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Universidad Nacional Autónoma de México

Facultad de Economía

SECRETARÍA DE LA REFORMA AGRARIA

Evaluación Externa del Programa Fondo de Apoyo a Proyectos Productivos Agrarios 2006

INFORME FINAL

Doctora Maria Antonieta Barrón Pérez Responsable

Mtro. José Manuel Hernández Trujillo Corresponsable

México D.F. Enero de 2007

Entrega final Evaluación Externa FAPPA, 2006 1

1.1. Aspectos generales

La historia del campo mexicano en el siglo XX se caracterizó por el ideal

revolucionario plasmado en el artículo 27 de la Constitución política de 1917,

donde se estipula la restitución de tierras a las comunidades que hubiesen sido

despojadas, se ordena la dotación de tierras para los pueblos que carecían de

ellas y se establecen límites a la propiedad privada.

Estas demandas tenían un carácter revolucionario, ya que la sociedad era

eminentemente rural, y la principal fuente de recursos no sólo económicos sino

para la reproducción de las familias era el trabajo de la tierra. Por ello, una de las

principales demandas de la población que se encontraba en condiciones precarias

de vida se centraba en el acceso a la tierra como una forma de sobrevivencia.

A lo largo del siglo XX se elaboraron diversas normas y ordenamientos que

establecieron “las dimensiones de la superficie de la unidad de dotación de tierras:

en 1922 la parcela individual para uso particular y disfrute familiar en los ejidos

debía medir entre 3 y 5 hectáreas para las tierras de riego, o entre 4 y 6 hectáreas

para las tierras de temporal. El Código Agrario de 1934 fijó estas dimensiones

mínimas en 4 y 8 hectáreas, respectivamente; la relación de equivalencia era pues

de 1:2. El Código Agrario de 1942 elevó el mínimo a 5 ha de tierras de riego, y la

reforma constitucional de 1946 lo llevó a 10, sin que hubiese ampliación

posterior.”1

1 Warman Arturo (2003). “La Reforma Agraria Mexicana, una visión de largo plazo” FAO. http://www.fao.org/DOCREP/006/J0415T/j0415t09.htm.

1 ENTORNO ESTATAL Y NACIONAL EN EL QUE SE DESARROLLÓ EL FAPPA


Conforme la sociedad avanza y se transforma de una sociedad rural a una cada

vez más urbana se manifiestan mutaciones estructurales en la misma, en la

economía y los niveles de vida de un segmento importante de la población,

mientras vastos sectores de las zonas rurales, como los pequeños productores del

sector agropecuario se mantienen sin sufrir cambios importantes en las formas de

producción y de consumo, manteniendo como tendencia un rezago latente y cada

vez más fuerte en sus condiciones de reproducción y la imposibilidad de resolver

sus mínimos de bienestar de su entorno familiar con el trabajo de su predio.

A lo largo de casi todo el siglo y hasta 1992, año en que culmina el proceso de

reparto agrario, se repartieron 103 millones de hectáreas entre 5 millones de

campesinos en 27,664 ejidos y 2,278 comunidades indígenas en usufructo.2

En 1992 se reportan los siguientes promedios por “beneficiario: 0.6 ha de tierras

de monte, 4,2 ha de tierras de temporal, 18,6 ha de tierras de agostadero, 3,6 ha

de tierras de monte, 0,4 ha de tierras desérticas y 7,1 ha de tierras indefinidas por

un total de 34,5 ha. Las parcelas individuales sólo contenían las dos primeras

categorías - de riego y de temporal (tierras cultivables)-, mientras que las demás

eran para el disfrute comunitario. Un predio promedio de 5,4 ha de tierras de

temporal correspondía a un minifundio y su dimensión permaneció invariada.”3

La estructura territorial del sector agrario presentada con anterioridad permite

observar que el proceso de reparto agrario se caracteriza por una distribución de

tipo minifundista, con una definida orientación a la producción de bienes para su

disfrute, es decir, a la producción de maíz y fríjol, característica de un elevado

porcentaje de productores agrícolas que detentan pequeñas parcelas de tierra y

cuya producción se comercializa en pequeña escala en los mercados. La

subsistencia de este tipo de estructura productiva desalienta y rezaga su

incorporación en los procesos de desarrollo, de rentabilidad y eficiencia. La

2 FAO “La política Agraria en México: Visión y perspectiva” Seminario de Desarrollo Regional de la

organización para la alimentación y la agricultura, Brasil, marzo de 2006. 3 Warman, Arturo, op. Cit.


trayectoria de este segmento de la población rural da cuenta de avances poco

significativos en los componentes económico, social, normativo, regulatorio y de

otra índole, aspectos que se ilustran con el permanente deterioro de su capacidad

productiva y constante descapitalización.

Otro elemento que afecta la capacidad productiva de la tierra como un medio de

producción y reproducción, al margen de su tamaño y deterioro, es el tamaño de la

familia campesina. La presión del crecimiento de la familia es una constante en el

proceso de atomización de la parcela agrícola. El proceso de distribución interna

de la parcela de tierra, la cual permanece constante entre los descendientes en

permanente aumento, obstaculiza los mecanismos de reproducción de la fuerza

laboral, los niveles de generación de productos y los recursos económicos

necesarios para satisfacer los mínimos de bienestar de la familia tales como

alimentación, salud, educación, trasporte, recreación, etcétera, así como los

márgenes de ingreso necesarias para mejorar sus niveles de vida.

El cuadro 1 muestra la correlación entre la estructura ocupacional en las entidades

y los niveles de marginalidad. En esta vertiente se puede observar que entre

mayor es el nivel de marginalidad de la entidad, menor es la posibilidad de que

sus pobladores encuentren trabajo remunerado, y cuando esto ocurre se emplean

en condiciones muy precarias, es decir, obtienen ingresos equivalentes o menores

a un salario mínimo mensual.

De igual forma, se observa que alrededor del 50% de los casos analizados

trabajan sin retribución, es decir, se ven obligadas a realizar actividades sin

retribución en su propio predio o en otro, sin que les signifique ingresos y magros

resultados en términos de producción para su consumo.


Cuadro 1 Población ocupada según nivel de ingresos

y grado de marginalidad

GRADO DE MARGINACIÓN

INGRESOS

SIN MENOS DE HASTA

MÁS DE

ENTIDAD INGRESOS 1SM 2SM 2 SM ALTO VERACRUZ 25.56% 32.94% 31.94% 9.55% HIDALGO 27.09% 36.16% 26.19% 10.55% PUEBLA 27.91% 29.14% 31.31% 11.64% GUERRERO 30.83% 20.16% 30.74% 18.26% SAN LUIS POTOSI 32.31% 34.84% 23.90% 8.94% CHIAPAS 32.57% 42.17% 16.27% 8.99% OAXACA 43.87% 22.28% 23.14% 10.71% MUY ALTO SAN LUIS POTOSI 31.22% 48.05% 16.94% 3.79% HIDALGO 33.52% 53.43% 9.49% 3.57% PUEBLA 35.20% 42.22% 18.19% 4.40% VERACRUZ 35.62% 41.46% 18.97% 3.95% CHIAPAS 46.93% 43.79% 6.61% 2.67% OAXACA 51.99% 29.10% 14.96% 3.95% GUERRERO 56.67% 22.67% 15.22% 5.45%

Fuente: Elaboración propia, Indicadores socioeconómicos de los pueblos indígenas de México, 2002 INI-CONAPO-SEDESOL

El Programa Sectorial Agrario 2000-2006 señala que “el envejecimiento de los

agricultores del sector de la propiedad social es otro factor que aunado a los

anteriores, agravó la situación que resultaba de la desigualdad y fragmentación de

los predios. Para 1992, la mitad de los ejidatarios certificados tenía más de

cincuenta años de edad, y la cuarta parte del total más de 65. De los 3.5 millones

de titulares de la tierra, más de la mitad tiene una edad superior a los 50 años y, la

quinta parte de ésta supera los 65. Si se espera a que ocurra de manera natural

un relevo generacional, los nuevos propietarios que dentro de los siguientes 15

años hereden la propiedad habrán cumplido en promedio 45 años, teniendo a su

vez hijos que sobrepasan los 20 años y que ya han formado nuevas familias.”4

Por otra parte, Arturo Warman, en su obra citada manifiesta que las “escasas

dimensiones de los predios cultivables por unidad familiar, su fragmentación, la

4 SRA (2002). Programa Sectorial Agrario 2000-2006, México 4 feb. p. 5


insuficiente calidad de la tierra y el alto riesgo económico de las actividades

agrícolas han conducido a la actual administración a considerar que de los 4

millones de explotaciones agropecuarias del país sólo un millón pueden ser

viables como empresas comerciales. De estas, 700,000 necesitan un apoyo

considerable y prolongado para convertirse en empresas comerciales, y 3 millones

deberían ser objeto de «atención social» debido a que no consiguen consolidarse

como empresas agropecuarias. Estos factores han erosionado el funcionamiento

del sector primario y del sector reformado a partir de la década de 1960. Entre

1964 y 1970 el Gobierno realizó un esfuerzo postrero para completar el reparto de

las tierras del sector agrario.”5

La baja capacidad de autosustentación productiva de las tierras agrícolas y la

incapacidad del sector rural para garantizar condiciones de vida mínimas a sus

pobladores, son factores que influye de manera determinante en los procesos de

migración del campo a la ciudad, quienes ante el atractivo de mejores condiciones

para la ocupación y mejores condiciones de ingreso ven una alternativa salir de

sus comunidades.

En algunas entidades como Oaxaca, Guerreo y Veracruz, esos procesos

migratorios son tan intensos que un gran número de comunidades están en

proceso de despoblamiento. En Oaxaca, 258 municipios han visto reducida su

población entre 1990 y 2000 (45.5% del total de municipios), en Veracruz,

municipios como Cosamaloapán, Banderilla, Hidalgotitlan, Minatitlan, Mecayapan,

Landero y Coss, El Higo, Cerro Azul, Tampico Alto, Tamiahua, Tancoco e Ignacio

de la Llave han visto reducir su población.

Con los cambios en la legislación agraria de 1992, se parte de un mayor

reconocimiento a los productores rurales y sus organizaciones ya que la reforma

revertí el enfoque previo que otorgaba al Estado y al Gobierno la facultad de

planear y dirigir la producción en las zonas rurales. El Presidente de la República

5 Warman, Arturo op. Cit.


perdía las facultades extraordinarias relativas al reparto de la tierra como proceso

administrativo, las cuales le habían permitido intervenir directamente en las

decisiones internas de los ejidos. La nación dejaba de ser propietaria jurídica de

las tierras sociales y la propiedad de éstas pasaba a los ejidos. Los ejidos, en su

calidad de sociedades propietarias de las tierras, no quedaban subordinados a las

autoridades gubernamentales. Con esto se rompía el vínculo tutelar entre el

Estado y los campesinos.

Con las reformas al Artículo 27 constitucional se fortaleció la concepción de que la

Reforma Agraria no es sinónimo de reparto de tierras, sino que se ocupa por igual

de la organización social, la modernización de la producción y el desarrollo

sustentable con justicia y equidad.

Se reconoce que los problemas de desarrollo social y comunitario sólo pueden ser

resueltos conjuntando las acciones del gobierno con la participación de los

campesinos y sus organizaciones, buscando perfeccionar los procedimientos de

consulta para llegar a acuerdos sin perder de vista el interés general.

Así, un paso para resolver los asuntos agrarios que existían al momento de

acordarse la reforma son los Acuerdos Agrarios, mediante los cuales se busca

ordenar la actividad con las organizaciones campesinas para llegar a la solución

definitiva de todos los asuntos que, a lo largo de varios años, han venido

gestionando ante la institución; impulsando con ello la legalidad en el campo para

generar las condiciones que permitan el desarrollo agrario en nuestro país.

1.2. Entorno estatal y nacional en el que se desarr olló el FAPPA

En este sexenio, mediante el Programa Sectorial Agrario, la Secretaría de la

Reforma Agraria se propuso realizar acciones dirigidas a los siguientes aspectos:

1. Incentivar la asociación para la compactación de tierras en

aproximadamente 3 mil núcleos agrarios a través del desarrollo de


actividades productivas agrícolas y no agrícolas en beneficio de casi 80 mil

ejidatarios y comuneros.

2. Promover el relevo generacional progresivo a través de mecanismos de

aseguramiento económico o de sucesión legal.

3. Promover la integración de proyectos productivos no agrícolas en áreas de

baja rentabilidad agropecuaria, disminuyendo así la presión social sobre la

tierra en 10 regiones prioritarias que abarcan 11 Entidades Federativas.

4. Atender mediante programas interinstitucionales la demanda diversa de

apoyos en 21 regiones prioritarias del país, en donde se encuentran los

grupos vulnerables y marginados.

5. Impulsar la constitución de fondos comunes que sean administrados por

FIFONAFE.

De estos cinco propósitos, el tercero y el cuarto, corresponden a la línea de acción

del Fondo para el Apoyo a Productivos Agrarios (FAPPA).

El Fondo para el Apoyo a Proyectos Productivos Agrarios constituye una iniciativa

del Ejecutivo Federal en cumplimiento al objetivo de integración productiva

contemplado en el Programa Sectorial Agrario 2001-2006, en el cual se conjugan

experiencias e innovación en las acciones de la Secretaría de la Reforma Agraria

orientadas a: i) combate a la pobreza, ii) atención de grupos o sectores de la

población sin posibilidad de acceso a la tierra y sobre los que es conveniente

fomentar la generación de actividades productivas que disminuyan la presión

social sobre la tierra y genere diversificación de actividades económicas al interior

de los núcleos agrarios, iii) mejorar los bajos ingresos de la población, incluyendo

acciones de organización y capacitación que permitan incrementar la capacidad

competitiva de los habitantes en propiedad social no posesionarios.

Así, el FAPPA tiene como objetivos:

1. Promover la organización de Grupos mediante la conformación de figuras

asociativas.


2. Coadyuvar en la capacitación y asistencia técnica de acuerdo a las

necesidades de los integrantes del Grupo para el desarrollo de su actividad

productiva.

3. Otorgar apoyos a los Grupos para Proyectos Productivos técnica,

económica y financieramente viables, y ambientalmente sustentables en

beneficio de ellos mismos, sus familias y su comunidad.

4. Incrementar la posibilidad de acceso a otros programas de apoyo y/o de

financiamiento público o privado.

1.3. Problemática abordada

El FAPPA, desde el programa que lo antecede (el FOAPOA), se concentró en la

atención de la población, y como resultado de los asuntos agrarios se caracteriza

por tener demandas pendientes de tierras, acordando renunciar a estas demandas

a cambio de la obtención de un apoyo financiero para el desarrollo de un

emprendimiento productivo.

Posteriormente, con los cambios generados en sus reglas de operación en el año

de 2003, se convirtió en un Programa que atiende a una población que vive en

zonas donde se pueden resolver conflictos agrarios en el medio rural, teniendo

como población preferente a las avecinadas y pobladores de núcleos agrarios que

no sean posesionarios titulares o usufructuarios de tierra social o privada.

Considerando estos criterios de elegibilidad señalados tanto en el apartado de

cobertura como en la población objetivo del Programa, entonces se cuenta con un

estimado de población objetivo, la cual se obtiene de la diferencia entre los que

viven en los núcleos y tienen una parcela ejidal o comunal y los que no la tienen.

Considerando los elementos anteriormente señalados y utilizando la información

de CONAPO sobre marginalidad y la de INEGI sobre las características de la

propiedad en los núcleos agrarios, se considera que existen 1.072.823 habitantes

del medio rural que cumplen con las para ser sujetos agrarios, pero, que no


cuentan con una parcela, lo que los convierte en población potencial demandante

del programa. Sin embargo, donde esta potencialidad tiene mayores posibilidades

de expresarse es en las entidades con elevados índices de marginalidad.

Esto se señala en virtud de que las entidades con posibilidades de obtener empleo

en actividades fuera del sector primario son menores, ya que la estructura

económica de las mismas se caracteriza por su poco desarrollo. Esto se traduce

en una mayor presión de la población para acceder a otras alternativas y poder

hacer uso del único recurso del que disponen: su capacidad para el trabajo. De

esta forma, la población potencialmente demandante es de 1.072. 823 personas,

pero, si se considera únicamente a la población de las entidades con los mayores

niveles de marginalidad, ésta se reduce a 630. 296 personas.

1.4. Coordinación interinstitucional

La Coordinación del FAPPA con los diferentes niveles de gobierno e instancias

públicas o privadas se determina por lo que señalan las reglas de operación y por

la misma convocatoria.

Así, las Reglas de Operación señalan que las instancias ejecutoras del Programa

son el Comité Técnico y el Comité de Estatal para el Desarrollo Agrario (CEDA).

En la operación de estos comités es donde se da la coordinación interinstitucional.

En el Comité Técnico, la relación se establece entre el titular de la Secretaría de

Reforma Agraria, el oficial mayor de la secretaría, un representante del Registro

Agrario Nacional, el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal, la

Procuradoría Agraria y con la Secretaría de la Función Pública.

En el ámbito del CEDA, además de los representantes de los diferentes órganos

señalados anteriormente, se establecen relaciones con el gobierno estatal,


mediante el COPLADE, así como con aquellos actores que otorguen recursos

complementarios a los proyectos productivos.

En el proceso directo de la gestión y la entrega de los recursos, las organizaciones

representan a los grupos solicitantes de apoyos.


Esquema de Operación Fondo para el Apoyo a Proyectos Productivos Agrarios (FAPPA)

Comité Técnico

emite convocatoria

Grupos presentan

sus proyectos

productivos

Representación

recibe las propuestas

de proyectos

Evalúa viabilidad

técnica, económica y

financiera de los

proyectos

Entrega su opinión a la representación

Representación

envía observaciones

al grupo

Comité Técnico Organizaciones

de Productores

CEDA Dictaminador Dirección General

de Coordinación

El grupo corrige su

proyecto y lo regresa

a representación

El CEDA resuelve

procedencia de

proyectos

La coordinación envía

relación de proyectos

viables al Comité

Comité determina los

proyectos sujetos a

apoyarse

SRA publica los

proyectos productivos

a apoyarse

Comité emite la

constancia de

autorización

Grupo entrega la

documentación que

completa el

expediente del

proyecto

La representación

envía oficio de

integración de

expediente

La coordinación

libera los recursos

El grupo firma la

entrega de recursos

Entrega Final Evaluación Externa FAPPA, 2006 12

1.5. Análisis sobre la complementariedad y duplicid ad del

Programa con otros programas sociales

Existen algunos programas sujetos a reglas de operación que han sido

desarrollados desde diferentes Secretarías con el propósito de atender a núcleos

de población en condiciones de elevada marginalidad y, aún cuando son

focalizados, atienden a población con características determinadas o bien, por las

características de la población objetivo, se complementan con el FAPPA.

El Programa de la Mujer en el Sector Agrario (PROMU SAG) de la Secretaría

de la Reforma Agraria (SRA)

Las principales características de PROMUSAG son:

Cobertura : Cobertura nacional, preferentemente aquellos ubicados en los lugares

determinados en la Estrategia Nacional de Atención a Microrregiones como

Centros Estratégicos Comunitarios (Localidades CEC), que la Secretaría de

Desarrollo Social establezca.

Objetivos: Promover la integración económico-productiva de los Grupos mediante

el apoyo a proyectos productivos, técnica y financieramente viables, que permitan

el aprovechamiento racional de los recursos de los Núcleos Agrarios, atendiendo

los requerimientos de organización y capacitación integral.

Apoyo : Para desarrollar proyectos productivos agropecuarios, comerciales, de

servicios, manufactureros, artesanales, entre otros. Hasta 20 mil pesos por

beneficiaria, con un mínimo de tres integrantes por Proyecto, sin exceder los 180

mil pesos por proyecto.

Como se observa, entre PROMUSAG y FAPPA hay dos diferencias

fundamentales. La primera es que es un programa dirigido a mujeres y en la

medida en que FAPPA no excluye a las mujeres se complementa, la otra es que

FAPPA, se encuentra dirigido a personas que no tengan tierras en propiedad,

situación que no representa un criterio de exclusión en el PROMUSAG.


Otro programa que resulta complementario con FAPPA, es el Fondo Nacional de

Apoyos para Empresas en Solidaridad (FONAES) de la Secretaría de Economía

(SE).

Las principales características de FONAES son las siguientes:

Población Objetivo: Población rural y urbana en condiciones de pobreza, con

capacidad productiva, organizativa y vocación empresarial, que tiene acceso nulo

o limitado al crédito formal.

Cobertura. En todo el territorio nacional y de manera preferente en las zonas de

media, alta y muy alta marginación, según CONAPO, y dentro de ellas, en las

regiones y/o microrregiones con vocación productiva específica.

Objetivos: Otorgar financiamiento a la población objetivo para proyectos

productivos viables y sustentables; mejorar la capacidad humana, técnica,

organizativa y financiera de las empresas sociales; y promover la participación

equitativa de las mujeres.

Monto del apoyo : a) para capital de trabajo para las vertientes Pecuaria,

Acuícola, Forestal, Pesquera y Agrícola y Agroindustrial es de 7 mil pesos por

integrante o 220 mil pesos por proyecto, con 2 años de plazo de recuperación; y b)

para capital de riesgo para crear, ampliar, reactivar o consolidar un proyecto

productivo, y posibilitar la inserción de las empresas sociales apoyadas a las

cadenas productivas dentro de un enfoque de desarrollo local o regional, es de 50

mil pesos por integrante o de 550 mil pesos por proyecto para la vertiente

Pecuaria, de 30 mil pesos por integrante y 400 mil pesos por proyecto para la

vertiente Forestal, 50 mil pesos por integrante y 400 mil por proyecto para la

vertiente Agrícola y 100 mil pesos por socio y 650 mil pesos por proyecto para la

vertiente de Agroindustria Rural, todos con 8 años de plazo de recuperación a

excepción del Agrícola que es de 6 años.

Los apoyos que brinda este programa son capital de riesgo y su recuperación es

obligatoria, sin embargo, son apoyos que se dirigen a un núcleo de población con

características similares a la del FAPPA, con la diferencia que en éste se da


prioridad a quienes no tienen tierra en propiedad y está dirigido a núcleos agrarios,

mientras que el de FONAES se dirige a población abierta.

El Fondo de Apoyo para la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (FONDO PYME)

de la Secretaría de Economía (SE), es un programa que se dirige a núcleos de

población con características similares a los de FAPPA, por lo que también resulta

complementario con sus apoyos.

Las principales características del FONDO PYME son las siguientes:

Población objetivo: Emprendedores y las MIPYMES o grupos de ellas sin

distinción de condición socioeconómica legalmente constituidas.

Cobertura: Cobertura nacional.

Algunos objetivo específicos: Fomentar la integración y fortalecimiento de

cadenas productivas estratégicas y apoyar el encadenamiento competitivo,

eficiente y rentable entre grandes empresas y las micro, pequeñas y medianas

empresas. Se busca que participen mujeres, indígenas o personas con

discapacidad, contribuyan al desarrollo regional, sectorial, económico y

sustentable.

Monto de los apoyos para infraestructura productiva : Apoyo a proyectos

productivos de hasta en un 50 por ciento del costo total del mismo, siempre y

cuando el apoyo no exceda de 1 millón de pesos.

Aún cuando este programa se encuentra dirigido a población abierta y cualquiera

de los beneficiarios de FAPPA podría participar en la demanda de apoyos de este

programa, existe una diferencia sustancial, por la cual los beneficiarios de FAPPA

no podrían concursar por estos recursos.

FAPPA se dirige a quienes viven en núcleos agrarios y además de ser población

en condiciones de elevada marginalidad, mientras que el FONDO PYME requiere

que el solicitante sea una empresa legalmente constituida. Esta última condición

es una limitante para los beneficiarios de FAPPA, para integrarse a un esquema


de apoyos como este. Sin embargo, podría ser una alternativa en los procesos de

consolidación de las empresas apoyadas por FAPPA.

1.6. Factores exógenos que afectan la operación

Existen diferentes factores que aún siendo externos al Programa afectan su

operación, ya sea porque son factores que presionan el incremento de la demanda

por apoyos o porque influyen en el desempeño de los recursos asignados a los

beneficiarios.

En las regiones de elevada marginalidad operan diversos programas sociales

sujetos a reglas de operación, sin embargo, en su mayoría se señala que los

apoyos serán superados, aun cuando en la práctica el recurso se transfiera a los

beneficiarios y cuando se recupere, lo que en la práctica se hace es que el recurso

se incorpora mediante una institución financiera popular a un sistema de recursos

revolventes propiedad del mismo solicitante, es decir, la recuperación es formal ya

que no se reincorporan los recursos a la Federación.

El hecho de que en el FAPPA no se plantee la exigencia de la recuperación, sino

que simplemente ésta se lleve a cabo, provoca que la población objetivo vea más

atractivo este Programa respecto a los demás, lo que se expresa en una creciente

demanda de proyectos y por tanto en una mayor demanda insatisfecha.

Una proporción importante de los proyectos que son presentados para su

evaluación son elaborados por el personal técnico de apoyo de las organizaciones

campesinas, sin embargo, es probable que una mayoría de ellos no cuente con

una formación suficiente para elaborar estudios de pre-factibilidad o para hacer

análisis que permitan identificar si las líneas de proyectos que se promueven

tienen posibilidades de operar en forma exitosa. La falta de capacidad en esta

materia, es un factor que se puede expresar en el desarrollo de proyectos sin


posibilidades de mercado o con una estructura de costos elevada, lo que inhibe a

los beneficiarios ser competitivos en la actividad que desempeñan.

Otra característica de los núcleos de población en elevada marginalidad es que

cuentan con una educación formal limitada, pero sobre todo, que no cuenta con

una capacitación orientada a la realización de actividades productivas, de forma

que cuando son apoyados con el recursos financiero lo aplican a actividades para

las que no tienen educación o experiencia (por ejemplo, la pecuarias), esto se

expresa en una elevada mortalidad de sus animales y en una descapitalización de

los proyectos.

Existen otras actividades apoyadas como las tiendas de abarrotes donde se

requiere que la población beneficiaria tenga una información básica de manejo de

dinero y de inventarios, por lo que la capacitación previa es un factor determinante

en el desarrollo del proyecto.

Dentro de la actividad ganadera, a la cual se orienta la mayor proporción de las

inversiones del Programa, existe una práctica generalizada de los compradores

por adquirir animales en pie y “al bulto”, pero la mayoría de las veces esto crea un

vínculo perverso entre los productores y los acopiadores y donde los primeros

salen perdiendo. Así, una asimetría de mercado se expresa en una pérdida de

rentabilidad de los beneficiarios.

Como se ha mostrado, hay factores sobre los cuales los operadores del Programa

no tienen ingerencia, por lo que no se pueden resolver con modificaciones a las

Reglas de Operación, sin embargo, son factores que pueden determinar el éxito o

el fracaso de los esfuerzos de los beneficiarios.


Desde su creación en 2001 el Fondo de Apoyo a Proyectos Productivos Agrarios,

FAPPA, pone en marcha la integración productiva de los sujetos agrarios que

tienen como expectativa mejorar sus niveles de ingresos y bienestar. En los

últimos años, el apoyo financiero promovido por las instancias gubernamentales

continúa impulsando la generación de proyectos productivos de los núcleos

agrarios no posesionarios, los cuales en su mayoría forman parte de poblaciones

con elevados niveles de marginalidad y con escasas posibilidades de alcanzar

bienestar y desarrollo.

La visión del Programa determina que los proyectos productivos sean ejecutados

en todas las ramas de la actividad económica y lograr la mayor diversificación

posible, sin desmerecer la viabilidad, rentabilidad y su desempeño eficaz en el

tiempo, componentes necesarios para salir de la pobreza y la marginalidad. Los

resultados del balance de situación permitirán observar los avances que se vienen

registrando en la ejecución de proyectos productivos y en el mejoramiento de los

niveles de bienestar de los pobladores de los núcleos agrarios.

En 2001, al Programa se habían sumado 18 entidades, su cobertura se fue

incrementando año con año; en 2003 participaban 28 y a partir del 2005 todas las

entidades presentaron proyectos y ahora son parte del Programa.

Los resultados del análisis de la información sobre el número de proyectos

atendidos por el Programa entre 2001 y 2006 registran un total de 2.842;

mostrando un incremento casi sostenido hasta el año de 2004, a partir del cual se

manifiestan reducciones.

2 SITUACIÓN NACIONAL POR ESTADO SOBRE EL DESARROLLO DEL PROGRAMA, 2005 Y 2006


En cuanto a la presentación y aprobación de proyectos la participación de las

entidades no es homogénea. Se observó que 12 entidades (37.5%), presentaron,

cada una, menos del 2.0% de los proyectos en cartera; mientras que existen

entidades que cobran relevancia por el número de proyectos aprobados: Veracruz

con 327 (11.5%) y Sonora con 345 (12.1%) de los proyectos aprobados.

La distribución de los proyectos por rama de actividad para los años 2004, 2005 y

estimados para 2006, muestra que el sector pecuario mantiene su predominio en

todos los periodos (64.0%). Con el concurso de la agricultura (12.4%) y otros, este

sector se aproximaría al 79.0% en el año de 2005, una situación similar al año de

2006. El sector industrial participó con el 13% y los sectores servicios y comercio

poco más del 7.0% del total de proyectos en ejecución.

De acuerdo a la información disponible, en México existen aproximadamente

31,586 núcleos agrarios. En el año 2005 se atendieron a nivel nacional 665

núcleos agrarios y 365 municipios, equivalente en promedio a 1.79% de los

núcleos agrarios atendidos por municipio. Pero, existen entidades donde el

promedio de los núcleos agrarios atendidos por municipio rebasaban el promedio

nacional. Es el caso de 10 municipios (31.2%) que tenían promedios superiores a

1.79.

Se estableció que en el país existen 90 Organizaciones Campesinas involucradas

con el Proyecto entre las firmantes y no firmantes del Acuerdo Nacional para el

Campo (ANC). En el 2005 y 2006 se logró estimar que las diferentes

Organizaciones habían presentado 438 solicitudes de proyectos, correspondiendo

al primer año el 54.6%, mientras que en 2006 presentaron 199 solicitudes,

equivalente al 45.4%.

De acuerdo a los reportes emitidos, se logró establecer que el número de

solicitudes presentadas en 2006 al Programa ascendió a 973, inferior en 9.1%

respecto al año anterior que fue de 1,070. En 2006 el porcentaje de proyectos


apoyados llegó al 61.7%, inferior también a las solicitudes aprobado en el 2005

que alcanzó a 64.4%.

En 2005 se pusieron en marcha 660 proyectos productivos, número superior a los

aprobados en el año 2006 que ascendió a 627. Para este mismo periodo el monto

de la inversión había ascendido a 276 millones de pesos.

La distribución de los 660 proyectos por actividad económica permite establecer

que el sector primario participa con 501 proyectos (76.0%), el sector industrial con

13,9%, el sector comercio con 4.2%, y con sólo 10 proyectos el sector servicios

(1.5%); destacando el componente Otros con 32 proyectos (4.8%). Lo anterior

resulta, en cierto sentido, lógico ya que las actividades del sector primario son las

que prevalecen en los núcleos agrarios y las expectativas de ocupación en los

mismos se encuentran ligadas a las actividades principales.

En el 2005 el número de solicitantes sumó 16,256, mientras que los rechazados

representaron el 37.6%. Los aprobados como beneficiarios alcanzaron a 10,139,

esto es, 62.4%; en 2006 el número de aprobados había descendido y registró a

6,864 beneficiarios. La reducción llegó al 32.2%.

La información acumulada para el año 2005 permite ilustrar que del total de

beneficiarios aprobados que ascendió a 10,139; el 40.3% estuvo focalizado en

Microrregiones y sumaban 4.085 beneficiarios. Por otro lado, el 59.7%

correspondió a las áreas no consideradas como Microrregiones y concentraba

6.054 beneficiarios.

2.1. Cumplimiento de los objetivos generales y part iculares del FAPPA

Los objetivos del Fondo para el Apoyo a Proyectos Productivos Agrarios

establecen promover la integración productiva de sujetos agrarios y grupos de

campesinos que no sean posesionarios, ni titulares o usufructuarios de la tierra


social o privada, que habiten en núcleos agrarios, mediante el apoyo de Proyectos

Productivos que propicien la generación de empleos.

Por su lado, los objetivos específicos buscan promover la organización de grupos

mediante la conformación de figuras asociativas, así como otorgar apoyos a los

grupos para proyectos productivos técnica, económica y financiera viables, y

ambientalmente sustentables en beneficio de ellos mismos, sus familias y la

comunidad. En otro ámbito los objetivos determinan incrementar la posibilidad de

acceso a otros programas de apoyo o financiamiento público o privado, así como

coadyuvar en la capacitación y asistencia técnica de acuerdo a las necesidades de

los integrantes del grupo para el desarrollo de su actividad productiva

De acuerdo a la información contenida en los reportes sobre el desempeño del

FAPPA se puede señalar que los objetivos generales como los específicos fueron

cubiertos en el marco de la normativa establecida para tal efecto.

Los resultados sobre la marcha del Programa para las gestiones 2005 y 2006 son

razonables en la medida en que llevaron a cabo la aprobación y ejecución de

proyectos, los mismos que en 2005 alcanzaron a 660 y en 2006 a 625.

Por otro lado, en 2005 se atendieron a 665 núcleos agrarios en 365 municipios.

Asimismo, el Programa coordinó con noventa Organizaciones Campesinas a nivel

nacional, municipal y local con el propósito de atender las solicitudes de

propuestas de proyectos y gestiones emprendidas por éstas para incorporar a un

mayor número de beneficiarios.

En otro ámbito, el otorgamiento de transferencias fiscales a 6,864 personas en

2006 y a 10,139 en el año 2005 requirió de procesos de verificación de la

cobertura, de establecer a la población objetivo, de compatibilizar los criterios de

elegibilidad, así como verificar el cumplimiento de requisitos y restricciones que

hace que los objetivos establecidos hayan sido alcanzados razonablemente.


2.2. Congruencia entre la normatividad, los objetiv os y la operación del

Programa

La tendencia a la baja de los proyectos subsidiados por el Programa, durante los

dos últimos años, puede afectar el cumplimiento de metas en materia de

mejoramiento de los niveles de bienestar de la población objetivo y en cierta

medida podría tener cierto impacto en los niveles de pobreza del segmento de

población no atendida en las áreas rurales. Esta situación también se refleja en la

reducción del número de solicitudes.

La información acumulada para proyectos apoyados nos permite observar con

nitidez que la actividad económica desarrollada por cada grupo agrario sea

socialmente rentable, empero, el perfil de los proyectos muestra que un buen

porcentaje de la actividades que se vienen emprendiendo no están en el marco de

las expectativas del Programa.

El proceso de instrumentación de los proyectos apoyados entre el 2005 y el 2006

manifiestan un descenso de este tipo de proyectos en poco más del 5.0%, aunado

al proceso de concentración de éstos en el sector primario (79.0%) reproduce una

tendencia que se observa en casi todos los periodos y que puede incidir en la

escasa diversificación de las actividades productivas, por tanto, ser una limitante

para ampliar la cobertura en proyectos con mayor valor agregado y generadores

de nuevas fuentes laborales, así como el uso de fuerza laboral y tecnología

apropiada en otro tipo de actividades.

La reducción en la atención del número de beneficiarios puede afectar a varias

entidades con mayores niveles de pobreza y marginalidad como son Chiapas,

Oaxaca, Veracruz, Tamaulipas y otros.

Las restricciones que se vienen generando en la instrumentación del Programa en

materia de cobertura, el estancamiento y la reducción de proyectos en grupos


agrarios deprimidos y marginales en varios de los municipios, así como, la cada

vez menor cantidad de recursos económicos que se canalizan a este segmento de

la población hace necesario el encauzamiento y el fortalecimiento del Programa a

fin de lograr que el combate a la pobreza en el medio rural sea efectiva.

Entre las medidas a considerar deberían incorporar la regulación de los apoyos

por entidad y núcleo agrario e incrementar la oferta de recurso destinada a una

demanda cada vez más mayor.

2.3. Nivel de cobertura del programa por rama produ ctiva

Las acciones desplegadas en el marco del Programa permiten determinar avances

importantes en la generación y desarrollo de las áreas de incidencia, de su

cobertura, en la promoción de la diversificación de los diversos sectores

económicos del país, de las actividades productivas así como en el número de

organizaciones campesinas y sociales que participan del proceso de integración

productiva.

De acuerdo a la información del cuadro 1, el total de proyectos atendidos por el

Programa entre 2001 y 2006 alcanzó a 3,025; con un incremento casi sostenido

hasta el año de 2004, periodo a partir del cual se manifiestan reducciones

sustanciales de los apoyos a la ejecución de proyectos productivos agrarios. En

2004 se aprobaron 800 proyectos, equivalente al 28.1% del total del periodo

(2001-2006), mientras que en 2006 descendió a 627, cantidad que representa el

20.7% de ese total.

La participación de las entidades no es homogénea en cuanto a presentación y

aprobación de proyectos, sin embargo, al considerar la cantidad de proyectos

aprobados se pudo determinar que 12 entidades, que presentan el menor peso

relativo en proyectos aprobados, representan el 13.7% del total. Cada una de esas

entidades representa menos del 2.0% de los proyectos en cartera como el caso de


Aguascalientes (0.4%); Baja California (0.4%); Quintana Roo (0.7%); Chihuahua

(1.7%); Coahuila (1.6%), y otros con porcentajes casi similares.

Por el otro lado, existen Entidades que cobran relevancia por el número de

proyectos aprobados, es el caso de Veracruz que le aprobaron 340 (11.2%); y

Sonora con 357 (11.8%) de los proyectos aprobados; ambas en conjunto se

adjudicaron el 23.0% del total de los proyectos ejecutados. Pero, también es

necesario destacar la participación de otras Entidades que se adjudicaron un

número importante de proyectos como Hidalgo (4.6%), Michoacán (4.5%), Oaxaca

(4.47%), Puebla (4.0%), Tabasco (5.60%) y Chiapas con 139 proyectos (4.6%),

donde los niveles de marginalidad son elevados.


Cuadro 2 Proyectos por entidad 2001-2006

ENTIDADES

AÑOS

2001 2002 2003 2004 2005 2006 Total

AGUASCALIENTES 2 1 2 7 12

BAJA CALIFORNIA 1 5 5 11

BAJA CALIFORNIA SUR 4 2 6

CAMPECHE 5 18 18 14 55

CHIAPAS 11 6 50 41 31 139

CHIHUAHUA 8 7 7 12 16 50

COAHUILA 3 6 3 6 16 14 48

COLIMA 19 1 1 19 14 3 57

DISTRITO FEDERAL 3 12 15 19 49

DURANGO 11 3 9 23 20 21 87

GUANAJUATO 7 23 6 29 11 39 115

GUERRERO 3 29 25 39 96

HIDALGO 8 3 14 38 28 49 140

JALISCO 10 43 13 22 19 5 112

MEXICO 9 5 11 15 10 12 62

MICHOACAN 3 12 15 38 32 36 136

MORELOS 4 8 32 42 34 120

NAYARIT 8 10 13 31

NUEVO LEON 14 7 4 6 8 6 45

OAXACA 4 8 9 46 38 29 134

PUEBLA 4 6 7 26 35 42 120

QUERETARO 4 2 10 12 11 39

QUINTANA ROO 1 4 6 10 21

SAN LUIS POTOSI 7 11 24 20 21 83

SINALOA 5 14 7 24 26 15 91

SONORA 80 88 54 64 44 27 357

TABASCO 5 29 25 53 26 30 168

TAMAULIPAS 10 22 21 27 19 13 112

TLAXCALA 3 7 21 15 9 55

VERACRUZ 13 67 75 99 49 37 340

YUCATAN 1 4 17 19 5 46

ZACATECAS 1 9 15 31 19 13 88

TOTAL 207 385 346 800 660 627 3025

Fuente: Bases de datos del programa 2001 a 2006.

Como se comentó entre 2005 y 2006 se llevó a cabo una reducción del número de

proyectos, sumaron 33. Sin embargo, esta disminución no se expresó en una

mayor desigualdad de las participaciones estatales.


Cuadro 3 Proyectos por Rama de Actividad 2005-2006

ACTIVIDADES PROYECTOS

PORCENTAJE DEL TOTAL

2005 2006/* 2005 2006/* ACUICOLA 10 7 1.5% 1.1% AGRICOLA 82 85 12.4% 13.6% AGROINDUSTRIAL 27 21 4.1% 3.3% ARTESANAL 22 17 3.3% 2.7% COMERCIAL 33 46 5.0% 7.3% FORESTAL 6 1 0.9% 0.2% INDUSTRIAL 35 15 5.3% 2.4% PECUARIO 428 356 64.8% 56.8% PESQUERO 1 0.0% 0.2% SERVICIOS 15 57 2.3% 9.1% TURISTICO 12 0.0% 1.9% VARIOS 2 9 0.3% 1.4% TOTAL 660 627 100.0% 100.0%

Fuente: Bases de Datos de FAPPA 2004-2005 /* En 2006 Pecuario incluye también a caprinos y porcinos e industrial incluye microindustrial

Analizando la distribución de los proyectos por giro real (como se les señala en

las bases de datos del Programa), se observa que en 2005 el sector pecuario

representa el 64.8% y para 2006 se reduce al 56.8%, manteniendo su predominio.

Si a este porcentaje agregamos los otros componentes del sector primario como

es el caso de la agricultura (13.6%) y otros, este sector se aproximaría al 72.0%

en el año de 2006. En el caso del sector industrial su participación en el conjunto

de las ramas es del 8.5%, destacando la agroindustria (3.3%) y artesanías (2.7%).

Para el año 2006, comercio y servicios representó el 18.3% del total de proyectos.

En hecho de que los proyectos aprobados estén orientados hacia el sector

primario obedece a que es una actividad que siempre venían desarrollando con

bajos niveles de inversión, aunque hay otros mercados internos con potencial

existe una falta de experiencia en otro tipo de actividades.

Pero, en todo caso, la situación anterior reproduce una tendencia que se observa

casi para todos los periodos, sobre todo en lo que se refiere a la escasa

diversificación de los proyectos aprobados. Esto implica una limitante en el logro

del proceso de diversificación de las actividades económicas, de ampliar la


cobertura a proyectos con mayor valor agregado y generadores de nuevas fuentes

laborales, así como el uso de fuerza laboral y tecnología apropiada en otro tipo de

actividades.

En otro ámbito es necesario hacer hincapié en la forma de la distribución de los

recursos económicos por rama de activad productiva y por beneficiario. En el

cuadro 4, se puede observar que los solicitantes tienden a obtener el máximo de

apoyo por persona en cada proyecto. En 2005, el promedio de apoyo por socio fue

de $26.398.00, para 2006 el promedio fue de $25,899.00. Así, las diferencias de

apoyo entre proyectos, se deben más al número de beneficiarios de cada uno, que

a una disparidad en el trato o en la información.

Cuadro 4 Monto de apoyo por actividad y promedio por benefic iario

2005-2006

ACTIVIDAD APOYO POR ACTIVIDAD

APOYO POR BENEFICIARIO

2005 2006/* 2005 2006/* ACUICOLA 4452234 3247173 28358 23876 AGRICOLA 34440855 35271512 25231 27300 AGROINDUSTRIAL 11205756 7748241 27198 24755 ARTESANAL 8186321 5727324 26238 24687 COMERCIAL 10945500 15113255 27026 24574 FORESTAL 2590076 420000 25901 30000 INDUSTRIAL 14804401 6139011 27416 26808 PECUARIO 173254841 147463137 26375 25717 PESQUERO 500000 27778 SERVICIOS 6770544 24530512 27635 26839 TURISTICO 4695334 25658 VARIOS 1000000 1814607 29412 23876 TOTAL 267650529 252670106 26398 25899 Fuente: Bases de datos de FAPPA 2004-2005 /* En 2006 Pecuario incluye también a caprinos y porcinos e industrial incluye microindustria

Lo anterior es positivo, ya que en FAPPA, a diferencia de otros programas

sociales donde los promotores y los operadores de los programas tienden a

incrementar la cobertura de población atendida mediante la asignación de montos

reducidos por persona apoyada, en FAPPA los solicitantes no ven la necesidad

del sacrificio y piden lo que necesitan, o lo más que puedan obtener.


En proyectos de aprovechamiento ganadero, que es en los que se invierte la

mayor proporción de los apoyos, los montos mínimos para obtener niveles de

rentabilidad son aproximadamente los que brinda el Programa.

El monto máximo de apoyo por proyecto que es de $500,000, con un máximo de

$30,000 por persona. Parece ser suficiente para que en actividades de engorda de

ganado bovino, porcino y de aves, los participantes en los proyectos obtengan el

equivalente a tres salarios mínimos mensuales, en una explotación bien

administrada y con recursos que se invierten mayormente en semovientes y

alimentos para ganado.

2.4. Cobertura alcanzada por municipio, núcleo de p oblación y por

organización campesina

El marco regulatorio del Fondo para el Apoyo a Proyectos Productivos Agrarios

(FAPPA) establece las bases para brindar apoyo y atención a grupos o sectores

de la población sin posibilidades de acceso a la tierra procurando generar un

número importante de actividades productivas incluyendo los mecanismos de

formación laboral adecuados, de organización y de fortalecimiento de los núcleos

agrarios a fin de mejorar los bajos niveles de ingreso de este tipo de población y

facilitar el acceso al Desarrollo Agrario Integral. De acuerdo a la referencia

normativa, es pertinente determinar los avances en cuanto al comportamiento de

la cobertura y la importancia que viene cobrando la incorporación de los grupos

agrarios en el Programa.

De acuerdo a la información disponible, en México existen aproximadamente

31,586 núcleos agrarios, de los cuales 27,713 se encuentran registrados, esto es

el 87.8%. Los datos concentrados en el cuadro 5, correspondiente al año de 2005,

registran 665 núcleos agrarios atendidos a nivel nacional, y se establece que en el

mismo año se atendieron a 365 municipios, lo que significa que los núcleos

agrarios atendidos por Municipio alcanzó a sólo el 1.79%


Cuadro 5 Núcleos Agrarios y núcleos Agrarios atendidos. FAPP A 2005

Entidad Municipios atendidos

Núcleos Agrarios* registrados

Núcleos Agrarios atendidos

Núcleos agrarios atendidos por municipio

Aguascalientes 2 179 2 1.00 Baja California 2 209 5 2.50 Baja California Sur 2 95 4 2.00 Campeche 7 365 18 2.57 Coahuila 9 852 16 1.78 Colima 6 163 10 1.67 Chiapas 26 1,715 41 1.58 Chihuahua 9 927 12 1.33 Distrito Federal 5 - 14 2.80 Durango 14 1,087 20 1.43 Guanajuato 7 1,418 11 1.57 Guerrero 17 1,122 25 1.47 Hidalgo 16 1,034 28 1.75 Jalisco 11 1,326 19 1.73 México 9 1,106 10 1.11 Michoacán 19 1,670 32 1.68 Morelos 23 212 42 1.83 Nayarit 7 354 10 1.43 Nuevo León 5 583 8 1.60 Oaxaca 18 1,027 38 2.11 Puebla 20 1,073 35 1.75 Querétaro 6 359 12 2.00 Quintana Roo 2 274 6 3.00 San Luís Potosí 5 1,256 20 4.00 Sinaloa 8 1,251 26 3.25 Sonora 13 949 44 3.38 Tabasco 13 750 26 2.00 Tamaulipas 9 1,308 19 2.11 Tlaxcala 12 238 15 1.25 Veracruz 35 3,383 49 1.40 Yucatán 14 697 19 1.36 Zacatecas 14 731 19 1.36 Total general 365 27,713 655 1.79 Fuente: SRA. Base de datos PROMUSAG e INEGI. Núcleos Agrarios 2006 * Son los registrados en INEGI

Por otra parte, el mismo cuadro registra la existencia de entidades donde el

promedio de los núcleos agrarios atendidos por Municipio rebasaban el promedio

nacional, esto es, 10 municipios (31.2%) tenían promedios superiores a 1.79, es el

caso de Baja California cuyo promedio de núcleos agrarios por municipio fue de

2.5; Baja California Sur (2.0), Campeche (2.5); DF (2.8); Quintana Roo (3.0);


Oaxaca (2.1);Tabasco (2.0); Tamaulipas con 2.1 para mencionar a las más

importantes.

En esta misma vertiente se logró determinar que tres entidades (9.3%) contaban

con promedios muy elevados respecto al promedio, es el caso de San Luis Potosí

(4.0); Sinaloa y Sonora con proporciones superiores el 3.0, y existían 19 entidades

(59.4%) donde el promedio de núcleos agrarios atendidos por municipio se

encuentran por debajo del promedio, entre los cuales se puede citar a los

municipios pertenecientes a las entidades de Yucatán (1.3), Veracruz (1.4), Puebla

(1.7), Michoacán (1.6), Hidalgo (1.7), entre otros.

Es posible que esta tendencia no mejore en forma significativa en el año 2006, ya

que las reducciones que se registraron en los núcleos agrarios de varios

municipios y a nivel de entidades, en razón de que el número de núcleos agrarios

por debajo del promedio son considerables y pueden sumar además los que se

encuentran levemente por arriba. Asimismo, se debe adicionar a esta tendencia la

reducción de los proyectos que, en otros términos, no es más que la disminución

de los núcleos agrarios atendidos entre el 2005 y el 2006.

En esta misma vertiente se puede destacar que la reducción en la atención de

estos núcleos afecta a las entidades y municipios con mayores niveles de pobreza

y marginalidad como son Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Puebla, Veracruz, Jalisco,

Hidalgo, México y Aguascalientes; entidades que se ubican por debajo del

promedio de los núcleos atendidos por municipio.

En todo caso, la tendencia de la cobertura alcanzada por los municipios no parece

cubrir las expectativas del Programa que estaba orientada a promover

modificaciones en el bienestar socioeconómico de la población que habita en

núcleos agrarios del medio rural y que se encuentra desprovista de tierra. Las

restricciones que se vienen generando en la implantación del Programa en materia

de cobertura, el estancamiento y la reducción de proyectos en grupos agrarios


deprimidos y marginales en varios de los municipios, así como, la cada vez menor

cantidad de recursos económicos que se canalizan a este segmento de la

población hace necesario el encauzamiento y el fortalecimiento del Programa a fin

de lograr el combate a la pobreza en el medio rural.

2.5. Presencia e influencia de las organizaciones c ampesinas

Desde el inicio y durante toda la trayectoria del Programa las Organizaciones

Campesinas que firmaron el Acuerdo Nacional para el Campo (ANC), así como las

Organizaciones no firmantes y otro tipo de entidades e instituciones

independientes realizaron seguimiento y acompañaron permanentemente el

Programa y fueron participes directos en la presentación de proyectos y vigilantes

de su instrumentación. Por la importancia que cobran en el logró de los resultados

del Programa, así como por el rol que juegan, la incidencia y las repercusiones

que tienen sobre éste y sobre los beneficiarios es necesario su incorporación en el

proceso de evaluación.

De acuerdo a la información recopilada para la gestión 2006, se pudo establecer

que en el país existen 90 Organizaciones Campesinas involucradas con el

Programa FAPPA; entre las cuales se encuentran aquellas que participaron de la

firma del Acuerdo Nacional para el Campo (ANC), así como todas aquellas

Organizaciones no firmantes y otro tipo de entidades e instituciones

independientes

Existen siete entidades en las que se observa una participación en la demanda de

proyectos muy irregular, ya que el número de organizaciones que los presenta

cambia cada año, y el número de organizaciones presentes es menor a cinco.

Estas entidades son Colima, Jalisco, Yucatán, Aguascalientes, Nuevo León

Quintana Roo y Baja California. En estas entidades, también es frecuente que no

se apruebe ningún proyecto.


Cuadro 6 Organizaciones atendidas por entidad, por año 2001- 2006

ESTADO AÑOS 2001 2002 2003 2004 2005 2006/*

Baja California Sur 0

Colima 1 1 1 4 2 0

Jalisco 2 6 4 6 5 1

Yucatán 1 1 3 3 1

Aguascalientes 2 2

Nuevo León 2 2 1 4 1 2

Quintana Roo 1 2 2 2

Baja California 1 3 3

Chihuahua 4 4 5 8 3

Coahuila 2 2 4 8 3

Zacatecas 1 2 4 4 4 4

Tamaulipas 3 2 3 7 6 5

Campeche 3 7 10 6

Distrito Federal 1 2 5 6

México 3 2 4 7 6

Querétaro 2 2 5 2 6

San Luis Potosí 2 3 8 9 6

Tlaxcala 2 3 5 12 6

Sinaloa 3 5 3 8 10 7

Durango 3 2 3 7 11 8

Nayarit 4 6 9

Sonora 6 10 9 17 9 9

Guerrero 2 6 10 10

Michoacán 2 3 6 10 11 10

Chiapas 1 4 19 17 11

Hidalgo 2 2 7 9 10 12

Morelos 3 6 10 10 12

Guanajuato 4 4 5 11 6 13

Puebla 3 4 4 6 11 13

Oaxaca 1 2 3 9 11 14

Veracruz 7 14 13 19 16 14

Tabasco 2 4 8 17 14 16

TOTAL 48 79 108 223 239 220 Fuente. Base de datos de FAPPA 2001-2006 /* No se consideran los grupos independientes

De igual manera hay diez entidades en las que regularmente se concentra la

mayor parte de los proyectos en los últimos tres años. En orden de importancia, se

encuentran Veracruz, Oaxaca, Puebla, Guanajuato, Morelos, Hidalgo, Chiapas,

Michoacán y Guerrero, Nayarit y Sonora. En estas entidades, el número de


organizaciones que presentan proyectos y se los aprueban, generalmente supera

las 10.

Cuadro 7 ORGANIZACIONES SEGÚN ENTIDADES EN LAS QUE

PRESENTARON PROYECTOS ORGANIZACION CAMPESINA 2006

CCC 11 CCI 16 CIOAC 11 CODUC ML 13 CNC 23 CNPA 10 Ignacio Irys 11 UCD 11 UGOCM-JL 11 UNTA 12 *Otras 46 organizaciones tienen menor participación en los estados. No incluye 255 grupos independientes

Lo más probable es que este núcleo de organizaciones que participan en las

entidades con mayor presencia de organizaciones esté relacionado con el núcleo

de organizaciones que permanentemente presentan proyectos en el mayor

número de entidades y que a su vez, son las organizaciones con mayor presencia

relativa. Como se observa, las más importantes, son CNC, CCI, CODUC-ML.

El análisis del comportamiento de la participación de las organizaciones en las

solicitudes de proyectos durante el último lustro permite argumentar que la

tendencia fue siempre creciente, excepto en el año 2006. Esto prueba que hay

una participación consecuente y oportuna de todas las organizaciones por lograr la

continuidad, el desarrollo e incorporar los esfuerzos necesarios para alcanzar las

expectativas de mejores ingresos y bienestar social de la población objetivo del

Programa. Pero, también es necesario puntualizar que las Organizaciones no

acuden y actúan en forma homogénea en todas las Entidades, si bien existe

presencia, el número de proyectos presentados son mínimos, en muchos casos

donde existe poca participación de las organizaciones es donde se presentan

núcleos agrarios con mayores niveles de marginalidad.


Cuadro 8 Presencia de las organizaciones, según número de lo calidades en que participan. FAPPA

2005-2006 ORGANIZACION CAMPESINA *2005 **2006 Central Campesina Cardenista 28 27 Central Campesina Independiente 32 22 Central Independiente De Obreros, Agrícolas Y Campesinos A.C. 23 17 Confederación Nacional Campesina 57 49 Consejo Nacional De Sociedades Y Unidades De Campesinos Y Colonos 29 7 Coordinadora Nacional Del Plan De Ayala 19 16 Ignacio Irys 16 15 Unión Campesina Democrática 27 21 Unión General De Obreros Y Campesinos De México Jacinto López 18 16 Unión Nacional De Trabajadores Agrícolas 23 23 *Otras 51 organizaciones más tienen menor representación en las entidades **Otras 46 organizaciones más tienen menor representación en las entidades ***No incluye 255 grupos independientes

La presencia de las organizaciones en localidades es similar a su presencia en las

entidades, ya que está limitada por las los términos de la convocatoria, donde se

señala el número máximo de proyectos por organización y por entidad.

Si bien es elevado el número de organizaciones participantes, sólo una cantidad

reducida de éstas tiene presencia a nivel nacional, municipal y local. De acuerdo

a los datos consignados en el Cuadro 8 correspondiente al año de 2006 se puede

observar que diez Organizaciones Campesinas presentaron 125 proyectos a nivel

de Entidades, cifra superior a la registrada en el 2005 que alcanzó a 94 proyectos;

registrando los mayores puntajes la Confederación Nacional Campesina y la

Central Campesina Independiente. El número de proyectos presentado por estas

instituciones es relevante respecto al total de proyectos aprobados que representa

del total el 28.2%

Sobre este mismo tema se puede también indicar la importancia que cobran estas

Organizaciones en ámbito local. De acuerdo al cuadro 8, la Confederación

Nacional Campesina tiene presencia en 57 localidades, en 32 la Central

Campesina Independiente, 29 el Consejo Nacional de Sociedades y Unidades de

Campesinos y Colonos y con cantidades inferiores las otra Organizaciones que


apoyan y participan en el Programa. Esta situación no sufrió modificaciones

sustanciales en cada uno de sus componentes en el año de 2006.

2.6. Tipo de proyectos solicitados y apoyados

Varias son las restricciones a las que están sometidos los solicitantes de subsidios

para emprender proyectos productivos en este Programa. La normativa establece

como beneficiarios a todos aquellos núcleos agrarios y a las poblaciones que se

encuentran en las zonas en las que se puedan resolver conflictos agrarios en el

medio rural. Asimismo, deben estar asentados en localidades identificadas en la

Estrategia Nacional de Atención a Microrregiones como Centros Estratégicos

Comunitarios, así como ubicarse en el marco de los índices de desarrollo humano

más bajos, y por supuesto que no sean posesionarios, titulares o usufructuarios de

tierra social o privada.

Por otro lado, es menester también considerar la aprobación en la modificación a

las Reglas de Operación del Programa, en abril de 2004, con la cuales se

lograron avances importantes en la instrumentación del Programa, en la precisión

de la población objetivo y, en particular, en la modificación al porcentaje de

recursos autorizados para organizaciones firmantes del Acuerdo Nacional para el

Campo (50.0%) y un porcentaje similar para las Organizaciones no firmantes.

La determinación de requisitos y el cumplimiento de las normas establecidas son

los filtros a las acciones discrecionales y sirven como medio para encausar las

actuaciones hacia la objetividad, equidad, transparencia, publicidad, selectividad,

oportunidad y temporalidad; componentes que están inscritos en el marco

regulatorio del Programa y que son necesarios tomarlos en cuenta al momento de

proceder con la evaluación, en razón de ser parte de los componentes de la

demanda, la cual casi siempre tiende a ser elevada en comparación con los

recursos económicos ofertados.


Cuadro 9 Cobertura de FAPPA por entidad

Número de proyectos. FAPPA 2005 ENTIDAD Aprobados Rechazados Solicitados Cobertura Aguascalientes 2 12 14 14.3 México 10 20 30 33.3 Guanajuato 11 15 26 42.3 Oaxaca 38 47 85 44.7 Tlaxcala 15 14 29 51.7 Querétaro 12 11 23 52.2 Nuevo León 8 7 15 53.3 Guerrero 25 21 46 54.3 Chihuahua 12 10 22 54.5 Campeche 18 15 33 54.5 Tabasco 26 21 47 55.3 San Luis Potosí 20 16 36 55.6 Zacatecas 19 15 34 55.9 Veracruz 49 36 85 57.6 Distrito Federal 15 11 26 57.7 Durango 20 14 34 58.8 Michoacán 32 19 51 62.7 Puebla 35 20 55 63.6 Nayarit 10 5 15 66.7 Tamaulipas 19 9 28 67.9 Colima 14 6 20 70.0 Baja California 5 2 7 71.4 Hidalgo 28 11 39 71.8 Yucatán 19 7 26 73.1 Chiapas 41 14 55 74.5 Quintana Roo 6 2 8 75.0 Jalisco 19 6 25 76.0 Sonora 44 12 56 78.6 Coahuila 16 4 20 80.0 Sinaloa 26 5 31 83.9 Morelos 42 3 45 93.3 Baja California Sur 4 0 4 100 Total Nacional 660 410 1070 61.7 Fuente: Bases de datos del programa 2001 a 2006.

Los resultados presentados en este apartado dan cuenta del balance de la

situación de los proyectos solicitados y apoyados por el Programa. La información

contenida en los cuadro 9 y 10 permite observar que el número de solicitudes

presentadas en el año de 2006 al Programa sumaron 973, inferior en 9.1% al

registrado en el año 2005 que fue de 1.070. En 2006 el porcentaje de proyectos

apoyados representaron 64.4%, inferior también a las solicitudes aprobado en el


2005 que alcanzó 61.7%, lo anterior significa que casi un 35.0% del total de

proyectos requeridos no fueron ejecutados en el 2006.

Cuadro 10

Cobertura de FAPPA por entidad Número de proyectos. FAPPA 2006

ENTIDAD Aprobados Rechazados Solicitados Cobertura

Aguascalientes 7 0 7 100

México 12 9 21 57.1

Guanajuato 39 15 54 72.2

Oaxaca 29 29 58 50.0

Tlaxcala 9 12 21 42.9

Querétaro 11 6 17 64.7

Nuevo León 6 5 11 54.5

Guerrero 39 11 50 78.0

Chihuahua 16 2 18 88.9

Campeche 14 17 31 45.2

Tabasco 30 23 53 56.6

San Luis Potosí 21 7 28 75.0

Zacatecas 13 8 21 61.9

Veracruz 37 21 58 63.8

Distrito Federal 19 7 26 73.1

Durango 21 12 33 63.6

Michoacán 36 19 55 65.5

Puebla 42 22 64 65.6

Nayarit 13 4 17 76.5

Tamaulipas 13 5 18 72.2

Colima 3 21 24 12.5

Baja California 5 0 5 100

Hidalgo 49 18 67 73.1

Yucatán 5 9 14 35.7

Chiapas 31 21 52 59.6

Quintana Roo 10 3 13 76.9

Jalisco 5 7 12 41.7

Sonora 27 18 45 60.0

Coahuila 14 5 19 73.7

Sinaloa 15 5 20 75.0

Morelos 34 5 39 87.2

Baja California Sur 2 0 2 100

Total Nacional 627 346 973 64.4

Fuente: Bases de datos del programa 2001 a 2006.Datos al cierre de 2006

A partir de la distribución total de proyectos solicitados por entidad para el año

2005, es posible determinar que los núcleos agrarios pertenecientes a Morelos

(93.3%), Sinaloa (83.9%) y Coahuila (80.0%) redujeron su cobertura en el año

2006 al alcanzar porcentajes inferiores en promedio al 7.0% en cada una de ellas.


En el caso de Baja California Sur su cobertura se mantuvo constante, en ambos

periodos logró cubrir el 100.0%. Lo anterior puede ser aceptable debido a que la

cantidad de proyectos presentados fueron reducidos, esto es, 4 y 2 proyectos en

cada año.

También se manifestaron bajas en su cobertura en aquellas entidades donde

éstas fluctuaban entre el 60.0% y el 80.0%. Entre algunas se pueden citar a

Colima que de 70.0% en 2005 pasó a 12.5% en 2006. Yucatán de alcanzar el

73.1% bajó hasta al 35.7%. Una situación parecida se presentó en Jalisco, que

pasó de 76.1% a 41.7%, y Sonora de 78.0% a 60.0%, entre 2005 y 2006,

respectivamente. Chiapas tuvo una reducción significativa: de 74.5% que tenía en

2005 redujo su participación a 59.6%, mientras que Veracruz pasó del 63.8% al

57.6% para los mismos años.

Una situación inversa se registró con otras entidades donde los niveles de

cobertura subieron. En este conjunto se encuentran Guerrero que creció de 54.3%

a 78.0%, Chihuahua que pasó de 54.5% a 88.9%. Esta misma tendencia tuvieron

San Luis Potosí, Zacatecas, el DF, Durango y otras Entidades.

Por otro lado existen Entidades donde el número de proyectos presentados en el

año de 2006 fueron reducidos como es el caso de Aguascalientes (7), Baja

California Sur (2), Nuevo León (11), Quintana Roo (13), Querétaro (17), Nayarit

(17) y otros que no lograron cubrir en este periodo el total de sus solicitudes. El

reporte sobre este tema indica que Nuevo León alcanzó a cubrir sólo el 54.5%,

Quintana Roo el 76.9%, y con el 64.7% y 76.5% Querétaro y Nayarit,

respectivamente. En el caso de Aguascalientes y Baja California Sur empataron

sus solicitudes con el número de proyectos apoyados.


2.7. Características de los proyectos apoyados, 200 5 y 2006

Una de las finalidades del Fondo para el Apoyo a Proyectos Productivos Agrarios,

FAPPA, es impulsar la integración productiva de organizaciones y grupos agrarios

a fin de mejorar sus niveles de ingresos e inclusión al sistema económico y social.

En este contexto se conformaron sociedades rurales y se aunaron esfuerzos para

obtener financiamiento, mejorar su poder adquisitivo, organizar y poner en marcha

empresas sociales a través de la integración de proyectos productivos.

De acuerdo a los postulados de la normativa, los proyectos productivos deben ser

sustentables, contar con una rentabilidad aceptable y encaminar sus inversiones

no sólo hacia actividades agropecuarias sino a todas aquellas que les permita

lograr bienestar y mejoras en sus niveles socioeconómicos y desarrollo

empresarial.

En este contexto se llevará a cabo la evaluación del desempeño de la integración

productiva, tendencia de la generación y desarrollo de las actividades productivas,

procesos de disminución de la presión social sobre la tierra y el mejoramiento de

los niveles de ingresos.

La información contenida en el cuadro 11 registra la puesta en marcha de 660

proyectos productivos, pero en 2006 disminuyó a 627. Para este mismo periodo el

monto de la inversión había ascendido a 276 millones de pesos.

La distribución de los 660 proyectos por actividad económica permite establecer

que el sector primario participa con 501 proyectos que representa el 76.0%, el

sector industrial con 13,9%, el sector comercio con 4.2%, y con sólo 10 proyectos

el sector servicios que representa el 1.5%; destacando el componente otros con

32 proyectos y el 4.8%.


El análisis de la información acumulada a nivel sectorial da cuenta del proceso de

concentración de los proyectos en el sector primario, empero, es necesario

destacar que al interior de este mismo sector existe una dispersión amplia del

número de proyectos, de actividades y de los montos de inversión. Destaca la

concentración del rubro bovinos, compuesto por 287 proyectos productivos

(43.5%). Continúa en importancia al interior de este sector con 92 proyectos el de

cabras y borregos (13.9%). Ambas suman el 57.4% del total de proyectos

apoyados. Esta situación se repite cuando se consideran los montos de inversión

destinados a la puesta en marcha de estos negocios. En otros términos, los

apoyos económicos destinados a bovinos ascendieron a 119 millones de pesos,

en tanto que los recursos para cabras y borregos fueron de 36. 2 millones de

pesos, juntos representan el 58.1%.

Cuadro 11

Proyectos por tipo de actividad. FAPPA 2005 Tipos de proyectos Total %

Tiendas 9 1.4 Panaderías 3 0.5 Preparación de alimentos 3 0.5 Ropa y Calzado 0 0.0 Pollos y gallinas 3 0.5 Otras aves 2 0.3 Porcicultura 30 4.5 Bovinos 287 43.5 Tortillería y molinos 5 0.8 Comercialización 16 2.4 Cabras y borregos 92 13.9 Apicultura 4 0.6 pesca y acuicultura 8 1.2 Otros pecuarios 9 1.4 Artesanías 14 2.1 Servicios 10 1.5 Invernaderos 52 7.9 Granos básicos 3 0.5 Agroindustria 22 3.3

Maquinaria agrícola y equipo de transporte 24 3.6 Confección 11 1.7 Frutícolas 11 1.7 Materiales de construcción 10 1.5 Otros 32 4.8 Total 660 100 Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.


Como se comentó con anterioridad, al interior del mismo sector se encuentran

nueve actividades cuya participación es mínima. Están los rubros de porcicultura

que tiene 30 proyectos (4.5%) e invernaderos 52 (7.9%), y aquellos donde su

peso relativo fluctúan entre el 0.3% y el 1.7%; todas suman 40 proyectos

ejecutados, esto es, 6.2% del total.

Cuadro 12 Monto operado por actividad. FAPPA 2005

Tipo de proyecto Inversión Tiendas 2,851,921 Panaderías 1,472,776 Preparación de alimentos 1,500,000 Ropa y Calzado 0 Pollos y gallinas 1,330,000 Otras aves 423,209 Porcicultura 11,353,969 Bovinos 119,211,619 Tortillería y molinos 1,309,253 Comercialización 5,841,609 Cabras y borregos 36,298,917 Apicultura 1,161,000 pesca y acuicultura 3,636,469 Otros pecuarios 2,523,880 Artesanías 6,017,328 Servicios 4,120,682 Invernaderos 21,313,465 Granos básicos 1,430,000 Agroindustria 9,490,450

Maquinaria agrícola y equipo de transporte 11,283,312 Confección 3,984,531 Frutícolas 4,288,403 Materiales de construcción 4,583,050 Otros 12,224,687 Total general 267,650,529

Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.

Con referencia al sector comercio se puede indicar que cuenta con 28 proyectos

productivos, equivalente al 4.3% del total de proyectos presentados. Sus

componentes son las tiendas, panaderías y comercio en general. Este último rubro

destaca al interior de este sector, sin embargo, su peso relativo a nivel global sólo

alcanza al 2.4%.


El sector servicios es realmente poco significativo en el total, está compuesto de

10 proyectos y su participación relativa no rebasa el 1.5%. Los montos de apoyo

financiero destinados a estos sectores fueron importantes en relación al número

de sus proyectos. En el sector comercio las nueve tiendas recibieron 2.8 millones

de pesos (1.0%); 1.4 millones recibieron las tres panaderías, mientras que las 16

de comercios en general percibieron 5.8 millones de pesos.

El otro componente es el industrial donde se denota una mayor diversificación de

los proyectos, pero, al igual que los anteriores sectores su participación relativa es

realmente mínima en lo que se refiere a número de proyectos, núcleos de

población agrarios y montos de inversión. Noventa y dos son los proyectos que se

desarrollaron en este rubro, y representan el 13.9% del total. Los rubros de

maquinaria agrícola y equipo de transporte suma 24 proyectos, la agroindustria 22,

y el sector artesanal 17, los cuales son los más significativos y representan el

63.3% del sector industrial, pero, del total sólo el 9.0%. Los montos de apoyo

financiero son también importantes en relación al número de proyectos y núcleos

de población, es el caso del sector artesanal en el cual 17 proyectos percibieron

poco más de 6 millones de pesos.

2.8. Beneficiarios solicitantes y apoyados

El FAPPA está dirigido especialmente a núcleos de población que no tienen la

posibilidad de acceder a la tierra y sobre los que es necesario fomentar la

generación de proyectos productivos, apoyar la conformación de organizaciones

sociales y ofrecer el financiamiento necesario a fin de mejorar su situación socio

económica. De acuerdo al Programa, el financiamiento es la base para impulsar la

generación y puesta en marcha de proyectos productivos, así como para lograr el

mayor número de beneficiarios. Pero, también se destaca que los proyectos deben

ser sustentables y buscar la rentabilidad necesaria.


En esta vertiente también se puede señalar que otro elemento que debe ser

considerado para el éxito del programa es el monto del apoyo económico y el

comportamiento de la demanda, elementos necesarios paras observar la magnitud

de núcleos agrarios que se incorporan al desarrollo nacional como producto de la

instrumentación del Programa. Los resultados presentados a continuación perfilan

el impacto del Programa en la población objetivo.

En el año 2005 el número de solicitantes sumó 16,256. Mientras que los

rechazados representaron el 37.6%, los aprobados como beneficiarios alcanzaron

a 10,139, esto es, 62. 4%; en 2006 el número de proyectos aprobados había

descendido y registró a 9,756 beneficiarios. La reducción llegó al 3.7%.

La información del año 2005 permite ilustrar que del total de beneficiarios

aprobados que ascendió a 10,139; el 57.8% estuvo focalizado en Microrregiones,

y sumaban 5,864 beneficiarios. Por otro lado, el 42.2% correspondió a áreas no

consideradas como Microrregiones y concentraba 4,275 beneficiarios.

El año 2006 hubo una baja en el número de beneficiarios (383), y los beneficiarios

de Microrregiones disminuyeron en una relación más que proporcional, ya que

pasaron a representar el 41.5% del total, en regiones fuera de los municipios que

pertenecen a los Centros Estratégicos Comunitarios.


Cuadro 13 Beneficiarios solicitantes y apoyados, según Micror región

ENTIDAD

2005 2006

NO SI Total NO SI Total

Aguascalientes 17 0 17 81 20 101

Baja California 17 69 86 0 86 86

Baja California Sur 68 0 68 15 17 32

Campeche 51 205 256 127 73 200

Chiapas 333 441 774 17 523 540

Chihuahua 70 124 194 256 9 265

Coahuila 0 273 273 203 10 213

Colima 78 78 156 30 9 39

Distrito Federal 118 33 151 206 0 206

Durango 78 234 312 257 69 326

Guanajuato 29 157 186 516 109 625

Guerrero 175 183 358 120 498 618

Hidalgo 104 297 401 308 434 742

Jalisco 137 110 247 70 0 70

México 104 63 167 76 118 194

Michoacán 236 313 549 320 346 666

Morelos 231 463 694 455 57 512

Nayarit 32 91 123 214 0 214

Nuevo León 52 31 83 62 17 79

Oaxaca 464 153 617 195 253 448

Puebla 100 380 480 88 518 606

Querétaro 55 54 109 103 41 144

Quintana Roo 22 53 75 97 24 121

San Luis Potosí 161 163 324 282 70 352

Sinaloa 212 200 412 199 51 250

Sonora 388 281 669 452 17 469

Tabasco 276 166 442 284 169 453

Tamaulipas 16 304 320 218 0 218

Tlaxcala 72 145 217 137 0 137

Veracruz 441 412 853 201 410 611

Yucatán 93 189 282 17 57 74

Zacatecas 45 199 244 101 44 145

Total general 4,275 5,864 10,139 5707 4049 9,756

Fuente: Elaborado con datos de las bases FAPPA 2005 y FAPPA al cierre de 2006 (base enero 2007).

Los datos anteriores y los que se presentarán con posterioridad confirman el grado

aceptable de focalización del programa en los dos periodos objeto de análisis, al

haber rebasado suficientemente lo establecido en la convocatoria, la misma que

delimita un 40.0% de los recursos económicos al apoyo de las distintas

microregiones donde los niveles de marginalidad relativa son elevados, hecho que

parece confirmarse a partir de los resultados que se presentan a continuación.


Para el 2005 las Entidades donde se encuentran las microregiones y destacan por

su mayor cobertura y número de beneficiarios se encuentran Veracruz y Chiapas

que de contar con 853 y 774 beneficiarios cada una, su cobertura para las

Microregiones llegó a 48.3% y 57.0%, en tanto que los beneficiarios fuera de las

Microrregiones representaron el 51.7% y el 43.0% respectivamente; lo anterior

significa un nivel de focalización altamente aceptable.

En 2006, la situación de los beneficiarios de las dos entidades es preocupante en

razón de que su número descendió a 611 y 540, ya que se trata de entidades con

un elevado nivel de marginación. Lo importante en este año, es que si bien la

población atendida disminuyó, la focalización en estas dos entidades mejoró pues

Veracruz incrementó su población atendida y adecuadamente focalizada, del

48.3% al 67.1%, mientras que Chiapas pasó del 57.0% al 96.9%.

Otras entidades que cobran importancia, el 2005, por el grado de cobertura y

número de beneficiarios en Microregiones son las entidades de Guerrero, Puebla

e Hidalgo, cuyos proyectos aprobados en estas regiones alcanzaron el 51.1%,

79.2%, y 74.1%, respectivamente. En 2006, la situación de estas tres entidades

mejoró al incrementarse el número de beneficiarios atendidos, así como la

proporción de beneficiarios en Microrregiones. En Guerrero se atendieron 358

personas en 2005 y 618 en 2006, en Puebla se pasó de 480 a 606 y en Hidalgo de

401 a 742. Esto es importante, ya que en una situación de reducción de recursos,

éstos se canalizaron a entidades y regiones en condiciones de mayor

marginalidad.

En términos de cobertura, existen entidades que deberían ser consideradas como

un foco rojo. Estas son el Distrito Federal, Jalisco, Nayarit, Tamaulipas, Tlaxcala,

Chihuahua, Sonora y Morelos, ya que en todas estas la población adecuadamente

focalizada se redujo a cero en su mayoría, y en las tres últimas a menos del 5.0%.

Lo grave de este proceso, es que la mayoría de las entidades señaladas tienen


una población atendida superior a los 200 beneficiarios y en los casos de Sonora y

Morelos sobrepasa los 400.

En estas entidades es necesario poner atención especial, ya que los demandantes

no hacen el esfuerzo por presentar solicitudes de población preferente, pero

tampoco los operadores hacen lo propio para hacer cumplir las reglas de

operación en términos de los criterios de elegibilidad o de las condiciones que

establece la convocatoria.


3.1 Evaluación de los mecanismos de difusión del pr ograma

Ante la falta de personal operativo a nivel localidad e incluso a nivel municipal, los

medios de difusión del Programa cobran una gran relevancia, ya que a partir de

los más utilizados y de la forma en que se presente el emisor de la convocatoria

dependerá de la forma en que los beneficiarios asuman su participación en el

programa.

Cuadro 14 Mecanismos de difusión del FAPPA, 2006

Beneficiarios 2005

¿Quién le informó del Programa?

¿Pertenece a alguna organización campesina?

Total Si No Le dijo el lider de la organización 59.3% 15.4% 33.0% Les platicaron en SRA 2.7% 4.8% 4.0% Amigos/conocidos 25.8% 60.7% 46.7% El municipio 7.7% 16.5% 13.0% Publicidad 1.6% 1.5% 1.5% PROCAMPO 2.7% 0.0% 1.1% Lider del partido 0.0% 1.1% 0.7% Total 100.0% 100.0% 100.0% Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.

El principal medio de comunicación del FAPPA lo constituyen los amigos y

conocidos. Esto se debe a que los términos de referencia del programa señalan la

necesidad de que los participantes en el Programa constituyan figuras asociativas,

por lo que quienes se enteran del Programa tienden a consolidar un grupo de

familiares y amigos para constituir los grupos de solicitantes. Por eso, el núcleo

más importante de quienes participan en el Programa (46.7%) se enteran del

mismo por medio de amigos o conocidos.

3 EVALUACIÓN DEL FAPPA


Otro medio que tiene una gran importancia en la difusión del Programa lo

constituyen las organizaciones campesinas, ya que el 33.0% del total se entera

por este mecanismo. Como se observa en el cuadro 14, la Secretaría de la

Reforma Agraria, como medio de difusión representa apenas el 4.0% y los

municipios son el tercer medio de difusión más importante del Programa, ya que

mediante éstos se entera el13% del total.

Para los beneficiarios del Programa que participan en organizaciones campesinas,

el principal medio para enterarse del Programa ha sido su propia organización, en

segundo lugar los conocidos y amigos, que en este caso, son los que a su vez

participan en la organización.

Para la población abierta o no incorporada a organizaciones campesinas el

principal medio de comunicación son los amigos y conocidos (60.7% del total), y

en segundo lugar se encuentra el municipio (con el 16.5%). Algo que es

interesante observar es que, en este grupo existe un núcleo significativo (15.4%)

que se entera por medio de las organizaciones campesinas.

Como se observa, estos medios de comunicación no son los más idóneos, ya que

en gran medida lo que les interesa es el monto máximo a obtener, sin embargo, el

programa persigue principios que no son adecuadamente valorados por los

informantes y menos aún por los beneficiarios que se enteran del Programa por

medio de personas no directamente vinculadas a la operación del programa.


Cuadro 1 5 Forma de difusión del programa, según organización a la que pertenece

Beneficiarios 2005

Organización campesina

¿Cómo supo del programa?

Le dijo el lider de la

organización

Les platicaron

en SRA Amigos/conocidos El

municipio Publicidad PROCAMPO Total

CAM 66.7% 33.3% 100.0%

CAMPO 50.0% 25.0% 25.0% 100.0%

CCC 75.0% 25.0% 100.0%

CCI 37.5% 25.0% 37.5% 100.0%

CIOAC 83.3% 8.3% 8.3% 100.0%

CNC 45.5% 9.1% 45.5% 100.0%

COCYP 100.0% 100.0%

CODUC II 100.0% 100.0%

CODUC ML 50.0% 50.0% 100.0%

CODUC-ML 42.9% 14.3% 42.9% 100.0%

CONSUCC 63.6% 27.3% 9.1% 100.0%

DHMCH 50.0% 50.0% 100.0%

FRTCM 100.0% 100.0%

ONTA 100.0% 100.0%

UCD-UNION 47.1% 35.3% 17.6% 100.0%

UGOCM CN 100.0% 100.0%

UNIMOS 100.0% 100.0%

UNORCA 43.8% 12.5% 18.8% 25.0% 100.0%

UNTA 66.7% 33.3% 100.0%

OTRAS 66.7% 16.7% 8.3% 8.3% 0.0% 100.0%

Total 59.7% 2.8% 25.4% 7.7% 1.7% 2.8% 100.0%


Existe un núcleo de organizaciones entre las cuales la totalidad de los

beneficiarios que pertenecen a la organización se enteraron del Programa gracias

a la propia organización, como son UNIMOS, FRTCM, CODUC II y COCYP. Otras

organizaciones con una presencia importante entre sus agremiados son CAM,

CIOAC y UNTA, donde más del 75% de los beneficiarios se enteraron del

Programa a través de sus organizaciones.

Esta condición es muy importante, por lo que para que los beneficiarios se enteren

en forma más adecuada de los objetivos del Programa así como de sus reglas de

operación, es importante que los promotores de las organizaciones y los técnicos

comprendan de manera profunda las reglas de operación y se comprometan a

expresárselas de igual forma a los beneficiarios.


Como los municipios también han constituido un medio importante para promover

el Programa, es importante que se seleccione a aquellos que de manera regular

participan con propuestas y se les incorpore a un programa de talleres, para que

cumplan adecuadamente con esa función.

3.2 Cobertura y focalización del programa

Cobertura

En las Reglas de Operación del Programa, se señala que el Programa es de

cobertura nacional y la tendencia en su operación, como ya se señaló en el

apartado 2, ha sido atender población en todas las entidades del país, incluidos

aquellas donde debido a su reducido nivel de pobreza relativa resulta difícil

segmentar a la población y ubicar regionalmente a los núcleos de pobres. Por lo

que la selección de los beneficiarios enfrenta mayores dificultades que en las

entidades donde la población está en condiciones de elevada pobreza, además de

representar una proporción elevada del total, se encuentra concentrada

regionalmente, como en Oaxaca, Chiapas, Guerrero, Veracruz, e Hidalgo entre

otras.

Los lineamientos específicos del Programa combinados con los términos de la

convocatoria permiten identificar con claridad los mecanismos y las condiciones

para distribuir los recursos a nivel estatal. En este sentido el programa presenta un

método de distribución regional de recursos que no presentan otros programas de

la misma naturaleza (de apoyo a productivos en zonas rurales), ya que en este

queda claramente definido cuánto se le otorga a cada entidad para su operación,

así como los mecanismos para que los recursos se distribuyan a nivel municipal y

por tipo de organización (es decir, entre firmantes y no firmantes del Acuerdo

Nacional Para el Campo), e incluso señala montos mínimos por período por

entidad y una cláusula que señala el máximo de proyectos a ser seleccionados por

municipio.


Sin embargo, la atención que se le brinda a estos factores no es la misma que se

le pone a la localización de los apoyos a nivel regional. Las entidades no tienen

definida la proporción de su participación en términos de conflictividad agraria de

las entidades y no se señala el peso que se le asigna a la proporción de pobreza

relativa que cada entidad tiene. Así, el criterio que prevalece, es el de las

organizaciones, con lo que las entidades que cuentan con una mayor cantidad de

organizaciones tienen mayores posibilidades de concentrar mayores recursos,

mientras que el de pobreza se convierte en complementario.

Focalización

Aún cuando el Programa FAPPA, es un programa compensatorio de atención a la

pobreza en forma focalizada no contiene en sus declaraciones los elementos

suficientes para focalizar adecuadamente a la población objetivo.

Lo anterior queda claro en el análisis del apartado 2, donde se observa que

entidades como Sonora, que tienen reducida conflictividad agraria y es de las

entidades con menor pobreza relativa, a su vez, son de las entidades que

concentra uno de los mayores presupuestos en la operación del programa.

Lo anterior se plantea como una dificultad en el diseño del programa, ya que los

programas que se realizan con un criterio de focalización débil6 como la mayoría

de los que se desarrollan en México parten del supuesto de que los beneficiarios

se guían por el principio de autoexclusión, es decir, las personas menos pobres

evitan acceder a los servicios prestados a los más pobres, ya que los costos de

acceder a ellos en términos de tiempo y calidad no se justifican, además la

percepción del beneficio es presencial. Este principio que opera en programas de

atención a la salud, educativos y algunos otros de carácter asistencial no opera en

los de carácter económico, ya que en ellos no se trata de un servicio con un costo

6 La Focalización fuerte, se realiza a partir de la elaboración de una lista de regiones y de beneficiarios, donde

a partir de criterios de elegibilidad, se atiende primero a los más necesitados, y conforme avanza el programa,

se van atendiendo a los menos necesitados en relación a la lista.


reducido, sino que se trata de la posibilidad de lograr que quien accede al

Programa tenga un beneficio económico en cuantía suficiente para desarrollar un

negocio, además se presenta la posibilidad de que se desarrolle la suplantación

de identidad en forma múltiple, lo que reditúa un beneficio creciente a quien la

realiza.

Esta condición invalida el principio de autoexclusión, ya que los beneficiarios con

mayor información sobre el Programa, independientemente de las reglas que rigen

su operación, buscarán participar en el mismo. Por otra parte, los criterios de

elegibilidad resultan difíciles de comprobar y la Secretaría no cuenta con los

medios adecuados para hacerlo (los medios son lentos e inadecuados), además

los beneficiarios ni quienes dan fe de su condición se ven afectados en sus

declaraciones, aun cuando estas sean falsas, ya que no existen los medios para

verificarlas, ni están definidos los castigos para quienes cometan las faltas.

El FAPPA fue creado con el objetivo principal de atender a población rural que no

cuenta con tierra, sin embargo en la encuesta realizada a beneficiarios, se pudo

comprobar que el 26.4% de quienes recibieron apoyos declararon poseer tierra en

propiedad, es decir, existe un error de inclusión equivalente a aquellas personas

que no son elegibles como beneficiarias, y que aún así, tramitaron y recibieron el

apoyo.

Cuadro 16 Beneficiarios con tierra

Beneficiarios 2005 ¿Tiene tierras? Frecuencia Porcentaje Si 127 26.4% No 349 72.6% Total 476 99.0% Ns/Nc 5 1.0% Total 481 100.0% Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.


Lo anterior refleja que el Programa tiene una falla de diseño que perjudica a la

población objetivo, ya que reduce la capacidad real de atención del FAPPA a los

verdaderos beneficiarios.

Cuadro 17 Ingreso mensual Familiar, según si tienen tierras

o no Beneficiarios 2005

Ingreso Mensual en

Salarios Mínimos

¿Usted tiene tierras?

Total Si No 0.1 a 0.5 6.6% 9.3% 8.6% 0.501 a 1.0 16.5% 26.2% 23.6% 1.01 a 1.5 29.8% 21.1% 23.4% 1.501 a 2.0 16.5% 10.8% 12.4% 2.01 a 3.0 20.7% 22.9% 22.3% 3.01 y más 9.9% 9.6% 9.7% Total 100.0% 100.0% 100.0% Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.

De igual manera, al analizar los niveles de ingreso familiar mensual, encontramos

que existe un núcleo de beneficiarios del programa con ingresos superiores a dos

salarios mínimos mensuales y representa el 32.0%.

De acuerdo con CONAPO, este núcleo de población tampoco pertenece al

segmento de población beneficiaria, ya que su ingreso es superior al necesario.

Además, como se observa en el cuadro anterior, esta diferencia salarial no está

determinada por la posesión de tierras, ya que la estructura de ambos segmentos

son muy similares, es decir, el error de inclusión de la focalización en términos de

población pobre, también es elevado.

La no coincidencia de la población pobre con la población con tierras, nos indica

que el error de inclusión fue mayor al que se señaló, según tenencia o no de tierra.


Cuadro 18 ¿Ha participado en algún proceso de

solicitud de tierras? Beneficiarios 2005

¿Ha solicitado tierras? Frecuencia Porcentaje Si 44 9.7% No 409 90.3% Total 453 100.0% Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.

Otro de los propósitos del Programa es apoyar en la resolución de conflictos

agrarios, y lo que se observa entre quienes han sido apoyados es que sólo el

9.7% de los beneficiarios han sido demandantes de tierra, por lo que la posibilidad

de resolver un conflicto agrario con el apoyo o contribuir a que no se presente es

una posibilidad aún más remota.

3.3 Composición de los recursos financieros para el desarrollo de los proyectos productivos

De acuerdo con la información presentada por los beneficiarios encuestados, el

89.6% de los recursos invertidos en los proyectos lo constituyen los recursos

aportados por el Programa, mientras que el restante 10.4% fue aportado por los

beneficiarios bajo diferentes modalidades.

En el 39.8% de los proyectos, los propios beneficiarios aportan dinero para su

realización, mientras que en otros proyectos se dio la participación mediante la

aportación de locales, terrenos o materiales. Como las Reglas de Operación no

señalan que los beneficiarios tengan que participar de alguna forma en el

proyecto, la mayoría no lo hace.


Cuadro 19 Porcentaje de participación de los beneficiarios

en la inversión en sus proyectos Proyectos 2005

Porcentaje de participación Frecuencia Porcentaje Nada 64 62.7% de 0.1% a 2.0% 5 4.9% de 3% a 5% 6 5.9% de 6% a 9% 6 5.9% de 10% a 15% 5 4.9% de 16% a 30% 9 8.8% de 40% y más 7 6.9% Total 102 100.0% Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.

Como se observa en el cuadro anterior, el 62.7 de los proyectos no contó con

participación de los beneficiarios y en la mayoría la participación de los

beneficiarios fue muy reducida. En el 16.7% de los proyectos la inversión de los

beneficiarios apenas significó entre el 0.1% y el 9%.

Hubo un núcleo de proyectos que representó el 6.9% del total, en los que la

participación de los beneficiarios fue superior al 40%.

Esta reducida participación de los beneficiarios en el financiamiento de sus

proyectos es un indicador de que la población objetivo del Programa no se

encuentra interesada en invertir en sus propios proyectos, por lo que su

realización depende fundamentalmente de que la Secretaría los apoye.

3.4 Cumplimiento a las Reglas de Operación por part e de los beneficiarios y

la RA

En términos generales, como se muestra en el análisis realizado en el apartado 2,

la coordinación del Programa si cumple adecuadamente con las Reglas de

Operación, ya que a pesar de las limitaciones que enfrenta para direccionar la

demanda las inversiones se orientan a Microrregiones en proporciones adecuadas

en términos de las Reglas de Operación, los montos de inversión por proyecto se


aprueban en términos de los parámetros establecidos, según el número de

beneficiarios, así como por el máximo por proyecto y la proporción de proyectos

en zonas indígenas, también se encuentra dentro de los parámetros positivos.

Sin embargo, como se observó en el análisis de la información de la encuesta, una

proporción elevada de quienes participan en el programa mienten sobre su

condición, ya que posterior a la entrega de los recursos, admiten tener tierra, así

como ingresos superiores a los que se requieren para considerarse como pobres.

Así, los problemas de focalización del Programa, y por tanto el incumplimiento de

las reglas de operación, se determina por la debilidad de diseño del Programa,

donde los criterios de elegibilidad no son lo suficientemente fuertes que

determinen por sí mismos la exclusión de quienes no deben de participar en el

programa.

3.5 Identificar los principales problemas operativo s en la instrumentación

del Programa

El principal problema que presenta la operación del Programa se debe a que el

promotor más importante de éste lo constituyen las organizaciones campesinas,

pero éstas a su vez son el principal beneficiario de su acción, por lo que lejos de

resolver un problema de relación de las organizaciones con el gobierno federal lo

hace permanente.

Además, si los dirigentes regionales de las organizaciones obtienen beneficios de

su relación con los demandantes, estos seguirán conservando una forma de

relación conflictiva y en cierta forma distorsionada del Programa, ya que

informarán lo que a su juicio consideren fundamental, y en su caso, omitirán

aquellos elementos de las Reglas de Operación, que les signifiquen un beneficio.

Por otra parte, la focalización de las inversiones siempre estará determinada por la

forma en que las organizaciones seleccionen los beneficiarios y no por las reglas


de operación. Así, la asignación de inversiones, según regiones CEC o no CEC, la

proporción de indígenas en los proyectos y la de participantes jóvenes dependen

más de la suerte que de una política deliberada.

3.6 Formas de participación de los beneficiarios en la instrumentación de

los proyectos

Una de las condiciones para participar en el FAPPA es que los beneficiarios se

organicen para el desarrollo del proyecto y que permanezcan cuando menos un

año organizados. Pero para que una explotación o un negocio cualquiera se

mantenga es necesario que los beneficiarios encuentren además de lazos

afectivos que mantengan unido al proyecto, que se genere recursos suficientes

para quienes participan en él.

Cuadro 2 0 Forma de trabajo antes del proyecto

Beneficiarios 2005 ¿Cómo han trabajado? Frecuencia Porcentaje Todos el grupo 64 13.3% Solo unos cuantos 88 18.3% La mayoría del grupo 24 5.0% Nunca 300 62.4% Ns/Nc 5 1.0% Total 481 100.0% Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.

Por ello es muy importante identificar la forma de su constitución, así como los

procesos que siguieron para tomar la decisión de constituirse en grupo, para la

explotación de un proyecto.

Lo primero que podemos observar en los beneficiarios encuestados, es que en su

mayoría no tenían experiencia de trabajo en grupo ya que en el 62.4% de los

casos nunca habían trabajado en grupo. Sólo en 18.3% de los casos la mayoría

de los beneficiarios del proyecto habían tenido una experiencia de trabajo en

grupo, con los socios que integran el proyecto.


Otro 18.3%, habían trabajo con una parte de los miembros del proyecto. Esto

indica que el principal motivo para la organización de los beneficiarios es la

obligatoriedad de asociarse para convertirse en beneficiarios.

Cuadro 2 1 Asociativa que constituyeron

Beneficiarios 2005 Figura asociativa Frecuencia Porcentaje Grupo de trabajo 61 12.7% Sociedad cooperativa 303 63.0% Sociedad de Producción Rural 39 8.1% Sociedad Anónima 8 1.7% Sociedad de Solidaridad Social 22 4.6% Asociación Civil 3 0.6% No sabe 40 8.3% Ns/Nc 5 1.0% Total 481 100.0% Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.

Para cumplir con el criterio de elegibilidad la mayor proporción de los beneficiarios

se asociaron bajo la forma de Cooperativa (63.0%), en segundo lugar se

encuentran los grupos de trabajo con el 12.7% y en tercer lugar, las Sociedades

de Producción Rural (8.1%).

Como se observa, la mayoría de los beneficiarios optaron por constituir

organizaciones que son sujeto de crédito y que permiten no sólo operar el

proyecto sino que incluso se trata de figuras asociativas reconocidas por los

diferentes organismos de crédito. En etapas de desarrollo futuras son

organizaciones que pueden acceder a los mercados de crédito, tanto del sector

privado como del sector social.

Sólo el 17.9% que se constituyeron en Grupos de Trabajo, así como el 4.6% que

se constituyeron en Sociedades de Solidaridad Social y el 0.6% que constituyeron

Asociaciones Civiles, el resto cuenta con organizaciones que aún cuando no son

típicamente empresariales, pueden tener relaciones con organismos de crédito, y

pueden establecer contratos con diferentes figuras legales.


Cuadro 2 2 Razón para escoger figura asociativa

Beneficiarios 2005 ¿Por qué se organizaron así? Frecuencia Porcentaje

Es más fácil constituirla 161 33.5% Es mejor para obtener apoyos 68 14.1% Tiene ventajas para obtener créditos 20 4.2% Es más fácil organizarse con otros productores 19 4.0% Así lo propusieron los organizadores 141 29.3% No conoce otras formas de organización 27 5.6% Ns/Nc 45 9.4% Total 481 100.0% Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.

La principal razón para constituir las organizaciones que formaron, se debe a que

es más fácil constituirla (33.5%), sin embargo, hubo una proporción importante de

beneficiarios que la constituyeron ya que les permite acceder a apoyos, obtener

créditos y organizarse con otros productores (22.3%), es decir, la constitución de

la figura asociativa corresponde a una decisión para el fortalecimiento de su

estructura para garantizar su desarrollo.

Un dato preocupante, es que en el 29.3% de los casos los beneficiarios no

tuvieron ingerencia en la figura legal y asumieron la que los organizadores del

proyecto establecieron. Esto resulta preocupante, ya que la naturaleza de la

organización, además de ser un medio que permite que los asociados tengan la

capacidad de obtener deuda o firmar contratos, también es un mecanismo que

establece claramente las condiciones en que quedan los recursos, en caso de

disolución, y el no establecer una figura legal adecuada puede ocasionar que

algunos beneficiarios pierdan su patrimonio cuando se desarrolla un proceso de

disolución del organismo, o cuando ellos deciden de manera voluntaria retirarse

del proyecto.


Cuadro 2 3 Mecanismo de selección del proyecto

Beneficiarios 2005 ¿Cómo seleccionaron? Frecuencia Porcentaje

Lo decidieron entre los miembros del grupo 401 83.4% Lo decidió la persona que les platicó sobre el proyecto 48 10.0% Les dijeron que sólo para eso apoyaban 17 3.5% Se los dieron 1 0.2% Ns/Nc 11 2.9% Total 481 100.0% Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.

En su mayoría, los participantes en el Programa deciden en conjunto qué tipo de

proyecto pretenden desarrollar, ya que el 83.4% reconocieron que lo hacen de

esta manera. Por otra parte, el resto de los beneficiarios reconocen que no fue una

decisión de ellos. En este núcleo, el 3.5% de los beneficiarios reconoció que fue

una forma de organización que se vieron obligados a constituir ya que era la única

con la que podían obtener el apoyo.

Como se observa en el cuadro 23, la mayor parte de los beneficiarios, al decidir el

proyecto en el que participarían se comprometen con su desarrollo, además eligen

proyectos en los que tienen experiencia o perciben la posibilidad de generar

condiciones de empleo alternativas a las que tienen, así como con capacidad para

la generación de ingresos positivos.

3.7. Conclusiones y recomendaciones de políticas públicas

Dado que el principio de autoselección no funciona en forma adecuada, es preciso

formular reglas de elegibilidad que garanticen que la selección se ajuste más a la

población objetivo, independientemente del personal operativo del Programa o de

las organizaciones que desarrollan la promoción.

Para esto se propone que, el criterio de que la población solicitante forme parte del

programa Oportunidades represente cuando menos un 50%, esto garantizaría que

aún cuando los proyectos se desarrollen en localidades que no formen parte de


los Centros Estratégicos Comunitarios, la población beneficiaria sea

preponderantemente la que se pretende atender.

El Programa no señala en sus Reglas de Operación que exista una participación

económica de los beneficiarios, por lo que los proyectos se desarrollan no sobre la

base de una estrategia predeterminada de los beneficiarios por desarrollar un

negocio, sino como una oportunidad de aprovechar un recursos existente que “es

bajado por las organizaciones”. Esta condición no establece un compromiso mutuo

entre los participantes y el Programa y transforma un proyecto de fomento a la

inversión productiva en un programa asistencial. Se debería de establecer como

condición en las reglas de elegibilidad que los solicitantes aporten una parte de la

inversión (del 5 al 10%), que no esté establecida en jornales, sino que sea una

aportación de bienes, o de semovientes, con lo que se establezca un compromiso

mutuo de desarrollo del proyecto.

Por otra parte, se debería establecer un acuerdo entre la Unidad Responsable del

Programa y las organizaciones, con el fin de supervisar y detectar a los

beneficiarios que incumplieron los criterios de elegibilidad, esto se reflejaría en una

reducción en los montos de apoyo en los futuros ejercicios y obligaría a que las

organizaciones hagan suyos los objetivos del Programa y asuman la

responsablilidad de la focalización.


En general, quienes han sido beneficiados por el Programa, aún cuando no tienen

mucho contacto con los funcionarios responsables de los procesos de recepción

de solicitudes y de quienes dictaminan la procedencia de las solicitudes,

reconocen que el Programa en sí les ha brindado una información adecuada sobre

su operación, además de una buena atención

Cuadro 2 4 Información recibida

Calidad de la información

Información recibida

Para presentar solicitud

Para contar con

asesoría técnica

Sobre Montos de

apoyo Clara 88.9% 87.8% 85.9% No entendió bien 7.1% 5.1% 8.1% No le dieron 4.0% 7.1% 6.1% Total 100.0% 100.0% 100.0% Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.

En general, los responsables de proyectos reconocen que fueron bien informados

sobre el proceso de selección de los mismos. En su mayoría (más del 85%),

reconoce que la información que se les dio para presentar la solicitud, la asesoría

técnica y los montos de apoyo fue clara, pero resulta importante destacar, que un

núcleo significativo de los representantes no entendieron la información que se les

dio, o no le entendieron.

Lo anterior resulta significativo, ya que la falta de información es una condición

que facilita los manejos del Programa, o determina los procesos de selección que

desarrollan y en parte el compromiso que los beneficiarios adquieren con el

Programa.

4 EVALUACIÓN DE LA PERCEPCIÓN DE LOS BENEFICIARIOS SOBRE , ORGANIZACIONES , Y FUNCIONARIOS DEL PROGRAMA


Cuadro 25 Percepción de los beneficiarios sobre la atención

recibida Beneficiarios 2005

Calidad de la atención

Atención recibida durante Solicitud

de apoyos Entrega de

apoyos Presentación

de quejas Buena 88.8% 85.9% 87.6% Regular 10.2% 12.1% 10.3% Mala 1.0% 2.0% 2.1% Total 100.0% 100.0% 100.0% Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.

La mayoría de los beneficiarios 97.9% tienen una buena percepción sobre la

atención recibida en el proceso de solicitud de apoyos, la entrega y la

presentación de quejas.

4.1. Tiempos y procesos de tramitación de los apoyo s a los proyectos

productivos

Aún cuando en el Programa se señalan cuatro meses y medio para la entrega de

los recursos a partir del cierre de la convocatoria, entre los beneficiarios se

encontró que los períodos más comunes que median entre la entrega de las

solicitudes a la entrega de los apoyos son de entre seis meses y un año.

Cuadro 26 Tiempo de tramitación de los recursos

Proyectos 2005

Período

¿Pertenece a alguna organización campesina?

Total Si No 1 a 6 meses 39.6% 29.2% 34.4% 7 meses a 1 año 35.4% 47.9% 41.7% 13 meses a 1.5 años 12.5% 6.3% 9.4% 19 meses a 2 años 10.4% 10.4% 10.4% mas de dos años 2.1% 6.3% 4.2% Total 100.0% 100.0% 100.0% Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.

En los períodos señalados fueron atendidos el 76.1% de los proyectos

presentados. En el resto, que señalan que fueron atendidos en un período


superior a un año, se trata de proyectos en los que los beneficiarios tienen

participando más de un año en el proceso de petición, pero esto se debe más a la

estrategia de las organizaciones de mantener la solicitud de apoyo y presentarla

mejorada en períodos subsiguientes, hasta que se apruebe.

De acuerdo con lo señalado por los responsables a nivel estatal y a nivel central,

si los proyectos no son aprobados en el año en curso, la Secretaría los saca de la

lista de solicitudes, ya que no es de su interés que permanezcan como demanda

no atendida. Por esa razón, en los casos en que los beneficiarios señalan que han

sido atendidos en períodos mayores de un año, lo más probable es que se trate de

proyectos que las organizaciones han incorporado para su validación, más de una

vez. En esa condición se encuentran el 24% de los proyectos visitados.

4.2. Idoneidad de los proyectos productivos apoyados

De los negocios que fueron apoyados en el 2005, el 86% continúan operando y el

14% ya no lo hacen. Como se puede observar, el índice de sobrevivencia de los

proyectos se puede considerar que es elevado, ya que por lo regular un porcentaje

elevado de las microempresas nuevas, en la economía en su conjunto, no logra

sobrevivir al primer año de operación.


Cuadro 27 Proyectos que operan y no operan, según actividad

Proyectos 2005

Actividad

Opera el Proyecto

Total Si

opera No

opera % no opera

Tiendas de abarrotes 1 0.0% 1 Pollos y gallinas 3 0.0% 3 Cerdos 3 0.0% 3 Bovinos 42 4 8.7% 46 Tortillería y molinos 1 0.0% 1 Comercialización 4 0.0% 4 Cabras y borregos 13 1 7.1% 14 Pesca y acuicultura 1 0.0% 1 Otros pecuarios 1 0.0% 1 Artesanías 1 100.0% 1 Servicios 2 0.0% 2 Invernaderos y huertos 10 1 9.1% 11 Granos básicos 2 0.0% 2 Agroindustria 3 3 50.0% 6 Maquinaria y equipo de transporte 2 0.0% 2 Confección 2 1 33.3% 3 Frutícolas 1 0.0% 1 Materiales de construcción 1 0.0% 1 Otros 4 1 20.0% 5 Total 96 12 11.1% 108 Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.

Como se observa en el cuadro 27, la línea de proyectos que enfrentó una mayor

incidencia de proyectos no exitosos es la agroindustria, ya que en ella, la mitad de

los proyectos cerraron en menos de un año. En las otras líneas de inversión, el

número de proyectos es tan reducido que no es posible señalar con precisión qué

tipo de proyectos son inadecuados, ya que se trata de un sólo caso. Lo que si

resulta interesante considerar, es que en los proyectos de bovinos y cabras y

borregos, a pesar de que el número de proyectos respecto al total es muy

importante, la incidencia de cierre de proyectos es reducida, ya que en el primer

caso representan el 8.7% del total y en el segundo el 7.1%.


Cuadro 28 Proyectos que no operan, por tamaño del grupo

Proyectos 2005

Actividad Número de socios por grupo

Total 5 a 10 11 a 15 16 a 20 21 y más Bovinos 1 3 4 Cabras y borregos 1 1 Artesanías 1 1 Invernaderos y huertos 1 1 Agroindustria 1 2 3 Otros 1 1 Total 2 7 2 11 Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.

Uno de los factores que probablemente pesan más en la desaparición de los

proyectos es el tamaño de grupo. Como se observa en el cuadro 28, sólo el 18.8%

de los proyectos que cerraron tienen entre 5 y 10 socios, mientras que el resto lo

componen proyectos de más de 10 socios.

En el caso de los proyectos ganaderos bovinos y de cabras y borregos eso es

explicable, ya que por lo general se trata de proyectos con largos períodos de

maduración de las inversiones que generan pocos empleos pero que, además, se

trata de proyectos en los que la inversión tiene una gran divisibilidad, lo que

permite que en cuanto los socios enfrentan una dificultad se puedan dividir el

capital fácilmente. Un proyecto con tantos socios, no genera trabajo para todos, y

en función de su experiencia pueden repartirse el proyecto y desarrollar la

actividad cada quien por su cuenta.

En todos los casos, se observa que entre mayor es el tamaño del grupo, mayor es

la posibilidad de fracaso.

4.3. Sobre la complementariedad con otros apoyos ( asistencia técnica,

capacitación, y comercialización

Los principales apoyos que han recibido los beneficiarios de FAPPA son, en

primer lugar, los apoyos en capacitación, ya que estos son obligatorios para poder


acceder al Programa. En segundo lugar se encuentran los apoyos para la

elaboración del proyecto, este tipo de apoyo es a petición de los interesados, y

una proporción importante señala que también se les han brindado apoyos en la

compra de los bienes de inversión.

Cuadro 29 Beneficiarios que recibieron asesoría para

elaboración de proyecto Beneficiarios 2005

Recibieron asesoría Frecuencia Porcentaje Si 326 67.8% No 116 24.1% Ns/Nc 39 8.1% Total 481 100.0% Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.

El apoyo para la elaboración del proyecto, aún cuando no es una condición para

acceder al programa, resulta determinante para la participación en el mismo, ya

que la mayoría de los habitantes de zonas rurales no se encuentran

acostumbrados a la realización de cálculos sobre su actividad económica y no se

encuentran muy familiarizados con la terminología de costos, por lo que les resulta

llenar sólo los expedientes técnicos. Dado el período tan breve que se ofrece,

tanto para la presentación de propuestas como para la realización de

modificaciones en función de las observaciones del Comité Estatal para el

Desarrollo Agrario, los participantes deben de tener un apoyo que les ayude a

presentar adecuadamente su proyecto, y con ello evitar el rechazo por razones

técnicas.

Cuadro 30 Socios que recibieron asesoría para compras

Beneficiarios 2005 ¿Lo asesoraron? Frecuencia Porcentaje Si 308 64.0% No 148 30.8% Ns/Nc 25 5.2% Total 481 100.0% Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.


A pesar de que la asesoría para la realización de compras no es una actividad en

la que se comprometa el Programa, a partir de sus Reglas de Operación, el 64%

de los beneficiarios señaló que se les brindó asesoría en las compras mientras

que el restante 36% no la recibió. Este tipo de apoyo es importante ya que en

cierto tipo de actividades de inversión puede resultar frecuente que si los

beneficiarios no tienen un conocimiento adecuado de los bienes de inversión el

proveedor les puede ofrecer y vender productos obsoletos o sobrevalorados, lo

que redunda en un funcionamiento inadecuado del proyecto.

Cuadro 31 Tipo de capacitación recibida

Beneficiarios 2005 Tipo de capacitación Frecuencia Porcentaje Administración 82 17.0% En su actividad 247 51.4% Ns/Nc 152 31.6% Total 481 100.0% Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.

Dado que uno de los propósitos del Programa, es además de generar empleos e

ingresos entre los beneficiarios, permitir el desarrollo de actividades que

diversifiquen las actividades y las fuentes de ingresos de los mismos. Por lo que

la capacitación cobra gran relevancia, ya que en muchos de los casos puede

tratarse de grupos de beneficiarios que incursionan en una actividad nueva, lo que

confiere un gran riesgo a la actividad, por lo que la capacitación resulta

fundamental.

Por otra parte, la realización de actividades en grupo, requiere que quienes

participan en los proyectos tengan una capacitación sobre procesos

administrativos, que si bien son necesarios en los proyectos individuales, en los de

grupo son más necesarios, ya que además de ser un factor para el adecuado

control de costos resultan una herramienta básica para la transparencia y para

mantener la integridad del grupo.


Cuadro 32 Utilidad de la capacitación, según tipo

Beneficiarios 2005

Tipo de capacitación

¿Le sirvió la capacitación

Total Si No Administración 24.7% 0.0% 24.7% En su actividad 74.4% 1.0% 75.3% Total 99.0% 1.0% 100.0% Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.

La mayoría de las personas que recibieron capacitación reconoce que el tipo de

capacitación que se les brindó fue de utilidad, ya que sólo el 1.0% reconoció lo

contrario.

Los únicos beneficiarios que señalaron que la capacitación recibida no fue de

utilidad, recibieron capacitación sobre su actividad, mientras que la totalidad de los

que recibieron capacitación sobre cuestiones administrativas se encuentran

satisfechos.

4.4. La percepción general sobre el programa en 200 6

Debido a que el proceso de aprobación de proyectos se dio hasta principios de

diciembre, y que la encuesta se realizó cuando a la mayoría de los beneficiarios

entrevistados apenas se les había aprobado su proyecto y en su mayoría no

habían dispuesto de sus recursos, la encuesta a beneficiarios 2006 fue realizada

con el propósito de evaluar fundamentalmente la operación del P

Programa e identificar el perfil de los beneficiarios.


Cuadro 33 Calidad de la atención recibida en solicitud de

apoyos Beneficiarios 2006

Calidad de atención Frecuencia Porcentaje Buena 57 71.3% Muy Buena 14 17.5% Total 71 88.8% Ns/Nc 9 11.3% Total 80 100.0% Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.

Como se puede observar en el cuadro anterior, la totalidad de los beneficiarios

entrevistados señala que la atención recibida en la solicitud de apoyos es buena y

muy buena. Sólo un 11.3% de los beneficiarios, ante la incertidumbre de no haber

obtenido el apoyo, se abstuvo de contestar.

Cuadro 34 Información recibida para entrega de solicitud

Beneficiarios 2006 Información Frecuencia Porcentaje Clara 65 81.3% completa 5 6.3% Fácil de entender 1 1.3% Ns/Nc 9 11.3% Total 80 100.0% Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.

De igual forma, los beneficiarios reconocen que la información recibida por lo

regular fue clara, completa y fácil de entender. En ningún caso se señala que la

información haya sido confusa o difícil de entender.

Cuadro 35

Información recibida para contar con asesor técnico Beneficiarios 2006

Información Frecuencia Porcentaje

Clara 60 75.0%

completa 5 6.3%

Fácil de entender 2 2.5%

No le dieron información 2 2.5%

Ns/Nc 11 13.8%

Total 80 100.0%



Entre los beneficiarios de 2005 existió una proporción importante de personas que

señalaron que no se les había brindado información para contar con un asesor

técnico, ya que sólo un 65% la había tenido, en este caso, esta proporción subió

hasta alcanzar la casi totalidad de los participantes, ya que sólo 16.3% o no

contestó, o bien no le dieron información.

Cuadro 36 Información recibida sobre montos de apoyo

Beneficiario 2006 Información Frecuencia Porcentaje Clara 59 73.8% completa 4 5.0% Fácil de entender 2 2.5% No le dieron información 3 3.8% Ns/Nc 12 15.0% Total 80 100.0% Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.

Resulta importante destacar como se señala en el cuadro anterior, que la

información brindada a los beneficiarios sobre los montos de apoyo no fue tan

amplia como la que se brindó en otros aspectos, ya que un 3.8% señala que no le

informaron, y un 15% no la pudo calificar.

En este caso, lo más importante respecto a la información sobre montos de apoyo

es que los solicitantes, al identificar los montos a los que pueden acceder, pueden

planificar con mayor libertad las alternativas a las que podrían orientar la inversión,

incrementando con ello las posibilidades de realizar sus actividades con éxito.

Cuadro 3 7 Honestidad en selección de beneficiarios

Beneficiarios 2006 Honestidad Frecuencia Porcentaje Buena 54 67.5% Muy Buena 11 13.8% Ns/Nc 15 18.8% Total 80 100.0% Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.


De igual manera, los beneficiarios señalaron que la honestidad con la que se

procedió en la selección de beneficiarios fue buena, ya que no se aprecia el

desarrollo de prácticas deshonestas entre el personal de la Secretaría.

Nuevamente, existe un núcleo de beneficiarios que se abstiene de contestar, ya

que no han visto aún la última etapa del proceso.

Cuadro 3 8 Honestidad en entrega de apoyos

Beneficiarios 2006 Honestidad Frecuencia Porcentaje Buena 40 50.0% Muy Buena 9 11.3% No han recibido 31 38.8% Total 80 100.0% Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.

Al preguntárseles sobre la honestidad en la entrega de los apoyos, la calificación

sigue siendo buena, pero se incrementa la proporción de personas que no la

pueden calificar, ya que no han sido enterados del avance de su proceso. No

obstante lo anterior, no se encuentra ninguna apreciación que la califique en forma

negativa, por lo que se puede señalar que la atención se califica como buena.

Cuadro 39 Información recibida sobre recuperaciones

Beneficiarios 2006 Información Frecuencia Porcentaje Clara 53 66.3% completa 4 5.0% Fácil de entender 2 2.5% No le dieron información 7 8.8% Ns/Nc 14 17.5% Total 80 100.0% Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.

Debido a que los promotores principales del Programa resultan ser los dirigentes

de las organizaciones, por lo general, ellos reconocen que los recursos consisten

en transferencias fiscales, por lo que no es obligatorio recuperarlas. Por lo

anterior, los beneficiarios no reciben este tipo de información. Así, el 17.5% de los


beneficiarios no contestó, el 8.8% de los que fueron entrevistados no la recibieron

y sólo el 66.3% le resultó clara.

Lo anterior representa un problema ya que el Programa considera la necesidad de

que los beneficiarios recuperen el apoyo, no como un crédito, sino como la

constitución de un ahorro que les permita sostener su actividad productiva. Es

decir, como un fondo revolvente. Pero a los dirigentes, lo que les interesa del

Programa es obtener recursos para sus agremiados y, como se observa, muchos

omiten hablar sobre este aspecto. Con ello, lo que se establece como un objetivo

del programa, se omite por parte de los promotores y termina por ser un simple

deseo.

Cuadro 40 Nivel de satisfacción con los apoyos recibidos

Beneficiarios 2006 Nivel de satisfacción Frecuencia Porcentaje Muy satisfecho 41 51.3% Poco satisfecho 9 11.3% Algo satisfecho 20 25.0% Nada satisfecho 1 1.3% Ns/Nc 9 11.3% Total 80 100.0% Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.

El hecho de que la mayoría de los encuestados no haya recibido su carta de

autorización, y la incertidumbre con la que aún cuentan sobre la solicitud de apoyo

que hicieron, es un factor que afecta negativamente la percepción del Programa,

ya que sólo el 51.3% se encuentra muy satisfecho con el mismo.

Así, se puede afirmar que debido a que ninguno de los beneficiarios había recibido

aún los recursos prometidos por el Programa, estos no podían señalar si ese

apoyo les beneficiaba realmente.


Las Reglas de Operación del Programa Fondo de Apoyo a Proyectos Productivos

Agrarios no han cambiado desde el año 2004, por lo que la mecánica interna sigue

definida por los lineamientos específicos que en ella se señalan.

Como ya se ha insistido a lo largo de la evaluación, el principal problema operativo

del Programa reside en que no existe un núcleo de personal del Programa que se

haga cargo de la promoción y difusión del mismo, por lo que aún cuando un 50%

de los proyectos corresponden a grupos de beneficiarios no afiliados a ninguna

organización, la demanda en su conjunto se encuentra determinada por las

organizaciones, ya que son éstas quienes difunden el Programa. En este sentido,

se argumenta que la demanda de proyectos de grupos independientes se

encuentra relacionada en gran proporción con las organizaciones.

Por otra parte, las organizaciones no constituyen un buen vínculo con la población

objetivo, ya que esa población la constituyen sus propios miembros, lo que le

introduce un elevado grado de distorsión al Programa, como el encontrado en los

errores de inclusión del programa: se mencionó que aproximadamente el 50% de

los beneficiarios de 2005 son población inelegible.

Otro problema operativo que enfrenta el Programa, está relacionado con la

aprobación de los proyectos, ya que a pesar de que se cuenta con recursos para

pagar a los dictaminadores de proyectos su aprobación no sólo se fundamenta en

aspectos técnicos y a las reglas de operación sino en el proceso de negociación.

Si así fuera, una vez terminado el proceso de dictamen, la entrega de constancias

de aprobación estaría determinada exclusivamente por la utilización de los

criterios de elegibilidad de las reglas de prioridad del Programa, mismas que están

bien diseñadas. De esta forma, se pasa a la negociación de la aprobación de los

5 EVALUACIÓN DE LA MECÁNICA INTERNA DE OPERACIÓN DEL FAPPA, 2005 Y 2006


proyectos, y es aquí donde se retrasa la entrega de los dictámenes a los

beneficiarios, de forma que en los años de 2004 y 2005 se han realizado

ampliaciones al presupuesto y se han realizado aprobaciones de proyectos en el

siguiente año fiscal.


6.1. Perfil de la población Testigo

Para valorar de mejor manera a la población que participa en el Programa, se

elaboró una encuesta a la población no participante con el propósito de establecer

las condiciones de la población sin programa, y a partir de la comparación con la

población en estudio, valorar de mejor manera los impactos del Programa.

Cuadro 41 Población por edad y sexo

Población testigo

Grupos de Edad Sexo

Total Hombre Mujer De 15 a 19 2% 6% 4% De 20 a 24 6% 9% 8% De 25 a 29 14% 14% 14% De 30 a 34 6% 10% 8% De 35 a 39 14% 23% 18% De 40 a 44 12% 9% 10% De 45 a 49 10% 13% 12% 50 y más 35% 18% 27% Total 100% 100% 100% Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.

Como se observa, la estructura de edad y sexo de la población testigo tiene la

misma forma que la que presenta la población propietaria de predios rurales, es

decir, en ella prevalecen los grupos de edad madura respecto a los jóvenes. El

49% de los entrevistados tiene más de 40 años de edad.

6 EVALUACIÓN DE LA INVERSIÓN PRODUCTIVA


Cuadro 42 Tamaño de las familias

Población testigo Tamaño de familia Frecuencia Porcentaje 1 a 4 131 52.2% 5 a 6 98 39.0% 7 y más 22 8.8% Total 251 100.0% Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.

En la muestra de población testigo prevalecen las familias de 4 miembros y

menos, mismas que representan el 52.2%, mientras que el segundo grupo de

población en importancia se ubica entre los cinco y seis miembros, representando

el 39.0% del total.

Cuadro 43 Población que habla Lengua Indígena

Población testigo

Habla lengua Indígena Frecuencia Porcentaje Si 23 9.2% No 216 86.1% NS/NC 12 4.8% Total 251 100.0% Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.

Entre la población testigo, la población que habla lengua indígena apenas

representa el 9.2%, lo que indica que las localidades donde se ubicó la muestra

son predominantemente n indígenas.

Cuadro 44 Población testigo, por tamaño de predio

Población testigo

Tamaño de predio Frecuencia Porcentaje

Hasta 1 6 2.4%

De 1.1 a 3.0 7 2.8%

De 3.1 a 5.0 13 5.2%

De 5.1 a 10.0 17 6.8%

De 10.1 a 20.0 7 2.8%

20.1 y más 6 2.4%

Ns/Nc 195 77.7%

Total 251 100.0%



Como se puede observar en el cuadro anterior, la mayor proporción de la

población testigo del Programa (77.7%) no cuenta con un predio, por lo que ese

núcleo cumple con el requisito principal del Programa, que es no contar con un

predio en propiedad o usufructo ni derechos agrarios.

El 22.3% de las personas encuestadas tienen un predio y la mayor proporción de

los predios se encuentran entre las 3 y las 20 hectáreas (17.2%).

Cuadro 45 Actividad en la que trabaja

Población Testigo Empleo Frecuencia Porcentaje Jornalero 59 23.5% Campesino 12 4.8% Comercio 27 10.8% Empleado Público 7 2.8% Artesano 3 1.2% Alimentos 3 1.2% Obrero 13 5.2% Ganadería 6 2.4% Empleado 20 8.0% Trabajador por su cuenta 4 1.6% No contestó 97 38.6% Total 251 100.0% Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.

El 30.7% de los encuestados como población testigo trabajan en actividades

relacionadas con el campo, donde la más importante es la de jornalero, en

segundo lugar se encuentran los campesinos y en tercer lugar los que se dedican

a la ganadería.

Otra actividad que tiene gran relevancia en las opciones ocupacionales de la

población rural es la actividad comercial, ya que representa el 10.8% del total, el

8.0% son empleados y el 5.2% son obreros.


Cuadro 46 Familias con beneficiarios en oportunidades

Población testigo ¿Son beneficiarios de oportunidades? Frecuencia Porcentaje Si 74 29.5% No 174 69.3% ns/nc 3 1.2% Total 251 100.0% Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.

Un 29.5% de los encuestados para el análisis de la población testigo viven en

familias que son población objetivo del Programa, ya que independientemente de

vivir en una Microrregión son población en condiciones de pobreza, lo que los hizo

elegibles para oportunidades y los vuelve elegibles para cualquier programa

social.

Cuadro 47 Familias con familiares migrantes

Población testigo

Tiene familiares migrantes Frecuencia Porcentaje

Si 65 26.7%

No 178 73.3%

Total 243 100.0%


En este núcleo se observa como una regularidad, que existe un núcleo casi fijo de

personas que cumple con las condiciones de elegibilidad, ya que nuevamente se

observa en el cuadro 46, que el 26.7% de los encuestados cuenta con familiares

migrantes.

Cuadro 48 Miembros de la familia que trabajan

Población testigo

¿Cuántos trabajan? Frecuencia Porcentaje

1 126 52.3%

2 70 29.0%

3 31 12.9%

4 12 5.0%

5 1 0.4%

6 1 0.4%

Total 241 100.0%



En la mayoría de los hogares encuestados se cuenta con familiares que trabajan,

a pesar de que entre ellos se encuentra un 22.3% de familias con predio agrícola,

lo que indica que la tenencia de un predio. Para una parte de estas familias no es

un factor que les permita resolver su problemas de sobrevivencia con los ingresos

de la actividad rural.

Cuadro 49 Familias por rango de ingreso mensual, según famili ares que trabajan

Población testigo Rangos de Salario Mínimo Familiar Mensual

Miembros de la familia que trabajan

Total 1 2 3 4 5 6 De 0.00 a 0.50 3.9% 1.3% 0.0% 0.0% 0.0% 0.0% 5.2% De 0.51 a 1.00 15.7% 3.1% 2.2% 0.0% 0.0% 0.0% 21.0% De 1.01 a 1.50 16.2% 8.3% 3.5% 0.9% 0.0% 0.0% 28.8% De 1.51 a 2.00 6.1% 3.9% 1.3% 0.4% 0.0% 0.0% 11.8% Más de 2.01 11.4% 11.4% 6.1% 3.5% 0.4% 0.4% 33.2% Total 53.3% 27.9% 13.1% 4.8% 0.4% 0.4% 100.0% Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.

Como se observa en el cuadro anterior, el 55% de las familias de la población

testigo tienen ingresos inferiores a 1.5 salarios mínimos mensuales, a pesar de

que en la mitad de ellas trabajan más de dos personas. Lo anterior indica que la

mayor parte de los miembros de la población testigo que trabajan lo hacen en

trabajos precarios.

Cuadro 50 Población Testigo que conoce FAPPA

¿Conoce FAPPA? Frecuencia Porcentaje Si 66 26.3% No 181 72.1% Ns/Nc 4 1.6% Total 251 100.0% Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.

Aún cuando el Programa no tiene una amplia difusión y este se promueve a través

de las organizaciones, el 26.3% de la población de los núcleos agrarios donde se

ubican los proyectos conoce al FAPPA.


Cuadro 51 Población testigo que está interesada en

participar en FAPPA ¿Le interesa participar? Frecuencia Porcentaje Si 177 70.5% No 72 28.7% Ns/Nc 2 0.8% Total 251 100.0% Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.

De igual manera, la mayoría de la población que conoce el Programa está

interesada en participar (el 70.5% del total).

6.2. Perfil de los Beneficiarios

En este apartado se describen las características socioeconómicas de los

responsables y de los beneficiarios en la modalidad de FAPPA. Los elementos

que se consideran en este apartado son edad, sexo, etnia, grado de escolaridad,

actividad laboral, ingresos y migración.

Cuadro 52 Población por grupos de edad y sexo

Beneficiarios y responsables 2005

Grupos de edad Sexo

Total Hombre Mujer 20 a 24 6.7% 7.8% 7.4% 25 a 29 15.5% 15.2% 15.3% 30 a 34 16.5% 14.9% 15.5% 35 a 39 18.6% 18.1% 18.3% 40 a 44 14.4% 13.8% 14.1% 45 a 49 9.3% 8.2% 8.6% 50 y más 19.1% 22.0% 20.8% Total 100.0% 100.0% 100.0% Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.

La estructura de edades de la población beneficiaria por el Programa refleja en

gran medida la estructura poblacional de los productores rurales (no de la

población rural), ya que se aprecia una participación importante de población

mayor a 40 años, misma que representa el 43.5% del total. La población joven, de


acuerdo con los propios programas de la Secretaría de la Reforma Agraria es la

que se encuentra entre 18 y 39 años de edad y representa el restante 56.5%. La

mayor concentración de población jóven se encuentra entre los 35 y los 39 años

de edad, es decir, la población que se incorpora en mayor proporción al Programa

es la que está por dejar de ser joven. De igual manera, los más jóvenes, de 20 a

24 años de edad, apenas representan el 7.4%.

De igual manera, no se advierten diferencias de participación entre hombres y

mujeres en los diferentes estratos de edad.

Otro elemento importante a destacar es que las mujeres representan el 59.2% del

total de beneficiarios, es decir, la población atendida por el programa es

preponderantemente femenina.

Cuadro 53 Beneficiarios hablantes de lengua indígena

¿Hablan lengua indígena? Frecuencia Porcentaje

Si 62 13.0%

No 416 87.0%

Total 478 100.0%


Entre los beneficiarios del Programa es mayor la proporción de hablantes de

lengua indígena que en la población testigo, mientras que en los participantes del

FAPPA es de 13%, en la población testigo es de 9.2%.

Cuadr o 54 Población por tamaño de predio

Beneficiarios Tamaño Frecuencia Porcentaje

Hasta 1 ha 17 3.5%

1.1 a 3 ha 15 3.1%

3.1 a 5 ha 21 4.4%

5.1 a 10 ha 30 6.2%

10.1 a 20 ha 12 2.5%

20.1 y más 15 3.1%

No tienen 371 77.1%

Total 481 100.0%



No existen diferencias entre la población testigo y la población beneficiaria, en lo

que se refiere a la proporción de beneficiarios que cuentan con tierras; mientras

que entre los testigos la proporción de personas sin tierras es de 77.7% entre los

beneficiarios esta proporción es de 77.1%, es decir, la diferencia es mínima, lo que

indica que entre las organizaciones no existen esfuerzos por seleccionar a los

beneficiarios de acuerdo con las reglas, pero también son indicativos de que los

mecanismos de la Secretaría de la Reforma Agraria para seleccionarlos también

son ineficientes.

En lo que se refiere a la estructura de tamaños de predio se observa que los

beneficiarios del FAPPA tienen una proporción levemente superior de propietarios

de predios pequeños, sin embargo la diferencia no es significativa.

Por ejemplo, mientras que entre la población testigo los poseedores de predios de

menos de 1 hectárea son el 2.4%, en los beneficiarios esta proporción es de 3.5%.

Sin embargo, esta diferencia no deja de evidenciar que los que tienen tierras,

independientemente de su tamaño, están transgrediendo la regla.

Cuadro 55 Actividad en la que trabaja fuera del proyecto

Beneficiarios 2005 Actividad Frecuencia Porcentaje Jornalero 29 6.0% Campesino 44 9.1% Comerciante 24 5.0% Empleado Público 5 1.0% Artesano 1 0.2% Elaboración de alimentos 5 1.0% Obrero 8 1.7% Ganadería 6 1.2% Empleado 41 8.5% No trabajan 318 66.1% Total 481 100.0% Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.

Otra diferencia importante entre los beneficiarios y la población testigo, es que

viviendo en la misma localidad y en propiedades contiguas la proporción de


beneficiarios que depende del proyecto es del doble que la de la población testigo.

Lo anterior en cierta forma señala que para los beneficiarios el apoyo del proyecto

es muy importante en la reproducción de la unidad económica familiar.

No obstante lo anterior, la proporción de personas que se desempeña en las

actividades del campo es proporcionalmente menor a la que se registra entre la

población testigo.

Cuadro 56 Familias que están en oportunidades

Beneficiarios 2005 ¿Está en oportunidades? Frecuencia Porcentaje

Si 145 30.1%

No 331 68.8%

No contestó 5 1.0% Total 481 100.0%


La proporción de familias de beneficiarios que participan en oportunidades es

ligeramente mayor a la de la población testigo. Entre los participantes en FAPPA,

el 30.1% de las familias participa en Oportunidades mientras que entre la

población testigo el 29.5% lo hace. Nuevamente, no hay diferencia significativa

que hable de una estrategia de selección para focalizar núcleos de población.

6.3. Beneficios económicos y sociales que resultan de la aplicación de los

recursos asignados

Las líneas de proyectos que presentan una mayor capacidad de generación de

empleos son las de materiales de construcción, comercialización de bienes, pesca

y acuicultura, cerdos, invernaderos y huertos y servicios, ya que en una proporción

superior al 30% de cada línea de proyectos generaron empleos adicionales.


Cuadro 57 Proyectos que generan empleos adicionales

Actividad

¿Con el apoyo trabaja más gente en el proyecto?

Total Si No

Tiendas de abarrotes 100.0% 100.0%

Pollos y gallinas 16.7% 83.3% 100.0%

Cerdos 35.3% 64.7% 100.0%

Bovinos 18.9% 81.1% 100.0%

Tortillería y molinos 100.0% 100.0%

Comercialización 81.8% 18.2% 100.0%

Cabras y borregos 7.0% 93.0% 100.0%

Pesca y acuicultura 42.9% 57.1% 100.0%

Otros pecuarios 20.0% 80.0% 100.0%

Artesanías 100.0% 100.0%

Servicios 33.3% 66.7% 100.0%

Invernaderos y huertos 30.6% 69.4% 100.0%

Granos básicos 12.5% 87.5% 100.0%

Agroindustria 10.0% 90.0% 100.0%

Maquinaria y equipo de transporte 100.0% 100.0%

Confección 18.2% 81.8% 100.0%

Frutícolas 100.0% 100.0%

Materiales de construcción 100.0% 100.0%

Otros 21.1% 78.9% 100.0%

Total 20.1% 79.9% 100.0%


Los proyectos que no tienen impactos positivos en la generación de empleos son

tiendas de abarrotes, tortillerías y molinos, artesanías, maquinaria y equipo de

transporte y los frutícolas, ya que en esas actividades, ningún proyecto reconoció

haberlos generado.

De igual manera, los proyectos de bovinos y de cabras y borregos, a pesar de ser

las líneas que mas recursos concentran, sólo en una reducida proporción

generaron fuentes de empleo adicionales.


Cuadro 58 Beneficiarios que vieron mejorada su economía famil iar con el apoyo

Actividades ¿Con el apoyo mejora su

economía familiar? Total Si No

Tiendas de abarrotes 50% 50% 100%

Pollos y gallinas 100% 0% 100%

Cerdos 82% 18% 100%

Bovinos 51% 49% 100%

Tortillería y molinos 0% 100% 100%

Comercialización 92% 8% 100%

Cabras y borregos 47% 53% 100%

Pesca y acuicultura 13% 88% 100%

Otros pecuarios 40% 60% 100%

Artesanías 0% 100% 100%

Servicios 67% 33% 100%

Invernaderos y huertos 33% 67% 100%

Granos básicos 63% 38% 100%

Agroindustria 30% 70% 100%

Maquinaria y equipo de transporte 100% 0% 100%

Confección 55% 45% 100%

Frutícolas 0% 100% 100%

Materiales de construcción 100% 0% 100%

Otros 74% 26% 100%

Total 51% 49% 100%


Los proyectos que han impactado más en el mejoramiento de la economía familiar

son los de materiales de construcción, maquinaria y equipo de transporte, pollos y

gallinas, ya que en esos casos el 100% de los proyectos han mejorado la

condición de vida de los encuestados.

Otras líneas de proyectos donde los impactos en el mejoramiento de la condición

de vida de los socios han sido importantes son en comercialización, cerdos,

servicios y granos básicos, ya que la proporción de beneficiarios con mejoras van

del 63% al 92%.

Las líneas de proyectos donde la mayor proporción de los beneficiarios señalan

que el proyecto no ha impactado en su nivel de vida son en artesanías, tortillerías

y molinos, frutícolas, agroindustria, pesca y acuicultura, ya que la proporción de


proyectos que no han generado impactos en la condición de vida de los

beneficiarios va del 70%, al 100%.

Los proyectos con mayor impacto en la generación de ingresos son los de cerdos,

pollos y gallinas, comercialización, tiendas de abarrotes, servicios y materiales de

construcción. En estos proyectos, la proporción de beneficiarios que mejoraron

sus ingresos va del 60%, al 88.2%.

Los proyectos con el menor impacto en la generación de ingresos para sus socios

son tortillerías y molinos, artesanías y frutícolas ya que en ellos ninguno mejoró los

ingresos. Otros que tienen un reducido impacto en el mejoramiento de los ingresos

son pesca y acuicultura y otros pecuarios y maquinaria y equipo de transporte ya

que más de la mitad de los proyectos no cumplió con ese objetivo.

Cuadro 59

Beneficiarios que mejoraron sus ingresos personales con el proyecto

Actividades ¿Considera que c on el apoyo del programa mejoraron sus ingresos

personales? Total Si No Ns/Nc

Tiendas de abarrotes 75.0% 25.0% 100.0%

Pollos y gallinas 83.3% 16.7% 100.0%

Cerdos 88.2% 11.8% 100.0%

Bovinos 48.4% 39.5% 12.1% 100.0%


Comercialización 75.0% 8.3% 16.7% 100.0%

Cabras y borregos 55.4% 42.9% 1.8% 100.0%

Pesca y acuicultura 37.5% 62.5% 100.0%

Otros pecuarios 66.7% 33.3% 100.0%


Servicios 66.7% 33.3% 100.0%

Invernaderos y huertos 53.7% 36.6% 9.8% 100.0%

Granos básicos 55.6% 22.2% 22.2% 100.0%

Agroindustria 54.5% 39.4% 6.1% 100.0%

Maquinaria y equipo de transporte 42.9% 28.6% 28.6% 100.0%

Confección 58.3% 33.3% 8.3% 100.0%


Materiales de construcción 60.0% 40.0% 100.0%

Otros 65.2% 17.4% 17.4% 100.0%

Total 52.9% 36.6% 10.6% 100.0%



Como se puede observar, las líneas de proyectos con un mayor impacto positivo

entre sus beneficiarios son las de materiales de construcción, comercialización de

bienes, cerdos, servicios y pollos y gallinas.

Mientras que los de menor impacto son tortillerías y molinos, frutícolas y

artesanías, ya que resultaron de los peores impactos en dos o más de los tres

aspectos considerados.

6.4. Beneficios económicos y sociales que resultan de la aplicación de la

asistencia técnica, la capacitación brindada

La capacitación que tiene la mayor proporción de impactos positivos es la que se

les dio a los beneficiarios en el ámbito de la administración de sus proyectos y las

líneas de proyectos, ya que el 71.6% de los beneficiarios que las recibieron se

encuentran satisfechos con ella. Además, una proporción importante de ellos

señala que sus ingresos se vieron mejorados. Entre las actividades que mayores

impactos reportaron se encuentran las tiendas de abarrotes, pollos y gallinas,

invernaderos y huertos, cerdos, agroindustria y comercialización.

Cuadro 60 Impacto de la capacitación en administración

Capacitación en Administración

¿Mejoraron sus ingresos personales

Total Si No Ns/Nc Tiendas de abarrotes 100.0% 100.0% Pollos y gallinas 100.0% 100.0% Cerdos 83.3% 16.7% 100.0% Bovinos 59.4% 34.4% 6.3% 100.0% Comercialización 85.7% 14.3% 100.0% Cabras y borregos 50.0% 50.0% 100.0% Pesca y acuicultura 100.0% 100.0% Servicios 50.0% 50.0% 100.0% Invernaderos y huertos 100.0% 100.0% Agroindustria 80.0% 20.0% 100.0% Confección 100.0% 100.0% Otros 71.4% 28.6% 100.0% Total 71.6% 25.9% 2.5% 100.0% Fuente: Encuesta FAPPA 2006


Las que menos impactos positivos reportaron son pesca y acuicultura, cabras y

borregos y servicios.

En general, las personas que recibieron capacitación sobre su actividad

percibieron una mejora menor en sus ingresos que los que recibieron capacitación

sobre cuestiones de administración del proyecto, ya que en esta última sólo el

50% reportaron mejoras en sus ingresos personales.

Cuadro 61 Beneficiarios que mejoraron sus ingresos, y que rec ibieron capacitación sobre la

actividad apoyada

Capacitación en la actividad

¿Mejoraron sus ingresos personales

Si No Ns/Nc Tiendas de abarrotes 100.0% 100.0% Pollos y gallinas 50.0% 50.0% 100.0% Cerdos 100.0% 100.0% Bovinos 43.0% 45.3% 11.7% 100.0% Comercialización 100.0% 100.0% Cabras y borregos 57.9% 39.5% 2.6% 100.0% Pesca y acuicultura 42.9% 57.1% 100.0% Otros pecuarios 60.0% 40.0% 100.0% Servicios 100.0% 100.0% Invernaderos y huertos 50.0% 50.0% 100.0% Granos básicos 55.6% 22.2% 22.2% 100.0% Agroindustria 71.4% 28.6% 100.0% Maquinaria y equipo de transporte 100.0% 100.0% Confección 100.0% 100.0% Frutícolas 100.0% 100.0% Materiales de construcción 100.0% 100.0% Otros 83.3% 16.7% 100.0% Total 50.0% 40.6% 9.4% 100.0% Fuente: Encuesta FAPPA 2006

6.5. Beneficiarios que realizaron inversión adicion al Como se observa en el cuadro anterior, la mayor parte de los proyectos apoyados

por el FAPPA se realizan fundamentalmente con recursos del Programa. En el

60.4% de los proyectos la aportación federal es el único recurso. En el 10.4% por

ciento de los proyectos la aportación de los beneficiarios apenas llega al 5%. Esto


en parte se debe a que el programa no establece una obligatoriedad en la

participación de los beneficiarios y por eso ellos no lo hacen.

En este caso, tampoco los beneficiarios simulan las aportaciones como en otros

programas, donde se establece un porcentaje de participación y los beneficiarios

se comprometen a participar con salarios y bienes que poseen y que aportan sin

necesidad de demostrar la transferencia.

Cuadro 62 Porcentaje de participación de los

beneficiarios en sus proyectos Proyectos 2005

Participación Frecuencia Porcentaje O% 64 60.4% 0.1% a 5% 11 10.4% 5.1% a 10% 6 5.7% 11% a 15% 5 4.7% 16% a 25% 6 5.7% 26% y más 14 13.2% Total 106 100.0% Fuente: Encuesta FAPPA 2006

6.6. Análisis de la equidad de género

Aún cuando existe un programa orientado a la atención a las mujeres rurales, el

programa FAPPA se caracteriza por atender a una proporción importante de

mujeres con sus recursos. En la muestra seleccionada de la evaluación, la

proporción de mujeres responsables de proyecto alcanza el 52%. Es decir, la

mayor proporción de responsables de proyecto son mujeres.

Existen algunas actividades en las que la mayoría de los proyectos se encuentran

dirigidos por mujeres, como son los de tortillerías y molinos, artesanías, confección

y frutícolas. Las actividades mencionadas son actividades que típicamente se

consideran como propias para mujeres, por lo que centrar sus apoyos a este tipo

de proyectos refuerza una posición de género negativa, ya que se desarrollan

proyectos para mujeres que son “típicamente femeninos”.


Cuadro 63 Proporción de mujeres responsables de proyectos, po r giro

Proyectos 2005

Actividad Sexo

Total Hombre Mujer Tiendas de abarrotes 0% 100% 100% Pollos y gallinas 67% 33% 100% Cerdos 33% 67% 100% Bovinos 52% 48% 100% Tortillería y molinos 100% 100% Comercialización 75% 25% 100% Cabras y borregos 43% 57% 100%

Pesca y acuicultura 100% 100% Otros pecuarios 100% 100% Artesanías 100% 100% Servicios 50% 50% 100% Invernaderos y huertos 36% 64% 100% Granos básicos 50% 50% 100% Agroindustria 33% 67% 100% Maquinaria y equipo de transporte 100% 100% Confección 100% 100% Frutícolas 100% 100% Materiales de construcción 100% 100% Otros 80% 20% 100% Total 48% 52% 100% Fuente: Encuesta FAPPA 2006

Otros proyectos donde las representantes predominan son en cerdos,

invernaderos y agroindustrias. Entre estás últimas destacan las de procesamiento

de lácteos, elaboración de dulces y elaboración de conservas. Es decir, las

empresas que en su mayoría se desarrollan para las mujeres son actividades que

son una prolongación de la casa, o bien son actividades propias de la mujer como

confección y tortillerías.

Lo que no deja de ser importante, es que el programa apoya una proporción

importante de proyectos para mujeres.


6.7. Análisis costo-beneficio del programa en térm inos de las

aportaciones fiscales

El análisis de costo-beneficio se realizó únicamente para el año 2005, ya que no

se contó con la información sobre gastos de inversión y de operación para el año

2005. Considerando que en los años 2003 y 2004 se siguió la misma estructura de

gasto y la misma forma de operación del Programa, se considera que para el año

2006 se mantienen las mismas condiciones.

Cuadro 64 Gasto promedio por beneficiario y por proyecto, 200 5

CONCEPTO DE GASTO MONTO OPERADO

GASTO PROMEDIO

POR BENEFICIARIO

POR PROYECTO

PORCENTAJE DE GASTO RESPECTO AL TOTAL

INVERSION 232750210 22956 352652 82.8% CAPACITACION 11400540 1124 17274 4.1% ASISTENCIA TÉCNICA 24815000 2447 37598 8.8% GASTOS DE OPERACIÓN 4777000 471 7238 1.7% EVALUACIÓN EXTERNA 3042250 300 4609 1.1% SUPERVISIÓN 4215000 416 6386 1.5% TOTAL 281000000 10139 660 100.0% Fuente: Informes de operación FAPPA 2003-2005

Un aspecto importante que se desprende del análisis de la estructura de gasto del

Programa es que la mayor parte de los recursos, el 95.7% del total, se invierten en

actividades directamente relacionadas con los beneficiarios ya que esta proporción

de gasto se destina en su mayor parte a inversión, asistencia técnica y

capacitación, factores que influyen de manera determinante en el éxito o fracaso

de los proyectos.

Como se puede observa en el cuadro anterior, el Programa tuvo la capacidad de

generar un empleo por cada $22,956.00 de inversión directa y tuvo un gasto de

$3,571.00 en capacitación y asistencia técnica por beneficiario.


Los gastos de operación fueron de $471.00, los de evaluación de $300.00 y los de

supervisión de $416.00, por beneficiario.

Entre los factores que explican el reducido gasto en actividades no directamente

ligadas a la operación de los proyectos se encuentra la modalidad de operación,

ya que no existe un presupuesto específico por delegaciones para el pago de

promotores y supervisores de proyectos y de la formación de grupos. Para el caso

de los supervisores, se subcontratan en forma externa. El personal para la

dictaminación de los proyectos se contrata para la actividad específica y no forma

parte de la estructura operativa del programa, y la difusión y promoción del

programa se realiza por los propios beneficiarios.

Otro aspecto que ayuda a disminuir los gastos de operación, es que los proyectos

deben de tener un mínimo de 5 socios, y en función de los montos máximos por

proyecto determina el máximo de beneficiarios por proyecto. Estos factores evitan

que se dispersen demasiado los recursos, lo que permite una supervisión más

eficiente del programa.

6.8 Impacto sobre el bienestar, la equidad, la igua ldad y la no discriminación

de los jóvenes e indígenas

Por la forma de operar del Programa se podría suponer que no existe

discriminación, ya que a las personas y grupos no se les margina por su condición

sino que el Programa, al no tener operadores que formen parte de su estructura,

funciona con el principio de autoselección. Pero en un ambiente en el que las

personas en mejores condiciones de vida o con mejores formas de organización

tienen mayor acceso a la información, entonces en este caso, la falta de acceso a

la información de la población más pobre, así como la falta de una estrategia de

difusión orientada hacia los núcleos de población objetivo provoca que el proceso

de autoselección sea inequitativo y tienda a incorporar a población no deseada.


Para efectos del análisis de equidad en los jóvenes, lo primero que se realizó fue

la identificación de lo que se considera población joven. De acuerdos con la

estrategia de atención de la Secretaría de la Reforma Agraria, los jóvenes son las

personas que se encuentran entre los 18 y los 39 años de edad.

Cuadro 65 Participación de los jóvenes en el monto operado po r entidad

Estado Jóvenes No jóvenes

Total general

Participación de jóvenes en

el total Campeche 4880000 1095000 5975000 81.7% Coahuila 1031899 900000 1931899 53.4% Chiapas 9057890 4262000 13319890 68.0% Chihuahua 5442500 5442500 0.0% Durango 2370000 1498000 3868000 61.3% Guanajuato 3078000 1307000 4385000 70.2% Guerrero 2001000 3493000 5494000 36.4% Hidalgo 475000 945000 1420000 33.5% Jalisco 4175000 2948000 7123000 58.6% México 920000 1210000 2130000 43.2% Michoacán 5304000 4565000 9869000 53.7% Morelos 3502000 2840000 6342000 55.2% Oaxaca 4331900 2749800 7081700 61.2% Puebla 9258000 4277000 13535000 68.4% San Luis Potosí 4198000 4068000 8266000 50.8% Sinaloa 1562500 4070000 5632500 27.7% Sonora 9100885 7176890 16277775 55.9% Tabasco 4709000 1162000 5871000 80.2% Tamaulipas 5198660 1989900 7188560 72.3% Tlaxcala 2182000 300000 2482000 87.9% Veracruz 11002800 7328000 18330800 60.0% Yucatán 4126126 6201000 10327126 40.0% Zacatecas 3678000 1808000 5486000 67.0% Total general 96142660 71636090 167778750 57.3% Fuente: Evaluación Externa FAPPA, 2006.

Una vez realizado esto, se agrupó a la población por entidad y se separaron a los

beneficiarios entre jóvenes y no jóvenes.

Aun cuando el rango de edades en las que se incluye a los jóvenes es muy

amplio, se observa que el 57.3% de los recursos se distribuyeron entre los


beneficiarios jóvenes, mientras que el 42.7% se distribuyó en personas maduras y

en plenitud.

Las entidades que tienen una mejor distribución de recursos hacia la población

joven son Tlaxcala, Campeche, Tabasco, Tamaulipas, Guanajuato y Puebla, ya

que en esas entidades los recursos para jóvenes representan entre el 68.4% el

87.9% de la población atendida y.

Por otro lado, las entidades con mayor nivel de inequidad son Chihuahua, donde

no hay recursos para población joven, Sinaloa, donde el 27.7% de los recursos los

recibieron los jóvenes, Hidalgo donde se les destinó el 33.5% y Guerrero con el

36.4%.

Cuadro 66

Montos de inversión, según hablantes de lengua indí gena o no indígena Beneficiarios 2005

Estado Indígenas No indígenas % del total Total general

Campeche 5975000 5975000

Coahuila 1931899 1931899

Chiapas 1955000 11364890 14.7% 13319890

Chihuahua 5442500 5442500

Durango 3868000 3868000

Guanajuato 4385000 4385000

Guerrero 5494000 5494000

Hidalgo 1420000 1420000

Jalisco 7123000 7123000

México 2130000 2130000

Michoacán 3230000 6639000 32.7% 9869000

Morelos 6342000 6342000

Oaxaca 1849000 5232700 26.1% 7081700

Puebla 13535000 13535000

San Luis Potosí 960000 7306000 11.6% 8266000

Sinaloa 5632500 5632500

Sonora 16277775 16277775

Tabasco 5871000 5871000

Tamaulipas 7188560 7188560

Tlaxcala 2482000 2482000

Veracruz 3210000 15120800 17.5% 18330800

Yucatán 4610000 5717126 44.6% 10327126

Zacatecas 5486000 5486000

Total general 15814000 151964750 9.4% 167778750



Entre la población indígena en donde los procesos de discriminación son fuertes,

ya que en entidades como Guerrero, Hidalgo y Puebla no se registraron

inversiones entre la población indígena, a pesar de que son entidades donde hay

núcleos de población importante con estas características.


Como ya se señaló en el apartado 4.4 sobre la percepción de los beneficiarios en

2006, no es correcto hacer un análisis de la permanencia de los proyectos del año

2006, ya que hasta el momento de la encuesta sólo se habían aprobado el 70% de

los proyectos y ninguno de ellos había recibido los recursos. Por esta razón, la

evaluación de la permanencia de los proyectos se realiza sobre la base de los

proyectos apoyados en el año 2005.

7.1. Análisis sobre la correcta aplicación de los r ecursos

Para el análisis de la correcta aplicación de los recursos consideramos necesario

identificarla a partir de dos vías. Una es identificar los montos de inversión por

entidad según si los proyectos permanecen o no.

De las cuatro entidades donde se identificaron proyectos sin operar, Chihuahua,

es la entidad que registra la mayor proporción de proyectos sin operar (100.0%),

mientras que en Sinaloa no operan el 43% de los proyectos visitados, en Sonora

el 32.3% y en Michoacán el 15.5%. Lo anterior es preocupante, ya que si bien el

índice de proyectos sin operar es de 8.9%, se concentra en estas entidades,

además Sonora es una de las entidades con mayor proporción de proyectos

operados en el año.

7 PERMANENCIA DEL PROYECTO PRODUCTIVO , APOYADO EN 2005 Y 2006


Cuadro 67 Montos de inversión por entidad, según proyectos qu e operan y no

operan Proyectos

Entidad Opera No opera Total general

Campeche 100.0% 0.0% 100.0%

Coahuila 100.0% 0.0% 100.0%

Chiapas 100.0% 0.0% 100.0%

Chihuahua 0.0% 100.0% 100.0%

Durango 100.0% 0.0% 100.0%

Guanajuato 100.0% 0.0% 100.0%

Guerrero 100.0% 0.0% 100.0%

Hidalgo 100.0% 0.0% 100.0%

Jalisco 100.0% 0.0% 100.0%

México 100.0% 0.0% 100.0%

Michoacán 84.5% 15.5% 100.0%

Morelos 100.0% 0.0% 100.0%

Oaxaca 100.0% 0.0% 100.0%

Puebla 100.0% 0.0% 100.0%

San Luis Potosí 100.0% 0.0% 100.0%

Sinaloa 56.3% 43.7% 100.0%

Sonora 67.7% 32.3% 100.0%

Tabasco 100.0% 0.0% 100.0%

Tamaulipas 100.0% 0.0% 100.0%

Tlaxcala 100.0% 0.0% 100.0%

Veracruz 100.0% 0.0% 100.0%

Yucatán 100.0% 0.0% 100.0%

Zacatecas 100.0% 0.0% 100.0%

Total general 91.1% 8.9% 100.0%


En el resto de las entidades, la proporción de proyectos que operan es de 100%.

Como ya se había señalado en la sección de impactos del Programa, los

proyectos de artesanías han sido de los proyectos que muestran las mayores

dificultades para operar, ya que se muestran como los proyectos con los menores

impactos entre los beneficiarios. En este caso, los responsables de proyectos

señalan que ninguno de los visitados opera en la actualidad.

Otras líneas de proyectos donde los montos de inversión en proyectos no exitosos

es elevada, son agroindustrias con un 26.8%, cabras y borregos con el 10.5%,

bovinos con el 8.5% e invernaderos con el 4.5%.


Cuadro 68 Montos de inversión por actividad, según si los pro yectos operan o no

operan.

Giro Opera No opera Total general

Tiendas de abarrotes 100.0% 100.0%

Pollos y gallinas 100.0% 100.0%

Cerdos 100.0% 100.0%

Bovinos 91.5% 8.5% 100.0%


Comercialización 100.0% 100.0%

Cabras y borregos 89.5% 10.5% 100.0%

Pesca y acuicultura 100.0% 100.0%

Otros pecuarios 100.0% 100.0%


Servicios 100.0% 100.0%

Invernaderos y huertos 95.9% 4.1% 100.0%

Granos básicos 100.0% 100.0%

Agroindustria 73.2% 26.8% 100.0%

Maquinaria y equipo de transporte 100.0% 100.0%

Confección 100.0% 0.0% 100.0%


Materiales de construcción 100.0% 100.0%

Otros 76.3% 23.7% 100.0%

Total general 91.1% 8.9% 100.0%


Como ya se señaló previamente, en algunos casos cuando en un proyecto se

señala que no opera, no quiere decir que los bienes que lo constituyen no existan,

sino que perdió su integridad y los socios al desintegrarlo se distribuyeron los

recursos. Sin embargo, al momento en que los responsables se niegan a contestar

no queda evidencia de las condiciones en que se generó su disolución.

En los casos en los que la disolución de un proyecto se expresa en la pérdida del

patrimonio, es cuando los proyectos cuentan con activos de difícil divisibilidad,

carentes de uso en su individualidad o con dificultades para su reorientación

productiva, como es el caso de los invernaderos o de algunos equipos para la

producción, que podría ser el caso de los proyectos agroindustriales.


7.2. Porcentaje de conservación de empleos del Prog rama

Uno de los principales problemas que enfrenta el Programa es que los

beneficiarios se mantengan unidos en un proyecto, cuando no tienen experiencia

en el trabajo en grupo, además que se incorporan a una actividad que en algunos

casos no fue adecuadamente valorada en su viabilidad como un proyecto para un

número elevado de integrantes.

Cuadro 69 Proyectos estratos de conservación de empleos

% de conservación de empleos

Frecuencia Porcentajes

0 2 1.9%

18% a 30% 6 5.6%

31 a 50% 9 8.3%

51 a 80% 12 11.1%

81 a 100% 67 62.0%

más de 100% 5 4.6%

Total 108 100.0%


Como se observa en el cuadro anterior, en el 15.8% de los proyectos el índice de

conservación de socios iniciales es de menos del 50%, mientras que en el 73.3%

tiene un índice de conservación de empleos del 50 al 100%, y sólo el 4.6% tiene la

capacidad de generación de proyectos nuevos.


7.1. Conclusiones

En el Programa se observa una tendencia a cubrir con sus acciones a la totalidad

del país, con lo que se consolida como un Programa nacional. En los años de

2005 y 2006 se aprobaron proyectos en todas las entidades.

Existe una creciente participación de organizaciones campesinas, en el año de

2006 participaron 90 organizaciones a nivel nacional.

ORGANIZACIONES SEGÚN ENTIDADES EN LAS QUE PRESENTARON PROYECTOS

ORGANIZACION CAMPESINA 2006 CCC 11 CCI 16 CIOAC 11 CODUC ML 13 CNC 23 CNPA 10 Ignacio Irys 11 UCD 11 UGOCM-JL 11 UNTA 12 *Otras 46 organizaciones tienen menor participación en los estados. No incluye 255 grupos independientes

La mayor demanda de proyectos se concentra en las organizaciones con mayor

presencia nacional que son: CCC, CCI, CIOAC, CODUC ML, CNC, CNPA,

CODUC II, UCD, UGOCM-JL y UNTA.

En términos generales, existe una buena percepción entre los beneficiarios sobre

la operación del Programa.

7 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES


De igual manera, los beneficiarios señalaron que la honestidad con la que se

procedió en la selección de beneficiarios fue buena, ya que no se aprecia el

desarrollo de prácticas deshonestas entre el personal de la Secretaría.

Aun cuando en el Programa se señalan cuatro meses y medio para la entrega de

los recursos a partir del cierre de la convocatoria, entre los beneficiarios se

encontró que los períodos más comunes que median entre la entrega de las

solicitudes y la entrega de los apoyos se encuentra entre los seis meses y un año.

Debido a que los promotores principales del Programa resultan ser los dirigentes

de las organizaciones, por lo general, ellos reconocen que los recursos consisten

en transferencias fiscales, por lo que no es obligatorio recuperarlas. Por lo

anterior, los beneficiarios no reciben este tipo de información. Así, el 17.5% de los

beneficiarios no contestó, el 8.8% de los que fueron entrevistados no la recibieron

y sólo al 66.3% le resultó clara.

Como se observa en el cuadro anterior, el 62.7 de los proyectos no contó con

participación de los beneficiarios y en la mayoría la participación de los

beneficiarios fue muy reducida. En el 16.7% de los proyectos la inversión de los

beneficiarios apenas significó entre el 0.1% y el 9%.

Aún cuando el 77.1% de los beneficiarios del FAPPA no cuenta con tierras existe

un núcleo de población del 22.9% que si la tiene, con lo cual incumple con uno de

los principales criterios de elegibilidad del Programa, que es el no poseer tierras,

esto implica que entre las organizaciones no existen esfuerzos por seleccionar a

los beneficiarios de acuerdo con las reglas, pero también son indicativos de que

los mecanismos de la Secretaría de la Reforma Agraria para son ineficientes para

validarlos.


Impactos

Las líneas de proyectos que presentan una mayor capacidad de generación de

empleos son las de materiales de construcción, comercialización de bienes, pesca

y acuicultura, cerdos, invernaderos y huertos y servicios, ya que en una proporción

superior al 30% de cada línea de proyectos generaron empleos adicionales.

Los proyectos que no tienen impactos positivos en la generación de empleos son

tiendas de abarrotes, tortillerías y molinos, artesanías, maquinaria y equipo de

transporte y los frutícolas, ya que en esas actividades ningún proyecto reconoció

haberlos generado.

Los proyectos que han impactado significativamente en el mejoramiento de la

economía familiar son los de materiales de construcción, maquinaria y equipo de

transporte, pollos y gallinas, ya que en esos casos el 100% de los proyectos han

mejorado la condición de vida de los encuestados.

Otras líneas de proyectos que han impactado positivamente en las condiciones de

vida de los socios son los de comercialización, cerdos, servicios y granos básicos,

ya que la proporción de beneficiarios con mejoras, van del 63% al 92%.

Los proyectos con mayor impacto en la generación de ingresos son los de cerdos,

pollos y gallinas, comercialización, tiendas de abarrotes, servicios y materiales de

construcción. En estos proyectos, la proporción de beneficiarios que mejoraron

sus ingresos, va del 60%, al 88.2%.

Los proyectos con el menor impacto en la generación de ingresos para sus socios,

son tortillerías y molinos, artesanías y frutícolas ya que en ellos ninguno mejoró los

ingresos. Otros que tienen un reducido impacto en el mejoramiento de los ingresos

son pesca y acuicultura y otros pecuarios y maquinaria y equipo de transporte, ya

que más de la mitad de los proyectos no cumplió con ese objetivo.


Equidad de Género

El Programa cumple adecuadamente con la equidad de género, ya que no sólo

existe una proporción importante de mujeres apoyadas, sino que en una

proporción de 52% de los proyectos las responsables son mujeres. Es decir, el

Programa no sólo ha logrado mantener un equilibrio entre los programas

apoyados por género sino que este se ha dado con jefaturas femeninas.

Un aspecto relevante de este proceso es que, a pesar de que se observa un

empoderamiento, las actividades apoyadas continúan siendo actividades que

tradicionalmente son desarrolladas por la mujer, ya sea porque son actividades

complementarias a las actividades del hogar o por ser una extensión del mismo.

Equidad con los hablantes de lengua indígena

En este núcleo se observa una doble discriminación. Por una parte se observa que

los proyectos donde participan hablantes de lengua indígena representan el 9.4%

de los recursos ejercidos a nivel nacional, lo que resulta reducido, ya que se trata

de un núcleo de población que tiene una participación importante en las regiones

de mayor marginalidad. Pero por otra parte se observa que en entidades con

presencia importante de población indígena como son Guerrero, Hidalgo y Puebla

no se identificaron hablantes de lengua indígena entre los beneficiarios.

7.2. Recomendaciones

Uno de los principales problemas en la operación del FAPPA es que el principio de

autoexclusión no funciona, ya que como se observa, hay una proporción

importante de beneficiarios que incumplen con los criterios de elegibilidad, ya sea

porque tienen tierras o porque sus ingresos no permiten caracterizarlos como

pobres, sin embargo se detectó su presencia. Esto se debe a que los criterios de


elegibilidad, tal como se señalan en las Reglas de Operación, estos no son lo

suficientemente fuertes como para excluir a los menos pobres.

Para lograr que la focalización de los beneficiarios sea más adecuada es preciso

establecer que en las solicitudes participe cuando menos un 50% de los

beneficiarios, que a su vez sean beneficiarios del Programa Oportunidades. Este

criterio de elegibilidad es más fácil de verificar, ya que existe un padrón, además

de que ellos ya se han visto precisados a incorporarse a un proceso de valoración,

por el que los que no son tan pobres difícilmente transitarían.

Por la forma en que está estructurado el Programa, las organizaciones son parte

fundamental en la difusión y operación del mismo, por lo que resulta difícil

excluirlas. En este sentido, es necesario corresponsabilizarlas. Para que las

organizaciones se corresponsabilicen con el Programa, es necesario establecer un

sistema de incentivos que premie a las organizaciones que aporten proyectos que

una vez supervisados, resulten con el menor número de inconsistencias en

términos de las reglas de operación y se castigue reduciendo su participación a

quienes no lo hagan.

Existen proyectos como tortillerías, molinos, tiendas de abarrotes, maquinaria y

equipo de transporte donde la generación de empleos es muy reducida, y es

deseable es que se establezcan límites para el tamaño de los grupos, ya que

resulta frecuente que ante la falta de expectativas de empleo e ingreso, los

proyectos terminen por ser abandonados por los socios y concentrados por los

responsables. Esto además de ser un ejercicio de simulación, afecta a la

población que abandona al proyecto, ya que queda excluida de futuros apoyos por

parte de la Secretaría y de otras dependencias que atienden a población en

condiciones de elevada marginalidad.

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