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Construcción de un modelo deapoyo para el fortalecimiento
y desarrollo institucional de las
administraciones públicas locales
SILVIO CARDONA GONZÁLEZCOMPILADOR
JOHN BÉLMAR LONDOÑO IDÁRRAGAAlvaro díaz Gómez
JOSÉ ALDEMAR G1RALD0 HOYOS
ESTE LIBRO ES PROPIEDAD DE LA BIBLIOTECA
DE L" ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION= _5^CA ES^P SI USTED -tO ENCUENTRA-A'. DEVOLVERLO A LA DIAGONAL 40
',0, ¿6 A 37 CAN O LLAMAR ALJELEFON^2202790 EXT.7QQ5'QS>Q7.^^¿:..
Escuela Superior de Administración Pública
Facultadde Investigaciones
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBUCA TERRITORIAL CALDASSERIE DE DOCUMENTOS: PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO PÚBLICO
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ISSN: 1794-1571
ISBN
La responsabilidad por las opiniones expresadas en este documento competeexclusivamente asus autores yno compromete demodo alguno el pensarnien-tooficial de la ESAP, salvo en aquellos casos en que expresamente así se indique.
CONTENIDO
5 PRESENTACIÓN
7 INTRODUCCIÓN
9 LOS CONCEPTOS COMO PUNTOS DE PARTIDA
DE LA INVESTIGACIÓN
11 El Problema Crucial
11 Los Términos Conceptuales del Problema
19 El Problema Crucial: Tejido-Red de Relaciones
21 MARCO TEÓRICO EMERGENTE
21 Puntos de partida para pensar el desarrolloinstitucional de las administraciones públicas
29 Pensar la gerencia de las administraciones públicas: un desafío
40 ¿Cómo influye la globalización en el procesode modernización institucional de las administraciones públicas?
49 • Cuituras y configuraciones de identidadesterritoriales
58 Territorio, territorialidad y territorializacióndesde la perspectiva del desarrollo institucionaldé las administraciones públicas
91 EL MÉTODO COMO ANDADURA VIVA DE LAINVESTIGACIÓN
92 SucesoTemporal 1:Organización Humana y delConocimiento
94 Suceso Temporal 2: Acercamiento a las administraciones públicas locales
97 Suceso Temporal 3: Encuentro con pares académicos
97 Suceso Temporal 4: Selección de técnicas yestructuración de instrumentos
99 CONCLUSIONES
109 BIBLIOGRAFÍA
115 ANEXOS .
115 Anexo 1: El Método de Investigación: Una invención, Un desafío de organizacióngnoseológica
121 Anexo 2: Módulo Formación-Investigación:Elementos para la construcción del estadode arte y el contexto teórico previo de laInvestigación
149 Anexo 3; Encuentro con par académico
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No. TOPOGRAFICO ?-SCiTuLA SUrURTOR DE
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PRESENTACION
La Publicación de la Primera Fase de la Investigación denominada «Construcción deunmodelo deapoyo para el
fortalecimiento y desarrollo institucional de las administraciones públi
cas locales» elaborado porla Territorial Caldas de la ESAFJ tiene como
propósito difundir el trabajo quea nivel territorial sedesarrolla; estafase
es un avance en el marco teóricoy muestra la forma como el grupo de
investigación involucra no solo a los estudiantes de la territorial en el
proceso, sino además a la comunidad con la cual trabajan; cumpliendo
así el objetivo de la investigación en la mejora de los resultados de las
administraciones públicas locales por medio de la participación de los
actores directosen la evaluación y búsqueda de soluciones.
Los investigadores que desarrollan este trabajo
en la territorial invitan a la comunidad a participar activamente de las
siguientes fases de este trabajo, para lo cual pueden comunicarse con la
territorícil Caldas de la ESAP.
N
INTRODUCCIÓN
Wo'cabe duda de que la administración públicaesun fenómeno histórico, espacial y temporal. En esesentido, la natura
leza de las relaciones Estado-Sociedad en una cultura dada denota ca
racterísticas diferenciales con respecto de otras formas de organización
social. La importancia de conocer científicamente los procesos de for
mación institucional en ei contexto de relaciones sociopolíticas concre
tas, en estecasoen el Departamento de Caldas, radicaen que podemos
establecer formas propiasde oi^anización y de administración de nues
tro patrimonio, y en que es posible entablar unas relaciones de poder
Inter-societales y entreel Estado local y la comunidad que propician la
construcción de un sistema democrático mediado por el bienestar eco
nómico y social, en la medida en que seamos capaces de superar las
exclusiones y las discriminaciones existentes, para generar un nuevoor
den de relaciones económicas, formas políticas y pautas culturales'.
La relación existente entre la cultura y la admi
nistración^es pues evidente. Las formas del territorio, de la territoriali
dad y de la territorialización están encarnadas en la cultura regional al
tiempo que esta las produce.
Desde estos referentes, los resultados de investi
gación que aquí se presentan corresponden a la primera fase del
proyecto de investigación (Organización Humana y del Conocimiento,
Aproximaciones al Estado deArte,Marco Teórico, Instrumentos), que
se desarrolló entre el 1"de agosto y el 20 de diciembre de 2003, en la
Territorial Caldas^, denominado «Construcción de un modelo de apoyo
para el fortalecimiento y desarrollo institucional de las administraciones
públicas locales**.
Dicho proyecto tiene como sede la ciudad de
Manizales, y se desenvuelve en municipios del Departamento de Cal-
das, seleccionados intencionalmente por los investigadores, en los cinco
Distritos Agroindustriales, donde reside la población objetivo.^
La pregunta cuáles son los conceptos, aconteci
mientos y problemas sobre lo público, para enfocar el desarrollo
institucional de las administraciones públicas municipales como territo
rio, territorialidad y territorialización, constituye el problema crucial,
que se ha venido desenvolviendo, orientado este por las siguientes
intencionalidades: a) Comprender el desarrollo institucional de las ad
ministraciones públicas municipales como territorio, territorialidad y
territorialización que se expresan en acontecimientos, conceptos y pro
blemas sobrelo público, conel finde construir un modelo de apoyoque
posibilite contrarrestar sus insuficiencias teóricas y prácticas (Objetivo
de mediano plazo: julio2003-diciembre de 2004); b) Reflexionar so
bre los referentes del desarrollo institucional de las admmistraciones
públicas municipales a la luz de las tendencias quese Han dado al res
pecto; c) Interpretar imaginarios colectivos sobre el desarrollo
institucional, que tienen los actores locales; d) Resignificar los aconteci
mientos, losconceptos y los problemas sobre lo público, para proponer
un modelo de apoyo que contribuya al fortalecimiento y desarrollo
institucional de las administraciones públicas loceJes, como territorio,
territorialidad y territorialización.
LOS CONCEPTOS COMO PUNTOSDE PARTIDA DE LA INVESTIGACIÓN
Las transformaciones sociales, políticas y económicas, que se vienen produciendo en el contexto del proceso de
mundialización, sumadas a las racionalidades humano-científicas, que
emergen, ya la tendencia de lamodernización delos Estados, implican
undesafío para eldesarrollo institucional delas administraciones públi
cas locales.
En estemarco, el imperativo de reconceptualizar
las relaciones entre los procesos globales y locales ha planteado, desde el
punto de vista de la teoría del desarrollo institucional, la necesidad
de redefinir el planoepistemológico de losenfoques y estrategias territo
riales.
En Colombia, se ha avanzado en el discursodel
territorio, la territorialidad y la territorialización, como asuntos edslados
del desarrollo institucional de las administraciones públicas locales, he
cho que ha dejado tras de sí una estela de información diagnosticada y
caracterizadora del territorio, como noción fi'sica, geográfica, políticay
administrativa, que han servido como referentes para la formulación de o
los Planes de Desarrollo -Ley 152de 1994- y su compilación en los ^O
Fiemes de Ordenamiento Territorial -Ley 388 de 1997—. Claro está, Ss
sin negar que estos acontecimientos han servido como horizontes, aun- 1
que incipientes, para la promocióndel desarrollode los entes territoria- mo
les, asunto que no ha posibilitadoprocesos de innovación, en la Admi- |"inistración Pública. |
En tal sentido, las administraciones públicas lo- i
cales delDepartamento de Caldashanorientado eldesarrollo institucional 5•o
de manera fragmentada, diseccionado este, por la políticanacional ñor- -o
mativa, suscitando insuficiencias teóricas y prácticas, que limitan las
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nuevas comprensiones del desarrollo institucional tales como territorio,
territorialidad y territorialización, y que devienen en acontecimientos,
conceptos y problemas sobre lo público.
Los enfoques teóricos emergentes, en torno al
conocimiento y las estrategias territoriales, propician rupturasy giros de
pensamiento, que incitan a trascender los enfoques iuncionalista y
estructuralista de la administración pública, hacia nuevas comprensio
nes sobre el desarrollo institucional.
De otra parte, la noción de desarrollo institucional
de la administración pública se ha quedadoen una visión empírica como
asunto geográfico de división político-administrativa, en un asunto no
minal que, de manera recurrentey mediante métodosexplicativos, no ha
posibilitado las rupturas de la cultura individual, hacia una cultura co
lectiva de construcción social, de visión integral o de dimensióncomple
ja para pensar de manera contemporánea.
En estos contextos, la ESAP, Territorial Caldas,
ha intervenidolas administraciones locales, mediemte esfuerzos deshil
vanados, comoreBejo de las demandas sociales, debido a la ausencia de
estrategias de conocimiento que posibiliten la integraciónde la actividad
investigativa institucional, en los ámbitos sectorial, intersectorial,
interinstitucional o comunitario, lo que ha impedido el avance del cono
cimiento sobre lo público, como construcción colectiva.
En efecto, las administraciones públicas locales
presentan avances en procesos de modernización administrativa, con
experiencias significativas en la elaboración de planes y programas de
desarrollo y gestión de proyectos; asimismo, con esfuerzos en políticasde ajuste fiscal y económico, pero, se insiste, con débil comprensión de
lo público y la pocageneración de conocimiento socialmente nuevo.
Por tanto, al ser este un proyecto de investiga
ción sobre un problema de conocimiento, específicamente, enel campo
de la administraáón pública, unavía paraabordarlo esla investigación,
para con ello resignificar el desarrollo institucional, ypoder construir unmodelo deapoyo para el fortalecimiento y desarrollo delas administraciones públicas locales, que fundamenten y orienten la gestión de losproblemas, derivados de la insuficiencia teórica y las débiles comprensiones sobre lo público.
La presente investigación ha sido pensada en
ámbitos de posibilidades técnicas, sociales, políticas, culturales einstitucionales, cuyos resultados, seespera, seconstituirán en contribu
ción significativa dentro del avance del conocimiento disciplinar y referente para lagestión local. Además, ayudará a fundamentar yorientar lagestión académica del Observatorio en Administración Pública Territorial; enriquecer las fuentes del Centro de Información Municipal,CEDIM, asícomo a la consolidación de campos de conocimiento enla
Territorial Caldas,anclados estos a laslíneas de investigación de laESAR
que deben liderar los grupos de investigadores con la participación deestudicuites, quienes derivarán de esta travesía sus trabajos de grado, yde otros grupos auxiliares de investigación en los municipios, ambos,
como plataforma de lanzamiento para pensar y accionar los Semilleros
de Investigación.
El Problema Crucial
¿Los acontecimientos, conceptos y problemas
sobre lo público para enfocarel desarrollo institucional de las adminis
traciones públicas municipales como territorio, territorialidad y
territorialización?
Los Términos Conceptuales del Problema
Lo Público
Los interrogantessobre lo que debe ser lo públi
co están en el corazón de las reflexiones actuales sobre la administración
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públicay el Estado enAméricaLatina; así lo consideró el reciente semi
nario internacional sobre el fenómeno de lopúblico, realizado en Bogo
tá, por la Escuela Superior de Administración pública, enel año2002.
De este asunto, nos ocuparemos más adelante. Por ahora, debemos to
mar como referentes para la comprensión de lo público las siguientes
miradas de tipo conceptual:
Entendido lo público como lo que es de todos y
PíU"a todos®, podemos decir que es el conjunto de elementos y acciones
de los ciudadanos mediante los cuales se busca ia satisfacción de necesi
dades y de la comunidad en general: Bajo este enfoque, lo público se
refiere a lo común, a lo colectivo, a lo que es de interés y de usocomún,
y que por ende es visible a todos^. También se comprende lo público
como un proceso profundamente social®.
También se puede entender lo público como la
conjunción de voluntades, esfuerzos y recursos alrededor de reglas que
regulan losbeneficios compartidosy que se guían por valores de equidad
y justicia. Lo público no es solo lo que hace el Estado o el gobierno,
también comprende lo público no-estatal. Lo público estatal hace refe
rencia al Estado, que a través de sus entidades y gobernantes ejerce
funciones y presta unos servicios que se consideran públicos y son para
el beneficio de la sociedad.
Lo públicono estatal alude a la intervención ciu
dadanaen los asuntos públicos; porejemplo, a lasorganizaciones civiles
y sociales, dirigidas hacia el interés general', que se ocupan de la pro
ducción de servicios sociales, como la salud y la educación, así como a
formas de democracia directao participativa. Lo público debe diferen
ciarse de locorporativo, es aquello que estáorientado a la defensa polí
tica de interesessectoriales o grupos específicos.
Los Acontecimientos de lo Público
Son laocurrencia o sucesos queconstruy^recons-
truye, elsujeto político -vía delpensamiento-, pararecoger elentréima-
do de las relaciones de fuerza de la administración pública local, que se
establecen entrelos poderes y lossaberes de los actores informados y no
informados, y que se convierten en dispositivos estratégicos para crear
imagen, intervenir la cultura o propiciar el desarrollo institucional, sea
como territorio, territorialidad y territorialización.
El acontecimiento'® explícita el gran juego de los
principios, la multiplicación de las categorícis, la conciliación de lo uni
versal y del caso, y la transformación del concepto en sujeto. El aconte
cimiento (Deleuze) es una vibración, con una infinidad de armónicos,
como una onda sonora, una onda luminosa, pues el espacioy el tiempo
no son límites, sino las coordenadas abstractas de todas las series, ellas
mismas en extensión.
Las preguntas por los acontecimientos de lo pú
blico, como ocurrencias, eventos,vibracionesy ondas sonoras, que cons
truye/reconstruye el sujeto político, es importante desentrañados en cada
una de las Categonas de Análisis, que están emergiendo en la investiga
ción: Política, cultura local, desarrollo organizacioneJ, democratización,
regionalización descentralización, gerencia pública, sistemas de planeación,
económico-financiero: incluidos los grandes asuntos, que se vienen confi
gurando enlos ámbitos delpensamiento, y la acción delcampo de conoci
miento que nos ocupa: es decir, el desarrollo institucional de las adminis
traciones públicas locales, como territorio, territorialidad y territorialización.
Los Conceptos sobre lo Público
Estos se asumen como representaciones menta
les, ideas, juicios, a manera de relaciones establecidas por la mente, en-
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trevarías ideas. Conocimiento descríptivo de lo quees, o de cómo es una
cosa. Bajo esta expresión, también pueden entenderse las opiniones y
evaluaciones hechas mentalmente de alguien o algo. Para los propósitos
que animan la presente investigación, pensar lo público es la expresión
de un posible,que se construye/reconstruye, a manera de nociones-con-
ceptos, en el sujeto político.
Los conceptos que se tienen sobre lo público
son complejos, difícilmente abordados por la vía de la racionalidad
simple, pues se trata de una multiplicidad de visiones, intereses y con
cepciones, que conforman una malla, un tejidoconceptual y que, dado
su perímetro irregular, posibilita contemplar—reflexionar—, comunicar,
el universo mismo.
Cada concepto sobre lo público será, por tanto,
considerado bajo el punto de coincidencia,de condensación, o de acumu
lación de sus propios componentes; alrededor de lasCategorías de Análi
sis que están emergiendo y que ya relacionamos en el punto anterior al
provocar la cuestión con el término: Acontecimientos de lo Público.
Problemas de lo Público
Comprendidos estos como posibilidades de des
pliegue/repliegues-al decir deDeleuze- eninsuficiencias teóricas y prác
ticas de la Administración Pública, que se manifiestan en los procesos
de desarrollo institucional, que remiten a un problema, o a unos proble
mas, sinlos cuales carecería de sentido, y que, a suvez, solo pueden ser
despejados ocomprendidos a medida que se vayan solucionando ointerviniendo, desde elconocimiento. Desde luego, al descubrir un problema
existe laposibilidad de encontrar elotro, dado que ese mundo real de la
administración pública noes el mundo posible, o nolo esaún, pero no
porello deja de existir: Es algo expresado, que solo existe ensu expre
sión; es el rostro o su equivalente del rostro.
Desarrollo Institucional
Su primigenia es la Institución; una aproxima
ciónal término implica hacerexplícito sobrequése comprende por insti
tución. Se dice queellaes la manera más abstracta de denominación de
lasformas organizativas; queenel plano realizativo se expresan de dife
rentes maneras, según los tiempos y espacios específícos. Porsu parte, el
desarrollo se asumecomo un deberser que aún no es,y se mueve en los
bordesde lo idealy lo real, en un proceso rizomábco, donde confluyen
diversos procesos. De ahí que, y de manera específica, el desarrollo
institucional se visualice como un horizonte, en el cual se va realizando
un deber ser cultural, medicmte procesos organizativos autopoiéticos, que
le dan su propia cualidad y caracterización.
La noción de desarrollo institucional está cam
biando, y esto también representa un nuevodesafío para las administra
ciones públicas loceiles. Se está treuisitando el paso desde una concep
ción del desarrollo institucional como «algo adquirido» a través de la
dotación de capital físico, recursos e in^estructura hacia una concep
ción de algo generado, a partir de Icis capacidades de los actoreslocales
por medio del aprendizaje de las organizaciones públicas y de la gestión
del conocimiento, tanto tácito, como explícito.
Administración Pública Local como Territorio
La palabra territorio se deriva de las raíces lati
nastérra y torium queconjuntamente significtm la tierraquepertenece a
alguien (Lobato Correa, 1997). El territorio (Montañés Gómez: 1998)
es,portanto, un concepto relacional queinsinúa un conjunto devínculos
de dominio, de poder, de pertenencia o de apropiación entre una porción o totalidad de espacio geográfico y un determinado sujeto indivi
dual o colectivo.
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El conceptode lerritorío (Carrizosa: 1999) pro
viene de la geografía, del derecho y de las ciencicis políticas; tcimbién,
desde el punto de vista ambiental, y en tal sentido, se asumecomo re
gión, localidad, ecosistema ecorregión, pero es necesario incluir otros
dos de los atributos del concepto territorio: Su función política y su
posesión.
Desde estos referentes, la administración públi
ca local asume, apropia, crea, construye/reconstruye su espacio de cer
canía, para ejercer su propia responsabilidad con lo público en cuantoa
las relaciones de poder, losvínculos y los lazos subjetivos de identidady
afecto existentes entre los sujetos-ciudadanos. La administración públi
ca local, como territorio, integra la acción y la huella que lo constituyen
implícitamente; no es solo espacio físico, sino que contiene los efectos
del verbo que lo crea, marcando y registrando aquellas diferencias que
lo caracterizan, en las dimensiones de lo político, lo económico y lo
social.
Administración Pública Local como Territorialidad
Aunque cada administración públicalocal, como
territorio, ejerce un domino en cercanía, entre sujetos individuales y co
lectivos, ese dominio muy raras veces es absoluto. Con respecto a un
mismo territorio, pueden coexistir muchos sujetos políticos que, no obs
tante ser subordinados al sujeto hegemónico, ejercen diferentes grados
de dominio territorial, con frecuencia muy selectivo y jerárquico. De allí
se deriva la territorieilidad.
Se entiende, entonces, porterritorialidad (Mon
tañés Gómez: 1998) el grado de dominio que tienedeterminado sujeto
individual o social en ciertos contextos de la administración pública lo
cal, así como sobre el conjunto de prácticas ysus expresiones materialesysimbólicas capaces de garantizar la apropiación ypermanencia de un
territorio dado, bajo determinado éigente individual o social. En todo
caso, las territorialidades son siempre relativas y jerárquicas.
Las territorialidades «de», «en», «para» la ad
ministración pública local se crean, recrean y transforman históricamen
te en procesos complejos, impulsados a través de mecanismos
consensuados o confiictivos de caráctergradualo abrupto. Esta provo
cación deja entrever los ejercicios de territorialidad, realizados por los
actores locales, desde los sectores de la producción, la tecnología, el
comercio, la educación, la salud, las infraestructuras (bienes y servi
cios),el medio ambiente, el deportey la vivienda. Actoresque expresan,
marcan y constituyen su territorio, y en tal proceso conservan, protegen,
consolidan y defienden su propiosentido de vida.
Administración Pública como Territorialización
La territorialización se constituye desde la ac
ción que ejercen los actores públicos hacia las Instituciones y organiza
ciones, mediante el imaginario expresado en vivencias; codiñcando y
dotando de sentido propio a esos ámbitos, lugares, espacios (virtuales o
materiales), o tiempos marcados, en divisiones geográficas, político-
administrativas y culturales, en los escenarios de lo local o lo regional.
La Tríada de la Investigación^^
Implica entender los conceptos de territorio, te
rritorialidad y territorialización como los contextos de comprensión de
losmodelos o esquemas de la administración pública local, y el desarro
llo de la gestión de lo público, también como entorno de participación
ciudadana organizada, lo cual es de primordial importancia.
El territorio es la cercanía humana e inteligente
de la población, que involucra lo geográfico espacial y lo biofísico; laflora y la fauna, las cuencas hidrográficas, los accidentes y riesgos
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geológicos; a los seres humanos enreferencia a las acdvidades productivas,
de modificación y transformación de los espacios geográficos y sociales.
La territorialidad agrega las estructuras de go
bierno, las instituciones culturales y sociales, las normas y leyes, las di
mensiones de las reglas del juego y las infraestructuras que propician
integraciónde mercados, fluidez de funciones territoriales, en términos
de los servicios de salud, de educación,de seguridady todas las acciones
que conducen a la formalización de las presencias cohesionadoras de la
vida económico-productiva, socialy política.
La territoríalización es el símbolo supremo de
las incorporaciones de los seres humanos en el pleno disñrute de las
condiciones, que hacen posible el desarrollo de los derechos políticos y
civiles. En el plano de la territoríalización, aparecen los espacios y los
tiempos del desarrollo comunitario, político y social de los hombres y
mujeres, de losniños, de losempresarios, de losactores políticos y socia
les, que influyen o son influidos. En la territoríalización emergen los
cohesionadores religiosos, culturales y sociales, en elmodelo de la demo
cracia. En la territoríalización se incorporan las reflexiones equilibradas,
quehacen posible la construcción de la división social de las responsabi
lidades políticas.
La creación de objetivos individuales, familiares,
comunitarios seexpresa enlos instrumentos dela identidad yelcompro
miso, que hacen parte del pegante o trcimado en la construcción deltejido social y cultural de la territorialidad y la territorialización. Estasuma no es numérica, es sinérgica y, por tanto, entraña las decisiones
individuales, que producen efectos colectivos. Compartir sueños, pro
yectos, elaboraciones de filosofía devida, proyectos de estilo devida eincorporación a lasociedad local, regional, nacional e internacional, esun proceso de territorialización. Podríamos decir que las mundializacionesde la economía, a través de los pactos y los acuerdos comerciales, como
en el casode la ComunidadEconómica Europea, el tratado NAFTA
de libre comercio de Estados Unidos, México y Canadá, son procesos
de territorialízación.
El Problema Crucial: Tejido-Redde Relaciones
Cobrcin fuerza, entonces, a manera de posibili
dades para pensar el modelo de apoyo, las preguntas siguientes sobre
las interrelaciones y los encabalgamientos, entre «Categorías
Emergentes -Dimensiones-, Expresiones de la Administración Pública
Local»
Categorías Emergentes
Política, Cultura Local, Desarrollo
Organizadonal, Económico-Fmanciero, Regionalización, Sistemas de
Planeación, Democratización, Gerencia Pública, Descentralización.
Dimensiones de Análisis:
«Conceptos-Acontecimientos-Rxiblemíis»
Expresiones delaAdministración Pública Local: 32
«Territorio-Territorialidad-Territorialización». o>
33ra
El siguiente esquema convoca ysuscita apensar .|el Problema Crucial como tejido, mallao red de las relaciones; Proble- I
fO
madelProblema, desde luego, como mirada abierta, crítica y compleja, idado que los problemas de conocimiento de la administración pública, |en contemporaneidad, requieren abordarse por vía de racionalidades, a
que den cuenta de la necesidad de la interdisciplinariedad, |pluridisciplinariedad, multidisciplinariedad ytransdisdplinariedad. Abor- §dcirlosproblemasde conocimiento de lo públicopor esta víaes el reto de -S
los investigadores.
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20
CATEGORIAS
EMERGENTES
AMBTOS
EXPRESIONES
DELA
ADMINISTRACION
PÚBLICA
Cultura /^Desarrollo YLocal WDfganizacionaJ/{ Política
f Económico"V Financiera
Gerencia ^Sistemas de^_Pública w Planeación /
•^R^Í^alizació^^ imocratizadón)-
EL PROBLEMA CRUCIAL
Problemas
Territono Territoriali
dad Territorializacion
ELABORADO POR:
SILVIO CARDONA GONZÁLEZ
MARCO TEÓRICO EMERGENTE"
Este apartado invita a la discusión entre los in
vestigadores y los grupos auxiliares de investigación, alrededor de los
tópicos teóricos que ledan sentido, significado yque además fundamen
tan el problema crucial.
PUNTOS DE PARTIDA PARA PENSAR EL
DESARROLLO INSTITUCIONAL DE LAS
ADMINISTRACIONES PÚBLICAS^^
Repensar, a manerade puntos de partida, en el
desarrollo institucional de las administraciones públicas locales, es la
invitación, dado que este continúa desenvolviéndose en tensiones
hegemónicas, heredadas del Funcionalismo'"* y del Estructuralismo'®, y
mantenidas con fuerza en la tradición burocrática del Estado, la socie
dad y el mercado. En consecuencia, y desde una mirada compleja, las
administraciones públicas locales se encuentran hoy en estado de cons
treñimiento'^: El todo insuficiente e incierto, los conflictos como som
bran, lo sumergido—reprimido versus emergente— expresado.
Se pretende, entonces, avanzar en laperspectiva ^de abordaje del asunto, lo cual implica suscitar algunas reflexiones, so- ^
a
bre las condiciones de posibilidad de conocimiento para hacer explícitas >
lascomprensiones sobre los términos, que lo constituyen y que invitan a S
pensaren emergencias, dado que el mundo de hoyse caracteriza como I
un espacio de creciente complejidad yde mayor inestabilidad. |E
Para las administraciones públicas locales, se Ifi.
perfiiéui cambios en las reglas de juego, a nivel nacional y global, así |como también en los ámbitos locales yregionales, que derivan en mayo- |resniveles de incertidumbre y mayor competencia. La velocidad de cam- «
bio en las administraciones públicas locales es considerable; las presio-
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nes y exigencias ciudadanas, de los usuarios y de la sociedad civil, así
como la eventual competencia privada, son cada vez más evidentes.
Sencillamente, los espacios tradicionales de las
administraciones públicas locales están vulnerados (constreñimientos);
de ahí la necesidad de avanzar en la búsqueda y construcción de un
nuevo modo de pensary accionar del Desarrollo Institucional, para ga
nar el respeto ciudadano, dado que se ¿isisle a un mundoy a una socie
dad de crecientes independencias, entre actores y organizaciones loca
les,nacionales e internacionales, y comolohan referido algunostratadistas
sobre administración: El problemaes cada vezmás urgentepor desarro
llar una nueva gerencia.
Si en principio se lograra un mínimo acuerdo
alrededordelproblema crucial queconvoca, dadas las insuficiencias teó
ricas y prácticas (constreñimientos) de la administración pública loccil,
la invitación es entonces a pensar en el Desarrollo Institucional en los
contextosde transformación institucional del Estado, como unidad com
plejaorganizada (Moríniano), quese presentaen principio como «unitas
múlHplex», es decir, como una paradoja, considerado bajo el ángulo del
Todo, que es uno y homogéneo; considerado bajoei ángulo de los cons
tituyentes: Es diverso y heterogéneo.
En tal sentido, véase la administración pública
local como unaorganización quetnisciende el«objeto», y seasume como
«sistema». Por tal razón, esta se podría concebir como malla, tejido y
red, cuyo ámbito de pensamiento, decisión y acción es el fenómeno de
Lo Público, ejercido porlos sujetos políticos, encalidad deactores clave
informados (gobiernos, funcionarios, académicos, ciudadanos) en losescenarios que les son propios (Estado, Sociedad Civil), y que tienen
textos y contextos, territorieJizados-desterritorializados, quecaminan en
la construcción del Desarrollo Institucional, por lo que devienenen acon
tecimientos, conceptos y problemas sobre lo público.
A pesar del marcado énfasis, que subyace enlos
imaginarios colectivos, al concebir la administración pública como laactividad inherente al Estado-Gobierno, cobran fuerza hoynuevas bús
quedas por el concepto de Lo Público, asunto que demanda tambiénnuevos conceptos de administración pública. Desde luego, esta es una
actividad humana que sedesenvuelve enelámbito social. Emergen en
tonces preguntas por los contenidos y comprensiones de la administración pública, como búsquedas por el concepto de Lo Público'̂ y delDesarrollo Institucional, cuyéis respuestas solo permiten aproximar el
alcance de su concepto.
a) Búsqueda de comprensiones sobre lo Público
Algunas preguntas provocadoras-jalonadoras
suelen ser: cQuéseentiende porlo público? ¿Quéloconfigura? dQué
lo hace valioso y relevante? ¿En qué escenario actúa la cultura de lo
público? ¿Sobre qué líneas yejes seposiciona yreferencia lo público (su
cartesizmidad)? ¿Cómo cada uno de nosotros, como personas e institu
ciones, se valede la fuerzaalcanzadapor lo Público (vida ciudadanay
civilidad)?
Lopúblico (Alvarez: 2003) es lo común a todos ^porque involucra lasupervivencia, el orden social yel interés general de ^los ciudadanos del común, bajo los principios rectores dela igualdad al |
(O
acceso a las oportunidades yeldejusticia con equidad, a fin degenerar £
convivencia, como actitud de vida ciudadana. Los elementos básicos de -ilo público: el normativo (su direccionalidad), la supervivencia, el orden g
social, el interés generéii (de todos), el topográfico (el territorio organiza- Ido yel espacio ordenado). ^
Ca>
El concepto de Lo Público esun asunto contem- I
poráneo, continúa diciendo Alvarez: 2003: «Lo Público en la .g
postmodemidad se podría pensar comocrear escenarios de nuevosórde- ^
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nes y organizaciones sociales, en los que casi no estála gobernabilidad
de nosotros; es la tragedia de lo público, es un asunto local, internacio
nal, de mercado».
Lo anterior lleva a comprender y entender por
qué enelmundo delaColombia dehoy elEstado fue tanimportante, en
un principio, parala conformación de la idea de Lo Público y porqué
ahora Lo Público sehaconvertido enalgo tanautónomo que halogrado
sobrepasar las ironteras y dominios de lossectores de la Administración
Estatal y empresarial privada.
La dinámica cultural y legal de la sociedad ha
llegado a quedar subordinada a la dinámica misma de la opinión públi
ca; esta expresada, organizada y concertada (círculo dinámico), a través
de lo que se ha denominado como la incidencia del Tercer Sector o
Sociedad Civil'®, organizada en y para la administración y gerencia de
lo público, lo cual viene posibilitando transiciones hacia la democracia
real, lo que implica poder pasar de la vía de sustitución y solución de
necesidades a la vía de los derechos y deberes ciudadanos y sociales:Los
de Todos.
Estas perspectivas cada vez cobran mayor fuer
za, dado que la Administración Pública es por éintonomasia obra huma
na,queensucontenido más profundo seexpresa en diferentes dimensio
nesde lavidasocial yquea suvezsonconsecuentes conlasracionalidades
humano-científicas emergentes, los desafíos sociopolíticos locales y las
urgencias de replantear el concepto sobre lo público, lo quese traduce
en exigencias de la rapidación contemporánea, porloquerequieren nue
vas lecturas y comprensiones: Emergencias en las dimensiones humana,
sociopolítica, disciplinar y gerencial.
Ahora bien, en el contexto del problema crucial,
que convoca la presente investigación, se van haciendo explícitos los
relacionamientos entrelo público y lo local, es decir, que la redefínición
de lo público abarca, también, el ámbito local.
Al respecto, en una de las mesas temáticas del
Seminario Internacional, organizado por la EscuelaSuperior de Admi
nistración Pública'^,se ha plantadoque lo público, de maneraevidente,
se refiere a las tres acepciones del término política, esfera, actividad y
acción públicas, siendo inseparables. Lo local, siguiendo a Bourdin,
como «al nivel de orgemización de la mediación social», lleva a pregun
tarsequécaracterísticas debe teneruna organización y qué implicaciones
tiene que considerar, es decir, precisar el concepto de gobernancia, en
general, y de gobernancia local, en que hay para mantenerla.
En la gobernancia se pueden encontrar las ideas
de conducción, de pilotaje, de dirección, pero sin la primacía que se le
asigna alEstado soberano; plantear lacuestión delagobernancia sugie
re entender la articulación de los diferentes tipos de regulación en un
territorio, a la vez en términos de integración política y social y en térmi
nos decapacidad deacción. Desde luego, plantear esta cuestión implica
examinar las interrelaciones entre sociedad civil. Estado y mercado y las
recomposiciones entre estas diferentes esferas, cuyas fronteras seborran,
expresa Le Galés (citada por Muller y Surel: 1998).
b) Búsqueda de comprensiones sobre el DesarrolloInstitucional de las Administraciones Públicas
• COMOPROPÓSITO DE LA ESTRATEGIADE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
El Desarrollo Institucional en sí mismo es un
proceso de modernización; en tal sentido -en analogía con los planteamientos de Roa (1997)^"— se podría concebir como un proceso político,
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social, económico, cultural, ambiental, administrativo, científico y técni
co, dirigido a la actualización y fortalecimiento del Elstado, mediante el
replanteamiento de los procesos de regionalización, ladescentralización,
la planificación y la democratización.
Fernando Rojéis (1994), consejero temporal del
Banco Mundial '̂, al respecto dice: «Enelpaís existe, como antecedente
cercano de Desarrollo Institucional, el Programa de Desarrollo
Institucional -PDI- (1990-1994), liderado porel Departamento Na
cional de Planeación; en tal sentido, representa el mayor proyecto em
prendido, en aras de ladescentralización, dirigido a prestar ayuda a losmunicipios, en lo que atañe a identificar proveedores de bienes y servi
cios para propósitos adquisitivos; asimismo, incluyó el entrenamiento delas autoridades locales en técnicas útiles para analizar prioridades indi
viduales en materia de gastos; porotra parte, prestó mucha menor aten
ción al aspecto de la ecuación relativo a la demanda de dichos bienes y
servicios».
• EL DESARROLLO INSTITUCIONAL PENSADOCOMO ESTRATEGIA PARA FAVORECER LACOMPETITIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONESPÚBLICAS
AI respecto, laAgenda de Competitividad para
Caldas (2003:10) considera el Desarrollo Institucional como uno delos objetivos más importantes para el fortalecimiento de las instituciones:«Que cada habitante del Departamento recupere la confianza en susinstituciones y, más que ello, que las sienta como propias, y que a través
de ellas pueda ser actor del desarrollo. Para el fortalecimiento de lasinstituciones, las estrategias apuntan a planificación, eficiencia, rentas ytransparencia, entendiendo que en adelante podrán surgir más estrategias y programíis»^.
Como desarrollo del propósito anterior está la
construcción de redes, mecanismo que facilita la cooperación sin elimi
nar actores, Favoreciendo simultáneamente la eficacia y la amplitud en la
participación. Las redes son un escenario en el que los participantes
pueden sentirse protagonistas del desarrollo, generando pertenencia a
partir del reconocimiento de aportes, opiniones e interesesdiversos.
Pero las comprensiones del Desarrollo
Institucional también podrían estar provocadas por las nuevas
racionalidades humano-científicas. En este sentido, las capacidades de
las administraciones públicas locales se concretizan en competencias,
para pensar, decidir y actuar localmente (fronteriza sin fronteras;
terrítoríalización-desterrítorialización; modernización-desmodernización)
en la búsqueda incesante de la calidad integral: Lo Público como refe<
rente mayor del Estado y la sociedad civil, que se moviliza mediante
circuitos relaciónales: Ecológicos, Biológicos, Psicológicos,
Antropológicos y Sociales.
cVienen entonces las emergencias? Consecuen
te con las comprensiones aproximadas sobre el objeto de conocimiento
que atañe, se podría preguntar cuáles son entonces en contemporanei
dad las emergencias para pensar en el Desarrollo Institucional de las
Administraciones Públicas locales? JA
Para provocar el asunto, los planteamientos que gal respecto hace Morín^ al expresar que laciencia clásica se fundó bajo gel signo de la objetividad, es decir, de un universo constituido por objetos Iaislados (en unespado neutro) sometido a leyes objetivamente universa- sIes. En esta visión, el objeto existe de manera positiva, sin que el obser- 1vador/conceptuador participe en la construcción, con las estructuras de |su entendimiento ylas categonas de su cultura. El objeto es, pues, una Ientidad cerrada ydistinta, que se define aisladamente en su existencia gde ciencia física, con sus caracteres y sus propiedades, independiente- -Smente de su entorno. ^
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Ahora bien, es en la base de la Física, continúa
donde se opera una extraña inversión al comienzo del siglo XX. El
átomo ya no esla unidad primera, irreductible e indivisible: Es un siste
ma constituido por partículas e interacciones mutuas. En Bn, es la idea
de unidad elemental misma la que se ha vuelto problemática; en conse
cuencia, aparece la crisis de la idea de objeto y la crisis de la idea de
elemento. El universo de los sistemas emerge: «Nuestro mundo organi
zadoes un archipiélcigo de sistemas en el océano deldesorden. Todo lo
que era objeto se convierte en sistema».
Por lo tanto, las incisiones-fugas, en los sistemas
de la administración pública local, que se han constreñido, provocan
emergencias (Moriniano), concebidas estas como «El todo es más que
las partes; las cualidades ypropiedades nuevas que emergen de laorganización global».
He aquí algunas emergencias para el observa-
dor/conceptuador:
En la dimensión humana, la admmistración pú
blica local esservicio, obrade losindividuos-personas-sujetos: Ciudada
no-Funcionario. Deviene entonces la emergencia: Pensar y accionar la
administración pública local, fronteriza sin fronteras. En concordancia
con Simmel, «el hombre es unserfronterizo que no tiene ninguna fron
tera». El individuo es ese serque crea límites, pero para sobrepasarlos.
Es esencial para el hombre, en lo más profundo, el hecho de que élmismo se ponga una frontera, pero con libertad, esto es, de modo quetambién pueda superar nuevamente esa frtJntera, situarse más allá deella. Aquí Simmel pone de méinifiesto cómo el hombre crea su propiodestino (como también apuntaba Weber), pero no un destino, más aliade su intervención, sometido a instancias suprasociales, sino un destinoproducido por él mismo, un destino que emerge en la correferencia entre
el Ser y el Deber Ser, decisión y resultados, libertad y dependencia, en
definitiva, entre vida y forma.
La expresión «El hombreesun ser fronterizo que
no tiene fironteras»^^, por analogía, se aplicaa la administración pública,
como objeto de conocimiento, que nace en el concepto de Lo Público
(Alvarez), es decir, sus elementos: Nominal, topográfico.
En la dimensiónsociopolítica, la administración
pública local es el valorestratégico de legitimidad-gobernabilidad, en la
relación Estado-Sociedad-Mercado, su Institucionalidad; Emergencia:
Territorialización-Desterritorialización.
En la dimensión gerencial, la administración
pública local es aulogeneradora y autopoiética de pensamientos y
acciones, quefortalecen elespíritu dealianza, dered. Emergencias: Auto-
organización-función-proceso-red, de carácter institucional-local-regio-nal.
Ahora bien, con respecto al Problema de Investigación en que se están pensando y expresando, estos planteamientos
han de servir de texto-contexto para avanzar en las preguntas por lascondiciones de posibilidad del conocimiento: cQué preguntas se debenhacer sobre la naturaleza, abordaje y relaciones del objeto de conocimiento? ¿Cuáles son las rupturas y los giros de pensamiento? ¿Desdedónde se va a hacer? ¿Cómo genera conocimiento? ¿Dónde se va a
situarpara comprender, explicar, estudiar, intervenir y construir el mo
delo de apoyo para el Fortalecimiento y Desarrollo Institucional de las
administraciones públicas locales?
PENSAR LA GERENCIA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS: UN DESAFÍO
A lagerencia, como práctica social transversal o,posiblemente, como saber social en gestación, se le reconocen hoy valo-
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res estratégicos, con respecto al desarrollo institucional de las adminis
traciones públicas locales, en perspectiva de territorio, territorialidad y
territorializaciones.
La gerencia esgeneradora de nuevos valores cul
turales globales y locales (Inter-pluri-multi), potenciadora de factoresineludibles de cambio y de transformación de la administración pública.
Asimismo, la gerencia es portadora de progreso local, crecimiento ydesarrollo económico; provocadora de nuevas racionalidades enla toma dedecisiones; gestora de nociones de civilidad y relacionamientos con lasociedad civil. La gerencia facilita la productividad y lacompetitividad;produce nuevas formas de penscuniento, comunicación y socializaciónentre actores locales clave, informados y no informados. Es decir, la
gerencia pública, con énfasis en lo social, es constructora de la nuevaciudadanía para el fortalecimiento de nuestra democracia.
Laj> administraciones públicas locales se encuen
tran hoy frente al compromiso con el desíUTollo local y regional en susrelaciones Estado-Sociedad Civil-Mercado, quedeviene: productividad-competitividad-desarrollo humano, lo que implica trascender elconcepto del(os) modelo(s) de gerencia «hacia adentro» (constreñimientos^^) amodelos degerencia «hacia afuera» (emergencias^^), como exigencia dela rapidación contemporánea (perspectiva Moriniana). Se generan entonces nuevas formas de pensamiento yacción para comprender los procesos de gerencia pública, como condición de posibilidad de las administraciones públicas locales, en perspectiva de territorio, territorialidadyterritorialización; tema que tiene que ver hoy con la exigencia de Alianzas, de Red.
En cuanto a Perspectivade Localidad-Región:
Algunas provocaciones, desde autores: De lalo-calidad-región, decía el notable sociólogo yurbanista Lewis Mumford
que «No se encuentra en la naturaleza, comoproductos acabados; no es
tampoco solamente el resultado de la voluntad y fantasía humana, la
localidad-región, al igualque su artefacto, es obra de arte colectivo. En
tanto obra de arte, nunca será únicamente el resultado de la racionalidad
formal, puesto que a su construcción, concurren formas subjetivas de
actuación». La localidad-región como sistema social (Luhman: 1990)
es vista desde el conocimiento como productora de teoría social de la
acción, en !a medida en que su proceso de construcción por los indivi
duos se transforma en teoría de la comunicación, configurándose así la
Ucimada realidad social.
De la localidad-región «objeto» (Colciencias) se
ha pasado a la locaiidad-región «sujeto»; es decir, ia tendencia por lo
físico, lo administrativo, se diluye y se generala necesidad de noción de
localidad-región «pensada» porlos sujetos; la localidad-región que crece
ydecrece con las transformaciones culturales, yla localidad-región «flexi
ble», cuyos límites pueden determinarse porlas necesidades particulares
que demanden desarrollo.
En efecto, la localidad-región como obra de arte
colectivo, productora de teoría social dela acción, región sujeto, región
pensada, región flexible y, más aún, como región generadora de conoci- 1&
miento ydeaprendizaje (Florida R.), se constituye en localidad-región frg
en, para y desde el conocimiento, como fenómeno multidimensional y |multivariado, que de manera inseparable es a la vez físico, biológico, I
O
psicológico, cerebral, mental, cultural (moriniano). Lo local-regional, Ientonces, está definido por laconfluencia de relaciones de conocimiento, ique son posibles por la voluntad expresa de los sujetos que acuerdan |mediante pactos de convivencia oacuerdos de competitividad el entra- |mado social en el que confluyen visiones, intereses, poder, conocimien- |tos, ejecutorias, pensamientos; todo ello, en las búsquedas del desarrollo |
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humano y desarrollo económico, como puntas de lanza para avanzar
hacia el logrode niveles de calidadde viday competitividad.
Características de la Gerencia Pública con
Énfasis en lo Social
Parafrciseando a Bernardo Kliksberg^^, las sin
gularidades, que se presentan en las administraciones públicas locales,
plantean un cuadro de dilemas de carácter muy específico. Su abordaje
necesita de un enfoque de gerencia social, que parta de dichos dilemas.
Este enfoque es de carácter heurístico, se basa en explotar toda esta
área, desde los marcos de referencia de las nuevas fronteras tecnológicas
enlas organizaciones, buscando al mismo tiempo aprender de los men
sajes que van dejando las experiencias concretas. Desde esta línea depensamiento, algunas de las direcciones de trabajo más dinámicas, en
avance de la gerencia pública, con énfasis en lo social, son las que se
indican sintéticamente a continuación:
• Desarrollo de un estilo de gerencia adaptativa
Las características de las administraciones pú
blicas locales yorganizaciones sociales, con un alto grado de variedad enlas situaciones emergentes, y con márgenes significativos deimpredecibilidad, exigen un estilo que estreche el contacto con la realidad, que capte las señales de esta, que practique las transformacionesnecesarias -en las programaciones previas- y responda en el tiempoacelerado que se requiere. Ese estilo implica un cambio de fondo en latradicional separación entre planificación y administración locales. Enla gerencia adaptativa, ambos asuntos ya no funcionan en forma separada; por el contrario, se acercan al máximo posible. Se prevé, actúa,retroalimenta la previsión sobre la marcha, yactúa nuevamente, en casiuna unidad fusionada. Ese estilo requiere gerentes públicos y sociales
que bajen al terreno. Es incompatible con las usuales «campanas de
cristal» que se conforman en altos niveles de las organizaciones.
• Análisis sistemático de los entornos naturalesy culturales
El contexto local, regional, global; en suma, el
territorio, la territorialidad y las territorializaciones incidirán sobre los
procesos de planiBcación y dirección de lasadministraciones públicas y
las organizaciones sociales. Si se analizan losentornos conherramientas
adecuadas, seráposible ponera foco oportunidades y riesgos quedevienen
del mismo en el análisis por comprender lasdimensiones políticas, cultu
rales y sociales, tecnológicas, ambientales y otras junto a las usuales de
carácter económico y financiero. Hay instrumentos modernos que pue
den hacer sustanciales aportes como, por ejemplo, la confección de ma
pas de actores.
• Reemplazo del enfoque sectorial de la gerenciapública centrada en la burocracia estatal por elabordaje integral de la sociedad en su conjunto
La práctica de la gerencia pública ha sido con
frecuencia, en la localidad y la región, marcadamente sectorialista. Se
intentan solucionarlos problemasdesde el interior de las administracio
nes públicas. En reaHdad, cada una de las problemáticas sociales tiene
raíces múltiples, y profundamente interreiacionadas. Su superación ne
cesita pasarde unavisión sectorial a unacomprensión más integral. Ello
tiene implictmcitis directas en términos de acción. En lugar de proteger
cuidadosamente las fronteras sectoriales de la administración pública
estatal, se hace imprescindible aplicar o instrumentalizar lo contrario,
para lograr mayor efectividad y eficacia, lo que lleva a explorar las
interconexiones, interrelaciones; es decir, los sistemas de sistemas y la
formulación de diseños de trabajo a partir deesavisión integral.
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• Desarrollo de capacidades para la gerenciapública con énfasis en lo social
En los procesos de gerencia participan diversos
actores organizacionales; su número se irá ampliando crecientemente en
el futuro, dados los avances en los procesos de descentralización del
Elstado y en losprocesos de modernización de la sociedad. Se impone la
integración cada vez más intensa de organizaciones estatales con la so
ciedad civil. A su vez, el &ctor antes destacado, el avance hacia enfo
ques integrales, debe pluralizar sustantivamente el ámbito de las organi
zaciones públicas. ¿Cómo se optimizan esfuerzos de estas característi-
casP El tema ha sido planteado normalmente, como un problema de
coordinación, y se ha tratadode deirle scilidcis de «coordinación formal».
En la realidad, excede totalmentea la mera coordinación.
Se trata de hacer «gerencia sinérgica», de apro
vechar las potencialidades de complementación, integración y
externalidadesorganizacionales, que pueden surgir de la acciónconjun
ta de las organizaciones participantes. La coordinación formal rozasolamente la superficie de las sinergias posibles. Se detiene normalmenteen un ámbito de intercambio restringido y no estratégico. En diversos
casos, incluso, es como si se coordinaran actuaran como un sucedáneo
de baja calidad de unaacción sinérgica sustantiva o sostenida. ¿Cuálesson, entonces, los problemas de compatibilización de autonomíasinstitucionales, organizacionales, políticas y metodológicas de acción, en
la búsqueda devías peua optimizar las sinergias? ¿Qué tareas entrañanlas vías para abordar esas sinergias? Estrategias de trabajo conjunto,donde «todos ganan», la negociación, en términos de cooperación, y elestablecimiento de mecanismos gerenciales de planificación concertada,
y de monitoreo y reajuste sobre la marcha.
• Potenciación de la descentralización
La descentralización aparece actualmente como
una vía regia para mejorar la planificación y gestión del desarrollo
institucional de las administraciones públicas locales. Implica acerca
miento a losasistidos, más altaflexibilidad y agilidad de losactores y de
los enfoques aplicados, mayor posibilidad de control de las estrategias
pensadas por el conjunto social. Sin embargo, la experiencia ha
demostrado que no es un camino lineal. Descentralizar procesos con
efectividad significa resolver unaserie amplia de problemas. Entreellos,
producir las transformaciones necesarias, en los niveles que deleguen
facultades y recursos, y establecer puntos de coordinación operativos.
También, superar ciertos riesgos que se están presentando en la descen
tralización, en la región. Potenciar ieis amplísimcis posibilidades positi
vasque ofrece la descentralización significa ponera foco y superar todos
los riesgos para cresir condiciones favorables de aprovechamiento de las
ventajas comparativas.
• Modelos de gerencia partidpativos
La experiencia internacional reciente demuestra
que una de las mayores posibilidades de mejorar la gestión pública y
social se halla en la movilización de las promesas de la «participación»,
en la formulación, implementación y evaluación, presentada por el siste
ma internacional que propicie las estrechascorrelaciones, entre la meta
de autosustentación de los programas sociales que orientaa la coopera
ción técnicainternacionaly el grado de participación real de una comu
nidad asistida.
• Diseño de metarredes
Las sociedades que han obtenido resultados en
gestión social y educativa han logrado avanzar en el camino de articular
sistemáticcunente las posibilidades de aporte de los diferentes actores y
crearredes y metarredes quelosintegren. En diversas sociedades avan
zadas, el Estado; ONG; sectores empresariales, laborales; iglesia; or
ganizaciones de interés público no estatales; organizaciones voluntarias
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y comunidades asistidas, se hallanentrelazados en redesque se plantean
objetivos sociales mayores. En América Latina es necesario pasar de la
dispersión de esfuerzos al tejido de estas redes. Esta es una operación de
«ingeniería pública con énfasis social» con impactos posibles de gran
consideración.
• Control social
La gerencia públicaconénfasis en lo social debe
avanzar en la preparación de modelos que garanticena la comunidad la
plenatransparencia y control sobre la marcha de los programas. Al res
pecto es necesario avanzaren la construcción de indicadores precisos y
claros de cumplimiento real de metas. Asimismo, renovar los mecanis
mos tradicionales de control. Una perspectiva promisoria es la que surge
de lasexperiencias de la «contraloría social», basadas en la participación
activa de la comunidad asistida y la sociedad en general, en evaluación
continuade la labor de los programas estatales y sociales.
Espíritu de Alianza, de Red,y de Cooperación
No sobra recordar que las alianzas son, funda
mentalmente, un desafío contemporáneo paralas organizaciones públi
cas y sociales. Las alianzas locales-regioncdes son asuntos porconstruir
en la nueva gerencia de lo Público, que deviene en territorio, territoria
lidad y territorilizaciones. En una alianza estratégica, dice Jordán B.Lewis, «las empresas cooperan por una necesidad mutua y comparten
los riesgos a fin de alcanzar un objetivo común. Las alianzas permitenacceder a muchos más recursos de los que puede poseer o adquirir una
sola empresa».
La administración públicalocal debe imprimirse
un espíritu empresarial-emprendedor; la localidad-región, también.
Ambas están interesadas por su propio desarrollo, que en síntesis avan
za en la búsqueda por la convergencia: Desarrollo humano, desarrollo
social, desarrolloeconómico. El mundo contemporáneo está mostrando
el agotamiento del paradigma de la autosufíciencia. Ningún país, ningu
na sociedad, ninguna administración pública local, por sí sola es hoy
autosufíciente; requiere la alianza, la red, la cooperación, conhumildad.
Preguntémonos entonces: ¿Qué nuevas comprensiones suscitan a las
administraciones púbHcas locales, en perspectiva local-regional, los al
cances de los principiosde cooperación y humildad?
La superación del paradigma de la simplifica
ción, por el paradigma de la complejidad, y sus nuevas formas de pensar
la relación: productividad-localidad-región requieren la reforma de nues
tras mentalidades, otros modos de construcción social de lo real, otras
formas más flexibles de organizar nuestras representaciones mentales,
dejándolas abiertas a sus posibilidades ñronterízas sin fronteras. Esta
nueva exigencia del mundo pone a lasadministraciones públicas locales
en perspectiva de los siguientes supuestos básicos:
• La cooperación horizontal entrelasadministraciones pú
blicas locales y las organizaciones sociales, científico-tecnológicas,
devienen territorios, territorialidades y territorializaciones, que fortale
cen la localidad-región. S
• La cooperación social está transformando las adminis- o
traciones públicas locales, laempresa, el trabajo, el empleo. |
• La cooperación está afectando el pensamiento estratégi- |co, no sólo de las instituciones sociales, sino de los escenarios producti- Ivos, de la localidad-región. |
e
a• Lacooperación social posibilita sumar ventajas competí- gtivas, si se trabaja en red. I
• Pensar y actuar enredes unaexigencia global que forta- ^lece el desarrollo institucional delas administraciones públicas locales. ^
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* La búsquedade oportunidades mutuas es una opción, si
las administraciones publicas locales, como tales, quierensobrevivir.
Desdeestos supuestos básicos, tienesentidopen
sar y actuar la administración pública local, como red social:
Pensar la red comoforma de organización y ges
tiónde las organizaciones públicas y sociales en relación con lossectores
productivo, científico y tecnológico de la localidad-región, es otro modo
de ser conjuntos; se trata que el sujeto instituciones-organizaciones-em-
presas construya parasí mismo, capacidad institucional para fortalecer
las posibilidades del colectivo: territorio, territorialidad,
territorializaciones: Lo local-regional-global, sin que ello suponga algo
contradictorio, sino precisamente aquello que permitiría la realización
de lo individual, afirmary realizar proceso de subjetivación, pero en un
juego que tiene doble dirección, que va de lo individual a lo colectivo,
que no necesita ni negarni superar lo otro.
Las redes sociales locales se constituyen, en la
actualidad, enelmecanismo fundamental deintervención social posible,
porla concurrencia y articulación de personas, organizaciones e institu
ciones (públicas, privadas ycomunitarias) en torno a objetos yactivida
descomunes, tanto a nivel geográfico como gremial, de programas, etc.
«Lasredes sociales seasumen como espacios de articulación social, don
decadainstitución-organización-empresa esportadora de experiencias y
sziberes que son potencializados, a partir del trabajo en red»^.
A laparcon los ctunbios sociales presentados en
nuestra sociedad, la definición de redha ido evolucionando. En princi
pio estaba concebida como un sistema de medios o«canales de comunicación como libros, radio, televisión, computadores, donde ladimensión
humana estaba casi presente». En ladécada delos ochenta, este concep-
loevolucionó y amplió paraincluir la dimensión humana/social. A este
nivel, la red implica la integración de individuos u organizaciones en un
sistema, vinculado en muchos casos, a movimientos sociales (tanto po
pulares como internacionales), con el objetivo específico de lograr un
cambio dentro de un área determinada.
Es necesario reconocer que existen redes sociales
y públicas formales e informales; es decir, leis habrá, constituidas con
baseen un proceso legal, con intervención de instituciones gubernamen
tales, no gubernamentales y de carácter privado; organizaciones en
torno a objetivos ampliamente sustentados en las leyes que nos rigen.
También existen aquellas que se generan en forma espontánea en la
comunidad, alrededor de necesidades o situaciones, muchas veces
coyunturales, que dejem como precedente formas de organización que
puedenresurgir más tarde. Además de fortalecer la comunicación entre
diversos grupos de poblaciónpara llegar a una comunidad conceptualy
metodológica, la red facilitará el poder de convocatoria y mediación para
facilitar la creación de espacios de reflexión y trabajo, asegurando así
complementariedad para sacarprovecho de lasventajas comparativas de
cada organización. En términos generales, las redes se clasiñcan según
sus objetivos y razón de formación, así:g
• Redes de Información, cuyo objetivo principal es mejo- 5
rarelproceso de toma de decisiones, mediante la recolección, sistemati- g•o
zación y difusión de información. ^
• Redes de Investigación de lo Público, con el fin de in- "gO
vestigar oevaluar nuevas alternativas oáreas de interés comiín. Tienden |atener un enfoque más especializado que las asociaciones profesionales |
O
o los centros de investigación, ysus estudios tienden a ser fortalecidos- ^componente dela acción. |
• Redes deAcción, quizá las más abundantes en Améri- |ca Latina en la última década. Generalmente, están aglutinadas ^
39
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geográficamente y van extendiendo su acción a otros espacios. En Co
lombia estas redes de acción popular, de promotores de salud, comités
de mujeres organizadas, organizaciones juveniles, asociaciones comuni
tarias, etc., han dado fuerza al movimiento de desarrollo comunitario.
• Redes de Concientización, que intentan unir a la gente
de diferentes entidades y grupos para impactar a las entidades del go
biernoen la tomade decisiones, como un esfuerzo para introducir cam
bios. Su rol principal es el de influir y negociar.
• Redes de Financiación, creadas por las instituciones y
organizaciones locales, en la búsqueda de financiación internacional y
apoyo en el desarrollo de sus programas y proyectos. Su objetivo es
intercambiar experiencias y compartir materiales que haga posible su
promoción y fortalecimiento.
¿CÓMO INFLUYE LA GLOBALIZACIÓN EN ELPROCESO DE MODERNIZACION INSTITUCIONAL
DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS?
«Las instituciones, por el mero hecho de su exis
tencia, controlan la conducta humanaal establecer patrones de conducta
que controlan y orientan elcomportamiento individual en un sentido en
contra de otros múltiples teóricamente posibles. Las instituciones refle
jany, hasta cierto punto, mediatizan los valores y las relaciones sociales
de una sociedad determinada» (Berger y Luckman, 1967)."
Un elemento fi^cuentemente presente cuandose
conceptualiza la¿obalización se refiere a su relación con lamodernización: seha interpretado que un fenómeno concomitante a lamodernización es la globalización. Por ejemplo, la teoría sistémica de Luhman
incorpora en su discurso el occidentalismo, el capitalismo, lamodernización y laevolución como elementos ordenadores de ladinámica global.Así, el sistema mundial tendería a configurarse como un todo articulado
moderno mediante la evolución del capitalismo (occidental) a escala
global. Otro elemento frecuente es el relativo a sus vínculos con el
neoliberalismo. Para algunos es incuestionable que la modernización
tiene como rasgo inherente la globalización delneoliberalismo como for
ma económica consecuente.
Antes de dar cualquier paso adelante, y
retomando a Stiglitz^®, definamos el fenómeno de la globalización, fun
damentalmente, como la integración más estrecha de los países y pue
blos del mundo, producida por la enorme reducción de los costes de
transporte y comunicación, y el desmantelamiento de lasbarreras artifi
ciales a los flujos de bienes, servicios, capitales, conocimientos y (en
menor grado) personas a través de las fronteras.
Esa globalización ha sido acompañada por la
creaciónde nuevas instituciones; en el campo de la sociedad civil inter
nacional hay nuevos grupos como el Movimiento Jubileo, que pide re
ducción de la deuda para los países más pobres, junto a organizaciones
muy antiguas, como la Cruz Roja Internacional. La globalización es
enérgicamente impulsada por corporaciones internacionales que no solo
mueven el capital y los bienes a través de las fronteras, sino también la
tecnología. J«3a
Esa lógica del libre mercado llevada a sus últi- -B
mas consecuencias supone, inevitablemente, la globalización de la eco- "c
nomía, de modo que se disuelvan las barreras y trabas continentales, ™o
nacionales y regionales al libre intercainbio de mercancías, capitales y J
personas. La globalización de los intercambios económicos regidos por iCL
el libre mercado Indudablemente arrasa no solo lasbarreras artificiales bc
de las fronteras económicas, sino fundamentalmente las formas de orga- §O
nización política y social de las diferentes comunidades y, muy en parti- |cular, las formas de interacción cultural que noseacomodan a las nue-
41
42
vas exigencias y a los nuevos vientos que transportan la buena nuevadel
mercado mundial. Como señala Vicente Vferdú (1995)^', «ias conse
cuencias de la mundialización son: Las naciones se desarman en fáciles
mercadoslibres; las mercancías y las personeis circulancomo fotones, las
defensas de losdébiles se desintegran. La globalización es hoyiguala la
canibalización total.Tan pronto como todosea igual y hayan desapare
cidolasculturéis, lasbarrerasy las forestéis, losgrandesroturarán el solar
mundial con sus buUdozers». La «aldea global» de McLuhan es una
realidad evidente, pero no deja de ser una aldea con habitantes privile
giados que pocose relacionan con losmoradores de la inmensa periferia.
Si se habla de globalización del neoliberalismo,
hacemos relacióna la globalización de un estilode conducción económi
ca que tiene por norte el lucro privado en todos loscampos de !a econo
míay la sociedad. El neoliberalismo, según De Sebastián (1997)" «es
una manera de pensar y actuar sobre la organización de la economía
nacional e internacional que, basándose en losprincipios de la economía
neoclásica e impulsada porlas actuaciones políticas delaseñora Thatcher
y el presidente Reeigan, se ha extendido entre intelectuales, políticos y
gobernantes en losúltimos veinte años como una forma de pensamiento
único e insustituible. Es un modo de pensar y actuarque implica, natu
ralmente, pensamiento y acción sobre realidades políticas y sociales
conexas».
El neoliberalismo no es un cuerpo de doctrinas
homogéneo, con tesis bien establecidas y aceptadas por lodos los que se
confiesan neoliberales. El neoliberalismo implica más bien unatenden
ciaintelectual y política para primar, es decir, estimar más y fomentar,
preferentemente, las actuaciones económicas de los agentes individua
les, personas y empresas privadas, sobre las acciones de lasociedad organizada en grupos informales (pensionistas), formales (asociaciones
de consumidores, sindicatos), en asociaciones políticas (partidos) y go
biernos. Poreso pone tanto acento en todo lo que garantice la libertad
de actuación de los agentes individuales en la economía, y en primer
lugar, la propiedad privada de los medios de producción, de lasganan
cias y la defensa del patrimonio. ParaDeSebastián, eso esunagarantía
de la libertad personal y una condición parael crecimiento personal en
responsabilidad y uso eficiente de los talentos de cadauno.
El subdesarrollode los países pobres es un pro
blemaque losneoliberales culpan, en gran medida, a falsas políticas que
han ignorado al mercado y han preferido que unosfuncionarios interna
cionales (delBancoMundial, por ejemplo) y nacionales (de losministe
riosde planificación) decidieran qué líneas maestras de actividad tenían
que seguir los países para desarrollarse; el crecimiento exagerado del
sector público, queha utilizado mucho dineroineficiente ycorruptamente,
habría sido otro frenoal desarrollode los países pobres, según la misma
fuente.
Para solucionar enormes problemas, los países
en vía de desarrollo tendrían que utilizar estrategias (según los
neoliberales) para reforzar los mecanismos del mercado, como:
* La privatización, para eliminar las ineficiencias de las
empresas públicas.
* Restaurarlosprecios de mercado enlasutilidades (agua,
electricidad, transportes públicos y productos básicos, para estimular a
los productores, sobre todo los de alimentos, y racionalizar el uso de
recursos escasos.
* Liberalizar elcomercio exterior paraque afloren lasven
tajas comparativas (pero entienden que esto sólo esposible si los países
deseuTollados abren sus mercados a los productos con ventajas comparativas).
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• Establecer unsistema legal yjudicial adecuado para pro
teger la propiedady garantizarel disfrute de los beneficios del esfuerzo
empresarial, sin cargas excesivas.
• Reducir las dimensiones del Estado, con menosministe
riosy cargospúblicos,para reducir el gasto públicohasta lo estrictamen
te necesario.
• Fomentarla educacióny la salud por medio de sistemas
que aseguren la libertad de opción de las familias, y que sancionen el
mal servicio y ahorren gastos en educación y salud.
La tarea que se impone es doble. Por una parte,
replantear la relación queexiste entreloscambios en lasestructuras políti
cas y las transformaciones económicas; y por otra, reconsiderar el lugar
estructural que ocupa el Estado en la transformación de las sociedades
latinoamericanas,sus efectos y su articulación interna como relaciónsocial
frente al proceso transformador y frente a la crisis misma del Estado.
Observando día a día la realidad sociopolítica
de diversos países, seencuentra enseguida elhilo conductor de todauna
seriede actuaciones públicas quevan en la líneade reducirel ámbito de
actuación del Estado y de la sociedad, en general, para crear un campo
más ancho y libre para la iniciativa privada y los intereses particulares de
las grandesempresas globales.
Ahora, bien, «la crítica del neoliberaJismo tiene
que partir de un supuesto filosófico y otro supuesto económico. El supuesto filosófico es el destino universal de los bienes materiales, es decir,que las riquezas de la tierra son para todos los seres humanos. El supuesto económico implica que el comportamiento delos individuos en laesfera económica (el mercado) lleva necesariamente a conflictos de inte
reses que solo pueden serresueltos o moderados por unainstancia exte
rioral mercado: una clase social, el Estado, la Iglesia o la sociedad toda
entera»^'. Son dos supuestos pesimistas que se oponen frontalmente a
lossupuestos optimistas, interesadamente optimistas, del neoliberalismo,
que admite la pobreza como algo necesario y funcional para mayores
bienesy desconoce la presenciade conflictos de intereses en su discurso
económico, para cubrir la razón del más fuerte, que se consideraventa
joso para la raza humana en abstracto; en otras palabras, se trata de un
desarrollovicario en el que los ricos ejercen la función de representar a
toda la humanidad en el disfrute de los bienes materiales de la creación.
Por eso, la crítica a! neoliberalismo debe reivin
dicar el destino universal de los bienesde la tierray exigircomo derecho
inalienable de los individuos un mínimo aceptable de bienestar para
todos los habitantes de la Tierra, sin excepción, teniendo en cuenta,
también, a las futuras generaciones en la medidaen qüe nuestras accio
nes de hoy condicionansus posibilidades de mañana.
Peroel objetivo central del ensayo no es poneren
la balanzalasbondadesy petjuícios de laglobalización del neoliberalismo,
sino tratar de demostrar cómo esas políticíis macroeconómlcas influyen
en los procesos de modernización de las instituciones del Estado, mo
mento en el cual es indispensable aclarar dos términos: modernidad y
modernización.
Para Medellín (1994)'^ mientras que los cam
bios enlaracionalidad técnico-instrumental ponen depresente la noción
de modernización, los cambios en la racionalidad normativa señalan la
noción de modernidad. El orden se define por oposición de
racionalidades. La transformación de las sociedades se presenta como
una tensión entre modernización y modernidad.
Lasorganizaciones sedefinen poruña misión quedebe ser realizada. \4 de suyo que, para cumplir su cometido, deben
adecuarse permanentemente a lasociedad que sirven o de que se sirven.
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Ello les permitirá ser eficaces. Los métodos y técnicas que utilicen serán
escogidos conforme al contexto en que deberán actuar. Un medio am
biente en acelerada mutación exigirá formas de actuación diferentes de
las que exige un clima relativamente estable.
La modernización, mejor sería hablar de ade
cuación o puesta al día, consiste justamente en esa búsquedade eficacia
a través de la adaptación al medio, para así poderactuarsobreeste. En
materia de gestión pública, dos respuestcis parecen satisfactorias: la sis
temática de políticas públicas -que agiliza y flexibiliza la actividad del
aparato público— y la evolución de políticas públicas que en el sentido
apuntado por la legislación y la práctica francesa permitan unaadecua
da prospección delos cambios acontecidos enlasociedad y suinfluencia
sobre la actividad gubernamental. El cambio se perfila como una tarea
de «modernización centrífuga» que desplaza las acciones y decisiones
del Elstado hacia las acciones y decisiones de los ciudadanos, empresa
rios privados y los mercados (Medellín, 1994)'^
• En lo político-institucional, desplaza los mecanismos de
control y disciplinamiento hacia la organización cívica parael ejercicio
de la soberanía del ciudadano.
• En lo burocráticoadministrativo, sometela intervención
estatal a las demandas ysolicitudes delos particulares y desliza la realización delas tareas dedecisión, ejecución, control y evaluación hacia el
sector privado.
• En loeconómico-social, cede supapelcomo productor a
lainiciativa de los empresarios privados; su acción reguladora, a las fuerzas del mercado ysufunción como prestadordeservicios, a laautogestión
de las organizaciones y comunidades locales.
En unescenario depoder fiagmentado, lejos de
lograr la simplificación propia del Estado eficiente, las reformas de la
modernización hacen que las estructuras, organizaciones y procedimien
tos de los aparatos públicos se tomen complejos. La administración pú
blicase proyectacomoescenariode conirontación entre intereses y orga
nizaciones privadas, burocracicis y la expectativa de reducción del tama
ño y la intensidad de la intervención estatal. La feudalización de las
instituciones surgede una lucha feroz entre propietarios de pequeños y
grandes feudos, por la apropiación de la burocracia y el presupuesto.
No sobradecirque«eldesarrollo institucional se
encuentra íntimamente ligado al desarrollo humano y profesional de las
personas que viven la institución y viceversa; la evolución personal y
profesional provocael desarrolloinstitucional. El olvido de esta dinámi
ca interacción ha conducido a muchos teóricos y políticos a confundir la
cultura institucional con lacultura profesional desusintegrantes» (Pérez,
G., 2000)36.
Sin embaído, una nueva norraatividad frente al
cambio sehace imperativa. La modernización requiere unamodernidadquela sustente. Exige nuevas actitudes, nuevas aptitudes, nuevas menta
lidades de los gobernantes y burócratas hacia la sociedad y los merca
dos; de los empresarios y trabajadores hacia los procesos productivos y
los mercados; de los ciudadanos hacia la gestión de los recursos y laspolíticfis públicas; y de las organizaciones políticas y sociales hacia las
relaciones de poder inmersas en el Estado.
Según elIICA '̂, los Ministerios deAgriculturay otras instituciones del sector público están inmersos en un proceso de
reestructuración ydereorientación desus esfijerzos ydesus programas,a fin dehaceries fiante a los nuevos retos del entorno comercial mundial
ya la necesidad para el sector agncola de ser eficaz y competitivo bajocondiciones de asignaciones presupuestarias reducidas. Las nuevas rea
lidades de nuestro entorno mundial exigen una agricultura competitiva ymoderna. Estos objetivos solo se pueden lograr con el desarrollo y la
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formación de nuestros recursos humanos para poder enfrentar los retos
de una sociedad basada en el conocimiento. El ritmo del cambio de las
tecnologías exige un capital humano que pueda dirigir el proceso de
cambio y que puedacontribuir a la modernización del sector rural.
Para las instituciones en general, la globalización
presenta matices diferentes dependiendo de su inserción en el proceso;
qué estructura de capital tienen, y qué tipo de alianzas han podido lo
grar en el ámbito social, nacional o internacional, y qué apoyo reciben
de otras instituciones. Lo único cierto es que la globalización está allíy
no puede aislarse en el contexto regional; a nivel de propuestas tenden
cias, pueden mencionarse los siguientes puntos:'®
• Para el análisis del contexto regional cabeseñalarla ten
dencia de crecimiento degrandes centros urbanos hacia laconformación
de una red de ciudades y las relaciones de losdepartamentos conocidos
como el eje cafetero. La integración regional se basa en larealización dealianzas estratégicas, en el reconocimiento de las ventajas y desventajas
comparativas ycompetitivas, en el análisis de problemas comunes yen labúsqueda de soluciones mediante la integración regional; así es posibleafrontar los retos que se presentan para lainserción exitosa en un mundo
globalizado (Plan de Desarrollo; Risaralda: 2001-2003) .
• Se ha fortalecido la integración regional con procesos
que fomentan la cooperación entre las universidades públicas, la organización de los sistemas de información con instituciones especializadas
en cada departamento, el análisis yla búsqueda de acciones coordinadasentre los gobernadores, las reuniones conjuntas de los Consejos de Paz ymuchos otros propósitos comunes. Se nota, pues, no solamente unproceso de liderazgo asociativo en la gobernación, sino un espíritu deunión yde crear sinergias con respecto al aprovechamiento de las ventajasde las diferentes instituciones.
• El Estado, como organismo que regula las actividades
socioeconómicas delpaís, promueve a partir delaGsnstitución del 91,y en
especial conla promulgación de la Ley454/98, lasformas asociativas como
un modelo que puwle seguirse parael desarrollo socioeconómico del país.
Circunscribiendo el análisis a lomáscercano, pero
pensando en el contexto nacional y mundial, bien puede concluirse que
la globalización señala caminos para los procesos de modernización
institucional, ios cuales se convierten, en gran medida, en respuestas a
las exigencias del mercado so pena de desaparecer o vivir en estadopre
cario por no ser eficaces, eficientes y competitivas.
CULTURAS Y CONFIGURACIONES
DE IDENTIDADES TERRITORIALES
Sergio Boisier en varios de sus textos propone
reconocer la región y el territorio como espacios socialmente
construidos. En igual sentido es importante desarrollar argumentos
que sustenten la siguiente idea eje: En la configuración de leis identida
des territoriales lasculturas juegan papeles decisivos, aunque ignorados,
descuidados o rechazados desde las ciencias sociales y por parte de los
ejecutores de los procesos tecnoadministrativos de planificación. Por lo
tanto, debemos visualizar esta relación a la hora de proponer planes o
proyectos de desarrollo regional o planificación territorial, en tanto y en
últimas laconfiguración deidentidades territoriales lleva a laconfigura
ción de identidades culturales.
En el desarrollo de los argumentos, es necesario
plantear ideas pivótales respecto a qué entender por cultura, qué puedenser las identidades y por estavía, las identidades territoriales.
Primera idea pivotal: Culturáis, nofragmentos, sino cons
trucciones trizadas
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Las culturas son una parte más de la realidad
social; su característica principal es su condición simbólica, su devenir
inacabado, su trastrocamiento, su invisiblevisibilización, su estar ahí; en
tanto hechura humana, siendo nicho para la constitución del sujetoy de
su subjetividad; aquela su vezconstituye e instituye la culturay lo cultu
ral. Por ello, Heller,^' sugiriéndonos la historicidad tanto del término
comode la realidad cultura, dice: «El término "cultura" o "civilización"
fue inventado en Occidente como un imiversal más entre muchos otros.
Sin embargo, en comparación con otros universales como "ciencia" o
"libertad" el universal denominado "Cultura" ha tenido siempre una
connotación pluralística»; en leis culturas se presentaentonces una doble
condición: Su cualidad paradójica y su potencialidad autopoiética; lo
primero encuanto esunacreación quesecrea; losegundo en tanto noes
opción determinista, sino probabilista y en tal sentido, margen para la
autopoiesis.
Ahora bien, esta apreciación en tanto punto de
referencia genera tensiones y visualizaciones teóricas frente a los discur
sos que hablan respecto de un proceso de globalización cultural, al me
nos cuando este se asume como cultura única, omnicomprensiva, exclu-
yente y totalizadora. Hablaremos porlo tanto, no de cultura, sino de
culturas, comprendiendo que ellas no son retazos que conforman una
cultura mayor, pero tampoco son fragmentos de esta, sino que confor
man una identidad específica ensí misma, diferente y diferenciable de
otras, pero que en cuanto interactuan entre sí se trizan, se entrelazan,conviven, se superponen, dando la opción de referirnos a cualidadesculturales siempre emergentes, más amplias; por ejemplo: hablar decultura occidental. En tal sentido, Hellei^ nos dice: «Las culturas se suce
denunas a otras ynohay modo deregresar a unaprevia si noesa través
del viaje nostálgico que está abierto sólo al simple individuo. En estainterpretación, las culturas eran consideradas como universos cerrados
que permanecían siempre cerrados o,sialfin terminaban porabrirse, se
creía que entonces perdían sus rasgos característicos ysevolvían deeste
modo vulnerables a la subversión por partede la cultura más nueva, es
decir, la occidental».
En cuanto perspectiva y puntode vista explícito,
la cultura seasume —en elpresente texto-como unaconstrucción simbó
lica, significada y a significar, histórica y colectiva, no determinada ni
determinista desde ópticas economidstas, biologicistas o políticas, aun
que son expresión y ayudan a estructurar tales ópticcis.
Segunda idea pivotal: identidades, autopoiesis en emer
gencia cultural
Nada nos es dado, nada nos es heredado, todo
está puesto ahí, para que seamos, para que nos hagamos; por lo tanto,
no es dable hablar de una identidad determinada; estas son indetermi
nadas, emergentes, autoconstruidas. Es un proceso paradójico, se
realiza autopoiesis en un contexto cultural que se nos presenta dado,
construido, muchas veces naturalizado, para que lo transformemos, lo
desfiguremos, lo hagamos no ser,y allí seamos y le hagamos ser cultura.
La identidad va autoconstituyéndose tensio-
nalmente entre la cultura existente que ya no es y la culturaemergente
que aún no es, pero está siendo. Por lo tanto, la identidad se forma,
conforma y deforma en medio de la anterior tensión. Ante tantacomple
jidad, la opción mecánica que asumimos a manera de una economía
mentales inmovilizar y singularizartanto las culturascomolas identida
des; porello hablamos de cultura y de identidad; achatamos la mirada;
naturalizamos lo social; inmovilizamos eldevenir; tomamos unafotografíade la cultura, en vez de mirada en perspectiva fílmica, de reconocer
su característica cinematográfica. En este contexto, la identidad se des
vanece para identificarse con la no identidad, se torna des-identidad,núcleo de la identidad que nos identifica y hace sentir seguros.
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Tercera idea pivotal: Identidades territoriales
Si se asumen los territorios no solo como los es
pacios físicos materiales en que se habita, sino que se reconocen estosen
cuanto se humanizamediante la dación de sentido de «las cosas» que
allí existen, sean estas materiales -y aún las simbólicas-se puede alzar
la mirada para comprendercomolas identidades territoriales son funda
mental y prioritariamente identidades culturales. Por ello, Zambrano
(2001) da un puntode referencia cuandohacevercómo allí, en la cons
trucciónde la identidad, se juegan relaciones de poder, porque hay acto
res sociales que construyen el territorio y la territorialidad. Dice: «Los
territorios y territorialidades (en tanto identidades colectivas que son
movilizadas por el sentido de pertenencia al territorio) emergen de las
relaciones de poder, con lo que los intentos de definición —incluso del
mismo término— son batallas políticas que tienen efecto en toda la socie
dad»"".
En tal sentido, lo que le asignacualidades a lo
que denominamos identidades territoriales son los mundos simbólicos
que allí, en el territorio, se construyen y lo van constituyendo. Pero en
tantoel territorio no essóloalgo material, estático, inamovible, sinoque,
por el contrario, sobre la base de una materialidad física-espacial, laidentidad territorial emerge autopoiéticamente en dimensión humana;
Aquella es nómada, trashumante, migratoria, múltiple. Pensar de esta
manera permite superar lo que Rogers, citado por Zambrano (2001;
20), denomina tres «trampas territoriales» consistentes en
• Cosificar los territorios como unidades fijas y absolutas
del Estado soberano.
• No reconocer la interacción social existente entre la vida
doméstica yel mundo externo, en laconstrucción territorial, asumiéndolas como separadas y autárquicas.
® Ocultar la dimensión políticadel territorioal considerar
locomo preexistente a la sociedad en tantoespacio ocupadosin ninguna
luchade poder.
De allí la necesidad de asumir las identidades
territoriales, reflexiva e investigativamente en la particularidad que asu
men en contextos específicos. Por ello se comparten los planteamientos
respecto a que «Latinoamérica no puede pensar su condición cultural
sin ligarla a los procesos de la "identidad", las "necesidades culturales"
y los valores "éticos y estéticos"»''̂ .
Estas tres dimensiones permitirán formular de
manera más pertinente modelos de desarrollo institucional para la con
solidación de«sólidas instituciones territoriales» que sean relevantes para
contextos específicos apropiados colectivamente, que posibiliten la emer
gencia de nuevas subjetividades y sujetos políticos, tanto individuales
como colectivos, quienes deben cisignarles una identidad territorial dife
rente a los territorios que hoy en día habitamos. Aquí, la psicología
social-comunitaria puede ayudar en la potencialización y constitución de
estasidentidades, a la vezqueva fundamentando teóricamente desdetal
perspectiva disciplinar lo que aquello puede significar y contener
semánticamente.
Cuarta idea pívotal: De la comunidad territorio a la te
rritorialidady la especialidad
Lospsicólogos sociales, ensuresignificación con
ceptual de lapsicología social ante lacrisis de relevancia de esta, yque seagudizó en ladécada del setenta, relativizan el uso privilegiado de losestudios de laboratorio e intentan asir un lugar en el cual encontrar elsujeto psicológico cotidiano que vive la realidad económico-social-cultu-
ral-política-ecológica-biológica, forjada por este, pero que, a la vez, loconforma. Igualmente, asumen lapretensión dedejar de lado laneutrali-
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dad valorativa propia de las concepciones científicas de ese momento;
reconocen el carácter ideológico y político de la ciencia y de las teorías
que leson constitutivas, yelpapel que pueden asumir los investigadores,
intelectuales o profesionales porayudar en la transformación de lascon
diciones devida de amplios sectores de lapoblación caracterizada porla
marginación, la exclusión social y la pobreza.
En las tensionesteóricasinternas propias de esta
áreade la psicología, sevaconstituyendo una nueva rama bajo la de
nominación de psicología comunitaria o psicología social comunita
ria. Aquí es necesario explicitar cómo no existe una psicología socialunificada, sino que hay enfoques de psicología social; tampoco existe
una psicología comunitaria, sino que se presentan tendencias, enfoques, modelos; de allí que para algunos existe lapsicología social, perono la psicología comunitaria. Para otros, estas dosexisten como áreay
rama independientes; mientras que unos terceros ubican que se pre
senta un entrelazamiento disciplinar en la denominación psicologíasocial-comunítaria.
Para efectosde este escrito se asume la existencia
de la Psicología Comunitaria que, en interrelación disciplinar, se constituye con fiientes de la psicología como discipima, la psicología socialcomo área, pero que asu vez ha creado un cuerpo categorial ydiscursivopropio que ayuda en la refiindamenlación de las dos anteriores. Ahora,su relación interdisciplinar se presenta entre otras con la sociología, lahistoria, lalingüística ylaantropología, sobre todo con la antropologíasocial.
En sus cuatrodécadasde fundamentación teóri
co/práctica (teniendo como punto de referencia la psicología clínica comunitaria norteamericana), pero en particular en la tendencia latinoamericana de la psicología comunitaria (que inicia en los años 70 configurando su propia identidad), una de las caracteiísticas identificatorias
ka sido el ámbito concreto en el cualpueda intervenir el psicólogo co
munitario y allí ha encontrado él lo que denomina «comunidad», como
categoría referida en dimensión de lo &ico material al barrioy estea su
vez, en territorio.
Así, Carvajal(1984;15) presentaestascomo ca
racterísticas de la comunidad: Un espacio geográfico delimitado, conun
nombre propioque ayuda a generarsentido de identidad a cada comu
nidad, una población determinada e identifícable; un sentido de perte
nencia e identificación por parte de sus miembros; una posición común
en el conjunto de ia estructura social; una determinada estructura
organizativa y de relaciones sociales; sentido de apropiación colectiva de
losservicios y espacio público. Montero (1998; 211) comparte alguneis
de lasanteriores características y proponeadicionalmente lassiguientes:
Relaciones sociales habituales, frecuentes, muchas veces cara a cara;
compartir ventajas, beneficios, intereses, objetivos, necesidades; carácter
histórico y dinámico, constituir niveles de integración mucho más con
cretoque el de otras formas colectivas como la clase social, la región, la
Nación, y más amplio a su vez, que un grupo primario, una cultura
compartida.
Pero esta perspectiva sobre la comunidad territo
rio no permitereconocer cómo el hombre y la mujeral vivir en sociedad
hanconstruido yconstituido históricamente dos ejes vitales yexperienciales
desuexistencia: Lo material y losimbólico-cultural. Si bien escierto, lo
primero lehasido legado prioritariamente encuanto génesis cósmica; él
y ella lehandado otras formas ycombinaciones e incluso hanconstrui
do nuevos elementos sobre la base de combinaciones ffsico-químicas;por ejemplo, los polímeros ylos sintéticos. Losegundo ha sido su total ylibre creación, que lo constituye, pero a su vez le crea condiciones parahacer otras creaciones propicis de su momento cultural, en tanto legado/devenir/por venir.
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Esta tensión materícü/simbólico-cultural consti
tuye al hombre y a la mujer, volviéndose cotidiana. En tal sentido, se
pierde la conciencia de su-existencia, como ocurre con la fuerza de la
gravedad, que nos atrae, nos fijaa la tierra,y aunque nos movemos en
esta, no tenemos conciencia de aquella. Pero allí está y no podemos
prescindir de ella, liberarnos de su atracción paraactuaren locotidiano
de nuestra condición terrícola.
De allíque, para efectos de la presente reflexión,
se haga explícito que vivimos en la parte de la tensión material en un
territorio, llámese país, departamento, ciudad, municipio, región, locali
dad, barrio, cuadra, según la amplitud en la perspectiva que se quiera
asumir. En cualquiera de los casos es posible reconocer el territorio,
como un espacio/tiempo al que se le asigna y donde se van
autoconstituyendo identidades y reconocimientos queforman partede la
memoria colectiva.
En la parte de la tensión simbólico-cultural, se
ubica enel plano de lo conceptual, la territorialización, que permite el
reconocimiento geográííco/político/adrainistrativo del lugar enel cual se
vive y que viabiliza condiciones de sentido de vida. También se realiza
en esta parte de latensión laterritorialidad en tanto devienen en ella lasdinámicas y las acciones que sedan enel territorio y que seexpresan en
la territorialización. La territorialidad eselnúcleo enelque serealiza lo
simbólico cultural. Como se reconoce desde los anteriores planteamien
tos, ninguna de las categorías que se están tratando son autosuficientes,sino que, por el contrario, son interdependientes, son malla y filigranade un tejido más amplio; por ello la necesidad teórica de incorporar susentido y significado integral en tanto territorio/territorialidad/territorialización, cuando deinvestigar o intervenir lo psicológico comu
nitario se trate.
Ahora, si se focaliza la miradaconceptual en los
procesos psicosociales dinámicos que se presentan en esta tensión, seencuentra que en ellase foiian cualidades constitutivas y constituyentes
del sujeto y de la subjetividad política/pública como son los discursos y
prácticas del ciudadano/a; la ciudadanía; la civilidad; en tanto procesos
vitales característicos del sujeto político comunitario.
Quinta ¡dea pivotal: La tensión/relación, territorio/terri-
torialidad/territorialización en tanto nicho para la emergencia y realiza
ción del sujeto político comunitario
En la territorialidad sehaceevidente la pluralidad
de la existencia humana, emergen intereses; coincidentes unos, divergen
tesotros, complementarios algunas veces, excluyentes en otras. De allí, la
necesidad de llegar a acuerdos sobre las maneras de convivencia de las
pluralidades, la construcción de lo otro, el otro y la otredad en íntima
relación con la constitución delyo, que se torna otro para el otro. A esto
propongo le llamemos POLITICA. Esta será por lo tanto la manera
mediante la cual nos asumimos diferentes desde la diferencia, plurales en
la pluralidad, otros en la otredad, de dondeasumimos negociaciones res
pecto al PODER, ya sea para asumido y empoderarme o cederlo y
empoderaral otro,en cuantoproceso que emerge autopoiéticamente de la 83
interrelación que se ha constituido con ese(os) otro(s). La Política es en- •.o
tonces también autopoiética, no es mera normativa procesal, ni solo ritual
electoral no se presenta únicamente en el plano ycomo forma de sistema |de gobierno macro, sino que atraviesa toda nuestra vida cotidiana en sus 2diferentes expresiones. Política no es, por lo tanto, solo el arte de gobernar, Isino la posibilidad de vivir/convivir/sobrevivir como especie en los niveles =
micro y macrosocial mediados poracuerdos consensúales discureivos. Pero §
lapolítica se realiza en el plano de lo público, por lo que en ladenomina- |O
ción misma de Administraciones Públicas estáexplícita como una de sus «
categoríasconstitutivas de lo público. «
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Sexta idea pivotal: Opciones semánticas para abordarlo
público
Lo público de lasadministraciones públicas pre
senta distintos significados de acuerdo conelenlace quese emplee. Así,
surgen opciones tales como: Lo público en las administraciones públi
cas, lo público para leis administraciones públicas, lo público y lasadmi
nistraciones públicas, lo público desde las administraciones públicas, lo
públicoentre las administraciones públicas, lo públicode las administra
ciones públicas, lo público contra ias administraciones públicas y así
otrcis posibles emergencizis semánticas, que de hecho tienen un sentido
de entendimiento y un efecto diferente en la práctica según como se
asuma. Pero entonces: ¿Qué es lo característico de lo público? cPor qué
se administra lo público? ¿Es connatural a lo público que estese deba
administrar? ¿Qué hay de «real»en la tensiónque se presenta entre los
planteamientos teóricos de la administración pública y las experiencias
concretas que de ella se referencia»? ¿Qué tanto de público tiene la
administración pública? ¿Cómo participa el público que concreta lo
público en la administración pública? ¿Qué racionalidad hay detrás de
la administración pública? ¿Qué de lo público se administra?
Seguramente pueden surgirotras preguntas que
a manera de horizonte seabren paraqueindaguemos. Perobasten estas
por el momento, para que en cuanto pretexto veamos perspectivas de
diálogo y eventualmente preguntas de investigación de largo aliento.
TERRITORIO, TERRITORIALIDAD YTERRITORIALIZACIÓN DESDE LA PERSPECTIVADEL DESARROLLO INSTITUCIONAL DE LASADMINISTRACIONES PÚBLICAS
Eiste título se enfocaen la acción del poder pú
blico yel conjunto de órganos de que se sirve, con lapotestad, jurisdic-
ción y autoridad otorgadas por el marco constitucional y normativo, encuyo escenario se le hanombrado laadministración pública. Cada unadeesas acciones seencamina aconfigurar territorio, gestar territorialidades
y consolidar territorialización. Lo ¿interior, desde laperspectiva del desarrollo institucional. Para ello, es necesario interpretar el territorio en
su doble papel: como soporte materieJ y básico del desarrollo social y
como producción derivada de la actividad humana que transforma ese
territorio, que le sirvede base.
El territorio noesmás queesetrozo de naturale
za con cualidades físicas, climáticas, ambientales y/o ese espacio físico
con cualidades materiales, funcionales y formales, sino que se define
desde los procesos y grupos sociales que lo han transformado e interve
nido haciéndoloparte de su devenir.
Esa relación entre el sujeto transformíidor y el
objeto transformado no es unidireccional, ya quea la vez queel primero
crea o modifica el territorio, este último, a su vez, marcay deja huellas
sobre el sujeto, transformándolo. Mientras los hombres marcan, habi
tan, transformany se apropian del territorio, lo van configurando y reor
ganizando de acuerdo con la forma como ellos se relacionan entre sí
dentrode estey, a su vez, dicho territorio afecta y transforma a losseres
que lo habitan y se constituye en parte vital del hombre. De esa manera
trasciendensus características fi'sicas, hsista convertirse en ese lugar don
de se gestan las identidades, pertenencias y se reediza la personalidad
(Echeverría R, 2000:23).
Los ámbitos en la constitución del territorio, la
organización y la institucionalidad se construyen desde el sentido que
surgeen el establecimiento de formas de socialización (familiares, comu
nales, citadinas o ciudadanas), y en la estabilización de prácticas
orgémizativas y políticas, desde lasqueseinstauran normas de relación y
funcionamiento, comprendiendo en esteámbito las que se aludenal po-
59
60
derjurídico, político ysocial ya sus mecanismos de reproducción social,
así como la costumbre quesevuelve ley, queen su práctica se convierte
en norma social.
En el ámbito imaginario se construye desde el
sentido en que le reconocen u otorgéin los individuos y los grupos al
espacio que habitan y aquel que cabe en su imaginación y que constru
yen sensible y mentalmente, así como aquellos espacios de los que se
preocupan, desde sus memorias, percepciones, deseos y prevenciones,
temoresy tensiones, a partir de lo cual se construyensignificados socia
les y culturalessobre ellos.
En el ámbitovivencial se construyedesde el sen
tido que surge en la vida cotidiana, derivado de las actividades, usos y
prácticassocioculturales, tanto individuales comocolectivas, que aconte
cen en el espacio, que generan afluencias, ritmos, costumbres y hábitos
desde las que se instauran rituales y formas colectivas para habitar la
ciudad.
Y en el ámbitode su espacialización se configura
desde el sentido que surgeen la concreción física de la corporalidad, la
materialidad y la morfologíade los lugares, que se expresan y estructuran
desde los espacios, las relaciones fi'sicas, funcionales y formales
(Echeverría R. 2000:52).
Por lo tanto, es pertinente establecer la diferen
cia entre ordenamiento territorial y orgcuiización espacial; ambos con
ceptos sin calificativos sepueden asumir como sinónimos. Sinembargo,
cuando se les asigna un calificativo, esta similitud desaparece y surgen
las diferencias. La organización espacial tiene, ante todo, una dimen
sión geográfica, yaseacomo elresultado delaactividad humana sobre el
espacio, o como la significación y la simbolización de las estructuras
espaciales. En cambio, el ordenamiento territorial tiene el tinte de ladimensión política y jurídica.
Las organizaciones económicas, políticas, cultu
rales y sociales tejen el mundo en varios planos, en diferentes diseños,
afirmando la coexistencia de muchas lógicas contradictorias:
homogeneización de pautas culturales, afirmación de identidades loca
les, inclusión/exclusión geopolítica de territorios, integración económica
o aislamiento de economías regionales, unificación y/o fi^gmentación
de espacios nacionales, globalización económica y diferenciación cultu
ral. (Levy, 1994). De este modo, el análisis socioespacial reconoce
conjuntos espaciales identificables a diferentes escalas geográficcis que
permiten pensaren diferentes escalas desdela perspectiva del descurollo
institucional.
Se comienza a configurar así una nueva geogra
fía de responsabilidades institucionales. Las regulaciones se configuran
en diferentes escalas geográficas. Los marcos mentales de referencia,
fuertemente arraigados en la figura del Estado-nación, como ideal terri-
torizd de la modernidad, adquieren otras posibilidades de expresión.
El Estado-nación está sometido a fuertes tensio
nes «desde arriba», por la consolidación de ámbitos institucionales
supranacionales, y «desde abajo», por la afirmación de territorios
subnacionales más visibles y protagónicos (Anderson, 1994), y sus di- J
mensiones aparecen a veces como insuficientes paradesempeñarse como ^>
unidad de comercio y excesivas como unidad de administración^'. S'B
\a no es el único vertebrador de los sistemas eco- I
nómicos porque su comportamiento se encuentra atravesado por la lógica |de funcionamiento de Itis grandes empresas, la lógica territorial de desa- |rrollo de los diferentes sistemas económicos locales yla lógica supranacional |de los procesos de integración económica. (Alburquerque, 1999). |
•8Pero este proceso no debe ser leído como el fin ^del Estado-nación, sino como la consolidación de otros ámbitos de I
61
62
interacción y de espacio políticos originales, con losque necesariamente
las políticas nacionalesdeberán articularse.
La reforma del Estado, comoeje de ias políticas
de adaptación al cambio estructural en nuestra sociedad, no debe impli
car su reducción a su mínima expresiónposible, sino su reconstrucción
en sus diferentes niveles, del central al local, para que pueda desempe
ñar completamente sus funciones con relación a la sociedad y el merca
do. Las nuevas responsabilidades representan, entonces, una invitación
a redefinirlos roles de la Administración Pública que tiene recreado un
papel fundamental enel fortalecimiento de los ámbitos locales.
La Administración Pública es un actor del desa
rrollo institucional, porque esfundamental parapromover y estimular el
funcionamiento de los sistemas productivos locales"". Si el cambio es
tructural depende para su éxito de la estimulación de la innovación y
capacidad emprendedora local y regional, las políticas del gobierno cen
tral descansan sobre la dinámica de las comunidades donde las institu
ciones, las organizaciones y la sociedad civil pueden establecer nuevos
compromisos cirticulando en elterritorio los diversos planos deloecono-
mico, urbano, social, medioambiental, cultural e institucional.
Numerosas experiencias demuestran quelasciu
dades medias, las microrregiones y áreas metropolitanas constituyen es
pacios donde se manifiestan y difunden, entre otros, los fenómenos deinnovación y cambio tecnológico y cultural.
A la vez, lugares donde se ejercitan con mayor
vigor las demandas ypresiones sociales, las experiencicis de organizacióny profundización democrática y construcción sociopolítica, y donde surgen esfuerzos singulares de gobernabilidad yreivindicación ciudadana^^.
Laperspectiva del desarrollo institucional se basa
en laimportancia de las capacidades relaciónales: Lanoción de desarro-
lio institucional está cambiandoy esto también representa un nuevode
safío para las administraciones públicas locales. Se está tnuisitando el
pasodesdeuna concepción del desarrollo institucional como algoadqui
rido, a través de la dotación de capital físico, conocimiento, recursos,
hacia una concepción de algo generado a partir de las capacidades de
los actores locales.
El tipo de enfoque reduccionista, de raíz
economicista, que prioriza la direccionalidad «arriba-abajo», y las
condicionantes macroeconómicas para analizar las fortalezas
institucionales se mantienen en propuestas académicas y experíenciéis
prácticas recostadas sobre los impactos de los procesos globales y de
cambio estructural sobre el territorio, pero no incorporan apropiada
mente la perspectiva de los actores en los procesos locales, desconocien
do la capacidad constructiva y movilizadora de la política local. Tal
déficit epistemológico luego se traduce en fallas metodológicas con
consecuentes limitaciones a la horade diagnosticar la realidad y diseñar
políticas específicas.
Si se habla de capacidades locales relaciónales,
entonces se avanza conceptualmente en la subjetivización de lo
institucional, poniendo este concepto en el plano de lo intangible*^. g
Este debe serconsiderado como más ymás endógeno debido a su estre- I.O
cha asociación con lacultura local ycon los valores, actitudes ycompor- "Itamientos que ello incluye. Por lo tanto, representa un proceso de cons- |Irucción y maduración sumamente complejo, que involucra, además de ™
los necesarios niveles constantes ycrecientes de lo económico, interacciones |sociales, instituciones acordes, pautas culturales y relaciones de poder 8favorables a aquel. También es un proceso de aprendizaje donde el tiem- gpo, lahistoria y el espacio condicionan las actividades que llevan a cabo Ilos agentes políticos, económicos y sociales. Por ello, el desarrollo "S
"U
institucional está vinculado a un conjunto de capacidades locales como '|
63
64
la innovación, creatividad y capacidad emprendedora de los agentes lo
cales; la solvencia técnicay de gestiónde los recursoshumanos; la capa
cidad organizativa y la relación de Icis personcis y organizaciones públi
casy privadas; la capacidad de articulación con el entorno del mercado,
la capacidadde lidercizgo y de generación de diálogos.
Es, entonces, el territorio concebido como un
conjunto organizado de agentes y de instituciones (tanto públicas como
privadíis, delsector científico-tecnológico, organizaciones gremiales, etc.)
y recursos que interactúan dialécticamente con el entorno.
Haciendo énfasis en la importancia de la cali
dad, dotación y orientación de las infraestructuras básicas y los servicios
avanzados deapoyo a laproducción existente enelentorno territorial, se
rescata la importancia de los factores históricos, sociales, institucionalesy ambientales sobre el proceso de transformación socioeconómica de un
territorio.
Se han adoptado los nuevos modelos de organi
zación ygestión en las organizaciones competitivas, donde se impulsa laflexibilidad y ladescentralización operativa, favoreciendo la constitución
de «unidades estratégicas» de actuación y negocios.
Se priorizan acciones colectivas sobre las indivi
duales ylaimportancia del establecimiento de redes horizontales, alternativas a las redes jerárquicas públicas y de mercado que permitan y
favorezcan laacumulación e interrelación más rápida deactivos y destre
zas especializados.
Al ponerse el eje sobre la importancia de los as
pectos históricos, culturales einstitucionales en los casos reconocidos deendogenización, necesariamente se impone una restricción ineludible parapensar su repIicabiÜdad; sin embargo, diferentes aspectos de su funcionamiento resultan orientaciones de actuación sugerentes al momento de
pensar políticas loccdes. La capacidad institucional y el liderazgo en la
toma de decisiones en lo públicoy lo privadose convierten en aspectos
clavepara tener en cuenta que inciden sobre la capacidad de reestructu
ración productivay de crecimiento territorial.
Una aproximación desde la complejidad
Claro que esta visión ampliada, holística y
sistémica del Desarrollo (Boisier, 1998) solo puede ser abordable desde
una mirada compleja que se aproxime a la realidad admitiendo la
unidad en la diversidad, la universalidad en la singularidad y permita
replantear los temas y valores a partir de intereses propios, locales,
sectoriales"*^. Como se ha perdido la fe en la capacidad de los grandes
modelos para dar respuestas adecuadas a las necesidades sociales, el
acontecimiento indeterminado y singular hace su reaparición y sugiere
undesplazamiento delapolítica hacia elterritorio, reconociendo que los
procesos de desarrollo institucional se producen en matrices espacio-
temporciles dinámicas, que los hacen únicos e irrepetibles, que respon
den tanto a lógicas generales como particulares.
Ffero comolos agentes territoriales necesitanmás
que sus propiashabilidades, se reconoce, asimismo, la necesidad de in
corporar el papel de las instituciones y organizaciones y la cultura. Los
actores locales necesitan un ambiente institucional yorganizacional querespalde y oriente sus esfuerzos, energías y encuadre sus actuaciones.
Las racionalidades económicas y sociales se encuentran arraigadas encontextos culturales, axiológicos e institucionales, y las opciones estratégicas que adoptan los actores y las sociedades locales dependen de laorientación de ese contexto (Tomaissini, 2000).
Se avanza de este modo en la ideade enmarcarel funcionamiento de un sistema económico en un entorno cultural e
institucional que favorece o limita su desempeño. Aquí es donde resul-
65
66
tan relevantes, por un lado, losaportesde la escuela neoinstitucionalista
(Williamson, 1985,yNorth, 1993), que reconocen el importante papel
de las instituciones. Estas, entendidas en una doble perspectiva: como
normas que regulan el comportamiento de los individuos y organizacio
nes y los hábitos de conducta de aquellos. Las «reglas del juego» forma
les e informales que pautan la interacción entre los individuos y las orga
nizaciones"'® y en segundo lugar, como entidades o agencias, los jugado
res públicos y privados que intervienen enlavida colectiva dela comuni
dad.
La política tendiente a promover el Desarrollo
institucional parte de la integración de visiones e intereses y la
concertación estratégica de agentes públicos y privados con incidencia
en el territorio.
En síntesis, el territorio es un sujeto y el desarro
llo institucional, unproceso deconstrucción política. Lolocal represen
ta su punto de encuentro, el ámbito donde los agentes territoriales adquieren capacidad de fijar el rumbo, de construir Desarrollo institucional.Es, por tanto, un proceso territorializado de maduración social (aprendizaje colectivo para el cambio cultural) y construcción política que sedespliega en múltiples dimensiones.
Experiencias de políticas que hayan permitido
fortalecer el desarrollo institucional surgidas localmente, son muestra
elocuente de los grandes esfuerzos de los dirigentes institucionales paraafrontar la diversidad de desafíos y problemas actuales, aun sin contar
con las condiciones legales einstitucionales apropiadas para tal fin, perodando clara muestra de que es en el ámbito local donde se dan los másoriginales procesos de innovación política, económica ysocial. Pero esasmismas experiencias evidencian su debilidad intrínseca: Se puede fracasarsi no encuentran las bases colectivas para apoyarse y desarrollarse.La proximidad no solo geográfica, sino también política, institucional y
organizacionai, es la que da lugar a las dinámicas específicas determi
nantes en la capacidad de las regiones y localidades. El desarrollo
institucional de las administraciones públicas municipales es, desde el
punto de vistaeconómico-productivo, una lógicaterritorial diferenciada;
desde el punto de vistasociocultural, una lógicarelacional construida, y
desde el puntode vistapolítico-institucional, una lógicade gobemabiiidad
pautada. '
Un modelo tendiente a fortalecer el desarrollo
institucional de las administraciones públicas permite hacer el énfasis en
la democratización en la toma de decisiones; en una lucha cultural por
la emergencia de otras creaciones económicas, de otras visiones de lo
que es posible construir y representa a la vez, una renovación delcontra
to social en un sentido fundamental: como potenciador de actores com
prometidos por el aumento del capital relacional. Sobre esta base es
posible gobernar con políticas activas territoriales, con marcos
institucionales apropiados, con eslabonamientos productivos recreados
y fortalecidos y nuevas formas de organización local.
La visión de lo local como sistema complejo, sus
tentado en equilibrios de fuerzas inestables, que amplía la mirada a los
aspectos dinámicos relacionados con la maduración de las fuerzas productivas; laorganización delasociedad local; lavida como proyecto ylaconfianza en las capacidades de interacción de los actores personales e
institucionales como responsables en laconstrucción de un modelo parael fortalecimiento de! desarrollo institucional, son los pilares de una visión relacional ypolítica. Elcambio cultural es el sentido de lo local ylapolítica la que impulsa ese aprendizaje.
En consecuencia con la anterior línea general, la
relación región-globalización, alrededor de una directriz que parece lógica y que se esquematiza alrededor de los siguientes conceptos y susrelaciones: globalización-redes; redes-ciudades; ciudades-regiones.
67
68
No se puede ir deduciendo la relación directa
entre la globalización y la región, y por eso la propuesta de este flujo
lógico. Por otro lado, desde hace mucho tiempo las ciencias sociales
asumieron elesquema dual, donde seestácontraponiendo, porejemplo:
global-local, territorios-redes, individual-social, privado-público. En con
tra de este dualismo, en unión con los representantes de la Escuelade
Los Ángeles"" ya que por definición se están excluyendo los estadosintermedios, diferentes, otros como para el caso el concepto de la re
gión.
Globalización-Redes
Es posible observar, de manera clara, el funcio
namiento de lasfuerzas globales. Hay mucho desacuerdo sobre el térmi
no globalización. Esposible encontrar diferentes definiciones. Desde lasclásicas, como la de E. Martínez, H. Salasy D. Márquez (1997), don
de se dice que «En términos generales, la globalización constituye una
nueva fase del desarrollo capitalista, cuyos rasgos básicos son la
desregulación de los mercados, de los procesos laborales y de la fuerza
de trabajo; la privatización de las economías, sobre la base de cambiostecnológicos centrados en el uso de lamicroelectrónica y lageneralización eneluso denuevas tecnologías como la robótica, laautomatización,
la informática, la biotecnología y la biogenética».
Octavio Lanni (1996:7) usauna metáfora para
describir la globalización como la fábrica global, que también mencionan los autores citados arriba. Según él, laglobalización sepuede com
parar con la fábrica global que se mstala mas alia de cualquier frontera.Articula capitcJ, tecnología, fuerza de trabajo, división del trabajo socialy otras fuerzas productivas.
Este autor desarrolla más su Teoría de
Globalización al describir y analizar profundamente los diferentes as-
^ pectos políticos y sociales de globalización en su segundo libro: «Lasociedad global», donde acuña el término clave de desterritorialización.
«La globalización tiende a desarraigar a las personas, las coséis y las
ideas. Sin perjudicar sus orígenes, marcas de nacimiento o determina
ciones primordiales, algo se les desprende o resulta indiferente. Todo
tiende a desarraigarse: La mercancía, el mercado, la moneda, el capital,
laempresa, la agencia, elknoiü-how, elproyecto, la publicidad, la tecno
logía (...) Así se desarrolla el nuevo y sorprendente proceso de
desterritoridización, una característica esencicd de la sociedad globalen
formación» (Lanni, 1998;60-6I).
Por su lado, Aldo Ferrer (1996:12) considera
que la historiade la globalización tiene una antigüedad de cinco siglos;
es decir, en la última década del siglo XV se presentaron las dos condi
ciones que, según el autor, «plantean el dilema del desarrollo en un
mundo global», a saber: Aumento de la productividad del trabajo y un
orden mundial global. En palabras del autor: «El sistema internacional
global se constituye a partir de la última década del siglo XV con el
descubrimiento de América y la llegada de los portugueses a Oriente
por vía marítima».
Por otro lado, diversos autores han partido de
una visión global de la economía capitalista, de su tendencia a la
internacionalización y de su capacidad de integrarotras economías a su
sistema. En tal sentido, Braudely Wallerstein (en Castells, 1989) afir
man que la economía capitalista ha sidodesdesus inicios una economía
mundial, por lo que al hablar de globalización es necesario valorar los
cambios cuantitativos en el Rincionamiento del capitalismo de hoy, y
cuáles de ellos presentan una innovación cualitativa delmismo. Es decir,
no bastaría la revolución tecnológica o la exportación de capitales para
hablar de un saltocualitativo o de nuevas etapeis del sistema, cuando lo
quehayde nuevo es soloel volumen y la creciente intensidad de fenóme-
69
70
nos históricamente dados^°. En el nuevo contexto, las economías nacio
nalesy regionales permanecen interconectadas dinámicamente, pero un
jugador no puede imponernunca su voluntada todoslos demás» (Koder
el al: 33).
Se encuentra también a los autores que presen
tan la postura crítica frente a los procesos de globalización, como es el
caso de Urlich Beckconen su libro «cQué es la globalización? Falacias
del globalismo, respuestas a la globalización» o Hans-Peter Martin y
Harald Schuman con sus obras «La trampa de globalización» y «El
ataque contra la democracia y el bienestar». Parece que en estos casos
los títulos hablan por sí mismos.
También atacan la globalización desde el punto
de vista específico autores como George Soros consus libros «La crisis
del capitalismo global» y «La sociedadabierta en peligro» (1999), quien
criticala debilidad del sistemafinanciero global,y Adrián SoteloVilen-
cia, quien con sulibro «Globalización y precariedad deltrabajo enMéxi
co» juzga los impactos negativos de la globalización sobre elmercado del
trabajo. Sin embargo, aunque lasfuerzas globalizadoras indudablemen
te funcionan, no se tiene unaeconomía mundial totalmente globalizada.I ,as tendencias globalizadoras pueden funcionar sin llegar a un estado
(situación) final que abarca todo, la economía global; dentro de esta,
todas las desigualdades y diferencias seesconden; las fuerzas del merca
do son desenfrenadas e incontrolables, y el Estado-nación es meramente
pasivo y abúlico.
• La posición que presenta Peter Dick (1998:5)
es que laglobalización es más un complejo de procesos interrelacionadosque un estado (situación) final. Las tendencias dentro del proceso deglobalización son muy desiguales en üempo y espacio. Al asumir estapostura orientada hacia los procesos, es importante distinguir entre losde internacionalización y los de globalización:
• Procesos de internacionalización involucran la simple
ampliación de actividades económicas a través de las fronteras naciona
les. Este es, esencialmente, un procesocuantitativo que llevaa un patrón
geográficamente más extenso de la actividad económica.
• Los Procesos de globalización son, cualitativamente, di
ferentes de los procesos de internacionalización.
Involucran no meramente la extensión geográfi
ca de la actividad económica a través de las fixjnteras nacionales, sino
también -y lo que es más importante- la integración fiincional de tales
actividades internacionalmente dispersas (P. Dick: 1998:5). También
es muyinteresante que para Peter Dick en las cadenas productivas sean
un elementode análisis básico, un punto conceptual de entrada.
Para sintetizar estas discusiones sobre el término
de globalización, se puedenresumir las posturas en tresgrzmdes corrien
tes:
• Primera, la globalización ha existido por lo menos desde
el siglo XVI, de los grandes descubrimientos geográficos (por ejemplo,
ya mencionado, Adolfo Ferrer).
• Segunda, la globalización es un fenómeno íntimamente
vinculado coneldesarrollo capitalista, y existe desdequeexiste estemodo
de producción.
• Tercera, a lacual también seadscribe, quelaglobalización
fije posible junto con los desarrollos de las tecnologías de información y
surgimiento de las redes, loque permitió el fijncionamiento de lasecono
mías en los zisí llamados tiempos reales; lo que posibilitó la integración
funcional de tales actividades internacionalmente dispersas.
Esta forma de entenderla globalización tiene sus
consecuencias espaciales enormes. El llamado proceso del «encogimien-
71
72
to del mundo» llega a sus extremos. Proceso al cualvale la pena dedicar
un rato la atención, y que mostró por primera vez David Harvey en su
libro «La condición de la postmodernidad» (1989). Sin embargo, ni
siquiera él, a mitad de la década del 80, cuando escribía esta obra,
podna imaginarseel verdadero encogimiento de este mundo. En dicho
encogimiento las redes desempeñaron un papel clave, lo que llevaa una
relación globalización-redes.
Que la globalización se desarrollea través de leis
redes parece una banalidad; sin embargo, es importante subrayar este
elemento en virtud de las aseveraciones anteriores. Por otro lado, esta
afirmación puede despertarla discusión: cQué es la red? Por lo menos
parcialmente repetir la discusión sobre la globalidad, en el sentido de
preguntar en qué momento se habla sobre el surgimiento de las redes y
qué son las redes. Las redes, entendidas como un fenómeno social de las
interacciones entre individuos, grupos y sociedades, han existido desde
siempre; sinembargo, como enelcaso de globalización esposible hablar
sobre las redes, solocuando estossujetossociales podrían comunicarse y
actuar de manera inmediata, en tiempos reales; y en este sentido pode
mos hablar sobre las redes que funcionan actualmente.
Una idea parecida expresó Manuel Castells
(1999:505) cuando escribió: «Aunque la forma en red de la organiza
ción social ha existido en otros tiempos y espacios, el nuevo paradigma
dela tecnología dela información proporciona labase material paraque
su expansión cale toda la estructura social».
Empero, eneste mismo libro, «Lasociedad red»,
Castells nunca dio una definición de la red. La única alusiónmás direc
ta de la cual se pueden deducir las características del paradigma
tecnoeconómico de la tecnología de información, aparece cuando escri
be que «La tercera característica (de este paradigma) alude a la lógica
de interconexión de todo sistema conjunto de relaciones que utilizan
estas nuevas tecnologías de la información. La morfología de red parece
estar bien adaptada para una complejidad de interacción creciente y
para pautasde desarrollo irapredecible que surgen del poder creativo de
esa interacción. Esta configuración topológica, la red, ahora puede ma
terializarse en todo tipo de procesos y organizaciones mediante tecnolo
gías de la información de reciente disposición. Sin ellas, sería demasia
do engorroso poner en práctica la lógica de interconexión» (Castells,
1999:88).
Sin embargo, ya existe alguna teoría sobre las
redes, básicamente desarrollada por losinvestigadores de las ciencias de
conducta, pero también se analizan lasposibilidades de su aplicación en
las ciencias sociales.^'
Supuestos básicos de enfoque de redes
• Los actores y sus acciones son vistos de manera
interdependiente en lugar de unidades autónomas^^;
• Las relaciones entre actores se realizan a través de cana
les de transferencia o de flujos de recursos (materiales, dinero, informa
ción, apoyo político, amistad, respeto, etc.).p
• El enfoque de redes ponea losindividuos en la perspec- S.O
tiva de ofrecer oportunidades y restricciones parasus acciones. "I
• Laestructura en las redes contiene un patrón derelacio- I"D
nes entre los actores. oC
.£
Por otro lado, los prácticos de la aplicación del enfoque de Slas redes están hablando incluso sobre el paradigma de redes ypresen- gtan los siguientes elementos clave, (Cook, 1996): |
• Reciprocidad: Entendida como buena voluntad deÍnter- -g
cambiar información, ^nouJ-/iou), conocimientos y bienes. ^
73
74
• Confianza: Entendida como disposición de correr ries
go, depositando la confianza en la fiabüidad de otros.
• Aprendizaje: Reconocimiento que el conocimiento de
sarrolla y se deben aprender las mejores experiencias.
• Asociación: La disposición de hacerpreferentemente más
sólidas las relaciones recíprocas.
• Descentralización: El reconocimiento de que la informa
cióny toma de decisión centralizados son ineficientes.
Una prueba muy interesante de expresar de ma
nera diferente la relación entre redes y lugares presentaJérómeMonnet
(1999), quien escribe: «La territorialización esel proceso de identifica
ción, definición y producciónde un espaciocomo territoriopor un actor
geográfico (individual o colectivo). Se puede demostrar que ladialécticaapropiación-alienación es una constante en los procesos de
desterritorialización, cualquiera quesea la modalidad considerada (...).
A menudo se considera la globalización como
un sistema de organización delplaneta quedebilita, si nodestruye, siste
mas territorializados, enunaperspectiva que opone redes (mundiales) yterritorios (locales). Al contrario, elpropósito general de esta ponencia
esanalizar cómo los procesos de globalización son conllevados por una
de las dos modalidades fundamentales (y complementarias) de cons
trucción de los territorios humanos: la territorialización «areolaD> (enáreas) y la territorialización «reticular» (en redes) (Monnet, 1999).
La que más interesa aquí es la territorialización
reticular que construye el territorio como una reja de líneas de circulación (flujos de personas, de bienes, de energía y de información) y denexos de intercambio o de terminación (término de línea, puntos de
inlerfases económica o cultural, sedes de los poderes, lugares de reproducción de la fuerza de trabajo, etc.).
La propuestaes que el territorio siempre cambia
de estructura cuando se cambia de escala; es decir, a cualquier nivel de
organización territorial, si se considera desde«afuera», aparececomo un
área; si se consideradesde «adentro»,el territorioes una red. El Estado-
Nación, paradigma de la concepción areoiar de la territorialidad, servi
rá de ejemplo. La globalización manifiesta un cambio en las relaciones
entre escalas, por un lado, y de modalidadesde territorialización, por el
otro. Ante este cambio, losactoresgeográficos, ligadosa una modalidad
peculiar de territorialización, ven su posición modificada en el sistema
de actores: Por ejemplo, los Estados nacionales pierden importancia,
mientraslas elitesmetropolitanas recuperan más poder de ordenamiento
territorial (Monnet, 1999).
Todoestolleva a una de lasdualidades quese ha
venido mencionando y es la dualidadentreel espacio de flujos y el espa
cio de los lugares. Como lo escribe Inmaculada Caravaca (1998): «El
espacio de redes está basado en la multiplicación de flujos entre nodos
en los que se ejercen las principales funciones que rigen los comporta
mientos de la economíay la sociedad a escala mundial, convirtiéndose,
por tanto, en la forma espacial dominante de articulación del poder;
pero no puede olvidarse quejunto a dicho espacio de flujos sigue están-O
do presente el espacio de lugares, aquel en el que se desarrolla lavida |a
cotidiana de la genle y en el quese establecen las principales relaciones >
entre las personas. El primero, pese a suindudable potencia, es unespa-s
ció abstracto; elsegundo es unespacio concreto y, por eso, mucho mejor I<Q
percibido». |s
Castells (en Ceuavaca, 1998J resume todo esto S&
delasiguiente manera: «El espacio del poder ylariqueza es proyectado ^
a través del mundo, mientras lavida de lagente está arraigada en luga- |res, ensu cultura, ensu historia». Así que, resumiendo, otravez citando »
•O
las palabras de Caravaca (1998): «El espacio de flujos se convierte, f
75
76
pues,en referente central de las lecturas e interpretaciones sobre la emer
gencia y consolidación de nuevas formas y dinámicas territoriales basa
das en la existencia de redes. Dichas redes, controladas por los grupos
que detentan el poder y ejercen las funciones de dirección, cambian de
maneraconstante, organizando el espacio en función de la posición que
ocupanen ellas los distintos lugares».
Así, «cada lugar está definido por las redes que
lesirven y organizan» (Dollfus en Caravaca, 1998). De este modo, el
espacio de flujos, de redes, no hay que verlo únicamente como la nueva
morfología socio-territorial delas sociedades, sino también como la lógi
ca dominante. A través de esta lógica se expresan los procesos de
globalización'̂ .
«La nueva economía global se articula
territorialmente en torno a redes de ciudades» (Sassen, 1994 en Bo^a y
Castells, 1997:48). La siguiente hipótesis, no tanto presentar, sino re
petirde algunas lecturas '̂̂ , es que las interacciones de redes se materia
lizan básicamente a travésde las ciudades.A este respecto, por ejemplo,
Gordon (enBorja y Castells, 1997:48) escribe: «Eneste nuevo contex
to global, la aglomeración localizada no constituye una alternativa a ladispersión espacial, sino que se configura como laprincipal base de participación en la red global de economías regionales (...) Regiones y re
des constituyen, dehecho, polos interdependientes en el nuevo mosaicoespacial de innovación global».
En el nuevo orden mundial, el papel de las ciu
dades respecto al de las naciones ylos Estados está cambiando; la lógicadel mercado global no presta atención al lugar donde se fabrica el producto. Así, las grandes empresas transnacionales cruzan las fronteras y
actúan como una unidad a nivel mundial, por lo que en gran medida
están fuera del control directo de los Estados (Iracheta, 1999:28).
De esta maneradispersan espacialmente la pro
ducción, pero, por otro lado, la integran. Esta combinación de disper
sión espacial e integración global en condiciones de concentración de
propiedad y de control económico, ha contribuido a que las principales
ciudades tengan un papel estratégico en la actual fase de la economía
mundial. Más allá de su larga historia como centros para el comercio y
operaciones bancarias mundiales, las ciudades importantes funcionan
como puestos de mando en la organización de la economía mundial
(Iracheta, 1999:28).
El fuerte crecimiento de las telecomunicaciones
es lo que ha permitido esta combinación entre dispersión productivay
control económico y financiero, fenómeno que aporta nuevas perspecti
vasy nuevas condicionantes a las ciudades.Algunas pocas ciudadesque
desarrollan las funciones que se podrían llamarde dirección global ven
reforzado su posicionamiento. Son ciudades que disponen de una eleva
da concentración de servicios financieros y de servicios avanzados para
las empresas; también son emplazamientos clave para las actividades
innovadoras (Iracheta, 1999:28).
En estesentido es posible decirque las ciudades
nosonajenas a los procesos de cambio globales, sino que, porelcontra
rio, experimentan una redefinición y exigen una readecuación. Es un
hecho que las ciudades están entrando en una nuevaera en la cual están
transformadas de acuerdo con larespuesta que son capaces de dar a las |ro
poderosas fuerzas globales (Knight y Gapperten Iracheta, 1999). |01
g
Segúnloseñalado porlos autores Castells y Hall c
(1994) y Boi^a y Castells (1997), la geografía económica mundial se oC
organiza en redes globales de decisión e intercambio cuyos puntos de |O
confluencia son las ciudades; es decir, la nueva economía global se arti- ^cula territorialmente en torno a redes de ciudades (Sassen, 1991); por |
77
ti
78
lo que las ciudades adquieren un papel aún más importante en el nuevo
contexto mundial, constituyéndose como los puntos articuladores del
complejo modelo jerárquico del sistema global, para lo cual deben ser
capaces de afrontar la competenciamundial.
En este sentido, y de acuerdo con el estudio de
Saskia Sassen sobre la «Ciudad Global» (Sassen, 1991), las funciones
de rangomásalto en términos de calificación, podery capitalse concen
tran en las principales áreas metropolitanas del mundo -Nueva York,
Londres y Tokio—, mientras que se encuentran otroscentros metropoli
tanos importantes e incluso dominantes en mercados específicos, que
funcionan como eslabones en la «cadena dominante de gestiónglobal».
Esto lleva a una conclusión: La globalización de la economía no condu
ce a la dispersión espacial de las funciones, ni tampoco a la concentra
ción exclusiva de las funciones direccionales en pocas áreas metropolita
nas; la globalización necesita de todo un flexible y complejo sistema
urbano global en el que léis ciudades son los nodos articuladores de di
cho sistema.
Aunque la globalización en grain medida tenga
que ver con flujos de capitales, de información, etc., dichos flujos seresumen en labase material y humana que los hacen posibles, la cual se
encuentra en las ciudades (Iracheta, 1999:29). En tal sentido, parece
crucial la aseveración de Borja y Castells (1997:43), quienes señalan
que «La ciudad global no es Nueva York, Londres o Tokio, aunquesean los centros direccionales más importantes del sistema. La ciudad
global es una red de nodos urbanos de distinto nivel y con distintasfunciones que se extiende por todo el planeta yque funciona como centro nervioso de la nueva economía, en un sistema interactivo de geome
tría variable al cual deben constantemente adaptarse de forma flexible
empresas yciudades. El sistema urbano global es una red, no una pirámide».
Al llegar a estarelación, vale la pena definir una
declaración sobrelo que se entiende por región y, en estesentido, como
lo escribe en su último libro Alien Scott (1998:1), la región como un
término genérico quesignifica un áreageográfica delalcance subnacional.
Por consiguiente, la siguiente hipótesis puede
provocar más dudas, ya que la importancia de la región en los procesos
de globalización se refleja a través de sus relaciones consu nodo, que es
la ciudad. Sin embargo,se tiene que mencionarque hay tambiénopinio
nes contrarias. En este sentido, por ejemplo, Cappelin escribe que «la
importanciarelativa de las relaciones entre ciudad y regiónparece dismi
nuir con respecto a las relaciones que vinculan entre sí a ciudades de
distintas regiones o países»^^. Es una hipótesis interesante; sin embargo,
no ayuda a responder a la cuestión ¿cómo entoncesse refleja el impacto
de la globalización sobre la región? En este momento se evidencia una
interesante discusión referente al problema cdóndese articula principal
mente la globalización: en las ciudades o en las regiones!*
En este sentido podemos encontrar dos posicio
nes. Por un lado, Saskia Sassen con su siseveración ya mencionada: «La
nueva economía global se articula territorialmente en torno a redes de
ciudades», se inscribe, junto, porejemplo, conBoijay Castells (1997),
dentro de la corriente que ubica elaterrizaje de los procesos globales enlas ciudades^®. Al respecto, porejemplo, Michael Storper escribe: «Hay
ciertamente lasconexiones entre loqueocurre en la economía capitalista
en general y lo que ocurre en las ciudades (...). Pero estos cambios,
mientras muy importantes, noselimitan únicamente a las ciudades, yde
manera simultánea, deloque ocurre enlas ciudades, parece más dramá
tico lo que se podiía contar tomando en cuenta únicamente las ciuda
des» (Storper, 1997:233) la globalización se refleja en los territorios através, porlo menos, de cuatro ejes: Nuevas funciones delEstado; inte
graciones económicas internacionales; elpapel de las tecnologías, espe
cialmente las deinformación, ypapel delas corporaciones tninsnacionales.
79
80
Interacción Globalízación-Regíones
A este respecto, la ya mencionada autora
Inmaculada Caravaca (1998) escribelo siguiente: «Mientras se consoli
da la nueva lógicaterritorialen la que la importanciade cada ámbito se
midepor su grado de articulación al espacio de las redes, se desdibujan
iosrasgos del modelo anteriory ciertos territorios pierden su papelhege-
mónico, llegando a entrar a veces en decadencia, mientras otros, antes
secundarios o marginales, seconvierten enprotagonistas. La globalización
tiene así ganadores y perdedores».
Refiriéndose a dicho proceso, señala Sergio
Boisier (en Caravaca, 1998): «Vista como una aceleración
exponencialmente creciente de la interactividad y como la configuración
de una red dinámica de crecimiento, la globalización hará cada vez más
profijnda la situación de ganador o perdedor. Dada la velocidad delcambio, se gana o se pierde mucho; de aquí la importancia de estar encondiciones de jugar a ganador».
La lógica socioespacial cisociada a estanueva fase
del capitalismo provoca, pues, cambios en ladivisión interterritorial deltrabajo, basada ahora sobre todo en lacompetitividad y en lacapacidaddecada ámbito para conectarse a los principales flujos e insertarse en lasredes (Caravaca, 1998). Aunque estableciendo ciertos matices y diferencias, buena parte de los estudiosos coinciden con George Benko yAlain Lipietz (1994) en que las regiones que ganan son regiones urbanas. Son estas áreas las que concentran y articulan las actividadesdireccionales, la producción de conocimientos, el tratamiento de la información lo que se ha dado en llamar funciones de comando otambiénlos medios o ambientes innovadores, concepto que sebasaen la idea deque la innovación no se realiza la mayor parte de las veces de formaindividual, sino colectiva; por lo que laexistencia deun clima empresarial, social e institucional favorable en determinados ámbitos propicia sugeneración.
Entre los factores que contribuyen a la creación
detal clima, destacan laexistencia derecursos humanos con alto nivel de
formación, centros de investigación, universidades, sociedades de capi
tal-riesgo; pero es asimismo fundamental la proximidad espacial que
propicia las relaciones interempresariales, facilitando los intercambios
de información y conocimiento, el trasvase de trabajadores, la utilización
conjunta de servicios avanzados, entre otros. Al hacer hincapié en la
importancia de las redes para el funcionamiento de estos medios
innovadores, Camagni (1991) las define como redes de relaciones so
ciales formales e informales, manifiestas y latentes, desarrolladas en un
área geográfica concretaque genera una imagen externa espeafica y un
sentimiento interno de pertenenciaque propiciael desarrollode sinergias
y de procesos de aprendizaje colectivo.
Es por ello por lo que «el medioemerge comoun
elementonecesario y crucial en los procesos de innovación» (Camagni,
1991 en Caravaca, 1998). A modo de conclusiones: Aterrizaje regio-
nal-local de la globalización. Por último, a modo de conclusiones, men
cionarotro aspecto, que es la relaciónregional-local en el contexto de los
procesos de globalización. En este sentido, de manera breve, hacer refe
rencia al nuevo papel de los ambientes regionales y locales.
Estas consideraciones están ya desarrolladas en
la literatura regionalista donde se subraya la importancia de las condi
ciones regionales y locales para responder al desafi'o globalizador. Exis
ten ya algunos avances en la elaboraciónde los métodos del análisisdel
impacto de losprocesos de globalización, precisamente sobreel ambien
te regional y local; y porotro lado, las formas de respuesta porparte de
estos a los procesos globales, loque llamamos aquí«dimensiones regio
nales del proceso de globalización».
Existen ya también en la literatura mexicana al
gunas pruebas de buscar respuesta a este problema: íCómo deben res-
81
82
ponder los ámbitos regionales y locales aldesafío globalizador?. Lo que
encontró uno de sus primeros intentos, primero en un libro de Javier
Delgadillo Macías (1993), «El desarrollo regional de México ante los
nuevos bloques económicos», y después en el libro de Enrique Dussel
Peters, Michael Piore y Clemente Ruiz Durán (1997) «Pensar
globalmente y actuar regionalmente: Hacia un nuevo paradigma indus
trial para el siglo XXI», de investigadores de la Universidad Nacional
Autónoma de México, UNAM.
Empero el análisis más detallado muestra que
todavía quedan poco desarrollados los aspectos meramente territo
riales de los procesos de globalización. En la literatura internacio
nal, Michael Storper (1997) presenta una prueba interesante de abor
dar este tema en su libro «The Regional World. Territorial
Development in a Global Economy». En esta obra, Storper también
se pronuncia comopartidario de la importanciade los territorios con
cretos a la respuesta a la globalización cuando dice que el capitalis
mo global fue construido a través de las interacciones entre econo
mías de flujos y economías territoriales. La internacionalización del
capital ha sido por mucho tiempo medidasimplemente como la fun
ción de la creciente intensidad de los flujos, pero poco se ha dicho
sobre los territorios (Storper, 1997:181).
Sin embargo, lo importante es que Storper su
braya la importancia del mercado como último examinador de viabili
dad: «Como resultado, los mercadosse convirtieron en los árbitros prin
cipales delo que eslaacción colectiva legítima enelcapitalismo contem
poráneo. Otros grupos y agrupamientos, tales como regiones, naciones,familias y firmas, tienen quesometerse a la prueba delmercado, y están
cadavez más sujetos a los regímenes políticos que requieren pruebas y
que tales agrupamientos no son erigidos en oposición a los mercados»(Storper, 1997:181).
Opinión muy interesante, pero discutible. Si re
gresamos a la idea original, partimos en este momento de la suposición
en que la respuesta a lo global, los territorios regionales-locales desem
peñan elpapel predominante. Aunquelejos de lasopiniones de Kohame
(1995), confirmamos que si bien el Estado nacionalconformaun marco
institucional, la respuesta decisiva a los procesos de globalización la dan
los territorios concretos. Esta respuesta la podemosbuscar en loscuatro
qes de aterrizaje territorial de la globalización, que hemos presentado
en uno de los párrafos anteriores.
En tal sentido, lo que se presenta aquí se debe
considerar más como una lista de las preguntas o problemas para las
investigaciones futuras que respuestas mismas a estos problemas:
• En lo que se refiere a las nuevas funciones del Estado
interesael ccu'ácter de la política regional llevadaa cabo por el Estado,
tcmto a nivelde las políticasmacro realizadaspor el gobiernocentral, como
el grado de descentralización de estas políticas; o hablando en otros térmi
nos, el grado de autonomíade los gobiernos regionales y locales.
• En lo que se refiere a la introducción de los territorios en
los bloques económicos internacionales, es posible resumirlo de la si
guiente manera: Lo que interesa en este aspecto de la globalización
consiste en responder a la pregunta hasta dónde la introducción a los
mencionados bloques limita o aumenta el grado de libertad en sus polí
ticas a los gobiernos central y regionales y locales.
• En lo quese refiere a las interdependencias entre tecno
logía y globalización, sedispone de algunas posibilidades de analizar y
medir tanto el impacto de globalización como formas de respuesta por
parte de los territorios.
• En lo que se refiere al análisis del impacto de
globalización, se pueden mencionar formas y grado de introducción y
83
84
aceptación de Icis nuevas tecnologías en el territorio. Lo que podemos
medir,por ejemplo, usando típicosindicadoresdel númerode los nuevos
medios tecnológicos por habitante (red telefónica moderna, usuarios de
las computadoras, del Internet, etc.).
• En lo que se refiere al aspecto de formas de responder
con las condiciones favorables a la creaciónde las nuevas tecnologías, es
posible mencionarel análisisde los actores de este procesoy de la exis
tencia de infraestructura y condiciones institucionales, lo que se puede
medir, por ejemplo, a través del numero de centros de investigación y
desarrollo, patentes y existencia de las empresas de base tecnológica.
• Por último, saber cuáles son las forméis de influencia so
bre las políticas regionales llevadas a cabo tanto, otra vez, por el gobier
no central como por gobiernosregionales y locales. El indicador directo
de los efectos de globalización en este aspecto, que se usa comúnmente
y que son las inversiones extranjeras directas, se muestra muy parcial e
insuficiente.
Aquí es pertinente citar un párrafo que presenta
de manera resumida las implicaciones regionales-locales de las nuevas
formas de producción basadas en las redes integradas: «FVimero, el es
cenario más probable es que cadavez elnúmero más pequeño delugares
será anfitrión de la inversión integrada. Segundo, debido a que estas
inversiones se convierten más concentradas en reglones particulares, es
muy probable que las regiones excluidas se conviertan en mucho más
excluidas. En lugar deabarcar cada vez más territorios enlaórbita pro
ductiva de las redes multinacionales, el grado de diferenciación geográ
fica en términos de inversión, crecimiento y composición sectorial tende
rá a incrementarse»^^
Ai tomar en cuenta esta última aseveración, es
necesario subrayar que en las investigaciones no se debe olvidar esta
dualidad del mundo global contemporáneo. El espacio o, mejor dicho,
ios espacios de este mundo se dividen en espacios regionales-locales y
globales, espacios deredes ydelos lugares, elespacio delos lugares yno
lugares. De esto hay también para otros una indicación de que en las
investigaciones que sellevan a cabo nosedeben olvidar estos dos aspec
tos, además de los ya mencionados, y al analizar tanto la realidad de los
lugares concretos de Colombia, pero al mismo tiempo observar los pro
cesos a escala global. Analizartanto los espacios de los lugares colom
bianos como de las redes, básicamente internacionales y especialmente
el contexto latinoamericano.
Investigar en el territorio tanto los lugares con
sus características propias colombianas o latinoamericanas, pero tam
biénobservar y analizarel surgimiento de losno lugares consus ccu'acte-
rísticas globalizadoras.
El rescate o reforzamiento de la territorialidady
otros elementos afínes (comunidad, municipalidad, localidad, espaciali-
dad) en los estudios sociales y en el diseño de políticas, no es un hecho
fortuito, sino que tiene su base en la real relevancia adquirida por los
niveles meso y micro de la reproducción de las relaciones sociales, como
efecto de la acción combinada de fuertes procesos socioeconómicos que
caracterizan la contemporaneidad y que, sin desconocerlas particulari
dades nacionaly regional, tienen un alcance prácticamente universal.
Entre ellos, la selectividad y la exclusión territo
rial, que acompañan a la globalización neoliberal, yaqueestautiliza, no
a las economías nacionales en su conjunto, sino a sus segmentos más
competitivos ydinámicos, generan espacios integrados yexcluidos yacen
túan Icis diferencias zonales intranacionales.
De tal manera que, ya sea por inclusión u omi
sión, los territorios y las correspondientes sociedades locales se convier-
85
ten en un importante escenario de las transformaciones globales. Por tal
razón, aunque la práctica de inclusión de unidades territoriales de dife
rentes tiposen la investigación, la planificación y la elaboración de polí
ticasno es nueva, hoydía adquiere una relevancia renovadaal exigiruna
comprensión más profunda de las diferencias, particularidades, poten
cialidades y agentes de cambio locales y, en consecuencia, un fortaleci
miento de las vías participativas y autoorganizativas en la búsquedade
opciones para la solución de losproblemasa esta escala.En este contex
to, la caracterización de la estructura territorial y el grado de diferencia
cióny desigualdad que le es inherente, se convierten todos ellos en una
especie de prerrequisito metodológico para la identificación de los acto
res sociales locales y para la diferenciación de líneas del desarrollo terri
torial.
En Colombia, diferentes circunstancias determi
nan la importancia creciente de lo local-territorial en las transformacio
nes socioeconómicas. Primero, porque es evidente que en el país tam
bién se están poniendo de manifiesto tendencias de selectividad y dife
renciación espacial, como consecuencia de que, por un lado, la crisis de
los 90 imposibilitó continuar la política de igualamiento de las distintas
regiones delpaís, en cuanto a oportunidades de acceso al bienestar ma
terial y espiritual; y por otro, la reforma puestaen práctica suponenexos
con la economía globalizada que necesariamente incluye actividades y
espacios competitivos y atractores decapital, mientras otros quedan por
fuera de esta posibilidad. Segundo, porque dicha reforma entrziña gra
dos superiores de descentralización empresarial y territorial. Tercero,
porque no existe una concepción elaborada del desarrollo territorial, centradarealmente enlaspotencialidades desusactores yenlahorizontalidad
participativa.
La reforma está transitando inevitablemente por
una selectividad sectorial y territorial, atendiendo a las ventajas com-
parativas y competitivas que puedan ofrecer, y que genera diferencias
locales en cuanto a posibilidades de articulación a losmercados interna
cionales, al acceso al bienestar material, a la formación de nuevos seg
mentos sociales y de agentes de desarrollo, etc., de manera queseverifi
can reales enlaces entre lo local y lo global en Colombia hoy.
Intentando enfocar el caso Colombiano desde esta
lógica de mundialización y localización, como los procesos más signifi
cativos de la contemporaneidad en la reproducción de las estructuras
sociales nacionales, este análisis se propone mostrar los efectos de
reconfiguración que la crisis y la reforma han tenido sobrelasestructuras
territoriales y que reúnen argumentos en torno a la nuevacualidad ad
quiridapor lo territorieJ, en tantoemergencia de lassociedades locales y
en relación con los fuertes procesos de heterogeneización territorial que
están teniendo lugar en el país.
El territorio, como escenario básico de los cam
bios sociales en la contemporaneidad. Aunque el término territorio se
usa en el lenguaje común para aludir a una demarcación geográfico-
espacial cualquiera, en el pensamiento económico y social ha ido ad
quiriendo progresivamente estatus de concepto propio. En este ámbi
to, además de referirsea un espacio determinado, el territorio se defi
ne como el conjunto de relaciones y redes, económicas, sociales, cultu
rales, ambientales, políticas e históricas, que convierten dicho espacio
en una unidad o subsistema, conectado con un conjunto de mayor
generalidad, pero con una estructuración y conectividad interna pro
pias, que le confieren relativa autonomía y especificidades en su fun
cionamiento, debido, entre otreis razones, a las peculiaridades ambien
tales y de recursos naturales, las ventajas y limitaciones que de ello se
derivan, el tamaño y capacitación de sus recursos humanos, sus tradi
ciones y costumbres, el grado de desarrollo de su estructura económi
ca, etc.
87
En síntesis, la idea central de este concepto de
territorio es el Kincionamiento integrado de relaciones socioeconómicas
en un escenario geográiico delimitado, que da lugar a la configuración
de sociedades locales, compuestas por actores sociales cuyos vínculos
interinstitucionaies, intergrupales (formales e informales) dependen, en
medida significativa de su ubicación en ese entorno territorial. Así, la
estructura territorial se concibecomola red de posiciones, grupos y rela
ciones estratificadas a partir de la división social del trabajo, que se con
figuraen un espaciogeográfico delimitado,y que, además de su ceu'ácter
de eslabón de la estructura nacional (y de los rasgos que de esta condi
ción dimana), posee rasgos y expresiones propios, asociados a las
especificidades locales (económicas, sociales, culturales, políticas, etc.)
y a condiciones de reproducción con relativa autonomía.
Es imprescindible aclarar que el análisis toma la
provincia geográfica como equivalente de un tipo de territorio, enten
diendo que en la división político-administrativa vigente, en Colombia,
ella sintetiza un conjunto de redes y nexos económicos, sociales y de
administración que la hacen funcionar como unidad diferenciable, pero,
por supuesto, la escala municipal no se agota (y muchas veces no es la
fundamental) la territorialidad como la definimos aquí. En el interior de
la provincia son también distinguibles unidades espaciales a las que po
dría aplicarse el concepto de territorio (municipios, por ejemplo) y de
estructura territorial. En nuestro esquema lógico, a estos conceptos típi
cos de la sociología de la estructura social y las desigualdades hayque
añadir la noción de complejidad, que ofi^ece una perspectiva para com
prender deforma integrada los procesos detransformación delas estruc
turas y relaciones sociales que están teniendo lugar en la sociedad co
lombiana desde los 90 hasta hoy.
La noción decomplejidad de laestructura social
que asumimos es aquella que, cercana a la postura sistémica, la entiende
comomultiplicación de los actoressociales y de los nexos y redes que se
forman entre ellos, ampliación y coexistencia simultánea de las posibili
dades de elección y de los repertorios de acción (no necesariamente rea
lizables en la realidad concreta, pero sí potencialmente elegibles) que
integran el horizonte de lo posible en que el mundo social puede ser
interpretado por los actores sociales. Todo ello supone la expansión de
las posibilidades de auto-organización de losactores y de los elementos
azarosos y en los cursos de acción que finalmente se verifiquen.
Para Bobes (2000), autora que considera la cri
sis y la reforma colombiana como momento de aumento de la compleji
dad, la sociedad compleja se caracteriza por la existencia de muchas
posibilidades en ausencia de un patrón de selección de alternativas de
acción; por ser acéntrica, al existir diversos gradosy espacios de forma
ción de la experiencia; porla ampliación de los factores de riesgo y con
tingencia; porladiscontinuidad ydiferenciación creciente enlos códigos
comunicativos decada ámbito deinteracción y, con ello, por la multiplicación de los sentidos.
Se coincide con esta apreciación, en su aplica
ción al terreno delos cambios enlaestructura, enla medida enque crisis
y reforma (explícita o implícitamente, directa o indirectamente) han ge
nerado una diversificación y diferenciación de actores, ampliando los
grados de desigualdad, multiplicado sus opciones, reales y virtuales, de
acción autónoma en lo tocante a su reproducción material y simbólica
como tales actores.
Laconcepción de territorialidad tiene una largatradición en las prácticas y el pensamiento económico y social universalque, reconociendo las dinámicas propias de estas unidades de reproducción de las relaciones sociales, las han incorporado como uno de losniveles clave de diseño de políticas económicas y de planificación.
89
90
Sin embargo, una de las críticas que se hace a la
planificación es precisamente que su enfoque territorial prestaba más
atención a la subordinación de las economías y sociedades regionales y
locales que a losobjetivos centrcilmente definidos para la Nación en su
conjunto, sin lograr imbricar en ellos adecuadamente los intereses y pe
culiaridades de estas unidades territoriales.
En general, un especialista en políticas y proyec
tos sociales, hastanuestros díasen la ciencia económica convencional ha
predominado, básicamente, sobre un enfoque de tipo macroeconómico,
que haconcentrado su atención en grandes agregados promedio (inflación, déficit público, ritmo de crecimiento del producto interno bruto,
déficit de la balanza depagos, etc.)) obstaculizando con ello laconside
ración de los actores socioeconómicos reales y reduciendo el territorio a
un simple espacio geográfico, sin lograr incorporzuío como factor de de
sarrollo (Alburquerque, 1995b, 3).
EL MÉTODO COMO ANDADURA VIVA DE LAINVESTIGACIÓN
«Hoy tieneque ser metódicamente puestoen duda el principio mismo del
método cartesiano, la disyunción de los objetos entre sí, de las nociones
entresí (las ¡deasclaras y distintas), la disyunción absoluta del objeto y el
sujeto.Hoy nuestra necesidadhistóricaes encootrar un métodoque detecte
y no oculte las uniones, articulaciones, solidaridades, implicaciones,imbricaciones, interdependencias y complqidades»^^.
Edgar Morín
Las comprensiones sobre el método, en la investigación que convoca suscita a pensar, indagar, auscultar, y compren
der, el desarrollo institucional de las administraciones públicas locales
como territorio, territorialidad y lerriloricilización, parten del reconoci
miento de un método quesurge de la pulsión creadora, como creación
humana inteligente, a través de la cual seposibilitan los actores locales,comosujetos vivos y de investigación'̂ . Desde luego, al decir de Morín
«el método esarte y estrategia que permite elpleno empleo de las cuali
dades del sujeto»
He aquí el sentido de la presente investigación,cuando explicita como grandes intencionalidades: a) Interpretar imaginarios colectivos sobre el desarrollo institucional que tienen los actoreslocales, en calidad de sujetos vivos y de investigación; es decir, develar
las significaciones imaginarias sociales -al decir de Castoridis '̂-; b)Resignificar los acontecimientos, los conceptos y los problemas sobre lopúblico, para proponer un modelo de apoyo que contribuya al fortalecimiento ydesarrollo institucional de las administraciones públicas localescomo territorio, territorialidad y territorialización.
Atendiendo a las intencionalidades de la investigación (propósitos) y a los relacionamientos-encabalgamientos del Pro-
91
92
blemaCrucial, se sugiere un paisaje metodológico abierto a la actividad
pensante y creadora de los sujetos^, de manera quehaya inmersión enel
ethos (develar lo subyacente), condiciones de posibilidad (pronóstico
potencial entusiasta) y pulsión creadora (construcción del modelo de
apoyo)^^
Dicho paisaje metodológico ha estado animado
pormovimientos transversales/circulares, que devienen enSucesos Tem
porales, los que no deben entenderse como procesos estructurados de
manera estática y lineal, dado que no constituyen la sucesión estricta y
metódica de una serie de pasos en los cuales queda atrapada la lógica
misma dela indagación sostenida, y queda porsupuesto supeditada a la
rigurosidad del método la posibilidad de innovación y de creación; he
aquí dichos Sucesos Temporales:
Suceso temporal 1: Organización humana y del conoci
miento
Iniciado desde el momento primigenio del pro
ceso investigativo, aquí, elgrupo estuvo compuesto por cuatro investiga
dores de diferentes disciplinas y experiencias investigativas^. El conoci
miento de lo público yel problema crucial fueron los textos-pretextos delequipo humano para pensar, con mayor énfasis, la estructura conceptual, teórica, y laruta metodológica del proyecto de investigación.
En la pretensión de consolidación del grupo de
investigación, mediante la negociación de puntos de vista teórico,metodológico yoperativo, los investigadores principales generaron espacios-tiempo de discusión teórica alrededor del método (condiciones, características, devenir); lametodología (su operatividad, los instrumentos
ylas técnicas, maneras de recolectar la información); el marco teórico(las categorías centrales, los conceptos pertinentes, las diferentes
semánticas entre estas dos); el Estado del Arte (sus definiciones, ca
racterísticas, diferencias con el marco teórico); los contenidos discursivos
de las Categoríasde Análisis y otrosasuntosdel problemacrucial, como
la política, lo público, gerencia, administración, administración pública,
territorio, territorialización,territorialidad. Estos discursossirvieroncomo
pivotes desde los cuales se fue estructurando procesal y escrituralmente
el marco teórico.
En cuanto al grupojúnior, asumido este como
semillero de investigadores para contribuir a los procesos de formación
pregradual de estudiantes de administración pública regional y urbana
de la ESAR Territorial Caldas, se inscribió en la estrategia de investi
gación formativa. Porlotanto, hubo ganancia enelespacio interior dela
Universidad, dado que esla primera vez que se tiene esta figura acom
pañando a los investigadores principales. Se destaca el aprendizaje:
Aprender a investigar desde la investigación misma; en tal sentido, se
adquiere la lógica de un proceso de investigación científica. Los investi
gadores también aprendieron. A los júnior no se les puede pedir que
hagan lo mismo que los investigadores principales, que no trabajen solos
en los municipios; serequiere mayor fiindamenlación, pues elcambio no
se da al último momento.
En la formación de los investigadores júnior se
han realizado asesorías periódicas mediante las cuales se fortalece la
propuesta de semilleros de investigación. Aquí el diálogo es una caracte
rística que se acompaña por producción escrita, en tanto no hay reuniónSI no está mediada por un documento que es y debe ser leído por el
investigador principal y devuelto con observaciones pertinentes al margen del texto acompañado de una carta uoficio en el que se amplían loscoméntanos allí presentados. Loanterior es el discurso generativo de lareflexión en el momento de la asesoría, donde se aclara, complementa.
93
94
sugiere bibliografía; aportan perspectivas para abordarel problema, es
trategias para la recolección de la información y se asumen nuevos com
promisos. Los investigadores júnior también participan de los sucesos
temporales de encuentro con los grupos clave yaseaen calidad de inte
grantes del grupo, formándose también, o de apoyo en el desarrollo
temático del encuentro.
Como una forma de avanzar, en la pretensión
de construir comunidadacadémica, se realizaron sesiones formativas,
donde, a manera de plenaria ampliada, se encontraban los investiga
dores j'unror y los investigadores principales, para discutir sobre el pro
ceso propio del devenir teórico del proyecto. Operativamente se orga
nizó un temario conceptual que sirvió como eje para la reflexión; un
equipo compuesto por un investigador principal y sus respectivos asesorados (Investigadores/unior) que organizan el temagenerador, pro
ponen las lecturas directrices, inducen ladiscusión yelaboran el protocolo respectivo.
Suceso Temporal 2: Acercamiento a las administracio
nes públicas locales
Cuenta elDepartamento deCaldas con 27 mu
nicipios, ubicados en seis distritos agroindustriales, por lo que setomó la decisión de trabajar con tres municipios, por investigadorprincipal, en cada uno de estos, cubriendo doce municipios en total.Como criterio, se asumió el de vincular a los más alejados tanto deManizales (ciudad capital) como alos más cercanos a la sede centraldel mismo distrito; lo anterior, sobre labase de contar con condiciones mínimas de seguridad para los investigadores (que no fuera unazona de conflicto armado, donde se estuvieran desarrollando combates, sin dominio territorial ni político de actores armados ilegales(guerrilla, paramilitares)). La razón social de fondo, para retomar
los municipios más alejados, tuvo que ver con el criterio ético-políti
co de llegar el Estado como Universidad a lugares donde general
mente, por su misma condición y ubicación geográfica, no se puede
llegar por parte de otros profesionales, estudiantes o investigadores
universitarios.
Seleccionados los municipios, se hizo contacto
telefónico concada uno de los alcaldes paraexplicarles de manera sin
tética las características del proyecto de investigación y se formalizó
mediante carta-oficio la necesidad de conformación de un grupo clave
auxiliar de investigación cuya representación de la vida local fue la
siguiente; Tres (3) representantes de la Administración Municipal
(preferiblemente de las áreas de planeación, gobierno, desarrollo co
munitario), un (I) representante del Concejo Municipal, dos (2) re
presentantes del sector educativo y académico (rectores y/o profesores
universitarios), dos (2) representantes de la Sociedad Civil, dos (2)
representantes del sector productivo. Se solicitó, además, al alcalde
municipal la manifestación explícita por medio escrito de la voluntad
política para participar como cogestor del proyecto investigativo. Estoimplicaba convocar, seleccionar y constituir elgrupo clave; apoyar conun lugar para el desarrollo de los talleres formativos-investigativos ygenerar condiciones de viabilidad para la puesta en marcha del proyecto en sus diversas etapas.
Conformados los grupos clave, se realizaron talleres, mediante el sistema de módulos de formación-investigación (\4ranexo 2, a modo de ejemplo), con el objetivo de que se apropiaran de lalógica ydiscursos del proyecto, para poder apoyar en terreno larecolección de lainformación documental, a lavez que eran fuente de información primaria.
De cada uno de los grupos fue emergiendo uncoordinador, con quien se mantuvo la comunicación, se realizaban las
95
96
convocatorias y se hacía seguimiento a los compromisos adquiridos.
Así fue posible tener el directorio de asistentes y la guía de expectati
vas frente al proyecto; reacciones críticas y propositivas frente al pro
yecto deinvestigación propuesto; información primaria yenmedio mag
nético sobre el municipio (plan de desarrollo y plan de ordenamiento
territorial) en un medio virtual, a través de la página web de algunos
delos municipios. El desarrollo delos talleres parala recolección dela
información permitió (en una clara perspectiva de participación) rea
lizar procesos formativos a partir de preguntas formuladas por ellosmismos, tales como
¿Qué vamos a hacer?
¿En qué consiste el proyecto?
¿Cómo entregar el resultado de la investigación a la
comunidad?
¿Cómo socializarlo por víade un lenguaje no técnico?
Porello, desde la primera sesión sepresentó el
proyecto de investigación, se entregó una copia de el acada uno de losasistentes y se conversó sobre la estructura del texto, su lógica y lascaracterísticas de su contenido; se asumieron compromisos en los que
fueron reconocidos los beneficios mutuos (para el municipio, laUniversidad y para cada uno de ellos en cuanto auxiliares de investigación), lógicas de implementación de la propuesta investigativa y losroles por desarrollar.
En el intento de superar la formación
transmisionista, los participantes intervenían directamente en la producción de sus aprendizajes yconocimientos, y, como tal, se asumieron como auxiliares de investigación.
Suceso temporal 3: Encuentro con pares académicos^^
Los encuentros e intercambio de ideas frente al
proyecto con pares académicos fueron un asunto muy importante pcira
trabajar el conocimiento, dado que se reconoció la relevancia del proyec
to, por el papel estratégico de Caldas en la historia cafetera, el desarro
llo del país, la crisis regional dada la caída en los precios del grano de
café; lo que condujo a crisis en el orden social y económico.
Según los pares académicos, se requieren pro
puestas de desarrollo e investigación que fortalezcan el gobierno depar
tamental y municipal y que permitan ayudar en la superación de las
crisis presentes, mediante la generación de voluntades políticas, que per
mitanrepensarlos modelos de administración pública, de maneraalter
nativa, a los propuestos por el neoliberalismo y las racionalidades
tecnoinstnimentales, dado el horizonte de inestabilidad compleja de la
economía, la cultura y la sociedad colombianas, atravesadas porel con
flicto armado y los problemas ambientales propios por las fumigaciones
a los cultivos de planta de coca.
A ojos de los pares académicos, se destaca den
tro de la propuesta la perspectiva participativa de diversos actores socia
les, tanto delacomunidad, la localidad como del gobierno municipal, en
estrecha relación con laacademia universitaria. Un testimonio al respec
to, se presenta, parailustrar el caso, con el Dr. Ramiro Alberto Vélez,
profesor y par académico de la ESAR Territorial Antioquia-Chocó
(veranexo 3).
Suceso temporal 4: Selección detécnicas yestructuración
de instrumentos
En el desarrollo del proyecto de investigacióny, en particular, en el proceso temporal de formación grupal, surgieron
97
98
opciones para recolectar la información, que por vía de la argumenta
ción y los acuerdos se constituyeron en aquellos medios mediante los
cuales se cumpliría esta función. Se privilegiaron entonces comotécni
cas pedagógicas los talleres de Formación-Investigación, las entrevis
tas no estructuradas para trabajarlas con líderes y personas clave del
municipio; y como instrumentos, los módulos, las guías de trabajo;
entre ellas se tuvo el primer hombre organizadorde administraciones
públicas, testimonio para nuevas generaciones, y un cuestionario sobre
la administración pública; estas se desarrollaban en el contexto del
trabajo de campo en losmunicipios, de acuerdo conlossucesos tempo
rales avizorados.
CONCLUSIONES
• Las transformaciones sociales, políticas y económicas que
se vienen produciendo en el contexto de la mundicJización, sumadas a
las nuevas racionalidades científicas y a la tendencia de la moderniza
ción de los Estados, implican desafíos parael desarrollo institucional de
lasadministraciones públicas locales, en el sentidode necesidad de rup
turas epistemológicas y giros de pensamiento por parte de los actores
clave, informadas para comprender los nuevos planos de constitución
lógica de la gestión pública.
• Es un imperativo reconceptualizar las relaciones entre
los procesos globales y locales de las administraciones públicas locales,
desdeel punto de vistade losmarcosteóricos del DesarrolloInstitucional,
que deviene en las nuevas comprensiones sobre territorio, territorialidad
y territoriíJización.
• El campo de la gestión pública estárevitalizado hoypor
la necesidad que se tiene de entender y comprenderel problema genéri
co de la sustentabilidad y sostenibilidad del Estado. Este aspecto no se
refiere a la necesidadde que existael Estado, lo cual no tiene discusión.
Estado yGobierno en la modernidad yla postmodemidad son catego- grías aceptadas universalmente. Lo relevante es categorizar losconceptos
de tamaño del Estado, su funcionalidad, papeles en laasignación yusos I2
de los recursos, procesos de democracia ciudadana, hacia mayores parti- |cipaciones ycontroles de la gestión de la administración pública ylas |decisiones sobre lo público. g
E
• En términos del desarrollo institucional local, es necesa- |rio revisar los elementos socioeconómicos de los municipios, es decir, las |categorías de la subsidiaridad; la sostenibilidad fiscal; las organizado- |nes desectores de la producción, dela economía y elmercado en gene- -gral. Quiere decir lo anterior que la producción de ensayos nose centra I
99
100
en la revisión o análisis de la administración pública como burocracias
intrauterinas, interesadas solo en los temas del Estado; ello también in
cluye las categorías máximas de la Política, la democratización, la des
centralización, la construcción y ejecución de políticas públicas y, por
supuesto, entrelazar losconceptos y hallazgos sobrelas transferencias, la
físcalidad local, las modalidades de la participación política y las formas
estructuradas o no, peroya definidas dentrode la convocatoria ciudada
na alrededor de los problemas y las oportunidades de lo local, lo regio
nal y lo nacional en contextos de globalización densa.
• Las líneas gruesas de la Reinvención del Gobierno, la
resolución de conflictos en forma constructiva y a través de la integración
de intereses, el reconocimiento de losactores y la influencia con losvalo
res delapolítica, ladetección delos instrumentos delagerencia públicacon medición de resultados, la asignación estratégicade los recursoscon
base en la elegibilidad pública, son posibilidades de inmersión en el
desarrollo de los estudios'de caso de política municipal que aboca la
investigación.
• En el trabajo de campo, al auscultfu- los ámbitos (con
ceptos, acontecimientos y problemas) en cada Categoría deAnálisis esimportante tener como referente el problema de las relaciones depoder.
Lasrelaciones depoder en lasociedad local otorgan características pro
pias a la administración de los asuntos públicos Ga administración pública local ejecuta las relaciones de poder) a lavez que la racionalidadadministrativa que se impone dentro de una cierta jerarquización sociales determinante del ejercicio del poder.
• Los vínculos de conocimiento generados entre la admi
nistración pública local, el desarrollo institucional y las expresiones
más íntimas de dicha administración (territorio, territorialidad,lerritorialización), establecen relacionamientos-encabalgamientos entre
la gestión local, la reforma del Estado yla Administración Pública, los
cuales tienen un caráctercontingente e histórico, en cuanto la orienta
ción del pensamiento y la acción dinámica de los cambios que pueden
proceder de los imaginarios colectivos de los actores clave informados.
• Un acercamiento a resignificar de manera sistemática los
imaginarios colectivos locales sobre el desarrollo institucional, tiene una
gran importancia para las comunidades municipales caldenses, con po
sibilidad de replicarse la investigación en el ámbito nacional, dado que
se incluyen los valores culturales que afianzan nuestra identidad y se
posibilitaconstruir democracia.
• Trabajar lascomprensiones sobredesarrolloinstitucional
de las administraciones públicas locales comoterritorio, territorialidady
territorialización, implica adentrase en las relaciones Estado-Sociedad,
para armonizar, desdeel conocimiento, losprocesos de modernización y
democratización, de manera integral, en ámbitos, escenarios y actores,
como redes de conversación viva.
101
102
NOTAS
GariosEmilioGonzálezGarcía, concepto acercadel proyecto «Construcción de unmodelo de apoyopara el foftalecimiento y desarrollo institucional de las administraciones públicas» ESAP 2004.
ídem. 2004.
La SegundaFasese encuentra en proceso (maizo-diciembre de 2004). Correspondea los procesos de construcción y validación del modelo de apoyo; investigadores:Silvio Cardona González, Jaime Mejía Gutiérrez, AlfredoRoncancio Mejía.
Grupo de Investigación 2003: Alvaro Díaz Gómez, José Aldemar Giraldo Hoyos,JhonBélmar Londoño Idánaga,Silvio CardonaGonzález; Grupode InvestigadoresJúnior, estudiantes de la ESAP Territorial Caldasen proceso de Trabajo de Grado,Programa Administración Pública Municipal y Regional - APMR: José AlbertoCardona, María Ruby Parra. Alejandro Álvarez, Luz Helena Arango, JuliánGonzálezLotero, Esnoraldo GuevaraGuevara; Grupos locales auxiliares deitnrestigación: Inicialmente se tenían previstos doce (12) Grupos Locales, conformados por ciento veinte (120) representantes: funcionariospúblicos, sectores académico, educativo, productivo, político y la sociedad civil. A diciembre de 2003, quedaron grupos clave, con un prome
dio de cinco (5) o seis (6) participantes.
Ellos son: Alto Occidente: Supía. Fiiadelfia; Occidente Bajo: Anserma, SanJosé,Viterbo; Norte: Aranzazu; Centro Sur: Villamaría, Magdalena Caldense, La Dorada, Norcaslá; CercanoOriente: Manzanares y Marulanda,
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Construcción y explicitadón hecha por los investigadores, a través deensayos parafundamentar elproblema deinvestigación yposibilitar asílaconstrucdón del métodocomo andadura, mediante los procesos de formadón-investigadón con los gruposauxiliares de investigación en los munidpios.
Silvio CardonaGonzález, Investigador ESAP C^das, 2003.
El paradigma (uncioDalista tiene muchas variantes y corrientes diferentes; deahí ladificiJtad para unificar los criterios frente a loque usualmente sedeñne como «fundón» y «funcionalismo». Según Robert Meiton, uno de los autores que introdiq'oprácticamente eltérmino enlainvestigación, lafunción es «una consecuencia objetivaobservable, producida por la presencia de un elemento en el seno de un sistemasoda], locual aumenta o mantiene sugrado de integradlo». Elste paradigma seaso-da con los postulados delasodología norteamericana que critica elmétodo histórico,yque considera que laexigenda primordial delainvestigadón consiste en establecer,empíricamente, los hechos del caso enestudio, o sea, le interesan los estados manifiestos.
El paradigma estnicturalUta tiene susorígenes en ladécada del50, particularmenteen el campo de lasdendas sedales; pero fiie el antropólogo Claude Lévy-Straussquien dioforma a sucuerpo teórico y práctico. Su nombre nos supere que su basees la ideade estructura, queen términos generales se utiliza pata designar el modocomo laspartes de un todo están articuladas unasconotras, formando una totalidadconcreta. La estructura es lo que da unidad a la disposidón internade un conjunto
queperdura eneltiempo. Perolaestructura también esloqueda significadón a cadauna de laspartes, quesondependientes del todo y solidarias entre sí, de tal maneraque toda modificadón en cualquiera de ellasa^cta inevitablemente a las demás.
Édgar Morin: «El todo es menos que la suma de las partes; la unidad global seimpone hastatal punto quedega, reduce; lascualidades o propiedades aisladas desaparecen en el senodel sistema. Raramentees reconoddauna idea semqante,y sin
embargo, es dedudble de la idea de organización, y se dqa concebir mucho más
¡óseamenteen la emergenda. Toda organización comporta gradosde subordinación
diversos a nivelde los constituyentes. Hay siempre en todo sistema,e induso en los
que susdtan emergendas, constreñimientos en las partes, que imponenrestricdonesy
servidumbres. Estos constreñimientos, restricdones, servidumbres les hacen perder o ^les inhiben cualidades o propiedades. 2
.3
ALVAREZI GUEV\RA, Darío. «Lo Público como gran tema de reflexión e in- ovestigación de la Administradón Pública Contemporánea», documento aporte para
la Escuela de Pensadores de lo Público, ESAP Caldas, junio de 2003. ^Jean-Francss Jolly, al tratar el tema Lo público ylo local, expresa: «El investigador *1Alain Bourdin: 2000, que se podría afirmar que enlos países ocddentales contem- ^poráneos ya no hay sodedad dvil sino local o localizada (sin eso significar que la 'Isociedad en su totalidad sea localizada) yque, en estas condidones, lo local se idefine como el nivel de organización sodal». g
" ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, Seminario |Intemadonal sobre elfenómeno deloPúblico, Bogotá, 2002. §
T3
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103
104
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Estrategia ]: Planificación: Mejoramiento de losprocesos de planificadón terntoríaly fomento de la participación de la ciudadaníaen ellos; Estrategia2: Rentas: Reali-zadón de acdonespara el fbrtaledmiento de rentasen el departamento y losmunicipios; Estrategia3: Efidenda: Mgoramiento sustandal de la gestiónde las entidades
para garantizar máximos niveles de efidenda; Estrategia 4: Transparenda:Pórtale-
amientode losmecanismos organizadonales y de partidpacióndudadana para erradicar la corrupción y logrartotal transparencia en la (unción pública; Estrategia5:
Integradón: Promodónde la integradón horizontal entreactores sociales, públicos yempresariales.
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Carácter de insufídenda y de incompleto: «El todo es menos que la suma de laspartes; la unidad global se impone hastatal puntoque ciega - reduce; lascualidadeso propiedades consideradas aisladas desaparecen en el seno del sistema.
Carácter de red, tgido, trama: «El todo es más que la suma de las parles; en talsentido, lascualidades y propiedades nuevas emergen de la organizadón global.
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«Se ha hecho demasiado pequeño para ocuparse de los grandes problemas que sehanconvertido enplanetarios, mientras seha hecho demasiado grande paraocuparse
de los problemas singulares, concretos, de los ciudadanos», Morín, Édgar, y Kem,Anne Brigitte: "HerraPatria, Ed. Kairós, Barcelona, 1993, pág. 143.
Cabe rescatar la insistencia deAlburquerque en superarla tradicional visión sectorial
de la economía para entenderla, además, como un conjunto de sistemas productivoslocales, con sus rasgos específicos y articulados y vinculados internamente
(Alburquerque, 2000).
«La reacción de las personas queviven en losámbitos urbanos, locales o comunitarios
de sociedades muy complejas, fiante a la desprotección e iniquidades quegenera eldesequilibrado predominio del mercado y de la competitividad antelasle^timas de- 8mandas generadas por la sociedad, así como también frente a la crisis del Elstado «
paternalista heredado del pasado, se traduce enla búsqueda deunlocus, denichos, §de raíces, redes yasociaciones cercanos en los que apoyarse yconstruir proyectos, ^seguridades e identidades colectivos» lomassini, Luciano: El^ro cultural denuestro Stiempo, en Kliksberg, Bernardo, y Tomassini, Luciano: «Capital social y cultura: "gClaves estratégicas para el desarrollo», Banco lnteramericano de Desarrollo, Fondo |deCultura Económica, Buenos Aires, 2000, pág. 93. É
tQ
Boisier (2000 b) oíiwe un listado de capitales intangibles donde se pueda sustentar ^un procesode desarrollo. €
c
Elparadigma de lacomplejidad diseña una reflexión epistemológica donde los nive- |Ies físico, viviente y social se articulan y seintegran. A partir del pensamiento de -oautores como Morín y Prigogyne, localistas y regionalistas como Arocena y Boisier ^aplican estamirada a losprocesos de desarrollo territorial. "
105
106
«El marco de constricciones e incentivos en el que se producela interacción social. Se
corresponden con determinadas correlaciones o equilibrios de poder; pertenecen a
una detennmada cultura organizacional, política,productivay tecnológica; viven y se
apoyan en nuestros modelos mentales, valorativos y actitudinales. R)r ello mismo, notienennadade social o políticamente neutral». R^ts, Joan;La dimensión institudonaldel desarrollohumano. InstitutoIntemadonal de Gobemabilidad, Barcelona, 1999,
documentode trabajo N" 4.
\4r, por ejemplo, los trabajos de Ed. Soja (1989, 1996 y 1999).
Otro grupo lo conforman autores tan pragmáticos como George S. (1993), oftter DicJc (1998),oPhilipKoder, SomlándJatusripitakySuavit Maesincee (1998),quienes escriben que «Desde la Segunda Guerra Mundial, el sistema económicointernacional ha evoludonado hasta transformarse en una auténtica economía global,
esdedr, unsistema interdependiente de comerdo, invenión y desarrollo queconectacasitodas las rejones del mundo. (...)
\4r los trabajos deGalaslaewiczand)Xisserman (1993), ^Xílsserman andGalaskiewicz(1994) y Wassennan and Faust (1994).
Vtr porejemplo los trabajos de Galaskiewicz and ^Sássennan (1993), ^%ssermanand Galaskiewicz (1994) y Wasserman and Faust (1994).
Se puede terminar estaparte con la citade Bruno Latour(1993); «Losdos oitre-mos, local y global, nosontan interesantes quelosarreaos intermediarios queotrosllamamos redes» (en Erik Swegedouw, 1997:167).
Vea, porejemplo, los trabajos Sassen (1991, 1994), CastcUs yHall (1994) yBoijay Castells (1997).
Nuevas actividades se conúntranen polos específicos, lo cual implica una creaentedisparidad entre polos u/{ia ysus ¡linleAandi respectivos (Cappelin, 1991 en BoijayCastells. 1997:3&-39).
Empero, otro grupo, al cual ioduirfa, por qemplo, tanto a Michael Storper (1997),con su libro The Regional World. Territorial Development in a Global Economy,como a Alien J. Scott (1998), con sulibro Regions and the Wodd Economy. ThePnmmg Shapc of Global Froduction, Gimpetition and ftlitical Order, ve el aterrizaje de los procesos globales en las rejones. Induso el autor Edward Soja (2000), enel título desuúltima obra, «Rjstmetropolis. Critical Studies ofCities and Regions»,no escapó demencionar deun mismo suspiro «dudad y región».
Schoenberger (1991) enDicten, Forsgren, and Mahnberg, 1994;40.
MORÍN, Édgar. El método I: Lanaturaleza delanaturaleza, Cátedra, colecdónTeorema, 4'-ed., 1997.
Las comprensiones que emergen sobre el Método vienen siendo trabajadas con fiierzaen el programa de Maestría en Educadón, que desarrolla la UnKersidad Católica deManizales, del cual Silvio Cardona, investigador, hace parte, en calidad de Director
del programa. F\}r considerar las reflodones adelantadas, muy importantes, para elcontexto dela presente investigadón, ladocente investigadora enla línea Educación yDesarrollo Local, dedicha Maesti^ autoriza presentar elasunto (ver anno I).
MORÍN, Édgar. Elmétodo 111. Elconocimiento del conocimiento. Cátedra, colección Teorema, pág. 36.
CATORIADIS,Comelius. La Institución ima^naria delasociedad, TTJSQUETSEditores, Barcelona, 1989.
Expresión quecobra sentido enla obra deconocimiento sobre comunidades desentidodentrodel eihos de la Universidad La Gran Colombia, que viene construyendo
Bibiana VélezMedina, oin elacompañamiento de LuisErnesto Contreras y SilvioCardonaGonzález, programa de maestría en Educación / Docencia, Universidadde Manízales, 2004.
Comose logra identificar, lascomprensiones delmétodo enla presente investigadón se
convierten en epistemes emergentes, como ruptura epístemoló^ca y ^ros de pensamiento, que tienden a abandonad -o al menos cuestionar— el pensamiento cartesiano
de explicadones reduddasde causalidad de losfenómenos, al monismo metodológico
como fórmula válida parala producdón dentifica, a la forzosa e irreal separadónentre
sujetOHjbjeto quedesdibuja laesendadelacondidónhumana, piodudday producente,
anegada en un sistema nvo de interdependendas. De allíque el método no seaconce
bido como receta, regla deoro, nimucho menos cam^ defuerza.
F^icólogo sodal-comunitario, a nivel de pregrado y postgiado, investí^dor en De
mocracia; Pedagogo reeducador, especialista en Gerenda Social y candidato a
Magíster en Hábítat, Espedalistaen GestiónPública,Magísteren Administradón
Educadonaly Candidatoa Doctoren políticas públicas en educadón; Espedalista
en Planeadóo, Candidatoa Doctoren educadón, quienes elaboraron la propuesta
básica deinvestigadón. ^
Pares académicos nacionales: Cundinamarca, carrera 2* No. 20-02, Barrio ^Fusacatán; [email protected]; tel. 091 8673649, 8678420; Dr. o
Carlos Arturo Samudio. Antioquia: Dra. Adriana María Córdoba Isaza, Dr. «
RamiroAlbertoVélez;antí[email protected], fax:2540022, tels.094 2541798 é
-2548025 -2542609- 253780. Valle del Cauca, teb. 092 6610796 - 6687256 I—6610796, f»: 6680123; [email protected], Ricardo Giraldo Alzate. 8
Bogotá, Dra. Miriam Velásquez, Instituto de Investigadones, tel. 2123404; ^instítuto.investí[email protected]. Diagonal 40 Número 46A-37, CAN, TV ^léfono 091 2202790. ^
S
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ANEXO No. 1
EL MÉTODO DE INVESTIGACIÓN:UNA INVENCIÓN " UN DESAFÍO
DE ORGANIZACIÓN GNOSEOLÓGICA^
16
El compromisoyhorizonte de la investigación, la imaginación y eltiempo, elmétodo o trayecto constituyen desafíos deserenhabitancia
e interpretación de contextos determinados, en loscuales existe la posibilidad de
ser habitantes autopoiéticos de territorios en movimientos de actualización, or
ganización de conocimientos y creación.
El investigador comprometido vislumbra puertos di
versos, proyecta la mirada en un horizonte incierto, se mueve hacia parajesdes
conocidos. En algún momento llega a puertos fijos, pero la necesidad de em
prender el viaje mar adentro siempre se hace latente; el viaje es inacabado. Por
esto, el método es una formaen creación perfectible.
La Imaginación es un tránsito en el tiempo/espado con-
Bgurado por la incoherencia onírica de sujetos y objetos situados en un paisaje
misterioso, sensible anteun tiempo que, como laarena, se desliza entrelos dedos,
marcado por la meticulosidad técnica, los sueños tallados con la mano sobre el
lienzo, de forma singular. La imaginación se distanda de la especulación, de la
representación, de la imagen de o del reflejo de... Se distancia de la Bgura o
imagen reflejada en el espejo, de lo similar, de la mirada delotro. Comoexpresa
Castoriadis, en la Institución Imaginaria de la Sociedad, es el espejo mismo y su
posibilidad, esese uno, «otro como espejo», enambos casos, obra deloimaginario
creador -creación-. Lo imaginario entérminos derepresentación; delreflejo enel
espejo; del espejo que refleja la imagen* la ficción, loirreal, ámbitos del mimetis
mo, la repetición, lasimulación, laadaptación delarealidad.
Lasnuevas epistemes convocan al cambio enla forma
de mirar el mundo, de comprender los fenómenos y los hechos; implican
resquebrajamientos en cualquier tipo dedeterminismos (metodológico, filosófi
co, científico, político, ético, educativo) y retan a confrontar y afrontar las con
cepciones de identidad, representación, legitimación, quea su vez ponen a tem
blar las moles depiedra teoréticas, estructurales, pragmáticas y paradigmáticas
en cuanto al pensamiento, las instituciones, lasociedad y las formas de relación
construidas a lo largo de la historia.
Desdenuevas epistemes, la imaginadón y el compro- •
miso dela investigación, los trayectos ponen en alerta sobre los límites delcono
cimiento, loserrores y losmitos, el problema político articulado al del poder, la
validación, la representación y la legitimación, la miseria y el sentido trágico de
los conocimientos y la historia. Los trayectos se tornan abiertos, itinerantes,
cristalizadores de metamorfosis; fluyen en intereses epistéraicos dentrode Cam
pos de Conocimiento; permiten mostrar paisajes de de-fundamentación y fun
dación sobre escenarios utópicos y reales en el horizonte de organización
gnoseológica.
En esteclaroscuro de la comprensión del conocimien
to, la implicancia se ubica enel pensamiento, la forma de conocimiento, elsujeto
pensante: Un sujeto implicado en el tiempo, en historia y en sociedad; de ahí
quelasteorías, el conocimiento y elpensamiento sesitúan en unlugarpropio, en
él mismo, y, como lo expresaCastoriadis, «pertenece él mismo a la sociedady a
la historia». Así, la implicación se reñere a formas de ser-hacer-ahí social/
histórico; a formas del mundo,historia y sociedad como ontologías y creación de
y por el hacer ese representar/decir de inter-subjetividades que configuranluga
res, espacios y tiempos. Esto es historizar y pensar. Así, el pensamiento no es
cobertura, tampoco cantidad, menos aún calidad; es obertura de una obra, de
un hacer pensante, de un pensar/decir; es un arte de un ser realizable en la
dimensión de la implicancia, de lo político.
La forma de conocimiento en relación con la socie
dad, la educación y la cultura demanda elucidación, descubrimiento de posibi
lidades y potencialidades en términos de opciones y creación de alternativas de
pensamiento delopolítico-histórico-social, enlascuales los sujetos y sus praxis
ecobiosocioculturales y etícoesteticopolíticas evidencian la obra histórica -una
historicidad-, es decir, un tiempo vivido y creado por los des-pliegues de sus
potencialidades enplenitud. Estereto nos sitúa enel desafi'o de la forma, forma
que se entiendecomoluz, unión, conexión; la cual a su vez nos conecta con la
episteme, elmétodo, elmodo dereflexión ydeafrontar eldesafío deincorporar
17
118
nuevas comprensiones desde diferentes disciplinas, articuladas a los espacios y
tiempos presentes, que demandan un pensamiento que reconozca la necesidad
de un conocimiento con conciencia histérica.
La conciencia histórica une lo disyunto del desarrollo
materialcon el desarrollo sociocultural; demanda juntar los ámbitos de conoci
mientocientífíco técnico con el conocimiento de lo humano; reconoce la supedi
tación del uno en el otro, su codependenda. Para comprender la conciencia
histórica como hilo entre conocimiento y cultura, es necesario una postura
epistémicamutante de las fronteras disciplinares,para establecerorganizaciones
que igualmente permitan romperlos límites y moverse en los umbrales, es decir,
volverlos móviles desde lo inter-trans-disdplinario.
De ahí que el comprender la condenda histórica de
mandaconstruir el telar, hacerel tejido, cruzarloshilos en forma de red de cono-
dmientos, en tomo a los espados vivos (sodedad, educadón, cultura) en movi
mientos quesuperan y traspasan lasfronteras definidas.
Si bien la historia es límite, también es transgresión,
conjugadón, historiddad; sitúamásalládel momento; exige ser; es existir en la
realidad, moverse en eUa; es percatarse del sistema y de la necesidad de movili
zarsede él; asumir la organizadón y moverse en ella para constituirla desde la
multipliddad de opdonesposibles. La existenda es la historia quesepiensa y se
realiza en el tiempo.
El tiempo escreadón de sentido desde laspotendali-
dades aprehendidas, que trasdenden los determinismos yseabren a lo inédito,
a la construcdón del proceso histórico; transgresión, momento en tanto expre
sión de lo inacabado.El momento es límite e incertidumbre, incompletud, tran-
sitoriedad, inevitabilidad, tensión y fricdón entre regularidad y libertad, diversi
dad de despliegue, posibilidad, interés, camino hadalo nuevo, loinesperado.
El momento es, como lo expresa Zémelman en Necesidad de Condenda, el
«ámbito de despliegue» y posibilidad de mundo, desde el conodmiento con
condenda, el pensamiento y la organizadón gnoseoló^ca.
La creación de figuras de organización gnoseolópca
se convierte en un propósito emergente de lecturas, interpretaciones, escrituras
de los implicados en el conodmiento, para ponerse a tono con el conjunto decondiciones y factores que caracterizan el mundo del presente.
La forma de organización gnoseológica tace referen
cia al método, laproblemalización del conocimiento yde larealidad. Elmétodo
desde el pensamiento contemporáneo se descubre en el movimiento. Cuando el
navegante emprende su viaje, la partida parece difusa; en elmar abierto, las
cartografías muestran diversas posibilidades detravesías, algunas dedesvío, pero
en ningún momento retomos, sendas yarecorridas o movimientos cíclicos que
estancan yvuelven alpunto departida. Sehace imposible volver sobre el mismo
lugar, y elviajero queregresa esdiferente.
El movimiento es en-cíclico, bucleico; permite inda
gar, saber yconocer enforma deinteracción, nodal, intersticial, en los umbrales,
entorno a problemas radicales deinterés deconocimiento. En elmovimiento se
encuentran señales relevantes para continuar con la definición de la ruta y el
trayecto, los cuales seconstituyen enemergencias y,en este sentido, sonorina
les. La originalidad emerge en el surgimiento de nuevas formas de
problematizadón, indagación y teoretización, producto de las interrelaciones
generadoras de nuevas relaciones que alcanzan niveles de profiindización ylee- J•a
tura transformadoras en el planode la conceptualización y la organización del ^
conocimiento desde el pensamiento creador. ||c
La ruta yel trayecto es un reto de composición desde la *1O
deconstrucción y la construcción de condiciones de organización gnoseoló^ca, g
desde las cuales el viajero se sitúa para interrrogarse-desorganizane-organizarse Ientre encuentros ydesencuentros que también como brújulas orientan al viajero en g
la radicalidad del sendero que recorre, en la posibilidad latentey potentede ser. g
El trayecto a-método es una implicación de concep- -g
dones acerca del conocimiento de lo conocido y cognoscible, las cuales forman
119
120
un entramado entre lacondición del sujeto (individuo, socio, especie) ylaforma
de conocer. £1 conocimiento es un movimiento del pensamiento que no puede
ceñirse a discursos, relatos heredados; en lacomprensión ampliada y complqa,
elcamino de acceso a laorganización del conocimiento es un asunto abismal y
desconcertante, esdescubrimiento e invención. Invención, in-venirse, hacer ve
nira la luz deloque existe ya, ahí, como loexpresa Mafesoli en elElogio a la
Razón Sensible; esto es saccu* a la luz el sentido que es interno, exponer el
cuadro, conjugación de arte -sensibilidad-, realidad enla que se emprende el
trazo desde un camino propio.
La incertidumbre de lo queha de acontecer está pre
sente en el trayecto o recorrido del viajero itinerante, investigador, marcado por
lasseguridades o certezas teóricas; deahíque elconocimiento histórico del pen
samiento y delmismo conocimiento alcance relevancia enla posibilidad de rom
per formas clásicas o modernas de aprehender o comprender la realidad y la
existencia (monológicas, disciplinarias, identitarias, reveladas, endiosadas) des
de los arquetipos.
\a la solución de problemas no obedece a un modelo
adaptado o preestablecido, sino a la problematizadón y el cuestionamiento del
«problemacognitivo de la adecuaciónde la construcción traductora de la realidad
que tratade conocer» '̂. Así, la solución de un problema se sale del reflqo, de la
causalidad, de la regulación, para situarse en el plano del conocimiento desde la
organización y traducción de la realidad. El método-camino-travesía-búsqueda-
invención no es apriorístico, ni definido como pragmática anticipada, tampoco se
trata de una vivencia cotidiana, ni es intuitivo, aunque la intuición ayudaen la
búsqueda, es movimiento depensamiento para leerla realidad, elmundo, lavida.
ANEXO No. 2
MÓDULO FORMACIÓN-INVESTIGACIÓN:«ELEMENTOS PARA LA CONSTRUCCIÓNDEL ESTADO DE ARTE Y EL CONTEXTO
TEÓRICO PREVIO DE LA INVESTIGACIÓN»
122
DOCUMENTOS DE APOYO
• Elementos para un estado de arte
• Matrices
* El desarrollo institucional y el municipio como agente de desa
rrollo local. Artículo, Édgar González Salas.
* En perspectiva del concepto de localidad. Artículo, Gloría
Tobón Vázquez.
INTRODUCCIÓN
Como es de su conocimiento, la EscuelaSuperior de
Administración Pública, Territorial Caldas,se encuentra desarrollando el pro
yecto de investigación «Construcción de un modelo de apoyo parael fortaleci
miento y desarrollo institucional de lasadministraciones públicas» (imputación
presupuesta] 410-705-06, vigencia fiscal del año 2003). Dicho proyecto está
liderado por un equipo conformado por cuatro (4) Investigadores, seis (6)
egresados del Programa deAdministración Pública Regional y Urbana y 120
actorra clave informados, en calidad de miembros de los grupos AuxiLares de
Investigación, en los municipios seleccionados para tal fin.
De acuerdo con el Plan de Acción del ftoyecto, se
viene trabajando con los objetos relacionados con laConstrucción del Estado
del Arte, laConstrucción del Marco Teórico y la elaboración delos instrumen
tos. En talsentido, sepresenta elMódulo 2, cuyo contenido y estructura apoya
rá en alto grado la construcción de dichos objetivos.
En dicho móduloencontrará usted los siguientesasun
tos: Orientaciones para elTaller por desarrollar con los Grupos Clave locales,
tres ensayos escritos por los investigadores y un documento adicional sobre elDesarrollo Institucional, escrito por el entonces Director del Departamento de
la Fundón Pública.
La Dirección Territorial de Caldas agradece a todas
las personas que se encuentran vinculadas al proyecto de investigación, en espe
cial a los estudiantes júnior y a los grupos auxiliares de investigación de los
municipios seleccionados, porque tanto su saber como su experiencia están al
servicio de la noble misión de construir entre todos la responsabilidad de lo
Público.
El Asunto
Los esfuerzos investigativos desarrollados en materia
de Administración Pública no se han constituido en elementos verdaderamente
significativos ni para la producción y acumulación de ajnodmientos sobre deter
minados fenómenos, como esel caso del Desarrollo Institucional y lasAdminis
traciones Públicas Locales, ni para la innovación de estrategias de solución a
problemzis identificados, como la Construcción deunModelo deApoyo, sobre
la materia en cuestión. En la Territorial Caldas se cuenta con el Informe Elstado
del Arte de los Trabajos de Grado (Investigación, Desarrollo y Ejercicios de
Racionalización Administrativa), en su primera Fase: Sistematización 1989-
2000 tendiente a consolidar el Estado del Arte del conocimiento acumulado.
Referentes Conceptuales: Para lospropósitos del pro-
jrecto de investigación'®, el Elstado del Arte (II momento del proceso, según el
Plan Operativo) es una investigación orientada a comprender el Desarrollo
Institucional delas Administraciones Públicas como fenómeno investigativo; en
tal sentido, esunainvestigación fundamental enel conocimiento acumulado, es
decir, se refiere a lo «conocido» a partir de lo cual se constituye «un diálogo de
saberes» que conduce a formular nuevas comprensiones sobre Acontecimientos,
Conceptos yproblemas sobre loPúblico, es perspectiva deconstruir unmodelo
de apoyo al fortalecimiento y desarrollo institucional de las administraciones
públicas en laperspectiva del territorio, territorialidad y territorializaciones.
Dado que su objeto deestudio es lainvestigación previa o el conocimiento acumulado, la construcción del Estado del Arteseubica
123
124
en el marcode la Investigación Documental. «La Investigación Documental se
desarrollareflexivamente para construir lo que de teórico existe en la Investiga
ción aplicada, es decir, para retomar lo puesto a prueba de otras explicacio
nes»'^'.
La construcción de estados del arte plantea finalida
des en diferentes niveles, desde la recolección y la sistematización del saber
acumulado acerca del fenómeno en estudio, hasta la construcciónteórica alrede
dor de dicho fenómeno, lo cual se erigeen fuenteválida de hipótesis y en este
sentido en el hilo conductor tantode futuros procesos de conocimiento, como de
propuesta de intervención sobre la realidad.
En estamedida, aunque unestado delartepuedecon
siderarse como una investigación documental, sus nexos con lo empírico son
estrechos, ya queparte de lasdescripciones, explicaciones y comprensiones que
sobre este ha construido la investigación previa.
En consecuencia, el Estado de Arte del Desarrollo
Institucionalde las Administraciones Públicas Locales oscila entre los referen
tes más inmediatos a los hechos, los resultados de la investigación previa y la
construcción teórica. «Aquí se funden experiencias y aprehensión teórica en
cuanto se mueve siempre en el interior deun contexto objetivamente dado»™.
Objetivos del Estado de Arte
• Sistematizar elementos de un marco de referencia que permita
hacer una lectura crítica sobre los conocimientos y práctica acumulados en el
Desarrollo Institucional de las Administraciones Públicas Locales, que se ex
presan en Acontecimientos, Conceptos yproblemas sobre lo Público.
• Identificar y sistematizar la información disponible sobre ei
Desarrollo Institucionalen el ámbito local.
• Analizarcuáles sonlasdiferentes modalidades, tipos, formas y
modos que han asumido las experiencias de desarrollo institucional de las administraciones públicas locales.
• Explicar, en la medida en que las fuentes planas o virtuales lo
pennitan, las racionalidades políticas que sustentan las diferentes modalidades,
los imaginarios, símbolos, expresionesculturales locales.
• Señalar criterios y recomendaciones respecto al desarrollo
institucional de las administraciones públicas locales que favorezcan la construc
ciónde un modelo de apoyo.
Categorías de Análisis
• R)lítica
• Dimensión económico-financiera
• Cultura local
• Gerencia pública
® Descentralización
• Demoaatización
• Regionalización
• Sistemas de planeadón
• Sistemas de información.
Proceso Metodológico
En este enfoque, el proceso de construcción teórica
del objeto deestudio (el saber acumulado) espermanente. Metodológicamente '̂,
sepuede hablar deun avance en espiral cuya fase sedesarrolla progresivamente
sin que pueda retomarse almismo punto departida; ellas son: Fase Descriptiva,
Fase Interpretativa, Fase Constitución de Sentido.
Fuentes por Consultar
Para los fines pertinentes se debenrevisar las fijantes
queestándirectamente relacionadas con el desarrollo Institucional de lasAdmí-
125
126
Categorías de Análisis
nistradones Públicas Locales a nivel nacional, regional, local e institucional.
Los documentos se refieren a libros, módulos, artículos, trabajos de grado, tesis,
monografías, planes de desarrollo municipal, planes o esquemas de ordenamiento
territorial, normativas, informes de gestión municipal, planes de gobierno, pla
nes de acción municipal, fuentes virtuales, resúmenes analíticos, redes de infor
mación, etc.
A nivel Nacional;
• Departamento Nacional de Planeación, Dirección de
Políticas Pííblicas, Dirección de Desarrollo Territorial, Bogotá: Docu
mentos CONPES, Estudios Banco Mundial, BIRD, Investigaciones
• BibliotecaCentral de la ESAR Bogotá
• ESAP, Unión Europea: Sistema Nacional de Capaci
tación Municipal
• Instituto de Investigaciones, ESAP, Bogotá, Políticas
Líneas, proyectos de investigación
» Instituto de Altos Estudios, ESAR Bogotá
• Programa Viernes del Concqal
• Universidad del Valle, Facultad de Administración,
Gestión Pública, Maestría en Políticas Públicas.
A nivel regional ESAP Territoriales:
• Centros de Documentación ESAP Territoriales
Antioquia, Cundinamarca, \cille del Cauca
• Observatorio de Políticas Públicas: Bogotá, Antioquia,
\411e del Cauca.
A nivel local:
• Universidad Nacional deColombia, Seccional Manizales
• Universidad de CcJdas
• Universidad Católica de Manizeües
• Universidad Autónoma
• Universidad de Manizales
• Centros de Documentación, Centros de Investigación,
Grupos de Investigación, Investigadores
• ESAP Caldas, Centro de Documentación: Informees
tado de Arte de la Investigación en Administración Pública 1989-2000
y búsquedas aisladas 2001-2003; Observatorio de Políticas Públicas
• Gobernación de Caldas, Planeación Departamental,
Distritos Agroindustriales
• Oficinas de Planeación de ios Municipios selecciona
dos: Planes de desarrollo municipales década del 90 y 2000 (general
mente son tresvigencias), EstructuraOrganizacional de la Administra
ción Municipal, Planes o Esquemas de Ordenamiento Territorial
(POT), Oficinas deConcejos Municipales; Planes yproyectos deONG
y Sociedad Civil organizada, Centros o Grupos de Investigación Loca
les, Casas de la Cultura, Empresas Públicas. gs0
INSTRUMENTOS I
1• Matriz para exploración de fiienles documentales en los 1
municipios: Libros, módulos, planes, esquemas de ordenamiento terri- |torial, trabajos de grado, normativas, informes de gestión municipal, pía- ines de desarrollo municipal, planes de gobierno. I.
• Cuadro deregistro deimaginarios colectivos delos actores locales inf3rmados.
Véanse al respecto los instrumentos patrón:
127
ts500
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACION PUBLICA
TERRITORIAL CALDAS
PROYECTO DE INVESTIGACIÓN: CONSTRUCCIÓN DE UN MODELO DE APOYO PARA EL FORTALECIMIENTOY DESARROLLO INSTITUCIONAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
ESTADO DE ARTE; MATRIZ. FUENTES PLANAS Y VIRTUALES (2/3)
Recolección —Análisis de Información
AÑO 2003
Municipio:^ Entidad/Institución;
Documento Revisado Autores Año Gerencia Pública Descentralización Democratización
Informes de Gestión
Municipal
Planes de Desarrollo
Municipal -
Planes de Gobierno
Plan de Acción
Municipal
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBUCA
TERRITORIAL CALDAS
PROYECTODE INVESTIGACIÓN: CONSTRUCCIÓN DE UN MODELO DE APOYOPARAEL FORTALECIMIENTOY DESARROLLO INSTITUCIONAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
ESTADO DE ARTE: MATRIZ, FUENTES PLANAS Y VIRTUALES (3/3)
Recoiccdón —Análisis de lofonnadón
Mun¡dpio:_ Entidad/Institucidn:
Documento Revisado Autores Año Regionalizacidn Sistemas de Información Sistemas de Planeación
Informes de Gestión
Municipal
Planes de DesarrolloMunicipal
Planes de Gobierno
Plan de AcddnMunicipal
hovO Seriede documentos pensamiento administrativo público
o
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICATERRITORIAL CALDAS
PROYECTO DE INVESTIGACIÓN: CONSTRUCCIÓN DE UN MODELO DE APOYO PARA EL FORTALECIMIENTOY DESARROLLO INSTITUCIONAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBUCAS
ESTADO DE ARTE: MATRIZ. FUENTES PLANAS Y VIRTUALES- (1/3)
Recolección —Análisis de Información
AÑO 2003
Municipio: Entidad/Institución:
Documento Revisado Autores AñoCategorías
Mítica EconémicoFínanciera Cultura Local DesanDÜo Orgimizadonal
Informesde Gestión Municipal
Planes de Desarrollo Municipal
Planes de Gobierno
Flan de Acción Municipal
Fuentes Virtuales
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBUCA
TERRITORIAL CALDAS
PROYECTODE INVESTIGACIÓN: CONSTRUCCIÓN DE UN MODELODE APOYO PARAEL FORTALECIMIENTOY DESARROLLO INSTITUCIONAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS
MATRIZ DEANÁLISIS DEFUENTESPRIMARIAS, AÑO2003
Municipio;
Actores Acontecimientos Conceptos Rt)blemas Cambios Institucionales
Comunitarias
Organizaciones Empresariales
Consqo Territorial de Planeadón
ONG
\^edurías
Juntas Administradoras Locales
Juntas de Acdón Comunal
PASA
— Seriede documentos pensamiento administrativo público
SJ
VIENE
Actores Acontecimientos Conceptos Problemas Cambios Institucionales
Institucionales
Locales
Regionales
Nacionales
Políticos
Concejales
Partidos •
Movimientos
Grupos Significativos
Investigadores
DOCUMENTOS DE APOYO
UN ACERCAMIENTO COMPRENSIVO AL CONCEPTO
DE LOCALIDAD"
Hablíir de lo local es referirse a un tema en símismo selvático, de difícil aprehensión y visibilización.
cSe refiere al opuesto de Nación? cA un sector
político-administrativo? cSe refiere a las tradiciones y costumbres de un
lugar? cSe refiere a un topos geográfico delimitado? ^Se refiere a una
ciudad, a una aldea o a un Municipio, a una provincia?
Decimos la ciudad de Manizcdes como también
decimos la localidad de Manizales. cSe circunscribe a un lugar con
límites territoriales definidos? Tantas preguntas nos anticipan caminos
imprecisos, inesperados..., pueden incluso, y en forma simultánea, con
vertirse en puntos de ida.
Si acudimos en búsquedade precisiones, es de
cir, a la raíz etimológica del término, nos damos cuentade que la pala
bra localidad es de origen latino: locus y significa lugar, perteneciente a.
El término localidad nosremite a particularidad,
a segmento, y nos coloca compatiblemente en relación con la unidad,
con unos topos geográficos que lo abarcan y lo comprenden; así, una
ciudad pertenece a una región, a un país. Por tanto, lo local está cir
cunscrito a lo global situado en una perspectiva geográfica; asimismo,
lo podemos decir desde una perspectiva cultural, social, mundial,
planetaria ydesde unaperspectiva existencia!: elcuerpo como locus como
territorio. Esta ambigüedad nos abre caminos para distanciarnos de
definiciones categóricas, reduccionistas yexcluyentes; deesta manera se
evita entramparse en «los localismos», cuya concepción precede a los
regionalismos, nacionalismos y a cualquier expresión extremista, decarácterpolítico, cultural o religioso.
133
134
Ahora, no toda divisiónde un territorio nacional
es concebida como una sociedad local; en ella pueden existir
fragmentaciones físicas, políticas, administrativas, que no correspondan
a sociedades locales. Una sociedad local, segúnJosé Arocena (1995),
se manifiesta a través de dos condiciones: socioeconómicas y culturales.
La primera pone en juego una serie de grupos económicos
interdependientes ensusrelaciones, donde la riqueza y la producción se
tornan como un objeto de negociación entre los gruposeconómicos, los
que a su vez estructuran grupos de poderen todos los sectores: De la
localidad: Educación, salud, industria y comercio, entre otros.
En la segunda, lo local se particulariza en sus
historias comunes, en su identidad: Como «parte de», «pertenezco a»;
aquíse hace referencia a una identidad colectiva que no es propiamente
de idénticos. Lo local es concebido como unidad común a una tradición
compartida que se busca y se encuentra tanto en la localidad-ciudad
como en los barrios y comunas que la conforman e integran como la
ciudad, desbordándola gracias a las masificaciones culturales y a las
comunicaciones virtuales que concretan las relaciones de
interdependencias globales-locales. La diversidad cultural favorece las
hibridaciones, la convivencia de múltiples culturas y entramados
microgrupales desujetos que seasientan en unterritorio ysedisponen agestarvalores, ocpresiones ybienes comunes gestionados localmente desdedispositivos e interdependencias globales.
La noción de lo local, articulada al desarrollo,
nos remite a la deconstrucción-construcción del concepto Desarrollo
Local. Preguntarse por lo local es simultáneamente preguntarse por laposibilidad de configurar territorios de desarrollo humano, territoriossociales, territorios existenciales yterritorios educativos que no se identifican con crecimiento, progreso, producción de bienes materiales y deconsumo.
Dentro del idealde sociedad y ciudad planifica
daque haimperado hasta lapertenencia yel sentido colectivo de identidad, dichos territorios se han concebido como unidad socizJ, como una
sumatoria de rasgos comunes de personas quehabitan un territorio geo
gráfico formémdo una«sociedad loccil» yse les clasifica como datos esta
dísticos, explicativos, descriptivos, «unamanera de ser», una caracterís
tica común que luego se puede expresar en «un proyecto común», un
modelo de vida, un plan de organización territorial, «unasociedad lo
cal», «una loczJidad». Desde estas perspectivas ideales, coherentes y
uniformes, la localidad es una ciudadfácilmente dibujable sobreun pla
no con una fisonomía estable, formal, reconocible por límites geográficos
que permiten concebir un todo ordenado dondelos lugares de la locali
dad están plcinificados y jerarquizados.
La sociedad local es una acción sistemática so
bre un territoriolimitadoen donde hay gestión y planeacióndel desarro
llo, descentralización administrativa y gubernamental, se generan pro
yectos de desarrollo para el bienestar de las comunidades; sin embargo,
ya nos hemos dado cuenta: ¿Qué clase de desarrollo existe?, donde el
implicado, en plural y en singular, han sido ignorados, convertidos en
motivo de simulacros de opinión,que luegoson planeadosy gestionados8
desde las autoridades y poderes locales quienes son, los que en últimas |a
determinan los destinos de los ciudadanos. S
1Asimismo, noshemos dado cuentade loquesig- c
nifíca bienestar, traducido este como comodidad, aletargamiento, con- "s
sumo, desaparición del sujeto político, donde las iniciativas locales que- |dan en espera, como también leis emergencias propias desde los micro- ^lugares citadinos, sociales y corporales. Esta espera esfavorecida porla o
C
crisis de los estados benefactores, la descentralización yreducción apa- |rente del mismo, lascorrientes neoliberales que dan apertura a las ini- «
ciativas privadas. En este engañoso juego se valoran las «iniciativas loca- |
135
136
les» como una forma de oposición al poder central; sin embargo, entran
en fingido juego dialéctico cayendo en una estratagema.
Quienes llevan a cabo las iniciativas de transfor
mación son los sujetos cuyos territorios simbólicos, gnoseológicos, van
más allá de los territorios geográficos. Dichas iniciativas pueden ser
imprevisibles y emergentes: Es el campo localizado de la posibilidad
para el ciudadano que transita la ciudad deslocalizada de hoy, es la
emergencia de otros territorios para la educación: Los territorios educa
tivos citadinos, los territorios educativos de la vida cotidiana, los territo
rios educativos virtuales, los territorios educativos nómadas para una
pedagogía itinerante.
Pensar la localidad en correlación con la
globalidad, reiteramos, nosaleja de la idea de los«localismos» que con
el prurito identitario satanizan la globalización argumentando hechos:
La desaparición de las fronteras nacionales; el establecimiento de un
mundo interconectado por los mercados que proporcionan a las ciuda
des-localidades nuevas formas de comercialización, organización, ges
tión y convivencia entresus habitantes.
La ciudad-localidad de hoy está conformadapor
territorios dispersos, fragmentados, difícilmente reconocibles, ya no pí>-
seen «una estructura espacial topológica y métrica», los límites se extien
den másallá de las fronteras oficiales. El localismo identitario reclama por
la conservación de las culturas nacionales, regionales, locales; por las tra
diciones, costumbres, mitos, comportamientos que determinan la«identi
dad cultural» de un conglomerado desujetos. Desde esta visión, la inva
sión globalizada se percibe como una colonización del capitalismo integrado, del modelo imperial que anula toda diversidad con su capital económi
co, poder militar, conocimiento y técnicas científicas, que impone un modelo cosmopolita de ciudadanos homogeneizados que consumen, piensanydesean según los patrones modeladores del mismo imperialismo.
Es incuestionable que el mundo hoy comienza
a ser menos colorido, menos impregnado de «identidad local». Lo
que ayerlo hacía reconocible por su variedadfolclórica y etnológica
va desapareciendo, replegándose en grupos que sienten la nostalgia
del desdibujamiento culturaly que, simultáneamente, se reconBguran
a través de las hibridaciones, de los mestizajes. Estas son las trans
formaciones que ya están en camino,ya que somosdependientes y a
la vez autosufícientes en el mundo de la vida. Practicamos el juego
de las interdependencias, tratando de evitar, como países en vía de
desarrollo, caer en el aislamiento, eliminando cualquier intercambio
con el resto del mundo, o de permitir la ocupación, la colonización
sin resistencia de los países desarrollados, del nuevo Imperio.
Las transformaciones de los pueblos se van
dando alcance, al paso de ellos; y como lo afirma el peruano Mario
Vargas Llosa:
«No por obra de la globalización, sino de la modernización, de
la que aquella es efecto, no causa... lo que no creo que se pueda
65 evitarlo. Ni siquiera países como Cuba o Corea del Norte,
que temerosos de que la apertura destruya los regímenes totalita- |
ríos que los gobiernan, se cierran sobre símismos y se oponen a ^toda clase de censuras y prohibiciones a la modernidad, consí- 1
guen impedir que esta se vaya infiltrando en ellos y socave, a fpoco, su llamada identidad culturaF^. o
O
e
Las exigencias del proceso de modernización i
quese pusieron a tonocon las transformaciones modernas generaron
la necesidad de convertir pequeños pueblos y aldeas (aun a princi
pios del siglo XX) en dispositivos tecnoeconómicos de socialización
e intervención de bienes materiales e intangibles.
137
138
Las ciudades y sus espaciosse modificaron gra
cias a la tecnología, sus equipamientos urbanos fiincionalistas, cam
biando drásticamente la forma de habitar citadina; los tecnócratas se
preocuparon poradecuarlosdispositivos a losprocesos modemizadores.
Por tanto,la divergencia y tensión entreidentidad cultural y globalización
mantieneen su interioruna concepción estáticade las culturas, que des
conoce el devenir histórico.
La globalización nosmuestra su doble rostro de
homogeneización cultural, ideológica, política (consumo, telecomunica
ciones, aceleración) y heterogeneización cultural, yaqueestaposibilita a
cada ciudadano del mundo estar en interconexión para que «construya
su propia identidad cultural deacuerdo con sus preferencias y motivacio
nes últimas, mediante acciones voluntariamente decididas, ya que no se
obliga como otrora a tener una religión, una lengua, una nación, unascostumbres»^*. Hay un temor-continúa diciendo \^as Llosa- a la
americanización del planeta; es para él más paranoia ideológica que
realidad, si bien el inglés tiene la misma característica del latín, en la
EdadMedia, yseusa más paralas transacciones ycomunicaciones localizadas y deslocalizadas en el planeta, pero no por ello semenoscaba eluso deotras lenguas. Esmás: Laperspectiva del mundo interdependienteentusiasma a lasgeneraciones viajeras porel ciberespacio o por avanzar
hacia las desvanecidas fronteras de un mundo interdependiente.
Laglobalización probablemente conduzca alflo
recimiento de lo más bello y digno de prevalecer enlas culturas locales,
ya no como ocurrió con la imposición de los Estados-naciones, dondetodo lo que fuera foráneo de lacultura dominante se reprimía oarrojabade las dinámicas oficialmente instituidas.
Las culturas locales se imbrican en las culturas
Róbales; yalgunas, cuando tienen una fuerte tradición que las conserveyun pueblo que aunque de manera secreta las practique, se fortalecen en
sus raíces, en la medida en que se debilitan los Estados-nación en la
audición del planeta globalizado. £1 anterior es el rostro amable de la
globalización; sinembargo, lasospecha se instala frente a lavista deuna
ciudad desterritoríalizada y global con otras relaciones en las dimensio
nes espacio-temporcües, que rompe «con los límites territoriales de las
ciudades y de losestados clásicos, tendiendo a generar una nueva forma
de organización globcd, a la queconviene pensar pormuchos motivos en
términos de ciudad, a pesar de que no podamos tener ni imagen, ni
planta de esta hipérbole, que viene a marcar la OfHSsición entre las for
mas clásicas de la organización social (Emilias, etnias, pueblos, nacio
nes, estados,) fundamentadasen la territorialidad,la vecindady la proxi
midad entre los seres humanos».
Se ha de movilizar un desarrollo localizadoque
posibilite a cada ciudadanodel mundoconstruirsu propia identidaden
lo homomúltiple cultural, conservandosus raíces, sus tradiciones, su sa
biduría popular, resistiéndose al consumismo alienante, a la uniformi
dad culturaly política; sublevándosecontra losverdaderos malesde nues
tro tiempo (degradación de la naturaleza, despilfarro de energía, la
internacionalización de la violencia y el terrorismo); revolucionando con
las transformaciones del presente vital, con sensibilidad y pensamientosO
integradores que permitan conjuntar responsablemente las ciencias, las 2
culturas globales y locales. §a
Laverdadera respuesta a lacrisis ecológica, dice 1Félix Guattari, solo podrá hacerse aescala planetaria desde una revolu- I
O
ción política, social y cultural que reoriente los propósitos dela produc- 1
ción delos bienes materiales e inmateriales. Hemos deinvocar la tríada iS.transformadora: Conservación-resistencia-revolución, en palabras de s
Morín: I
Solo üolüiéndonos üerdaderamente dudadanos del -S
mundo... cosmopolitas hijos de la fíerra y no individuos abstractos y sin 3?
139
140
raíces, sedesarTollarán redes en el tejido planetario que impacten las loca
lidades, sus culturas y sus actores donde cada uno es una región del
mundo, de la düilización y déla humanidad'^.
Se establecenasí unas tensiones y relaciones en
tre mundialización-globalización-planetaiización.
TENSIONES Y RELACIONES ENTRE Mundialización-
Planetarizadón-Globalizadón
Cabe aquí, y ahora, aproximarse a interpretar
tensiones entre lo que permanece y lo que cambia entre el todo y las
partes, entre la globalización y la tendencia a salvaguardar los naciona
lismos y regionalismos, entre la mundialización cultural y el deseo de
exorcizarlo foráneo, entre la planetarización dominadora y alienante y
la planetarización que pactaen la diferencia e invita a la emancipación.
Se transforma un bucle con rupturas y relaciones entreel mundo y los
ciudadanos del nuevo milenio: Mundialización-planetarización-
globalización.
Una percepción fragmentada, silábica y
contextualizada aconipaña la semántica
De estas adjetivaciones globales, multidi-
mensionales y complejas, mundialización que se reproduce enlas cultu
rasa través de los medios masivos de comunicación: Las ideas, la técni
ca, formas de vida se desterritorializan, se deslocalizan en las localidades para internacionalizarse a través del consumo de bienes materiales e
inmateriales a través de las migraciones y las fusiones policulturales,
reterritorializando losespacios geográficos y sociales con nuevas síntesis,
encuentros y diversidades en pervivencias.
En dicha movilidad, losmundos humanosse dis
gregan, sepierden las recetas, los libretos, los originales donde los auto
res se reconocían en sus obras. Despojado y solitario, el individuo tran
seúnte se interroga por las ilusiones de la realidad y el desvelo de su
destino antropoculturaly antropoético.
La globalización como fenómeno de la moderni
dad se expresa en la posesión y circulación de los bienes materiales y la
diversificación del consumo a través de un mundo interconectado por los
mercados internacionales que integran y desintegran la economía ha
ciéndola vulnerable e interdependiente. Unificando y dividiendo países
desarrollados y subdesarrollados y por lo tanto aumentando el desem
pleo, la pobreza, el ocio angustioso, el individualismo depredadory la
miseriaespiritueil, psíquicay mental,esta pesadilla también tienesu par
te positiva: Abre posibilidades al conjunto de una sociedad que quiere
reivindicar los grupos, las marginaciones, las etnias. Con la
teleparticipación se vive la historiaen el instantey se recupera la memo
ria del olvido y los olvidados; los conflictos de una región, de un país, ^pueden trascender las fronteras y padecero gozarlos intervencionismos |
a
de las organizaciones económicas y humanitariasy de los países propie- >
tarios de las armas, la técnica y el capital, que conducen a una nueva ^'c
geopolítica, nuevas asociaciones y nueva antropoética. |O
El recorrido trazado nos conduce a tomar una .|nueva conciencia: la de ser terrícola, ciudadano del mundo, transeúnte |
cosmopolita. Reconocer que somos «seres cósmicos y terrestres». sC
SEn la era planetaria debemos avistar nuevos puer- gtos y viajes: A la fantasía, a la tragedia, a lo desconocido, a Itaca y al -g
Hades; al fin y al cabo, todos los lugares, e incluso los «no lugares», ^
141
142
hacen parte de esta«tierra-patria» y de estos humanos expectantes. En
estemomento hagopausa reiterativa para que Morín aquí escriba: «yes
justamenteahoracuando secomunican lassociedades desparramadas sobre
d globo, cuando sejuegacolectiüamente eldestino delahumanidad, cuando
toma sentidopara nosotros reconocer nuestrapatria terrestre»^^ y es nece
sario agregar que toma sentido reconocernuestra condiciónhumana en
nuestra singularidady semejanza,en nuestra interioridady exterioridad.
Llegó el momento de habitar metáforas utópicas y metáforas descama
das, eventuales y opacas.
Lo único que nos queda, como dice Richard
Sennet, es repensar posibilidades, si no es para revertireste declive cul
tural de lo público y del hombre público, sí al menos para resistir con
alguna dignidad este trágico suceso de ser y estar en permanencia e
inmanencia al tener que transitar en lo efímero y líquido de la móvil
ciudad. Hacer posiblelo imposible nos espera a todos los que confiamos
en el milagro de la viday en las potencias creadorasdel espíritu humano
que, como el ave fénix, renace de su muerte y espera erguido en luchaesmerada laúltima gracia reservada a lahumanidad enlacajadePandora:
la ESPERANZA.
RESISTENCIA
Comoparte de una triada de posibilidades (con-
servar-resistir-revolucionar), que se erige contra «el hostigamiento del
mercado, la virtualizadón mas mediática e informadonal, la aceleración,
las luchas priüadas porla supervivencia»^^.
Nonos queda más que «resistir con alguna digni
dad», para que elagite, lacarrera acelerada en este mundo maquínico, nonos convierta en autómatas de producción. Se requiere resistir con lasfuerzas del espíritu conservador de la quietud, de la demora, de lentitudquefavorece, lacreación, lacontemplación, comofiierzas revolucionariasque impiden, también elzapping, citadino que impide quedarse, detenerse, heAitar en la morada delmundo y dels(mbmo.
La morada, talcomo lo afirmaHeidegger, es «la
manera como los vivos convocados a ser mortales estamos en la tierra,
significa morar, que a la vez significa cuidar, cultivar..., salvar la tierra
es más que trabajarla, y aprovecharla, es tratarla consideradamente».Ese cuidarconvoca tantoal yocomo al tú. Revolucionar conla resisten
ciaal subdesarrollo del espíritu, de la mente, de los efectos, de lo ético
(123-124);«pero, ¿quién es el hombre libre que toma decisiones? He
mos de resistimos a la indiferencia y a la apatía fiante a los problemas y
males del mundoque nos convierten en hombres masa,alienados, teme
rosos de empoderar la palabra, de tomar posidbnes, de tomaral diálo
go, a la conversación, a la desobediencia liberadora de querer pertenecer
a un planeta que a todos nos incluya...
El hombre laborioso, acosado por la eBciencia y
el éxito, palabras muyusadas (la violencia, el individualismo, la soledad
y la contaminación, el desempleo, la pérdida de trabajo, el hambre), en
los lenguajes utilitaristas del mercado que cada individuoha desdeñado
sumiéndolo en una soledad tan desolada que lo conduce al exilio de sí
mismo, mientras viaja por la tele-polis, transita por las ciudades de lo
efímera (124-125).
Resistir es conservamos para recrearnos: Como
una obra de vida (somos proyecto en trayecto), donde somos y estamos
en un lugar donde cada individuo, cada colectivo humano, reconoce y
sitúa su locus, su resistencia y el poder contraponemos a las falacias del
hacery del tener, una obra de vidaen permanente hechura, donde cada
unode nosotros puede sercuerpo, encarnación localizada de la resisten
cia, que tal creación exige (128).
Hemos de resistimos generando horizontes y lugares de libertad. Continúa diciendo Sábato: «A la vida le basta una
grieta para renacer». Precisamente de losobstáculos, de las aporías, de
loparadójico delas crisis, elserhumano, al igual que elave fénix, anima
su espíritu y renace de las cenizas.
143
144
BIBLIOGRAFIA
Vargas Llosa, Mario. Piedra de Toque: Culturas y Globalización.
En; Diario El Tiempo, Lecturas Dominicales, Bogotá; Multirrevista,
11 de junio de 2000.
Morín, Edgar. Tierra Patria. Buenos Aires: Nueva Visión.
Fernández» Roberto. Resistir con alguna dignidad. En: Revista
Summa No. 41. Febrero-marzo de 2000.
El Desarrollo Institucional y el Municipio Como Agente del
Desarrollo Local. Édgar González Salas^^. Texto trcinscríto —literalmente- de su intervención en las Jornadas Internacionales de Desa
rrollo Local celebradas en Santa Fe de Bogotá (Colombia), los días 31
de marzoy 1"de abril de 1997.
En primer lugar, quiero agradecer a la Escuela
ESAF5 a la Agencia Española de Cooperación Internacional y a la
Embajada de España por la invitación a este seminario, que, me parece,
contribuye de manera sustancial a una reflexión muy importante para
nosotros, como colombianos, que es la del tema municipal.
Sin duda alguna, especialmente el caso colombia
no, contrasta con elde muchos pafees dela región, yaqueaquíla cuestiónmunicipail ha sido especialmente significativa firente a otros modelos dedesarrollo institucional y de descentralización, que han privilegiado al ni
vel intermedio, elnivel estadual y el nivel provincial, según las denominaciones, yque han jugado un papel complementario en lo local. Elprocesocolombianoes radicalmentedistinto en esa materia; contrasta, por supues
to, con los vecinos Venezuela, con Perú, con Ecuador, Argentina ybueno,talvezChileestáen una mayor similitud con nosotros.
Para los países de la región, en general, el casocolombiano es un contraste bien interesante, porque el tema municipalaparece como un elemento fundcmiental de su política de descentralización yesta última está fundamentada, sobre todo, a nivel local.
Hacia finales de los años 70 hubo un buen es
fuerzo por dar un desarrollo al Departamento a nivel intermedio. Dehecho, los departamentos fueron dotados de algunas herramientas signi
ficativas, ydehecho, también, algunos deesos departamentos han jugado, desde antes, incluso desde el período de finales de losaños 70, unpapel bien importante entoda la articulación depolíticas públicas; alserellos interlocutores significativos a nivel nacional, e inclusive, con el de
sarrollo y liderazgo de proyectos de desarrollo al interior de sus territo
rios de una forma bien significativa, y ai gestionar cooperación: Tam
bién,al estimular y generarempresas «semilla», que fue una tradición en
muchos departamentos colombianos, a través de los institutos de desarrollo departamentales o de las corporaciones departamentales que se
crearon, bajo un esquema muy parecido al que se seguía en el nivel
nacional en ese entonces, proveniente del modelo intervencionista de
cortecepalino, consistente en crearempresas mixtas con el sectorpriva
do y generar, a partir de allí, proyectos industriales que acompañaran la
maduración de proyectos y pudieranconsolidar estrategias de desarrollo
industrial localizado, de acuerdo con los incentivos de asociación de ca
pital.
Con el replanteamiento del modelo de interven
ción bajo los esquemas de globalización y apertura, ese modelo de asocia
ción empresarial fijebastante cuestionado. De hecho, la experienciade lo
quefueron lasasociaciones público-privadas en muchos departamentos de
nivel intermedio, importcoite como elcasodelHuila —especialmente signi
ficativo entre los departamentos intermedios—, y el caso de Tolima, llevó a
unos resultados que infortunadamente no fueron losmejores, tanto en los
esquemas que funcionaron a nivel nacional, comoen losque lo hicieron a
nivel departamental, porque fue un esquema que, por las mismas
implicaciones del modelo nacional de desarrollo, fi^casó.
Ahí p.parece un primerelemento muysignificati
vo, creoque vale la pena rescatarlo, y es que hay una noción muy clara
del proyecto nacional de desarrollo a pesar de la globalización y a pesar
145
de la inserción de la cultura internacional; en cuanto a la forma como se
insertan léis regiones y losmunicipios en esasdinámicas singulares de de
sarrollo nacional, considero que, mientras no se construya un proyecto
nacional que lidere las regiones y que se coordine con los propósitos de
desarrollo, y por supuesto entre las mismas regiones y el nivel central, y
mientras esos propósitos de desarrollo no se conviertan en una voluntad
política nacional de construir en determinadas direcciones eseproyecto, es
muydifícil pensarque las municipalidades o losmismos departamentos, a
niveles intermedios, puedenjugar un papel significativo en el desarrollo
económico y efectivo que se requiere.
dPor qué? Porque sobre todo, se exige mucha
coordinación. Un modelo de organización municipal, por ejemplo, requiere
c una coordinación muy grande entre la esfera estadual y los gobiernos regio
nales, los gobiernos locales, máxime en países que están condenados a la
teoría de las ventajas comparativas estáticas —estamos condenados a ello-,
porque si unoconsidera quelasvocaciones básicas de estos países sonvoca
ciones primario-exportadoras o vocaciones que complementan el gobierno
periférico para el desarrollo de industrias de baja calificación, con bajasre
muneraciones salariales, etc., pues bueno, estamos buscando un modelo de
desarrollo, buenoo malo, independiente de esa dbcusión.
¿Dónde se localiza ese modelo de desarrollo?
¿Cuáles son las localizaciones geográficas de ese modelo de desarrollo?
Esun proceso dearticulación muy grande que debe existir entre elEstadocentral y los Estados regionales; estamos jugando con ventajas dinámicasmuy comparativíis y con la protección selectiva de unapolítica de conver
sión industrial, más que con una política de apertura, y se requiere desarrollar estrategias orientadas y dirigidas; sino, existiría una renuncia totala los esquemas deintervención selectivos, porque separte además deunosniveles de atraso bastante significativos, eso exige, además, unos niveles de
coordinación interinstitucional sumamente fiiertes, sumamente importan
tes, y necesariamente un proyecto de desarrollo que seconstruya con unavoluntad nacional y territorial.
146
Aquí, en el país, ha faltado mucho construir esa
voluntad, generar la concertación de los propósitos de desarrollo y noimponer unmodelo, dela filosofía, lógicamente eslaparte de unproyec
to que debe construirse a más largo plazo; pero la concertación de lospropósitos de desarrollo entre elnivel esladual y las entidades territoria
les es un elemento fundamental para que ellcis puedan jugar un papel
efectivo en la administración de los desarrollos regionales localizados;
esaes una primera experiencia fundamental para poder empezar a hablar de un tema de esta naturaleza.
Segundo. Otro aspecto que me parece impor
tante aclarar es que hayque partirde la realidad, de losdesequilibrios;
hayque reconocerlos, ya que, para pensaren ternas de desarrollo loctdi-
zados, es necesario saberqué parte de ellos son desequilibrios que están
bastante marcados, es decir, unos puntos de partida bastantebajos.
Premisasfundamentales para aquellalocalización
de industrias de actividades económicas modernas suponen el desarrollo
de buenos niveles de comunicación; suponen el desarrollo de infraestruc
tura de servicios, de agua, de electricidad, de las telecomunicaciones; su
ponen ciertas condiciones básicas de tipo infraestructunJ, que acompañan
el desarrollo productivo, y se debe partir de la consideración de que en
nuestros países, particularmente en el caso colombiano, buena parte delos ^territoriosen general está muy desprovistade los servicios más básicos, lo 3
a
que implicaría la posibilidad de inducir unos proyectos de inversión de §
gran envergadura. Mucho más lejos estamos todavía deque enesas condi- idones se pueda llegar a unnivel decompetencia por inversiones entre las |diferentes localidades, o se pueda estar contando con una masa técnica |capaz depoder, porejemplo, suministrar centros deinformación, parques 1
tecnológicos osistemas depromoción ygestión delocalización deinversio- §.nes a escala global, a escala nacional o a escala internacional, menos aún. i
Hay que considerar que quizá se requieren unas etapas previas. \o creo 3que si unoanaliza, por ejemplo, la situación de servicios básicos entrelos -g
municipios del país y encuentra las enormes disparidades entre las regio- is
147
148
nes, se tiene que llegar a la conclusión de que la primera tarea, o por lo
menos la más prioritaria, es orientar el desarrollo institucional a la solu
ción, a!menos, delos servicios más básicos y más elementales de la población; desdeluego, si esonose complementa conuna política de desarrollo
más integral que diñ'cilmente emerge de la capacidad local propia, y que
tiene que crearse sobre la base de una articulación del nivel centralcon el
nivel local y con un papel más activo en niveles intermedios, solamente a
partir de ahí se puede empezara jalonar un proceso de desarrollo induci
do, complementario a la satisfacción de servicios básicos, que no puede ser
el únicopropósito de intervención, yo creoque en esoestamos de acuerdo;
hay que empezar a mirar el tema del papel de la gestióninstitucionalen un
contexto mucho más amplio que el de la simple prestación de servicios
básicos, esees un buen punto de referencia, perosin ir tilotro extremo, sin
considerar que nos podemos quedarsolamente en el discurso del desarro
llo productivo, sin tener las condiciones más básicas y más elementales,
superadas a nivel de esosservicios básicos.
En todo caso, también reconocemos que hay unas
limitaciones en la capacidad de gestiónpolíticainstitucional en cuanto a
la construcción de los propósitos de desarrollo nacional, que deben, es
tos últimos, estar bien coordinados con los propósitos de desarrollo re
gional. Eseesun requisito de desarrollo fundamental en la construcciónde un proyecto qiie no mire a cuatro años, o a tres, sino que sea unproyecto construido a largo plazo, que concite lavoluntad política nacional en la construcción de un verdadero proyecto de desarrollo integral.
Entonces, señalaría ese aspecto de las
disparidades enormes, como un segundo punto muy importante.
El tercer aspecto habla de la misma fragilidad
del desarrollo institucional, las mismas capacidades institucionales que
se requieren, ya no digamos para gestionar proyectos de inversión o deempleo para articularse con los propósitos del desarrollo regional o nacional, sino, inclusive, para las cosas elementales, como un planteamiento urbano, como la planeación de los servicios a mediano y largo plazoque requiere un municipio en un momento determinado.
ANEXO No. 3
ENCUENTRO CON PAR ACADEMICO
150
«Despuésde leerel documentoy escucharte,ten
go tres reflexiones para hacer: La primera es que yo, definitivamente,
confío en la dimensión local del desarrollo, la dimensión local de lo
estatal y lo público, ya que es allá, en el ámbito local, donde se cocinan
las decisiones del Estado, lo que ustedes llaman territorialidad y
territorialización de lo público. Hay una especie de escalaso capas que
están configuradas por relaciones vecinales, relaciones cogonales,
organizacionales, que están configurando lo público desde la base local
o municipal. Hoy haymás unasociedad cívica que un Estadode Dere
cho. Sé que esto es poco ortodoxo e irrespetuoso para una mirada
institucional del Estado y posiblemente jurídica, pero lo que nosamena
zacotidianamente en lo público es quehayescenarios quesecomplejizan,
como una especie de magma volcánico, unjuego permanente de relacio
nes públicas entre vecinos, organizaciones sociales, entre formas
paraestatales, etc., que están produciendo lo público por fuera de lo
estatal; aparece una fi-actura muy interesante allí. En la tareaque están
realizando ustedes, qué interesante sería abrir unaventana que les per
mita visualizar aquellas relaciones vecinales, parentales, organizacionales,de organizaciones sociales que están produciendo lo público desde ámbitos no estatales.
El segundo elemento que quiero compartiries
puede ser de utilidad para la reflexión yes cómo en el marco de organizaciones vecinales, de relaciones publicas, que nopasan porla frontera
del Estado, se configura un nuevo concepto de gestión pública, proce
dente de lacomunidad, cuando estadecida, unaespecie de política veci
nal que decide sobre cuál es el modelo de gestión pública que debemosdesarrollar; incluso en Antioquia se han dado algunos ejemplos de estos; parte de lo que estamos haciendo con la investigación de Tarso esponer la lupa sobre lahuella ymirar cómo la comunidad organizada, nosiempre sobre referentes normativos yconstitucionales, sino sobre referentes dedecisión comunitaria, participativa, comunal, produce decisio-
nes públicas que afectan y dinamizan el proceso de gestión pública; es
decir, no siempre el modelo de gestión pública estáligado a la normativa
del Estado, que era lo que tú decías ahora: "Apliqúese el Manual de
procedimientos, y lEurekal: Se tendrá éxito en la gestión municipal".
Parece que esos modelos de gestión pública, ligados a la normativa del
Estado centnd, política pública central, política monetaría, hacienda
pública, que por una especie de vasos comunicantes llega de Bogotáa
los municipios, han hecho fracasar la gestión local,y en el correlatoese
fracaso del Estado central es un conjunto de municipios y un conjunto
de ciudadanos organizados en tomo a un proyecto local del municipio
que produce modelos de gestión pública local por pura concertación de
intereses e insolidaridad municipal. Esto ha pasado, por ejemplo, en la
estigmatizadacomuna Noroccidentalde Medellín, la cual está constitui
da por zonas. Lo curioso es que allí el Estado municipal no llega. El
Concejo Municipalde Medellín no logramostrarse y ponersu mano allí
y,enconsecuencia, esascomunidades han producido formas paraestatales
de desarrollo, formas paraestatales de seguridad pública, siendo posible
encontrar allí otras microciudades, otras territorialidades y otras dimen
siones públicas que han cortado con tijeragigantesca su parentesco con
el Estado. Ojalá ustedes tengan en cuenta que los modelos de gestión
pública local no necesariamente debenestarligados a través de cordones
umbilicales con el Estado central.
El tercer elemento, conel cual posiblemente va
mos a pelear un poco, esqueesaperspectiva deldesarrollo institucional,
a mi juicio, le resta potencia, de entrada, a cualquier iniciativa
investigativa. Lo sustento a partir de lo que nosotros hemos intentado
con lacomunidad deTarso. Uno, quizá, por una herencia institucional,
por nuestra herencia occidental, se ve tentado a abrazar modelos
institucionales, tal vez porque ledandemasiada seguridad, la seguridad
deque van a patrocinar la investigación, laseguridad deque vaa encon
trar información muy abundante, etc., pero, encuentro que al partir de
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una perspectiva institucional se nos quita la posibilidad de visualizar
dónde se han ahuecado las decisiones del Estado central, formal; es
decir, partir desde una perspectiva del desarrollo institucional le niegaa
uno, de entrada, el poder visualizar Estados necróticos donde se produ
cegestión local; nos quita mirada de horizonte y perspectiva en la inves
tigación. Así se puede caeren la trampa de la investigación descriptiva.
Es mucho más procedente poner las manos en tierrasmovedizas e inse
guras donde uno tiene poca certeza de que va a encontrar respuestas
seguras.
Aplaudoelqueenla ESAP estemos apuntando
la mirada hacia lo local, lo municipal».
Otra conversación con par académico: Dr. Diego
Escobar ([email protected], teléfono 5582483), Director Departamento de Posgrado, Facultad de Administración, Universidad del
Valle: Un grupo de profesionales de la Facultad ha tenido experiencias
en Deséurollo Institucional; en Armenia, antes del terremoto, libro lla
mado «Reforma Administrativa, el caso de Armenia»; se lograron
subproductos académicos, se escribieron artículos; hay allí un par deartículos en Gerencia Pública. A finales del semestre pasado, se dictó
un curso para la maestría, hubo búsqueda bibliográfica en el CLAD,buscar en la red www.clad.org.ve. Centro Latinoamericano de Admi
nistración para el Desarrollo, Calle Herrera Toro, Ota. CLAD, Sector
Los Naranjos, Las Mercedes, apartado 4181 Caracas 1010®, Venezuela, Teléfono (58) (212) 9923297 - 5953 - 4064, fax: (58-212)9918427, correo electrónico: rpdaifSclad.or.ve: [email protected] Reforma y Democracia. Un segundo asunto fue con laSociedad de Acueductos yAlcantarillados del Valle: «Modelo deDesarrolloInstitucional», seestá trabajando en las memorias. Tercero, abordar las
Memorias de los Congresos Mundiales 1996, sobre Reformas del Estadoy de laAdministración Pública.
