrencia de las circunstancias citadas. Por el contrario, cuando se produzca el evento futuro e incierto –incumplimiento de la obligación por parte del sujeto avalado y, en su caso, ineficacia o insuficiencia de la acción ejercida contra sus bienes- nacerá entonces la obligación económica de la Administración de satisfacer la deuda que el aval garantiza y, en consecuencia, será en ese momento cuando se inicie el procedimiento de ejecución del gasto cuyas fases se definen en el artículo 73 de la LGP. Desde este punto de vista, parece que la conclusión debería ser el no sometimiento de la concesión de avales a fiscalización previa. No obstante, debe llamarse la atención sobre el hecho de que en el momento de la concesión del aval se están anticipando algunos aspectos del eventual futuro gasto, como el destinatario del mismo y las condiciones para la exigibilidad, en su caso, de la correspondiente obligación, razones éstas que obligan a someter tal acto al preceptivo control previo que, en caso de no realizarse en tal momento, dejaría de tener tal carácter habida cuenta que en el momento de ejecución del aval no podría entrar a enjuiciarse si el destinatario del gasto reúne las condiciones para ello, o si se siguió el procedimiento establecido para su elección, pues tal decisión ya se adoptó En consecuencia, entiende esta Intervención General que la actividad fiscalizadora sobre el otorgamiento de avales quedará dividida en dos momentos diferentes, en función de los extremos susceptibles de comprobación, y separados en el tiempo:

a) En primer lugar, en el momento inmediatamente anterior al acto de otorgamiento del aval.

b) En segundo lugar, cuando se produzca el evento futuro e incierto incumplimiento de la obligación por parte del sujeto avalado y, en su caso, ineficacia o insuficiencia de la acción ejercida contra sus bienes- esto es, en caso de tenerse que ejecutar el aval y previamente a la aprobación del expediente de gasto correspondiente.

II

Respecto de los extremos que han de verificarse en cada uno de los momentos en que se va a desdoblar la función interventora, es preciso analizar, en primer lugar, el régimen de fiscalización al que se encuentran sometidas dichas actuaciones para lo cual debe tenerse en cuenta su naturaleza, con

el fin de determinar si corresponde a alguno de los tipos de gastos recogidos en el Acuerdo de Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008, por el que se da aplicación a la previsión de los artículos 152 y 147 de la LGP, en cuyo caso estaría sujeto al régimen de requisitos básicos, o de no corresponder a ninguno de ellos, al régimen general fiscalización e intervención previa. En este sentido cabe considerar, como ya se apuntó antes, que la concesión de un aval por parte del Estado implica una suerte de ayuda para el sujeto avalado en tanto que la garantía estatal puede facilitarle la asunción de determinadas obligaciones o la obtención de la financiación necesaria para emprender nuevas actividades. Así, como ayudas las califica la normativa del Tribunal de Cuentas. En concreto, el artículo 4.2 de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, dispone que “al Tribunal de Cuentas corresponde la fiscalización de las subvenciones, créditos, avales u otras ayudas del sector público percibidas por personas físicas o jurídicas”. Asimismo, la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas insiste en tal naturaleza cuando en el artículo 31.b) señala que el ejercicio de la función fiscalizadora del citado órgano se llevará a cabo, entre otras actuaciones, mediante el examen y comprobación de las cuentas que deban rendir los perceptores o beneficiarios de ayudas procedentes del sector público “tales como subvenciones, créditos o avales” y, posteriormente, en el artículo 34.3 al establecer entre los obligados a rendir las cuentas que la Ley establezca a “los perceptores o beneficiarios de ayudas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado o procedentes de entidades integrantes del sector público, tales como subvenciones, créditos o avales, (…)”. En consecuencia, sentado que cabe considerar la concesión de avales como ayudas, cada una sometida a su propia normativa específica, hay que acudir al Acuerdo de Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008, por el que se da aplicación a la previsión de los artículos 152 y 147 de la Ley General Presupuestaria, respecto al ejercicio de la función interventora en régimen de requisitos básicos (en adelante ACM de 30 de mayo de 2008) para ver si existe algún tipo de gasto que recoja tal categoría. Así, el apartado decimonoveno se refiere al resto de expedientes de subvenciones y ayudas públicas a las que no resulte de aplicación la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. Por tanto, en el ejercicio de la fiscalización previa de requisitos básicos aplicable a las actuaciones derivadas del otorgamiento de avales se comprobarán, además de los extremos generales que procedan del apartado Primero del ACM de 30 de mayo de 2008, aquéllos específicos que sean exigibles en la concesión y ejecución del aval, de acuerdo con la normativa específica que lo regule, debiendo distinguirse entre los dos momentos citados anteriormente. Por lo que respecta a los avales para garantizar valores de renta fija emitidos por los Fondos de Titulización de activos para favorecer la financiación empresarial, objeto de consulta, debemos tener en cuenta como normativa específica la siguiente:

- El artículo 57 de la Ley 51/2007, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2008, en redacción dada por el Real Decreto Ley 2/2008, de 21 de abril, de medidas de impulso de la actividad económica, o el precepto en el que cada ejercicio la Ley de Presupuestos Generales del Estado señale el límite del importe de los avales que el Estado puede otorgar.

- Artículos 113 y ss de la Ley General Presupuestaria en lo no regulado expresamente por los preceptos anteriores.

- La Orden PRE/3/2007, de 10 de enero, sobre los Convenios de Promoción de Fondos de Titulización de Activos para favorecer la financiación empresarial.

- Resolución de 24 de abril de 2008, de la Dirección General de la Pequeña y Mediana Empresa, por la que se abre en el ejercicio 2008 un nuevo plazo de presentación de solicitudes para la formalización de convenios de promoción de fondos de titulización de activos para favorecer la financiación empresarial. Teniendo en cuenta la citada normativa específica, se comprobarán los siguientes extremos de los apartados Primero y decimonoveno del ACM de 30 de mayo de 2008, en cada uno de los momentos en que se divide la actividad fiscalizadora, en los términos que se exponen a continuación:

A) En el momento inmediatamente anterior al acto de otorgamiento del aval De los extremos de general comprobación previstos en el apartado Primero, se comprobará: - En cuanto a la existencia de crédito presupuestario, ya antes se ha señalado que en el momento del otorgamiento del aval no nace obligación alguna ni se inicia el procedimiento de gasto, por lo que no cabe realizar ninguna comprobación sobre la existencia y adecuación del crédito para dar cumplimiento a las limitaciones cuantitativas, cualitativas y temporales a que se refieren los artículos 42 y ss de la Ley General Presupuestaria. No obstante, en materia de otorgamiento de avales la Ley General Presupuestaria introduce otras limitaciones propias de tal procedimiento y que constituyen el equivalente del artículo 46 de dicho texto. Así, conforme a los artículos 114 y 115 de la Ley General Presupuestaria, deberá ser una ley la que autorice el otorgamiento de avales o fije el límite anual cuantitativo de los avales que se otorguen. En este sentido, para los avales objeto de consulta y el presente ejercicio tal limitación se contiene en el artículo 57 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2008, posteriormente modificado por el Real Decreto Ley 2/2008, de 21 de abril. En consecuencia, la comprobación relativa a la existencia de crédito presupuestario debe entenderse referida, en el momento del otorgamiento de los avales objeto de consulta, a la no superación del límite fijado en el artículo 57 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado o el que en cada ejercicio le sustituya. En cuanto a la competencia del órgano al que se propone la resolución del expediente de otorgamiento del aval, conforme al artículo 57.Tres, antes referido, y el artículo 3.5 de la Orden PRE/3/2007, 10 de enero, tal competencia corresponde al Director General del Tesoro y Política Financiera.

De los extremos previstos en el apartado decimonoveno, al no instrumentarse el otorgamiento de estos avales a través de un convenio sólo sería aplicable lo dispuesto en el punto 1 que remite a su vez a lo establecido en el apartado decimoctavo, relativo a los expedientes de subvenciones y ayudas públicas a los que les es de aplicación la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en la medida que dichos extremos sean exigibles de acuerdo con su normativa reguladora. A efectos de determinar qué extremos del apartado decimoctavo serían aplicables, debe determinarse si estamos ante ayudas que se conceden en régimen de concurrencia competitiva o en régimen de concesión directa. Analizado el artículo 3 de la Orden PRE/3/2007, de 10 de enero, parece que se trata de ayudas en régimen de concurrencia habida cuenta que la propuesta de concesión del aval se efectúa por un órgano colegiado dentro del límite de la dotación presupuestaria disponible para la concesión de avales, procediéndose, en su caso, esto es, cuando el importe de los avales solicitados en las memorias explicativas es superior a la citada dotación presupuestaria, a una suerte de prorrateo, en los términos previstos en el apartado 4 del citado precepto. En consecuencia, analizado el procedimiento previsto en la Orden PRE/3/2007, se estima que, de los requisitos contemplados en el apartado decimoctavo, son susceptibles de comprobación los siguientes: - Que existe informe del órgano colegiado correspondiente sobre la evaluación de las solicitudes. - Que la propuesta de resolución del procedimiento expresa el solicitante o la relación de solicitantes a los que se va a conceder el aval y su cuantía. A este respecto, el artículo 2 de la Orden citada señala que la solicitud será examinada por una Comisión integrada por representantes de la Secretaría de Estado de Economía y la Secretaría General de Industria, con el objeto de verificar si se cumplen todos los requisitos para acceder al aval y elevar, en su caso, la propuesta de concesión al Director General del Tesoro y Política Financiera. Corresponde, asimismo, a la Comisión, conforme al artículo 4 , asignar las cuantías por las que se concederán los avales.

En consecuencia, la comprobación de los extremos previstos en el apartado decimoctavo del Acuerdo de Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008, antes transcritos, se traduce en los expedientes objeto de consulta, en la verificación de que existe una propuesta formulada por la Comisión a que se refiere el artículo 2 de la Orden PRE/3/2007 y que en tal propuesta figura el solicitante o relación de solicitantes a los que se va a conceder el aval y su cuantía. B) Cuando se produzca el evento futuro e incierto- incumplimiento de la obligación por parte del sujeto avalado y, en su caso, ineficacia o insuficiencia de la acción ejercida contra sus bienes- esto es, en caso de tenerse que ejecutar el aval y previamente a la aprobación del expediente de gasto correspondiente se comprobará:

- La existencia de crédito presupuestario y que el propuesto es el adecuado y suficiente a la naturaleza del gasto u obligación que se proponga contraer.

- Que el gasto u obligación se propone al órgano competente para la aprobación, compromiso del gasto o reconocimiento de la obligación.

- Que el expediente de gasto se corresponde con el aval otorgado y fiscalizado favorablemente.



TITULO

INFORME de la IGAE, de 21 de noviembre de 2008, por el que se resuelve discrepancia en relación con el reparo formulado por la Intervención Delegada en el Ministerio de Fomento relativo a la intervención del gasto derivado de la liquidación de un contrato de consultoría y asistencia técnica.

DESCRIPTORES

CONTRATO CONSULTORÍA ASISTENCIA

LIQUIDACIÓN

FISCALIZACIÓN

TEXTO Ha tenido entrada en esta Intervención General escrito del Director General de Carreteras, mediante el que, al amparo de lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley General Presupuestaria, se plantea discrepancia con el reparo formulado por la Intervención Delegada en el Ministerio de Fomento relativo a la intervención del gasto derivado de la liquidación del contrato de consultoría y asistencia técnica “Estudio informativo. Duplicación de calzada. N-II p.k. 682,000 al 709,600. Tramo Tordera-Fornells de la Selva. Provincias de Girona y Barcelona. Del examen de la documentación remitida, se ponen de manifiesto los siguientes ANTECEDENTES El contrato fue adjudicado el 1 de diciembre de 1995 por un importe de 157.467.750 pesetas, siendo formalizado el 23 de diciembre de 1996 mediante documento administrativo. El 7 de mayo de 2007 se suscribió Acta de Recepción Única y Definitiva y se aprobó técnicamente la liquidación del contrato el 13 de junio de 2007, con un saldo a favor de la empresa adjudicataria de 52.517,59 euros, con el siguiente desglose: 6.010,12 euros ( diferencia entre el importe total de adjudicación y el importe de las certificaciones expedidas), saldo de liquidación, y 46.507,47 euros por revisión de precios.. La propuesta de gasto de referencia, de fecha 19 de octubre de 2007, fue remitida para su fiscalización previa a la Intervención Delegada, que en su informe de 24 de octubre de 2007 formula reparo suspensivo, fundamentando su opinión en que no ha lugar la revisión de precios ya que el Pliego de Cláusulas Administrativas se rige por el Real Decreto 1005/74, el cual, en su artículo 6, prohíbe expresamente la revisión de precios para este tipo de contratos. Consta, entre la documentación remitida, un documento de la empresa Sercal, S.A- Estudios, proyectos y Planificación, S.A, de fecha 31 de octubre de 2007, en el que en relación con la denegación de aplicación de revisión de precios en el contrato solicita “que se mantenga la aplicación de la revisión de precios a este contrato tal como se recoge en la Ley de Contratos del Estado vigente en la fecha de presentación de la oferta y de su firma y como se refleja en la Liquidación” A la vista de lo anterior, se envía de nuevo el expediente para su fiscalización, acompañado de un informe de la abogacía del Estado en el Departamento, de fecha 3 de octubre de 2008. En dicho informe se trae a colación una sentencia de la Audiencia Nacional de 16 de Mayo de 2001, que, según la Abogacía del Estado, enjuicia un expediente prácticamente idéntico al objeto de la discrepancia, y que se refiere a un contrato formalizado el 21 de diciembre de 1990, es decir antes de la entrada en vigor de la Ley 13/1995. En dicha sentencia figura el siguiente pronunciamiento: “ (…) se trata de un contrato, al cual es aplicable el Decreto 923/1965, de 8 de abril, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley de Contratos del Estado, el Reglamento General de

Contratación del Estado , aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre, y el Decreto 1005/1974 de 4 de abril, por el que se regulan los contratos de asistencia que celebre la Administración del Estado y sus Organismos Autónomos con Empresas Consultoras o de Servicios. En el ámbito de dicha normativa la revisión de precios tenia su origen ex contractu y no ex lege, es decir, para que el contratista pudiera exigir su aplicación tenía que haberse previsto así en el pliego de cláusulas administrativas particulares para cada contrato administrativo, sin que pudiera considerarse una obligación automática de la Ley. Por otro lado, la revisión solo se autorizó por el Real Decreto-Ley 2/1964, de 4 de febrero, para los contratos de obras y, posteriormente, la Ley 5/1973, de 17 de marzo, amplió dicho beneficio al llamado suministro-fabricación. En cuanto al contrato de asistencia, el artículo 6° del Decreto 1005 / 1974, dispone expresamente que: "Queda prohibida la inclusión de cláusulas de revisión de precios en los contratos de asistencia". Todo ello nos lleva a la conclusión de que, en el caso de autos, no nos encontramos ante una revisión de precios propiamente dicha, sino ante una especie de actualización, que tiene lugar sobre los precios fijados en el momento de la adjudicación y no sobre los precios existentes después de ésta, como ocurre en los supuestos de revisión. Ello es acorde además con la expresión literal de la cláusula 18 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares que se refiere a la "actualización del presupuesto de ejecución material". Dicha actualización aparece pactada por las partes contratantes con carácter automático para cada anualidad en un porcentaje igual al aumento del índice del coste de la vida, y no responde a los mismos principios y naturaleza de la revisión de precios basada en la doctrina de la imprevisión o riesgo imprevisible cuya finalidad es dar debida respuesta a las alteraciones que sobre la economía del contrato provocan acontecimientos ajenos a la conducta de la Administración y del contratista y conforme a la cual la Administración debe acudir en ayuda del empresario compartiendo con el los riesgos surgidos de forma imprevista. Tal actualización, tal y coma señala la sentencia del Tribunal Supremo de 17 de diciembre de 1996 " responde a la finalidad jurídica de evitar que el deterioro que sufre el valor adquisitivo de la moneda derivado del aumento del conste de la vida, durante el tiempo que debió reconocerse o hacerse efectiva la deuda hasta aquél en que realmente se realiza, no suponga una verdadera y real minoración en el importe del precio en perjuicio del contratista, entrañando la actualización una justificada compensación económica a favor del acreedor de la deuda de valor inherente a la variación del poder adquisitivo que la moneda en dicho periodo de tiempo sufre (..)". En definitiva, nos encontramos ante una actualización de precios pactada en un contrato de asistencia técnica regido por el Decreto 1005/1974, de 4 de abril, cuya base es la aplicación para cada anualidad del aumento del índice del coste de la vida sobre el presupuesto de ejecución material [...] Recibido el expediente en la Intervención Delegada en el departamento a efectos de la preceptiva intervención previa de la liquidación, emitió informe el 17 de octubre de 2008, en el que, en relación con la posibilidad de aplicar la cláusula de revisión de precios al presente contrato señala “1.-) No existe contradicción entre lo señalado en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares y lo señalado en el contrato, pues este último contiene un error material al decir que recoge lo señalado en dicho Pliego, cuando no es así. 2.-) No puede dejarse al libre albedrío de las partes el modificar ninguna parte esencial del contrato, como es el precio, ya que si durante toda la tramitación se excluyó la revisión de precios, y en este sentido presentaron las ofertas los licitadores, no se puede alterar dicho equilibrio pudiendo haber variado las ofertas si se hubiera previsto esta posibilidad. 3.-) Le entrada en vigor de la Ley 13/1995 no supone que a todos los contratos les sea aplicable la revisión de precios, ya que si el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares excluye esta posibilidad, la citada norma lo respeta. 4.-) El supuesto al que se refiere la Sentencia de 16 de mayo de 2001 difiere del caso propuesto, ya que en aquél se reconocía en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares -una actualización del presupuesto de ejecución material" que podría ir en contra de lo dispuesto en el R.D. 1005/74, mientras que, en el presente el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares establece lo contrario, el precio se mantendrá hasta la recepción, por lo que no surge la controversia actualización frente a revisión de precios, excepto si consideramos el error del documento contractual. A la vista de lo anterior, esta Intervención Delegada fiscaliza desfavorablemente la propuesta de abonar revisión de precios en el presente contrato. Si el Centro Gestor no esta de acuerdo con el reparo formulado, podrá plantear a la Intervención

General de la Administración del Estado discrepancia, de acuerdo con lo dispuesto en el articulo 155 de la Ley General Presupuestaria”. Disconforme con el informe formulado por la Intervención Delegada, el Director General de Carreteras ha elevado el asunto en discrepancia ante esta Intervención General, mediante escrito de 24 de octubre de 2008, en el que señala lo siguiente: “El contrato fue adjudicado cuando ya estaba en vigor la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas ,que en su disposición derogatoria Única derogó de forma expresa el Decreto 1005/1974, de 4 de abril y sus disposiciones modificativas, permitiendo no obstante su vigencia como norma reglamentaria "en cuanto no se oponga a lo establecido por ella". El contrato se formalizó el 23 de febrero de 1996, estableciendo en su cláusula quinta: "De acuerdo con lo señalado en la Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, cada año se efectuará una actualización de precios que consistirá en aplicar al presupuesto de ejecución material el aumento del índice de coste de la vida". Sometida esta cuestión a informe de la Abogacía del Estado en el Departamento, en fecha 3 de octubre de 2008, en Informe 1054/08, estima que "procede abonar la revisión de precios, correspondiente al contrato Redacción del Estudio Informativo. Duplicación de calzada. N-II p.k. 682.000 al 709,600. Tramo: Tordera-Fornells de la Selva. Provincia de Girona", por lo que este Centro Gestor considera justificado el abono a la empresa adjudicataria del importe de la revisión de precios. Por todo lo expuesto, esta Dirección General de Carreteras: SOLICITA: Se sirva admitir este escrito con los documentos que se acompañan, tenga por planteada DISCREPANCIA contra el informe de fecha 17 de octubre de 2008 (registro de entrada 22 de octubre de 2008), de la Intervención Delegada en el Ministerio de Fomento, y previos los tramites legales oportunos acceda a resolver la discrepancia formulada por esta Dirección General de Carreteras en el sentido apuntado en este escrito. A fin de resolver la presente discrepancia, esta Intervención General considera necesario realizar las siguientes CONSIDERACIONES La cláusula 13 del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares relativo al contrato que motiva la presente discrepancia, establece lo siguiente: “Los honorarios del contrato se establecen por Tanto Alzado… y comprenden la totalidad de los gastos que tenga que hacer el consultor para la realización del trabajo de este contrato… incluso la parte correspondiente de sus gastos generales y su beneficio”. Por su parte, la cláusula 16, bajo la rúbrica “Régimen jurídico del contrato”, establece: “La empresa adjudicataria quedará sometida a las normas del Decreto 1005/1974, de 4 de abril”. Dicho Decreto, en su artículo 6, prohíbe expresamente la inclusión de cláusulas de revisión de precios en este tipo de contratos. Por otro lado, el documento de formalización del contrato, de fecha 23 de diciembre de 1996, estableció, en su cláusula quinta, que: “De acuerdo con lo señalado en el Pliego de Cláusulas Administrativas particulares, cada año se efectuará una actualización de precios que consistirá en aplicar al presupuesto de ejecución material el aumento del coste de la vida”. Y añade, en su cláusula sexta, que: “ El contratista presta su conformidad al Pliego de Cláusulas Administrativas particulares que rige para este contrato firmando un ejemplar del mismo…” Por tanto, la cuestión que debe resolverse es si en el contrato de referencia cabe la revisión de precios a tenor de lo dispuesto en los distintos documentos contractuales que han sido tramitados en relación con el mismo. En concreto, se trata de determinar si respecto a la revisión de precios debe prevalecer lo dispuesto en el Decreto 1005/1974 al que se remite el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares o si, por el contrario, debe darse prioridad al contenido del documento de formalización del contrato. En relación con la cuestión de la prevalencia del contenido del pliego de cláusulas administrativas particulares sobre el contenido del documento de formalización, ya se ha pronunciado esta Intervención General en informe de fecha 3 de noviembre de 2008. En el citado informe se señaló “Establecida la naturaleza de ambos documentos, pliego de cláusulas administrativas particulares y documento de formalización, procede ahora analizar cuál de ellos, en caso de cláusulas contradictorias, debe prevalecer. A juicio de esta Intervención General, se trata de una cuestión

resuelta en el propio texto normativo que, en su artículo 50.5, dispone: los contratos se ajustarán al contenido de los pliegos particulares, cuyas cláusulas se consideran parte integrante de los respectivos contratos”. En efecto, si los contratos administrativos, de conformidad con el artículo 54 de la L.C.A.P, se perfeccionan con la adjudicación y, en consecuencia, desde entonces vinculan a la Administración y al contratista en los términos establecidos en los pliegos de cláusulas administrativas particulares, es necesario que el documento de formalización, ( que tiene carácter formal y que no es constitutivo de la relación jurídica), se ajuste al contenido del contrato, sin que se puedan recoger cláusulas nuevas o que contradigan lo que se deduce del contrato ya perfeccionado y cuya formalización se pretende. Esta prevalencia es, por otra parte, consecuencia necesaria de los principios de igualdad y no discriminación que, de conformidad con el artículo 11 de la L.C.A.P deben presidir la contratación administrativa. En efecto, publicar el pliego de cláusulas administrativas particulares supone dar a conocer a los posibles licitadores las condiciones que han de regir en un determinado contrato, condiciones que servirán de base para hacer sus ofertas. Modificar estas condiciones en el documento de formalización implicaría vulnerar los principios de igualdad y no discriminación de los licitadores, puesto que éstos, de haber conocido las nuevas condiciones del contrato podrían haber realizado una oferta sustancialmente distinta y, en su caso, haber resultado adjudicatarios del contrato en cuestión.” Sin embargo, las conclusiones vertidas en el citado informe no resultan de aplicación al supuesto concreto del expediente que motiva la presente discrepancia ya que, aunque pueda parecer que el pliego de cláusulas administrativas particulares y el documento de formalización del contrato de referencia contienen disposiciones contradictorias en cuanto a la posibilidad de revisión de precios, en realidad, dicha contradicción no existe, y ello por aplicación de la disposición transitoria primera de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, de conformidad con la cual “Los expedientes de contratación en curso en los que no se haya producido la adjudicación se regirán por lo dispuesto en la presente Ley, sin que, no obstante, en ningún caso sea obligatorio el reajuste a la presente Ley de las actuaciones ya realizadas”. Dicha cláusula implica, con carácter general, que, aquellos contratos cuyos pliegos fueran redactados conforme a la legislación anterior y no fueron adjudicados antes del inicio de la vigencia de la Ley 13/1995, se regirán por lo establecido en esta Ley desde el momento de su entrada en vigor. En consecuencia, las cláusulas de sus pliegos han de ser interpretadas conforme a la misma. Lo anteriormente expuesto supone, en relación con la revisión de precios de contratos con pliegos adaptados a la Ley de Contratos del Estado pero adjudicados tras la entrada en vigor de la Ley 13/1995 que, si de conformidad con sus pliegos procediese la revisión de precios en dichos contratos, ésta habría de realizarse en los términos de la nueva Ley, incluso en el supuesto que dichos pliegos se hubiesen remitido expresamente para su cálculo a la normativa anterior. En ese sentido se ha manifestado el Tribunal Supremo en distintas ocasiones, entre otras en las sentencias de 8 de abril de 2008 y de 17 de julio de 2006. En esta última el alto tribunal señala “(…)Resulta incontrovertible que la LCAP no entró en vigor, según su Disposición Transitoria Primera, hasta el 8 de julio de 1995 así como que el contrato de autos fue adjudicado el 16 de octubre siguiente. En consecuencia no ofrece duda que fue perfeccionado bajo la vigencia de la LCAP. Sentada tal premisa considera la Sala de instancia que la revisión de precios habrá de efectuarse conforme a lo establecido en la LCAP y no de acuerdo con el Decreto Ley 2/1964. Sin embargo el Abogado del Estado insiste en que, como tanto el pliego de cláusulas administrativas como la presentación de la oferta por el contratista tuvo lugar bajo el parámetro de la LCE, debe ser ésta la que rija. Parte para ello de que el pliego recoge que, en caso de que proceda, al citado contrato le será de aplicación el Decreto Ley 2/1964, de 4 de febrero y demás disposiciones vigentes sobre revisión de precios a que hace mención el punto 2.4.5 del Pliego de cláusulas administrativas de 30 de noviembre de 1994. Apartado que hay que poner en consonancia con el 2.3.4 relativo al régimen jurídico del contrato en cuanto que las partes quedan sometidas al Texto articulado de la vigente Ley de Contratos del Estado , el Reglamento General de Contratación del Estado, y a las demás disposiciones que modifican o complementan dicha Ley y Reglamento, así como al Pliego de Cláusulas Administrativas Generales de Contratación de Obras del Estado aprobado por Decreto

3854/1970, PCAGCOE de 31 de diciembre, en cuanto no se oponga a lo dispuesto en la Ley y en el Reglamento. Con ser interesante la tesis mantenida por el Abogado del Estado respecto a la separación de las distintas fases en que se desarrolla el procedimiento de contratación lo cierto es que la aplicación de la citada teoría necesitaría una cobertura legal de la que carecemos en la normativa aquí aplicable. (…) en la LCAP se encuentra el artículo 104.1 que determina los contratos en los que procede la revisión de precios. Norma legal que, obviamente, prevalece sobre la reglamentaria, carácter que, en la normativa aplicable en la fecha de liquidación, ostentaba el Real Decreto Ley 2/1964, de 4 de febrero por mor de la Disposición Derogatoria de la LCAP. Por tanto resulta ajustado a derecho el criterio mantenido por la Sala de instancia rechazando el motivo.” Dicha conclusión es aplicable al caso que nos ocupa. En efecto, el pliego de cláusulas administrativas particulares no excluye expresamente la posibilidad de revisión de precios. Es la aplicación del Decreto 1005/1974, por remisión de la cláusula 16 del Pliego, lo que determina la prohibición de revisión de precios en este tipo de contratos. Sin embargo, hay que tener en cuenta que la disposición derogatoria única de la Ley 13/1995, estableció expresamente la derogación del citado Decreto, manteniendo la vigencia de sus disposiciones “como normas reglamentarias en la parte de las mismas no recogida en el articulado de la Ley y en cuanto no se oponga a lo establecido en ella”. En consecuencia, cuando se adjudicó el contrato, el Decreto 1005/1974 solo estaba vigente, como norma reglamentaria, en todo lo no regulado por la Ley 13/1995 y siempre que no contradijera las disposiciones de esta ley. En relación con la revisión de precios, la Ley 13/1995, en el artículo 104 estableció la revisión de precios con carácter general para todos los contratos administrativos, con excepción de los contratos de trabajos específicos y concretos no habituales y de aquellos contratos en los que el Pliego de cláusulas administrativas particulares lo excluyeran expresamente. Por tanto, el artículo 6 del Decreto 1005/1974 que establecía la prohibición de revisión de precios ha de entenderse derogado con la entrada en vigor de la Ley 13/1995 y, en consecuencia no aplicable al contrato que motiva la presente discrepancia. Fijado lo anterior, procede analizar si, efectivamente, de conformidad con el pliego de cláusulas administrativas particulares del contrato de referencia no resultaba de aplicación al mismo la revisión de precios y es, por tanto, contrario a lo dispuesto en el documento de formalización. En relación con esta cuestión, conviene señalar que la regulación de la revisión de precios realizada por la Ley 13/1995, supone un cambio sustancial respecto a la regulación que sobre dicha cuestión recogía la anterior Ley de Contratos del Estado. Así, en la Ley de Contratos del Estado, la revisión de precios se configura siempre como una excepción al principio de riesgo y ventura, de manera que, de conformidad con las normas de desarrollo de dicha Ley, quedaba limitada a los contratos de obra y, por aplicación de las normas de estos últimos prevista en el artículo 84 de la Ley, los suministros de fabricación podían también establecer cláusulas de revisión de precios en su pliego base. Sin embargo, la Ley 13/1995, configura la revisión de precios con un indudable carácter general, en un doble sentido, en primer lugar puesto que la revisión de precios se aplica con carácter general a todos los contratos regulados en la Ley, salvo a los denominados contratos de trabajos específicos y concretos no habituales. En segundo lugar, su aplicación no requiere ninguna motivación por parte de la Administración contratante; es, precisamente, la exclusión de la posibilidad de revisión de precios en un contrato lo que exige, conforme al artículo 104.3 de la Ley 13/1995, resolución motivada en el expediente de contratación, así como mención expresa de dicha circunstancia en el Pliego, es decir, para que aun contrato no le sea de aplicación la revisión de precios es necesario que en su pliego se haga mención expresa a esta circunstancia. Este carácter de “generalidad” de la revisión de precios ha sido señalado por la Junta Consultiva en diversos informes, así, entre otros, en el informe 45/1996, de 22 de julio señaló “(…) Una de las innovaciones más significativas de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en relación con la legislación anterior, aparte de variar el significado de la revisión de precios, convirtiéndola en regla general (…)”. A la vista de lo anterior, y dado que en el pliego de cláusulas del contrato de referencia no hay elementos que permitan apreciar una declaración de exclusión expresa de la posibilidad de revisión, distinta de la remisión al derogado Real Decreto 1005/1974, entiende este Centro Fiscal, que, en este punto, no existe contradicción entre el contenido del Pliego y del contrato y, en consecuencia, procede

la aplicación de la revisión de precios en los términos previstos en la cláusula quinta del documento de formalización. Por otro lado, esta conclusión no es contraria a los principios de igualdad y no discriminación que, de conformidad con el artículo 11 de la Ley 13/1995, han de presidir la contratación administrativa, en el sentido de que las normas que rigen el contrato han sido idénticas para todos los posibles licitadores en todos los momentos del procedimiento de contratación, ya que la modificación del régimen jurídico aplicable al contrato, en relación con la posibilidad de revisión de precios, se produjo en virtud de Ley y no por una actuación discrecional de la Administración. A la vista de las consideraciones efectuadas, se llega a la siguiente CONCLUSIÓN En relación con la posibilidad de revisión de precios del contrato de referencia, no existe contradicción entre lo prevenido en el pliego de cláusulas administrativas y el documento de formalización del contrato y, por tanto, procede aplicar la revisión de precios al citado contrato. En consecuencia, deberá remitirse el expediente a la Intervención Delegada en el Ministerio de Fomento, a efectos de su fiscalización conforme al criterio manifestado por esta Intervención General en el presente escrito



TITULO

CONSULTA PGC 1/2008, de 4 de diciembre de 2008, sobre el régimen transitorio aplicable a los créditos y a las deudas que los financian, concedidos por una entidad pública empresarial para la financiación de determinados proyectos.

DESCRIPTORES CONTABILIDAD PLAN GENERAL CONTABILIDAD ENTES PÚBLICOS ENCOMIENDA GESTIÓN

FICHA DE CONSULTA Nº de Consulta: 1 / 2008 Fecha respuesta: 4 de Diciembre de 2008 Contenido: Régimen transitorio aplicable a los créditos concedidos por una entidad

pública empresarial para la financiación de determinados proyectos. Valoración inicial de los créditos que en este marco de actuación conceda la entidad a partir del ejercicio 2008.

Régimen transitorio aplicable a las deudas que financian dichos créditos. Valoración inicial que debería atribuirse a estas deudas por los recursos recibidos del Estado en este marco de actuación a partir del ejercicio 2008. Régimen aplicable cuando la entidad pública actúa por cuenta del Estado en virtud de una encomienda de gestión.

Consulta: Según la información recibida, la financiación de estos proyectos se realiza

mediante la concesión de créditos que reúnen las siguientes características: − Créditos a tipo de interés cero.

− Largo plazo de amortización.

− Una parte de los créditos, están financiados íntegramente con los

recursos que anualmente obtiene la entidad empresarial con cargo a los Presupuestos Generales del Estado (en adelante PGE). Esta aportación se contabiliza como fondos propios.

- Otra parte de estos créditos están cofinanciados por fondos FEDER I y FEDER II. Los procedentes de la Ronda 1994-1999 son contabilizados, según criterio del PGC 1990, como ingresos a distribuir en varios ejercicios. Los fondos procedentes de la Ronda 2000-2006, se registran como deudas, ya que no pasarán a ser recursos de libre disposición para la entidad hasta una fecha posterior

− En otros casos, la aportación efectuada a la entidad pública con cargo a

los PGE para la financiación de las ayudas concedidas, se destina, además de a esta finalidad, al pago de compromisos por cuenta del Estado, por mandato del Ministerio del que depende en virtud de una encomienda de gestión. En estos casos, la aportación se viene contabilizando por la entidad consultante como una deuda a largo plazo. La razón esgrimida para ello es que son fondos que serán “objeto de reintegro al Tesoro Público, siendo los perceptores de estos créditos los encargados de rembolsar directamente al Tesoro Público los importes fijados en el contrato”. La intervención de la entidad se limita a la evaluación de proyectos y pago de los importes concedidos así, sin asumir los riesgos derivados de la operación.

- Existencia de un tramo no reembolsable que se contabiliza por parte de la entidad como gasto del ejercicio en que se concede la financiación.

- Por otra parte, la entidad pública empresarial recibe anualmente una

subvención con cargo a los PGE destinada a compensar los costes asociados a la concesión de financiación (actividad financiera) a unos precios políticos inferiores a los de mercado. Esta subvención se venía registrando conforme al PGC 1990 como ingresos a distribuir en varios ejercicios, imputándose a resultados en función de los gastos que se financian, mediante un cálculo estimado del coste financiero medio que el ente asume en cada ejercicio.

- Asimismo la entidad viene registrando las oportunas provisiones por

insolvencias de deudores (PGC 1990), por los créditos concedidos en el marco de esta actuación.

En relación con estos créditos se plantean las siguientes cuestiones:

A) Respecto de los créditos concedidos por la entidad pública y cuyo fondo económico no obedece a un mandato: 1ª) Régimen transitorio aplicable a los créditos que figuran en el balance de la entidad empresarial a 31/12/2007 2ª) Valoración inicial que debería atribuirse a los créditos que conceda la entidad consultante a partir de 01/01/2008.

B) Respecto de las deudas que financian los créditos concedidos por la

entidad y cuyo fondo económico no obedece a un mandato:

1ª) Régimen transitorio aplicable a las deudas que figuran en el balance de la entidad pública empresarial a 31/12/2007.

2ª) Valoración inicial que debería atribuirse a las deudas por los recursos recibidos del Estado destinados a la financiación de dichos proyectos a partir de 01/01/2008.

C) Respecto del tratamiento de los créditos concedidos por mandato

cuando la entidad actúa por cuenta del Estado en virtud de una encomienda de gestión. Régimen transitorio aplicable a los créditos que, en relación con estas actuaciones figuran en el balance de la entidad empresarial a 31/12/2007 y valoración de estos créditos concedidos por la entidad consultante a partir de 01/01/2008.

A) Respecto de los créditos concedidos por la entidad pública y cuyo fondo económico no obedece a un mandato:

Respuesta 1ª El régimen transitorio aplicable por la transición al PGC 2007 se encuentra recogido en las disposiciones transitorias del RD 1514/2007, de 16 de noviembre.

La disposición transitoria primera Reglas generales para la aplicación del Plan General de Contabilidad en el primer ejercicio que se inicie a partir de 1 de enero de 2008, establece lo siguiente:

“1. Los criterios contenidos en el Plan General de Contabilidad deberán aplicarse de

forma retroactiva con las excepciones que se indican en las disposiciones transitorias segunda y tercera de este real decreto. A tal efecto, el balance de apertura del ejercicio en que se aplique por primera vez el Plan General de Contabilidad (en adelante, el balance de apertura) se elaborará de acuerdo con las siguientes reglas:

a) Deberán registrarse todos los activos y pasivos cuyo reconocimiento exige el Plan

General de Contabilidad. b) Deberán darse de baja todos los activos y pasivos cuyo reconocimiento no está

permitido por el Plan General de Contabilidad. c) Deberán reclasificarse los elementos patrimoniales en sintonía con las

definiciones y los criterios incluidos en el Plan General de Contabilidad.

d) La empresa podrá optar por valorar todos los elementos patrimoniales que deban incluirse en el balance de apertura conforme a los principios y normas vigentes con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 16/2007, de 4 de julio, de reforma y adaptación de la legislación mercantil en materia contable para su armonización internacional con base en la normativa de la Unión Europea, salvo los instrumentos financieros que se valoren por su valor razonable.

Si la empresa decide no hacer uso de la opción anterior, valorará todos sus elementos patrimoniales conforme a las nuevas normas.

2. La contrapartida de los ajustes que deban realizarse para dar cumplimiento a la primera aplicación será una partida de reservas, con las excepciones previstas en las disposiciones transitorias de este real decreto y salvo que, de acuerdo con los

criterios incluidos en la segunda parte del Plan General de Contabilidad, deban utilizarse otras partidas.”

De la información aportada se deduce que, de todas las categorías de activos financieros que prevé la norma de registro y valoración 9ª Instrumentos financieros PGC 2007, los créditos objeto de consulta , deben clasificarse, a efectos de su valoración, como Préstamos y partidas a cobrar. Consideramos que, según los principios y criterios del PGC 2007, los créditos anteriormente referidos, deben figurar en el balance de apertura del ejercicio 2008 debidamente actualizados, una vez descontado el componente financiero derivado del aplazamiento del cobro de los mismos, calculado según el tipo de interés que resultaría de aplicación a una operación de características similares en el mercado con cargo a una cuenta de reservas. Los ingresos a distribuir que figuran en balance a 31/12/2007 por subvenciones europeas concedidas que constituyen recursos disponibles para la entidad, deberán ser objeto de reclasificación en el balance de apertura del ejercicio 2008, de forma que figuren formando parte del Patrimonio Neto, y deberá registrarse, en su caso, un pasivo por diferencias temporarias imponibles, según el tipo impositivo del impuesto sobre beneficios que resulte de aplicación a la entidad, minorando el importe de la subvención pendiente de traspasar a resultados.

Respuesta 2ª La norma de registro y valoración 9ª Instrumentos financieros PGC 2007, dispone en el punto 2.1 Préstamos y partidas a cobrar que en esta categoría se clasificarán los créditos por operaciones comerciales y los créditos por operaciones no comerciales. En cuanto a su valoración inicial, la norma establece que: “Los activos financieros incluidos en esta categoría se valorarán inicialmente por su valor razonable, que, salvo evidencia en contrario, será el precio de la transacción que equivaldrá al valor razonable de la contraprestación entregada más los costes de transacción que les sean directamente atribuibles. No obstante lo señalado en el párrafo anterior, los créditos por operaciones comerciales con vencimiento no superior a un año y que no tengan un tipo de interés contractual, así como los anticipos y créditos al personal, los dividendos a cobrar y los desembolsos exigidos sobre instrumentos de patrimonio, cuyo importe se espera recibir en el corto plazo, se podrán valorar por su valor nominal cuando el efecto de no actualizar los flujos de efectivo no sea significativo.” Consideramos que los créditos derivados de las actuaciones que están siendo objeto de análisis, son créditos por operaciones comerciales, puesto que entre las actividades principales de la entidad objeto de la consulta se encuentra la financiación de determinados proyectos empresariales. Por otro lado, al tratarse de créditos cuyo importe se espera recibir en el largo plazo, entendemos que se hace preciso el descuento de los flujos de efectivo a cobrar por los mismos. El valor por el que deben registrarse inicialmente los créditos de conformidad con las normas del PGC 2007 es su valor razonable que, en este caso particular, no coincide, como se recoge en el texto de la consulta, con el importe entregado por la entidad concedente al deudor (descontado el tramo no reembolsable). Una muestra de que valor razonable e importe desembolsado no tienen por qué ser coincidentes lo encontramos en el apartado 5.6 Fianzas entregadas y recibidas de la norma

de registro y valoración 9ª Instrumentos financieros, que señala que puede existir una diferencia entre el valor razonable de una fianza entregada o recibida y el importe desembolsado, en caso de que, por ejemplo, la fianza sea a largo plazo y no remunerada. Por ello estimamos que para calcular el valor razonable de estos créditos a largo plazo que no devengan intereses, debemos acudir a una técnica de valoración como, por ejemplo, el valor actual de todos los flujos de efectivo futuros descontados (técnica prevista para calcular el valor razonable en el punto 6º.2 del Marco Conceptual del PGC 2007). Por lo que se refiere al tipo de interés a utilizar para la actualización de flujos de efectivo, hay que hacer mención a la consulta número 3 del BOICAC número 15, de diciembre de 1993, que, al tratar el registro de un préstamo concedido a un tipo de interés inferior al de mercado, propone la utilización de un tipo de interés de mercado correspondiente a préstamos de características similares, tal como se reproduce a continuación: “Sin embargo, ante las condiciones especiales en que se pueden encontrar determinados préstamos, en los que se identifica claramente una subvención de tipo de interés, la contabilización del gasto por intereses devengados en cada ejercicio se deberá cuantificar a través de un tipo de interés de mercado correspondiente a préstamos de características similares y simultáneamente un ingreso por la parte de los mismos subvencionada, de acuerdo con las condiciones pactadas en el contrato de préstamo”. Si bien esta consulta está resuelta desde la perspectiva del prestatario, consideramos que puede utilizarse como referencia para determinar el tipo de interés al que debería efectuarse la actualización en el caso que nos ocupa. Éste es también el criterio que sigue el párrafo GA 64 de la NIC-39 Instrumentos Financieros, que propone la utilización del tipo de interés de mercado que prevalece para operaciones similares, y añade que la diferencia entre el valor razonable del crédito así calculado y el importe desembolsado será tratado como gasto (en el supuesto que nos ocupa, gasto por subvención concedida)1. En los ejercicios siguientes, los créditos se valorarán por su coste amortizado. Los intereses devengados se contabilizarán en la cuenta de pérdidas y ganancias, aplicando el método del tipo de interés efectivo. No obstante, los créditos por operaciones comerciales con vencimiento no superior a un año que se valoren inicialmente por su valor nominal, continuarán valorándose por dicho importe, salvo que se hubieran deteriorado.

B) Respecto de las deudas que financian los créditos concedidos por la entidad y cuyo fondo económico no obedece a un mandato:

1 No obstante, hemos de tener en cuenta la consulta contable número 1 del BOICAC 74, de junio de 2008 en relación con la aplicación de las NIIF-UE en transacciones cuyo tratamiento contable no está contemplado en las normas de contabilidad españolas. En esta consulta el ICAC establece, de acuerdo con el Consejo de Estado y la Abogacía del Estado del Ministerio de Economía y Hacienda que las NIC/NIIF no pueden ser objeto de aplicación directa, sin perjuicio de que toda disposición contable las tome como un referente obligado. Y añade que:

“…debe concluirse que en el caso de ausencia de una norma o interpretación en la normativa nacional que aplique específicamente a una transacción, los administradores deberán utilizar su criterio profesional para definir un criterio contable que sea lo más respetuoso con el Marco Conceptual de la Contabilidad previsto en el Plan General de Contabilidad y con los criterios contenidos en las normas de contabilidad generalmente aceptadas en España. Al formarse juicio sobre esta cuestión, se podrán considerar las prácticas que se siguen en el sector, así como cualquier otro desarrollo normativo relevante”.

Respuesta 1ª Si se estima que la operación no constituye mandato, la entidad presentará en el balance de apertura correspondiente al ejercicio 2008 las deudas por proyectos por su valor actualizado, una vez descontado el componente financiero derivado del aplazamiento del reembolso de las mismas al Estado, calculado según el tipo de interés que resultaría de aplicación a una operación de características similares en el mercado con abono a una cuenta de reservas. Respuesta 2ª

Si la operación no se califica como mandato, las deudas por los recursos recibidos del Estado, se calificarán, a efectos de su valoración y de conformidad con la norma de registro y valoración 9ª como Débitos y partidas a pagar. Según dicha norma, la valoración inicial de esta categoría de pasivos financieros se realizará conforme a lo siguiente: “Los pasivos financieros incluidos en esta categoría se valorarán inicialmente por su valor razonable, que, salvo evidencia en contrario, será el precio de la transacción, que equivaldrá al valor razonable de la contraprestación recibida ajustado por los costes de transacción que les sea directamente atribuibles. No obstante lo señalado en el párrafo anterior, los créditos por operaciones comerciales con vencimiento no superior a un año y que no tengan un tipo de interés contractual, así como los desembolsos exigidos por terceros sobre participaciones, cuyo importe se espera pagar en el corto plazo, se podrán valorar por su valor nominal cuando el efecto de no actualizar los flujos de efectivo no sea significativo.” En el texto de la consulta se plantea que, dado que se trata de deudas sin un calendario de vencimientos establecido, la valoración de las mismas utilizando técnicas de descuento financiero no resulta posible, por lo que el consultante propone la valoración de las mismas por el importe recibido de los PGE, es decir, por su nominal y que, en la valoración posterior, continúen valorándose por su valor nominal. No obstante, consideramos que la deuda debería actualizarse aunque no tenga calendario previsible, puesto que las provisiones, que responden a obligaciones presentes respecto de las que, sin embargo, puede no conocerse la fecha exacta de cancelación, deben ser objeto de actualización, según lo previsto en la norma de registro y valoración 15ª del PGC 2007.2 Sólo podría excepcionarse la aplicación de este criterio si la valoración resultante no fuese fiable, ya que, según lo dispuesto en el apartado 5. Criterios de registro o reconocimiento contable de los elementos de las cuentas anuales los pasivos deben reconocerse en el balance cuando sea probable que, a su vencimiento y para liquidar la obligación deban entregarse o cederse recursos que incorporen beneficios o rendimientos económicos futuros, y siempre que se puedan valorar con fiabilidad. La parte de la deuda para la que exista un calendario cierto de devoluciones al Tesoro Público, por haberse concedido créditos con cargo a la misma, se valorará conforme a lo previsto en la norma de registro y valoración 9ª apartado 3.1.2 del PGC 2007, es decir, por su coste amortizado. A tal efecto, los intereses devengados por tales deudas se

2 El PGC 2007 prevé la actualización financiera de las provisiones, aunque se trata de obligaciones claramente especificadas en cuanto a su naturaleza, pero que, a fecha de cierre, son indeterminadas en cuanto a su importe exacto o a la fecha en que se producirán. Según la norma de registro y valoración 15ª las provisiones se valorarán en la fecha de cierre del ejercicio, por el valor actual de la mejor estimación posible del importe necesario para cancelar o transferir a un tercero la obligación, registrándose los ajustes que surjan por la actualización de la provisión como un gasto financiero conforme se vayan devengando.

contabilizarán en la cuenta de pérdidas y ganancias utilizando el método del tipo de interés efectivo.

C) Respecto del tratamiento de los créditos concedidos por mandato cuando la entidad

actúa por cuenta del Estado en virtud de una encomienda de gestión. La información aportada en relación con este tipo de actuaciones de la entidad pública señala que interviene en las mismas con base en una encomienda de gestión, por mandato del Ministerio del que depende y sin asumir los riesgos derivados de las operaciones. Si verdaderamente concurren dichas circunstancias, entonces resultaría aplicable a estas actuaciones el contenido de la consulta número 1 del BOICAC 19, de diciembre de 1994 sobre la forma de contabilizar determinadas operaciones realizadas por cuenta de terceros ajenos a la empresa.

La consulta dispone para estos casos lo siguiente:

“Las operaciones realizadas por una empresa en ejecución de un mandato, o cualquier otra figura similar, no tienen, en principio, influencia en los resultados de la empresa mandataria, sin perjuicio de que si el servicio es retribuido, deberá contabilizarse el ingreso correspondiente.

Por ello, si la empresa realiza actividades por cuenta de otra, ya sea en su nombre o en nombre propio, sólo originará el registro contable de los movimientos de tesorería que pudieran producirse y, en su caso, el de contabilización del ingreso correspondiente a la retribución, ya sea en forma de comisión o cualquier otra figura similar, todo ello sin perjuicio de que si jurídicamente y en determinadas circunstancias pudieran derivarse responsabilidades directas al mandatario como consecuencia de la ejecución del mandato, debería contabilizarse la correspondiente provisión por el riesgo asumido en el desempeño de la actividad.

En relación con los aspectos contables, y en particular las cuentas a emplear en la contabilización de los movimientos de tesorería que se puedan producir, podrán utilizarse cuentas del subgrupo 55 contenido en la segunda parte del Plan General de Contabilidad […]”.

En este supuesto, consideramos además que la entidad consultante no debería registrar los créditos concedidos, en la medida en que no cumpliría la definición de activo del Marco Conceptual de la Contabilidad, ingresándose incluso los reembolsos posteriores por los beneficiarios directamente en el Tesoro Público.

En su lugar, la entidad debería registrar los fondos recibidos del Estado con la finalidad de conceder estos créditos en una cuenta del subgrupo 55 (previsto tanto en el PGC 1990 como en el PGC 2007), y, en el momento de la concesión y entrega de los fondos a los terceros beneficiarios, reflejar la salida de fondos con cargo a la misma cuenta.

Además, si bien los fondos recibidos para esta finalidad se registran en la entidad pública como deudas a largo plazo, es preciso señalar que las cuentas del subgrupo 55 figuran en el modelo de balance del PGC 1990 como Activo circulante o bien como Acreedores a corto plazo, en función de su saldo deudor o acreedor (actualmente en el PGC 2007, activo corriente o pasivo corriente), y por tanto asociadas al ciclo normal de explotación de la empresa. Cabe plantearse si esos fondos están correctamente calificados en el caso de que

dicha entidad esté verdaderamente ejecutando una operación de mandato (en el que surge una cuenta corriente con el mandante, asociada generalmente al corto plazo)3

Respecto al régimen de transición aplicable a los créditos del subgrupo 55 del PGC 1990, en el balance de apertura correspondiente al ejercicio 2008 mantendrán la valoración que los mismos tenían a 31/12/2007, sin que sea, en principio, preciso efectuar su descuento, en línea con lo previsto en la norma de registro y valoración 9ª del PGC 2007 al establecer para las fianzas que si éstas son a corto plazo no será necesario realizar el descuento de flujos de efectivo. Asimismo, tampoco podría producirse si siendo a largo plazo no existiera un plazo contractual mínimo comprometido.

En cuanto a la valoración de este tipo de créditos que la entidad conceda a partir del 01/01/2008, si partimos de que esta operación tiene un fondo económico de mandato, entonces aplicaremos la consulta 1 del BOICAC 19 anteriormente reproducida. Los importes registrados en la cuenta del subgrupo 55 utilizada para reflejar los movimientos de tesorería con el Estado no tendrán que ser descontados en línea con lo previsto en la norma de registro y valoración 9ª del PGC 2007 al establecer para las fianzas que si éstas son a corto plazo no será necesario realizar el descuento de flujos de efectivo. Asimismo, tampoco podría producirse si siendo a largo plazo no existiera un plazo contractual mínimo comprometido. La cuenta del subgrupo 55 que se utilice, figurará normalmente en el activo corriente del balance por la suma de saldos deudores o en el pasivo corriente por la suma de saldos acreedores.4

3 En el modelo de balance del PGC 2007 el subgrupo 55 se incluye en el activo y pasivo corriente, bajo la consideración de que las partidas pendientes de aplicación y las cuentas corrientes se espera que se realicen en un plazo inferior al año. Si el plazo fuera superior, dicho subgrupo debería clasificarse en el activo o pasivo no corriente. En éste caso, y siempre y cuando hubiera un plazo contractual mínimo superior al año habría que efectuar descuento de flujos de efectivo. 4 Ver nota 3 anterior.



TITULO

CONSULTA PGC 2/2008, de 4 de diciembre, sobre el Régimen transitorio aplicable a los créditos y deudas que figuran en balance en el marco de las subvenciones plurianuales concedidas a terceros por una entidad pública empresarial, actuando la entidad por mandato de un Ministerio.

DESCRIPTORES CONTABILIDAD PLAN GENERAL CONTABILIDAD ENTES PÚBLICOS SUBVENCIONES CRÉDITOS Y DEUDAS

FICHA DE CONSULTA Nº de Consulta: 2 / 2008 Fecha respuesta: 4 de Diciembre de 2008 Contenido: Régimen transitorio aplicable a los créditos y deudas que figuran en balance

en el marco de las subvenciones plurianuales concedidas a terceros por una entidad pública empresarial, actuando la entidad por mandato de un Ministerio. Valoración inicial de los créditos y deudas que surjan a partir del ejercicio 2008.

Consulta: Según la información aportada se trata de un programa de concesión de

subvenciones plurianuales a terceros destinadas a financiar determinadas actividades. La entidad pública empresarial actúa en el programa por mandato del Ministerio del que depende.

Para financiar este programa de subvenciones la entidad recibe anualmente de los PGE una subvención específica y nominativa. La entidad pública contabiliza las operaciones derivadas del programa de la siguiente forma: − Por el importe de las resoluciones de concesión dictadas en el ejercicio,

abarcando las cuatro anualidades de cada resolución, reconoce un gasto del ejercicio y una deuda frente a los terceros beneficiarios por un importe equivalente. Estas deudas se cancelarán por su importe nominal, es decir, por los importes que figuran en las resoluciones de concesión.

− Asimismo registra por el importe de las resoluciones de concesión del

ejercicio un ingreso a distribuir (según los principios y criterios del PGC 90),

con cargo a una cuenta que refleja un derecho de cobro frente a la Hacienda Pública por dicho importe. En el mismo ejercicio, imputa a resultados la cuenta de ingresos a distribuir, quedando ésta a cero, mientras que va cancelando la cuenta deudora con la Hacienda Pública a medida que recibe los fondos de los PGE para dicha finalidad. Según la información aportada, existe un Acuerdo de Consejo de Ministros por el que se adquieren compromisos de gasto para financiar los gastos futuros del programa, de tal manera que recoge una distribución temporal de los créditos que se reconocerán a la entidad pública consultante en los PGE para el período 2006-2011, siendo estas cantidades las que al final va a percibir la entidad, sin que vayan a ser objeto de actualización financiera alguna. No obstante, respecto de las mismas no existe un calendario de cobros fijado, por lo que al cierre del ejercicio se desconocen las fechas en las que dicha entidad recibirá los créditos reconocidos en balance.

− Respecto a las deudas con los beneficiarios tampoco existe calendario de

pagos establecido, ya que éstos se efectúan una vez que los beneficiarios, habiendo realizado las actividades subvencionadas, presentan justificación y ésta es comprobada por la entidad empresarial.

En relación con este programa se plantean las siguientes cuestiones: 1ª) Régimen transitorio aplicable a los créditos y deudas que figuran en el balance de la entidad pública empresarial a 31/12/2007 en las siguientes rúbricas:

- Deudas con los beneficiarios. - Hacienda Pública deudora.

2ª) Valoración inicial que debería atribuirse a los créditos y deudas que surjan a partir de 01/01/2008.

Respuesta 1ª)

En relación con estas operaciones, será preciso efectuar una clara distinción entre las deudas ciertas y las estimadas o provisiones de forma tal que:

- La entidad registrará una obligación cierta a medida que el beneficiario justifica la

realización de la actividad en virtud de la cual se concedió la subvención, reconociéndose en ese momento el gasto por la obligación cierta y el correlativo acreedor.

- Además, al menos al cierre del ejercicio, se deberá contabilizar una provisión para

riesgos y gastos en relación con los restantes importes concedidos, registrando simultáneamente el gasto correspondiente, cuando se cumplan los requisitos para la dotación de dicha provisión, según lo indicado en el texto de dicho informe.

Por lo que se desprende de la información aportada, la entidad consultante no ha aplicado el contenido de este informe, ya que registra como deudas ciertas el importe total de las resoluciones de concesión dictadas, abarcando así las cuatro anualidades del programa, en lugar de contabilizar una provisión de riesgos y gastos por las cantidades concedidas pendientes de justificación. Es preciso matizar que en el PGC 1990 las provisiones para riesgos y gastos tenían por objeto cubrir gastos con origen en el ejercicio o en otro anterior, pérdidas o deudas ya fuesen probables o ciertos, mientras que en el PGC 2007, las provisiones se entienden

incluidas en la definición de pasivos, y éstos se definen en el Marco Conceptual como obligaciones actuales. Las provisiones en el PGC 2007 se constituyen en relación con obligaciones actuales o presentes pero indeterminadas en cuanto a su cuantía o fecha de cancelación. En cuanto al reconocimiento del ingreso a distribuir (conforme al PGC 1990) por el importe de las resoluciones de concesión dictadas en el ejercicio, que se imputan a resultados en el mismo ejercicio de concesión, la norma de valoración 20ª del PGC 90 disponía que las subvenciones de capital se debía registrar cuando tuviesen el carácter de no reintegrables, entendiendo por tales, aquellas en las que ya se hayan cumplido las condiciones establecidas para su concesión o, en su caso, no existan dudas razonables sobre su futuro cumplimiento. Sin embargo, la norma de registro y valoración 18ª del PGC 2007 exige para que la subvención tenga carácter de no reintegrable que exista acuerdo individualizado de concesión, que se hayan cumplido las condiciones establecidas para su concesión y no existan dudas razonables sobre la recepción de la misma. Si las subvenciones contabilizadas a 31/12/2007 cumplen con estos requisitos, y además están destinadas a financiar la realización de actividades de interés público o general, podrán mantenerse en el balance de apertura del ejercicio 2008 como ingresos, formando parte de la rúbrica A-3 del Patrimonio Neto Subvenciones, donaciones y legados recibidos, netos del efecto impositivo, mientras que, si por el contrario, no se cumplen todos y cada uno de ellos, deberían reclasificarse como deudas transformables en subvenciones. En este último caso, se utilizará la cuenta 172 Deudas a largo plazo transformable en subvenciones o, en su caso, la cuenta 522 Deudas a corto plazo transformables en subvenciones. Estas cuentas de pasivo no corriente y pasivo corriente respectivamente, no serán objeto, en principio, de actualización, no estando previsto en los movimientos de estas cuentas el ajuste por la actualización de valores.

− En cuanto a los créditos con la Hacienda Pública por las aportaciones pendientes de recibir de los PGE, tampoco serán, en principio, objeto de actualización de valor, no estando previsto en el movimiento de la cuenta 4708 Hacienda Pública, deudora por subvenciones concedidas recogido en la quinta parte del PGC 2007 Definiciones y relaciones contables, dicho ajuste.

Respuesta 2ª)

Respecto a las deudas frente a los beneficiarios por los créditos concedidos en el marco del programa, la entidad consultante tendrá que aplicar en primer lugar criterios que permitan la correcta calificación de las mismas como pasivo financiero o bien como provisión.

La parte de deuda cierta (cantidades pendientes de desembolso a los beneficiarios por haberse cumplido los requisitos de actividad efectivamente realizada y justificada), se calificará como débitos y partidas a pagar, y deberá ser valorada inicialmente según lo previsto en el apartado 3.1.1 de la norma de registro y valoración 9ª Instrumentos financieros, es decir, por el valor razonable del importe concedido como subvención. Por dicho importe se cargará una cuenta de gasto con abono a la cuenta Deudas con beneficiarios. No obstante, si previamente, en el momento de la concesión se dotó una provisión, el abono de la cuenta Deudas con beneficiarios se efectuará cargando dicha cuenta de provisión. En caso de que se prevea liquidar la deuda en el corto plazo, que será, a nuestro juicio, la situación más frecuente, no será necesario efectuar su descuento, valorándose por su nominal, al tratarse de una deuda de carácter comercial para la entidad pública empresarial. No obstante, si el desembolso al beneficiario va a producirse en un plazo superior al año, la deuda debería ser objeto de descuento y valorarse posteriormente por su coste amortizado,

contabilizando los intereses devengados, calculados utilizando el método del tipo de interés efectivo, en la cuenta de pérdidas y ganancias. La parte de las obligaciones con los beneficiarios del programa que deban registrarse como provisión, se valorarán conforme a lo dispuesto en la norma de registro y valoración 15ª Provisiones y contingencias del PGC 2007, es decir: “Las provisiones se valorarán en la fecha de cierre del ejercicio, por el valor actual de la mejor estimación posible del importe necesario para cancelar o transferir a un tercero la obligación, registrándose los ajustes que surjan por la actualización de la provisión como un gasto financiero conforme se vayan devengando”.



TITULO

INFORME de la IGAE, de 11 de diciembre de 2008, por el que se resuelve discrepancia en relación con el reparo formulado por una Intervención Delegada relativo a la fiscalización previa de la propuesta de pago a justificar con objeto de atender la ampliación del crédito para gastos derivados del expediente de emergencia de la reparación de un edificio.

DESCRIPTORES


PAGOS A JUSTIFICAR

TEXTO

Ha tenido entrada en esta Intervención General escrito del Subsecretario del Ministerio de la Presidencia, mediante el que, al amparo de lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley General Presupuestaria, se plantea discrepancia con el reparo formulado por la Intervención Delegada en dicho Ministerio relativo a la fiscalización previa de la propuesta de pago a justificar con objeto de atender la ampliación del crédito para gastos derivados del expediente de emergencia de la reparación del edificio INIA. Del examen de la documentación remitida, se ponen de manifiesto los siguientes ANTECEDENTES El fin de semana del 26 y 27 de abril del presente ejercicio, tuvo lugar un desprendimiento de un tramo de la cornisa correspondiente a la cubierta de la escalera del edifico INIA norte. Ante la situación creada por dicho desprendimiento, el día 28 del mismo mes, el Oficial Mayor del Ministerio, elabora un informe en el que señala las posibles causas del desprendimiento y determina las actuaciones que se han llevado a cabo, así como las que deben ser realizadas, estimando el coste de las mismas en 600.000 euros e instando el inicio de los trámites necesarios para la contratación de las obras por el procedimiento de emergencia. Con fundamento en dicho informe y en la misma fecha, el Subsecretario del Ministerio, actuando por delegación de la Ministra, acuerda lo siguiente:

“Ordenar la realización de cuantas actuaciones sean necesarias para evitar la situación de grave peligro existente, algunas de las cuales se han iniciado ya, que consistirán en la acotación de las zonas de riesgo para las personas, tanto en el interior como en el exterior del edificio, señalizando y prohibiendo el tránsito por las zonas afectada; la retirada de los elementos de la cubierta que presenten riesgos de desprendimiento; la estabilización y posterior despiece del tablero y obra de fábrica que conforma el faldón de la cubierta, que se había desplazado como consecuencia de la cornisa; y la reparación de la cornisa y de la cubierta afectada, que incluirá el saneamiento de la totalidad de la fachada sur oeste. 2. Encargar directamente la realización de estas actuaciones a una empresa especializada en la realización de los trabajos descritos. 3. Imputar los gastos que se produzcan como consecuencia de las actuaciones referidas a la aplicación presupuestaria 25.02.912O.630.08 del vigente presupuesto, que se ha estimado inicialmente en 600.000 euros, cantidad que se (sic) podría ser incrementada cuando se determine definitivamente el coste de las actuaciones de emergencia”. El libramiento de fondos a justificar por importe de 600.000 euros con objeto de atender los gastos derivados de las actuaciones señaladas por el Subsecretario del Ministerio de la Presidencia en su escrito de 28 de abril de 2008, fue fiscalizado de conformidad el 26 de mayo de mismo año por la Intervención Delegada en el Ministerio. Por su parte, el Consejo de Ministros, de conformidad con el artículo 72.1.a) del TRLCAP, tomó razón de la ejecución de estas actuaciones de emergencia en su reunión de 20 de junio. En dicho Acuerdo se recogían las actuaciones que amparaban la Resolución del Subsecretario así como la cuantía de 600.000 euros indicándose expresamente que “dicha cuantía podrá ser incrementada cuando se determine definitivamente el coste de las actuaciones de emergencia” Con fecha 8 de octubre de 2008, el Oficial Mayor del Ministerio, redacta un informe en el que señala “Durante la ejecución de las obras de emergencia ya referidas en las cubiertas del edificio INIA (que necesitan la instalación de un andamiaje en todas las fachadas afectadas), se observan, por los técnicos facultativos del Área de Arquitectura de la oficialía mayor que están dirigiendo las obras, deficiencias estructurales en los dinteles de los huecos de fachada. Estas deficiencias suponen, igualmente, un grave riesgo para la seguridad de las personas por lo que recomiendan su sustitución aprovechando los trabajos que se están realizando y la economía que supone la disponibilidad de la estructura de andamiaje colocada. El Importe estimado de la consolidación de los dinteles de los huecos de ventana de las fachadas afectadas y de la reposición de la moldura ornamental del recercado del hueco, asciende a la cantidad de 166.000 euros.” A la vista de lo anterior solicita la ampliación del coste inicial previsto para las obras de emergencia que pasaría de 600.000 euros a 766.000 euros. Con fundamento en dicho informe, el 20 de octubre, el Subsecretario del Ministerio acuerda ampliar el coste previsto para las obras de emergencia de reparación del edificio INIA en 166.000 euros. Recibida por la Intervención Delegada con objeto de su fiscalización previa la propuesta de pago a justificar con objeto de atender la ampliación del crédito para gastos derivados del expediente de emergencia de la reparación del edifico INIA, dicha Intervención fiscaliza de disconformidad dicha propuesta con fecha 6 de noviembre, por entender que la misma no se adapta a las normas vigentes que regulan la expedición de órdenes de pago a justificar. Nuevamente es remitido el expediente a la Intervención Delegada, adjuntando un nuevo informe del Oficial Mayor del Ministerio justificativo de la necesidad de ampliación del gasto previsto para las obras de emergencia, dicha Intervención confirma su reparo señalando en su informe de 14 de noviembre “En el artículo 97 ,apdo 2, de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector

Público, se establece la tramitación ordinaria regulada en esa ley, para las restantes prestaciones que sean necesarias para completar la ejecución de las obras de emergencia”. A la vista del citado reparo, el Subsecretario del Ministerio plantea discrepancia ante este Centro Fiscal, mediante escrito de fecha 21 de noviembre. En dicho escrito, con fundamento en los informes elaborados por la Oficialía Mayor del Ministerio y en concreto con el informe de 8 de octubre, señala que “Todas las actuaciones realizadas forman parte de las que fueron ordenadas realizar en el acuerdo de 28 de abril de 2008, toda vez que no pueden considerarse concluidos los trabajos de emergencia hasta no desaparecer la posibilidad de riesgo existente, esto es, hasta no completar el saneamiento de la fachada. (…) Por tanto, se entiende que los trabajos consistentes en la demolición de los dinteles de los huecos de fachada y su sustitución por unos nuevos forman parte integrante del conjunto de actuaciones de emergencia, y así deben ser considerados, a la vista de todas las razones técnicas expuestas por los arquitectos encargados de la ejecución de las obras.” A fin de resolver la presente discrepancia, esta Intervención General considera necesario realizar las siguientes CONSIDERACIONES El texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones públicas (TRLCAP, en adelante), dispone en su artículo 70 que los expedientes de contratación podrán ser ordinarios, urgentes o de emergencia, señalando en su apartado tercero que “en la tramitación de los expedientes de emergencia se seguirá el procedimiento excepcional que señala el artículo 72”. El citado artículo 72, por su parte, señala “1. Cuando la Administración tenga que actuar de manera inmediata a causa de acontecimientos catastróficos, de situaciones que supongan grave peligro o de necesidades que afecten a la defensa nacional se estará al siguiente régimen excepcional: a) El órgano de contratación competente, sin obligación de tramitar expediente administrativo, podrá ordenar la ejecución de lo necesario para remediar el acontecimiento producido, satisfacer la necesidad sobrevenida o contratar libremente su objeto, en todo o en parte, sin sujetarse a los requisitos formales establecidos en la presente Ley, incluso el de la existencia de crédito suficiente. El acuerdo correspondiente se acompañará de la oportuna retención de crédito o documentación que justifique la iniciación del expediente de modificación de crédito. De dichos acuerdos se dará cuenta en el plazo máximo de sesenta días, al Consejo de Ministros si se trata de la Administración General del Estado, de sus organismos autónomos, entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social o demás entidades públicas estatales. b) Simultáneamente, por el Ministerio de Hacienda, si se trata de la Administración General del Estado, o por los representantes legales de los organismos autónomos y entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, se autorizará el libramiento de los fondos precisos para hacer frente a los gastos, con carácter de a justificar. c) Ejecutadas las actuaciones objeto de este régimen excepcional, se procederá a cumplimentar los trámites necesarios para la fiscalización y aprobación del gasto. 2. La gestión del resto de la actividad necesaria para completar el objetivo propuesto por la Administración, pero que ya no tenga carácter de emergencia, se contratará conforme a lo establecido en esta Ley”. La Junta Consultiva de Contratación Administrativa el 20 de junio de 2003 adoptó un Acuerdo sobre

criterios interpretativos en la aplicación de la tramitación de emergencia prevista en el artículo 72 del TRLCAP. En dicho Acuerdo se señaló que el procedimiento de emergencia es un procedimiento de carácter excepcional en un doble sentido. En primer lugar, porque sólo se puede utilizar en los supuestos tasados previstos en el artículo 72 de la Ley. En segundo lugar, el carácter excepcional implica que sólo pueda utilizarse cuando no sea posible la tramitación del expediente por el procedimiento de urgencia o por el procedimiento negociado sin publicidad por motivos de urgencia. En este sentido, se señala que “La tramitación de emergencia debe limitarse a lo estrictamente indispensable en el ámbito objetivo y temporal para prevenir o remediar los daños derivados de la situación de emergencia. En el ámbito objetivo, debe limitarse la tramitación de emergencia, según expresión del artículo 72 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas a “lo necesario para remediar el acontecimiento producido o satisfacer la necesidad sobrevenida”. En el ámbito temporal debe operar un doble límite pues, de un lado, la emergencia requiere la inmediatez con la acción que la justifica, sin que pueda dilatarse en el tiempo y, de otro lado, debe cesar cuando la situación haya desaparecido o, como dice el apartado 2 del artículo 72 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas “la gestión del resto de la actividad necesaria para completar el objetivo propuesto por la Administración, pero que ya no tenga carácter de emergencia, se contratará conforme a lo establecido”. La limitación en el ámbito objetivo a que se hace referencia en el anterior Acuerdo implica, a juicio de esta Intervención General, que la resolución del órgano de contratación prevista en el artículo 72.1 a) del TRLCAP, debe referirse exclusivamente a las actuaciones que sean necesarias para prevenir o remediar los daños producidos por la situación que motiva la tramitación de emergencia y sólo dichas actuaciones podrán tramitarse por el citado procedimiento, mientras que cualquier otra actuación que no sea imprescindible o rigurosamente necesaria, deberá tramitarse por los otros procedimientos previstos en la legislación. Sentada la anterior conclusión, procede analizar si las actuaciones de consolidación estructural de los dinteles de los huecos de ventana de las fachadas del edifico INIA y de la reposición de la moldura ornamental del recercado del hueco, se encuentran amparadas por la primera resolución del Subsecretario que motivó la tramitación de emergencia o, por el contrario, si, al no estar amparadas, requiere su contratación a través de otro procedimiento de los previstos en la Ley. A estos efectos, conviene señalar que en la resolución de 28 de abril se dispuso una serie de actuaciones, entre las que se incluía “el saneamiento de la totalidad de la fachada sur oeste”. Es decir, que, en relación con las fachadas del edificio, cualquier otra actuación que no fuera de saneamiento de fachada o que afectase a una fachada distinta de la fachada sur oeste, no parecería, en principio, estar amparada por la citada Resolución del Subsecretario del Ministerio. Las actuaciones que motivaron la propuesta de libramiento de fondos a justificar que origina la presente discrepancia, según consta en el informe de la Oficialía Mayor del Ministerio, se refieren a la consolidación de los dinteles de los huecos de ventana de las fachadas afectadas y de la reposición de la moldura ornamental del recercado del hueco. No se acompaña, entre la documentación remitida, ningún documento técnico que permita a esta Intervención General verificar si, efectivamente, las anteriores actuaciones pueden o no ser calificadas como actuaciones de saneamiento referidas exclusivamente a la fachada sur oeste del edificio INIA o también alcanza a otras fachadas distintas. Tampoco dicha circunstancia se puede deducir del resto de la documentación remitida, en particular, de los informes de la Oficialía Mayor del Ministerio y de la Resolución del Subsecretario del Ministerio, ya que los mismo se refieren en algunas ocasiones a actuaciones “en los dinteles de los huecos de fachada”, (sin especificar si se refiere a todas las fachadas del edificio o solo a la fachada sur oeste), y en otras a actuaciones en los dinteles de los huecos de ventana de las “fachadas afectadas”. Tampoco se aporta documentación alguna que permita establecer una conexión entre el desprendimiento de la cornisa y las actuaciones en dinteles y moldura ornamental. En consecuencia, esta Intervención General, a la vista de los documentos remitidos, no podría determinar si estas actuaciones efectivamente se encuentran amparadas en la ya citada Resolución del Subsecretario de 28 de abril de 2008.

No obstante lo anterior, se considera oportuno señalar que las actuaciones adicionales sobre los dinteles de las fachadas, cualesquiera que éstas sean, vienen motivadas por una situación de grave peligro para la seguridad de las personas, dada las deficiencias estructurales en los dinteles de las ventanas de todas las fachadas del edificio INIA que requerían su inmediata sustitución, según consta en el informe de la Oficialía Mayor de 8 de octubre de 2008. Por tanto, estaría justificada la tramitación de dichas actuaciones por el procedimiento de emergencia previsto en el artículo 72 de la Ley. A estos efectos, cabe considerar que la resolución del Subsecretario de 20 de octubre de 2008, en tanto que resolución dictada por el órgano de contratación en la que se aprecian circunstancias de emergencia, responde a las exigencias del artículo 72.1 a) del TRLCAP, siendo, en consecuencia, justificación suficiente para proceder a un nuevo libramiento de fondos a justificar. Por otra parte, cabe recordar que la tramitación de emergencia que se propone habrá de cumplir con el resto de los requisitos establecidos en el artículo 72 del TRLCAP, en particular, la obligación de dar cuenta al Consejo de Ministros del acuerdo adoptado por el Subsecretario. A la vista de las consideraciones efectuadas, se llega a la siguiente CONCLUSIÓN Dado que el órgano de contratación ha apreciado, en resolución de 20 de octubre de 2008, que la ejecución de las actuaciones relativas a la consolidación de los dinteles de los huecos de ventana de las fachadas del edificio INIA y de la reposición de la moldura ornamental del recercado del hueco se encuentra motivada en que sus deficiencias estructurales implicaban un grave peligro para la seguridad de las personas, se considera procedente su tramitación a través del procedimiento de emergencia previsto en el artículo 72 del TRLCAP, quedando por tanto justificado un nuevo libramiento de fondos a justificar para atender los gastos derivados de las anteriores actuaciones En consecuencia, deberá remitirse el expediente a la Intervención Delegada en el Ministerio de Presidencia, a efectos de su fiscalización conforme al criterio manifestado por esta Intervención General en el presente escrito

Lo que se comunica para su conocimiento y efectos.



TITULO INFORME de la IGAE, de 22 de diciembre de 2008, por el que se resuelve discrepancia en relación con el informe formulado por una Intervención Delegada, confirmado por la Intervención General de la Seguridad Social, relativo a la omisión de fiscalización previa en un contrato menor, derivada del fraccionamiento del objeto del contrato. DESCRIPTORES

CONTRATOS MENORES


OMISIÓN

FRACCIONAMIENTO

TEXTO

Ha tenido entrada en esta Intervención General escrito del Director General de la Tesorería General de la Seguridad Social, mediante el que, al amparo de lo dispuesto en el artículo 16.3 del Real Decreto 706/1997, de 16 de mayo, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la Intervención General de la Seguridad Social, se plantea discrepancia en relación con el informe formulado por la Intervención Delegada Territorial de Ciudad Real, confirmado por la Intervención General de la Seguridad Social, relativo a la omisión de fiscalización previa en un contrato menor, derivada del fraccionamiento del objeto del contrato.

Del examen de la documentación remitida, se ponen de manifiesto los siguientes ANTECEDENTES La Dirección Provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social de Ciudad Real tramitó el contrato menor nº 08/2007, adjudicándolo el 20 de febrero de 2007 a la empresa HUGUET, S.L. por importe de 2.981,66 euros, para la reparación de los defectos observados en la inspección reglamentaria llevada a cabo el 15 de diciembre de 2006 en los ascensores ubicados en la Administración de la Seguridad Social (ASS) de Alcázar de San Juan. Asimismo, la citada Dirección Provincial tramitó el expediente 13/PN-0001-07, adjudicándolo a la empresa THYSSENKRUPP SL el 30 de mayo de 2007 por procedimiento negociado sin publicidad en aplicación de lo dispuesto en el artículo 182 i) del Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, por importe de 16.150,00 euros, que tenía por objeto la reparación de los defectos observados en la inspección reglamentaria realizada el 20 de diciembre de 2006 de los ascensores sitos en la sede de las Direcciones Provinciales de la Tesorería General de la Seguridad Social (TGSS) y del Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) en Ciudad Real. La Intervención Delegada Territorial de Ciudad Real, con fecha 8 de noviembre de 2007, formuló informe, en cumplimiento del artículo 29.2 del Real Decreto 706/1997, de 16 de mayo, considerando que se había realizado un gasto sin la debida fiscalización previa. A juicio de esa Intervención Delegada, el contrato menor nº 08/2007 y el contrato administrativo nº 13/PN-0001-07 tienen el mismo objeto, cual es la reparación de los defectos observados en la inspección reglamentaria de los

ascensores ubicados en la sede de las Direcciones Provinciales de la TGSS e INSS, así como en la ASS de Alcázar de San Juan. La tramitación del contrato menor supondría la vulneración del artículo 68 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (TRLCAP), cuyo apartado segundo establece que “No podrá fraccionarse un contrato con objeto de disminuir la cuantía del mismo y eludir así los requisitos de publicidad, el procedimiento o la forma de adjudicación que corresponda”. Por otro lado, la citada Intervención Delegada indica que el artículo 18 del Real Decreto 706/1997 no sujeta a fiscalización previa los contratos menores, pero siempre que objetivamente se trate de un contrato menor, porque si se aprecia un fraccionamiento del objeto del contrato ya no se estará en presencia de un contrato menor, sino ante una simulación contractual efectuada con la finalidad de eludir los procedimientos de contratación establecidos en el TRLCAP, lo que conlleva que, al no tratarse de un contrato menor objetivamente considerado, no sea de aplicación el art. 18 del R.D. 706/1997. Los expedientes 08/2007 y 13/PN-0001-07 constituyen un único expediente que deberían haberse adjudicado según los procedimientos establecidos en el TRLCAP y, por lo tanto, el expediente denominado 08/2007 ha dado lugar a la realización de un gasto sin la preceptiva fiscalización previa. A la vista de dicho informe de omisión de función interventora, la Dirección Provincial de Ciudad Real, con fecha 14 de noviembre de 2007, emite informe en el que pone de manifiesto que nos encontramos en presencia de dos contratos distintos: un contrato menor de servicios y un contrato de suministros tramitado como procedimiento negociado sin publicidad (en este último, el precio del material a suministrar era cuantitativamente más importante que el servicio de reparación a prestar). Considera dicha Dirección Provincial que se trata de dos objetos que deberían dar lugar a dos procesos de contratación diferenciados y que nunca se trató de eludir los requisitos de publicidad y concurrencia, dado que la suma de ambos contratos no rebasaría en ningún caso el importe previsto como máximo para el procedimiento negociado sin publicidad en un contrato de suministros (30.050,61 euros). La Secretaría General de la Tesorería General de la Seguridad Social, entendiendo que en ningún caso la Dirección Provincial trató de eludir la aplicación del artículo 18 del Real Decreto 706/1997, planteó discrepancia ante la Intervención General de la Seguridad Social. Por su parte, dicha Intervención General resolvió, con fecha 15 de abril de 2008, que sí había existido omisión de la función interventora al considerar que sí existe fraccionamiento del objeto del contrato, dado que, si bien es cierto que sumando la cuantía de ambos contratos no se supera el límite establecido por el TRLCAP para utilizar el procedimiento negociado sin publicidad, por lo que puede concluirse que el fraccionamiento del objeto del contrato no incurre en los supuestos del artículo 68.2 del TRLCAP, dado que no se eluden los requisitos de publicidad ni el procedimiento ni la forma de adjudicación, “sin embargo, dicho fraccionamiento sí elude la aplicación de las normas de control interno y en concreto el artículo 6.1 del Real Decreto 706/1997, de 16 de mayo, que establece la sujeción a función interventora de todos los actos de contenido económico realizados por las entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social. Y ello se consigue fraccionando el objeto del contrato y acudiendo a la figura del contrato menor, dado que el artículo 18 del Real Decreto 706/1997, citado, establece que dichos contratos no están sujetos a fiscalización previa”. A la vista de dicho criterio, la Tesorería General considera que existen razones suficientes para plantear discrepancia ante la Intervención General de la Administración del Estado y a tal efecto amplía las consideraciones y argumentos contenidos en los escritos dirigidos a la Intervención General de la Seguridad Social, que se analizan a continuación. A fin de resolver la discrepancia planteada, esta Intervención General considera necesario realizar las siguientes CONSIDERACIONES En primer lugar, hay que destacar que el informe de omisión de intervención previsto en el artículo 29

del Real Decreto 706/97, emitido por la Intervención Delegada, no tiene naturaleza de fiscalización. Dicha circunstancia implica que, en relación con el contenido del mismo y, en concreto, con los incumplimientos normativos que se pongan de manifiesto por la Intervención, no es posible plantear discrepancia. No obstante, como así indica la Intervención General de la Seguridad Social, “sí cabe plantear discrepancia sobre el hecho de si se ha producido o no la omisión de la función interventora, extremo que puede suscitar dudas en algunos casos determinados y, en ellos, la opinión de la Intervención no puede prevalecer sobre la del órgano de gestión, abriéndose por tal motivo la posibilidad de acudir al procedimiento contradictorio.” Por tanto, la cuestión objeto de la presente discrepancia se centra en determinar si ha existido omisión de la función interventora derivada del fraccionamiento del objeto de un contrato que ha permitido la contratación de una parte del mismo a través de la figura del contrato menor de servicios, contrato que se encuentra excluido de fiscalización previa, de conformidad con lo previsto en el artículo 151 de la Ley General Presupuestaria. A este respecto conviene señalar que, según se desprende del artículo 13 del TRLCAP, el objeto de los contratos deberá ser determinado y su necesidad para los fines del servicio público correspondiente se justificará en el expediente de contratación. Por su parte, el principio de unidad de objeto del contrato se establece en el artículo 68.1 del TRLCAP según el cual “El expediente deberá abarcar la totalidad del objeto del contrato y comprenderá todos y cada uno de los elementos que sean precisos para ello”, añadiendo en su apartado segundo “No podrá fraccionarse un contrato con objeto de disminuir la cuantía del mismo y eludir así los requisitos de publicidad, el procedimiento o la forma de adjudicación que corresponda“. La Intervención Delegada Territorial de Ciudad Real, consideró que en el supuesto concreto que motiva la presente discrepancia nos encontramos ante un fraccionamiento del objeto, puesto que ambos contratos tenían el mismo objeto “cual es la reparación de los defectos observados en la inspección reglamentaria de los ascensores “, y que “a pesar de ser prácticamente simultáneas ambas inspecciones, y por tanto, conocer el órgano de contratación la necesidad de efectuar el gasto desde la fecha de la última inspección, se instruye un procedimiento negociado sin publicidad para contratar un servicio de reparación y un contrato menor para otro.”. En relación con lo anterior, considera esta Intervención General que para determinar si nos encontramos ante un supuesto de fraccionamiento del objeto de un contrato, no basta con que en varios contratos se haya definido su “objeto genérico” o, lo que es lo mismo, su finalidad, de manera similar. Es decir, en el caso concreto que nos ocupa, el hecho de que tanto el contrato menor como el contrato celebrado por procedimiento negociado tuvieran por finalidad “la reparación de los defectos observados en la inspección reglamentaria de los ascensores”, no presupone que se haya producido un fraccionamiento del contrato en el sentido establecido en el artículo 68.2 del TRLCAP. En efecto, de lo dispuesto en el artículo 13 y 68.1 del TRLCAP, se puede deducir que el objeto del contrato ha de estar determinado y ser completo en el sentido de que tiene que abarcar todos los elementos o prestaciones a realizar por el contratista que permitan satisfacer la necesidad concreta o el fin concreto del servicio público que motiva su contratación, de manera que si dichas prestaciones se contrataran de manera independiente, sí nos encontraríamos ante un fraccionamiento del contrato. Por otro lado, las prestaciones a realizar por el contratista estarán relacionadas necesariamente con el objeto del contrato y dichas prestaciones serán distintas según se trate de un contrato cuyo objeto sea la ejecución de una obra, la prestación de un servicio o la realización de un suministro. En definitiva, el objeto de un contrato ha de definirse en función de las necesidades o el fin del servicio público que con el mismo se pretenda satisfacer y, asimismo, el objeto de un contrato determina las prestaciones que debe realizar el contratista. Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, es necesario analizar, en el presente supuesto, si, efectivamente, nos encontramos ante contratos únicos, específicos y diferenciados, aun cuando ambos presenten un objeto definido genéricamente de la misma manera: la reparación de unos ascensores.

En este sentido se puede observar que la celebración de los contratos de referencia vino motivada por el resultado de las inspecciones reglamentarias que se realizaron en fechas distintas (15 de diciembre de 2006 y 20 de diciembre de 2006) y en relación con ascensores ubicados en edificios situados en lugares geográficos distintos: Alcázar de San Juan y Ciudad Real. Precisamente, las inspecciones reglamentarias pusieron de manifiesto en los ascensores de una y otra localidad deficiencias distintas (todas las anomalías detectadas eran diferentes, salvo la ausencia del sistema de comunicación bidireccional), lo que motivó que las prestaciones a desarrollar por los contratistas en virtud de cada uno de los contratos, fuesen definidas de manera diversa. En consecuencia, si bien es cierto, como señala la Intervención General de la Seguridad Social, que el órgano de contratación es el mismo en ambos expedientes (la Dirección Provincial) y que el objeto genéricamente considerado ha sido definido de manera similar (la reparación de las deficiencias detectadas en las inspecciones reglamentarias de ascensores de la Seguridad Social), se considera que el objeto específico de ambos contratos es distinto e independiente, al incluir prestaciones distintas y ubicarse en diferentes puntos geográficos, sin que haya existido un fraccionamiento del mismo al tramitarse los dos expedientes por separado. A la vista de las consideraciones efectuadas, esta Intervención General llega a la siguiente CONCLUSIÓN Procede resolver la discrepancia planteada a favor de la tesis sostenida por la Tesorería General de la Seguridad Social, en el sentido de que no ha existido un fraccionamiento del objeto del contrato y, por tanto, omisión de la función interventora. En consecuencia, deberá remitirse el expediente a la Intervención Delegada para que realice su intervención previa, de acuerdo con lo expuesto en el presente escrito, aportándole el expediente original y completo. Lo que, con devolución del expediente, se comunica para su conocimiento y efectos.



TITULO

INFORME de la IGAE, de 23 de diciembre de 2008, por el que se resuelve consulta sobre cuál es el órgano de control competente para fiscalizar las operaciones relativas al otorgamiento de los avales previstos en el Real Decreto Ley 7/2008, de 13 de octubre, de medidas urgentes en materia económico-financiera en relación con el Plan de Acción Concertada de los Países de la Zona Euro. DESCRIPTORES

AVAL

FISCALIZACIÓN

ÓRGANO COMPETENTE

TEXTO

Se han recibido en esta Intervención General sendas consultas de las Intervenciones Delegadas en el Ministerio de Economía y Hacienda y en la Dirección General del Tesoro y Política Financiera en las que se cuestiona cuál es el órgano de control competente para fiscalizar las operaciones relativas al otorgamiento de los avales previstos en el Real Decreto Ley 7/2008, de 13 de octubre, de medidas urgentes en materia económico-financiera en relación con el Plan de Acción Concertada de los Países de la Zona Euro.

A efectos de resolver la cuestión planteada, debe señalarse que, de acuerdo con el artículo 8.b) del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, por el que se desarrolla el régimen de control interno ejercido por la IGAE, salvo en los casos reservados en el apartado a) a la competencia del Interventor General, la función interventora “se ejercerá por el Interventor Delegado cuya competencia orgánica o territorial se corresponda con la de la autoridad que acuerde el acto de gestión”. En consecuencia, es necesario examinar el órgano que tiene atribuida la competencia para otorgar los avales de referencia, para lo cual debe tenerse en cuenta la siguiente normativa específica: - Real Decreto-ley 7/2008, de 13 de octubre, de medidas urgentes en materia económico-financiera en relación con el Plan de Acción Concertada de los Países de la Zona Euro. - Artículo 54 de la Ley 2/2008, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2009. - Orden EHA/3364/2008, de 21 de noviembre, por la que se desarrolla el artículo 1 del Real Decreto-ley 7/2008, de 13 de octubre, modificada posteriormente por Orden EHA/3748/2008, de 23 de diciembre. - Resolución de 24 de noviembre de 2008, de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, por la que se publica el modelo de solicitud de aval del Estado establecido en el artículo 5 de la Orden EHA/3364/2008, de 21 de noviembre. Según el artículo 1.7 del Real Decreto-ley 7/2008, “los avales se otorgarán por el Ministro de Economía y Hacienda de acuerdo con los requisitos establecidos en la Ley General Presupuestaria (…)”. En desarrollo de la citada disposición, el artículo 7 de la Orden EHA/3364/2008, de 21 de noviembre, al regular el otorgamiento de avales, establece lo siguiente:

“1. La orden del Ministro de Economía y Hacienda de otorgamiento de aval a cada entidad, grupo o agrupaciones, deberá ser debidamente notificada a cada interesado. Los avales con cargo presupuestario al ejercicio 2008 habrán de otorgarse antes del 31 de diciembre de 2008. 2. El aval así otorgado podrá garantizar una o varias emisiones. Consiguientemente, la efectividad del aval otorgado quedará condicionada al cumplimiento de los siguientes trámites: a) La entidad emisora deberá comunicar a la Dirección General del Tesoro y Política Financiera los detalles de la concreta emisión que se pretenda realizar. b) La Dirección General del Tesoro y Política Financiera examinará los detalles de tal emisión y, si se cumplen los requisitos necesarios para que la emisión pueda acogerse al aval del Estado en los términos establecidos en la propia orden de otorgamiento, lo comunicará a la entidad emisora junto con la liquidación de la comisión, establecida en el artículo 4, para que, tras acreditar su ingreso, proceda a realizar la emisión. c) Una vez realizada la emisión, la entidad emisora comunicará fehacientemente los detalles de la emisión a la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, Banco de España y a la Comisión Nacional del Mercado de Valores y solicitará la admisión a cotización de la emisión en un mercado secundario oficial español. d) La Dirección General del Tesoro y Política Financiera comprobará que las características de la emisión efectivamente realizada se ajustan a las comunicadas. e) La Comisión Nacional del Mercado de Valores deberá comunicar a la Dirección General del Tesoro y Política Financiera la efectiva admisión a negociación de los valores emitidos. 3. Las emisiones avaladas con cargo al Presupuesto General del Estado para 2008 deberán realizarse antes del 1 de julio de 2009. El plazo límite para realizar las emisiones avaladas con cargo al Presupuesto General del Estado para 2009 se establecerá por resolución de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera. 4. El aval concedido mediante la orden de otorgamiento obligará al Estado y será plenamente efectivo para cada operación concreta avalada.” Del precepto trascrito se deducen algunas peculiaridades en relación al otorgamiento de los avales objeto de consulta que los diferencia de otros avales otorgados por el Estado. En concreto, la determinación de los distintos requisitos esenciales que, según el artículo 1621 del Código civil, han de concurrir en general para la existencia de cualquier negocio jurídico y, por tanto, también en el aval como contrato que es, se produce en dos momentos diferentes separados en el tiempo: 1º) En la orden del Ministro de Economía y Hacienda de otorgamiento de aval a cada entidad se pone de manifiesto el consentimiento de los contratantes mediante el concurso de la solicitud presentada por la correspondiente entidad y la aceptación por parte del órgano competente de la Administración una vez verificado el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 2 de la Orden EHA/3364/2008. 2º) En el acto de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera se determina el objeto cierto del contrato, habida cuenta que en él se especifica cada una de las operaciones que reuniendo los requisitos del artículo 3 de la Orden se acogen al aval otorgado y se concreta el importe exacto de la obligación económica que la Administración asumirá en caso de producirse el evento futuro e incierto, esto es, el incumplimiento de la obligación por parte del sujeto avalado. Así pues, el otorgamiento de los avales autorizados en el Real Decreto-ley 7/2008, se desdobla en dos fases: la primera, correspondiente a la orden de otorgamiento del Ministro de Economía y Hacienda en la que, una vez se ha verificado que la entidad solicitante reúne los requisitos que la normativa específica exige para poder ser beneficiaria del aval, el Ministro le asigna el importe máximo que podrá garantizarse de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 6 de la Orden

EHA/3364/2008; la segunda, relativa al acto de la Dirección General del Tesoro y Política Financiera que concreta el objeto del negocio jurídico en que consiste el aval, una vez verificado el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 3 de la citada Orden para cada concreta emisión que pretenda realizar la entidad avalada acogiéndose al aval otorgado, determinándose en este momento el importe exacto de la eventual futura obligación de la Administración. En consecuencia, entiende este Centro directivo que la actividad fiscalizadora debe realizarse con carácter previo a cada uno de los dos actos en que se desdobla el otorgamiento de estos avales, habida cuenta que en cada uno de ellos se están determinando aspectos distintos del eventual futuro gasto que se producirá en caso de tenerse que ejecutar el aval, si bien debe tenerse en cuenta que el primero de ellos, esto es, el acto de otorgamiento acordado por el Ministro de Economía y Hacienda no queda perfeccionado hasta que la Dirección General del Tesoro y Política Financiera concreta el objeto avalado una vez verificado el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 3 de la Orden EHA/3364/2008 para cada emisión. Dado que cada uno de dichos actos es aprobado por órganos distintos, a efectos de determinar el órgano de control competente para efectuar la fiscalización de ambos, ha de considerarse el órgano que perfecciona el acto de otorgamiento del aval, por lo que al ser éste la Dirección General del Tesoro y Política Financiera, tal y como se deduce de la normativa específica anteriormente referenciada y según ha quedado expuesto, será la Intervención Delegada en dicho centro la competente para efectuar la fiscalización sobre cada uno de los dos actos en que se desdobla el otorgamiento de estos avales.



PUBLICACION BOLETÍN INFORMATIVO DE LA IGAE Nº 104 marzo-abril

TITULO

Informe de 21 de enero de 2009, por el que se resuelve discrepancia planteada con el reparo formulado por la Intervención Delegada en el Ministerio de Fomento relativo a la fiscalización previa del expediente de modificación número 1 del proyecto “Corredor norte-noreste de alta velocidad. Variante ferroviaria de Burgos. Electrificación.”

DESCRIPTORES


CONTRATO OBRAS

MODIFICACIÓN

TEXTO

Ha tenido entrada en esta Intervención General escrito del Subsecretario del Ministerio de Fomento, mediante el que, al amparo de lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley General Presupuestaria, se plantea discrepancia con el reparo formulado por la Intervención Delegada en dicho Ministerio relativo a la fiscalización previa del expediente relativo a la Modificación numero 1 del proyecto “Corredor norte-noroeste de alta velocidad. Variante ferroviaria de Burgos. Electrificación” Del examen de la documentación remitida, se ponen de manifiesto los siguientes ANTECEDENTES El 13 de enero de 1998 se firmó un convenio de colaboración entre el Ministerio de Fomento, la Comunidad Autónoma de Castilla y León, el Ayuntamiento de Burgos y la Red Nacional de Ferrocarriles Españoles (RENFE) para la construcción de la Variante Ferroviaria de Burgos. En el citado convenio se señalaba que la Red Ferroviaria de Burgos requería una remodelación para facilitar el adecuado desarrollo urbanístico de la ciudad, puesto que la estación mixta de mercancías y viajeros que existía en Burgos y la travesía ferroviaria de la Línea Madrid-Irún, suponían una barrera urbanística entre el centro urbano y los barrios de San Pedro y San Felices, situación en la que incidían especialmente la existencia de cuatro pasos a nivel en distintas calles de la ciudad. Sobre la base de dicha situación se firma un convenio de colaboración con el objeto de instrumentar la cooperación entre las partes firmantes para la redacción y construcción de las obras de la denominada “Variante ferroviaria de Burgos”. La cláusula segunda del convenio de 13 de enero de 1998 dispone que “El Ministerio de Fomento asumirá, asimismo, la contratación de la asistencia y consultoría precisa para la redacción de los correspondientes proyectos constructivos, así como la contratación y la dirección facultativa de las obras”. Por su parte, el coste y la financiación de las obras se recoge en la cláusula cuarta y quinta del convenio en los siguientes términos:

“CUARTA.- El coste de ejecución de las obras (incluyendo el relativo al desvío de servicios y a su control y vigilancia, y excluyendo los correspondientes a expropiaciones y redacción de estudios y proyectos) se estima en 17.000 millones de pesetas, que será financiado según lo siguiente: - RENFE contribuirá a la realización de la actuación aportando los terrenos liberados con motivo de la nueva variante, cuya valoración, realizada en base a las previsiones del planeamiento urbanístico, que se encuentra actualmente en revisión, asciende a 8.000 millones de ptas. El Ayuntamiento de Burgos se hará cargo de la financiación de la aportación correspondiente a RENFE en las condiciones especificadas en la cláusula SEXTA. SEPTIMA y OCTAVA, facilitando a la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Transportes, en plazo hábil, los Certificados de Retención de Crédito necesarios.

- Los 9.000 millones de pesetas restantes serán aportados por las tres Administraciones Públicas firmantes del Convenio, con arreglo a los siguientes porcentajes: Ministerio de Fomento, 50%. Junta de Castilla y León, 25%. Ayuntamiento de Burgos, 25%.

Con las siguientes anualidades totales: Anualidades 1999 2000 2001 2002 2003 TOTAL Ministerio de Fomento Junta de Castilla y León Ayuntamiento de Burgos

150 100 100

1.250 625 2.125

1.250 625 3.125

1.250 625 3.125

600 275 1.775

4.500 2.250 10.250

Total 350 4.000 5.000 5.000 2.650 17.000 Un eventual incremento del coste de la actuación, sobre el coste estimado de 17.000 millones de pesetas, y hasta una cantidad de 2.000 millones de pesetas, será aportado por las tres Administraciones Públicas anteriores, en los porcentajes antes indicados. En el caso de que el coste de la actuación superara los 19.000 millones de pesetas, el exceso sobre esta cantidad sería sufragado por el Ayuntamiento de Burgos. Quinta.- Las Administraciones firmantes se comprometen a incluir las citadas aportaciones en sus presupuestos de inversión. Asimismo y en plazo hábil, facilitarán a la Secretaría de Estado de Infraestructuras y Transportes, las Certificaciones de Retención de Crédito necesarias para que dicho órgano pueda contratar las obras. Asimismo de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 70.2 de la Ley 13/1995 de Contratos de las Administraciones Públicas, La Junta de Castilla y León y el Ayuntamiento de Burgos deberán constituir una garantía sobre las cantidades que les corresponde financiar en cualquiera de las formas previstas en derecho. El Ministerio de Fomento incluirá en sus presupuestos de inversión (17.020.513A.601) las cantidades que figuran en la cláusula CUARTA como aportaciones anuales a su cargo. La Junta de Castilla y León y el Ayuntamiento de Burgos, incluirán en sus presupuestos de inversión las cantidades que figuran en la cláusula Cuarta como aportaciones anuales a su cargo, una vez redactados los proyectos constructivos a los que se refiere la cláusula SEGUNDA.” En agosto de 2005 comienza la tramitación del expediente de contratación de la obra “Corredor Norte-Noroeste de alta velocidad. Variante ferroviaria de Burgos. Electrificación“ solicitándose por el Ministerio de Fomento, en aplicación del Convenio de 13 de enero de 1998, tanto a la Comunidad Autónoma de Castilla y León como al Ayuntamiento de Burgos, la remisión del certificado acreditativo de la existencia de crédito por el importe de su aportación, que se desglosa de la siguiente manera: Año Ministerio de Junta de Ayuntamiento Total

Fomento Castilla y León de Burgos 2006 2.904.435,94€ 161.130.07€ 5.227.616,39€ 8.293.182,40€ 2007 1.402.139,72€ 77.786,83€ 2.523.673,69€ 4.003.600,24€ Total 4.306.575,66€ 238.916,90€ 7.751.290,08€ 12.296.782,64€ El 11 de octubre de 2005, previa fiscalización de la Intervención Delegada en el Ministerio, el entonces Secretario de Estado de Infraestructuras y Planificación, aprueba el gasto correspondiente a la aportación del Ministerio de Fomento y ordena la apertura de la licitación y la publicación del correspondiente anuncio tanto en el BOE como en el Diario Oficial de la Unión europea.

El 14 de marzo de 2006, se, adjudica el contrato de referencia por la cuantía de 9.897.680,35 euros, con la siguiente distribución de anualidades:

Año Ministerio de Fomento

Junta de Castilla y León

Ayuntamiento de Burgos

Total

2006 2.337.780,49€ 129.693,59€ 4.207.708,44€ 6.675.182,52€€ 2007 1.128.582,26€ 62.610,62€ 2.031.304,95€ 3.222.497,83€ Total 3.466.368,75€ 192.304,21€ 6.239.013,39€ 9.897.680,35€ Con carácter previo se acredita por la Comunidad Autónoma y por el Ayuntamiento la retención del 10% del importe de adjudicación que les corresponde, exigido por la disposición adicional decimocuarta del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (TRLCAP, en adelante). Posteriormente se tramitan distintos reajustes de anualidades, para lo cual se solicita a la Comunidad Autónoma y al Ayuntamiento que certifiquen la existencia del crédito que, por aplicación del convenio de 13 de enero de 1998 les corresponde, para la tramitación y aprobación de los citados reajustes de anualidades. En julio de 2008, se inicia la tramitación del modificado número 1 de las obras de referencia por importe de 498.947,35 euros, correspondiendo 174.741,20 euros al Ministerio y los 324.206,15 restantes al Ayuntamiento de Burgos. A estos efectos, y en cumplimiento de las cláusulas cuarta y quinta del ya citado convenio de 13 de enero de 1998, el Ministerio de Fomento solicita del Ayuntamiento de Burgos la acreditación de la existencia de crédito correspondiente a su aportación. Ante dicha solicitud, el 5 de agosto de 2008 tiene entrada en el Ministerio carta de contestación del Consorcio para la gestión de la Variante Ferroviaria de Burgos en la que se indica “Tengo que manifestarle que nuestros niveles de endeudamiento necesitan la interpretación del Convenio de Colaboración, de 13 de enero de 1998, para la Construcción de la Variante Ferroviaria de Burgos, solicitada a la Secretaría de Estado de Infraestructuras antes de proceder a nuevas retenciones de crédito” Con fecha 1 de agosto de 2008 la Ministra de Fomento autoriza, de conformidad con el artículo 146.4 del TRLCAP, la continuación provisional de las obras. Completado el expediente de modificación se eleva a la aprobación de la Secretaria de Estado de Infraestructuras, señalándose en el escrito de propuesta “(…) En aplicación de la Cláusula cuarta y quinta del Convenio de 13 de enero de 1998 se ha solicitado al Ayuntamiento de Burgos la certificación de existencia de crédito correspondiente a su aportación, habiendo recibido hasta la fecha únicamente un escrito del Consorcio para la Gestión de la Variante Ferroviaria de Burgos relativo a la necesidad de reinterpretar el citado convenio sin remitir los avales correspondientes a su aportación. Es por ello que por la Dirección General de

Ferrocarriles, como órgano de contratación responsable del Contrato, se ha procedido a la retención de la totalidad del importe adicional de la presente modificación, constando en el expediente el Certificado de retención con cargo a la Aplicación 17.40.453A.601 al que corresponde imputarlo. Todo ello sin perjuicio de, una vez aprobado el modificado y pagado su importe, iniciar un expediente de compensación de deuda por el importe correspondiente al Ayuntamiento de Burgos, en aplicación de lo dispuesto en el Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación (…). ESTE SERVICIO, a la vista de cuanto antecede, es de parecer que, previo informe de la Intervención Delegada en el Departamento procede: 1. Aprobar el gasto adicional de 498.947 € correspondiente a la MODIFICACIÓN NUM. 1 DEL PROYECTO “CORREDOR NORTE-NOROESTE DE ALTA VELOCIDAD. VARIANTE FERROVIARIA DE BURGOS. ELECTRIFICACIÓN”, a favor de la empresa ELECTRIFICACIONES Y MONTAJES GUINOVART S.A. adjudicataria del mismo, con cargo a la Aplicación 17.40.453A.601, distribuido de acuerdo con la siguiente anualidad: 2008…………………..498.947,35 €” Recibido el expediente por la Intervención Delegada, éste es fiscalizado desfavorablemente el 19 de diciembre de 2008 al observarse “que no se da cumplimiento a la cláusula cuarta en que se basa este expediente” A la vista del citado reparo, el Subsecretario del Ministerio plantea discrepancia ante este Centro Fiscal, mediante escrito de fecha 30 de diciembre de 2008. En dicho escrito se señala que “los contratos son responsabilidad del órgano de contratación. En el caso del presente modificado, se ha justificado en el expediente la necesidad de su redacción. Por ello, la falta de aportación de financiación por los organismos financiadores de un contrato en aplicación de un convenio, no pueden significar para la Administración, órgano de contratación, el incumplimiento de las obligaciones establecidas en la Ley, con independencia de que, cumplidas estas obligaciones, por el órgano de contratación, en aplicación del contenido de los convenios, se requiera a las partes firmantes de los mismos por sus incumplimientos.” A fin de resolver la presente discrepancia, esta Intervención General considera necesario realizar las siguientes CONSIDERACIONES La presente discrepancia se plantea en relación con un expediente que tiene por objeto la modificación de un contrato de obras cofinanciado por el Ministerio de Fomento, la Comunidad Autónoma de Castilla y León, el Ayuntamiento de Burgos y RENFE. La modificación de referencia se tramitó al amparo del artículo 146.4 del TRLCAP, -normativa aplicable al contrato objeto de la presente discrepancia teniendo en cuenta la fecha de su adjudicación-, precepto que dispone “Cuando la tramitación de un modificado exija la suspensión temporal parcial o total de la ejecución de las obras y ello ocasione graves perjuicios para el interés público, el Ministro, si se trata de la Administración General del Estado, sus Organismos autónomos, Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social y demás Entidades públicas estatales, podrá acordar que continúen provisionalmente las mismas tal y como esté previsto en la propuesta técnica que elabore la dirección facultativa, siempre que el importe máximo previsto no supere el 20 por 100 del precio primitivo del contrato y exista crédito adecuado y suficiente para su financiación. El expediente a tramitar al efecto exigirá exclusivamente las siguientes actuaciones:

a) Propuesta técnica motivada efectuada por el director facultativo de la obra, donde figurará el importe aproximado de la modificación, así como la descripción básica de las obras a realizar. b) Audiencia del contratista. c) Conformidad del órgano de contratación. d) Certificado de existencia de crédito. En el plazo de seis meses deberá estar aprobado técnicamente el proyecto y en el de ocho meses el expediente del modificado. Dentro del citado plazo de ocho meses se ejecutarán preferentemente, de las unidades de obra previstas en el contrato, aquellas partes que no hayan de quedar posterior y definitivamente ocultas. La autorización del Ministro para iniciar provisionalmente las obras, que no podrá ser objeto de delegación, implicará en el ámbito de la Administración General del Estado, sus Organismos autónomos y Entidades gestoras y Servicios comunes de la Seguridad Social la aprobación del gasto, sin perjuicio de los ajustes que deban efectuarse en el momento de la aprobación del expediente del gasto”. Dicho precepto fue analizado por la Junta Consultiva de Contratación Administrativa a solicitud de esta Intervención General, señalando en su dictamen de 30 de enero de 2002 “En este sentido una solución afirmativa se impone como consecuencia del análisis de la estructura y términos utilizados por el citado artículo 146.4 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, en el que, como afirma la Intervención General, deben distinguirse dos fases, la primera relativa a la autorización de la continuación provisional de las obras y la segunda relativa al expediente del modificado. En la primera fase se resuelve sobre la base de una propuesta técnica que elabora la dirección facultativa y el expediente a tramitar al efecto exige las actuaciones detalladas en las letras a) a d) del segundo párrafo del artículo 146.4 entre las cuales deben figurar el importe aproximado de la modificación así como la descripción básica de las obras a realizar. La segunda fase está constituida por la aprobación del expediente del modificado que debe producirse en el plazo de ocho meses y en el que ya no será suficiente fijar el importe aproximado de las obras y realizar una descripción básica de las mismas, sino que este expediente del modificado deberá comprender todos los documentos y cumplir todos los requisitos de los expedientes de modificación, entre ellos, la aprobación técnica del proyecto que el propio artículo 146.4 prevé que ha de tener lugar en el plazo de seis meses posterior a la autorización de continuación de las obras”. De lo anterior se deduce, como ya ha manifestado este Centro Fiscal en otros informes, el de 8 de marzo de 2002 y el de 5 de mayo de 2006 entre otros, que en dicha primera fase de tramitación del modificado sólo será exigible el cumplimiento de los trámites previstos en el segundo párrafo del artículo 146.4 del TRLCAP y ningún otro, - lo que conlleva que dicha fase no está sujeta a fiscalización- Por tanto, en todo caso, para que se produzca la autorización del titular del Departamento ministerial correspondiente es necesario que se cumplimenten todos los requisitos establecidos en el ya referido artículo 146.4, que señala entre otros el certificado de existencia de crédito adecuado y suficiente para la financiación de la modificación propuesta. Posteriormente, en la segunda fase, previa su fiscalización, procede la aprobación del expediente del modificado, que habrá de contar con todos los trámites establecidos en la ley, en particular con los señalados por el artículo 146.3 del TRLCAP así como, en su caso, con la autorización del Consejo de Ministros y el dictamen de Consejo de Estado, en los supuestos establecidos respectivamente en los artículos 12 y 59 del TRLCAP. Por su parte, respecto a los contratos cofinanciados, esto es, aquellos contratos en cuya ejecución están interesados distintos órganos de contratación, ya pertenezcan o no a una misma Administración, por lo que contribuyen todos a su financiación en la forma y cuantía que previamente hayan pactado, el artículo 69.2 del TRLCAP, dispone “En los contratos cuya financiación haya de realizarse con aportaciones de distinta procedencia, aunque se trate de órganos de una misma Administración, se tramitará un solo expediente por el órgano de contratación al que corresponda la adjudicación del contrato, debiendo acreditarse en aquél la plena disponibilidad de todas las aportaciones y el orden de

su abono, con inclusión de una garantía para su efectividad.”. La exigencia de que en el expediente de contratación de los contratos cofinanciados se acredite la plena disponibilidad de todas las aportaciones pactadas por los distintos entes, equivale a la exigencia establecida en el artículo 67 del TRLCAP con carácter general para todos los expedientes de contratación relativa a que al mismo se incorpore el certificado de existencia de crédito, requisito éste que sirve para garantizar que la Administración va a poder hacer frente a los compromisos económicos que se deriven de la suscripción del contrato. Por ello, en los contratos cofinanciados el “certificado de existencia de crédito”, tendrá que venir referido a las aportaciones pactadas por las distintas Administraciones, por lo que estos expedientes no se puedan aprobar sin que quede acreditada la plena disponibilidad de todas las aportaciones de las distintas Administraciones financiadoras del contrato. Por otra parte, conviene precisar que la necesidad de certificar la existencia y adecuación del crédito, en terminología del artículo 11.2 del TRLCAP, extremo exigible, como se ha visto, antes de la autorización de la continuación provisional de las obras contemplada en el artículo 146.4 del TRLCAP, viene explicitada en el apartado primero.1 a) del Acuerdo de Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008 por el que se da aplicación a la previsión de los artículo 152 y 147 de la Ley General Presupuestaria, respecto al ejercicio de la función interventora en régimen de requisitos básicos, en el que se considera que el crédito es adecuado “Cuando financie obligaciones a contraer o nacidas y no prescritas a cargo del Tesoro Público o de la Seguridad Social, cumpliendo los requisitos y reglas presupuestarias de temporalidad, especialidad y especificación reguladas en la Ley General Presupuestaria”. Procede ahora analizar el caso concreto que nos ocupa a la luz de las conclusiones anteriores. A estos efectos conviene señalar que, en la cláusula cuarta del convenio de 13 de enero de 1998, se fija el porcentaje de financiación de la construcción de la variante ferroviaria de Burgos a que cada una de las Administraciones interesadas se compromete, porcentaje que se aplica no solo al coste inicial de las obras sino también a cualquier “eventual incremento del coste de actuación sobre el coste estimado de 17.000 millones de pesetas (equivalentes a 102.172.057,75 euros), y hasta una cantidad de 2.000 millones de pesetas (equivalentes a 12.020.242,09 euros)”. Asimismo se establece que por encima de la cuantía máxima de 19.000 millones de pesetas (equivalentes a 114.192.299,84 euros), la financiación corresponderá en todo caso al Ayuntamiento de Burgos. En virtud de dicha cláusula, la aprobación del expediente de contratación de la obra objeto de discrepancia, por aplicación de lo dispuesto en el artículo 69.2 del TRLCAP, requirió, como de hecho consta entre la documentación remitida, la acreditación por parte de la Junta de Castilla y León y el Ayuntamiento de Burgos, de la disponibilidad de sus aportaciones por cuantía de 238.916,90 € y 7.751.290,08 € respectivamente, -sólo de esa manera pudo acreditarse ante el órgano de contratación la “existencia de crédito adecuado y suficiente” que requiere el artículo 67 en relación con el artículo 11.2 del TRLCAP, para aprobar el expediente de contratación-. Por su parte, el expediente tramitado al amparo del artículo 146.4 del TRLCAP para que la Ministra de Fomento autorizase la continuación provisional de las obras, debía igualmente cumplir con el requisito de certificación de existencia de crédito adecuado y suficiente. A estos efectos, en un escrito de la Dirección General de Ferrocarriles de fecha 23 de julio de 2008 se estableció “El Ingeniero Director de la obra indicada en el asunto de referencia presentó una propuesta de Modificación que remitida a la Inspección General del Departamento mereció el informe favorable suscrito por el Inspector General D. Emiliano Santamaría Cortés. Considerando que la propuesta cumple las condiciones establecidas en el artículo 146.4 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, esta Jefatura tiene previsto proponer la continuación provisional de las unidades de obra de carácter urgente contenidas en la citada Modificación, a cuyo efecto solicita la oportuna retención de crédito por importe de : Ministerio de Fomento 174.741,20 €, Ayuntamiento de Burgos 324.206,15 €, con cargo al ejercicio del año 2008” Ello implica que al expediente debió acompañarse el certificado acreditativo de la existencia de crédito

adecuado y suficiente con cargo al presupuesto del Ministerio de Fomento por cuantía de 174.741,20 euros, así como la acreditación de la plena disponibilidad de la aportación con cargo al Ayuntamiento de Burgos por importe de 324.206,15 €, lo cual no consta que sucediera, habida cuenta que el 5 de agosto de 2008 tiene entrada en el Ministerio carta de contestación del Consorcio para la gestión de la Variante Ferroviaria de Burgos en la que se indica “Tengo que manifestarle que nuestros niveles de endeudamiento necesitan la interpretación del Convenio de Colaboración, de 13 de enero de 1998, para la Construcción de la Variante Ferroviaria de Burgos, solicitada a la Secretaría de Estado de Infraestructuras antes de proceder a nuevas retenciones de crédito”. Por tanto, parece que la autorización de la Ministra de Fomento de 1 de agosto de 2008 se hizo sobre la base del certificado de retención de crédito con cargo al presupuesto del citado Ministerio por importe de 498.947,35 de fecha 29 de julio de 2008. Dicho certificado, en la cuantía del importe de la financiación que corresponde al Ayuntamiento de Burgos, no puede reputarse válido, por cuanto el crédito al que se imputa no es el adecuado, en la medida que no se corresponde con obligaciones a contraer a cargo del Tesoro Público, ya que, de conformidad con el convenio de 13 de enero de 1998 y el propio Ministerio de Fomento reconoce, dicha obligación ha de ser asumida, no por el Ministerio de Fomento, sino por el Ayuntamiento de Burgos. En este sentido, en el supuesto de que el Ministerio quisiese asumir la financiación total del modificado, ya sea haciéndose cargo de su coste total o bien anticipando el coste que corresponde al Ayuntamiento de Burgos, la consideración del crédito como adecuado requeriría que, con carácter previo, se procediera a la modificación del convenio de 13 de enero de 1998 para recoger esta nueva circunstancia. Finalmente, se considera oportuno hacer una referencia a lo señalado en el escrito por el que se plantea la presente discrepancia en relación a que “(…) la falta de aportación de financiación por los organismos financiadores de un contrato en aplicación de un convenio, no puede significar para la Administración, órgano de contratación, el incumplimiento de las obligaciones establecidas en la Ley, (…)”. Respecto a lo anterior, conviene señalar que las modificaciones de los contratos se configuran en la legislación contractual como una “potestad de la Administración”, por lo que en ningún caso se puede entender que el contratista tenga derecho a que se modifique un contrato y, por tanto, que exista la obligación de la Administración de modificarlo; no obstante, si decidiese modificar el contrato, sí constituye obligación de la Administración tramitar el expediente de modificación cumpliendo todos los trámites establecidos en la Ley. Cuestión distinta es que, aprobado el modificado, y por tanto habiendo adquirido la Administración un compromiso económico frente al contratista, si éste lo ejecuta a satisfacción de la Administración, tenga derecho a que se le abone, no sólo lo correspondiente al proyecto inicial, sino también lo correspondiente al proyecto modificado. En el supuesto que nos ocupa, tramitado como ya se ha señalado al amparo del artículo 146.4 del TRLCAP, la autorización del titular del Departamento Ministerial de continuar provisionalmente las obras no implica la aprobación del expediente de modificación y, por tanto, la asunción del compromiso económico frente al contratista, que solamente se producirá cuando se hayan cumplido todos los trámites exigidos por la legislación para la modificación de un contrato y éste se haya aprobado. Esta afirmación justifica las prevenciones que el propio legislador ha establecido en el último párrafo del artículo 146.4 “Dentro del citado plazo de 8 meses, (plazo establecido para aprobar el expediente del modificado), se ejecutarán preferentemente, de las unidades previstas en el contrato, aquellas partes que no hayan de quedar posterior y definitivamente ocultas”. A la vista de las consideraciones efectuadas, se llega a la siguiente CONCLUSIÓN Debe resolverse la discrepancia planteada a favor del criterio mantenido por la Intervención Delegada en el Ministerio de Fomento, en el sentido de que en relación con el expediente Modificación numero 1 del proyecto “Corredor norte-noroeste de alta velocidad. Variante ferroviaria de Burgos.

Electrificación”, no se acredita la plena disponibilidad de la aportación que, para la financiación del citado modificado, corresponde al Ayuntamiento de Burgos de conformidad con lo establecido en el convenio suscrito de 13 de enero de 1998, por lo que no cabe entender el crédito propuesto como adecuado. De no estar conforme con el criterio anterior, conforme al artículo 155 de la Ley General Presupuestaria y 16 del Real Decreto 2188/1995, podrá interesar del titular del Departamento la elevación de la discrepancia al Consejo de Ministros. SR. SUBSECRETARIO DEL MINISTERIO DE FOMENTO.




TITULO

Informe de la IGAE de 9 de febrero de 2009, por el que se contesta consulta sobre informe de la IGAE de 3 de marzo de 2008, acerca de la indemnización de los desplazamientos de personal al servicio de la Administración fuera del término municipal donde tengan su residencia oficial, con ocasión de la realización de pruebas selectivas previas a cursos de promoción interna.

DESCRIPTORES

INDEMNIZACIONES

INDEMNIZACIÓN RESIDENCIA

COMISIONES SERVICIO

CURSOS

TEXTO

Se ha recibido en esta Intervención General expediente por el que, de acuerdo con las razones apuntadas en escrito de este Centro Fiscal de fecha 3 de marzo de 2008, se plantea consulta acerca de la indemnización de los desplazamientos del personal al servicio de la Administración fuera del término municipal donde tengan su residencia oficial, con ocasión de la realización de pruebas selectivas previas a cursos de promoción interna. ANTECEDENTES 1º) En el examen de las cuentas justificativas números 23 y 25 de 2007, de anticipos de caja fija, del Servicio Público de Empleo Estatal de Valencia, la Intervención Territorial de Valencia emite informe desfavorable sobre dichas cuentas, mediante dos escritos de fecha 11 de enero de 2008, señalando por lo que se refiere a la consulta que: “En todos los justificantes relacionados le son de aplicación el artículo 7.2 y el art. 7.3 del R.D. 462/2002 de 24 de mayo sobre indemnizaciones por razón del servicio y el Informe de la IGAE de 21 de mayo de 2007. Todas las comisiones de servicios amparan 1 día de asistencia a ejercicios de promoción interna”. En relación con varios de los justificantes aportados se pone de manifiesto por dicha Intervención que el día de salida se ha liquidado como residencia eventual, no siendo conforme con la legislación aplicable; a tenor de la justificación aportada se debería acreditar media dieta de manutención o dieta entera, según los casos. 2º) En el trámite de alegaciones, el Director Provincial de Valencia del Servicio Público de Empleo Estatal, mediante escritos de fecha 29 de enero y 4 de febrero del presente año, pone de manifiesto que “De acuerdo a las instrucciones recibidas, esta Dirección Provincial entiende que el art. 7. punto 3 se refiere, a tenor de su literal: “Los días anteriores y posteriores al periodo de desarrollo de los cursos” solamente a los cursos del art. 7.1 pues los desplazamientos a pruebas selectivas, según el art. 7.2 tendrán siempre la consideración de residencia eventual (…) desde su inicio a su finalización”. A su

vez, en el escrito de 4 de febrero, se añade que: “Por otro lado, estimamos que las instrucciones dictadas por la Subdirección General de Gestión de recursos, de obligado cumplimiento para esta Dirección provincial, en nada contradicen los tres criterios que se desprenden del informe de la IGAE de 21 de marzo de 2007(…). En ningún caso, en tales criterios se habla de desplazamientos para asistencias a pruebas selectivas, salvo en las consideraciones y sólo de referencia para citar el contenido del apartado 2º del art. 7. del R.D. 462/2002”. 3º) En respuesta a dichas alegaciones la Intervención Territorial de Valencia, mantiene su informe desfavorable sobre las cuentas justificativas en dos escritos de fecha 11 de febrero de 2008, en base a la siguiente argumentación: “El art. 7 del R.D. 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón del servicio, es un todo relativo a una situación específica con título genérico de “asistencia a cursos convocados por la Administración”. En el mismo se contempla una situación especial: las pruebas selectivas previas a los cursos. El punto 3º al decir “cursos” no está haciendo referencia al punto 1º (cursos) con exclusión del segundo (asistencias a pruebas selectivas) sino que cierra el régimen especial de los cursos en los días del curso, señalando que los otros indispensables se liquiden como régimen especial”. De acuerdo con lo anteriormente expuesto, esta Intervención General considera necesario hacer las siguientes CONSIDERACIONES

I El Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, en su artículo 7º, relativo a las comisiones derivadas de la asistencia a cursos convocados por la Administración, establece lo siguiente: “1. La asistencia a los cursos de capacitación, especialización o ampliación de estudios y, en general, los de perfeccionamiento convocados por las Administraciones públicas, así como a la de los módulos o cursos de capacitación o formación para el ascenso de los miembros de las Fuerzas Armadas y Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado o a la de cursos selectivos para ingreso en Cuerpos o Escalas mediante la superación de pruebas de promoción interna, contando con autorización expresa y siempre que se lleven a efecto fuera del término municipal donde radique su residencia oficial y cualquiera que sea la duración de los mismos, podrá ser indemnizada, según su duración y el tipo de alojamiento, o como comisión de servicio o como comisión de servicio con la consideración de residencia eventual de acuerdo con la decisión que se adopte al respecto en la correspondiente Orden de designación. (...) 2. No obstante, tendrá siempre la consideración de indemnización por residencia eventual, con los límites y las condiciones fijadas en los apartados 1 y 2 del artículo 6 del presente Real Decreto, la asistencia a las pruebas selectivas previas al curso de promoción para el ascenso por antigüedad de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y a los cursos selectivos para ingreso en Cuerpos o Escalas por promoción interna. 3. En cualquier caso, los días anteriores y posteriores al período de desarrollo de los cursos estrictamente indispensables para efectuar la ida y el regreso hasta y desde el centro de estudios, se indemnizarán, si procediera, de acuerdo con lo dispuesto con carácter general para las comisiones de servicio”.

La cuestión que se formula en la consulta consiste en la forma en que se debe indemnizar el día anterior a la asistencia a las pruebas selectivas: En concreto, si debe ser indemnizado conforme a lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 7, es decir, “de acuerdo con lo dispuesto con carácter general para las comisión de servicio”; o bien, si se ha de indemnizar como comisión de servicio con carácter de residencia eventual, en base a lo dispuesto en el artículo 6.1, en relación con el artículo 7.2. A este respecto, se observa que el artículo 7 establece un régimen distinto, según se trate de: - Cursos, tanto de perfeccionamiento, como de formación para el ascenso por antigüedad en las Fuerzas Armadas y Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, o cursos selectivos de promoción interna, para los que se establece en el apartado 1º la posibilidad de optar por indemnizarlos como comisión de servicio o como residencia eventual, atendiendo a su duración y tipo de alojamiento, según lo que disponga la Orden de designación de la comisión. - Pruebas selectivas previas a los cursos de ascenso o selectivos de promoción interna, para las que se impone en el apartado 2º la obligación de indemnizarlas como residencia eventual, con los límites y condiciones de los apartados 1 y 2 del artículo 6. - Días anteriores y posteriores al período de desarrollo de los cursos, necesarios para efectuar la ida y el regreso, que se indemnizarán, según el apartado 3º, como comisión de servicio. La duda planteada en la consulta surge a raíz de dos posibles interpretaciones: 1ª) Se puede considerar que el artículo 7.3 al emplear la palabra “cursos” lo está realizando en un sentido amplio, tal y como se deduce del título del propio artículo 7º, englobando no sólo los días anteriores y posteriores al período de desarrollo de los cursos mencionados en el artículo 7.1, sino también a los días anteriores y posteriores a la fecha de realización de las pruebas selectivas reguladas en el artículo 7.2. 2ª) Cabe realizar una interpretación más restrictiva o literal del término “cursos” utilizado por el artículo 7.3, de modo que no se entenderían incluidos en dicho apartado los días anteriores y posteriores a la realización de las pruebas selectivas. En este sentido hay que destacar que el artículo 7.2 antedicho, señala que dicha indemnización se llevará a cabo “con los límites y las condiciones fijadas en los apartados 1 y 2 del artículo 6 del presente Real Decreto”. En consecuencia, en virtud de la remisión que se hace en dicho apartado, tenemos que ceñirnos a lo dispuesto en este último artículo para analizar cuáles son las condiciones y límites a que se refiere y analizar si alcanzan a la forma de indemnizar el día previo de salida a la celebración de la prueba selectiva correspondiente. En concreto, los apartados 1 y 2 del artículo 6 establecen lo siguiente: “1. Las comisiones cuya duración se prevea, excepcionalmente, superior a la de los límites establecidos en el artículo anterior, así como las prórrogas que den lugar a un exceso sobre dichos límites, tendrán la consideración de residencia eventual desde el comienzo de la comisión inicial o de su prórroga, respectivamente. 2. La duración de la residencia eventual no podrá exceder de un año, salvo que se prorrogue por el tiempo estrictamente indispensable por la autoridad que haya designado la comisión según lo previsto en el artículo 4.1 anterior. La duración de la prórroga no podrá en ningún caso exceder de un año”. A tenor de lo establecido en el artículo 6.1, la consideración de residencia eventual lo es desde el comienzo de la comisión, es decir, desde el día en que se viaja, aún cuando en ese día no se celebre la prueba selectiva.

Por tanto, habida cuenta que la asistencia a la prueba selectiva, previa al curso selectivo de promoción interna, tiene la consideración, según el artículo 7.2 de residencia eventual, “con los límites y condiciones fijadas en los apartados 1 y 2 del artículo 6”, hay que entender que los días anteriores y posteriores que sean estrictamente indispensables para efectuar la ida y el regreso hasta y desde el lugar del examen o prueba selectiva, tendrán la consideración, asimismo, de residencia eventual, devengándose la “indemnización de residencia eventual” prevista en el artículo 9.2 del Real Decreto 462/2002. Cabe subrayar que resulta determinante en la conclusión anterior la remisión explícita que el artículo 7.2 realiza al apartado 1º del artículo 6. Si la asistencia a las pruebas selectivas según el artículo 7.2 debe calificarse como indemnización de residencia eventual en todo caso y sin atender a su duración, la única limitación a la que puede referirse dicho precepto, de las contenidas en el artículo 6, apartado 1, ha de ser la de su fecha inicial de cómputo, esto es, que la prueba selectiva se califique como residencia eventual desde el comienzo de la comisión o día en que se viaje. Por otra parte, esta interpretación es acorde con el tenor literal de la norma, ya que el artículo 7.3 establece que se indemnice “de acuerdo con lo dispuesto con carácter general para las comisiones de servicio” a los días previos y posteriores al período de desarrollo de los “cursos”, no mencionando en ese apartado a las pruebas selectivas.

II Dado que se hace alusión, tanto por esa Dirección Provincial como por la Intervención Territorial, a un informe de esta Intervención General, conviene aclarar su posible relación con el caso planteado. El informe de este Centro de fecha 21 de marzo de 2007, hacía referencia a la cuantía de la indemnización que corresponde abonar por el día de finalización de un curso de perfeccionamiento, cuando la asistencia al mismo tiene la consideración de residencia eventual, en el supuesto de que ese día coincida con el de regreso del comisionado a la residencia oficial. El caso resuelto era diferente al ahora planteado, dado que no se trataba de la asistencia a una prueba selectiva previa a un curso selectivo que contempla el apartado 2 del artículo 7, sino a un curso de perfeccionamiento que tenía la consideración de residencia eventual, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7.1, al que le sería plenamente aplicable lo dispuesto en el apartado 3 del mencionado artículo. A la vista de las consideraciones anteriores, esta Intervención General llega a las siguientes CONCLUSIONES 1ª) La asistencia a pruebas selectivas previas, tanto a cursos de promoción interna para el ascenso por antigüedad de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, como a cursos selectivos para ingreso en Cuerpos o Escalas por promoción interna, previstos en el artículo 7.2 del Real Decreto 462/2002, serán indemnizables con la consideración de residencia eventual. 2ª) Los días anteriores y posteriores a la celebración de dichas pruebas selectivas previas, indispensables para efectuar la ida y el regreso, hasta y desde el Centro donde se celebran, se indemnizarán, asimismo, con la consideración de residencia eventual, en base a lo expuesto en el primer apartado de las consideraciones.




TITULO

Informe de la IGAE, de 9 de febrero de 2009, por el que se resuelve consulta planteada por una Intervención Delegada acerca del carácter nominativo de una subvención contenida en una propuesta de gasto con cargo al concepto presupuestario de transferencias corrientes a los Ayuntamientos de Ceuta y Melilla, para compensar los costes de funcionamiento de las plantas desalinizadoras y, en su caso, los del transporte de agua según convenio.

DESCRIPTORES

SUBVENCIONES

SUBVENCIONES NOMINATIVAS

SUBVENCIONES NO NOMINATIVAS

CALIFICACIÓN

TEXTO

Por la Intervención Delegada en el Ministerio de Economía y Hacienda ha sido planteada ante esta Intervención General consulta acerca del carácter nominativo de la subvención contenida en una propuesta de gasto, por importe de 4.424.000,00 euros, con cargo al concepto presupuestario 32.23.942N.463 de los Presupuestos Generales del Estado: “Transferencias corrientes a los Ayuntamientos de Ceuta y Melilla, para compensar los costes de funcionamiento de las plantas desalinizadoras y, en su caso, los del trasporte de agua, según convenio”. En el escrito por el que ha sido planteada la consulta, se hacen constar los siguientes ANTECEDENTES - Las subvenciones a las citadas Ciudades de Ceuta y Melilla tienen su causa en el artículo 108.Dos de la Ley 51/2007, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2008, que establece lo siguiente: “Con cargo a los créditos de la Sección 32, Servicio 23, “Dirección General de Coordinación Financiera con las Entidades Locales”, Programa 942N, se concede una ayuda de 8,00 millones de euros para su asignación a las Ciudades de Ceuta y Melilla, destinada a compensar los costes de funcionamiento de las plantas desalinizadoras instaladas para el abastecimiento de agua, así como los costes del transporte de agua que fueran necesarios en caso de resultar insuficiente la producción de dichas plantas. Las ayudas a las que se refiere el párrafo anterior requerirán la previa suscripción de los correspondientes Convenios entre el Ministerio de Economía y Hacienda y cada una de las Ciudades mencionadas, en el marco de los principios generales del artículo 111bis del texto refundido de la Ley de Aguas y de la normativa comunitaria. Dichas ayudas se harán efectivas a partir de la suscripción de los Convenios antes citados en los términos que en los mismos se establezca. No obstante lo anterior, y con aplicación exclusiva en el primer trimestre de 2008, se podrán realizar a cada una de las Ciudades antes mencionadas hasta la suscripción de aquellos Convenios entregas

mensuales a cuenta por importe de 0,298 millones de euros”. - Según indica la Intervención Delegada, junto a la propuesta de gasto citada figuraban en el expediente que le fue remitido los proyectos de los dos convenios a suscribir, así como un informe de la Asesoría Jurídica de la Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos, de 4 de julio del año actual, en el que se manifestaba de forma expresa que el convenio a suscribir con la Ciudad de Ceuta “tiene por objeto instrumentar una subvención nominativa”, circunstancia que puede hacerse extensiva al convenio que se pretende firmar con la Ciudad de Melilla, dada la identidad existente entre ambos. - Teniendo en cuenta dicha calificación, la Intervención Delegada devolvió el expediente en 29 de julio pasado, indicando que el gasto propuesto estaba exento de fiscalización previa, por tratarse de una subvención con asignación nominativa, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 151.e) de la Ley 47/2003, de 126 de noviembre, General Presupuestaria . No obstante lo anterior, la Intervención Delegada revela ciertas dudas en cuanto a la calificación de la ayuda de referencia como subvención nominativa, teniendo en cuenta que, según lo dispuesto en los artículos 22.2.a) y 28 de la Ley General de Subvenciones y en el artículo 65.1 de su Reglamento, las subvenciones nominativas son aquellas cuyo objeto, dotación presupuestaria y beneficiario aparecen determinados nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, por lo que las citadas normas parecen inducir a pensar que el beneficiario de estas subvenciones ha de ser un único sujeto, mientras que en el presente caso, tanto en la rúbrica del concepto presupuestario como en el artículo 108.2 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, se citan dos beneficiarios distintos, el Ayuntamiento de la Ciudad de Ceuta y el Ayuntamiento de la Ciudad de Melilla. Con el fin de dilucidar la cuestión planteada, se estima preciso formular las siguientes CONSIDERACIONES El artículo 22.2.a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, incluye entre aquellas subvenciones que pueden concederse de forma directa “Las previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado”. Por su parte, el artículo 28.1 de la misma ley añade que “Los convenios serán el instrumento habitual para canalizar las subvenciones previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado”, teniendo dichos convenios “el carácter de bases reguladoras de la concesión a los efectos de lo dispuesto en la Ley General de Subvenciones”, como establece el artículo 65.4 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones, aprobado mediante Real Decreto 887/2006, de 21 de julio. El desarrollo reglamentario de las disposiciones legales relativas a las subvenciones nominativas se encuentra en el artículo 65.1 del RLGS, que precisa lo siguiente: “A efectos de lo dispuesto en el artículo 22.2.a) de la Ley General de Subvenciones, son subvenciones previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado (…), aquellas cuyo objeto, dotación presupuestaria y beneficiario aparecen determinados expresamente en el estado de gastos del presupuesto”. Por tanto, a la vista de lo anterior puede deducirse que las subvenciones nominativas son aquellas cuyo beneficiario, objeto y cuantía máxima están determinados en la propia Ley de Presupuestos Generales del Estado. A continuación, procede analizar cada uno de dichos elementos en la subvención que ha motivado la consulta, con el fin de determinar si reúne los requisitos de una subvención nominativa. Sobre el hecho de que el perceptor o beneficiario de una subvención nominativa ha de estar clara y plenamente identificado en el texto del concepto presupuestario al que se imputa el gasto, ya se ha pronunciado esta Intervención General en anteriores ocasiones, (como, por ejemplo en escritos de 30

de abril y 14 de noviembre de 2002 y de 21 de diciembre de 2005), manifestando el criterio de que en el estado de gastos del presupuesto ha de figurar perfectamente identificado el beneficiario, ya sea una persona física o una persona jurídica, pública o privada, siendo decisivo a estos efectos que en la aplicación presupuestaria conste una mención individual e indubitable del mismo, sin que sea posible una mención genérica o indeterminada, ya que es precisamente dicha individualización inequívoca la que justifica la concesión directa de la subvención, que se encuentra eximida de acudir al procedimiento de concurrencia competitiva habitual en la concesión de subvenciones, precisamente por haber sido establecido el beneficiario en la Ley de Presupuestos Generales del Estado. En el caso que ha suscitado la presente consulta, no cabe duda alguna acerca de la identidad de los beneficiarios, que son los Ayuntamientos de Ceuta y Melilla. Acerca de la posibilidad de que existan varios beneficiarios de una misma subvención nominativa, y consiguientemente, cuál sería la cuantía correspondiente a cada uno de ellos, se pronunció esta Intervención General en el escrito de fecha 21 de diciembre de 2005 antes citado, en el que se concluía que no existe impedimento alguno para la existencia de una pluralidad de beneficiarios de estas subvenciones, siempre que su identificación sea inequívoca en el estado de gastos del presupuesto, manifestándose, en cuanto a la distribución del importe total del crédito entre los beneficiarios, que “salvo que del literal de la propia partida presupuestaria se pudiese deducir que fue intención de las Cortes Generales que la distribución del crédito se hiciese de otra forma, parece lógico pensar que la misma se haga de forma lineal”. En el presente caso, sí parece que la Ley de Presupuestos ha querido establecer que la distribución del crédito entre los dos beneficiarios se haga de otra forma, ya que tanto la rúbrica del concepto presupuestario 32.23.942N.463 (“A los Ayuntamientos de Ceuta y Melilla…, según convenio”), como el articulado de la Ley (“Las ayudas requerirán la previa suscripción de los correspondientes convenios…”) remiten a los convenios a suscribir con cada uno de los beneficiarios para la determinación de los criterios según los cuales se calculará el importe de la subvención correspondiente a cada uno de ellos, como así se ha tenido en cuenta en los proyectos de convenio incluidos en el expediente. En cuanto al objeto de la subvención, el contenido de los respectivos convenios responde a la dicción literal del concepto presupuestario y del artículo 108.2 de la vigente Ley de Presupuestos, ya que los fondos se destinan a compensar los costes de funcionamiento de las plantas desalinizadoras instaladas para el abastecimiento de agua de las Ciudades de Ceuta y Melilla y, en su caso, los costes del transporte del agua que sean necesarios por resultar insuficiente la producción de dichas plantas. De las consideraciones efectuadas, se deriva la siguiente CONCLUSION La subvención consignada en el concepto presupuestario 32.23.942N.463 de los Presupuestos Generales del Estado para 2008, para compensar a los Ayuntamientos de Ceuta y Melilla por los costes de funcionamiento de las plantas desalinizadoras y, en su caso, los del trasporte de agua, según los correspondientes convenios a suscribir por el Ministerio de Economía y Hacienda con cada una de dichas Ciudades, es una subvención nominativa, puesto que reúne todos los requisitos exigidos por las normas reguladoras de este tipo de subvenciones. Lo que se comunica a esa Intervención Delegada, en relación con el objeto de su consulta.




TITULO

Informe de la IGAE de 12 de febrero de 2009, por el que se resuelven cuestiones planteadas por una Intervención Delegada relativas a la posibilidad de abonar a TRAGSA o a sus filiales los excesos de medición que se produzcan en la ejecución de las obras que les sean encomendadas.

DESCRIPTORES

CONTRATOS ESTADO

CONTRATO OBRAS

MODIFICACIÓN

TEXTO

Ha tenido entrada en esta Intervención General escrito de la Intervención Delegada en el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino en el que se plantean diversas cuestiones relativas a la posibilidad de abonar a TRAGSA o sus filiales los excesos de medición que se produzcan en la ejecución de las obras que les sean encomendadas. En concreto se plantean las siguientes cuestiones 1. Si la posibilidad de variaciones ha de estar expresamente prevista en el documento de encargo inicial o en las modificaciones que de éste se tramiten, o podría recogerse en cualquier otro documento que integre el expediente administrativo, como por ejemplo, el pliego de prescripciones técnicas. 2. Si la previsión de posibles variaciones que se contenga en el expediente debe ser directa y explícita al 10% o bastaría una remisión genérica a la Ley de Contratos y a su desarrollo. A fin de resolver la consulta, esta Intervención General considera necesario realizar las siguientes CONSIDERACIONES Esta Intervención General ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la naturaleza y el régimen jurídico aplicable a las relaciones entre TRAGSA o sus filiales y la Administración General del Estado en numerosos informes. En dichos informes, sobre la base de considerar que las relaciones entre TRAGSA y las Administraciones Públicas no son de carácter contractual sino jerárquicas, se concluye que no resultan de aplicación a dichas relaciones las normas de contratación pública, esto es, las que actualmente recoge la Ley 30/2007, de 31 de octubre, de Contratos del Sector Público (LCSP en adelante). En concreto, y por lo que interesa a esta consulta, la posibilidad de aplicar el denominado “exceso de medición” de los contratos de obras previsto en el artículo 160 del Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (RGLCAP, en adelante) y en el artículo 217. 3 de la LCSP, a la ejecución de obras realizadas por TRAGSA y sus filiales de acuerdo con las encomiendas de gestión que reciba, ha sido analizada por esta Intervención General en su informe de fecha 30 de junio de 2008. En dicho informe se señaló que “(…) las actuaciones a realizar por TRAGSA y las variaciones sobre las mismas deben estar definidas en el encargo, en el que se determinará,

igualmente, el importe de la contraprestación. Esto implica que TRAGSA no podría realizar ninguna actuación no prevista en el encargo inicial y que cualquier cambio o variación sobre lo inicialmente encomendado y previsto, aunque solo se refiera al número de unidades ejecutadas, requeriría modificar la encomienda de gestión mediante un nuevo encargo. (…) En consecuencia, …, si se quiere aplicar a los encargos a TRAGSA la posibilidad de introducir los denominados excesos de medición, lo que debe hacerse es incluir dicha posibilidad en el propio encargo, lo que implica que el correspondiente expediente de gasto deberá tramitarse por la cuantía total, esto es, por el importe del encargo más el adicional que se prevea No obstante, si no se quisiera establecer dicha previsión en el propio encargo, otra opción sería tramitar el correspondiente modificado cuando se prevea que las unidades de obra a ejecutar van a superar las inicialmente previstas… En definitiva, en los encargos que se realicen a TRAGSA no es que no puedan existir variaciones en el objeto del encargo que obedezcan a excesos de medición, lo que ocurre es que se tiene que prever expresamente dicha posibilidad en el propio encargo y tramitarse el correspondiente expediente de gasto por la cuantía total que se prevea. En caso de que dicha posibilidad no se hubiese previsto, sería necesario modificar el encargo, tramitando, además, la correspondiente propuesta de gasto complementaria”. Las cuestiones que ahora se plantean derivan del modo en que debe materializarse la previsión en el encargo, tanto por lo que se refiere al documento que la soporte, como al carácter explícito o no de la misma. Por lo que al primer aspecto se refiere, conviene señalar que el artículo 5 del Real Decreto 371/1999, de 5 de marzo por el que se regula el régimen de la –Empresa Transformación Agraria, Sociedad Anónima- (TRAGSA), señala: “1. Las actuaciones obligatorias que les sean encargadas a TRAGSA o a sus filiales estarán definidas, según los casos, en proyectos, memorias u otros documentos técnicos y valoradas en su correspondiente presupuesto, conforme al sistema de tarifas a que se refiere el artículo precedente. 2. Antes de formular el encargo, los órganos competentes aprobarán dichos documentos y realizarán los preceptivos trámites técnicos, jurídicos, presupuestarios y de control y aprobación del gasto. 3. El encargo de cada actuación obligatoria se comunicará formalmente por la Administración a TRAGSA o a sus filiales, haciendo constar, además de los antecedentes que procedan, la denominación de la misma, el plazo de realización, su importe, la partida presupuestaria correspondiente y, en su caso, las anualidades en que se financie con sus respectivas cuantías, así como el Director designado para la actuación a realizar. También le será facilitado el documento en que se defina dicha actuación, con su presupuesto detallado 4. La comunicación encargando una actuación a TRAGSA o a sus filiales supondrá la orden para iniciarla. 5. TRAGSA y sus filiales realizarán sus actuaciones conforme al documento de definición que el órgano ordenante le facilite y siguiendo las indicaciones del Director designado para cada actuación”. De lo anterior se deduce que la llamada “hoja de encargo” es el documento por el que se comunica formalmente a TRAGSA o a sus filiales la obligación de realizar una determinada actuación, pero que dicha actuación estará definida, en el supuesto de que el objeto de la encomienda sea la ejecución de unas obras, en el correspondiente proyecto o documento técnico, que habrá de ser aprobado

previamente por la Administración y “facilitado” a la entidad encomendada. En consecuencia, las prescripciones y documentación técnica y jurídica que, conforme al trascrito artículo 5.3, la Administración encomendante traslada a TRAGSA o sus filiales, determinan el objeto y condiciones del encargo y se integran, por tanto, en él. Por tanto si se quiere aplicar la regulación del “exceso de medición” de los contratos de obras a la ejecución de obras por TRAGSA o sus filiales, deberá recogerse tal extremo en el encargo que se realice, entendiendo por tal, no sólo la “hoja de encargo”, sino todos los documentos que, integrando el expediente, le sean “facilitados”, es decir, comunicados, a TRAGSA o sus filiales y que, por tanto, sean de obligado cumplimiento para aquéllas. Respecto a la segunda de las cuestiones planteadas, entiende esta Intervención General que la aplicación a la ejecución de obras por TRAGSA o sus filiales del denominado “exceso de medición”, en los mismos términos que la normativa permite aplicarlo a los contratos de obras, no requiere una referencia explícita a los artículos 160 del RGLCAP o 217.3 de la LCSP, sino que bastaría una remisión genérica a la normativa del contrato de obras. Así, en el ejemplo planteado en el escrito de consulta queda clara la intención de aplicar al encargo en cuestión la disciplina del contrato de obras, habida cuenta que el propio pliego de prescripciones técnicas dispone que, en unión con el mismo, el encargo se regirá no solo por el TRLCAP y su reglamento sino también por el Pliego de Cláusulas Administrativas Generales para la contratación de obras del Estado. En consecuencia, hecha la remisión a la disciplina del contrato de obras por un documento en el que se define el objeto del encargo y, por tanto, conocido por la sociedad, resultan aplicables al mismo las reglas referidas al denominado exceso de medición en toda su extensión, esto es, tanto las contenidas en la normativa contractual como aquéllas que, desde un punto de vista financiero, las complementan (.artículo 47.2 de la Ley General Presupuestaria, en su redacción dada por la disposición final segunda de la LCSP, en relación con la retención del 10% del importe de encargo en el momento en que éste se realice). Con independencia de lo anterior, y como consideración de carácter general, si bien la remisión genérica a la disciplina del contrato de obras deja clara la voluntad del encomendante de que el encargo de que se trate se rija por la misma, resultaría más aconsejable que dicha remisión se produjera de forma explícita a aquellos aspectos o preceptos concretos que se estime conveniente aplicar (tales como el exceso de medición, los modificados, los anticipos por acopio de materiales, etc), y ello a efectos de evitar dudas interpretativas acerca de si las previsiones contractuales resultan conceptualmente compatibles, atendiendo a su objeto y finalidad, con la relación jurídica que entraña la encomienda de gestión. A la vista de lo anteriormente expuesto se pone de manifiesto la siguiente CONCLUSIÓN La posibilidad de aplicar el denominado “exceso de medición” a las obras cuya ejecución se encargue a TRAGSA o a sus filiales debe estar prevista en cualquiera de los documentos que, formando parte del expediente de “encargo”, le sean comunicados a TRAGSA o a sus filiales. Por otro lado, basta una remisión genérica a la normativa reguladora del contrato de obras en dichos documentos para aplicar la disciplina de los “excesos de medición” al encargo de que se trate.




TITULO

Informe de la IGAE de 13 de febrero de 2009, sobre una consulta planteada por una Intervención Delegada sobre la posibilidad de considerar vinculantes los créditos presupuestarios que reflejan el destino final del Fondo Especial del Estado para la Dinamización de la Economía y el Empleo creado por RD Ley 9/2008, de 28 de noviembre.

DESCRIPTORES

CRÉDITO PRESUPUESTARIO

CRÉDITO EXTRAORDINARIO

VINCULACIÓN CRÉDITOS

TEXTO

Se ha recibido en esta Intervención General consulta planteada por la Intervención Delegada en el Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino sobre la posibilidad de considerar vinculantes los créditos presupuestarios que reflejan el destino final del Fondo Especial del Estado para la Dinamización de la Economía y el Empleo creado por R.D. Ley 9/2008 de 28 de noviembre. A este respecto se señala que el Real Decreto-Ley 9/2008, de 28 de noviembre, por el que se crean un Fondo Estatal de Inversión Local y un Fondo Especial del Estado para la Dinamización de la Economía y el Empleo y se aprueban créditos extraordinarios para atender a su financiación, en su artículo 11, dota al Fondo Especial del Estado para la Dinamización de la Economía y el Empleo con un importe de 3.000.000.000, y concede para su financiación -artículo 14.2- un crédito extraordinario en la Sección 31 “Gastos de diversos Ministerios”, Servicio 02 “Dirección General de Presupuestos. Gastos de los Departamentos Ministeriales”, Programa 929M “Imprevistos y funciones no clasificadas”, Capítulo 5 “Fondo de Contingencia y otros imprevistos “, Artículo 52 “Fondo de dinamización de la economía” Concepto 529 “Fondo Especial del Estado para dinamización de la economía y el empleo”. En relación con la especificación de los créditos extraordinarios del Presupuesto del Estado, el artículo 43.2 de la Ley General Presupuestaria dispone que dichos créditos extraordinarios son vinculantes al nivel que corresponda de acuerdo con su concreta clasificación económica. No obstante lo anterior, interesa hacer referencia a la Orden EHA/3566/2008, de 9 de diciembre, por la que se hace público el Acuerdo de Consejo de Ministros de 5 de diciembre de 2008 por el que se aprueba el destino del Fondo especial del Estado para el estímulo de la economía y el empleo, dotado por el Real Decreto-Ley 9/2008, de 28 de noviembre, y su distribución por departamentos ministeriales. El apartado 10 del referido Acuerdo, tras señalar que los Departamentos Ministeriales afectados por el mismo solicitarán del Ministerio de Economía y Hacienda las correspondientes transferencias de crédito con cargo al crédito extraordinario anteriormente citado, añade que las “modificaciones requerirán la relación detallada de las actuaciones y proyectos a realizar y de los importes que se les asigna” lo que parece indicar que los fondos que se transfieren van destinados a la financiación de unas actividades concretas y claramente identificadas.

Habida cuenta de lo señalado en el Acuerdo de Consejo de Ministros, se plantea la duda sobre el grado de vinculación de los créditos presupuestarios que se creen como consecuencia de las transferencias a las que se refiere el mismo. Dada la naturaleza presupuestaria de la cuestión planteada, esta Intervención General recabó el parecer de la Dirección General de Presupuestos mediante escrito de 22 de enero de 2009. La Dirección General de Presupuestos emitió informe, de fecha 11 de febrero de 2009, en el que señala lo siguiente: “(…) el Real Decreto Ley 9/2008, de 28 de diciembre, aprobó la concesión de créditos extraordinarios para atender la financiación del Fondo Especial del Estado. Este crédito, que ha sido dotado en la sección 31 y cuya dotación responde a razones operativas e instrumentales, tendría carácter vinculante de conformidad con el artículo 43.2 e) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria. Los créditos dotados en los Departamentos Ministeriales, lo han sido mediante transferencias de crédito en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 10 del Acuerdo de Consejo de Ministros de 5 de diciembre de 2008, si bien, el hecho de que su habilitación en el Presupuesto de los Departamentos Ministeriales se haya hecho mediante transferencia no elimina el carácter finalista para el que ha sido dotado. En este contexto, este Centro Directivo entiende que dichos créditos deberían tener carácter vinculante y destinarse a la finalidad concreta para la que fueron concedidos y no a financiar actuaciones ordinarias de los propios Ministerios”. Lo que se comunica para su conocimiento y efectos.




TITULO

Informe de la IGAE de 16 de febrero de 2009, por el que se resuelve consulta planteada por una Intervención Delegada relacionada con la justificación de las prestaciones por ayudas asistenciales. DESCRIPTORES

AYUDAS

MUFACE

FACTURAS

JUSTIFICACIÓN

TEXTO Se ha recibido en este Centro directivo consulta de esa Intervención Delegada relacionada con la justificación de las prestaciones por ayudas asistenciales. A este respecto señala que en la justificación del reconocimiento de la obligación del expediente “Abono ayuda asistencial para hacer frente a los gastos de asistencia sanitaria en el Hospital “Memorial Sloan-Kettering Cancer Center”, por un importe íntegro de 110.220 €, no se incluyen las facturas originales emitidas por el Hospital “Memorial Sloan-Kettering Cancer Center”, sino copias compulsadas ante notario cuestionándose esa Intervención Delegada si es procedente dicha justificación. En relación con la cuestión planteada, esta Intervención General formula las siguientes CONSIDERACIONES: Con carácter previo, interesa examinar la regulación que, en relación con la aportación por parte de los administrados de documentos que hayan de incorporarse a los expedientes administrativos, contiene la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, LRJPAC). A este respecto, cabe destacar el artículo 35 c) que reconoce el derecho de los ciudadanos “a obtener copia sellada de los documentos que presenten, aportándola junto con los originales, así como la devolución de éstos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento”. Este derecho se desarrolla en el artículo 38.5 de la propia Ley que dispone: ”Para la eficacia de los derechos reconocidos en el artículo 35 c) de esta Ley a los ciudadanos, éstos podrán acompañar una copia de los documentos que presenten junto con sus solicitudes, escritos y comunicaciones. Dicha copia, previo cotejo del original por cualquiera de los registros a los que se refieren los puntos a) y b) del apartado 4 de este artículo, será remitida al órgano destinatario devolviéndose el original al ciudadano. Cuando el original deba obrar en el procedimiento, se entregará al ciudadano una copia del mismo, una vez señalada por los registros mencionados y previa comprobación de su identidad con el original”

Esta regulación legal viene a establecer una distinción entre aquellos procedimientos administrativos en que es obligada la constancia de los documentos originales que los interesados deban aportar y aquellos otros procedimientos en los que, no siendo preciso que por la Administración se conserve el original, puede simplemente constar una copia del documento, debidamente compulsada o cotejada con su original. Esta diferenciación tiene su reflejo en el Real Decreto 772/1999, de 7 de mayo, que regula la presentación de solicitudes, escritos y comunicaciones ante la Administración General del Estado, la expedición de copias de documentos y devolución de originales y el régimen de las oficinas de registro. Así, el artículo 7, sobre aportación de documentos originales al procedimiento, dispone lo siguiente: “1.- Cuando las normas reguladoras del correspondiente procedimiento o actuación administrativa requieran la aportación de documentos originales por los ciudadanos, éstos tendrán derecho a la expedición por las oficinas del registro de una copia sellada del documento original en el momento de su presentación. Las oficinas de registro no estarán obligadas a expedir copias selladas de documentos originales que no acompañen a las solicitudes, escritos o comunicaciones presentadas por el ciudadano. 2.- Para el ejercicio de este derecho el ciudadano aportará, junto con el documento original una copia del mismo. La oficina de registro cotejará la copia, y el documento original, comprobando la identidad de sus contenidos, unirá el documento original a la solicitud, escrito o comunicación al que se acompañe para su remisión al órgano destinatario y entregará la copia al ciudadano, una vez diligenciada con un sello (…). (….) 3.- La copia sellada acreditará que el documento original se encuentra en poder de la Administración correspondiente, siendo válida a los efectos del ejercicio por el ciudadano del derecho reconocido en el artículo 35 f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como para solicitar, en su caso, la devolución del documento original una vez finalizado el procedimiento o actuación o de acuerdo con lo que disponga la normativa de aplicación. La copia sellada será entregada a la Administración correspondiente en el momento en que el documento original sea devuelto al interesado. Si se produjera la pérdida o destrucción accidental de la copia, su entrega se sustituirá por una declaración aportada por el ciudadano en la que exponga por escrito la circunstancia producida”. Por su parte, el artículo 8, en relación con la aportación de copias compulsadas al procedimiento, establece: “1.- Cuando las normas reguladoras de un procedimiento o actividad administrativa requieran la aportación de copias compulsadas o cotejadas de documentos originales, el ciudadano podrá ejercer su derecho a la inmediata devolución de estos últimos por las oficinas de registro en las que se presente la solicitud, escrito o comunicación a la que deba acompañar la copia compulsada, con independencia del órgano, entidad o Administración destinataria. Las oficinas de registro no estarán obligadas a compulsar copias de documentos originales cuando dichas copias no acompañen a solicitudes, escritos o comunicaciones presentadas por el ciudadano. 2.- Para el ejercicio de este derecho el ciudadano aportará, junto con el documento original, una copia del mismo. La oficina del registro realizará el cotejo de los documentos y copias, comprobando la identidad de sus contenidos, devolverá el documento original al ciudadano y unirá la copia, una vez diligenciada con un sello o acreditación de compulsa, a la solicitud, escrito o comunicación a la que se

acompañe para su remisión al destinatario. El sello o acreditación de compulsa expresará la fecha en que se practicó así como la identificación del órgano y de la persona que expiden la copia compulsada. 3.- La copia compulsada tendrá la misma validez que el original en el procedimiento concreto de que se trate, sin que en ningún caso acredite la autenticidad del documento original”. De estas previsiones legales y reglamentarias se deduce claramente la regla o principio de la necesaria constancia en el procedimiento administrativo del documento o documentos que fundamenten la pretensión que el interesado hace valer ante la Administración, ya se trate del documento original -artículo 7 R.D. 772/1999- o de copia cotejada del mismo -artículo 8 R.D. 722/1999-, según los casos. Analizado el régimen general establecido en la LRJPAC para la aportación de documentos, originales o copias compulsadas, al procedimiento administrativo, procede entrar a examinar el régimen jurídico aplicable, en relación con estos aspectos, a las ayudas asistenciales a las que se refiere su consulta. El artículo 12 del texto refundido de la Ley sobre la Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado, aprobado por Real Decreto Legislativo 4/2000, de 23 de junio, recoge entre las prestaciones a que tienen derecho los mutualistas o sus beneficiarios, la asistencia social (apartado g). Asimismo, el artículo 31 del citado texto refundido, describe el alcance de la asistencia social, al disponer en el apartado 3: “Las ayudas asistenciales comprenderán, entre otras, las que se dispensen por tratamiento o intervenciones especiales, en casos de carácter excepcional, por un determinado facultativo, las determinadas por inexistencia, pérdida o insuficiencia de prestaciones en supuestos concretos; las debidas a gastos de carácter urgente en casos de importancia extraordinaria debidamente justificados, y, en general, cualesquiera otras análogas cuya percepción no haya sido regulada en las normas aplicables a este Régimen especial”. El Reglamento General del Mutualismo Administrativo, aprobado por Real Decreto 375/2003, de 28 de marzo desarrolla las previsiones anteriores en el Capítulo IX, Sección 2ª. A este respecto interesa destacar lo dispuesto en su artículo 139: “Sin perjuicio de régimen general de incompatibilidades y del particular que se establezca en las normas de desarrollo, las prestaciones por asistencia social otorgadas por la Mutualidad General serán incompatibles, al menos en el tramo de su cuantía que resulte coincidente, con otras prestaciones dispensadas o financiadas con fondos públicos, siempre que estén destinadas a la misma finalidad y exista coincidencia en cuanto a sujeto y hechos causantes” Por otra parte, la Instrucción AS/1/2003, de 31 de julio, de MUFACE sobre el régimen de las ayudas asistenciales, en su apartado 6.2, refiriéndose a la documentación a presentar, dispone: “Se presentará en original o en fotocopia, la cual deberá estar debidamente compulsada o, en caso contrario, deberá presentarse junto con su original, para que pueda ser compulsada por el Servicio Provincial de MUFACE, de acuerdo con lo dispuesto en la Instrucción RJ-1/1999, de 16 de julio”. Asimismo, en cuanto a la documentación a presentar, el apartado 6.2.1. “de carácter general”, letra C) señala: “Presupuesto o previsión de los gastos, o, de haberse ya realizado éstos, la factura correspondiente….”. Respecto a ésta, en el modelo de impreso a utilizar para las solicitudes de Ayudas asistenciales, que se incluye como Anexo de la Instrucción, figura expresamente “siempre original”. Conforme a los extremos anteriores, en el procedimiento para la concesión de ayudas asistenciales el interesado podrá presentar original o copia de los documentos, debidamente compulsados o cotejados con su original, excepto cuando se trate de aportación de facturas, en cuyo caso es obligada la

constancia en el procedimiento del documento original. A la vista de lo anterior, procede analizar si, establecida la exigencia de aportar al procedimiento documentación original, cabe atribuir el carácter de documentos originales, además de a los propiamente originales, a las copias de los documentos compulsados por fedatario público, como se señala en su consulta. En este sentido, y como veremos más adelante, más que de copias compulsadas por funcionario público ha de hablarse de copias testimoniadas ante Notario por ser éstos los términos precisos en el ámbito notarial. En lo que atañe a la validez y eficacia de las copias de documentos privados, interesa destacar lo dispuesto en el artículo 46.3 de la LRJPAC, conforme el cual “las copias de documentos privados tendrán validez y eficacia, exclusivamente en el ámbito de la actividad administrativa, siempre que su autenticidad haya sido comprobada.” De dichas previsiones parece deducirse que la copia auténtica del documento privado tendrá la misma validez y eficacia que el documento original. Por su parte, el apartado 1 del citado artículo 46 dispone que “cada Administración Pública determinará reglamentariamente los órganos que tengan atribuidas las competencias de expedición de copias auténticas de documentos públicos o privados”. En este sentido, el Real Decreto 772/1999, que desarrolla, entre otros, el citado artículo 46, tras señalar en su preámbulo que “queda, por el contrario, fuera de los contenidos normativos de este Real Decreto el desarrollo de los aspectos referidos a la expedición de copias auténticas de documentos privados, por exceder de los objetivos propios de la norma”, establece, expresamente, en su artículo 1: “El presente Real Decreto no es de aplicación a la expedición de copias auténticas de documentos privados y de documentos públicos no administrativos, que regirá por la correspondiente normativa que sea de aplicación.” Excluido, por tanto, del ámbito de aplicación del Real Decreto el desarrollo de los aspectos referidos a la expedición de copias auténticas de documentos privados, la cuestión debe centrarse en determinar quiénes, conforme al ordenamiento jurídico, están facultados para expedir copias auténticas de documentos privados. En este sentido, la Ley de Enjuiciamiento Civil en el artículo 268.1, refiriéndose a la presentación de documentos en procedimiento judicial, establece que “los documentos privados que hayan de aportarse se presentarán en original o mediante copia autenticada por el fedatario público competente”. Por otra parte, el artículo 1 de la Ley de 28 de mayo de 1862, del Notariado dispone que “el Notario es el funcionario público autorizado para dar fe, conforme a las leyes, de los contratos y demás actos extrajudiciales. Habrá en todo el Reino una sola clase de estos funcionarios”. Asimismo, conforme a lo dispuesto en el artículo 251 del Reglamento Notarial “mediante los testimonios por exhibición los notarios efectúan la reproducción auténtica de los documentos originales que les son exhibidos a tal fin o dan fe de la coincidencia de los soportes gráficos que les son entregados con la realidad que observen”. De acuerdo con dicho precepto, y sin perjuicio de las competencias que la LRJPAC atribuye a los órganos administrativos, los Notarios están autorizados para dar fe y, por tanto, para autenticar copias de documentos. Así, lo manifestó igualmente la Abogacía General del Estado-Dirección General del Servicio Jurídico, en informe de 14 de julio de 2008, en el que se pronuncia acerca de la posibilidad de aportar a los procedimientos administrativos copias autenticas, en lugar del documento original, incluso en aquellos procedimientos en los que se exija la aportación de originales, supuesto al que se refiere la consulta de esa Intervención.

En concreto, tras hacer referencia al alcance de la regulación contenida en el Real Decreto 772/1999, cuyo artículo 9 atribuye a las copias auténticas de documentos públicos la misma validez y eficacia que a éstos, reiterando así lo dispuesto en el artículo 46.2 de la LRJPAC, pero no entra a desarrollar, como se ha señalado, los aspectos referidos a la expedición de copias auténticas de documentos privados, la Abogacía General del Estado añade: “Efectivamente, la expedición de copias auténticas de documentos privados y de documentos públicos no administrativos excede, en principio, de las competencias propias de los órganos administrativos, siendo una materia que se incardina en el ámbito de la función notarial y que ha de regirse por lo dispuesto en su normativa específica (Decreto de 2 de junio de 1944, por el que se aprueba el Reglamento Notarial, y disposiciones complementarias).(…)” En cualquier caso, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 46.3 de la LRJPAC, las copias de documentos privados cuya autenticidad haya sido comprobada tendrán validez y eficacia limitada al exclusivo ámbito de actuación de las Administraciones Públicas (frente a la eficacia general de los documentos privados legalizados o autenticados notarialmente). Posteriormente, realiza un análisis diferenciado entre copias auténticas y copias compulsadas, señalando respecto de las primeras que presuponen necesariamente la intervención de potestad certificante, de autenticación o de dación de fe pública y concluye lo siguiente: “(…) efectuando el artículo 46 de la LRJ-PAC una equiparación legal, a efectos de validez y efectos, entre las copias auténticas y los documentos originales, ha de entenderse que tales copias auténticas han de reputarse admisibles, con valor equivalente al de los documentos originales, incluso cuando las normas reguladoras de los procedimientos exijan la aportación de los originales (artículo 35.c) de la LRJ-PAC) pues en otro caso no tendría sentido la previsión recogida en el artículo 46 de la citada Ley (…). No sucede lo mismo con las copias compulsadas que, al no garantizar en ningún caso la autenticidad del documento original, tienen una eficacia equiparable (en el concreto procedimiento), pero no idéntica, a los originales. En consecuencia, no cabe admitir que, cuando las normas reguladoras de los procedimientos administrativos exijan la aportación de los documentos originales, éstos puedan ser suplidos por copias compulsadas. (…) De acuerdo con la conclusión alcanzada en el apartado anterior, las copias auténticas de las facturas originales tienen la misma validez y eficacia que los documentos originales, por lo que su presentación ha de admitirse cuando las normas reguladoras de los procedimientos exijan la aportación de originales.” En consecuencia, la aplicación del criterio recogido en el informe de la Abogacía General del Estado, de fecha 14 de julio de 2008, a las copias de facturas testimoniadas ante Notario objeto de consulta, permite concluir que en la medida en que la fe pública notarial acredita que se trata de una reproducción auténtica de la factura original exhibida ante el mismo, tienen la misma validez y eficacia que el original, por lo que han de admitirse incluso cuando las normas reguladoras del procedimiento concreto, como es el caso, exigen la aportación de originales. SRA. INTERVENTORA DE LA MUTUALIDAD GENERAL DE FUNCIONARIOS CIVILES DEL ESTADO (MUFACE).




TITULO

Informe de la IGAE de 18 de febrero de 2009, por el que se da contestación a diversas cuestiones suscitadas en torno a la acreditación del cumplimiento de obligaciones tributarias por parte de los centros docentes públicos no universitarios que reciben subvenciones.

DESCRIPTORES SUBVENCIONES CENTROS DOCENTES PÚBLICOS OBLIGACIONES TRIBUTARIAS TEXTO

En el ejercicio de la función interventora por la Intervención Delegada en el Ministerio de Educación y Ciencia, se han suscitado diversas cuestiones en torno a la acreditación del cumplimiento de obligaciones tributarias por parte de los centros docentes públicos no universitarios que reciben subvenciones concedidas por dicho departamento. A la vista de que las cuestiones planteadas guardan relación con las competencias atribuidas a la Dirección General de Tributos por el Real Decreto 1552/2004, esta Intervención General formuló consulta acerca de las mismas en 17 de marzo de 2008, lo cual se puso en conocimiento de esa Dirección General en esa misma fecha. La respuesta a la consulta inicial tuvo lugar el 9 de abril de 2008, y la correspondiente a una aclaración que se le solicitó con posterioridad, ha tenido entrada en el Registro de este Centro fiscal el día 6 de febrero del presente año, por lo que a continuación se da traslado de su contenido a ese Centro directivo, con el fin de que tenga conocimiento de los criterios expresados al respecto por la Dirección General de Tributos: Los centros docentes públicos no universitarios carecen de personalidad jurídica propia, según se desprende de los artículos 108 de la Ley Orgánica 2/2006 (LODE), los artículos 2 y 3.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LRJAP-PAC) y de la consulta vinculante de la propia Dirección General de Tributos V0689-06, de 11 de abril de 2006. No obstante, según la Dirección General de Tributos, dichos centros “podrían eventualmente tener la condición de obligados tributarios al amparo de lo dispuesto en el artículo 35.4 de la Ley General Tributaria, si una norma legal le atribuye tal condición debiendo en este caso obtener el correspondiente número de identificación fiscal” (informe de 9 de abril de 2008). De acuerdo con el artículo 35 de la Ley General Tributaria: 1. Son obligados tributarios las personas físicas o jurídicas y las entidades a las que la normativa tributaria impone el cumplimiento de obligaciones tributarias. 2. Entre otros, son obligados tributarios:

a) Los contribuyentes.

b) Los sustitutos de los contribuyentes.

c) Los obligados a realizar pagos fraccionados.

d) Los retenedores.

e) Los obligados a practicar ingresos a cuenta.

f) Los obligados a repercutir.

g) Los obligados a soportar la repercusión.

h) Los obligados a soportar la retención.

i) Los obligados a soportar los ingresos a cuenta (…) 4. Tendrán la consideración de obligados tributarios, en las leyes en que así se establezca, las herencias yacentes, comunidades de bienes y demás entidades que, carentes de personalidad jurídica, constituyan una unidad económica o un patrimonio separado susceptibles de imposición. Al carecer de personalidad jurídica, los centros docentes públicos sólo pueden ser susceptibles de ser calificados como entidades del artículo 35.4 de la Ley General Tributaria. Según el informe de la Dirección General de Tributos de 30 de enero de 2009, “los requisitos exigidos para que dichas entidades puedan ser consideradas obligados tributarios son: 1. Que una ley establezca su carácter de obligado tributario y que constituya una unidad económica o patrimonio separado susceptible de imposición. 2. Que haya obtenido el correspondiente número de identificación social.” 1. Que una ley establezca su carácter de obligado tributario y que constituya una unidad económica o patrimonio susceptible de imposición. Estos dos requisitos se desprenden del tenor literal del artículo 35, apartados 1 y 4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria. Dado por supuesto el cumplimiento del segundo requisito, la Dirección General de Tributos ha examinado el cumplimiento del primero, esto es que una ley establezca el carácter de obligado tributario de los centros docentes públicos, para lo cual ha llevado a cabo un análisis de las normas tributarias, que a los efectos de la cuestión suscitada, puede resumirse en la forma siguiente: 1. En el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, las entidades del artículo 35.4 de la Ley General Tributaria no tienen la consideración de contribuyentes, pero se pueden considerar obligados tributarios respecto a la obligación de practicar retenciones e ingresos a cuenta del mismo. 2. En el Impuesto sobre Sociedades, no pueden ser considerados como obligados tributarios en concepto de sujetos pasivos, pero sí respecto de la obligación de practicar retenciones e ingresos a cuenta. 3. Se pueden considerar en ciertos supuestos obligados tributarios en el Impuesto sobre la Renta de los no Residentes, así como con respecto a la obligación de practicar retenciones e ingresos a cuenta del mismo. 4. Se pueden considerar obligados tributarios respecto a la obligación de ingreso de la deuda tributaria relativa al Impuesto sobre el Valor Añadido. 5. Asimismo, pueden ser obligados tributarios del Impuesto sobre Actividades Económicas. 6. Con respecto a las obligaciones establecidas en la Ley General Tributaria, las entidades del artículo 35.4 de dicha ley:

- Podrán ser considerados obligados tributarios respecto de las obligaciones censales. - En la medida en que han sido consideradas obligados tributarios respecto de diferentes obligaciones, serán obligados tributarios respecto de las obligaciones relativas al domicilio fiscal y a los libros registros fiscales. - Podrán ser consideradas como obligados tributarios respecto al cumplimiento de las obligaciones de información establecidas al amparo de los artículos 93 y 94 de la Ley General Tributaria. Al respecto, el artículo 31.1, párrafo primero, del Reglamento General de Aplicación de los Tributos establece lo siguiente: “1. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 93 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, las personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, así como las entidades a las que se refiere el artículo 35.4 de dicha ley, que desarrollen actividades empresariales o profesionales, deberán presentar una declaración anual relativa a sus operaciones con terceras personas.” En concreto, respecto a las entidades públicas, el artículo 31.2 del mismo Reglamento establece: “La Administración del Estado y sus organismos autónomos, las comunidades y ciudades autónomas y los organismos que dependen de éstas y las entidades integradas en la demás Administraciones públicas territoriales presentarán una declaración anual de operaciones con terceras personas respecto de cada uno de los sectores de su actividad con carácter empresarial o profesional que tenga asignado un número de identificación fiscal diferente o respecto de la totalidad de ellos. Cuando las entidades integradas en las distintas Administraciones públicas presenten declaración anual de operaciones con terceras personas respecto de cada uno de los sectores de su actividad con carácter empresarial o profesional que tenga asignado un número de identificación fiscal diferente, incorporarán los datos exigidos en virtud de este apartado a una cualquiera de aquellas declaraciones. Asimismo, las entidades a que se refiere el párrafo anterior distintas de la Administración del Estado y sus organismos autónomos, aun cuando no realicen actividades empresariales o profesionales podrán presentar separadamente una declaración anual de operaciones con terceras personas por cada uno de sus departamentos, consejerías, dependencias u órganos especiales que tengan asignado un número de identificación fiscal diferente.” - En cuanto a las obligaciones relativas al número de identificación fiscal, el párrafo primero del apartado 1 de la disposición adicional sexta de la Ley General Tributaria establece que: “Toda persona física o jurídica, así como las entidades sin personalidad a que se refiere el apartado 4 del artículo 35 de esta ley, tendrán un número de identificación fiscal para sus relaciones de naturaleza o con trascendencia tributaria.” Por consiguiente, las entidades del apartado 4 del artículo 35 de esta ley estarán obligadas, en principio, respecto de las obligaciones relativas al número de identificación fiscal. 2. Obtención del correspondiente número de identificación fiscal Este requisito lo extrae la Dirección General de Tributos de una lectura conjunta del apartado 1 de la disposición adicional sexta de la Ley General Tributaria antes trascrito y los apartados 3 y 4 del artículo 22 del Reglamento General de Aplicación de los tributos, que dispone lo siguiente:

“1. La Administración Tributaria asignará a las personas jurídicas y entidades sin personalidad jurídica un número de identificación fiscal que las identifique(…). (…) 3. Las distintas Administraciones Públicas y los organismos y entidades con personalidad jurídica propia dependientes de cualquiera de aquéllas, podrán disponer de un número de identificación fiscal para cada uno de los sectores de su actividad empresarial o profesional, así como para cada uno de sus departamentos , consejerías, dependencias u órganos superiores, con capacidad gestora propia. 4. Asimismo, podrán disponer de número de identificación fiscal cuando así lo soliciten: a) Los centros docentes de titularidad pública. (…)” En consecuencia, la Dirección General de Tributos (que no cuestiona la aplicación del artículo 24.6 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones, sino que la da por supuesta) llega a la siguiente conclusión en su informe de 30 de enero de 2009: - Un centro docente de titularidad pública, si cumple los requisitos señalados en los números 1 y 2 anteriores, será considerado obligado tributario respecto de la correspondiente obligación tributaria. En consecuencia será él el que deba efectuar la declaración sustitutiva de estar al corriente de las obligaciones tributarias a que se refiere el artículo 24.6 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones. - Si no cumple los requisitos mencionados no podrá ser considerado como obligado tributario independiente de la Comunidad Autónoma de la cual dependa. En este caso, la Comunidad Autónoma deberá presentar la citada declaración sustitutiva. Es todo cuanto le comunico sobre la cuestión de referencia, con traslado de copia de la consulta formulada y las contestaciones remitidas por la Dirección General de Tributos, a los efectos procedentes.



TITULO

CONSULTA PGC 1/2009, de 27 de febrero, en relación con el significado y alcance del concepto "actividades de interés público o general" de la norma de registro y valoración 18ª Subvenciones, donaciones y legados recibidos del Plan general de Contabilidad aprobado por Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre.

DESCRIPTORES CONTABILIDAD SUBVENCIONES VALORACIÓN PLAN GENERAL CONTABILIDAD

FICHA DE CONSULTA Nº de Consulta: 1 / 2009 Fecha respuesta: 27 de Febrero de 2009 Contenido:Significado y alcance del concepto “actividades de interés público o general”

de la norma de registro y valoración 18ª Subvenciones, donaciones y legados recibidos del Plan General de Contabilidad aprobado por Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre.

Consulta: Se ha recibido en esta Intervención General de la Administración del Estado

una consulta contable en relación con el significado y alcance del concepto “actividades de interés público o general” de la norma de registro y valoración (NRV.) 18ª Subvenciones, donaciones y legados recibidos del Plan General de Contabilidad aprobado por Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre (en adelante PGC 2007). El Instituto de Contabilidad y Auditoria de Cuentas ha recogido el criterio de esta Intervención en una consulta publicada en su BOICAC número 77.

Respuesta: La NRV. 18ª Subvenciones, donaciones y legados recibidos del PGC 2007, en su apartado 2 Subvenciones, donaciones y legados otorgados por socios o propietarios, establece lo siguiente: “Las subvenciones, donaciones y legados no reintegrables recibidos de socios o propietarios, no constituyen ingresos, debiéndose registrar directamente en los fondos propios, independientemente del tipo de subvención, donación o legado de que se trate. La valoración de estas subvenciones, donaciones y legados es la establecida en el apartado 1.2 de esta norma. No obstante, en el caso de empresas pertenecientes al sector público que reciban subvenciones, donaciones o legados de la entidad pública dominante para financiar la

realización de actividades de interés público o general, la contabilización de dichas ayudas públicas se efectuará de acuerdo con los criterios contenidos en el apartado anterior de esta norma.” Por otro lado, la introducción del PGC 2007, en el punto 10 dispone: “Sin embargo, la principal novedad incluida en el nuevo Plan, al margen de su imputación directa al patrimonio neto en el momento inicial, es el hecho de que las subvenciones, donaciones y legados entregados por los socios o propietarios de la empresa no tienen la calificación de ingresos, sino de fondos propios, al ponerlas en pie de equivalencia desde una perspectiva económica con las restantes aportaciones que los socios o propietarios puedan realizar a la empresa, fundamentalmente con la finalidad de fortalecer su patrimonio. En el Plan de 1990, únicamente se contemplaba este tratamiento cuando la aportación se realizaba por los socios o propietarios para compensación de pérdidas o con la finalidad de compensar un déficit, quedando excluidas las concedidas para asegurar una rentabilidad mínima como las otorgadas para fomentar actividades específicas o con la finalidad de fijar precios políticos para determinados bienes o servicios. No obstante, dado que las empresas del sector público pueden ser beneficiarias de subvenciones en los mismos términos que lo pudiera ser cualquier empresa perteneciente al sector privado, el objetivo de imagen fiel exige excepcionar en estos casos (subvenciones otorgadas a empresas públicas por sus socios para financiar la realización de actividades de interés público o general) la regla general contenida en el apartado 2 de la norma 18ª, remitiendo al tratamiento contable general regulado en el apartado 1”. Como se ha mencionado inicialmente, la consulta plantea cuál debe ser el significado y alcance del concepto de «actividades de interés público o general» contenido en el segundo párrafo del apartado 2 de la NRV.18ª del PGC 2007. A este respecto, es preciso señalar, en primer lugar, que el término subvención de la NRV. 18ª del PGC 2007 debe ser entendido de una forma más amplia que el que tiene en la legislación española que regula las subvenciones públicas, de forma que se incluyen, por ejemplo, las transferencias que pueden recibir las entidades y empresas públicas en las que la Administración es propietaria o socio mayoritario. En cuanto al sentido de la expresión actividades de interés general o público, el PGC 2007 no se está refiriendo de forma genérica a las actividades de las empresas públicas, sino a actividades específicas a cuya financiación la Administración concedente decide afectar unos determinados fondos. Sensu contrario, no deberían recibir el tratamiento contable de subvenciones las aportaciones que efectúa el socio y que no están afectas a la realización de una actividad concreta, por cuanto se debe considerar que en estos casos la Administración Pública está actuando únicamente en su condición de socio y no aportaría esa financiación de la misma forma a una empresa privada. Establecidos los criterios generales de lo que en el contexto del PGC 2007 debe entenderse por subvención y por actividad de interés público o general, es necesario concretar su aplicación al caso que nos ocupa, concreción que debe partir, en todo caso, de la consideración de si la Administración está actuando en su condición de socio, o actúa porque considera necesario financiar una actividad, o un área de actividad concreta o la prestación de un determinado servicio que decide debe ser financiado de forma específica para garantizar su efectiva prestación. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, los criterios para delimitar el tratamiento contable de las subvenciones o transferencias recibidas por las empresas públicas son los siguientes:

1. Subvenciones concedidas a las empresas públicas por las Administraciones Públicas que son sus socios que cumplan los requisitos establecidos en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones para ser consideradas como tales.

Constituyen ingresos cualquiera que sea su finalidad, debiendo ser imputadas a resultados de acuerdo con lo establecido en el apartado 1.3 de la NRV. 18ª del PGC 2007.

2. Transferencias u otras entregas sin contraprestación de las Administraciones Públicas

que son sus socios a las empresas públicas. a) Transferencias con finalidad indeterminada, para financiar déficits de explotación o gastos generales de funcionamiento de la empresa, no asociados con ninguna actividad o área de actividad en concreto sino con el conjunto de las actividades que realiza. No constituyen ingresos, debiendo tratarse como aportaciones del socio. b) Transferencias a las empresas públicas para financiar actividades específicas. Constituyen ingresos, debiendo ser imputadas a resultados de acuerdo con los criterios establecidos en el apartado 1.3 de la NRV. 18ª del PGC 2007, las transferencias destinadas a financiar actividades específicas que hayan sido declaradas de interés general mediante una norma jurídica. Asimismo se considerarán como tales las transferencias establecidas mediante contratos-programa, convenios u otros instrumentos jurídicos cuya finalidad sea la realización de una determinada actividad o la prestación de un determinado servicio de interés público, siempre que en dichos instrumentos jurídicos se especifiquen las distintas finalidades que pueda tener la transferencia y los importes que financian cada una de las actividades específicas. No se imputarán a ingresos las transferencias realizadas para compensar pérdidas genéricas aún en el caso de que hayan sido instrumentadas mediante contratos-programa o documentos similares. c) Transferencias para financiar proyectos específicos de investigación y desarrollo. Si estos proyectos de investigación y desarrollo se incluyen en el marco de unas actividades que hayan sido consideradas de interés general de acuerdo con lo previsto en el apartado b) anterior, constituirán ingresos y se imputarán a resultados de acuerdo con los criterios establecidos en el apartado 1.3 de la NRV 18ª del PGC 2007. d) Aportaciones recibidas por las empresas públicas para realizar inversiones de inmovilizado o para cancelar deudas por adquisición del mismo. Se considerarán como recibidas de un tercero no socio, las transferencias recibidas para financiar específicamente inmovilizado afecto a una actividad específica de interés general o para cancelar deudas por adquisición del mismo. El cumplimiento de dichas condiciones puede derivar de una norma jurídica o puede considerarse que se ha producido cuando en un contrato programa, convenio u otro instrumento jurídico se haya determinado la financiación específica del inmovilizado afecto a la realización de una actividad específica o de las deudas derivadas de la adquisición del mismo, habiéndose cuantificado el importe que financia dicho inmovilizado o deudas. Dichos ingresos inicialmente y siempre que puedan considerarse como no reintegrables, se registrarán como directamente imputables a patrimonio neto, reconociéndose

posteriormente en la cuenta de pérdidas y ganancias como ingresos sobre una base sistemática y racional, de acuerdo con los criterios que se detallan en el punto 1.3 de la propia norma de valoración. En este punto, hay que matizar que, en el caso de que la empresa pública recibiese transferencias de la entidad pública dominante para la financiación de gastos específicos producidos en el desarrollo de una actividad de interés general, no podrán entenderse financiados por la misma los costes de amortización de los activos utilizados que, a su vez, hayan sido financiados con transferencias para la adquisición de inmovilizado afecto a la realización de actividades de interés general concedidas por la entidad pública dominante. En ningún caso se contabilizarán como ingresos las transferencias genéricas que se destinen a financiar inmovilizado, aun en el caso de que una vez que entre en funcionamiento dicho inmovilizado se utilice total o parcialmente para realizar actividades o prestar servicios de interés general e) Transferencias para financiar gastos específicos o inusuales no afectados específicamente a una actividad. No constituyen ingresos, al no estar afectos a una actividad específica, en línea con lo recogido en el apartado a) anterior, debiendo tratarse, por tanto, como aportaciones del socio.



TITULO

CONSULTA PGC 2/2009, de 16 de marzo, sobre el tratamiento contable de las aportaciones del Estado percibidas por las entidades del sector público empresarial de acuerdo con la norma de registro y valoración 18ª Subvenciones, donaciones y legados del Plan General de Contabilidad.

DESCRIPTORES

CONTABILIDAD

SUBVENCIONES

VALORACIÓN

PLAN GENERAL CONTABILIDAD

FICHA DE CONSULTA Nº de Consulta: 2 / 2009 Fecha respuesta: 16 de Marzo de 2009 Contenido: Tratamiento contable de las aportaciones del Estado percibidas por las

entidades del sector público empresarial de acuerdo con la norma de

registro y valoración 18ª Subvenciones, donaciones y legados del Plan

General de Contabilidad aprobado por Real Decreto 1514/2007, de 16 de

noviembre.

Consulta: La entidad pública empresarial pregunta cuáles de las aportaciones que

percibe del Estado deben ser tratadas como ingresos y cuáles se deberían

registrar directamente en el patrimonio neto de la entidad, según lo

establecido en la norma de registro y valoración 18ª Subvenciones,

donaciones y legados del Plan General de Contabilidad.

Respuesta:

De acuerdo con la información recibida, la entidad pública recibe las siguientes aportaciones del Estado:

1. Por compensación por la prestación de los servicios públicos por parte de la entidad

pública. 2. Para la compensación de gastos del ERE (Plan de Recursos Humanos). 3. Para compensación de pérdidas. 4. Aportaciones patrimoniales. La entidad plantea cuáles de estas aportaciones deben ser tratadas como ingresos según el PGC 2007 y cuáles se deberían registrar directamente en el patrimonio neto de la entidad. La norma de registro y valoración (NRV.) 18ª Subvenciones, donaciones y legados del PGC 2007 distingue entre los otorgados por socios o propietarios y los concedidos por terceros no socios, del siguiente modo:

“1. Subvenciones, donaciones y legados otorgados por terceros distintos a los socios o propietarios.

Las subvenciones, donaciones y legados no reintegrables se contabilizarán inicialmente, con carácter general, como ingresos directamente imputados al patrimonio neto y se reconocerán en la cuenta de pérdidas y ganancias como ingresos sobre una base sistemática y racional de forma correlacionada con los gastos derivados de la subvención, donación o legado, de acuerdo con los criterios que se detallan en el apartado 1.3 de esta norma. […]

2. Subvenciones, donaciones y legados otorgados por socios o propietarios.

Las subvenciones, donaciones y legados no reintegrables recibidos de socios o propietarios, no constituyen ingresos, debiéndose registrar directamente en los fondos propios, independientemente del tipo de subvención, donación o legado de que se trate. La valoración de estas subvenciones, donaciones y legados es la establecida en el apartado 1.2 de esta norma. No obstante, en el caso de empresas pertenecientes al sector público que reciban subvenciones, donaciones y legados de la entidad pública dominante para financiar la realización de actividades de interés público o general, la contabilización de dichas ayudas públicas se efectuará de acuerdo con los criterios contenidos en el apartado anterior de esta norma.”

Por otro lado, los criterios propuestos por la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) para la contabilización de las subvenciones y transferencias recibidas por las empresas públicas son los siguientes: 3. Subvenciones concedidas a las empresas públicas por las Administraciones Públicas

que son sus socios que cumplan los requisitos establecidos en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones para ser consideradas como tales.

Constituyen ingresos cualquiera que sea su finalidad, debiendo ser imputadas a resultados de acuerdo con lo establecido en el apartado 1.3 de la NRV. 18ª del PGC 2007.

4. Transferencias u otras entregas sin contraprestación de las Administraciones Públicas

que son sus socios a las empresas públicas.

a. Transferencias con finalidad indeterminada, para financiar déficits de explotación o gastos generales de funcionamiento de la empresa, no asociados con ninguna actividad o área de actividad en concreto sino con el conjunto de las actividades que realiza.

No constituyen ingresos, debiendo tratarse como aportaciones del socio.

b. Transferencias a las empresas públicas para financiar actividades específicas. Constituyen ingresos, debiendo ser imputadas a resultados de acuerdo con los criterios establecidos en el apartado 1.3 de la NRV. 18ª del PGC 2007, las transferencias destinadas a financiar actividades específicas que hayan sido declaradas de interés general mediante una norma jurídica. Asimismo se considerarán como tales las transferencias establecidas mediante contratos-programa, convenios u otros instrumentos jurídicos cuya finalidad sea la realización de una determinada actividad o la prestación de un determinado servicio de interés público, siempre que en dichos instrumentos jurídicos se especifiquen las distintas finalidades que pueda tener la transferencia y los importes que financian cada una de las actividades específicas.

No se imputarán a ingresos las transferencias realizadas para compensar pérdidas genéricas aún en el caso de que hayan sido instrumentadas mediante contratos-programa o documentos similares.

c. Transferencias para financiar proyectos específicos de investigación y desarrollo.

Si estos proyectos de investigación y desarrollo se incluyen en el marco de unas actividades que hayan sido consideradas de interés general de acuerdo con lo previsto en el apartado b) anterior, constituirán ingresos y se imputarán a resultados de acuerdo con los criterios establecidos en el apartado 1.3 de la NRV 18ª del PGC 2007.

d. Aportaciones recibidas por las empresas públicas para realizar inversiones

de inmovilizado o para cancelar deudas por adquisición del mismo.

Se considerarán como recibidas de un tercero no socio, las transferencias recibidas para financiar específicamente inmovilizado afecto a una actividad específica de interés general o para cancelar deudas por adquisición del mismo. El cumplimiento de dichas condiciones puede derivar de una norma jurídica o puede considerarse que se ha producido cuando en un contrato programa, convenio u otro instrumento jurídico se haya determinado la financiación específica de inmovilizado afecto a la realización de una actividad específica o de la derivadas de la adquisición del mismo, habiéndose cuantificado el importe que financia dicho inmovilizado o deudas. Dichos ingresos inicialmente y siempre que puedan considerarse como no reintegrables, se registrarán como directamente imputables a patrimonio neto, reconociéndose posteriormente en la cuenta de pérdidas y ganancias como ingresos sobre una base sistemática y racional, de acuerdo con los criterios que se detallan en el punto 1.3 de la propia norma de valoración.

En este punto, hay que matizar que, en el caso de que la empresa pública recibiese transferencias de la entidad pública dominante para la financiación de gastos específicos producidos en el desarrollo de una actividad de interés general, no podrán entenderse financiados por la misma los costes de amortización de los activos utilizados que, a su vez, hayan sido financiados con transferencias para la adquisición de inmovilizado afecto a la realización de actividades de interés general concedidas por la entidad pública dominante. En ningún caso se contabilizarán como ingresos las transferencias genéricas para financiar inmovilizado, aun en el caso de que una vez que entre en funcionamiento dicho inmovilizado se utilice total o parcialmente para realizar actividades o prestar servicios de interés general

e. Transferencias para financiar gastos específicos o inusuales no afectados específicamente a una actividad. No constituyen ingresos, al no estar afectos a una actividad específica, en línea con lo recogido en el apartado a) anterior, debiendo tratarse, por tanto, como aportaciones del socio.

A la luz de lo previsto en la NRV.18ª del PGC 2007 y de los criterios propuestos por la IGAE, se va a pasar a analizar los cuatro tipos de aportaciones del Estado que recibe la entidad pública: 1. Subvenciones por compensación por la prestación de los servicios públicos

propios de la entidad.

Según la información aportada, estas transferencias constituyen una compensación de precios por estar éstos regulados por el Estado (los precios son autorizados por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos), que pretende contribuir a la prestación de unos servicios deficitarios y de interés público o general, en aras a favorecer la movilidad, la sostenibilidad, el equilibrio territorial, etc. Es preciso tener en cuenta que, si bien es cierto que en el futuro cualquier empresa, sea o no pública, que obtenga autorización podrá prestar este tipo de servicios, en la actualidad sólo se presta por la empresa pública consultante. Las directrices básicas de esta actuación se concretan en un contrato-programa que se firma entre el Estado y la entidad, que comprende también las transferencias y compensaciones que ésta ha de recibir por la prestación de servicios deficitarios. El contrato-programa vigente es aprobado por Consejo de Ministros. Las consignaciones de los Presupuestos Generales del Estado del ejercicio 2008 destinadas a la compensación a la entidad pública por la prestación del servicio se incluyen dentro del capítulo IV de la clasificación económica del presupuesto de gastos, es decir, que se clasifican como transferencias corrientes. Según la información facilitada por la entidad, estas transferencias cubren los costes de la Unidad de Negocio correspondiente, sin que exista un beneficio después de cubrir esos costes, situación que parece ser se mantendrá en el futuro. La entidad pregunta si puede entenderse que éstas transferencias del Estado se reciben para la realización de actividades de interés público o general (NRV. 18ª apartado segundo, párrafo segundo del PGC 2007), y por tanto ser contabilizadas como ingresos en lugar de como fondos propios, regla general para las aportaciones de socios.

Para que las transferencias por compensación por la prestación del servicio público puedan ser consideradas ingresos en función de la norma anteriormente citada, es preciso, en primer lugar, que éstas se reciban de la entidad pública dominante, en este caso el Estado, circunstancia que concurre en la operación analizada. Por otro lado, es necesario que las transferencias figuren en un contrato-programa en el que se especifique la finalidad o finalidades a que se van a destinar las mismas así como el importe destinado a cada actividad de interés público o general, en línea con los criterios propuestos por la IGAE anteriormente reproducidos, requisito que también concurre. Hemos de concluir por tanto que, en tanto no varíen las circunstancias analizadas, las transferencias recibidas del Estado por la entidad pública por compensación por la prestación del servicio público se contabilizarán como ingresos, y se imputarán a resultados de acuerdo con los criterios establecidos en el apartado 1.3 de la NRV 18ª del PGC 2007.

2. Subvención para la compensación de gastos del ERE.

Esta transferencia que se recibe del Estado, está contemplada en la cláusula 9 Recursos Humanos del contrato-programa, figura en los PGE 2008 como transferencia corriente para “Resto de Negocios y Plan de Recursos Humanos” y tiene por finalidad cubrir los costes derivados para la entidad de un Expediente de Regulación de Empleo. Éste ERE, es global y único para toda la entidad y a él pueden acogerse los empleados de forma voluntaria, siempre que se cumplan unos requisitos de edad y cotizaciones. Hasta la entrada en vigor del PGC 2007, la entidad venía contabilizando ésta transferencia como un ingreso y se cuestiona si puede continuar otorgándole dicha consideración. Según los criterios contenidos en el PGC 2007 así como de los propuestos por la IGAE para la contabilización de las subvenciones y transferencias recibidas por las empresas públicas, consideramos que este tipo de transferencias recibidas del Estado deben ser registradas como fondos propios, ya que proceden de la entidad pública dominante y no cumplen el requisito de que la subvención recibida esté recogida en el contrato programa para la realización de una actividad específica de interés general en la que se concrete la finalidad de la misma y el importe a financiar, sino que la transferencia recibida está destinada a financiar el ERE de toda la entidad pública.

3. Subvenciones para compensación de pérdidas.

Consideramos que estas aportaciones destinadas a la compensación de pérdidas, no pueden ser tratadas como ingresos, en tanto no se perciben para financiar una actividad específica de interés general, de acuerdo con los criterios contenidos en el PGC 2007 así como de los propuestos por la IGAE para la contabilización de las subvenciones y transferencias recibidas por las empresas públicas y que han sido expuestos anteriormente. Por tanto, se aplica el párrafo primero del apartado 2 de la NRV. 18ª del PGC 2007, que prevé el tratamiento como fondos propios de las subvenciones, donaciones o legados recibidos de socios o propietarios, independientemente del tipo de subvención de que se trate.

Por tanto, las transferencias para compensación de pérdidas del resto de negocios recibidas por entidad pública deben ser registradas como una aportación al patrimonio efectuada por la entidad dominante.

4. Aportaciones patrimoniales. Tienen por finalidad reforzar la estructura patrimonial y mantener el equilibrio entre la financiación propia y ajena de la entidad. Estas aportaciones deben ser consideradas como fondos propios de la entidad, sin que puedan ser consideradas ingresos. Según la definición de patrimonio neto del Marco Conceptual de la Contabilidad, primera parte del PGC 2007, éste incluye las aportaciones realizadas, ya sea en el momento de su constitución o en otros posteriores, por sus socios o propietarios, que no tengan la consideración de pasivos. Por tanto estas aportaciones cumplen la definición de patrimonio neto y no la de ingresos, puesto que de ésta última se excluyen, expresamente, las aportaciones, monetarias o no, de los socios o propietarios. Ello unido a que no se encuentran destinadas a una actividad específica de interés general, hace que no pueda serles de aplicación la NRV. 18ª apartado 2 párrafo segundo del PGC 2007.



TITULO

CONSULTA PGC 3/2009, de 16 de marzo, sobre el tratamiento contable de las obligaciones derivadas de un ERE (Plan de prejubilaciones y bajas incentivadas) y de la subvención recibida para su financiación.

DESCRIPTORES CONTABILIDAD INDEMNIZACIONES SUBVENCIONES PLAN GENERAL CONTABILIDAD

FICHA DE CONSULTA Nº de Consulta: 3 / 2009 Fecha respuesta: 16 de Marzo de 2009 Contenido: Tratamiento contable de las obligaciones derivadas de un ERE (Plan de

prejubilaciones y bajas incentivadas) y de la subvención recibida para su financiación.

Consulta: La entidad pregunta cuál sería el tratamiento de las obligaciones

derivadas un ERE (Plan de prejubilaciones y bajas incentivadas) según el Plan General de Contabilidad aprobado por Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre (PGC 2007) , ya que, hasta 1 de enero de 2008, fecha de entrada en vigor del mismo, la entidad venía contabilizando el gasto en el momento en que los empleados se acogían al Plan de prejubilaciones, ya fuera por el coste inmediato, en caso de indemnización única, o por el valor actual de los pagos futuros acordados en caso de percepción aplazada.

Respuesta: 1. Tratamiento contable de los gastos derivados un ERE.

La Norma de registro y valoración ( en adelante NRV.) 15ª Provisiones y contingencias del PGC 2007 establece un nuevo tratamiento para las provisiones al disponer que éstas se valorarán, en la fecha de cierre del ejercicio, por el valor actual de la mejor estimación posible del importe necesario para cancelar o transferir a un tercero la obligación, siempre de conformidad con la información disponible en ese momento. Los ajustes que surjan por actualización de la provisión se registrarán como un gasto financiero conforme se vayan devengando. Cuando se trate de provisiones con vencimiento inferior o igual a un año, y el efecto financiero no sea significativo, no será necesario llevar a cabo ningún tipo de descuento. Por otro lado, la disposición transitoria primera del Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el Plan General de Contabilidad establece, como

reglas generales de primera aplicación del PGC 2007, la aplicación de los criterios recogidos en el mismo con carácter retroactivo, con las excepciones indicadas en las disposiciones transitorias segunda y tercera del mismo. A tal efecto, en el balance de apertura del ejercicio en que se aplique por primera vez el PGC 2007, deberán registrarse, entre otras operaciones a efectuar, todos los pasivos cuyo reconocimiento exige el nuevo PGC, utilizando como contrapartida una cuenta de reservas. El Marco Conceptual de la Contabilidad define los pasivos como obligaciones actuales surgidas como consecuencia de sucesos pasados, para cuya extinción la empresa espera desprenderse de recursos que puedan producir beneficios o rendimientos económicos en el futuro. A estos efectos, se entienden incluidas las provisiones. Por tanto la entidad debe registrar un pasivo por las obligaciones asumidas con el personal derivadas del ERE al inicio del ejercicio 2008 por el valor actual de la mejor estimación posible del importe de las indemnizaciones a satisfacer a los empleados que se acojan al mismo durante el periodo de vigencia restante, utilizando como contrapartida una cuenta de reservas, tal y como establece el apartado 2 de la disposición transitoria primera del Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre. Asimismo, deberá registrar el gasto financiero por actualización de la provisión conforme se vaya devengando.

2. Tratamiento contable de la subvención.

La entidad considera que dado que con la nueva normativa contable el gasto previsto derivado de un ERE debe registrarse por su total actualizado al inicio del mismo y de una sola vez, el ingreso previsto derivado de la transferencia que lo financia debería también registrarse en ese momento, de forma que balance y cuenta de pérdidas y ganancias estuviesen equilibrados. A ello hay que contestar que la correlación entre ingresos y gastos no siempre tiene que producirse en el marco del PGC 2007 (de hecho, ha dejado de ser considerado principio contable), es decir, es posible que hubiera que registrar en un momento determinado el gasto subvencionado por haberse devengado y sin embargo no pueda contabilizarse aún el ingreso por la subvención, que está supeditado al cumplimiento de las tres condiciones establecidas en la NRV. 18ª del PGC 2007 para el reconocimiento de las subvenciones (acuerdo individualizado de concesión, cumplimiento de las condiciones asociadas a su disfrute y no existencia de dudas sobre la recepción de las mismas). Es el cumplimiento de estos tres requisitos lo que determina la contabilización del ingreso por subvenciones recibidas y no la circunstancia de que se haya contabilizado ya todo el gasto derivado del ERE. En todo caso, las transferencias recibidas por la entidad pública que financian el ERE se registrarán como fondos propios, al no estar vinculadas a la financiación de una actividad específica de interés general.



TITULO

CONSULTA PGC 4/2009, de 16 de marzo, sobre sobre el tratamiento como permuta de las operaciones de remodelación urbanística que suponen la sustitución de unos espacios por otros con el fín de producir liberalización del suelo para usos urbanos.

DESCRIPTORES

CONTABILIDAD

PERMUTA

INMOVILIZADO MATERIAL


FICHA DE CONSULTA Nº de Consulta: 4 / 2009 Fecha respuesta: 16 de Marzo de 2009 Contenido: Tratamiento de operaciones de remodelación urbanística que suponen la

sustitución de unos espacios por otros con el fin de producir liberalización de suelo para usos urbanos y su tratamiento como permuta de acuerdo con la norma de registro y valoración 2ª Inmovilizado material, apartado 1.3, que hace referencia a las permutas del Plan General de Contabilidad aprobado por Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre.

Consulta: Como consecuencia de la remodelación urbanística de zonas céntricas de

determinadas grandes ciudades, se están llevando a cabo una serie de actuaciones de traslado de instalaciones previas existentes, que se ven afectadas por dichas remodelaciones y su sustitución por otros espacios con el fin de producir liberación de suelo susceptible de nuevos usos urbanos. Para ello se han constituido una serie de sociedades mercantiles públicas en las que participan la Comunidad Autónoma, el Ayuntamiento de la ciudad, y diversas entidades públicas empresariales. Por lo que afecta a la entidad que realiza la consulta, participante en las citadas sociedades mercantiles, ésta cede instalaciones y los terrenos en los que éstos se encuentran ubicados y recibe en sustitución de los espacios cedidos ciertas obras llevadas a cabo por las sociedades mercantiles creadas.

La entidad pregunta cuál sería el tratamiento contable en el PGC 2007 de los intercambios anteriormente señalados.

Respuesta: La NRV. 2ª Inmovilizado material del PGC 2007, apartado 1.3, en relación con las permutas establece: “1.3 Permutas:

A efectos de este Plan General de Contabilidad, se entiende que un elemento del inmovilizado material se adquiere por permuta cuando se recibe a cambio de la entrega de activos no monetarios o de una combinación de éstos con activos monetarios. En las operaciones de permuta de carácter comercial, el inmovilizado material recibido se valorará por el valor razonable del activo entregado más, en su caso, las contrapartidas monetarias que se hubieran entregado a cambio, salvo que se tenga una evidencia más clara del valor razonable del activo recibido y con el límite de este último. Las diferencias de valoración que pudieran surgir al dar de baja el elemento entregado a cambio se reconocerán en la cuenta de pérdidas y ganancias. Se considerará que una permuta tiene carácter comercial si: a) La configuración (riesgo, calendario e importe) de los flujos de efectivo del inmovilizado

recibido difiere de la configuración de los flujos de efectivo del activo entregado; o b) El valor actual de los flujos de efectivo después de impuestos de las actividades de la

empresa afectadas por la permuta, se ve modificado como consecuencia de la operación.

Además, es necesario que cualquiera de las diferencias surgidas por las anteriores causas a) o b), resulte significativa al compararla con el valor razonable de los activos intercambiados. Cuando la permuta no tenga carácter comercial o cuando no pueda obtenerse una estimación fiable del valor razonable de los elementos que intervienen en la operación, el inmovilizado material recibido se valorará por el valor contable del bien entregado más, en su caso, las contrapartidas monetarias que se hubieran entregado a cambio, con el límite, cuando esté disponible, del valor razonable del inmovilizado recibido si éste fuera menor.”

Por tanto la entidad deberá determinar si los intercambios producidos reúnen los requisitos para ser considerados como permutas comerciales o, por el contrario, pueden ser considerados como permutas no comerciales. Para ello efectuará un análisis comparativo de los flujos de efectivo de los inmovilizados intercambiados, en cuanto al plazo de obtención de los mismos, riesgos o probabilidades de obtención así como su importe actualizado. Asimismo comprobará el impacto que la permuta tiene sobre el valor actual de los flujos de efectivo después de impuestos de las actividades de la empresa afectadas por la operación. Si la entidad concluye que las diferencias no son significativas, en el primer caso o el impacto no es relevante, en el segundo, todo ello comparado con el valor razonable de los activos intercambiados, podrá calificarla como no comercial, en cuyo caso se registrarían los inmovilizados recibidos por el valor contable de los elementos entregados. Por el contrario, si las diferencias o el impacto son significativos en relación con el valor razonable de los activos intercambiados, en ese caso la permuta tendrá carácter comercial, y la entidad registraría los inmovilizados por el valor razonable de los elementos entregados con el límite del valor de mercado de los recibidos. Asimismo dará de baja los elementos entregados por su valor en libros, contabilizando el beneficio derivado de la operación como resultado del ejercicio.




TITULO

Informe de la IGAE de 17 de marzo de 2009, por el que se contesta consulta planteada sobre la calificación jurídica de unos convenios que celebra el Real Patronato de Discapacidad, con determinadas entidades de carácter privado.

DESCRIPTORES CONVENIO COLABORACIÓN SUBVENCIONES CONCEPTO CALIFICACIÓN TEXTO

Ha tenido entrada en esta Intervención General escrito de la Intervención Delegada en el Ministerio de Educación, Política Social y Deporte en el que se plantea consulta sobre la calificación jurídica de unos convenios que celebra el Real Patronato de Discapacidad (RPD en adelante), con determinadas entidades de carácter privado. En concreto la consulta se refiere a la Adenda al Convenio marco de colaboración entre el RPD y la Asociación Española de Esclerosis Lateral Amitrófica (ADELA) y a la Adenda al Convenio marco de colaboración entre el RPD y la Fundación PREMYSA (Progreso, Empleo y Servicios de Salamanca), y se centra en determinar si con dichos convenios se estaría instrumentando una subvención a las citadas entidades privadas. A fin de resolver la consulta, esta Intervención General considera necesario realizar las siguientes CONSIDERACIONES El artículo 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS en adelante), define la subvención a los efectos de dicha Ley como “(…) toda disposición dineraria realizada por cualquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de esta Ley (entre los que se encuentran los Organismos Autónomos), a favor de personas públicas o privadas y que cumplen los siguientes requisitos: a) Que la entrega se realice sin contraprestación directa de los beneficiarios. b) Que la entrega esté sujeta al cumplimiento de un determinado objetivo, la ejecución de un proyecto, la realización de una actividad, la adopción de un comportamiento singular, ya realizados o por desarrollar, o la concurrencia de una situación, debiendo el beneficiario cumplir las obligaciones materiales y formales que se hubieran establecido. c) Que el proyecto, la acción, conducta o situación financiada tenga por objeto el fomento de una actividad de utilidad pública o interés social o de promoción de una finalidad pública”. Dicha definición debe ser completada con lo establecido en el artículo 2 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (RGLS en adelante), que establece “Lo previsto en la Ley General de Subvenciones así como en el presente reglamento será de aplicación a toda disposición dineraria que, cumpliendo con los requisitos establecidos en el artículo 2.1 de la Ley General de Subvenciones, sea realizada por

cualquiera de los sujetos contemplados en el artículo 3 de dicha Ley a favor de personas públicas o privadas, cualquiera que sea la denominación dada al acto o negocio jurídico del que se deriva dicha disposición. (…) 3. En particular, será de aplicación la Ley General de Subvenciones y el presente Reglamento a: a) Los convenios de colaboración celebrados entre Administraciones Públicas, en los que únicamente la Administración Pública beneficiaria ostenta competencias propias de ejecución sobre la materia, consistiendo la obligación de la Administración Pública concedente de la subvención en la realización de una aportación dineraria a favor de otra u otras partes del convenio, con la finalidad de financiar el ejercicio de tareas, inversiones, programas o cualquier actividad que entre dentro del ámbito de las competencias propias de la Administración Pública destinataria de los fondos. b) Los convenios de colaboración por los que los sujetos previstos en el artículo 3 de la Ley, asumen la obligación de financiar, en todo o en parte, una actividad ya realizada o a realizar por personas sujetas a derecho privado y cuyo resultado, material o inmaterial, resulte de propiedad y utilización exclusiva para el sujeto de derecho privado”. Por su parte, no existe en nuestro ordenamiento jurídico una definición de “convenio de colaboración”. Si bien en distintos textos normativos existen referencias a la figura del “convenio de colaboración” éstas tienen, normalmente, una finalidad delimitadora, es decir, su finalidad es deslindar y diferenciar el convenio de colaboración de otras figuras jurídicas que, aun presentando determinadas similitudes, sin embargo son distintas y tienen un régimen jurídico sustantivo diferente. Así, por ejemplo, el artículo 4 de la Ley de Contratos del Sector Público excluye de su ámbito de aplicación los convenios de colaboración que se celebren tanto con otras entidades de derecho público como con sujetos de derecho privado, cuando por su objeto o naturaleza no puedan ser considerados como contratos sujetos a la Ley. Por su parte, de lo dispuesto en el artículo 2.3 del RGLS arriba citado se deduce, a sensu contrario que, no tendrán la consideración de subvenciones los convenios celebrados con entidades públicas cuando la que hace la entrega de los fondos ostenta competencias de ejecución sobre la materia objeto del convenio y, en relación con los convenios con entes de derecho privado, cuando el resultado de la actuación de este último no sea de su propiedad o utilización exclusiva. De lo anterior podría deducirse, en una primera aproximación, que un convenio de colaboración se configura como un negocio jurídico a través del cual las partes, que tienen una “comunidad de intereses”, se comprometen recíprocamente a realizar o dar alguna cosa para su consecución, siempre y cuando dicha relación jurídica no pueda ser considerada como uno de los contratos que regula la Ley de Contratos del Sector Público o una subvención de las reguladas en la Ley General de Subvenciones. A este respecto, y en aras a una mayor clarificación del concepto de “convenio de colaboración”, conviene destacar lo señalado por esta Intervención General en su informe de 20 de junio de 2006, que si bien se refiere a la delimitación de la figura del contrato y del convenio de colaboración, establece algunas pautas relevantes a la hora de configurar las características de los convenios de colaboración. Así, en dicho informe se estableció “(…), la primera cuestión se refiere a la atribución del uso o propiedad del resultado obtenido tras el desarrollo de la relación. Esta Intervención General coincide en que dicha atribución (a una u otra parte, o a ambas) es uno de los indicios que permitirá determinar la naturaleza del negocio jurídico. Como se ha señalado, la figura del contrato administrativo se caracteriza por el intercambio de prestaciones recíprocas; por ello, el hecho de que del contenido del negocio se deduzca que el uso o la propiedad de los trabajos desarrollados será compartido entre las partes será normalmente indicativo de que dicho negocio no constituye un contrato. Estas reflexiones pueden aplicarse igualmente a la segunda cuestión planteada por la Intervención Delegada, relativa al caso en que ambas partes, de conformidad con el clausulado, deben realizar aportaciones monetarias. En efecto, esta “cofinanciación” del objeto del negocio, incluso si la aportación de una de las partes resulta escasa en relación con la otra, parece excluir el carácter oneroso

de la relación y, por tanto, la existencia de un contrato administrativo. En cualquier caso, las conclusiones de los párrafos anteriores deben matizarse, en la medida en que su validez depende de que efectivamente las partes constituyan una comunidad de intereses a través del negocio jurídico en cuestión, ostentando ambas competencia sobre su objeto; de otro modo, no estaría justificado que la propiedad o la financiación del resultado fuese compartida. Esta justificación debe deducirse, pues, del contenido del negocio, considerado en su conjunto”. Asimismo, en el informe de este Centro Fiscal de 1 de marzo de 2008, en el que se analizaba el carácter o no de subvención de una aportación que realizaba un Ministerio al organizador de un evento, con el compromiso de este último de incluir en los programas, carteles y material impreso el logo de aquél, se estableció que “(…) las aportaciones económicas de los Departamentos ministeriales a la financiación de encuentros, simposios, reuniones o conferencias,…etc, en las que subyace un interés público, organizadas por personas físicas o jurídicas sujetas a derecho privado, a través de convenios de colaboración en las condiciones expuestas, en las que, a cambio de su aportación no recibe ningún resultado, material o inmaterial, sino que obtiene como única contrapartida el compromiso del organizador del evento de hacer figurar el logo del Ministerio entre los patrocinadores del evento, tienen la naturaleza jurídica de subvenciones.” Procede ahora analizar, a la luz de las consideraciones anteriores, los casos concretos que se plantean en el escrito de consulta. Así, el convenio celebrado con la Asociación ADELA tiene por objeto la celebración de 8 cursos de formación dirigidos a cuidadores de enfermos de Esclerosis Lateral Amiótrófica. La celebración de dichos cursos comporta costes docentes, costes de material, costes de alquiler del local (todos ellos cuantificados y cuyo valor total asciende a 14.599,20 euros), y una serie de aportaciones en especie que no han sido cuantificadas. De conformidad con la cláusula segunda del convenio de referencia, la Asociación ADELA se compromete a colaborar en el objeto del convenio mediante la participación de sus cuadros directivos y técnicos y la gestión administrativa de las materias objeto del convenios y mediante una aportación económica de 4.379,76 euros que constituyen aproximadamente el 30 % del coste total cuantificado del curso. Asimismo, conforme a la cláusula cuarta del convenio, la Asociación se compromete a destacar en todas las actuaciones que realice para la difusión de los cursos de formación que constituyen el objeto del convenio la colaboración prestada por el Real Patronato de Discapacidad y a incorporar el logotipo del mismo en cuantos materiales se reproduzcan y utilicen en la difusión o publicidad de las citadas actividades. Por su parte, la cláusula tercera dispone como aportación del Real Patronato sobre Discapacidad la participación y el asesoramiento de funcionarios en la ejecución de las actividades, la elaboración de la documentación y el material bibliográfico que resulte necesario para la realización de las actividades programadas y una aportación económica de 10.219,44 euros. En la cláusula cuarta se recoge expresamente la propiedad del Real Patronato sobre Discapacidad de la documentación producida en la ejecución del convenio “en la parte proporcional de su financiación”, pudiendo utilizarse en otros cursos que programe el propio organismo por sí mismo o bien en colaboración con otras entidades. Por su parte, el convenio celebrado con la Fundación PREMYSA, tiene por objeto la realización de una serie de actividades y cursos de carácter deportivo dirigidos a personas con discapacidad. El desarrollo de dichas actividades conlleva una serie de costes cuya cuantía total asciende a 32.411 euros, correspondientes a un coordinador durante 7 meses al 50 % de dedicación, y 2 monitores durante el mismo periodo de tiempo, el resto de los costes se desglosa por las actividades a desarrollar (esquí, natación, iniciación multideporte, ciclismo, campamento multideportivo, golf y partido de exhibición), así como una serie de aportaciones en especie que no han sido cuantificadas. De conformidad con la cláusula segunda del convenio de referencia, el Real Patronato sobre Discapacidad aportará la participación y el asesoramiento de funcionarios en la ejecución de las actividades, la elaboración de la documentación y el material bibliográfico que resulte necesario para la realización de las actividades programadas y una aportación económica de 20.000 euros. En la cláusula cuarta se recoge expresamente la propiedad del Real Patronato sobre Discapacidad de la documentación producida en la ejecución del convenio “en la parte proporcional al porcentaje de financiación”, pudiendo utilizarse en otros cursos que programe el propio organismo por sí mismo o bien en

colaboración con otras entidades. Por su parte, la cláusula tercera dispone como aportación de la Fundación PREMYSA la participación de sus cuadros directivos y técnicos así como la gestión administrativa de las materias objeto del convenio, la puesta a disposición de la infraestructura y medios materiales necesarios para el desarrollo de los objetivos del convenio (aulas, despachos, material informático y de oficinas) y una aportación económica de 12.411 euros que constituyen aproximadamente el 38 % del coste total cuantificado del curso. Asimismo, conforme a la cláusula cuarta del convenio, la Asociación se compromete a destacar en todas las actuaciones que realice para la difusión de los cursos que constituyen el objeto del convenio la colaboración prestada por el Real Patronato de Discapacidad y a incorporar el logotipo del mismo en cuantos materiales se reproduzcan y utilicen en la difusión o publicidad de las citadas actividades. A la vista del contenido de los anteriores convenios, entiende esta Intervención General que dichos negocios jurídicos constituyen convenios de colaboración que no instrumentan subvenciones ni contratos. En efecto, tanto la celebración de cursos de formación de cuidadores de enfermos de Esclerosis Lateral Amiótrófica como la celebración de cursos y actividades deportivas dirigidos a personas con discapacidad, pueden entenderse incluidos dentro de los fines que el artículo 2 del Real Decreto 946/2001, de 3 de agosto, atribuye al Real Patronato de Discapacidad, al señalar que le corresponde “la promoción y mejora de la prevención de deficiencias y de la atención a las personas con discapacidad, así como su desarrollo personal y consideración social”. En este sentido, en ambos convenios encontramos una “comunidad de intereses” entre, por una lado, el Real Patronato de Discapacidad y la Asociación ADELA (la celebración de cursos de formación de cuidadores de determinado tipo de enfermos), y, por otro, entre el RPD y la Fundación PREMYSA (realización de actividades y cursos de carácter deportivo), de manera que las dos partes del convenio se comprometen a realizar una serie de actuaciones para su consecución y que van más allá de la mera aportación económica con motivo de la organización de unos cursos por la otra parte . Por ello, las aportaciones monetarias que se realizan, no pueden considerarse como subvenciones en el sentido del artículo 2 de la LGS, por cuanto las mismas traen causa en la realización de una actividad que es “propia” de cada una de las partes, sin que pueda establecerse ni que el Real Patronato de Discapacidad está subvencionando a la Asociación ADELA o a la fundación PREMYSA en la realización de estos cursos, ni que sean estas últimas las que “subvencionen” al Real Patronato de Discapacidad por la realización de los mismos, sino que ambas contribuyen, tanto a través de la aportación económica, como mediante la realización de otras actuaciones, a la consecución de la “comunidad de intereses” que constituye la realización de los cursos. Es precisamente la existencia de esta “comunidad de intereses” la que justifica que el resultado, tanto material como inmaterial, de ambos convenios, no pertenezca ni sea de propiedad exclusiva de ninguna de las partes; de hecho, toda la documentación y el material bibliográfico que resulte necesario para impartir los cursos va a corresponder en propiedad a las dos partes de cada convenio en la parte proporcional a su financiación, pudiendo además el Real Patronato de Discapacidad utilizarlo en otros cursos que pudiera celebrar, ya sea por sí mismo o bien en colaboración con otras entidades. No obstante, la conclusión anterior debe ser matizada en el supuesto de que la participación en los cursos a los que se refieren los convenios de referencia impliquen un pago por parte de los participantes que, correspondiendo íntegramente a la Asociación ADELA o a la Fundación PREMYSA, supere el coste que para estas entidades supone la celebración de estos cursos y actividades, circunstancia ésta que no se deduce de la información que obra en el expediente remitido a esta Intervención General con motivo de la presente consulta. De darse esta circunstancia, a juicio de esta Intervención General, la aportación del RPD a la celebración de los cursos y actividades, se configuraría como una subvención, por cuanto la aportación del citado Organismo no tiene por finalidad única la realización de los cursos o actividades que constituyen el objeto del convenio sino que además, con dicha aportación, se estaría financiando el funcionamiento de dicha Asociación o Fundación, lo cual constituiría una subvención en los términos del ya citado artículo 2 de la LGS. A la vista de lo anteriormente expuesto se pone de manifiesto la siguiente CONCLUSIÓN

La Adenda al Convenio marco de colaboración entre el Real Patronado de Discapacidad y la Asociación Española de Esclerosis Lateral Amitrófica (ADELA) y la Adenda al Convenio marco de colaboración entre dicho Organismo Autónomo y la Fundación PREMYSA (Progreso, Empleo y Servicios de Salamanca) constituyen convenios de colaboración, sin que, por su contenido, puedan ser calificados como subvenciones o contratos, siempre y cuando la participación en los cursos y actividades a los que se refieren dichos convenios no impliquen un pago a cargo de los participantes que, correspondiendo íntegramente a la Asociación ADELA o a la Fundación PREMYSA, supere el coste que para estas entidades supone la celebración de aquéllos. FECHA-EMISION 20-4-2009



TITULO

INFORME de 20 de abril de 2009, por el que se resuelven cuestiones planteadas por una Intervención Territorial sobre la naturaleza jurídica de los contratos que han de celebrarse para proporcionar los carteles publicitarios de las obras financiadas por el Fondo de Inversión Local para el empleo, a que se refiere la Resolución de 13 de enero de 2009 de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial.

DESCRIPTORES CONTRATACIÓN CONTRATO NATURALEZA FRACCIONAMIENTO TEXTO

Ha tenido entrada en esta Intervención General escrito de la Intervención Territorial de . . . en el que se plantean diversas cuestiones relativas a los contratos que han de celebrar las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno para proporcionar los carteles a que se refiere el apartado tercero de la Resolución de 13 de enero de 2009 de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial. En concreto se plantean las siguientes cuestiones: 1. Determinar la naturaleza jurídica de los contratos de referencia. 2. Si cabe la posibilidad de considerar la contratación de cada cartel como un contrato o, por el contrario, dicha actuación puede ser considerada como fraccionamiento del objeto del contrato. En relación con las citadas cuestiones conviene señalar que el Real Decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre, por el que se crea el Fondo de Inversión Local, establece en su disposición adicional séptima que “En los proyectos financiados con cargo al Fondo regulado en este Real Decreto-ley deberá hacerse constar, en lugar visible, la leyenda “Fondo de Inversión local para el empleo-Gobierno de España””. Dicha obligación ha sido desarrollada de una parte, por la Resolución de 9 de diciembre de 2008 de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial, por la que se aprueba el modelo para la presentación de solicitudes, las condiciones para la tramitación y la justificación de los recursos librados con cargo al Fondo Estatal de Inversión Local, que en su apartado octavo, bajo la rúbrica “Publicidad en las obras financiadas por el Fondo”, exige la instalación de un cartel anunciador desde el inicio hasta, al menos, la finalización de la obra financiada; y, de otra parte, por la Resolución de 13 de enero de 2009 de la citada Secretaría de Estado, en la que se establece el modelo y las condiciones

técnicas que ha de tener dicho cartel anunciador y en cuyo apartado tercero, bajo la rúbrica “Municipios cuya población no supere los 200 habitantes” se establece “En las obras realizadas en Municipios cuya población no supere los 200 habitantes el cartel será, en todos los casos, proporcionado por las Delegaciones o Subdelegaciones del Gobierno de la provincia donde se encuentren los Ayuntamientos”. De la citada regulación se plantean diversas dudas, sobre las que esta Intervención General elevó Consulta a la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, habiendo sido respondida en el dictamen 16/09 de fecha 31 de marzo de 2009, remitido a esta Intervención General con fecha 20 de abril. Así, de una parte, surge la duda de si los contratos que debe celebrar la Delegación o Subdelegación de Gobierno de las distintas provincias para dar cumplimiento a lo prevenido en el apartado tercero de la Resolución de 13 de enero de 2009 arriba citada, deben ser calificados como contratos de obras o como contratos de suministros, habida cuenta que, de conformidad con el Anexo I de la Resolución de 13 de enero de 2009, dicho contrato, además de implicar la entrega de unos carteles rotulados con determinadas características en cuanto a su leyenda y al material de su realización, implica el cumplimiento de una serie de requisitos técnicos de instalación y soporte que, en todo caso, deberán llevar el “conforme de la dirección técnica de la obra”. En relación con la citada cuestión, esto es con la calificación jurídica de los contratos que tienen por objeto la adquisición e instalación de los carteles, la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, en el dictamen 16/09 arriba citado, señala “En tales casos habrá de estarse a lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley de Contratos del Sector Público a cuyo tenor “cuando un contrato contenga prestaciones correspondientes a otro u otros de distinta clase se atenderá en todo caso, para la determinación de las normas que deban observarse en su adjudicación, al carácter de la prestación que tenga más importancia desde el punto de vista económico”. Lo cual significa que en aquellos casos en que el importe de las operaciones de instalación tenga un coste económico superior al del cartel mismo, deberán tenerse en cuenta las normas del contrato de obras y no las que regulan el de suministro”. Por otro lado, se plantea la duda sobre si cada Delegación o Subdelegación del Gobierno debe celebrar un único contrato para la instalación de los carteles en todos los municipios de su provincia con menos de 200 habitantes, o cabe entender que la instalación de cada uno de los carteles constituye el objeto de un contrato independiente. En relación con esta segunda cuestión, la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, en el ya citado dictamen 16/09, establece “A este respecto debe tenerse en consideración que el mencionado precepto (se refiere al artículo 74.2 de la Ley de Contratos del Sector Público) ha de entenderse como una norma que tiene por objeto tratar de evitar el fraude legal tendente a la elusión de la aplicación de los procedimientos ordinarios de contratación. No es su finalidad, según esto, obligar a agrupar en un solo contrato todas las prestaciones que tengan idéntica naturaleza, salvo que éstas estén dotadas de una cierta unidad de carácter funcional u operativo, cuyo tratamiento contractual por separado redundaría en detrimento de la correcta gestión del interés público. Al hacer la afirmación anterior quiere decirse que el objeto del contrato debe estar integrado por todas aquellas prestaciones que estén vinculadas entre sí por razón de su unidad funcional impuesta por una mejor gestión de los intereses públicos. Ello, a su vez, supone que, “a sensu contrario” cuando del tratamiento unitario de todas estas prestaciones se derive un beneficio para el interés público que deba decaer ante un mayor beneficio derivado de su contratación por separado o cuando ésta sea exigencia de la necesidad de dar cumplimiento a una disposición legal, la contratación por separado de las diferentes prestaciones no debe considerarse contraria a lo dispuesto en el artículo 74.2 de la Ley. Esto es especialmente claro en los casos que se examinan. En efecto, los órganos encargados de proporcionar los carteles a las Corporaciones Locales están obligados a hacerlo con la celeridad que deriva de la necesidad de tener instalados los carteles desde el inicio de las obras, y este inicio, a su

vez, no se puede demorar por la necesidad de concluir las obras no después del 31 de diciembre de 2009 (Resolución de 9 de diciembre de 2003, punto Sexto). En consecuencia no se puede pretender que las Delegaciones (o Subdelegaciones en su caso) agrupen en un solo contrato la adquisición de todos los carteles siendo más razonable que los adquieran conforme se vaya autorizando la financiación de las obras a que se refieran por el Secretario de Estado de Cooperación Territorial, agrupando en un solo contrato la adquisición de todos los carteles correspondientes a las obras cuya financiación con cargo al fondo haya sido autorizada en una misma fecha o en fechas razonablemente próximas o incluso contratándolos separadamente, sin agruparlos de conformidad con el criterio anterior, de forma que no se obstaculice el inicio de las obras ni, en consecuencia, la consecución de los fines que se propone la creación del Fondo de Inversión.” Lo que esta Intervención General, asumiendo el criterio manifestado por la Junta Consultiva de Contratación Administrativa en relación con las cuestiones planteadas, le comunica para su conocimiento y efectos.



TITULO

CONSULTA PGC 5/2009, de 22 de abril, sobre el tipo de interés a aplicar en los créditos concedidos por una entidad pública empresarial destinados a la financiación de determinados proyectos de desarrollo e innovación tecnológica y de investigación industrial concertada.

DESCRIPTORES

CONTABILIDAD

ENTES PÚBLICOS

PRÉSTAMOS

INTERESES FINANCIEROS


TEXTO

FICHA DE CONSULTA Nº de Consulta: 5 / 2009 Fecha respuesta: 22 de Abril de 2009 Contenido: Tipo de interés a aplicar en la valoración de los créditos concedidos por una

entidad pública empresarial destinados a la financiación de determinados proyectos de desarrollo e innovación tecnológica y de investigación industrial concertada.

Consulta: Se pregunta por el tipo de interés a aplicar en la valoración de los créditos

concedidos por una entidad pública empresarial destinados a la financiación de determinados proyectos tecnológicos.

Respuesta: En respuesta a dicha consulta se hace referencia a la valoración por la que deben figurar los créditos concedidos por la entidad pública en el balance de transición a efectuar al inicio del ejercicio en que se aplica por primera vez el Plan General de Contabilidad aprobado por Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre (en adelante PGC 2007), en los siguientes términos:

“Esta categoría de activos financieros deben valorarse inicialmente por su valor razonable que, salvo evidencia en contrario, será el precio de la transacción que equivaldrá al valor razonable de la contraprestación entregada más los costes de transacción que le sean

directamente atribuibles. Posteriormente se valorarán por su coste amortizado, imputándose en la cuenta de pérdidas y ganancias los intereses devengados calculados aplicando el método del tipo de interés efectivo.

Consideramos que, según los principios y criterios del PGC 2007, los créditos anteriormente referidos, deben figurar en el balance de apertura del ejercicio 2008 debidamente actualizados, una vez descontado el componente financiero derivado del aplazamiento del cobro de los mismos, calculado según el tipo de interés que resultaría de aplicación a una operación de características similares en el mercado con cargo a una cuenta de reservas”. En la consulta se manifiesta que, dadas las especiales características del tipo de financiación que concede la entidad pública para financiar proyectos tecnológicos, resulta difícil encontrar en el mercado entidades que otorguen financiación en condiciones similares en cuanto a finalidad, plazo de vencimiento, garantías asociadas y orden en la prelación de los créditos. Por otro lado se dice que debe tenerse en cuenta que la financiación de proyectos similares proviene generalmente de instituciones públicas que aplican condiciones similares a las otorgadas por esta entidad (tipo de interés cero o próximos a cero).

En base a ello se solicita opinión en cuanto a considerar como tipo de interés aplicable en la actualización de los préstamos de I+D que concede la entidad un tipo de interés 0.

El apartado 64 de la guía de aplicación (GA 64) de la norma internacional de contabilidad NIC 39 Instrumentos financieros, emitida por el International Accounting Standards Board (IASB) establece lo siguiente: “El valor razonable de un instrumento financiero, en el momento del reconocimiento inicial, es normalmente el precio de la transacción (es decir, el valor razonable de la contraprestación pagada o recibida). No obstante, si parte de la contraprestación entregada o recibida es por alguna causa diferente del instrumento financiero, el valor razonable del instrumento financiero se estima recurriendo a una técnica de valoración. Por ejemplo, el valor razonable de un préstamo o partida a cobrar a largo plazo, que no devenga intereses, puede estimarse como el valor actual de todos los flujos de efectivo futuros descontados utilizando los tipos de interés de mercado que prevalecen para instrumentos similares (similares en cuanto a la divisa, condiciones, forma de fijación de los intereses y otros factores) con calificaciones crediticias parecidas. Todo importe adicional prestado será un gasto o un menor ingreso, a menos que cumpla con los requisitos para su reconocimiento como algún otro tipo de activo”.

Por su parte el GA 82 de la NIC 39, en relación con la información a utilizar en las técnicas de valoración dispone lo siguiente: “Toda técnica apropiada para estimar el valor razonable de un instrumento financiero en particular, incorporará tanto los datos de mercado observables sobre las condiciones de mercado como otros factores que probablemente vayan a afectar al valor razonable del instrumento. El valor razonable de un instrumento financiero estará basado en uno o más de los siguientes factores (y quizás en otros distintos).

a) El valor del dinero en el tiempo (es decir, el tipo de interés básico o libre de

riesgo). Los tipos de interés básicos pueden habitualmente deducirse de los precios observables de la deuda pública y aparecen de forma habitual en las publicaciones financieras. Estos tipos de interés varían generalmente con las fechas esperadas para los flujos de efectivo proyectados, según el comportamiento de la curva de rendimientos de los tipos de interés para diferentes horizontes temporales. Por razones prácticas, la entidad puede utilizar como tipo de referencia un tipo de interés generalmente aceptado y fácilmente observable, como el LIBOR o el tipo de las permutas financieras (puesto que un tipo de interés como el LIBOR no está libre de riesgo, el ajuste adecuado por riesgo de crédito de un instrumento financiero particular se determina tras la consideración de su riesgo de crédito en

relación al riesgo de crédito asumido por el tipo de interés de referencia). En algunos países, los bonos de la administración pública central pueden tener un riesgo de crédito significativo, y por ello pudieran no suministrar un tipo de interés básico de referencia para instrumentos denominados en esa divisa. En estos países, puede haber entidades con una mejor posición crediticia y un tipo de interés de captación de financiación inferior que la administración pública central. En tal caso, los tipos de interés básicos pueden determinarse de manera más apropiada por referencia a los tipos de interés para los bonos empresariales con mejor calificación crediticia, emitidos en la moneda de esa jurisdicción”.

Por otro lado, el proyecto de Orden del Ministerio de Economía y Hacienda por la que se aprueba el nuevo Plan General de Contabilidad Pública, que actualmente se encuentra a informe del Ministerio de Economía y Hacienda, en su norma de reconocimiento y valoración 8ª Activos financieros, apartado 4.1 (valoración inicial de créditos y partidas a cobrar) establece lo siguiente:

“Las partidas a cobrar con vencimiento a largo plazo que no tengan un tipo de interés contractual y los préstamos concedidos a largo plazo con intereses subvencionados, se valorarán por su valor razonable, que será igual al valor actual de los flujos de efectivo a cobrar, aplicando la tasa de interés de la Deuda del Estado vigente en cada plazo. No obstante, las partidas a cobrar a largo plazo se podrán valorar por el nominal y los préstamos concedidos a largo plazo con intereses subvencionados se podrán valorar por el importe entregado, cuando el efecto de la no actualización, globalmente considerado, sea poco significativo en las cuentas anuales de la entidad”. Si bien es cierto que en tanto la entidad pública empresarial estatal está sometida al Código de Comercio y a los principios y normas contables contenidos en el Plan Contable para la empresa española y su normativa de desarrollo, traemos a colación el proyecto de Orden por la que se aprueba el nuevo Plan General de Contabilidad Pública porque éste resulta de aplicación a organismos públicos cuyo objeto puede ser, entre otros, la concesión a terceros de financiación a tipos de interés cero o subvencionados, coincidiendo en este aspecto con la actividad desarrollada por la entidad que motiva esta consulta.

En base a lo anterior se concluye que:

− El tipo de interés a utilizar para efectuar el descuento de flujos en relación con los créditos concedidos por la entidad pública empresarial de forma que pueda determinarse su valor razonable a efectos de su reconocimiento inicial, será el tipo de interés que prevalece en el mercado para instrumentos (créditos) similares en cuanto a divisa, plazo, condiciones y forma de determinar los intereses, entre otras. Sin embargo no sería, a nuestro juicio, una condición necesaria a tener en cuenta que la finalidad para la que se concede el crédito sea idéntica en los instrumentos comparados (en este caso, financiación de proyectos de desarrollo e innovación tecnológica y de investigación industrial concertada).

− Si no se pudiera determinar el tipo de interés de mercado, entendemos que, al

menos, los flujos deberían descontarse a un tipo de interés libre de riesgos, como puede ser el tipo de interés fijado para la remuneración de un instrumento de deuda pública del Estado con un plazo de vencimiento equivalente al de los créditos concedidos por la entidad.




TITULO

Informe de la IGAE de 11 de mayo de 2009, se contesta consulta sobre la naturaleza jurídica de las prestaciones económicas que reciben las personas que, con carácter voluntario, realizan tareas de observación meteorológica, así como la forma en que deben ser instrumentadas dichas prestaciones en función de su naturaleza jurídica.

DESCRIPTORES

PERSONAL COLABORADOR VOLUNTARIO

GRATIFICACIONES

NATURALEZA

TEXTO

Ha tenido entrada en esta Intervención General escrito de la Intervención Delegada en el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino en el que se plantea consulta sobre la naturaleza jurídica de las prestaciones económicas que reciben las personas que, con carácter voluntario, realizan tareas de observación meteorológica, así como la forma en que deben ser instrumentadas dichas prestaciones en función de su naturaleza jurídica, en concreto si las mismas están sujetas a la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones o a la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público. En relación con dicha consulta conviene señalar que el Real Decreto 186/2008, de 8 de febrero, por el que se aprueba el Estatuto de la Agencia Estatal de Meteorología (AEMET, en adelante), encomienda a dicha Agencia, entre otras funciones, la observación meteorológica continuada del territorio nacional y el archivo de datos meteorológicos y climatológicos. Para el desarrollo de esta función, la Agencia Estatal de Meteorología cuenta, entre otros medios, con un Red de 4.500 estaciones pluviométricas y termopluviométricas que están atendidas por colaboradores que, de forma voluntaria, realizan tareas de observación y medida de determinados parámetros meteorológicos. Los citados colaboradores vienen percibiendo por la realización de sus actividades una pequeña prestación económica sobre la base de una Resolución de la Subsecretaría de Medio Ambiente de 26 de octubre de 1999. Dicha Resolución establece las distintas categorías de colaboradores que existen, la cuantía de la prestación económica a percibir por cada colaborador en función de la categoría a la que pertenezcan y, además, define las características básicas de la relación entre los colaboradores y la AEMET. Así, dicha Resolución señala que la prestación que reciben los colaboradores “(…) en ningún caso pretende compensar la actividad realizada sino más bien materializar el reconocimiento a su abnegada labor, y sin que ello suponga el reconocimiento por el INM de un compromiso de pago de las prestaciones al colaborador ni, consecuentemente, un derecho a exigir su realización”. Añade también

la Resolución que “La toma de datos en las estaciones a cargo de colaboradores, así como el envío de los mismos, se hará siempre de manera libre y altruista, no existiendo por parte del INM compromiso de pago alguno ni, consecuentemente, derecho a exigir las colaboraciones correspondientes, que será posible dejar de prestar sin otro requisito ni condición que la sola voluntad del colaborador o del Instituto”. De lo anterior se desprende, a juicio de esta Intervención General, que la relación entre los colaboradores y la AEMET, no puede ser calificada como un contrato administrativo de prestación de servicios, y ello porque ninguna de las partes se encuentra obligada a realizar una prestación. En efecto, ni los colaboradores están obligados a la toma y envío de los datos, pudiendo dejar de realizar dicha actividad sin que ello suponga un incumplimiento contractual y, por tanto, sin que pueda ser sancionado por la Administración en los términos previstos en la normativa contractual pública; ni la AEMET está obligada a pagar a los colaboradores por la prestación de dichos servicios. De hecho, la prestación económica que se realiza a su favor no parece que pueda configurarse como “precio” en el sentido del artículo 75 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, ya que resulta dudosa la adecuación al “precio general del mercado” de la prestación que recibe la AEMET de los colaboradores. De las características señaladas en la ya citada Resolución de 26 de octubre de 1999, así como de la finalidad que con las mismas se persigue, “materializar el reconocimiento a su abnegada labor”, la aportación económica que realiza la AEMET a favor de los colaboradores parece tener su encaje en la figura de la “gratificación” o “premio”, como de hecho es denominada por la propia Resolución. En efecto, el diccionario de la Real Academia Española, define la gratificación como “Recompensa pecuniaria de un servicio eventual”, definiendo en términos muy similares el concepto “premio” como “Recompensa, galardón o remuneración que se da por algún mérito o servicio”. Respecto a la forma de instrumentar estos premios o gratificaciones y, en concreto, si las mismas han de realizarse conforme a los procedimientos de concesión de subvenciones prevenidos en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, conviene señalar que el artículo 4 de dicha Ley establece que quedan excluidos de su ámbito de aplicación “los premios que se otorguen sin la previa solicitud del beneficiario”, supuesto éste en el que tiene encaje las gratificaciones económicas que reciben los colaboradores de la AEMET, dado que el carácter voluntario de su otorgamiento implica que en ningún caso sea necesario para su percepción la solicitud previa por parte del colaborador. En consecuencia, no siendo de aplicación a las gratificaciones que se reconocen a favor de los colaboradores de la AEMET los procedimientos administrativos establecidos ni en la Ley de Contratos del Sector Público, ni en la Ley General de Subvenciones, su reconocimiento, dentro de los límites y con las condiciones que fija la Resolución de la Subsecretaría de Medio Ambiente de 26 de octubre de 1999, requerirá el cumplimiento de lo establecido en las normas que sobre el procedimiento y los actos administrativos establece la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, así como la Ley General Presupuestaria en cuanto a las normas relativas a los actos de ejecución del Gasto Público previstas en sus artículo 73 y siguientes.




TITULO

consulta nº 1/2009, de 19 de mayo, formulada por un ayuntamiento en relación con el tratamiento contable de determinadas retribuciones en especie.

DESCRIPTORES

ADMINISTRACIÓN LOCAL

CONTABILIDAD

RETRIBUCIONES ESPECIE

TEXTO CONSULTA Nº 1/2009 FORMULADA POR UN AYUNTAMIENTO EN RELACIÓN CON EL TRATAMIENTO CONTABLE DE DETERMINADAS RETRIBUCIONES EN ESPECIE. CONSULTA: Este Ayuntamiento concede anticipos reintegrables sin interés a sus empleados, teniendo la consideración de remuneración en especie del trabajador la diferencia entre el interés pagado (0 %) y el interés legal del dinero. En virtud de lo establecido en la Regla 9 de la Instrucción del modelo Normal de Contabilidad local, aprobada por Orden EHA 4041/2004, de 23 de noviembre se consulta lo siguiente: ¿Cómo se contabilizaría en presupuesto?, ¿se considera la remuneración en especie como retribución?, ¿y el descuento de esa retribución?, ¿en qué cuenta del Plan de Cuentas Normal se registra? CONTESTACIÓN: En su consulta plantea diversas cuestiones relacionadas con el tratamiento contable (en el Modelo Normal) de determinadas «retribuciones en especie» derivadas de la concesión, a trabajadores del Ayuntamiento, de anticipos reintegrables sin interés. Según la normativa reguladora del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF), constituyen rendimientos del trabajo en especie la utilización, consumo u obtención, para fines particulares, de bienes, derechos o servicios de forma gratuita o por precio inferior al normal de mercado, aun cuando no supongan un gasto real para quien los conceda, siempre que deriven, directa o indirectamente, del trabajo personal o de una relación laboral o estatutaria. La existencia de la «retribución en especie» a que usted se refiere supone para el Ayuntamiento, entre otras, la obligación de liquidar e ingresar en la Hacienda Pública el «ingreso a cuenta», cuantificado con arreglo a las normas del IRPF. La retribución en especie, en sí, no supone ninguna retribución a efectos presupuestarios, pues no conlleva gasto o coste explícito para la Corporación, sin que ello sea obstáculo para que se incluya en la certificación por rendimientos del trabajo satisfechos durante el ejercicio a remitir a la Hacienda Pública.

Por su parte, el «ingreso a cuenta» supone una obligación de pago, que solamente incrementará el volumen de gasto presupuestario cuando dicho importe no sea repercutido al trabajador, es decir, cuando el pagador (el Ayuntamiento) no detraiga el importe en metálico del salario del empleado. Cuando el Ayuntamiento repercuta a sus trabajadores el «ingreso a cuenta», la contabilización de las nóminas, a través de las cuales descontará a sus empleados el importe de aquél, no presentará ninguna particularidad respecto a la contabilización de las nóminas cuando los trabajadores únicamente perciben retribuciones dinerarias. La retención a practicar a cuenta del IRPF con ocasión del pago de las nóminas incluirá el «ingreso a cuenta», puesto que la retención se debe calcular tomando en consideración tanto las retribuciones dinerarias como las retribuciones en especie. La retención así calculada quedará registrada al contabilizar cada nómina en la cuenta «475.1 Hacienda Pública, acreedor por retenciones practicadas». En el momento de realizar el ingreso a la Hacienda Pública de las retenciones practicadas a los empleados se practicará el siguiente asiento:

Si el Ayuntamiento no repercute a sus trabajadores el «ingreso a cuenta», el valor de la retribución en especie se verá incrementado con el del propio «ingreso a cuenta» (artículo 43.2 Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades, sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio). En este caso, el Ayuntamiento deberá reconocer una obligación de pago con cargo al presupuesto de gastos del ejercicio por el importe del «ingreso a cuenta», siendo la cuenta de imputación del gasto la «644 Otros gastos sociales» y los asientos a practicar los siguientes:

El pago del «ingreso a cuenta» a la Hacienda Pública se registrará mediante el siguiente asiento:

(19 de mayo de 2009)




TITULO

Informe de la IGAE de 1 de junio de 2009, se resuelve discrepancia planteada sobre un reparo formulado por una Intervención Delegada, relativo a la fiscalización de una Addenda a un Convenio de colaboración que tiene por objeto la permuta de inmuebles.

DESCRIPTORES FISCALIZACIÓN CONVENIO COLABORACIÓN PERMUTA TEXTO

Ha tenido entrada en esta Intervención General escrito del Secretario General del Organismo Autónomo Gerencia de Infraestructuras y Equipamiento de la Seguridad del Estado, mediante el que, al amparo de lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley General Presupuestaria, se plantea discrepancia con el reparo formulado por la Intervención Delegada en el Ministerio del Interior, relativo a la fiscalización de una Addenda al Convenio de colaboración entre la Gerencia de Infraestructuras y Equipamiento de la Seguridad del Estado del Ministerio del Interior y la Ciudad Autónoma de Melilla, que tiene por objeto la permuta de inmuebles. Del examen de la documentación remitida, se ponen de manifiesto los siguientes ANTECEDENTES En fecha 15 de marzo de 2002 el Ministerio del Interior, la Ciudad Autónoma de Melilla y la Empresa Municipal de la Vivienda y el Suelo de Melilla, S.A. (en adelante, EMVISMESA), firmaron un Convenio de colaboración en el que el Ministerio del Interior, a través de la Gerencia de Infraestructuras y Equipamiento de la Seguridad del Estado (en adelante, GIESE) se comprometía a permutar el edificio de Acuartelamiento de la Guardia Civil sito en la calle Duque de Almodóvar, número 7, de Melilla, a cambio de 20 viviendas necesarias para el alojamiento de los miembros de la Guardia Civil destinados en Melilla, 16 de ellas a entregar por EMVISMESA y las 4 restantes por la Ciudad de Melilla. En dicho Convenio o declaración de intenciones no se concretaba la valoración económica de las aportaciones de las partes. Una vez definidos los inmuebles a permutar, se presenta un borrador de Addenda al Convenio de colaboración suscrito el 15 de marzo de 2002, en el que se valora el inmueble a entregar por la GIESE en 1.036.098,77 euros, y las 20 viviendas propiedad actualmente de la Ciudad de Melilla en 1.187.599,91 euros. La diferencia de valor, 151.501,14 euros, se entregará por la GIESE a la Ciudad de Melilla en el momento de la formalización de la escritura de permuta. Para atender a dicho pago, la GIESE ha efectuado una retención de crédito por ese importe, con cargo a la aplicación presupuestaria 16.102 132A 630 del ejercicio 2009. En un primer momento, se remitió el expediente de gasto y el proyecto de Addenda al Convenio formalizado en el 2002 a la Intervención Delegada del Ministerio del Interior, la cual emitió informe de fiscalización desfavorable con fecha 9 de marzo de 2009, por incumplimiento de lo estipulado en los apartados primero.1.a) b) y c) y decimoséptimo.4 del Acuerdo de Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008, por el que se da aplicación a la previsión de los artículos 152 y 147 de la Ley General Presupuestaria, respecto al ejercicio de la función interventora en régimen de requisitos básicos. Asimismo en dicho informe se observaba que “No consta el informe previo de la Intervención General

de la Administración del Estado, que prevé el artículo 112.3 de la Ley del Patrimonio del Estado para los casos en los que, el valor de tasación del inmueble supere el 1.000.000 de euros”. Posteriormente, la GIESE, en escrito de fecha 25 de marzo de 2009, aclara diversos aspectos del expediente, señalando, además, que “de forma involuntaria se omitió remitir la correspondiente documentación junto con el expediente para la fiscalización de la Addenda”. En relación con la necesidad de informe previo de la Intervención General de la Administración del Estado, señala lo siguiente: “La Disposición Adicional Octava de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, dispone: «La gestión patrimonial del Organismo Autónomo Gerencia de Infraestructuras y Equipamiento de la Seguridad del Estado se ajustará a su normativa especial, con aplicación supletoria de esta ley…». El régimen de gestión patrimonial de la Gerencia viene determinado en el artículo 53, de la Ley 14/2000, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, y en el Estatuto de la propia Gerencia, aprobado por Real Decreto 2823/1998, de 23 de diciembre. Del contenido de estas normas no se desprende la existencia de la obligación de solicitar el informe previo de la Intervención General del Estado para llevar a cabo la enajenación o permuta de bienes inmuebles cuya tasación supere el 1.000.000.- de euros, por lo que hasta el momento, en ninguna de las operaciones realizadas por la Gerencia en que ha concurrido tal circunstancia, se ha interesado el mencionado informe, toda vez que se ha entendido que no era exigible en el ámbito de gestión del Organismo Autónomo, por no contemplarlo su normativa”: Remitido nuevamente el expediente a la Intervención Delegada del Ministerio del Interior, ésta, en su informe de fecha 14 de abril de 2009, indica que: “El hecho de que la normativa de gestión de la GIESE no contemple la exigencia de solicitar informe previo a la Intervención General de la Administración del Estado para aquellos casos en los que el importe de tasación del inmueble supere el 1.000.000 de euros (artículo 112.3 Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas), no supone que no deba ser solicitado, es más, en el escrito de alegaciones aportado por ese centro gestor al informe inicial se cita que, la Disposición Adicional Octava de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas establece que la gestión patrimonial de la GIESE se ajustará a su normativa especial, con aplicación supletoria de esta Ley”. La Intervención Delegada entiende, por tanto, que sí es exigible el informe previsto en el artículo 112.3 de dicha Ley. Por otro lado, la Intervención Delegada considera no subsanado uno de los motivos de reparo de su informe anterior, dado que si la permuta de los inmuebles y el pago de la diferencia de valor entre ellos, se va a efectuar en el año 2009, según se desprende de la cláusula primera, no tiene sentido ampliar el plazo para la finalización del convenio (cláusula segunda) y, si por el contrario las actuaciones se van a extender al año 2010, como se desprende del Expositivo III y de la cláusula segunda, el acuerdo debe ser financiado con créditos presupuestarios del 2010. En base a ello, la Intervención emite informe de fiscalización desfavorable, por incumplimiento de lo estipulado en el apartado primero.1.a) del Acuerdo de Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008. La GIESE considera subsanados actualmente todos los motivos de reparo y ha elevado el asunto en discrepancia ante esta Intervención General, mediante escrito en el que se expone que: “Los reparos opuestos para la fiscalización de conformidad del expediente se extendían a la ausencia de varios trámites que ya han sido cumplimentados en su totalidad; todos salvo el referido a la ausencia de solicitud del informe previo a esa Intervención General, previsto en el artículo 112.3 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Públicas. Sobre la omisión de petición del referido informe, se hace constar que de conformidad con lo

establecido en la Disposición adicional octava de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas, referenciada, este Organismo autónomo ajusta su actuación, en la gestión patrimonial de los bienes inmuebles afectados al Ministerio del Interior y adscritos a las Fuerzas y Cuerpos de la Seguridad del Estado, a su normativa especial, en la que no se prescribe la obligatoriedad de contar con el demandado informe para las enajenaciones como la que motiva la redacción de la Addenda. Por cuanto antecede y con objeto de actuar correctamente en lo sucesivo y poder culminar el expediente en trámite, se interesa de esa Intervención General un pronunciamiento expreso sobre el particular, evacuando si es procedente el citado informe, con fiscalización favorable del expediente”. A fin de resolver la discrepancia planteada, esta Intervención General considera necesario realizar las siguientes CONSIDERACIONES

I En primer término, hay que señalar que según el artículo 155 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, las discrepancias sólo pueden plantearse por el órgano gestor en relación con los reparos formulados por la Intervención Delegada. El único motivo de reparo señalado por la Intervención Delegada del Ministerio del Interior con fecha 14 de abril de 2009, era la inexistencia de crédito adecuado y suficiente para hacer frente a la diferencia de valor de los inmuebles a permutar. En relación con el mismo, esta Intervención General observa que la memoria justificativa y económica de la Addenda al Convenio, de 23 de febrero de 2009, indicaba que era necesario el aumento del plazo establecido para la culminación efectiva del Convenio, acordándose un plazo máximo de 12 meses, contados a partir de la firma de la Addenda, para la realización efectiva total de lo estipulado en el Convenio y en dicha Addenda. Este Centro desconoce los términos del modelo del borrador de Addenda que fiscalizó la Intervención Delegada, pero teniendo en cuenta el plazo de 12 meses fijado por la memoria justificativa para la finalización de la operación patrimonial prevista en el Convenio, considera que, si este era el plazo inicialmente fijado en la cláusula segunda del Convenio, esta Intervención General comparte el criterio formulado por la Intervención Delegada en el reparo anteriormente citado. Por lo que se refiere a su afirmación de que las observaciones de la Intervención Delegada “ya han sido cumplimentados en su totalidad: todos salvo el referido a la ausencia de solicitud del informe…”, esta Intervención General desconoce si la Intervención Delegada, a la que corresponde examinar dicho extremo, toda vez que no ha sido objeto de discrepancia, ha dado su conformidad al mismo, por lo que, en el supuesto de que el borrador de addenda que ahora se remite a esta Intervención General por la GIESE no hubiese sido enviado a la Intervención Delegada, deberá someterse a su consideración.

II Por otro lado, aunque no sea motivo de reparo suspensivo y, por lo tanto, de discrepancia, conviene concretar si es necesaria la emisión del informe de la Intervención General de la Administración del Estado, previsto en el artículo 112.3 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, para la permuta que se proyecta realizar. La Exposición de Motivos de la Ley 33/2003 pone de manifiesto la voluntad del legislador de considerar de forma conjunta el régimen patrimonial de la Administración General del Estado y el de los organismos públicos dependientes de ella, con el fin de superar el carácter fraccionario que tradicionalmente ha tenido el régimen patrimonial de los organismos públicos. Sin embargo, el artículo 110.2 de la Ley 33/2003 establece que en las entidades públicas empresariales y en los organismos públicos Puertos del Estado y Autoridades Portuarias, la preparación y adjudicación de los negocios

patrimoniales, así como la competencia para adoptar los correspondientes actos, se regirán, en primer término, por lo establecido en sus normas de creación o en sus estatutos. Además, en algunas de las Disposiciones Adicionales de esta Ley se consagra la autonomía legal de otra serie de organismos públicos, los cuales se rigen directamente por su normativa reguladora propia o específica, si bien se les aplicaría la Ley 33/2003 con carácter supletorio respecto de aquellas cuestiones de las que carecen de regulación o ésta es incompleta, dando lugar a la existencia de un vacío normativo a cubrir por la Ley del Patrimonio de las Administraciones Públicas. Existen, por lo tanto, diferencias en el régimen patrimonial de algunos organismos públicos, no existiendo una homogeneidad en la regulación específica de cada uno de ellos. Examinando el caso que nos ocupa, tal y como ha señalado tanto el órgano gestor como la Intervención Delegada, la Disposición Adicional Octava de la Ley 33/2003 indica que “La gestión patrimonial del organismo autónomo «Gerencia de Infraestructuras y Equipamiento de la Seguridad del Estado» se ajustará a su normativa especial, con aplicación supletoria de esta Ley”. De acuerdo con lo anterior, la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas se aplica a la GIESE con carácter supletorio. A este respecto, cabe señalar que por supletoriedad se entiende aquella técnica de integración de leyes especiales o de ordenamientos incompletos, cuyo presupuesto de hecho parte de la existencia de un vacío o laguna en la norma que no puede solventarse acudiendo a la propia norma a integrar. Por lo tanto, a efectos de resolver la cuestión planteada, conviene dilucidar si cabe entender que en la normativa especial de la GIESE existe algún vacío que impide su correcta aplicación, teniendo en cuenta que no por el hecho de que un trámite no esté contemplado en una norma hay que interpretar que estamos ante una laguna que debe ser suplida; puede tratarse de una falta de regulación consciente y deliberada del legislador. La normativa especial de la GIESE está constituida por la Ley 66/1997, de 30 de diciembre, que creó el organismo autónomo Gerencia de Infraestructura de la Seguridad del Estado (GISE), así como por la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social que modificó su regulación y denominación y por el Real Decreto 2823/1998, de 23 de diciembre, que aprueba su Estatuto. Según se desprende tanto de su Ley de creación, como de su Estatuto, la gestión patrimonial constituye o forma parte de las funciones y fines de la GIESE. La propia Exposición de Motivos del Real Decreto 2823/1998 aclara que “La creación de la GISE responde a la necesidad de contar con un instrumento ágil y eficaz para llevar a cabo los planes de infraestructuras de la seguridad del Estado y a la conveniencia de disponer de medios específicos que permitan una actuación más flexible en materia urbanística e inmobiliaria”: El capítulo III del Estatuto de la GIESE regula todas las especialidades de su actuación en materia patrimonial, estableciendo su sección 1ª su régimen general de enajenación de inmuebles, regulando la sección 2ª los procedimientos de enajenación de inmuebles, la sección 3ª las permutas, la sección 4ª la construcción de inmuebles, la sección 5ª la adquisición de inmuebles y la sección 6ª los convenios urbanísticos. A lo largo de dicha regulación se observa cómo algunos trámites se desarrollan pormenorizadamente, con referencia explícita a determinados órganos: así, el artículo 23.3 se pronuncia sobre la composición de la mesa que se debe constituir en las subastas para la enajenación de inmuebles (con presencia, necesariamente, de un vocal en representación de la Abogacía del Estado y otro en representación de la Intervención Delegada); el artículo 23.8 se refiere expresamente a la necesidad de que, previamente a la resolución de adjudicación de la subasta, será necesario el informe de la

Abogacía del Estado. Por tanto, puede afirmarse que cuando ha sido voluntad del legislador, la regulación de las operaciones patrimoniales en el ámbito de la GIESE ha sido exhaustiva, por lo que cabe interpretar que la omisión de toda referencia al informe de la Intervención General en la formación del expediente patrimonial ha sido deliberada, lo cual resultaría acorde con la voluntad expresada en la Exposición de Motivos a que antes se ha hecho referencia. Por otra parte, la norma especial de la GIESE puede aplicarse y el procedimiento de permuta llevarse a cabo sin necesidad de completarlo, acudiendo a la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas, con el informe de referencia. A la vista de las consideraciones efectuadas, esta Intervención General llega a la siguiente CONCLUSIÓN Deberá remitirse el expediente original y completo, en los términos indicados, a la Intervención Delegada para que pueda realizar la fiscalización previa del mismo. Lo que, con devolución del expediente, se comunica para su conocimiento y efectos.




TITULO

Informe de la IGAE de 1 de junio de 2009, se resuelve consulta sobre el régimen jurídico aplicable a los convenios que pueda celebrar el ICAC con determinadas Corporaciones que agrupan a auditores privados y que tengan por objeto realizar controles de calidad de auditoria, y si pueden ser tratados como un contrato de servicios.

DESCRIPTORES

AUDITORÍA

CONTROL CALIDAD

CONVENIO COLABORACIÓN

TEXTO Se ha recibido en este Centro directivo escrito de la Intervención Delegada en el Ministerio de Economía y Hacienda, en el que se plantea consulta relativa al régimen jurídico aplicable a los convenios que pueda celebrar el Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas con determinadas Corporaciones que agrupan a auditores privados y que tengan por objeto realizar controles de calidad de auditorías. La Intervención Delegada se cuestiona si tales convenios estarán excluidos de la Ley de Contratos del Sector Público o si, por el contrario, deberán estar sujetos a esa norma y, en consecuencia, tratarse como un contrato de servicios. Acompañan a la consulta dos informes de la Abogacía del Estado en el Departamento, emitidos en relación con otros tantos convenios celebrados con anterioridad entre el Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas y las Corporaciones representativas de auditoría en España, en un caso y con el Instituto de Censores Jurados de Cuentas, en el otro, para la realización de controles de calidad de la auditoría. El primer informe citado, de fecha 16 de mayo de 2007, considera al convenio como la figura más correcta a utilizar, de acuerdo con el artículo 3.1.c) del, entonces vigente, Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, que dispone: “quedan fuera del ámbito de la presente Ley los convenios de colaboración que celebre la Administración General del Estado con la Seguridad Social, las comunidades autónomas, las entidades locales, sus respectivos organismos autónomos y las restantes entidades públicas o cualquiera de ellos entre sí, siempre que la materia sobre la que verse no sea objeto de un contrato de obras, de suministro, de consultoría y asistencia o de servicios, o que siendo objeto de tales contratos su importe sea inferior, respectivamente, a las cuantías que se especifican en los artículos 135.1, 177.2 y 203.2” El mismo informe continúa indicando lo siguiente: “El control de calidad que deben realizar las Corporaciones representativas de auditores, según el artículo 76 del Reglamento de desarrollo de la Ley de Auditoría de Cuentas, aprobado por Real Decreto 1636/1990, de 20 de diciembre, tendrá por objeto la revisión de los trabajos de auditoría efectuados por sus miembros con el fin de conocer y evaluar el cumplimiento de la Ley de Auditoría de Cuentas, su Reglamento y las normas técnicas de auditoría.

De este artículo se deduce que es una obligación legal de las Corporaciones realizar dicho control de calidad, por lo que resulta más oportuno instrumentarlo a través de un convenio de colaboración que acudiendo a un procedimiento administrativo de contratación…” El otro informe citado, de 21 de mayo de 2008, relativo a la realización de los controles de calidad de auditoría durante el año 2008, concluye con el mismo criterio, que no debe verse modificado por la entrada en vigor de la nueva Ley de Contratos del Sector Público, de 30 de octubre de 2007. Como ya se ha indicado, y sin perjuicio de que la Intervención Delegada haya fiscalizado favorablemente los citados convenios, la cuestión se plantea respecto de los futuros convenios que, con el mismo objeto, puedan celebrarse, a fin de determinar la idoneidad del instrumento jurídico utilizado elevando consulta a esta Intervención General quien, a efectos de emitir opinión, estima oportuno formular las siguientes CONSIDERACIONES

I Con carácter previo y a efectos de emitir una opinión sobre la cuestión planteada, debemos delimitar el alcance de la misma, esto es, determinar si el objeto del convenio comprende una actividad susceptible de ser prestada por una pluralidad de sujetos que operan habitualmente en el tráfico mercantil o si el convenio comprende una actividad que no forma parte del tráfico mercantil ordinario al poder ser prestada únicamente por una determinada entidad. Además, deberá analizarse la posición que, desde el punto de vista económico, adoptan las partes en la relación jurídica que se establezca, a fin de verificar si una de ellas se va a limitar a realizar la prestación que se le ha encomendado a cambio de un precio, que la otra se obliga a entregar o, si bien, ambas partes tienen interés en el resultado que se obtenga, por formar parte de los objetivos que, en cuanto institución, les asigna su normativa reguladora.

II La distinción entre convenio de colaboración y contrato ha planteado dudas desde antiguo, así la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, en su informe de 12 de febrero de 1971, sobre “Contratos entre el Estado y los Organismos autónomos”, al tratar de los denominados “Convenios Especiales” que se celebran entre entidades de derecho público, manifestó que dichos Convenios “se perfeccionan en función de un servicio público de interés o titularidad común a ambas entidades; por el contrario, la figura del contrato sólo surge cuando uno de estos Organismos, titular exclusivo del servicio, asume la posición de la Administración contratante y el otro el papel del empresario ejecutor de la obra o suministro, mediante un precio previamente convenido.” Continua afirmando el mencionado dictamen que “Cuando se perfecciona entre entidades de derecho público un negocio contractual, se aplicará al mismo la legislación de contratos del Estado para fijar el alcance de los derechos y obligaciones del órgano contratante y del organismo empresario, salvo en lo que aquélla sea contraria a la legislación específica de este.” Con posterioridad, y ya en vigencia la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, el mismo órgano consultivo emitió informe 42/1999, de 12 de noviembre, sobre “si determinados entes públicos pueden celebrar convenios de colaboración con una sociedad anónima de capital íntegramente municipal para la realización de proyectos técnicos y la dirección de los mismos”. En dicho informe hace referencia al requisito determinante para que el negocio jurídico a celebrar pueda considerarse convenio o contrato, que consiste en que “su objeto no esté comprendido en los contratos regulados por esta Ley o en normas administrativas especiales. La razón de esta limitación

ha de situarse en la idea que venimos reseñando consistente en que el legislador no ha querido que, por vía del convenio de colaboración huyan de la aplicación de la Ley relaciones que pueden perfectamente articularse por vía del contrato administrativo.” La evolución de la regulación de nuestra contratación pública ha consolidado la idea de evitar que relaciones jurídicas que puedan ser instrumentadas a través de contratos administrativos, lo sean a través de convenios de colaboración. Prueba de ello es la redacción del artículo 4.1 de la vigente Ley de Contratos del Sector Público, que, en su apartado c) excluye de su ámbito a los convenios de colaboración “salvo que, por su naturaleza, tengan la consideración de contratos sujetos a esta Ley.” Para ello, acudiremos de nuevo al criterio de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, recogido en su informe 21/08, de 28 de julio, en respuesta a la consulta de un ayuntamiento sobre si, para la ejecución de unas obras, podría formalizar un convenio, en lugar de acudir a la figura de la contratación administrativa. En este informe y aplicando ya la vigente Ley de Contratos del Sector Público, considera que dicha norma “excluye la posibilidad de celebrar convenios cuando la naturaleza de los mismos tenga la consideración de contratos sujetos a la Ley, lo que implica extender la exclusión de los convenios a todo tipo de contratos y no sólo a los contratos de obras, de suministro y de servicios sometidos a la citada Directiva, sino a todos los contratos regulados en la Ley, ya sean administrativos o privados.”

III Los argumentos antes expresados permiten deducir que los negocios jurídicos cuyo objeto esté regulado por la Ley de Contratos del Sector Público, no podrán celebrarse mediante convenios de colaboración, por lo que resta ver si los negocios jurídicos que motivan la presente consulta pueden tener la consideración de contratos sujetos a dicha Ley. A estos efectos, conviene delimitar los sujetos que suscribirían el convenio de colaboración, comenzando con el Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas, Organismo creado por la Ley 19/1998, de Auditoría de Cuentas, en cuyo artículo 22 se le atribuye como una de sus funciones “el control y disciplina del ejercicio de la actividad de auditoría de cuentas regulada por esta Ley y de los auditores de cuentas.” En el apartado 2 del citado artículo, se indica que “ejercerá el control técnico de las auditorías de cuentas, que podrá ser realizado de oficio (…).”Por último, el apartado 3 del artículo que estamos citando, admite la interposición de recurso de alzada, ante el Ministro de Economía y Hacienda, contra las resoluciones que dicte el Instituto en el ejercicio de estas competencias. Mediante Real Decreto 302/1989, de 17 de marzo, se regula el estatuto y la estructura orgánica del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas, figurando en el artículo 2, d) como una de sus funciones “El control y disciplina del ejercicio de la actividad de auditoría de cuentas regulada en la Ley 19/1998, de 12 de julio, y de los auditores de cuentas, mediante la realización de controles técnicos de las auditorías de cuentas y el ejercicio de la potestad sancionadora aplicable a los auditores de cuentas y a las sociedades de auditorías que regula el capítulo III de la citada Ley.” El artículo 6 de la citada norma de desarrollo, relativo a la estructura orgánica del Instituto, menciona en su apartado Cinco a la Subdirección General de Control Técnico, incluyendo entre las competencias de esta “realizar trabajos de revisión que se consideren necesarios para el control técnico, directamente o en colaboración con las propias Corporaciones de Derecho Público” Mediante el Real Decreto 1636/1990, de 20 de diciembre, se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 19/1988, de 12 de julio, de Auditoría de Cuentas. A nuestros efectos, destacamos el artículo 64 del mencionado Reglamento, relativo al control técnico y su finalidad, que establece en su apartado 1 que “El control técnico tendrá por finalidad la comprobación de que el auditor de cuentas o sociedad de auditoría ha realizado sus trabajos de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 19/1998, de 12 de julio, el presente Reglamento y en las normas técnicas de auditoría de cuentas." A su vez, el siguiente artículo 65, relativo a la competencia, establece que “El Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas

ejercerá el control técnico de las auditorías.” La redacción del artículo 22 de la Ley de Auditoría de Cuentas ha sido modificada por la Ley 44/2002, de 22 de noviembre, matizando las funciones del citado Instituto respecto del control de la actividad de auditoría de cuentas “que será realizado de oficio cuando el superior interés público lo exija a través de revisiones o verificaciones de alguno de los trabajos de los auditores de cuentas, así como el ejercicio de la potestad disciplinaria de los auditores de cuentas y sociedades de auditoría de cuentas.” A tal fin, en el apartado 2 de este artículo, se concede al Instituto la facultad de recabar de los auditores de cuentas y sociedades de auditoría cuantas informaciones estime necesarias y, a estos efectos, podrá realizar igualmente cuantas inspecciones considere necesarias. Del análisis de la referida normativa, se puede concluir que el control de la actividad de auditoria es una función atribuida legal y reglamentariamente a un organismo concreto (Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas), el cual la ejercerá en interés público gozando, en su caso, en este ejercicio de capacidad inspectora y sancionadora. En consecuencia, no constituye una actividad que forme parte del tráfico mercantil y que pueda prestarse por cualquier sujeto que opere en el mismo. El otro sujeto que intervendría en el convenio de colaboración sería el Instituto de Censores Jurados de Cuentas u otra Corporación representativa de auditoría. El Reglamento de desarrollo de la Ley 19/1988, de 12 de julio, de Auditoría de Cuentas, que antes hemos mencionado, se ocupa igualmente de estas Corporaciones, consideradas como entidades de derecho público, a las que atribuye en el artículo 75, entre otras, las siguientes funciones: “f) Efectuar el control de calidad sobre la actividad profesional desarrollada por sus miembros, velando por el fiel cumplimiento de la Ley 19/1988, de 12 de julio, de Auditoría de Cuentas, el presente Reglamento y las normas técnicas de auditoría de la Corporación. g) Vigilar el cumplimiento de las normas deontológicas de la Corporación. h) Proponer al Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas la iniciación del procedimiento sancionador en los términos a que se refiere el artículo 52 de este Reglamento. i) Colaborar con el Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas.” El siguiente artículo 76 de dicho Reglamento, relativo al control de calidad, dispone: “1. El control de calidad que deben realizar las Corporaciones representativas de auditores tendrá por objeto la revisión de trabajos de auditoría efectuados por sus miembros con el fin de conocer y evaluar el cumplimiento de la ley 19/1998, de 12 de julio, de Auditoría de Cuentas, el presente Reglamento y las normas técnicas de auditoría. 2. El procedimiento en virtud del cual las Corporaciones efectúen el control de calidad deberá estar incluido en las normas de régimen interior o Estatutos de las mismas. 3. A efectos del control de calidad, las Corporaciones representativas de auditores podrán acceder a la documentación referente a cada auditoría, quedando sujetas a la obligación establecida en el artículo 43 de este Reglamento. 4. Las Corporaciones deben poner en conocimiento del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas los controles de calidad iniciados, así como el resultado de los mismos, proponiendo, en su caso, la iniciación del procedimiento sancionador.” La normativa reguladora de las Corporaciones representativas de auditoría que hemos expuesto, igualmente nos permite concluir que el control de la actividad de auditoría también está encomendado a las citadas Corporaciones, que lo ejercerán con competencia propia y en estrecha colaboración con el Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas, en cuanto a las irregularidades detectadas y, en su caso, a la propuesta de inicio de un procedimiento sancionador. Por lo tanto, estas Corporaciones junto con el Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas, serán las únicas entidades habilitadas para realizar los referidos controles de calidad de las auditorías. Así pues, el objeto de los convenios de referencia está constituido por actividades que, en virtud de

disposiciones legales y reglamentarias, están encomendadas en exclusiva a determinados organismos y entes de derecho público (ICAC y Corporaciones representativas de auditoría), estando excluido dicho objeto del ámbito de la Ley de Contratos del Sector Público. Ciñéndonos al convenio suscrito con el Instituto de Censores Jurados de Cuentas, para el año 2008, debe matizarse que lo anterior no queda desvirtuado por el hecho de que su Anexo II (Especificaciones del control de calidad) establezca en su apartado 1.1 que el personal que realice las actuaciones de control de calidad pueda ser no sólo propio, sino contratado por el ICJCE, puesto que del convenio se deduce claramente que la responsabilidad de la emisión del informe se atribuye al Instituto en cualquier caso. Así, en la estipulación tercera se señala que la Corporación deberá elaborar un informe individualizado de cada revisión a que se refiere el punto g) del apartado 2.5.1 del Anexo II, según los modelos que se incluyen en el Anexo IV. Dicho punto g) se refiere precisamente, entre la documentación específica que deberá generarse en cada actuación de control de calidad, al informe de Resultado de Control de Calidad efectuado por la Corporación. La emisión de dicho informe por el Instituto se produce tras la realización del cuestionario de la revisión de auditoría, el informe de seguimiento de recomendaciones efectuado por el revisor y la valoración realizada por el mismo de las observaciones del auditor o sociedad de auditoría. En cuanto al citado Anexo IV, titulado Informe de resultado del control de calidad de la Corporación, establece que el ICJCE deberá emitir un informe para cada uno de los controles de calidad efectuados sobre trabajos de seguimiento, ajustado a la siguiente estructura: 1.Datos identificativos (…) 2.Datos técnicos (…) 3.Calificación y recomendaciones (…) Fecha y firma Por otra parte, la cláusula cuarta del convenio determina que el equipo de trabajo deberá ser designado por el ICJCE con el consentimiento previo del ICAC, y que su composición no podrá ser modificada en el transcurso de los trabajos sin el consentimiento del ICAC, por lo que queda asegurado el control sobre el personal revisor por parte de esta entidad.

IV Por lo que respecta al objeto de los convenios de colaboración sometidos a consulta, y en particular al suscrito con el Instituto de Censores Jurados de Cuentas, vemos que su objeto consiste, de acuerdo con la Cláusula Primera, en “configurar los términos en que el ICJCE ha de llevar a cabo la práctica de determinado número de controles de calidad que se juzguen suficientes, a juicio del ICAC.” La Cláusula Segunda continua disponiendo que “El ICJCE realizará los controles de calidad recogidos en el Anexo I de este Convenio sobre sus miembros, de acuerdo con las condiciones técnicas que figuran en los anexos II, III, IV y V.” En cuanto la operativa a seguir, la Cláusula Cuarta establece: “Los controles de calidad se realizarán bajo la supervisión del ICAC y del ICJCE. El ICAC resolverá con el ICJCE las dudas que ofrezca el cumplimiento de este Convenio y acordará con este último las recomendaciones para la ejecución del trabajo, si resultara necesario. El equipo de trabajo deberá ser designado por el ICJCE con el consentimiento previo del ICAC. Su composición no podrá ser modificada en el transcurso de los trabajos sin el consentimiento del ICAC.”

Por último, en cuanto a los términos económicos, la Cláusula Quinta indica que “El ICAC financiará la ejecución del presente Convenio de Colaboración con la cantidad de (…) con cargo al ejercicio presupuestario vigente (…)” Como puede advertirse, el objeto del convenio reseñado resulta coincidente con una de las funciones que la normativa expuesta anteriormente atribuye específicamente a las entidades que concurren en el mismo. En efecto, ambas partes tienen interés directo en el resultado que se obtenga, dado que, entre las funciones que a ellos se les atribuye por su normativa reguladora figura la de verificar la calidad de los trabajos de auditoría que se realizan en España. Por este mismo motivo, la posición que adoptan las partes en esos convenios no presenta la oposición característica de las relaciones contractuales (sujeto que realiza una prestación, de una parte, y sujeto que, a cambio, entrega un precio, de otra parte), sino que ambas partes persiguen un mismo objetivo, financiando una de ellas con cargo a sus presupuestos los gastos que tengan lugar y aportando la otra los medios personales y materiales necesarios para su consecución. Efectuadas las anteriores consideraciones, este Centro directivo concreta su parecer en la siguiente CONCLUSIÓN A juicio de este Centro, los controles de calidad de las auditorías realizadas en España, en cumplimiento de la normativa citada, pueden realizarse mediante la figura del convenio de colaboración, excluido de la Ley de Contratos del Sector Público, no teniendo la consideración de contrato sujeto a dicha norma, en virtud de los argumentos expuestos en este escrito. SR. INTERVENTOR DELEGADO EN EL MINISTERIO DE ECONOMÍA Y HACIENDA



TITULO

CONSULTA PGC 6/2009, de 9 de junio, sobre la valoración de los derechos de cobro a largo plazo a las Administraciones públicas, básicamente en concepto de subvenciones de capital concedidas por la Unión europea correspondientes a Fondos de Cohesión y Fondos Europeos de Desarrollo regional, para los cuales se desconoce la fecha exacta de cobro.

DESCRIPTORES CONTABILIDAD ENTES PÚBLICOS SUBVENCIONES VALORACIÓN PLAN GENERAL CONTABILIDAD TEXTO Nº de Consulta: 6 / 2009 Fecha respuesta: 9 de Junio de 2009 Contenido: Valoración de derechos de cobro a largo plazo a las Administraciones Públicas Consulta: Se ha recibido en una consulta contable de una entidad pública empresarial que mantiene diversos

derechos de cobro a largo plazo frente a las Administraciones Públicas, básicamente en concepto de subvenciones de capital concedidas por la Unión Europea correspondientes a Fondos de Cohesión y Fondos Europeos de Desarrollo Regional, para los cuales se desconoce la fecha exacta de cobro.

En relación con los citados derechos de cobro se pregunta cuál sería el criterio para su valoración.

Respuesta: Las cuentas con Administraciones Públicas, incluso las que correspondan a saldos con vencimiento superior a un año se encuentran incluidas en el grupo 4 de cuentas de la quinta parte Definiciones y relaciones contables del PGC 2007. La reclasificación entre el corto y largo plazo, puede efectuarse utilizando divisionarias respecto de cada cuenta. En este sentido, el PGC 2007 recoge la cuenta 4708 Hacienda Pública, deudora por subvenciones concedidas para contabilizar los créditos con cualquier Administración Pública por razón de subvenciones concedidas pendientes de pago, sean éstas a cobrar en el corto o largo plazo (sin perjuicio de la utilización de divisionarias anteriormente comentada). Dado que la actualización financiera no está prevista entre los movimientos contables de la cuenta 4708, consideramos que es admisible que los derechos de cobro frente a las Administraciones Públicas en concepto de subvenciones concedidas no sean, en principio, descontados ni objeto de actualización financiera, incluso aún cuando se estime que se cobrarán en el largo plazo. En la misma línea, los pasivos que surjan por las subvenciones recibidas que tengan carácter de reintegrables, que se contabilizarán en la cuenta 4758 Hacienda Pública, acreedora por subvenciones a reintegrar, no tienen que ser, en principio, objeto de descuento o actualización financiera.




TITULO

Informe de la IGAE de 16 de junio de 2009, se contesta consulta planteada por una Intervención Territorial sobre si procede solicitar representante de la Intervención General para la asistencia a un acto de comprobación material de la inversión en los contratos menores cuya cuantía supere los 30.050,61 euros.

DESCRIPTORES

CONTRATOS MENORES

INTERVENCIÓN MATERIAL

TEXTO

Ha tenido entrada en esta Intervención General escrito de la Intervención Territorial de….., en el que se plantea consulta acerca de si procede solicitar representante de la Intervención General para que asista al acto de comprobación material de la inversión en los contratos menores cuya cuantía supere los 30.050,61 euros.

Recientemente ha sido publicado el Real Decreto 817/2009, de 8 de mayo, por el que se desarrolla parcialmente la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público. Su disposición final sexta modifica el artículo 28.4 del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, que queda redactado con el siguiente tenor: “4. Los órganos gestores deberán solicitar de la Intervención General de la Administración del Estado la designación de delegado para su asistencia a la comprobación material de la inversión cuando el importe de ésta sea igual o superior a 50.000 euros, con exclusión del Impuesto sobre el Valor Añadido, con un antelación de veinte días a la fecha prevista para la recepción de la inversión de que se trate.” Se consideran contratos menores, según el artículo 122.3 de la ley de Contratos del Sector Público, los contratos de importe inferior a 50.000 euros, cuando de trate de contratos de obras, o a 18.000 euros, cuando de trate de otros contratos. Dicho importe debe entenderse con exclusión del Impuesto sobre el Valor Añadido tal y como se deduce del dictamen 43/08 de 28 de julio de 2008 de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa y señala expresamente la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado en su informe de 28 de julio de 2008. Así pues, en la medida en que ya no cabe la existencia de contratos menores de cuantía superior a la fijada por el artículo 28.4 del Real Decreto 2188/1995, la cuestión planteada ha quedado resuelta normativamente. Lo que se comunica para su conocimiento y efectos.


ORGANO-EMISOR DIRECCIÓN GENERAL DE PRESUPUESTOS

TITULO

Escrito de la Dirección General de Presupuestos de 19 de junio de 2009, por el cual se resuelve consulta formulada por una oficina presupuestaria sobre el concepto presupuestario al que deben imputarse los gastos postales y de mensajería.

DESCRIPTORES

PRESUPUESTOS GENERALES ESTADO

CLASIFICACIÓN ECONÓMICA

GASTOS POSTALES Y MENSAJERÍA

TEXTO

Se ha planteado consulta sobre el concepto presupuestario al que deben imputarse los gastos postales y de mensajería, en el sentido de si deben imputarse al subconcepto 227.03 “Trabajos realizados por otras empresas y profesionales. Postales y mensajería.”

Al respecto se indica que la Resolución de 19 de enero de 2009 de la Dirección General de Presupuestos se publicó acompañada de la estructura de códigos que definen la clasificación económica. En dicha estructura no aparece el subconcepto 227.03 “Trabajos realizados por otras empresas y profesionales. Postales y mensajería”. No obstante se observa que en la definición de códigos de la clasificación económica de gastos se relaciona el subconcepto 227.03 antes citado. El hecho de que dicho subconcepto 227.03 aparezca en la definición de códigos es debido a un error material y por tanto, la clasificación recogida en la estructura es la correcta.

Por todo ello se estima que los gastos postales y de mensajería deben imputarse al subconcepto 222.01 “Comunicaciones postales y mensajería”.



TITULO

CONSULTA PGC 7/2009, de 24 de junio, sobre el tratamiento de las aportaciones del Estado para la financiación de la construcción de inversiones de titularidad de una entidad pública empresarial. DESCRIPTORES

CONTABILIDAD

ENTES PÚBLICOS

SUBVENCIONES


TEXTO

FICHA DE CONSULTA Nº de Consulta: 7 / 2009 Fecha respuesta: 24 de Junio de 2009 Contenido: Tratamiento de las aportaciones del Estado para la financiación de la

construcción de inversiones de titularidad de una entidad pública empresarial. Norma de registro y valoración 18ª Subvenciones, donaciones y legados recibidos del Plan General de Contabilidad aprobado por Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre.

Consulta: La entidad pública empresarial consultante percibe aportaciones del Estado a

través de los Presupuestos Generales, en la parte no cubierta con fondos y préstamos recibidos de otros organismos europeos, para dotar a la entidad de los recursos propios necesarios para ejecutar las inversiones cuya construcción y administración tiene encomendadas.

Según la información remitida, la entidad pública ha venido registrando estas aportaciones en la rúbrica de Fondos Propios de su balance, en virtud de lo dispuesto en la normativa aplicable en la materia, que establece que las aportaciones del Estado para inversiones tendrán la consideración de aportaciones patrimoniales. La entidad pregunta cuál sería el tratamiento contable de las aportaciones recibidas del Estado por la entidad pública empresarial de los Presupuestos Generales del Estado para dotar a la entidad de los recursos propios necesarios que, junto con el recurso al endeudamiento y los fondos europeos

recibidos, le permitan llevar a cabo las inversiones cuya construcción y administración tiene encomendadas.

Respuesta: En respuesta a esta consulta podemos indicar que la NRV. 18ª Subvenciones, donaciones y legados recibidos del Plan General de Contabilidad de 2007 (en adelante PGC 2007), en su apartado 2. Subvenciones, donaciones y legados otorgados por socios o propietarios dispone: “Las subvenciones, donaciones y legados no reintegrables recibidos de socios y propietarios, no constituyen ingresos, debiéndose registrar directamente en los fondos propios, independientemente del tipo de subvención, donación o legado de que se trate. La valoración de estas subvenciones, donaciones y legados es la establecida en el apartado 1.2 de esta norma. No obstante, en el caso de empresas pertenecientes al sector público que reciban subvenciones, donaciones o legados de la entidad pública dominante para financiar la realización de actividades de interés público o general, la contabilización de dichas ayudas públicas se efectuará de acuerdo con los criterios contenidos en el apartado anterior de esta norma”. En este sentido entendemos que en cuanto a la contabilización de las aportaciones efectuadas por la entidad pública dominante a una empresa pública para la realización de actividades de interés público o general es de aplicación el PGC 2007 sobre otra normativa existente cuyos criterios se apartan de lo establecido en el plan. En cuanto al criterio de imputación de las subvenciones recibidas por las empresas públicas de la entidad pública dominante, el Instituto de Contabilidad y Auditoria de Cuentas, en consulta de 11 de marzo de 2009 y reproduciendo la respuesta enviada a tal efecto por la IGAE establece lo siguiente: “2.Transferencias u otras entregas sin contraprestación de las Administraciones Públicas que son sus socios a las empresas públicas. […] d) Aportaciones recibidas por las empresas públicas para realizar inversiones de inmovilizado o para cancelar deudas por adquisición del mismo. Se considerarán como recibidas de un tercero no socio, las transferencias recibidas para financiar específicamente inmovilizado afecto a una actividad específica de interés general o para cancelar deudas por adquisición del mismo. El cumplimiento de dichas condiciones puede derivar de una norma jurídica o puede considerarse que se ha producido cuando en un contrato programa, convenio u otro instrumento jurídico se haya determinado la finalidad específica de inmovilizado afecto a la realización de una actividad específica o de las deudas derivadas de la adquisición del mismo, habiéndose cuantificado el importe que financia dicho inmovilizado o deudas. Dichos ingresos inicialmente y siempre que puedan considerarse como no reintegrables, se registrarán como directamente imputables a patrimonio neto, reconociéndose posteriormente en la cuenta de pérdidas y ganancias como ingresos sobre una base sistemática y racional, de acuerdo con los criterios que se detallan en el punto 1.3 de la propia norma de valoración.

En este punto hay que matizar que, en el caso de que la empresa pública recibiese transferencias de la entidad pública dominante para la financiación de gastos específicos producidos en el desarrollo de una actividad de interés general, no podrán entenderse financiados por la misma los costes de amortización de los activos utilizados que, a su vez, hayan sido financiados con transferencias para la adquisición de inmovilizado afecto a la realización de actividades de interés general concedidas por la entidad pública dominante. En ningún caso se contabilizarán como ingresos las transferencias genéricas que se destinen a financiar inmovilizado, aun en el caso de que una vez que entre en funcionamiento dicho inmovilizado se utilice total o parcialmente para realizar actividades o prestar servicios de interés general”. De las normas anteriormente reproducidas se concluye que la entidad consultante contabilizará las aportaciones recibidas del Estado para la construcción de infraestructuras que sean de su titularidad, con independencia del capítulo de los Presupuestos Generales del Estado a que se imputen, como ingresos siempre que éstas se destinen a la realización de una actividad de interés público o general, entendiendo por tal aquella actividad concreta o específica que ha sido declarada de interés general por una norma jurídica. También lo serán aquéllas que se encuentran establecidas en contratos-programa u otros instrumentos jurídicos cuya finalidad sea la realización de una actividad o la prestación de un servicio de interés público. Se requiere en este caso que en dicho instrumento se especifiquen las distintas finalidades que puede tener la transferencia así como los importes que financian cada una de las actividades específicas. Dichas aportaciones se registrarán inicialmente, siempre que sean no reintegrables, por el valor razonable del importe concedido, como ingresos directamente imputados al patrimonio neto y se reconocerán como ingresos sobre una base sistemática y racional de forma correlacionada con los gastos derivados de la subvención de acuerdo con los criterios detallados en el apartado 1.3 de la NRV. 18ª del PGC 2007. No obstante, si las aportaciones recibidas del Estado no se destinan a la financiación de la realización de una actividad declarada de interés público o general por una norma jurídica ni se trata de aportaciones establecidas en contratos-programa u otros instrumentos jurídicos similares cuya finalidad sea la realización de una actividad o la prestación de un servicio de interés público, la entidad pública las registrará como fondos propios y no como ingresos, tal como establece el apartado 2.1 de la NRV. 18ª del PGC 2007. A tal efecto, la entidad puede utilizar para la contabilización de tales aportaciones la cuenta 118 Aportaciones de socios o propietarios.



TITULO

CONSULTA PGC 8/2009, de 24 de junio, sobre el momento en que deben reconocerse las subvenciones de capital no reintegrables.

DESCRIPTORES

CONTABILIDAD

ENTES PÚBLICOS

SUBVENCIONES


TEXTO

FICHA DE CONSULTA Nº de Consulta: 7 / 2009 Fecha respuesta: 24 de Junio de 2009 Contenido: Tratamiento de las aportaciones del Estado para la financiación de la

construcción de inversiones de titularidad de una entidad pública empresarial. Norma de registro y valoración 18ª Subvenciones, donaciones y legados recibidos del Plan General de Contabilidad aprobado por Real Decreto 1514/2007, de 16 de noviembre.

Consulta: La entidad pública empresarial consultante percibe aportaciones del Estado a

través de los Presupuestos Generales, en la parte no cubierta con fondos y préstamos recibidos de otros organismos europeos, para dotar a la entidad de los recursos propios necesarios para ejecutar las inversiones cuya construcción y administración tiene encomendadas.

Según la información remitida, la entidad pública ha venido registrando estas aportaciones en la rúbrica de Fondos Propios de su balance, en virtud de lo dispuesto en la normativa aplicable en la materia, que establece que las aportaciones del Estado para inversiones tendrán la consideración de aportaciones patrimoniales. La entidad pregunta cuál sería el tratamiento contable de las aportaciones recibidas del Estado por la entidad pública empresarial de los Presupuestos Generales del Estado para dotar a la entidad de los recursos propios necesarios que, junto con el recurso al endeudamiento y los fondos europeos recibidos, le permitan llevar a cabo las inversiones cuya construcción y administración tiene encomendadas.

Respuesta: En respuesta a esta consulta podemos indicar que la NRV. 18ª Subvenciones, donaciones y legados recibidos del Plan General de Contabilidad de 2007 (en adelante PGC 2007), en su apartado 2. Subvenciones, donaciones y legados otorgados por socios o propietarios dispone: “Las subvenciones, donaciones y legados no reintegrables recibidos de socios y propietarios, no constituyen ingresos, debiéndose registrar directamente en los fondos propios, independientemente del tipo de subvención, donación o legado de que se trate. La valoración de estas subvenciones, donaciones y legados es la establecida en el apartado 1.2 de esta norma. No obstante, en el caso de empresas pertenecientes al sector público que reciban subvenciones, donaciones o legados de la entidad pública dominante para financiar la realización de actividades de interés público o general, la contabilización de dichas ayudas públicas se efectuará de acuerdo con los criterios contenidos en el apartado anterior de esta norma”. En este sentido entendemos que en cuanto a la contabilización de las aportaciones efectuadas por la entidad pública dominante a una empresa pública para la realización de actividades de interés público o general es de aplicación el PGC 2007 sobre otra normativa existente cuyos criterios se apartan de lo establecido en el plan. En cuanto al criterio de imputación de las subvenciones recibidas por las empresas públicas de la entidad pública dominante, el Instituto de Contabilidad y Auditoria de Cuentas, en consulta de 11 de marzo de 2009 y reproduciendo la respuesta enviada a tal efecto por la IGAE establece lo siguiente: “2.Transferencias u otras entregas sin contraprestación de las Administraciones Públicas que son sus socios a las empresas públicas. […] d) Aportaciones recibidas por las empresas públicas para realizar inversiones de inmovilizado o para cancelar deudas por adquisición del mismo. Se considerarán como recibidas de un tercero no socio, las transferencias recibidas para financiar específicamente inmovilizado afecto a una actividad específica de interés general o para cancelar deudas por adquisición del mismo. El cumplimiento de dichas condiciones puede derivar de una norma jurídica o puede considerarse que se ha producido cuando en un contrato programa, convenio u otro instrumento jurídico se haya determinado la finalidad específica de inmovilizado afecto a la realización de una actividad específica o de las deudas derivadas de la adquisición del mismo, habiéndose cuantificado el importe que financia dicho inmovilizado o deudas. Dichos ingresos inicialmente y siempre que puedan considerarse como no reintegrables, se registrarán como directamente imputables a patrimonio neto, reconociéndose posteriormente en la cuenta de pérdidas y ganancias como ingresos sobre una base sistemática y racional, de acuerdo con los criterios que se detallan en el punto 1.3 de la propia norma de valoración. En este punto hay que matizar que, en el caso de que la empresa pública recibiese transferencias de la entidad pública dominante para la financiación de gastos específicos

producidos en el desarrollo de una actividad de interés general, no podrán entenderse financiados por la misma los costes de amortización de los activos utilizados que, a su vez, hayan sido financiados con transferencias para la adquisición de inmovilizado afecto a la realización de actividades de interés general concedidas por la entidad pública dominante. En ningún caso se contabilizarán como ingresos las transferencias genéricas que se destinen a financiar inmovilizado, aun en el caso de que una vez que entre en funcionamiento dicho inmovilizado se utilice total o parcialmente para realizar actividades o prestar servicios de interés general”. De las normas anteriormente reproducidas se concluye que la entidad consultante contabilizará las aportaciones recibidas del Estado para la construcción de infraestructuras que sean de su titularidad, con independencia del capítulo de los Presupuestos Generales del Estado a que se imputen, como ingresos siempre que éstas se destinen a la realización de una actividad de interés público o general, entendiendo por tal aquella actividad concreta o específica que ha sido declarada de interés general por una norma jurídica. También lo serán aquéllas que se encuentran establecidas en contratos-programa u otros instrumentos jurídicos cuya finalidad sea la realización de una actividad o la prestación de un servicio de interés público. Se requiere en este caso que en dicho instrumento se especifiquen las distintas finalidades que puede tener la transferencia así como los importes que financian cada una de las actividades específicas. Dichas aportaciones se registrarán inicialmente, siempre que sean no reintegrables, por el valor razonable del importe concedido, como ingresos directamente imputados al patrimonio neto y se reconocerán como ingresos sobre una base sistemática y racional de forma correlacionada con los gastos derivados de la subvención de acuerdo con los criterios detallados en el apartado 1.3 de la NRV. 18ª del PGC 2007. No obstante, si las aportaciones recibidas del Estado no se destinan a la financiación de la realización de una actividad declarada de interés público o general por una norma jurídica ni se trata de aportaciones establecidas en contratos-programa u otros instrumentos jurídicos similares cuya finalidad sea la realización de una actividad o la prestación de un servicio de interés público, la entidad pública las registrará como fondos propios y no como ingresos, tal como establece el apartado 2.1 de la NRV. 18ª del PGC 2007. A tal efecto, la entidad puede utilizar para la contabilización de tales aportaciones la cuenta 118 Aportaciones de socios o propietarios.



TITULO

INFORME de la IGAE de 30 de julio de 2009, por el que se resuelve consulta sobre la necesidad de solicitar representante del Interventor General de la Administración del Estado para la comprobación de las prestaciones encomendadas.

DESCRIPTORES

INTERVENCIÓN INVERSIÓN

ENCOMIENDA GESTIÓN

TEXTO Se ha recibido en esta Intervención General consulta de la Directora de la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios sobre la necesidad de solicitar representante del Interventor General de la Administración del Estado para la comprobación material de la inversión correspondiente a la Encomienda de gestión por parte de la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios para la realización del procedimiento de revalidación extraordinario y de revalidación quinquenal de los medicamentos veterinarios autorizados de los grupos A y B a los que se les ha concedido prórrogas para su presentación y los medicamentos autorizados en 1991 del grupo D1 y en el ejercicio 2004 respectivamente, así como el inicio de los grupos A y B de la circular 4/2008. El escrito de consulta hace referencia a la Disposición Adicional Trigésima de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, que regula el régimen jurídico de la Empresa de Transformación Agraria (TRAGSA) y sus filiales, y que en su apartado 2 establece lo siguiente: “(…) Las relaciones de las sociedades del grupo TRAGSA con los poderes adjudicadores de los que son medios propios instrumentales y servicios técnicos tienen naturaleza instrumental y no contractual, articulándose a través de encomiendas de gestión de las previstas en el artículo 24.6 de esta Ley, por lo que, a todos los efectos, son de carácter interno, dependiente y subordinado. La comunicación efectuada por uno de estos poderes adjudicadores encargando una actuación a alguna de las sociedades del grupo supondrá la orden para iniciarla.” Se hace mención igualmente al artículo 4.1 n) de la citada Ley, que excluye del ámbito de aplicación de la misma a los negocios jurídicos en cuya virtud se encargue a una entidad que, conforme a lo señalado en el artículo 24.6, tenga atribuida la condición de medio propio y servicio técnico del mismo, la realización de una determinada prestación. El escrito de consulta concluye planteando la duda de si, a la vista de la normativa citada y de la naturaleza de la operación, resulta preceptiva la solicitud de designación de representante de ese Centro para la intervención de la comprobación de las prestaciones encomendadas. Para la resolución de la consulta, esta Intervención General considera necesario efectuar las siguientes consideraciones. El artículo 205, relativo al cumplimiento de los contratos y recepción de la prestación, señala en sus tres primeros apartados lo siguiente: 1.- El contrato se entenderá cumplido por el contratista cuando éste haya realizado, de acuerdo con los

términos del mismo y a satisfacción de la Administración, la totalidad de la prestación. 2.- En todo caso, su constatación exigirá por parte de la Administración un acto formal y positivo de recepción o conformidad dentro del mes siguiente a la entrega o realización del objeto del contrato, o en el plazo que se determine en el pliego de cláusulas administrativas particulares por razón de sus características. A la Intervención de la Administración correspondiente le será comunicado, cuando ello sea preceptivo, la fecha y lugar del acto, para su eventual asistencia en ejercicio de sus funciones de comprobación de la inversión. Ciertamente, como señala el escrito de consulta, que los preceptos de la Ley relativos a la preparación y adjudicación de los contratos del sector público no son aplicables a las encomiendas de gestión, ni tampoco los relativos a los efectos y extinción de los contratos administrativos, como es el citado artículo 205, sin perjuicio de la mención del artículo 4.2 a la aplicación supletoria de la Ley para resolver las dudas y lagunas que pudieran presentarse. A pesar de lo anterior, y de que las encomiendas de gestión no deban ser recibidas como tal por parte de la Administración encomendante, ésta sí deberá verificar el correcto cumplimiento de las prestaciones realizadas, de acuerdo con el “principio del servicio hecho”, previsto en el artículo 21.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, que señala que si las obligaciones de la Hacienda Pública estatal tienen por causa prestaciones o servicios, el pago no podrá efectuarse si el acreedor no ha cumplido o garantizado su correlativa obligación. De este modo, y sin perjuicio de que puedan realizarse pagos a cuenta durante la ejecución de la encomienda, al término de la misma deberá tener lugar una comprobación final de las tareas encomendadas por parte del encomendante para que pueda entenderse cumplida la obligación del encomendado. Para la ejecución de obras y fabricación de bienes por la Administración, término genérico que incluye las encomiendas de gestión y los contratos con empresarios colaboradores con tal objeto, dicha comprobación se encuentra específicamente regulada en el artículo 179 del Real Decreto 1098/2001, de 12 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. En el caso de la presente encomienda, al analizar la documentación remitida se observa que tal acto de comprobación final no se encuentra previsto, como suele ser habitual y recomendable. Sin embargo, sí se señala en el apartado tres del pliego de prescripciones técnicas que el abono de los trabajos se realizará basándose en el presupuesto de Ejecución del Proyecto presentado por TRAGSEGA, pudiéndose realizar pagos parciales por el importe de los trabajos realmente ejecutados en dicho período, previa presentación de factura y certificación de conformidad. A pesar de lo anterior, y como ya se ha señalado, la Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios deberá llevar a cabo una comprobación final de los trabajos llevados a cabo por TRAGSEGA. Pues bien, con ocasión de tal acto de comprobación, en su caso, deberá ejercerse la función interventora en la modalidad de intervención de la comprobación material de la inversión, prevista en el artículo 28 del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, por el que se regula el régimen de control interno ejercido por la IGAE. El apartado 4 del citado artículo señala que los órganos gestores deberán solicitar de este Centro la designación de delegado para su asistencia a la comprobación material de la inversión cuando el importe de ésta sea igual o superior a 50.000 euros, con exclusión del Impuesto sobre el Valor Añadido, con una antelación de veinte días a la fecha prevista para la recepción de la inversión de que se trate. De igual modo, la Resolución de 5 de junio de 2003, que regula la participación por vía telemática en el procedimiento de solicitud de representante de la IGAE para los actos de comprobación material de

la inversión, establece en su apartado tercero que en el anexo I de esta Resolución se establece el modelo unificado y normalizado de solicitud de representante de la IGAE para los actos de comprobación material de la inversión, solicitud que de conformidad con lo establecido en el artículo 28 del Real Decreto 2188/1995, de 28 de diciembre, será preceptiva cuando la cuantía de la inversión supere los 30.050,61 € (cuantía que debe entenderse modificada atendiendo a la nueva redacción del reproducido artículo 28.4 del Real Decreto 2188/1995). El citado modelo será de utilización obligatoria en todos los contratos administrativos cualquiera que sea el régimen jurídico al que estén sometidos, así como para solicitar la designación de representante de este Centro Fiscal para la comprobación material de la inversión en las obras, fabricación de bienes y prestación de servicios ejecutados por la propia Administración. Como conclusión, esta Intervención General considera preceptiva la solicitud de representante de este Centro Fiscal para la asistencia potestativa al acto de comprobación material de la inversión derivada de una encomienda de gestión cuando dicha inversión supere el importe al que se ha hecho referencia, restando únicamente advertir que, si de la documentación relativa a la encomienda de gestión que acompañe a la solicitud de designación de representante se deduce que el objeto de la prestación no es susceptible de ser comprobado materialmente, por parte de esta Intervención General se contestará en tal sentido, no designándose pues delegado. FECHA-EMISION 15-10-2009


TITULO

INFORME de la IGAE de 15 de octubre de 2009, por el que se resuelve discrepancia con el reparo formulado por la Intervención de la Delegación de Economía y Hacienda en Melilla, en la intervención de una subvención otorgada por la Dirección Provincial del SPEE a la Federación Melillense de Fútbol, en cumplimiento del Plan Nacional de Formación e Inserción Profesional.

DESCRIPTORES SUBVENCIONES FISCALIZACIÓN TEXTO

Al amparo de lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE), del Ministerio de Trabajo e Inmigración ha planteado ante esta Intervención General discrepancia con el reparo formulado por la Intervención de la Delegación de Economía y Hacienda en Melilla, en la intervención de una subvención otorgada por la Dirección Provincial del SPEE en Melilla a la Federación Melillense de Fútbol, en cumplimiento del Plan Nacional de Formación e Inserción Profesional. Del examen de la documentación remitida, se ponen de manifiesto los siguientes ANTECEDENTES

En el Boletín Oficial de la Ciudad Autónoma de Melilla de 5 de enero de 2007, se publica la Resolución de 26 de diciembre de 2006, de la Dirección Provincial del SPEE en Melilla, por la que se aprueba la Convocatoria para la concesión de subvenciones a programas del Plan Nacional de Formación e Inserción Profesional. El 20 de abril de 2007, el Director Provincial del SPEE de Melilla dicta Resolución por la que se comunica al centro colaborador Federación Melillense de Fútbol, la aprobación de su solicitud de programación de cursos y la subvención correspondiente. En dicha Resolución se establece que “el abono de la subvención se realizará previa justificación de los gastos y solicitud de liquidación final por parte del Centro Colaborador, en el plazo de tres meses desde la terminación del curso.” Según el informe de discrepancia remitido por la Dirección Provincial del SPEE, el curso objeto de la subvención finalizó el 10 de octubre de 2007. La Federación Melillense de Fútbol presentó liquidación y justificación de los gastos el 15 de noviembre de 2007. En relación con esta liquidación, la Dirección Provincial del SPEE en Melilla dictó un requerimiento de información el 21 de diciembre de 2007, el cual fue notificado a la Federación Melillense de Fútbol el día 28 del mismo mes. Según dicho requerimiento de información “El plazo para la presentación de la documentación solicitada es de DIEZ (10) días, contados a partir del siguiente a la recepción de esta comunicación, según lo establecido en el artículo 76.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (BOE del día 27) de régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento Administrativo Común. En el supuesto de no presentarla se declarará decaído en el trámite solicitado, según lo dispuesto en el artículo 76.3 de la normativa citada.” La Federación Melillense de Fútbol presentó la documentación solicitada el 7 de marzo de 2008, tal y como consta en el expediente. A tal documentación siguieron sucesivos requerimientos de información por parte de la Dirección Provincial del SPEE de Melilla, cumplimentados fuera del plazo de diez días por la Federación Melillense de Fútbol, sin que por otra parte, conste en el expediente resolución alguna por parte de la Dirección Provincial del SPEE en la que se declare decaído el trámite. Consta, en cambio, certificación expedida, de acuerdo con el artículo 88.3 del Real Decreto 887/2006 por el que se aprueba el reglamento de la LGS (RLGS), por el Subdirector Provincial de Empleo, Formación y Prestaciones del SPEE de Melilla, de fecha 4 de junio de 2009. Remitido el expediente a la Intervención de la Delegación de Economía y Hacienda en Melilla, formula los dos siguientes reparos: 1. Inexistencia de crédito adecuado y suficiente al no coincidir la aplicación presupuestaria por la cual se realiza el documento contable (241A.483.00) con la establecida en la convocatoria publicada en el BOME de 5 de enero de 2007 (241A.483.01) 2. Falta de justificación del empleo de los fondos percibidos una vez transcurrido el plazo para su presentación, de acuerdo con el artículo 30.2 de la Ley 38/2003 General de Subvenciones (LGS). Disconforme el órgano gestor con dichos reparos, plantea discrepancia ante esta Intervención General, haciendo constar: 1. En el año 2007 la aplicación presupuestaria para los cursos del Plan FIP era la 241ª.483.01, sin embargo para el año 2009 es 241ª.483.00 2. La entidad beneficiaria ha presentado la justificación en los plazos establecidos en la normativa en vigor, ya que el curso finalizó el 10 de octubre de 2007 y presentó la justificación final en plazo, el día

15 de noviembre del mismo año. Según el artículo 76 de la Ley 30/1992, la Administración concede un plazo de diez días para subsanar los actos de los interesados, y si se supera dicho plazo se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite, sin embargo la Dirección Provincial del SPEE en Melilla nunca dictó resolución declarando que haya decaído el derecho a ese trámite para el beneficiario de esta subvención. A fin de resolver la cuestión planteada, esta Intervención General considera necesario realizar las siguientes CONSIDERACIONES Primera- Régimen de fiscalización En el presente caso, procede una fiscalización e intervención previa de requisitos básicos, de las previstas en el artículo 152 de la Ley 47/2003 General Presupuestaria (LGP). Por lo tanto, los reparos formulados por la Intervención Territorial han de estar basados en los extremos previstos en dicho artículo y los recogidos en el Acuerdo de Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008, por el que se da aplicación a la previsión de los artículos 152 y 147 de la LGP, respecto al ejercicio de la función interventora en régimen de requisitos básicos. El primero de los reparos formulados por la Intervención Territorial, inexistencia de crédito adecuado y suficiente, es uno de los extremos a comprobar, ya que está recogido tanto en el artículo 152 LGP como en el apartado primero del Acuerdo de Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008. En cuanto al segundo reparo, falta de justificación del empleo de los fondos percibidos en plazo, esta circunstancia se ha de comprobar en el modo que determina el apartado decimoctavo del Acuerdo de Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008, según el cual: “Para los expedientes de subvenciones y ayudas públicas a los que resulte de aplicación la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, los extremos adicionales a que se refiere el apartado primero.1.g) del presente Acuerdo serán los siguientes: 1. Subvenciones a conceder en régimen de concurrencia competitiva: (…) C) Reconocimiento de obligaciones: (…) d) Que se acompaña certificación a que se refiere el artículo 88.3 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones, expedida por el órgano encargado del seguimiento de la subvención.” Segunda- Existencia de crédito adecuado y suficiente. El apartado primero del Acuerdo de Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008 establece que se ha de comprobar: “a) La existencia de crédito presupuestario y que el propuesto es el adecuado y suficiente a la naturaleza del gasto u obligación que se proponga contraer. Se entenderá que el crédito es adecuado cuando financie obligaciones a contraer o nacidas y no prescritas a cargo del Tesoro Público o de la Seguridad Social, cumpliendo los requisitos y reglas presupuestarias de temporalidad, especialidad y especificación reguladas en la Ley General Presupuestaria.” Habida cuenta que lo que parece cuestionarse la Intervención Territorial es la regla de la especialidad y especificación, debe traerse a colación el artículo 44 de la LGP, que establece la especificación del presupuesto de los organismos autónomos. Según dicho artículo:

“1. En el presupuesto de los organismos autónomos, de la Seguridad Social y, en su caso, de las demás entidades del apartado 1 del artículo 3 de esta Ley, excepto las relacionadas en el artículo anterior, los créditos se especificarán a nivel de concepto, salvo los destinados a gastos de personal, gastos corrientes en bienes y servicios y las inversiones reales, que se especificarán a nivel de capítulo.” Por otra parte el mismo artículo en su apartado 2 establece que “No obstante, se especificarán al nivel que corresponda conforme a su concreta clasificación económica, los siguientes créditos: (…) d) Los que, en su caso, se establezcan en la Ley de Presupuestos de cada ejercicio.” A la vista del artículo 9 de la Ley 2/2008, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2009, puede afirmarse que los créditos de la aplicación presupuestaria 19.101.241A.483 vinculan a nivel de concepto. Por lo tanto, es conforme a derecho imputar la obligación de pago al beneficiario a la aplicación presupuestaria que propone la Dirección Provincial del SPEE en Melilla. Tercera- Justificación en plazo de los fondos percibidos. Como ya hemos visto, estamos en régimen de fiscalización de requisitos básicos, por lo que este aspecto se comprueba a través de la certificación a que se refiere el artículo 88.3 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones, expedida por el órgano encargado del seguimiento de la subvención, y no mediante el examen de toda la documentación que conste en la cuenta justificativa. El artículo 88.3 del Reglamento de la Ley General de Subvenciones establece que: “deberá incorporarse al expediente que se tramite para el pago total o parcial de la subvención, certificación expedida por el órgano encargado del seguimiento de aquélla, en la que quede de manifiesto: a) la justificación parcial o total de la misma, según se contemple o no la posibilidad de efectuar pagos fraccionados, cuando se trate de subvenciones de pago posterior; b) que no ha sido dictada resolución declarativa de la procedencia del reintegro de la subvención o de la pérdida del derecho al cobro de la misma por alguna de las causas previstas en el artículo 37 de la Ley General de Subvenciones; c) que no ha sido acordada por el órgano concedente de la subvención, como medida cautelar, la retención de los libramientos de pago o de las cantidades pendientes de abonar al beneficiario o entidad colaboradora, referidos a la misma subvención.” Como consta en los antecedentes, esta certificación fue expedida por la Dirección Provincial del SPEE de Melilla el 4 de junio de 2009, por lo que no procede formular el segundo reparo. Con independencia de lo anterior, debe señalarse que, conforme al artículo 76.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre de régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento Administrativo Común, relativo al cumplimiento de trámites: “A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente; sin embargo, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.” Este precepto viene a recoger, en definitiva, lo que ya se había venido admitiendo por la jurisprudencia, en el sentido de que “la perención o caducidad no se produce automáticamente por el transcurso del tiempo sino por el acto que la declara, de manera que si antes de que esa declaración tenga lugar se aportan los documentos ya no puede declararse la caducidad sino que hay que resolver sobre el fondo” (STS 16 de marzo 1988, ponente González Navarro)

En consecuencia, no habiéndose dictado resolución declarando decaído el derecho al trámite, el beneficiario de la subvención puede presentar la documentación aclaratoria fuera del plazo de diez días. A la vista de las consideraciones efectuadas, se llega a la siguiente CONCLUSIÓN Se resuelve la discrepancia a favor del criterio mantenido por la Dirección Provincial del SPEE de Melilla, por lo que debe remitirse el expediente a la Intervención Territorial en Melilla para que lo fiscalice de acuerdo con el criterio mantenido en el presente informe. Es todo cuanto le comunico a los efectos procedentes.

FECHA-EMISION 4-11-2009 ORGANO-EMISOR INTERVENCION GENERAL DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADOPUBLICACION BOLETÍN INFORMATIVO DE LA IGAE TITULO

INFORME de la IGAE de 4 de noviembre de 2009, por el que se plantea consulta acerca de si es posible o no indemnizar por razón del servicio a una funcionaria del Organismo autónomo Parques Nacionales, con ocasión de la concesión de una beca Fulbright por el Ministerio de Medio Ambiente y cuál es el órgano que debe pagar el coste dichas indemnizaciones por razón del servicio.

DESCRIPTORES INDEMNIZACIÓN SERVICIO BECAS PAGO TEXTO

Se ha recibido en esta Intervención General expediente por el que se plantea consulta acerca de la indemnización por razón del servicio, abonada en el año 2006, a una funcionaria del Organismo autónomo Parques Nacionales, con ocasión de la concesión de una beca Fulbright por el Ministerio de Medio Ambiente, durante el curso académico 2004-2005. ANTECEDENTES 1º) Con fecha 27 de febrero de 2003, se suscribe el Convenio de colaboración entre el Ministerio de Medio Ambiente y la Comisión de Intercambio Cultural, Educativo y Científico entre España y los Estados Unidos de América, para la convocatoria de las becas Medio Ambiente-Fulbright. 2º) Mediante Orden MAM/1098/2003, de 7 de abril (B.O.E. del 7 de mayo de 2003), se convocaron cinco becas, dos de la modalidad A y tres de la modalidad B, en colaboración con la Comisión de Intercambio Cultural, Educativo y Científico entre España y Estados Unidos. 3º) Por Resolución de 13 de noviembre de 2003, de la Subsecretaría del Ministerio (B.O.E. del 16 de diciembre de 2003), se aprueba la concesión de las becas para el curso académico 2004-2005, figurando en la relación de funcionarios becados Dª XX junto a otros dos en la modalidad B, y otros dos funcionarios en la modalidad A. 4º) Posteriormente se remitió a la Intervención Delegada del Organismo autónomo Parques Nacionales una cuenta justificativa por importe de 28.580,25 € cuyos gastos se habían imputado a los conceptos presupuestarios 230 y 231, emitiendo ésta un informe, de fecha 25 de julio de 2006, en el que se concluye que la comisión de servicios ordenada a la citada funcionaria con ocasión de la beca Fulbright no se ha ajustado a la normativa vigente por, entre otras, las siguientes razones: - “Su razón de ser es la beca Fulbright convocada por el Ministerio de Medio Ambiente. Este Ministerio convoca y concede las becas entre los funcionarios que concurren a la convocatoria. Esa concurrencia no es obligatoria sino voluntaria. Por lo tanto, no puede considerarse la estancia en EE.UU. un cometido ordenado con carácter obligatorio al funcionario por el Organismo Parques Nacionales, requisito que debe cumplirse para que el servicio tenga derecho a una de las indemnizaciones contempladas en el Real Decreto 462/2002. El artículo 3º del citado real decreto dispone que son comisiones de servicio con derecho a indemnización los cometidos especiales que circunstancialmente se ordenen al personal… Por lo tanto además de los requisitos de “especialidad” y “circunstancialidad” se debe dar también el

requisito de “obligatoriedad”, lo que no se da en este caso en el que concurren voluntariamente los funcionarios a las becas Fulbright. - Tanto de la orden de convocatoria de estas becas como del convenio de colaboración suscrito el 27 de febrero de 2003 entre el citado ministerio y la Comisión de intercambio cultural, educativo y científico entre España y los Estados Unidos de América, para la convocatoria de estas becas, se desprende que es el ministerio quien se obliga a convocar esas becas y a financiarlas con cargo a su presupuesto. Por lo tanto, es el ministerio quien debe abonar a los becarios las compensaciones económicas que se derivan de la concesión de las becas.” 5º) En el trámite de alegaciones, el Jefe del Servicio Jurídico y de Personal del Organismo, contesta, en informe de fecha 13 de febrero de 2007, lo siguiente: “Respecto de si es el Organismo o el Ministerio quien debe correr con los gastos, el Organismo ha obrado de conformidad con el escrito de la Subdirección de Recursos Humanos de fecha 23 de junio de 2003 en el que advertía de que si se le otorgaba la Beca Fulbright a alguno de los funcionarios allí señalados, entre ellos figuraba Dª XX, las dietas correspondientes a su estancia en EE.UU. deberán ser abonadas por el Organismo. (…) Es evidente que el Real Decreto 462/2002 no prevé específicamente el caso que nos ocupa, pero también es que las comisiones de servicios para la asistencia a cursos convocados por la Administración están contemplados en el artículo 7 del Real Decreto 462/2002 por el que tales comisiones de servicios se pueden efectuar para asuntos de capacitación, ampliación de estudios y en general para los de perfeccionamiento convocados por las Administraciones Públicas.” (…) A la vista de los antecedentes expuestos, la consulta planteada puede concretarse en la resolución de las siguientes CUESTIONES 1) Si la comisión ordenada a la citada funcionaria, al amparo de la convocatoria realizada por la Orden MAM/1098/2003, contradice o no el Real Decreto 462/2002, y demás normativa aplicable en los términos referidos anteriormente. 2) En el caso de que no la contradiga, cuál es el órgano que debe pagar el coste de las indemnizaciones por razón del servicio. De acuerdo con lo anteriormente expuesto, esta Intervención General considera necesario hacer las siguientes CONSIDERACIONES

I 1º) Con carácter previo al análisis de la normativa específica que regula las indemnizaciones por razón del servicio, conviene examinar lo establecido en el Convenio de Colaboración firmado entre el Ministerio de Medio Ambiente y la Comisión de Intercambio Cultural, Educativo y Científico entre España y los Estados Unidos de América para la convocatoria de las becas Fulbright, firmado el 27 de febrero de 2003. En el acuerdo 4.4 del Convenio, que trata de los gastos de transporte, alojamiento y manutención, se determina lo siguiente: “Los becarios, durante su permanencia en Estados Unidos, percibirán un porcentaje de la dieta completa prevista en el R.D. 462/2002 de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón del servicio. Dicho porcentaje oscilará entre un mínimo del 50% y un máximo del 80% en función de que algún familiar permanezca en su compañía durante todo o parte del período de la beca. Igualmente se le

abonarán los gastos de transporte del becario desde su residencia hasta la localidad de estancia en Estados Unidos y regreso.” Por otro lado el acuerdo 6 del Convenio establece que: “La situación administrativa de los becarios, durante su estancia en los Estados Unidos de América, será la de servicio activo en licencia por estudios, de conformidad con el artículo 72 de la Ley Articulada de Funcionarios Civiles del Estado, aprobada por Decreto 315/1964, de 7 de febrero.” 2º) En el preámbulo de la Orden MAM/1098/2003, de 7 de abril, por la que se convocan las citadas becas, se expone la justificación de las mismas de acuerdo con las competencias que tiene atribuidas el Ministerio “dirigidas a promover la formación y el perfeccionamiento académico y profesional de su personal funcionario como actividad básica dentro del proceso de constante actualización y modernización en que se encuentra inmersa la Administración pública española.” De acuerdo con ello se convocan un máximo de cinco becas “para la realización de estudios y proyectos de formación y perfeccionamiento profesional en los Estados Unidos de América.” Según la base III del anexo de dicha convocatoria, el objeto de la Modalidad B consiste en la “realización de un proyecto de investigación en una Universidad o con un equipo de trabajo en agencias gubernamentales o centros de investigación”. Las bases VI y XI se refieren a la dotación de las becas y a la situación administrativa de los becarios durante su estancia en los Estados Unidos en términos similares a los que lo hacía el Convenio de Colaboración que anteriormente hemos comentado. 3º) De la resolución de la Subsecretaría del Ministerio por la que se aprueba la concesión de las becas, en cuya relación se incluye a la mencionada funcionaria en la modalidad B, conviene resaltar lo dispuesto en los apartados tercero y cuarto, según los cuales: “Tercero.- Las becas se dotarán de acuerdo con lo establecido en la base VI del anexo de la Orden MAM/1098/2003, de 7 de abril. Cuarto.- De conformidad con lo dispuesto en el punto 4.4 del Convenio de Colaboración suscrito el 27 de febrero de 2003 (…) y la base VI del anexo de la Orden MAM/1098/2003, de 7 de abril, la compensación económica a conceder a los becarios será la siguiente: 1) Gastos de viaje de los becarios desde la localidad donde radique su residencia oficial hasta los Estados Unidos de América (localidad donde radique la entidad en que se va a desarrollar la actividad) y regreso. 2) Un porcentaje de la dieta completa prevista en el Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón del servicio. Dicho porcentaje será el siguiente: El 50 por 100 de la dieta prevista para la Comisión de Servicio en Estados Unidos, si el becario decide instalarse sin familia. El 70 por 100 de la dieta prevista para la Comisión de Servicio en Estados Unidos, si el becario decide instalarse acompañado sólo de su cónyuge, o sin el cónyuge pero con un sólo hijo. El 75 por 100 de la dieta prevista para la Comisión de Servicio en Estados Unidos, si el becario decide instalarse acompañado de su cónyuge y un solo hijo, o sin el cónyuge pero con dos hijos. El 80 por 100 de la dieta prevista para la Comisión de Servicio en Estados Unidos, si el becario decide instalarse acompañado de su cónyuge junto con dos o más hijos, o sin el cónyuge pero con tres o más hijos.”

De toda la normativa específica a que hemos hecho referencia se desprende: de un lado, que la finalidad de las becas es contribuir a la formación y al perfeccionamiento técnico profesional del personal funcionario del Ministerio de Medio Ambiente y de sus Organismos autónomos; y, de otro lado, que la indemnización de los gastos de alojamiento, manutención y transporte se realiza respetando los límites cuantitativos del R.D. 462/2002, sobre indemnizaciones por razón del servicio (en concreto, los previstos en el artículo 16 para las indemnizaciones de residencia eventual y en el artículo 17 para los gastos de viaje) y en función de los porcentajes establecidos en la Resolución de la Subsecretaría por la que se conceden las mencionadas becas.

II La cuestión principal que se plantea en la consulta es la de determinar si la comisión de servicio ordenada a la citada funcionaria al amparo de la convocatoria realizada por la Orden MAM/1098/2003, contradice o no las disposiciones contenidas en el Real Decreto 462/2002 y, especialmente, su artículo 3. El artículo 3.1 de dicha norma define las comisiones de servicio como aquellos “cometidos especiales que circunstancialmente se ordenen al personal (…) y que deba desempeñar fuera del término municipal donde radique su residencia oficial (…)”. A su vez, el apartado 3 de dicho artículo contempla una prohibición genérica de indemnizar “aquellas comisiones que tengan lugar a iniciativa propia”. La argumentación que sostiene la Intervención Delegada, se basa en que no concurre el requisito de obligatoriedad que se exige en el artículo 3 del citado Real Decreto en la concesión de las becas Fulbright por el Ministerio de Medio Ambiente. Si se atiende únicamente a la norma general contenida en el artículo 3, es cierto que no podrían ser indemnizados los cursos de perfeccionamiento solicitados de forma voluntaria a instancia del interesado. Sin embargo, con carácter general, los cursos de perfeccionamiento no se imponen de forma obligatoria por la Administración, pero sí son indemnizables al amparo del artículo 7 del Real Decreto 462/2002. Ya hemos comentado anteriormente que la finalidad de la beca era contribuir a la formación y al perfeccionamiento técnico de los funcionarios, que es precisamente lo que se persigue indemnizar a través de ese artículo 7. El antedicho artículo 7, relativo a las comisiones derivadas de la asistencia a cursos convocados por la Administración, establece lo siguiente: “1. La asistencia a los cursos de capacitación, especialización o ampliación de estudios y, en general, los de perfeccionamiento convocados por las Administraciones públicas, (…) contando con autorización expresa y siempre que se lleven a efecto fuera del término municipal donde radique su residencia oficial y cualquiera que sea la duración de los mismos, podrá ser indemnizada, según su duración y el tipo de alojamiento, o como comisión de servicio o como comisión de servicio con la consideración de residencia eventual de acuerdo con la decisión que se adopte al respecto en la correspondiente Orden de designación.” De lo dispuesto en el artículo 7, se desprenden una serie de requisitos para que las comisiones derivadas de la asistencia a cursos sean indemnizables y que son los siguientes: 1º) Que se trate de cursos de capacitación, especialización o ampliación de estudios y, en general, los de perfeccionamiento, o bien, de los módulos o cursos de capacitación o formación para el ascenso de los miembros de las Fuerzas Armadas y Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, o de cursos selectivos para ingreso en Cuerpos o Escalas mediante la superación de pruebas de promoción interna. 2º) Que sean convocados por las Administraciones públicas. 3º) Que cuenten con autorización expresa, lo cual implica necesariamente una solicitud a iniciativa propia del interesado.

4º) Que se lleven a efecto fuera del término municipal donde radique la residencia oficial del funcionario. Se trata por tanto de unos casos específicos regulados y contemplados en el artículo 7, en donde no se exige el requisito de “obligatoriedad”, ni tendría cabida la prohibición de comisiones de servicio “que tengan lugar a iniciativa propia” a que se refiere el artículo 3.3 de dicho Real Decreto. Es decir, los cursos de perfeccionamiento convocados por la Administración, en los que, atendiendo a sus características y finalidad perseguida, puede incluirse el caso que nos ocupa, como alega el Organismo en su informe de fecha 13 de febrero de 2007, si cumplen los requisitos previstos en el artículo 7 se podrán indemnizar conforme a lo dispuesto en el Real Decreto. Para ello sería necesario que se den todas y cada una de las siguientes condiciones: Que exista convocatoria; solicitud del interesado (que implica necesariamente voluntariedad e iniciativa propia); autorización expresa y que tengan lugar fuera del término municipal donde radica la residencia oficial del funcionario. En términos similares se resolvió una consulta por este Centro mediante informe de fecha 23 de febrero de 2001, cuyos criterios son igualmente válidos al amparo del Real Decreto 462/2002, del cual destacamos lo siguiente: “Precisamente el requisito de la necesaria existencia de autorización expresa corrobora la tesis anteriormente apuntada, puesto que dicha autorización presupone la existencia de una solicitud por parte de aquel que desee participar en estos cursos, lo que sería contrario a la prohibición de indemnizar las comisiones que tengan lugar a iniciativa propia del artículo 3.3, por lo que la aplicación de esta prohibición a los supuestos del artículo 7 dejaría este artículo prácticamente sin contenido efectivo. En este mismo sentido, debe observarse que el último de estos requisitos del artículo 7 figura, asimismo, en el artículo 3.1 para las comisiones de servicio con derecho a indemnización, pero no se recoge expresamente para los supuestos de residencia eventual del artículo 6. Esto es así porque, en definitiva, el artículo 6 presupone los requisitos del 3, por lo que no se hace precisa su reiteración; sin embargo, esa circunstancia, como ya se ha dicho, no concurre en el caso del artículo 7, donde se configura un supuesto específico de residencia eventual sujeto a requisitos propios y, salvo el mencionado, distintos de los del artículo 3. La primera conclusión que puede ya adelantarse es que el requisito establecido en el apartado 3 del artículo 3, que exige que la comisión no tenga lugar a iniciativa propia, sería aplicable solamente a los supuestos de residencia eventual del artículo 6 pero no a los del 7.”

III En el caso que nos ocupa, la finalidad perseguida con la beca Fulbright es la de compensar a una funcionaria unos gastos reales que se le van a producir, con ocasión de su desplazamiento y estancia en el extranjero, para su perfeccionamiento profesional. La segunda cuestión que se suscita en el informe de esa Intervención Delegada es determinar quién estaría obligado al pago de dichos gastos. Se puede entender, como argumenta el Organismo, que la realización del proyecto de investigación, en los términos fijados, está incluida dentro de un concepto amplio o genérico de curso de perfeccionamiento profesional, y, como ya hemos señalado, se cumplirían en este caso los requisitos exigidos por el artículo 7 del Real Decreto 462/2002, encontrándonos ante un supuesto de comisión de servicio con la consideración de residencia eventual, que respetaría los límites cuantitativos previstos en los artículos 16 y 17 del Real Decreto de referencia. En este caso, según la Disposición Final primera del R.D. 462/2002, “Cada Ministerio, Entidad y Organismo sufragará las indemnizaciones y demás compensaciones que se devenguen en los servicios que de él dependan, cualquiera que sea el ramo de la Administración a que pertenezca el personal que haya de realizarlos, dentro de los

créditos presupuestarios asignados al efecto”. Por lo tanto, la indemnización de residencia eventual a abonar a la funcionaria del Organismo Parques Nacionales, correspondería sufragarla al Organismo al que pertenece y que en el futuro se va a beneficiar de los conocimientos o perfeccionamiento técnico adquiridos por dicha funcionaria, es decir, correspondería abonarla a Parques Nacionales, tal y como ya ha sucedido. A este respecto, de la lectura conjunta de la orden de convocatoria de las becas y del Convenio de colaboración, así como del escrito de la Subdirección de Recursos Humanos del entonces Ministerio de Medio Ambiente, se deduce que la intención del Ministerio era que se abonasen estos gastos a través de las indemnizaciones por razón del servicio que iba a generar la convocatoria de las becas para los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación del R.D. 462/2002. Así, para los gastos directos (donde se incluye el coste del proyecto de investigación) y, en su caso, gastos indirectos, los apartados 4.1 y 4.2 del Convenio determinan expresamente que será el Ministerio de Medio Ambiente el que abonará dichos costes. Sin embargo, en el apartado 4.4, relativo a los gastos de indemnización por razón del servicio, no se hace alusión expresa acerca de si debe ser el Ministerio o el Organismo autónomo el que debe sufragar los gastos, remitiéndose a las cuantías previstas para las dietas en el R.D. 462/2002. De la falta de concreción de este apartado 4.4, en cuanto al organismo pagador, se deduce que el Ministerio de Medio Ambiente perseguía ser coherente con la regulación general de las indemnizaciones por razón del servicio contenida en la Disposición Final primera del R.D. 462/2002, que, como anteriormente hemos mencionado, haría recaer en el Organismo autónomo la obligación de pagar estos gastos. A la vista de las consideraciones anteriores, esta Intervención General llega a las siguientes CONCLUSIONES 1ª) Es posible indemnizar una comisión de servicio o una comisión de servicio con la consideración de residencia eventual que se realice a iniciativa propia, a pesar de lo establecido en el artículo 3.3 del R.D. 462/2002, de 24 de mayo, siempre que concurran los requisitos específicos exigidos en el artículo 7 de dicho Real Decreto. 2ª) Según lo establecido en la Disposición Final primera del R.D. 462/2002, de 24 de mayo, y en el Acuerdo 4.4 del Convenio firmado con fecha 27 de febrero de 2003 entre el Ministerio de Medio Ambiente y la Comisión de Intercambio Cultural, Educativo y Científico entre España y los Estados Unidos de América, para la convocatoria de las becas Medio Ambiente-Fulbright, es el Organismo autónomo Parques Nacionales el que debe abonar la indemnización de los gastos de alojamiento, manutención y transporte.



TITULO

INFORME de la IGAE, de 12 de noviembre de 2009, por el que se resuelve consulta planteada por una Intervención Delegada relativa a la gestión de los créditos presupuestarios que reflejan el destino final del Fondo Especial del Estado para la Dinamización de la Economía y el Empleo creado por Real Decreto Ley 9/2008, de 28 de noviembre.

DESCRIPTORES

CRÉDITO PRESUPUESTARIO

TEXTO

Se ha recibido en esta Intervención General consulta planteada por la Intervención Delegada en el Ministerio del Interior relativa a la gestión de los créditos presupuestarios que reflejan el destino final del Fondo Especial del Estado para la Dinamización de la Economía y el Empleo creado por Real Decreto Ley 9/2008, de 28 de noviembre.

Del escrito de consulta interesa destacar los siguientes ANTECEDENTES El R.D-Ley 9/2008, de 28 de noviembre, por el que se crea el Fondo Especial del Estado para la Dinamización de la Economía y el Empleo, establece en su artículo 11 su dotación y finalidad caracterizando las actuaciones a realizar con cargo al mismo como de inmediata ejecución y amplio ámbito geográfico y dotándolo con 3.000.000 de euros. En ese artículo se establece el destino final del Fondo en diversas actuaciones, en concreto el apartado d) hace referencia a “construcción, adecuación, rehabilitación y mejora de edificios públicos, especialmente casas-cuartel, comisarías y centros penitenciarios”. Para su financiación, el artículo 14 preveía la aprobación de un crédito extraordinario en la Sección 31. El R.D-Ley establecía un procedimiento para la realización de las actuaciones en el que se exoneraba del cumplimiento de determinados requisitos previstos en la normativa vigente En aplicación de lo dispuesto en el artículo 12 del R.D-Ley, mediante Orden EHA/3566/2008, de 9 de diciembre, se publica el Acuerdo de Consejo de Ministros. de 5 de diciembre, por el que se aprueba el destino del Fondo y su distribución por Departamentos Ministeriales. - En el apartado 1 se indica que el Fondo “se destinará a la financiación de las actuaciones y en las cuantías y con la distribución por departamentos ministeriales, que se indican a continuación: . . .

- En el apartado 5 se distribuyen las actuaciones entre proyectos de distintos Servicios gestores del Ministerio del Interior y Organismos Autónomos.

Actuaciones Millones € Ministerio Gestor Construcción, adecuación, rehabilitación y mejora de edificios públicos, especialmente casas-cuartel, comisarías y centros penitenciarios

380

Interior

- En el apartado 10 se dice que los Departamentos Ministeriales solicitarán al Ministerio de Economía y Hacienda las correspondientes transferencias con cargo al crédito dotado en la Sección 31 para el Fondo Especial del Estado para la Dinamización de la Economía y el Empleo. Se especifica que “estas modificaciones requerirán la relación detallada de las actuaciones a realizar y de los importes que se les asigna. Las actuaciones y proyectos a que se refiere el punto anterior, serán objeto de divulgación en la pagina web del Ministerio de Economía y Hacienda…” En relación con el carácter vinculante de estos créditos se pronunció este Centro directivo, mediante escrito de 13 de febrero de 2009, en el que se manifestaba el criterio de la Dirección General de Presupuestos en relación con esta cuestión y en el que se concluía que “dichos créditos deberían tener carácter vinculante y destinarse a la finalidad concreta para la que fueron concedidos y no a financiar actuaciones ordinarias de los propios Ministerios”. A la vista de los antecedentes expuestos y de la aplicación práctica de lo previsto en el Real Decreto Ley 9/2008, se han suscitado dudas sobre distintas situaciones que afectan a la gestión de los créditos presupuestarios que reflejan el destino final del Fondo Especial del Estado para la Dinamización de la Economía y el Empleo, estructurándose, según el escrito de consulta en el análisis de las siguientes CUESTIONES 1. El Ministerio del Interior ha previsto una relación de obras a ejecutar con cargo al Fondo (comunicadas al Ministerio de Economía y Hacienda) cuya realización efectiva se ha visto dificultada por diversos motivos y se plantea la posibilidad de modificar las obras concretas incluidas en la relación aportada en el momento de solicitar las transferencias de crédito iniciales. En estas circunstancias, visto el criterio mantenido por la Dirección General de Presupuestos en la consulta efectuada al respecto, se plantea la duda sobre el alcance concreto del carácter vinculante de los citados créditos, es decir, si este se refiere a los proyectos de obras concretas relacionadas en la comunicación efectuada inicialmente, o a proyectos que se correspondan con la naturaleza más genérica prevista en el artículo del RDL 8/2009 (construcción, adecuación, rehabilitación y mejora de edificios públicos, especialmente casas-cuartel, comisarías y centros penitenciarios). En definitiva, determinar cual es el alcance de la expresión “no a financiar actuaciones ordinarias de por propios Ministerios”. En el caso de que la vinculación se refiera a las obras concretas previstas inicialmente, se solicita aclaración sobre la posibilidad de modificar la previsión inicial y cuál sería el procedimiento adecuado para instrumentar la sustitución de las obras incluidas en el Plan. 2. En el apartado 5 del Acuerdo de Consejo de Ministros de 5 de diciembre, para el caso del Ministerio del Interior, se distribuyó el crédito, entre proyectos correspondientes a distintos servicios presupuestarios, atribuyendo a cada uno una parte del crédito total de 380 millones de euros que le correspondieron. Los créditos han sido registrados en las correspondientes aplicaciones de cada servicio presupuestario. Para el caso de que se pretenda la alteración de esta distribución se plantea si seria necesaria la existencia de un nuevo Acuerdo de Consejo de Ministros que permitiera la modificación presupuestaria a efectuar en su caso. 3. Una tercera cuestión que se ha planteado en relación con la gestión de los créditos del Fondo Estatal hace referencia a la necesidad, en muchos casos, de modificar el plazo de ejecución de los contratos o encomiendas ya suscritas con cargo, íntegramente, a los créditos incorporados al presupuesto del ejercicio 2009, en aquellos supuestos en los que el plazo de ejecución de las obras, haya de extenderse al ejercicio 2010.

En estos supuestos, seria necesaria la tramitación de un expediente en el que se planteara el correspondiente modificado o reajuste del contrato o encomienda para modificar el plazo de ejecución que finaliza en diciembre de 2009. El reajuste o el modificado ha de realizarse antes de que el negocio jurídico finalice, por lo que debería efectuarse en este ejercicio y, por lo tanto, deberían aportarse para ello los certificados de cumplimiento de límites del artículo 47 de la ley 47/2003, General Presupuestaria. Todo ello, con independencia de la posible incorporación de los remanentes de crédito que quedaran al cierre del ejercicio 2009 por que no se hubiera reconocido la obligación en las actuaciones derivadas del Fondo. En consecuencia, se trataría de determinar si es posible la utilización de créditos del presupuesto ordinario para acreditar el cumplimiento de límites del citado artículo 47 y permitir con ello la tramitación de los correspondientes reajustes o modificados, o en caso de que no sea posible, la determinación del procedimiento a seguir en estos supuestos. 4. Se ha puesto de manifiesto, asimismo, la potencial necesidad de tramitar expedientes de modificación de las obras, ya encomendadas en ejecución del Plan, que requerirían de una mayor financiación. En estos casos, ante la eventualidad de que no exista saldo suficiente con cargo a los créditos aprobados para el desarrollo del Plan se plantea la viabilidad de recurrir, para su financiación, a créditos del “presupuesto ordinario” que sirvieran para hacer frente al mayor gasto derivado de los modificados. De ser viable lo anterior, y para el caso de que se autorizara la incorporación al Presupuesto del ejercicio 2010, de los remanente de crédito resultantes de la ejecución de los créditos del Fondo Especial del Estado para la Dinamización de la Economía y el Empleo, se plantea si esta incorporación podría afectar también a los créditos que por la vía de la modificación de los proyectos de obra se hubieran financiado con el presupuesto ordinario. Con el fin de resolver las cuestiones planteadas, esta Intervención General estima necesario realizar las siguientes CONSIDERACIONES

I El artículo 11 del Real Decreto Ley 9/2008, de 28 de noviembre, al regular la Dotación y finalidad del Fondo Especial del Estado para la dinamización de la economía y el empleo, dispone: “Se dota un Fondo por importe de 3.000.000.000 de euros, a disposición del Gobierno, para la realización de actuaciones de inmediata ejecución y de amplio ámbito geográfico, con objeto de mejorar la situación coyuntural de determinados sectores económicos estratégicos y acometer proyectos con alto impacto en la creación de empleo. En particular habrá de destinarse a las siguientes finalidades: a) Actuaciones de I+D+i. b) Actuaciones en el sector de la automoción. c) Actuaciones medioambientales, especialmente en agua, costas, repoblación forestal, limpieza de montes, etc. d) Construcción, adecuación, rehabilitación y mejora de edificios públicos, especialmente casas-cuartel, comisarías y centros penitenciarios. e) Rehabilitación de vivienda y rehabilitación de espacios urbanos. f) Actuaciones en pequeñas infraestructuras del transporte, tales como pasos a nivel, conservación de carreteras, etc. g) Actuaciones vinculadas con la prestación de servicios sociales: turismo social y atención a la dependencia.”

Posteriormente, mediante Orden EHA/3566/2008, de 9 de diciembre, se hace público el Acuerdo del Consejo de Ministros, de 5 de diciembre de 2008, por el que se aprueba el destino del Fondo especial del Estado para la dinamización de la economía y el empleo, dotado por el Real Decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre, y su distribución por departamentos ministeriales. En el apartado 1 del citado Acuerdo se asignan las dotaciones correspondientes a cada una de las finalidades previstas en el artículo 11 del Real Decreto Ley 9/2008 anteriormente trascrito y los departamentos ministeriales encargados de su ejecución. Actuaciones Millones € Ministerio gestor Actuaciones de I+D+i, excluido sector automoción 490 Ciencia e Innovación.

Actuaciones en el sector de automoción 800 Industria, Turismo y Comercio

Actuaciones medioambientales, especialmente en agua, costas, repoblación forestal, limpieza de montes, etc. 575 Medio Ambiente y Medio

Rural y Marino Construcción, adecuación, rehabilitación y mejora de edificios públicos especialmente casas-cuartel comisaría y centros penitenciarios

380 Interior

Rehabilitación de viviendas y rehabilitación de espacios urbanos 110 Vivienda

Actuaciones en pequeñas infraestructuras del transporte, tales como pasos a nivel, conservación de carreteras, etc. 140 Fomento

Actuaciones vinculadas con la prestación de servicios sociales: turismo social y atención a la dependencia 430 Educación, Política Social y

Deporte Actuación de mejoras de las instalaciones militares 75 Defensa Total 3000 A continuación, en los apartados 2 a 9 del Acuerdo, se concretan con mayor detalle las actuaciones que se entienden incluidas en cada una de las enumeradas en el artículo 11 del Real Decreto Ley y, en ocasiones, se efectúa un mayor desglose de la cuantía total asignada. Así, por ejemplo, respecto de las “Actuaciones de I+D+i” previstas en el epígrafe a) del artículo 11 del Real Decreto Ley, el apartado 2 del Acuerdo distribuye los 490 millones de euros asignados en el apartado 1 a dicha actuación, según el siguiente detalle: “1. Salud. 180 2. Energía. 180 3. Entornos de excelencia internacional en otros sectores 130” El apartado 4 del Acuerdo especifica el destino de los 575 millones de euros asignados al Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino para el desarrollo de “Actuaciones medioambientales, especialmente en agua, costas, repoblación forestal, limpieza de montes, etc”, previstas en el epígrafe c) del artículo 11 del Real Decreto Ley, desglosándolas en las siguientes finalidades: “Refuerzo de los programas de aguas: Se destinarán 290 millones de euros (…) Refuerzo de actuaciones en el litoral: Se destinarán 55 millones de euros (…) Refuerzo de actuaciones en el medio rural: Se destinarán 95 millones de euros (…) Refuerzo de actuaciones de política forestal y en espacios de alto valor ecológico. Se destinarán 135 millones de euros (…)” Para el Ministerio del Interior, el apartado 5 del Acuerdo analizado establece la siguiente distribución de los 380 millones de euros asignados para la “Construcción, adecuación, rehabilitación y mejora de edificios públicos especialmente casas-cuartel comisarias y centros penitenciarios”:

Finalidad Millones € Proyectos Guardia Civil 190,00 Proyectos Policía Nacional 100,00 Proyectos DG. de Infraestructuras y Material de Seguridad 42,90 Proyectos Instituciones Penitenciarias 37,00 Proyectos de Trabajo Penitenciario y Formación para el Empleo 6,00

Proyectos de la Gerencia de Infraestructuras y Equipamientos de la Seguridad del Estado 4,10

TOTAL 380,00 Sin embargo, respecto de otras finalidades previstas en el artículo 11 del Real Decreto Ley, no se concreta con mayor detalle el destino de la dotación asignada, como por ejemplo, en relación a los 110 millones asignados al Ministerio de Vivienda para la “Rehabilitación de viviendas y rehabilitación de espacios urbanos” (epígrafe e) del citado precepto). Posteriormente, en aplicación de lo dispuesto en el apartado 10 del Acuerdo, los Departamentos afectados solicitaron del Ministerio de Economía y Hacienda las correspondientes transferencias de crédito con cargo al crédito 31.02.929M.529 “Fondo Especial del Estado para la Dinamización de la Economía y el Empleo” para lo cual era precisa “la relación detallada de las actuaciones y proyectos a realizar y de los importes que se les asignan”. Como antes se ha puesto de manifiesto, esta Intervención General, en escrito de 13 de febrero de 2009, resolvió consulta sobre el grado de vinculación de los créditos presupuestarios que se crearon como consecuencia de las transferencias de créditos a las que se refiere el citado apartado 10. En dicho escrito se trasladaba el criterio de la Dirección General de Presupuestos que en relación a la cuestión planteada concluía que “dichos créditos deberían tener carácter vinculante y destinarse a la finalidad concreta para la que fueron concedidos y no a financiar actuaciones ordinarias de los propios Ministerios”. Como puede observarse de lo señalado hasta el momento, las dos primeras cuestiones ahora planteadas por la Intervención Delegada en el Ministerio del Interior inciden sobre la que fue objeto de análisis por la Dirección General de Presupuestos en su informe de fecha 11 de febrero de 2009, esto es, sobre el grado de vinculación de los créditos presupuestarios que se crearon como consecuencia de las transferencias. Por ello y por la naturaleza igualmente presupuestaria del resto de las dudas suscitadas en el momento actual, se ha estimado oportuno recabar de nuevo el parecer de la Dirección General Presupuestos. Respecto de la primera cuestión, y en relación con su escrito de 11 de febrero de 2009, la Dirección General de Presupuestos ha señalado que lo que se encuentra vinculado a la finalidad concreta son las dotaciones crediticias y no así la relación de proyectos concretos de inversión remitidos por los distintos Departamentos Ministeriales, en virtud del apartado 10 del Acuerdo. En consecuencia, afirma, dichos proyectos pueden ser modificados para sustituirse por otros de similares características. En relación a la segunda de las cuestiones planteadas por el órgano consultante, relacionada igualmente con el grado de vinculación de los créditos, la Dirección General de Presupuestos considera que la distribución de la dotación total asignada al Ministerio del Interior, en los términos previstos en el apartado 5 del Acuerdo de Consejo de Ministros, fue la que sirvió para dotar por Centros Gestores los créditos correspondientes y, por tanto, no considera posible modificar dichas dotaciones. A la vista de lo expuesto, puede concluirse que los créditos dotados en los distintos Departamentos

afectados por el Acuerdo de Consejo de Ministros de 5 de diciembre de 2008, hecho público mediante Orden EHA/3566/2008, de 9 de diciembre, tienen carácter vinculante y deben destintarse a la finalidad concreta para la que fueron concedidos, en los términos del artículo 11 del Real Decreto Ley y según el grado de detalle previsto respecto de cada una de las finalidades en los apartados 2 a 9 de dicho Acuerdo. Por el contrario, según el criterio manifestado por la Dirección General de Presupuestos, las relaciones de proyectos concretos de inversión remitidos por los distintos Departamentos Ministeriales, que han sido objeto de divulgación en la página web del Ministerio de Economía y Hacienda, no tienen el citado carácter vinculante, pudiendo ser modificadas para sustituir un proyecto por otros de similares características, siempre que se respete la finalidad para la que se dotaron los créditos con el grado de detalle previsto en el Acuerdo antes citado.

II Analizadas conjuntamente las dos primeras cuestiones planteadas por la Intervención Delegada, procede a continuación examinar la referida a la modificación del plazo de ejecución de los contratos o encomiendas ya suscritas con cargo, íntegramente, a los créditos del Fondo Especial del Estado para la Dinamización de la Economía y el Empleo incorporados al Presupuesto del ejercicio 2009, en aquellos supuestos en los que el plazo de ejecución de las obras haya de extenderse al ejercicio 2010. A este respecto, cabe recordar que en el ámbito contractual debe distinguirse entre el plazo de duración y el plazo de ejecución de los contratos administrativos. En el supuesto en que el plazo se configure como de duración, el tiempo opera como elemento definitorio de la prestación, de manera que, expirado el plazo, el contrato se extingue necesariamente (por ejemplo, en contratos de servicios celebrados por un período determinado). Por el contrario, en los supuestos en que el plazo fijado se configure como de ejecución, el tiempo opera como simple circunstancia de la prestación de modo que el contrato no se extingue cuando llega una determinada fecha, sino cuando se concluye la prestación pactada. El caso típico de estos últimos es el contrato de obra, que sólo se cumple cuando se entrega la obra (con independencia de si el plazo se prorroga o no). Por ello, en este tipo de contratos con plazo de ejecución, cuando expira el plazo inicial pactado sin que se haya realizado totalmente la prestación pactada, no puede considerarse extinguido el contrato por cumplimiento, puesto que estos contratos sólo se cumplen cuando se realiza la prestación pactada; sin embargo, sí podría quedar extinguido el contrato por resolución, si el incumplimiento fuera imputable al contratista, previa tramitación del correspondiente expediente. En consecuencia, salvo que en los contratos objeto de consulta se plantee iniciar el procedimiento para resolver el contrato por presentarse las causas previstas en la normativa contractual, circunstancia que no parece ser la concurrente ni la pretendida, en el caso de que al vencimiento del plazo inicialmente previsto para la ejecución de las obras, las mismas no hubiesen concluido, por determinadas incidencias surgidas en su ejecución, debería tramitarse previamente el correspondiente expediente de aprobación expresa de la prórroga por parte del órgano competente. Desde un punto de vista presupuestario, la modificación del plazo de ejecución de los contratos o encomiendas con el fin de extender la ejecución de las obras al ejercicio 2010 implica un reajuste de anualidades inicialmente previstas, que tendría como efecto contable liberar el crédito del Fondo comprometido en el ejercicio 2009 por el importe de la obligación que no se va a llegar a reconocer y contraer el gasto en ejercicios futuros. En este sentido, debe tenerse en cuenta que el Fondo se dotó en el ejercicio 2008, a través de un Real Decreto Ley, “para la realización de actuaciones de inmediata ejecución” (artículo 11 del R.D-Ley) y que los créditos presupuestarios que reflejan el destino final del Fondo Especial del Estado para la Dinamización de la Economía y el Empleo fueron dotados en los Presupuestos de los correspondientes Ministerios, previa tramitación de la correspondiente transferencia de crédito con cargo al crédito

extraordinario 31.02.929M.529. Asimismo, de acuerdo con el apartado 4 del artículo 14 del citado Real Decreto Ley, “los remanentes de créditos no utilizados en el ejercicio 2008 se podrán incorporar al ejercicio siguiente, sin que resulte de aplicación lo dispuesto en el artículo 50 de la Ley General Presupuestaria y en el artículo 16 del Texto Refundido de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2007, respecto de la financiación de las incorporaciones de crédito”. Conforme a lo anterior, cabe afirmar, de un lado, que los créditos dotados por el Fondo Especial del Estado para Dinamización de la Economía y el Empleo únicamente prestan cobertura a los gastos que se hubieran realizado en el ejercicio 2008 y, en caso de remanentes, en el ejercicio 2009; y, de otro lado, que dichos créditos deben consumirse en las citadas anualidades. Dichas conclusiones se ven confirmadas: en primer lugar, por la forma en que se dotó el propio Fondo, a través de un Real Decreto Ley; en segundo término, por el propio objeto del Fondo, la financiación de actuaciones de inmediata ejecución; en tercer lugar, por el hecho de no preverse su dotación con carácter plurianual, salvo la posibilidad de incorporación de remanentes en el ejercicio 2009; y en último término, porque al no recogerse ninguna regla especial sobre temporalidad de los créditos han de aplicarse las reglas generales previstas en la Ley General Presupuestaria. En relación con ello, la Dirección General de Presupuestos, en su informe de 16 de septiembre de 2009, señala que las prórrogas en el plazo de ejecución de las obras, sin aumento del gasto de las obras, implicarían una anulación de compromisos en el Presupuesto de 2009, lo que iría en contra del propio Real Decreto-Ley dado que se dejarían sin comprometer en 2009 los créditos que fueron dotados específicamente, con urgencia y de forma extraordinaria mediante un Real Decreto Ley, para al mismo tiempo comprometer gastos en ejercicios futuros utilizando los créditos ordinarios. En conclusión, la necesidad y urgencia que originó la aprobación del crédito extraordinario mediante Real Decreto-Ley quedaría perjudicada. A este respecto, cabe señalar que los efectos negativos que sobre el grado de ejecución de los créditos del Fondo apuntó la Dirección General de Presupuestos, pueden verse subsanados por la circunstancia de que el crédito liberado quede afecto a la financiación de gastos adicionales derivados de modificaciones de otras obras que se estén realizando en ejecución del Plan (respetando los niveles de vinculación señalados en la consideración I de este escrito). Por otra parte, resulta relevante que, con posterioridad a dicho informe ha tenido lugar la aprobación por el Gobierno y ulterior remisión a las Cortes Generales del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2009, publicado en el Boletín Oficial de las Cortes Generales de 9 de octubre de 2009, con arreglo al cual y en virtud del artículo 13 y su remisión al Anexo VII del Proyecto, podrán incorporarse a los créditos del ejercicio 2010, los remanentes procedentes del crédito habilitado por el Real Decreto-ley 9/2008, con destino al Fondo Especial del Estado para la Dinamización de la Economía y el Empleo, previsión en la que parece subyacer la estimación de que eventualmente pudieran no llegar a ejecutarse en el ejercicio 2009 todos los créditos del Fondo. En consecuencia, cabe afirmar que el criterio de la Dirección general de Presupuestos antes mencionado, contrario a las anulaciones de compromisos que implican los reajustes, debe matizarse a la vista del contenido del Proyecto aprobado por el Gobierno que, se estima, daría cobertura a las posibles reprogramaciones en la ejecución de las obras. Confirmada la posibilidad de tramitar los correspondientes reajustes o modificaciones en el plazo de ejecución de las obras, procede determinar la forma de acreditar el cumplimiento de límites del artículo 47 de la LGP, respecto del gasto que se proyecte realizar en anualidades futuras. Para ello, debe partirse de la misma afirmación que se realizaba al inicio de la presente consideración, esto es, que en principio, “los créditos dotados por el Fondo Especial del Estado para dinamización de

la Economía y el Empleo únicamente prestan cobertura a los gastos que se hubieran realizado en el ejercicio 2008 y, en caso de remanentes, en el ejercicio 2009”. Por tanto, partiendo del carácter excepcional y del límite temporal con el que se dotó el Fondo, el cálculo de los límites debe realizarse sobre los créditos iniciales del capítulo de inversiones del “presupuesto ordinario” del correspondiente Ministerio, capítulo al que corresponden los créditos específicos dotados por el Fondo en los supuestos objeto de consulta.

III Finalmente, resta por analizar la posibilidad de financiar expedientes de modificación de las obras ya encomendadas en ejecución del Plan que implicasen un mayor gasto, mediante créditos del “presupuesto ordinario” y, en caso afirmativo, si para el caso de que se autorizara la incorporación al Presupuesto del ejercicio 2010 de los remanentes de créditos resultantes de la ejecución de los créditos del Fondo Especial para la Dinamización de la Economía y el Empleo, esta incorporación podría afectar también a los remanentes de los créditos del “presupuesto ordinario” que hubieran financiado el mayor gasto derivado de la modificación de los proyectos de obra. A este respecto cabe señalar que si las modificaciones no pueden financiarse con créditos aprobados para el desarrollo del Plan por haberse comprometido la totalidad de los mismos, nada impide que dichas modificaciones puedan financiarse con créditos del “presupuesto ordinario” dado que no se aprecia con ello incumplimiento alguno de las exigencias establecidas en el Real Decreto Ley. Ahora bien, en el caso de que la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2010 finalmente se aprobase con la previsión contemplada en el artículo 13 del Proyecto remitido a las Cortes Generales, la Dirección General de Presupuestos considera que dicha previsión sólo afectaría a los remanentes procedentes del citado Fondo y en ningún caso podría hacerse extensiva a la incorporación de remanentes de otros créditos del “presupuesto ordinario” del Departamento afectado con cargo a los cuales se hubiese financiado el mayor gasto derivado de los modificados. A la vista de las consideraciones realizadas y, en particular, del parecer de la Dirección General de Presupuestos recogido en informe de 16 de septiembre de 2009, la respuesta a las cuestiones planteadas se concreta en las siguientes CONCLUSIONES 1.- Los créditos dotados en los distintos Departamentos afectados por el Acuerdo de Consejo de Ministros de 5 de diciembre de 2008, hecho público mediante Orden EHA/3566/2008, de 9 de diciembre, tienen carácter vinculante y deben destintarse a la finalidad concreta para la que fueron concedidos, de acuerdo con el artículo 11 del Real Decreto Ley y según el grado de detalle previsto respecto de cada una de las finalidades en los apartados 2 a 9 del citado Acuerdo, pudiendo destinarse a proyectos distintos de los contenidos en las relaciones remitidas por los distintos Departamentos Ministeriales y publicadas en la página web del Ministerio de Economía y Hacienda, a efectos de la solicitud de las correspondientes transferencias de crédito, pudiendo ser modificadas para sustituir unos proyectos por otros de similares características. 2.- En el caso de que fuese necesario modificar el plazo de ejecución de los contratos o encomiendas y, como consecuencia de ello, el plazo de ejecución de las obras haya de extenderse al ejercicio 2010, el cálculo del cumplimiento de límites del artículo 47 de la LGP deberá realizarse sobre los créditos iniciales del capítulo de inversiones del Presupuesto ordinario del correspondiente Ministerio, capítulo al que corresponden los créditos específicos dotados por el Fondo en los supuestos objeto de consulta. 3.- Respecto de las modificaciones de las obras que requieran de una mayor financiación que no pueda cubrirse con créditos del Fondo nada impide que la misma pueda realizarse con créditos del “presupuesto ordinario” si bien en el caso de que la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el

año 2010 contuviese una disposición que permitiera la incorporación de los remanentes de créditos dotados inicialmente con cargo al Fondo Especial del Estado para la Dinamización de la Economía y el Empleo, la incorporación sólo afectaría a los remanentes procedentes del citado Fondo, no pudiendo hacerse extensiva en ningún caso a remanentes de los créditos del “presupuesto ordinario” que hubiesen financiado el mayor gasto derivado de los modificados. SRA. INTERVENTORA DELEGADA EN EL MINISTERIO DEL INTERIOR.




TITULO INFORME de 27 de noviembre de 2009, de la Intervención General de la Administración del Estado, por el que se resuelve consulta de la Intervención Delegada en el Fondo de Garantía Salarial (FOGASA) relativa a la fiscalización previa en relación con la propuesta de adjudicación provisional de los contratos de arrendamiento de bienes inmuebles.

DESCRIPTORES CONTRATO ARRENDAMIENTO BIENES INMUEBLES FISCALIZACIÓN PREVIA

TEXTO Se ha recibido en esta Intervención General consulta de la Intervención Delegada en el Fondo de Garantía Salarial (FOGASA) relativa a la fiscalización previa en relación con la propuesta de adjudicación provisional de los contratos de arrendamiento de bienes inmuebles. En el escrito remitido, se ponen de manifiesto los siguientes ANTECEDENTES En la citada Intervención Delegada se ha recibido, en trámite de fiscalización previa, propuesta de adjudicación provisional del contrato tramitado mediante el procedimiento abierto número 5/2010 a favor de Rambla Nova 88, S.A., por importe total de 76.800,00 euros, que tiene por objeto la cesión en arrendamiento del inmueble, con destino a la sede de la Unidad Administrativa Periférica del FOGASA en Tarragona. La mencionada propuesta de adjudicación provisional se ajusta a la propuesta formulada por la Mesa de contratación correspondiente. En relación con los extremos adicionales a comprobar en la fiscalización previa aplicable a los arrendamientos de bienes inmuebles por Organismos Autónomos, la Intervención Delegada pone de manifiesto que estos vienen recogidos en los puntos 5.1 y 5.2 del apartado Decimoséptimo del Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008, por el que se da aplicación a la previsión del artículo 152 de la Ley 47/2003, General Presupuestaria, respecto del ejercicio de la función interventora en régimen de requisitos básicos, y que establecen lo siguiente: “5.1 Propuesta de arrendamiento, novación o prórroga. Que existe informe técnico, que recogerá el correspondiente estudio de mercado. 5.2 Acuerdo de concertación del arrendamiento, novación o prórroga: a) Que existe informe del Servicio Jurídico sobre los aspectos jurídicos de la propuesta. b) Cuando se proponga el concierto directo de arrendamiento de un bien inmueble, que concurren las circunstancias previstas para ello en la normativa.

c) En el caso de que se refiera a edificios administrativos, que existe informe favorable de la Dirección General del Patrimonio del Estado.” A continuación, el órgano consultante señala que en la tramitación de la fase de aprobación del gasto, entre la documentación del expediente, figura el pliego de cláusulas administrativas particulares, que está basado en el pliego-tipo de cláusulas administrativas particulares para el arrendamiento de inmuebles (local de oficinas) con destino a sedes de las Unidades Administrativas Periféricas del Fondo de Garantía Salarial, por procedimiento abierto. Dicho pliego-tipo fue informado por la Abogacía del Estado en el Ministerio de Trabajo e Inmigración el 8 de octubre de 2008 y aprobado por el Secretario General el 27 de octubre de 2008. Posteriormente, la Intervención Delegada afirma que, en la fiscalización previa de la mencionada fase de aprobación del gasto, comprueba, entre otras cosas, que existe informe técnico que recoge el correspondiente estudio de mercado y que el pliego de cláusulas administrativas es de naturaleza análoga al pliego-tipo informado por el Servicio Jurídico. A este respecto, señala que, en su opinión, con las comprobaciones efectuadas en la fiscalización previa de la aprobación del gasto se considera cumplimentado además de lo previsto en el punto 5.1 del apartado Decimoséptimo del Acuerdo de Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008, lo establecido en el epígrafe a) del punto 5.2 del mencionado apartado respecto a la existencia del informe del Servicio Jurídico sobre los aspectos jurídicos de la propuesta. Con base en lo anterior, la citada Intervención Delegada concluye que en los contratos de arrendamiento tramitados por el procedimiento abierto, “la fase de adjudicación provisional no debe ser objeto de fiscalización previa o, en caso de serlo, se debe limitar a comprobar si el pliego de cláusulas administrativas es de naturaleza análoga al informado por el Servicio Jurídico, ya que la emisión de otro informe por el mencionado Servicio Jurídico podría resultar redundante al dar lugar a una duplicidad de actuaciones”. No obstante, dadas las dudas que se le plantean en relación con la redacción del apartado Decimoséptimo del Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008, formula las siguientes: CUESTIONES 1.- En la fase de tramitación del gasto a que se refiere el punto 5.2 del apartado decimoséptimo del Acuerdo de Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008, titulado acuerdo de concertación del arrendamiento, novación o prórroga, aclaración de si el informe del Servicio Jurídico previsto en el epígrafe a) se refiere al informe del pliego de cláusulas administrativas particulares, a un nuevo informe sobre la propuesta que se hace en base a la propuesta de la Mesa de contratación, o a otro diferente, y en este último caso, especificación del objeto sobre el que debe versar el informe del Servicio Jurídico. 2.- Sujeción o no a fiscalización previa de las fases de adjudicación provisional y definitiva de los contratos de arrendamientos de bienes inmuebles tramitados mediante procedimiento abierto y, en su caso, extremos a comprobar en el ejercicio de la función interventora en las mencionadas fases. Con el fin de resolver las cuestiones planteadas, se estima preciso formular las siguientes CONSIDERACIONES I En primer lugar, procede analizar la cuestión de si el informe del Servicio Jurídico previsto en el epígrafe a) del punto 5.2 del apartado Decimoséptimo del Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de

mayo de 2008, se refiere al informe del pliego de cláusulas administrativas particulares, a un informe sobre la propuesta de adjudicación que formula Mesa de contratación, o a otro diferente. A efectos de determinar el precepto material que ampara la exigencia del citado informe, hay que tener en cuenta que, dentro del Título V “Gestión patrimonial” de la LPAP, el Capítulo I “Disposiciones generales” contiene aquellas normas comunes aplicables a todos los negocios patrimoniales, incluidos los contratos de arrendamiento de bienes inmuebles. Dentro del mismo, el apartado 2 del artículo 112 establece que “en todo caso, los actos aprobatorios de los negocios patrimoniales incorporarán los pactos y condiciones reguladores de los derechos y obligaciones de las partes, que deberán ser informados previamente por la Abogacía del Estado o por el órgano al que corresponda el asesoramiento jurídico de las entidades públicas vinculadas a la Administración General del Estado”, siendo éste el precepto que ampara la exigencia del informe del Servicio Jurídico a que se refiere el punto 5.2 a) del citado apartado Decimoséptimo. Dicha conclusión se ve confirmada en el desarrollo reglamentario realizado por el Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas, que desarrolla el alcance de los informes preceptivos de la Abogacía del Estado en las distintas fases del procedimiento. Por tanto, una vez concluido lo anterior, es necesario resolver el extremo de si el informe que debe emitir el Servicio Jurídico sobre la propuesta de adjudicación, al que se ha hecho referencia hasta ahora, es redundante respecto del emitido en la primera fase del procedimiento. En este sentido, hay que tener en cuenta que el apartado 1 del artículo 124 de la LPAP, relativo al procedimiento de arrendamiento de bienes inmuebles, establece lo siguiente: “Los arrendamientos se concertarán mediante concurso público salvo que, de forma justificada y por las peculiaridades de la necesidad a satisfacer, las condiciones del mercado inmobiliario, la urgencia de la contratación debida a acontecimientos imprevisibles, o la especial idoneidad del bien, se considere necesario o conveniente concertarlos de modo directo”. Por tanto, en relación con la selección del arrendador en los contratos de arrendamiento de bienes inmuebles, las dos posibilidades que plantea el apartado transcrito son la concertación directa o el concurso público, opción esta última que parece ser la aplicada en el caso concreto que motiva la consulta planteada, habida cuenta que en la misma se hace referencia a que el arrendamiento se ha tramitado mediante procedimiento abierto. Pues bien, en todo procedimiento de arrendamiento concertado mediante concurso público, una vez aprobados los pliegos de condiciones, se debe tramitar el concurso propiamente dicho, lo que se concreta en una serie de actuaciones administrativas destinadas a la selección del adjudicatario. Entre estas actuaciones se encuentran fundamentalmente, entre otras, la convocatoria del concurso, la presentación de propuestas de contratación por los interesados, junto con el resto de documentación exigida, la apertura y valoración de las ofertas atendiendo a los criterios de adjudicación y formas de valoración contenidos en el pliego de condiciones previamente aprobado, y la formulación de la propuesta de adjudicación, con base en la valoración previamente realizada. En consecuencia, entre la aprobación del pliego de condiciones particulares y la formulación de la propuesta de adjudicación por parte de la Mesa de contratación, se producen una serie de actuaciones administrativas respecto de las cuales no se ha podido pronunciar el Servicio Jurídico al emitir el informe sobre el pliego de condiciones particulares, pero sobre las que sí debe pronunciarse en el informe que debe emitir sobre la propuesta de adjudicación. Habida cuenta de lo anterior, el informe que el Servicio Jurídico debe emitir sobre la propuesta de adjudicación no resulta redundante con el informe que emitió en relación con el pliego de condiciones, ni da lugar a una duplicidad de actuaciones, al referirse ambos informes a objetos diferentes.

En este sentido, hay que tener en cuenta la regulación contenida para los arrendamientos de bienes inmuebles concertados mediante concurso público en el Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas (RLPAP, en adelante). A dichos arrendamientos les es de aplicación la Sección Tercera del Capítulo IV del Título I del citado Real Decreto (artículos 28 a 32), reguladora de la adquisición mediante concurso de bienes inmuebles y derechos sobre los mismos, en virtud de la remisión establecida en el artículo 90 del RLPAP, cuyo apartado segundo establece lo siguiente: “Los arrendamientos concertados mediante concurso público se regirán por lo establecido en las disposiciones que regulan la adquisición de bienes por concurso, en todo lo que sea compatible con su naturaleza”. Pues bien, el apartado segundo del artículo 28 del RLPAP establece, en su párrafo segundo, que la aprobación del pliego de condiciones del concurso se debe realizar previo informe de la Abogacía del Estado. Posteriormente, una vez formulada la correspondiente propuesta de adjudicación por la Mesa de licitación, de la que necesariamente debe formar parte un Abogado del Estado en virtud del artículo 31.1 del RLPAP, el apartado tercero del artículo 32 del mismo establece, en relación con la resolución de adjudicación que se dicte con base en la citada propuesta formulada por la Mesa, lo siguiente: “Corresponderá al órgano competente adoptar la resolución oportuna, previo informe de la Abogacía del Estado o del órgano al que corresponda el asesoramiento jurídico, pudiendo no obstante apartarse de la propuesta de adjudicación o declarar desierto el concurso de forma motivada”. A la vista de los incisos transcritos, cabe concluir que el Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto, exige, durante la tramitación del procedimiento de arrendamiento de bienes inmuebles concertados por concurso público, la emisión de dos informes diferentes por parte de la Abogacía del Estado. El primero de ellos, que tiene su fundamento en el apartado segundo del artículo 28 del RLPAP, tiene por objeto el pliego de condiciones del concurso y debe ser emitido con carácter previo a la aprobación del citado pliego. El segundo de los informes que debe emitir la Abogacía del Estado tiene su fundamento en el apartado tercero del artículo 32 del RLPAP, y su objeto son los aspectos jurídicos de la propuesta de adjudicación que formula la Mesa de licitación. Este segundo informe debe emitirse antes de que el órgano competente dicte la correspondiente resolución de adjudicación, y ello sin perjuicio del informe que debe emitir la citada Abogacía del Estado respecto del pliego de condiciones del concurso, y adicionalmente a éste. De todo lo anterior se deriva que los dos informes que la Abogacía del Estado debe emitir en los arrendamientos concertados por concurso público se deben emitir en momentos diferentes del procedimiento y, sobre todo, tienen objetos claramente diferenciados (pliego de condiciones particulares, en un caso, y propuesta de adjudicación, en el otro), por lo que no cabe concluir, como se señaló anteriormente, que sean redundantes o puedan dar lugar a duplicidad de actuaciones. En coherencia con lo anterior, no se puede considerar que con el informe que la Abogacía del Estado emite sobre el pliego de condiciones particulares (ya sea el pliego-tipo o el pliego concreto aplicable al contrato en cuestión), quede cumplimentada la exigencia de que la propia Abogacía del Estado emita informe sobre la propuesta de adjudicación que formula la Mesa, ni, por tanto, el extremo de preceptiva comprobación que recoge el epígrafe a) del punto 5.2 del apartado Decimoséptimo del Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008, pues dicho extremo se refiere al informe que la Abogacía del estado debe emitir sobre la propuesta de adjudicación que formula la Mesa, y no al informe que emite sobre el pliego de condiciones. II

En segundo lugar, procede analizar la cuestión de si las fases de adjudicación provisional y definitiva de los contratos de arrendamiento de bienes inmuebles están o no sujetas a fiscalización previa, y, en su caso, cuáles son los extremos a comprobar en el ejercicio de la función interventora en las mencionadas fases. Para resolver la cuestión planteada, hay que partir de los preceptos de la LPAP y del RLPAP que regulan la adjudicación en los procedimientos de arrendamiento de bienes inmuebles concertados por concurso público. Así, el apartado primero del artículo 124 de la LPAP establece simplemente que “los arrendamientos se concertarán mediante concurso público salvo que, de forma justificada y por las peculiaridades de la necesidad a satisfacer, las condiciones del mercado inmobiliario, la urgencia de la contratación debida a acontecimientos imprevisibles, o la especial idoneidad del bien, se considere necesario o conveniente concertarlos de modo directo”. Por otra parte, ha de tenerse igualmente en cuenta el artículo 32 del RLPAP Por otra parte, ha de tenerse igualmente en cuenta el artículo 32 del RLPAP que, si bien regula la adjudicación en la adquisición de bienes inmuebles por concurso, es también aplicable a la adjudicación en los arrendamientos de bienes inmuebles concertados mediante concurso público, en virtud de la remisión contenida en el apartado 2 del artículo 90 del RLPAP. Pues bien, el citado artículo 32 establece lo siguiente: “2. (…) Determinada por la mesa la proposición más ventajosa, se levantará el acta correspondiente, sin que la propuesta de adjudicación cree derecho alguno a favor del adjudicatario propuesto. 3. Corresponderá al órgano competente adoptar la resolución oportuna, previo informe de la Abogacía del Estado o del órgano al que corresponda el asesoramiento jurídico, pudiendo no obstante apartarse de la propuesta de adjudicación o declarar desierto el concurso de forma motivada”. o declarar desierto el concurso de forma motivada”. Sin entrar a valorar la procedencia de distinguir entre una adjudicación provisional y una adjudicación definitiva en los procedimientos de arrendamiento de bienes inmuebles, por no ser objeto de la consulta planteada, parece claro, a la vista de los incisos transcritos, que dicha distinción no está exigida ni prevista por la LPAP ni tampoco por el RLPAP. Al contrario, ambas normas hacen referencia a un único acto de adjudicación, el cual, una vez dictado válidamente, genera la perfección (o “concertación”, según el tenor literal del artículo 124.1) del contrato de arrendamiento y, por tanto, el nacimiento del vínculo obligatorio entre las partes. Por tanto, es en el momento en que se dicta este acto de adjudicación o acuerdo de concertación cuando la Administración queda vinculada jurídicamente frente al adjudicatario-arrendador a realizar el gasto de que se trate derivado del arrendamiento, es decir, el momento en el que se produce el compromiso del gasto, de acuerdo con la definición que del mismo da el artículo 73.3 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (LGP). Habida cuenta que dicho acto de adjudicación o acuerdo de concertación genera el compromiso del gasto, debe ser objeto de fiscalización previa, en virtud de los artículos 148 y 150 de la LGP que delimitan el ámbito objetivo de aplicación de la función interventora. Este esquema es el reflejado por el punto 5 del apartado Decimoséptimo del Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008, que, al establecer los extremos adicionales de preceptiva de comprobación en la fase de compromiso del gasto de los procedimientos de arrendamientos de bienes inmuebles por Organismos Autónomos, no distingue entre adjudicación provisional y adjudicación definitiva, sino que simplemente contempla en su punto 2 el “acuerdo de concertación del arrendamiento, novación o prórroga”.

Como consecuencia de lo anterior, queda claro que lo que debe ser objeto de fiscalización previa es el citado “acuerdo de concertación del arrendamiento”, es decir, el acto que tiene por efecto el nacimiento definitivo del vínculo jurídico de la Administración frente al adjudicatario arrendador y que lleva implícito el compromiso del gasto. Ahora bien, como se señaló anteriormente, en el procedimiento de arrendamiento que motiva la consulta planteada se está distinguiendo entre un acto de adjudicación provisional y un acto de adjudicación definitiva, análogamente a como establece la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público. Como se indicó anteriormente, no se estima oportuno entrar a valorar la procedencia de distinguir entre una adjudicación provisional y una adjudicación definitiva en los procedimientos de arrendamiento de bienes inmuebles, dado que no es el objeto de las cuestiones planteadas. No obstante, en la medida en que, de hecho, se establece esa distinción en el procedimiento de arrendamiento que motiva esta consulta, se plantea el problema de cuál de los dos actos de adjudicación es subsumible en el concepto de “acuerdo de concertación del arrendamiento”, y, por tanto, debe ser objeto de fiscalización previa. Habida cuenta de lo expuesto anteriormente sobre los efectos del “acuerdo de concertación del arrendamiento”, parece que dicho acuerdo se corresponde con el acto de adjudicación definitiva, puesto que de éste nace definitivamente el vínculo jurídico de la Administración con el adjudicatario, y, por tanto, genera el compromiso del gasto. En consecuencia, es dicha adjudicación definitiva la que debe ser objeto de fiscalización previa. Una vez establecido lo anterior, se plantea, asimismo, la cuestión de cuáles son los extremos adicionales a comprobar en la fiscalización previa del acuerdo de concertación del arrendamiento de bienes inmuebles. Teniendo en cuenta que en estos casos es de aplicación el régimen de fiscalización e intervención previa de requisitos básicos contemplado en el artículo 152 de la LGP, la respuesta a la cuestión planteada se encuentra, en el ámbito de los Organismos Autónomos, en el punto 5.2 del apartado Decimoséptimo del Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008. Dicho punto 5.2 establece expresamente que los extremos de preceptiva comprobación en la fiscalización previa del acuerdo de concertación del arrendamiento, novación o prórroga son, adicionalmente a los generales contenidos en el apartado Primero del citado Acuerdo, los siguientes: “a) Que existe informe del Servicio Jurídico sobre los aspectos jurídicos de la propuesta. b) Cuando se proponga el concierto directo de arrendamiento de un bien inmueble, que concurren las circunstancias previstas para ello en la normativa. c) En el caso de que se refiera a edificios administrativos, que existe informe favorable de la Dirección General del Patrimonio del Estado”. Efectuadas las anteriores consideraciones, este Centro directivo concreta su parecer en las siguientes CONCLUSIONES 1.- El informe del Servicio Jurídico previsto en el epígrafe a) del punto 5.2 del apartado Decimoséptimo del Acuerdo de Consejo de Ministros, de 30 de mayo de 2008, tiene su fundamento en el artículo 112.2 de la LPAP y en el artículo 32.3 del RLPAP, de los cuales se deduce que ha de versar sobre los aspectos jurídicos de la propuesta de adjudicación, de acuerdo con las consideraciones efectuadas anteriormente.

2.- Sin entrar a valorar la procedencia de distinguir entre una adjudicación provisional y una adjudicación definitiva en los procedimientos de arrendamientos de bienes inmuebles, después de la fiscalización de la propuesta de arrendamiento, la siguiente fase del procedimiento sujeta a control previo es la correspondiente al acuerdo de concertación del arrendamiento en la que, con carácter previo a su aprobación, se han de verificar, además de los extremos generales que procedan del apartado Primero del Acuerdo de Consejo de Ministros de 30 de mayo de 2008, los específicos establecidos en el apartado Decimoséptimo, punto 5.2 del citado Acuerdo, en el caso de arrendamiento de bienes inmuebles por Organismos Autónomos.




TITULO INFORME de 1 de diciembre de 2009, de la Intervencion General de la Administracion del Estado, por el que se resuelve consulta acerca de la normativa aplicable a las Adendas de convenios de colaboración que se suscriban con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del Sector Público, pero que derivan de un acuerdo marco suscrito con anterioridad a dicha entrada en vigor.

DESCRIPTORES CONVENIO COLABORACIÓN CONTRATOS

TEXTO Por la Intervención Delegada en el Ministerio de Trabajo e Inmigración ha sido planteada ante esta Intervención General consulta acerca de la normativa aplicable a las Adendas de convenios de colaboración que se suscriban con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del Sector Público (en adelante, LCSP), pero que derivan de un acuerdo marco suscrito con anterioridad a dicha entrada en vigor. Habida cuenta de la importancia y alcance general de la cuestión planteada, esta Intervención General resolvió elevar consulta al respecto a la Junta Consultiva de Contratación Administrativa acerca de si los expedientes tramitados tras la entrada en vigor de la LCSP como “Adendas” o “Prórrogas” de convenios o encomiendas de gestión (cuyo régimen también ha sido objeto de una reforma sustancial) que fueron suscritos con anterioridad a dicha entrada en vigor y que, por tanto, se rigieron por la normativa anterior, han de adaptarse a la nueva regulación prevista en la LCSP o, por el contrario, les es de aplicación la normativa por la que se rige el convenio o encomienda de gestión cuya modificación o prórroga se pretende. La consulta se planteó en los siguientes términos: “(…) conviene señalar que la LCSP, de conformidad con lo establecido en las letras c) y d) del apartado primero de su artículo 4, excluye de su ámbito de aplicación los convenios celebrados tanto con entes públicos como con personas físicas o jurídicas sujetas a derecho privado, siempre que por su naturaleza u objeto tengan la consideración de contratos sujetos a la Ley. En este sentido, se produce una importante modificación respecto a la anterior regulación por cuanto se limitan los convenios que pueden considerarse excluidos de la Ley. En particular, la limitación se refiere a los convenios celebrados con entes públicos, ya que el artículo 3.1 c) del texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (TRLCAP en adelante) antes vigente, excluía del ámbito de su aplicación, no solo a los convenios celebrados con entes públicos que por su objeto no pudiesen ser considerados contratos sujetos a dicha ley, sino además aquellos convenios que, teniendo como objeto el propio de uno de los contratos regulados por el TRLCAP, además fuesen de cuantía inferior a la fijada por el propio artículo 3.1 c). Por su parte, y en relación con las encomiendas de gestión, si bien, tanto el TRLCAP como la actual LCSP excluyen de su ámbito de aplicación los supuestos de encomienda de gestión o de “in house providing”, sin embargo la nueva Ley establece una regulación más prolija sobre la materia, añadiendo nuevos requisitos para poder utilizar esta figura, como por ejemplo la necesidad de que la condición de medio propio o servicio técnico de la entidad encomendada respecto de la encomendante

se recoja expresamente en los estatutos o normas de creación de aquélla. Por otro lado, el ámbito temporal de aplicación de la nueva LCSP se establece en su disposición transitoria primera, cuyo apartado segundo señala “Los contratos administrativos adjudicados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley se regirán, en cuanto a sus efectos, cumplimiento y extinción, incluida su duración y régimen de prórrogas, por la normativa anterior”. Dicha disposición transitoria se refiere expresamente a los contratos y no a otros negocios jurídicos también contemplados en la LCSP, en concreto a los convenios de colaboración y a las encomiendas de gestión. No obstante, tanto si aplicamos por analogía el régimen transitorio previsto por la misma para los contratos a los convenios o encomiendas de gestión, como si aplicamos las normas de derecho transitorio del Código Civil, se puede deducir que, con carácter general, el régimen jurídico aplicable a los contratos o negocios jurídicos que se “adjudicaran” antes de la entrada en vigor de la Ley, se regirán por la anterior regulación “en cuanto a sus efectos, cumplimiento y extinción, incluida su duración y régimen de prórrogas”. Por tanto, en principio, y de conformidad con lo señalado, las modificaciones y prórrogas de los negocios jurídicos celebrados al amparo del TRLCAP, en tanto que constituyen efectos de los mismos, se regirían, no por los nuevos preceptos que esta Ley establece para los mismos, sino por la normativa que al efecto se establecía en la anterior regulación, en concreto según lo previsto en el artículo 3.1 c) y d) y 3.1 l) del TRLCAP. No obstante, cabe plantearse si dicha conclusión admite matizaciones, puesto que, a juicio de este Centro Fiscal, no todas las modificaciones o prórrogas de los convenios o encomiendas de gestión celebrados bajo la vigencia de la anterior regulación, pero que despliegan sus efectos bajo la vigencia de la nueva Ley, tienen el mismo contenido, siendo, por tanto, conveniente analizar si todas han de ser tratadas de igual manera. Así, por una parte, hay determinados tipos de modificaciones o prórrogas que pretenden amparar la realización de prestaciones adicionales que podrían instrumentarse en un negocio jurídico independiente a aquel que se pretende modificar, ya que no resultan necesarias para el buen fin de la prestación inicialmente acordada. A modo de ejemplo, este sería el caso en el que se pretende prorrogar un convenio o encomienda de gestión con la finalidad de que la prestación inicialmente acordada se vuelva a realizar en anualidades futuras, o bien, cuando la modificación tiene por objeto aumentar cuantitativamente la prestación a realizar en la misma anualidad. En estos supuestos, podría entenderse que las prórrogas o modificaciones que se pretenden, deberían realizarse cumpliendo los requisitos previstos en la LCSP, en especial será necesario verificar si efectivamente se cumplen los requisitos previstos en el artículo 4.1 c) y d), así como en el artículo 4.1 n) en relación con el artículo 24.6 de la LCSP, y ello aunque el propio convenio de colaboración o encomienda de gestión formalizada al amparo del TRLCAP hubiese previsto la posibilidad de su prórroga. Una interpretación distinta a la expuesta, esto es, entender que este tipo de adendas o prórrogas de convenios o encomiendas de gestión regidos por el TRLCAP deben realizarse conforme a este texto normativo, podría llevar, a juicio de esta Intervención General, a una situación en la que la aplicación de la LCSP quedaría al arbitrio de cada órgano de contratación, ya que, al no existir limitaciones a las modificaciones o duración de dichos negocios jurídicos, podría quedar vacía de contenido la modificación que en la regulación de los convenios de colaboración o encomiendas de gestión ha introducido la nueva Ley. Situación distinta es aquella en la que la modificación tiene por objeto concretar alguno de los términos de la prestación inicialmente acordada o bien resulta necesaria para el buen fin de aquella. Así, a modo de ejemplo, nos encontraríamos ante esta situación cuando el objeto de la Adenda o Prórroga es articular un reajuste de anualidades motivado por una modificación en el plazo de la ejecución de la prestación inicialmente pactada, o bien en el supuesto de que, habiéndose acordado en el convenio o encomienda la ejecución de una determinada obra, es precisa una modificación del proyecto de la obra que implica un mayor coste de la misma ,y por tanto, requiere la modificación del negocio jurídico que ampara su realización. En estos supuestos, entiende este Centro Fiscal, que dicha modificación podría articularse teniendo en cuenta la regulación que se aplica al negocio inicial del que trae causa, sin que sea preciso valorar si se cumplen los requisitos que establece la

LCSP en relación con los convenios de colaboración o las encomiendas de gestión. El criterio de la Junta, coincidente con el de este Centro Directivo, ha quedado plasmado en el dictamen 7/09, de 25 de septiembre de 2009, en el que se señala lo siguiente: “(…) La Junta Consultiva ha tenido ocasión de resolver una cuestión similar a la planteada ahora, al considerar que con la entrada en vigor de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas se había producido una alteración sustancial de régimen regulador de las prórrogas, de tal forma que el mantenimiento del régimen jurídico anterior pugnaba directamente con el sistema instaurado por la nueva legislación. En efecto, así lo mantuvo expresamente en el informe nº 35/2004, de 8 de julio, en el que refiriéndose a las prórrogas tácitas de los contratos, permitidas en determinadas circunstancias en la legislación anterior a aquella fecha y prohibidas por la entonces vigente Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, sentó el criterio de que hay señalar que las mismas [las prórrogas tácitas] serían admisibles conforme a la legislación anterior, pero que una vez entrada en vigor la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y su artículo 67, deben ser rechazadas, al resultar un contrasentido que un contrato celebrado con anterioridad a su entrada en vigor pudiese continuar produciendo sus efectos indefinidamente en virtud de prórrogas tácitas”. Similar criterio cabe aplicar ahora respecto de los convenios cuyo objeto sea el propio de alguno de los contratos tipificados en la Ley de Contratos del Sector Público. Tales convenios, con arreglo a la legislación anterior, debieran considerarse excluidos de la aplicación de las normas propias de los contratos cuyo objeto fuese de la misma naturaleza, siempre que no superaran los umbrales de las Directivas comunitarias. Sin embargo, con arreglo a la actual normativa deben considerarse sujetos a ellas. Existe, pues, un cambio sustancial en cuanto al régimen jurídico aplicable a partir del momento de entrada en vigor de la nueva Ley, que nos debe llevar a la conclusión de que es voluntad del legislador evitar que por vía de la prolongación de su plazo se perpetúe la existencia de convenios que, por su naturaleza jurídica deben adaptarse a las normas propias de los contratos típicos regulados en ella. Admitir la posibilidad de que mantengan inalterado su régimen jurídico a través de esta vía sería admitir la perpetuación de los efectos de unas figuras sin encaje en la normativa existente. Esta posibilidad sólo sería válida si una norma expresa lo dispusiera así, como ocurre en el caso del apartado 2 de la Disposición Transitoria 1ª de la Ley de Contratos vigente. No existiendo norma similar de aplicación a los convenios y encomiendas de gestión, debe entenderse que tras el vencimiento del período vigente en el momento de la entrada en vigor de la actual Ley, deben considerarse sujetos a ésta”. Cuarta. El criterio que se acaba de exponer ha de entenderse referido, naturalmente, a las prórrogas que se acuerden respecto de los convenios cuyo objeto sea una prestación continuada mensurable por unidades de tiempo, no a aquéllos en que la prestación se determine por referencia a la ejecución de una obra, un suministro o un servicio de carácter único. En estos últimos supuestos, es preciso distinguir en función de si la alteración es una simple modificación de las condiciones del contrato, necesaria para que éste pueda ejecutarse en los términos inicialmente previstos o si, por el contrario, implica una ampliación o una alteración sustancial del mismo. Entre los primeros supuestos podríamos incluir cualquier modificación contractual que afecte al objeto del contrato que deba aprobarse para poder ejecutar éste, o cualquier prórroga derivada tanto de la modificación del objeto como de simples retrasos en la ejecución. Entre los últimos podrían considerarse incluidos los supuestos mencionados en la consulta a modo de ejemplo, tales como la reiteración de la prestación en ejercicios siguientes (no prevista en la redacción inicial del convenio) o el aumento cuantitativo de la prestación inicialmente prevista.

En el primer caso estaríamos ante una novación modificativa del convenio que no implicaría cambio en el régimen jurídico del mismo y, por consiguiente, continuaría siéndole de aplicación la norma vigente en el momento en que se celebró. Por el contrario, en el otro supuesto contemplado, evidentemente nos encontraríamos ante un caso de extinción del convenio, lo que implicaría la necesidad de celebrar nuevo negocio jurídico que diese amparo al objeto. Este negocio jurídico, evidentemente, habrá de celebrarse con sujeción a la norma vigente en tal momento, es decir la Ley de Contratos del Sector Público y disposiciones complementarias de la misma. CONCLUSIONES. Primera. Los convenios y encomiendas de gestión celebrados bajo la vigencia de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas a que se refieren las letras c) y l) del artículo 3.1 de la misma que, con arreglo a la actual Ley de Contratos del Sector Público, debieran estar sujetos a ella, deberán adaptarse al régimen jurídico establecido para ellos en ésta última a partir del momento en que venza el periodo inicial de vigencia o de cualquiera de su prórrogas. Segunda. Las modificaciones del objeto del convenio deben dar lugar a la celebración de otro nuevo, con sujeción a las normas vigentes en ese momento, en todos aquellos supuestos que impliquen ampliación o alteración sustancial del mismo.




TITULO INFORME de 1 de diciembre de 2009, de la Intervencion General de la Administración del Estado, por el que se resuelve consulta acerca de la realización de encomiendas de gestión a Organismos Autónomos y Agencias Estatales.

DESCRIPTORES ENTES PÚBLICOS ENCOMIENDA GESTIÓN

TEXTO Ha tenido entrada en esta Intervención General escrito de la Intervención Delegada en el Ministerio de Economía y Hacienda en el que se plantea consulta acerca de la realización de encomiendas de gestión a Organismos Autónomos y Agencias Estatales. En concreto, se solicita la opinión de esta Intervención General acerca de si el régimen jurídico de las encomiendas hechas por órganos de la Administración General del Estado a los Organismos Autónomos y Agencias Estatales se encuentra recogido en el artículo 15 de la ley 30/1992, de 30 de noviembre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas (en adelante LRJ-PAC) o en los artículos 4.1 n) y 24.6 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (en adelante LCSP). A este respecto, conviene traer a colación el criterio señalado por la Abogacía General del Estado – Dirección del Servicio Jurídico del Estado, en la Circular 6/2009, de 14 de julio de 2009, acerca de la relación entre el artículo 15 de la Ley y el artículo 24.6 de la LCSP, criterio que este Centro comparte. La Circular señala en sus conclusiones lo siguiente: “Primera.- Tras la promulgación de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, ha de entenderse modificado el artículo 15 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común en el sentido de que este último precepto ya no puede entenderse referido a las encomiendas de gestión de contenido materialmente contractual, es decir, a las encomiendas de gestión que tengan por objeto la realización de una prestación propia de un contrato de obras, de suministro o de servicios a cambio de una contraprestación económica. Como consecuencia de ello, la relación entre la figura de la encomienda de gestión que regula el artículo 15 de la ley 30/1992, de 26 de noviembre, y la figura de la encomienda de gestión que regulan los artículos 4.1 n) y 24.6 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, se traduce en la necesaria diferenciación entre ambas por razón de sus respectivos ámbitos o contenidos. Así, la figura de la encomienda de gestión a que se refiere el artículo 15 de la Ley 30/1992 queda circunscrita, siendo este su ámbito propio, a aquellas actividades o actuaciones que por su contenido sean ajenas a la legislación de contratación pública y no guarden relación con ella. La figura de la encomienda de gestión a que se refieren los artículos 4.1 n) y 24.6 de la Ley 30/2007 queda limitada, siendo éste su ámbito propio, a aquellas actuaciones propias de los contratos de obras, suministro y servicios a cambio de una contraprestación económica. Segunda.- Por razón de lo indicado en la conclusión anterior, y por lo que se refiere a plano jurídico- material o sustantivo, si lo que se pretende es realizar una actividad de contenido materialmente

contractual (realización de la prestación propia del contrato de obras, de suministro o de servicios), lo que conduce a la figura de la encomienda de gestión de los artículos 4.1 n) y 24.6 de la Ley 30/2007, ello sólo será posible si se cumplen los requisitos exigidos por este último precepto; de no cumplirse estos requisitos, quedará excluida la realización de esa actividad por vía de la encomienda de gestión, sin que pueda acudirse a la encomienda de gestión del artículo 15 de la ley 30/1992. Por lo que se refiere al plano jurídico-formal o adjetivo, de tratarse de la realización de una actividad o actuación de contenido materialmente contractual y, por tanto, de ser una encomienda de gestión de los artículos 4.1 n) y 24.6 de la Ley 30/2007, no han de aplicarse los requisitos formales que establece el artículo 15 de la Ley 30/1992, como es, particularmente, la necesidad de que el acuerdo de encomienda de gestión tenga que ser publicado, como requisito al que se supedita su eficacia, en el Diario oficial correspondiente (…)”. Deslindado así el distinto alcance de los artículos 15 LRJ-PAC y 24.6 LCSP, cabe destacar, como señala la citada Circular 6/2009, que los requisitos enumerados por el artículo 24.6 serán exigibles cuando, por el objeto de la encomienda, la misma se encuentre dentro de su ámbito de aplicación. Así, señala la Abogacía General del Estado: “(…) si lo que se pretende es realizar una actividad de contenido materialmente contractual (realización de la prestación propia del contrato de obras, de suministro o de servicios), lo que conduce a la figura de la encomienda de gestión de los artículos 4.1 n) y 24.6 de la LCSP, ello sólo será posible si se cumplen los requisitos exigidos por este último precepto (que la entidad encomendante ejerza sobre la entidad encomendataria un control análogo al que ejerce sobre sus propios servicios, que la parte esencial de la actividad de la entidad encomendataria se realice para la entidad encomendante y que la entidad encomendataria hayan sido declarada medio propio de la entidad encomendante). De no cumplirse estos requisitos, quedará excluida la realización de esa actividad por vía de la encomienda de gestión de la LCSP, sin que pueda acudirse a la encomienda de gestión del artículo 15 de la LRJ-PAC.” Se plantea en particular la necesidad o no de que Organismos Autónomos y Agencias Estatales, a efectos de poder recibir encomiendas de gestión de contenido contractual, modifiquen sus estatutos para atender la previsión del artículo 24.6 in fine, que exige que la condición de medio propio y servicio técnico de las entidades que cumplan los requisitos señalados deberá reconocerse expresamente por la norma que las cree o por sus estatutos. Se trata de una exigencia que no contempla la doctrina comunitaria sobre “in house providing”, pero, en la medida en que impone un requerimiento adicional, no resulta contraria a la misma. En cualquier caso, la contestación a la cuestión ha de ser necesariamente positiva, puesto que esta previsión se establece con carácter general para todas las encomiendas realizadas a “entes, organismos y entidades del sector público”, sin que la ley establezca excepción alguna, y así lo ha entendido ya esta Intervención General en su informe de 24 de febrero de 2009. De este modo, únicamente las encomiendas realizadas a una entidad que, conforme a lo señalado en el artículo 24.6, tenga atribuida la condición de medio propio y servicio técnico del encomendante, podrán entenderse excluidas del ámbito de aplicación de la Ley de Contratos del Sector Público, y así lo señala el artículo 4.1 n).

consultas igae 2007 2009

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