consigna 9 - mgcti uruguay martin salgueiro - hintze

7/24/2019 Consigna 9 - MGCTI Uruguay Martin Salgueiro - Hintze

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MGCTI Montevideo Uruguay Mayo de 2009

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MARTIN SALGUEIROIngeniero Civi l

Consigna 9

Se suele decir con frecuencia que la gestin puede y debe orientarse a los resultados, a esta

modalidad se la llama usualmente gestin por resultados o GpR. Sin embargo, tambin se afirmaque, en las organizaciones pblicas, en la mayor parte de los casos no es posible establecer conla precisin suficiente cules son los resultados sino ms bien cules son los procesos adecuadosy que, por lo tanto, la gestin debe orientarse a procesos y que las rendiciones de cuentasrazonables en lo pblico en las prctica se refieren a los procesos.

Desde la perspectiva de este tipo de planteos, en primer lugar en qu medida le parece que en laorganizacin analizada predomina la orientacin a procesos y a resultados y en base a qusupuestos sostiene esta opinin? y, en segundo considera adecuada o inadecuada la orientacinpredominante y por qu?


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Introduccin

La discusin acerca de si la gestin debe orientarse a procesos o a resultados viene naturalmentede la mano de la discusin que se ha dado en todas partes sobre la reforma de los estados, demodo de reducir la cada vez ms pesada burocracia, comn en todos los estados occidentales.

De acuerdo a Crozier, El paradigma burocrtico surgi paulatinamente en los estados naciones

europeos de comienzos del siglo diecisiete, gracias a la tradicin patrimonial de imponer un ordenformal y crear una responsabilidad ante la administracin Real. Ciertamente que no erademocrtico; sin embargo, dos siglos ms tarde se haba convertido en la mejor contraparte denuestras instituciones democrticas [] Max Weber nos ofreci la mejor teora de esta maquinariatan maravillosa y eficiente. Los demcratas y el mismo Max Weber a veces teman su falta desensibilidad y su posible tendencia antidemocrtica. Por eso, se propusieron limitarla. Noobstante, en su momento nadie cuestion su eficiencia y su enorme capacidad para obtenerlogros. Se la consider la piedra angular del Estado Moderno y casi de la civilizacin moderna.Por qu entonces ha perdido todo prestigio? Por qu parece haber quedado sumida en eldesorden?...

La prdida de prestigio sealada por Crozier llevo a que de a poco se comenzaran a realizar lasinevitables comparaciones entre el sector pblico y el privado. Este ltimo, con cada vez ms

organizaciones con modelos de gestin orientada a resultados como paradigma de la eficienciagener la corriente a favor de aplicar la GpR tambin en el sector pblico. Esto cual motiv larealizacin de innumerables trabajos de consultora a todo nivel (gobiernos nacionales, regionales,departamentales, etc.) con fondos generalmente provenientes de organismos multilaterales decrdito para efectivamente generar un nuevo paradigma de gestin, orientado a resultados en elsector pblico y con nuevos conceptos reiterados al cansancio como descentralizacin. Ladescentralizacin de acuerdo a Hintze, naturalmente, aluda a mayor autonoma de decisin delos gestores para lograr mejores resultados y, a su vez, dichos resultados se consideraron elprincipal criterio deseable de responsabilizacinAs como, entre otras, la corriente de la calidad total expres de manera descollante, en lasorganizaciones del mercado, una ideologa de los procesos, en el campo estatal las corrientesde la Nueva gestin pblica promovieron la orientacin a resultados y las relacionescontractuales referidas a stos al interior y exterior de las organizaciones pblicas. Max Weber

devino en respetada pero perimida figura del pasado y sus ideas sobre la burocracia fueron vistascomo lastres de los que ya era hora de desembarazarse.

Sin embrago, autores como Stiglitz cuestionan el hecho en s de que el gobierno sea menoseficiente que el sector privado, sealando que Existe una opinin ampliamente difundida (almenos en los Estados Unidos) de que el gobierno y las agencias gubernamentales sonineficientes. Si bien varios estudios han aportado algn apoyo a esta opinin, los hallazgos no sonuniversales. Tambin cuestiona que, de probarse una mayor eficiencia del sector privado stase deba a los mecanismos de control e incentivos, sealando que en gran parte, elrazonamiento tradicional -el sector privado debe ser ms eficiente en razn de que en ste losindividuos tienen incentivos (la motivacin por la ganancia los lleva a ser eficientes) sencillamenteno es convincente. Los incentivos gerenciales son dbiles en el sector privado tanto como en elsector pblico, y en parte esto tal vez sea necesariamente as debido a las dificultades que se

confrontan en el seguimiento y en la medicin del desempeo

Tambin fue quedando en evidencia que la tan buscada mejora en los resultados era la necesariaconsecuencia de la mejora en los procesos. Se suele atribuir esta idea a Deming, a quien losjaponeses llaman "El padre de la tercera revolucin industrial". Fue l quien dio origen (entre otroscon el famoso Crculo de Deming) a todos los movimientos empresariales tendientes a la CalidadTotal, iniciando sus actividades principales formando en Japn a cientos de ingenieros, directivosy estudiantes en el control estadstico de los procesos.La discusin acerca de, por un lado discernir si la organizacin estudiada el PDT responde auno u otro modelo de gestin, y por otro, establecer una opinin acerca de si el modelo adoptado


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es o no acertado, lleva a detallar las modalidades de gestin plausiblemente presentes en el PDT,y ver en qu medida la organizacin estudiada adopt uno u otro modelo.

Marco terico

Podemos definir tres tipos de modalidades de gestin que se detallaremos en lo que sigue.

Buscaremos cuales de estas caractersticas hacen que el PDT responda a un modelo de gestinpor Resultados, o por Procesos.

1) Modalidad de gestin operativa

Se refiere a los casos en que los recursos se asignan con el fin principal de contar condisponibilidad de capacidad de produccin de bienes o servicios, generalmente de forma rutinaria.Sealemos que el fin es garantizar esta capacidad de produccin, independientemente de laproduccin que en realidad se tenga, ya sea el caso de una estructura recalentada (con laproduccin que supera la capacidad instalada de diseo) o con capacidad ociosa (produccin pordebajo de la capacidad de diseo). Es decir que estas organizaciones asignan los recursos con unconsiderable grado de independencia de los resultados que produzcan en cada momento.Cuanto ms repetitivos sean los productos que la organizacin produce de acuerdo a su matriz de

produccin externa, los procesos sern ms fcilmente estandarizables, lo cual llevarnaturalmente a la rutinizacin de las actividades. Una caracterstica bastante tpica del modelo degestin operativa es la rigidez, asociada a la rutina de las actividades.No obstante esto, no debemos confundir la rigidez del modelo de gestin con rigidez de productoso servicios. Un buen ejemplo de esto lo representa el ejemplo clsico industrial de la industriaautomotriz: la rigidez del Fordismo en la dcada del 10 haca que un rgido proceso de gestinestuviera asociado a un rgido esquema de produccin y se obtuviera un mono producto el FordT, color negro. En la era actual, las plantas modernas de montaje de automviles permitenproducir vehculos con cientos de caractersticas distintas. Sin embargo, la flexibilidad del productose logra merced a un modelo de gestin operativo sumamente sofisticado, con alto grado deestandarizacin y rutinizacin que le permite un mayor repertorio de opciones.Cada modelo de gestin adoptado, hace que sea distinta el tipo de control que se realice, y el tipode estructura quine la organizacin adopte.

De acuerdo a Hintze, en las organizaciones que utilizan la modalidad operativa los mecanismosde control de la gestin en productos predominan sobre los de control de procesos, y a su vezdetermina el tipo de informacin que los rendidores de cuentas deben suministrar a los tomadoresde decisiones que las deben analizar.Para que el control tenga lugar de forma eficiente, debe haber informacin que surgenecesariamente del anlisis de datos. Parece obvio que la informacin que se pueda obtener esmuy distinta si los productos y/o los procesos son fcilmente observables y medibles de manerainmediata que cuando sucede lo contrario. Esto lleva a que necesariamente el tipo de producto oservicio presente en la MPE de la organizacin sea fcilmente medible u observable para que stapueda adoptar ste modelo de gestin planteado.

2) Modalidad de gestin por proyecto

Los proyectos se pueden definir como la realizacin de una serie de actividades relacionadasentre s, para conseguir un producto final con unas determinadas caractersticas, que debeobtenerse dentro de un plazo de tiempo prefijado y con un determinado presupuesto econmico.La dificultad de la gestin de este tipo de procesos es que cada proyecto es nico y singular. Lamodalidad de gestin por proyecto es aqulla en que el principal criterio de asignacin de recursoses el logro de productos (bienes o servicios) individuales o unitarios y en plazos o momentos oplazos preestablecidos. En este tipo de modalidad de gestin, probablemente ocurra que noexistan tareas repetitivas, sino que cada tarea puede llegar a ser nica, y probablemente laestandarizacin tienda a ser nula.


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Otra caracterstica es que esta modalidad de gestin suele coincidir con la vida del proyecto ydesaparecer tras su culminacin (con o sin xito), aunque las estructuras organizativas puedensobrevivir para afrontar nuevos proyectos.HInzte seala que, la modalidad de gestin por proyecto admite baja o nula estandarizacin,mientras que la modalidad operativa requiere de estandarizacin considerablemente alta

Las organizaciones en las que predomina la gestin por proyecto son muy flexibles en cuantoa la asignacin de los recursos; el principal criterio de evaluacin de la gestin ser la relacin

entre los recursos empleados y los productos logrados oportunamente. La estructura funcional deeste tipo de organizaciones suelen ser tanto o ms jerarquizadas que en la modalidad operativa,como consecuencia de la flexibilidad requerida. Suele darse que la jerarqua se da en base aroles, y no a personas.

3) Modalidad de gestin por Programa

La modalidad de gestin por programa combinar las modalidades Operativa y por Proyecto,resulta til para dotar de flexibilidad a organizaciones grandes y necesariamente operativas sinque pierdan su articulacin general y sin que los proyectos se deriven ms de lo indispensablehacia la conformacin de islas organizativasLo esencial de los Programas es que la asignacin de los recursos de cada proyecto que losconforman es especfica y cesa con la conclusin de los mismos, existe una secuencia de

proyectos orientados al logro de los objetivos del programa que le dan a ste continuidad en eltiempo. No obstante, la asignacin, claramente, no se destina a la capacidad instalada, como en lamodalidad operativa, sino a los productos concretos que los proyectos del programa produzcan.De esta manera, la modalidad por programa, sin duda, se caracteriza por que los recursos seasignan a productos, aunque tal asignacin tenga un horizonte temporal largo, debiendo cesarcuando al terminarse el ltimo proyecto.

Anlisis del PDT.

Diremos en primer lugar que el PDT, como su nombre lo indica, es un Programa. Esta definicincierra bastante bien con el marco terico, a sabiendas de que una Institucin Pblica (el Ministeriode Educacin y Cultura) crea un ala con necesidad de operacin (ejecucin) eficiente, operativa,

pero con un lineamiento poltico claro que proviene de la institucin madre.Es claramente un caso de asignacin de recursos a medida que los proyectos se concretan: elcaso del proyecto de apoyo a Empresas (subprograma 1), hay un horizonte temporal claro (finesde 2005 con prrroga a fines de 2009), una fuente de financiamiento especfico con sus reglas dejuego (el BID). El otro proyecto relevante (el Subprograma 2, apoyo a la C y T) tiene otras reglasinstitucionales en cuanto a plazo y fuentes de financiamiento, resultados esperados, etc.

La descripcin de la estructura organizacional del PDT se resume a en el siguiente cuadro:


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N proy Costo (U$S) duracion total U$S

1.a. Proyectos de innovacin y de sistemas de gestin y

calidad ejecutados con financiamiento del Programa

145 52.621 2aos 7.630.000

1.b. Proyectos asociativos de empresas para la

resolucin de problemas comunes de caracter

tecnolgicos o para la implantacin de sistemas de

gestin o de calidad, ejecutados con financiamiento del

Programa

30 59.000 2 aos 1.770.000

1.c. Proyectos de creacin o fortalecimiento de unidades

de gestin y transferencia tecnolgica, incubadoras de

empresas y consejeras tecnolgicas, ejecutadas con

financiamiento del Programa.

3 250.000 2.5 aos 750.000

Consejeras Tecnolgicas 25 14.000 4 meses 350.000

1.d. Expertos contratados por grupos de Pymes 25 20.000 1.5 aos 500.000

TOTAL 11.000.000

Este diagrama responde a la cuestin de cmo era la estructura jerrquica. Sin embargo, no dicenada en cuanto a la produccin externa del PDT, que hemos reflejado en el DAO y en la MPE.

El PDT tena un Marco Lgico claro, en cuanto a los resultados esperado por parte del entefinanciador (el BID en este caso). En esa matriz de Marco Lgico, se establecan diversosresultados esperables.

En el cuadro adjunto se resumen el Marco Lgico para el Subprograma de Empresas:

Por lo tanto, mirando el PDT de puertas hacia afuera, se puede decir que su gestin seraorientada a resultados. Es decir, el Poder poltico podra fcilmente evaluar la gestin del

subprograma empresas del PDT contrastando la matriz de Marco Lgico con los resultadosrealmente observables en el subprograma.En este caso el criterio principal de la asignacin de la responsabilidad y sobre lo que se exige ypresentan informacin son los productos (outputs) logrados mediante el uso de los recursos (sinperjuicio, desde luego, de que tambin debe rendirse cuentas por la forma en que las actividadesse han realizado y los recursos empleados).

En el caso del PDT no hay una exigencia de rendir cuentas sobre los Efectos buscados. Estosefectos estn establecidos en el contrato de prstamo, y son contribuir a movilizar el potencial deinnovacin de Prestatario para fortalecer la competitividad productiva, principalmente de laspequeas y medianas empresas (PYMES) y a mejorar la capacidad de desarrollo cientfico ytecnolgico del pas.

Para ver si los resultados obtenidos tuvieron como consecuencia los efectos buscados, esnecesario hacer un trabajo sistemtico en base a encuestas. Esto tambin haba sido sugerido enle Evaluacin Intermedia: Es importante disear una estrategia para el seguimiento ex postde los proyectos, imprescindible para la valoracin final del Programa [] Se recomiendaimplementar un sistema de encuestas de satisfaccin de usuarios, para contar con informacinperidica que nutra la toma de decisiones


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Una breve encuesta comenz a realizarse en el PDT en 2007 para ver los efectos el Subprogramade Empresas en la sociedad1 de aquellos proyectos que hubieran sido terminados antes deDiciembre de 2006.

Algunos de los efectos (outcomes) detectados en forma primaria fueron:

Los proyectos de empresas sirvieron para generar puestos de trabajo permanentes con un

costo 10 veces inferior que lo usual para la economa nacional Las empresas beneficiarias del Programa estarn repagando, mediante diversas vas

(volcado de impuestos por aumentos de ventas, o captacin de mano de obra ociosa, etc.)el subsidio total entregado al global de las empresas2 en menos tiempo del previsto, enbase a algunos proyectos muy exitosos)

Las empresas postulantes declararon haber adquirido en parte la llamada cultura de lainnovacin, lo cual les permitira incorporarse a un crculo virtuoso de innovacin competitividad sustentabilidad.

Es interesante ver como se dio el hecho que, para rendir cuentas por resultados a quien determinaque el Programa siga con vida o no (el poder poltico y el BID), de acuerdo a la matriz de marcolgico, (xx proyectos ejecutados, por un valor promedio de yy dlares) hubo casos en que fueexcluyente con el rendir cuentas por procesos.

Tal cual vimos en la modalidad de gestin por programa, la misma es una combinacin delgestionar por proyectos y en forma operativa.El PDT en tanto que Programa, tiene caractersticas de gestin operativa. En el caso delSubprograma de Empresas, existen procedimientos burocrticos claros (manuales deprocedimientos, fichas de trabajo, etc.) destinadas a que los procesos sean estandarizables yrutinizables. Esto rige por ejemplo, para la forma en considerar a las empresas postulantes alprograma, los procesos de evaluacin de las solicitudes, el anlisis de las condiciones tcnicas yfinancieras de los proyectos, etc.

Ahora bien, durante la evaluacin intermedia del PDT (2004), estaba claro que con la crisis del2002 la ejecucin (y por ende, la rendicin de cuentas de la matriz de Marco lgico) estabaseriamente comprometida. El referido informe sealaba que Las metas y productos del PDTestn claras, pero ser complejo alcanzar los resultados esperados con el actual nivel de

ejecucin [post crisis 2002].Se requiere un cambio en funcin del nuevo escenario y necesidadesactuales y esperadas []La Unidad Ejecutora de Proyecto (UCP), como Unidad Ejecutora (UE)formal del PDT tiene una muy buena capacidad tcnica. El grado de burocracia interna del PDT esmuy bajo y hay una buena orientacin al cliente

La consecuencia natural de esto fue relajar los procesos burocrticos, de modo de lograr losfines (metas del marco lgico) dejando de lado los medios. En nuestro ejemplo delsubprograma de Empresas (que era quien tena asignado una mayor cuotaparte del prstamo delBID) se tomaron diversas medidas tendientes a una mayor ejecucin:

a) Se ampli la base de clientes, reduciendo las exigencias en cuanto a patrimonio y generacinde fondos establecidas en las manuales de procedimientos;

b) Se hizo ms laxo el concepto de innovacin, condicin base para postular al Subprograma.Apuntando a esto, se levant el poder de veto que tena el Ministerio de Economa almomento de el pre- proyecto (Perfil de Proyecto), de acuerdo a la sugerencia de la EvaluacinIntermedia del PDT: se recomienda eliminar el derecho a veto por parte del MEF ya querepresenta una grave distorsin al proceso de evaluacin. Las evaluaciones de losproyectos se realizaron a partir de 2005 con criterios ms blandos que antes.

1Una encuesta ms rigurosa se est realizando con la ejecucin del PDT II, que se ejecuta en la rbita de la

Agencia Nacional de Investigacin e Innovacin ANII.

2Incluso a las empresas cuyos proyectos fracasaron, es decir, subsidio enterrado


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c) Se hicieron ms laxos los rubros reconocibles con cargo a los proyectos que lo establecido enlos manuales de procedimientos, de modo de que cada proyecto costar ms, para poderejecutar por completo la cuotaparte del prstamo destinada a Empresas, inicialmente 11.6millones de dlares y luego ampliada a unos 14.2 millones de dlares.

En lo anterior, a) y b) apuntaban dar cumplimiento a la primer columna del ML (Cantidad deproyectos), y c) a la segunda (Costo de los proyectos). Todo esto cristaliz en que la demanda

anual promedio para 2001-2005 se duplicara en 2006.

En conclusin:

Vemos que orientar la gestin a procesos o resultados, naturalmente es una cuestin que quedaabierta. Vemos como en el PDT, que a nuestro juicio es una Organizacin orientada a resultados,fue necesario relajar algunos procesos de gestin para dar cumplimiento a unas metas muyestrictas. Es decir, los medios y las metas tenan un cierto grado de mutua exclusin.

Los resultados obtenidos fueron los buscados, y esto permiti el cumplimiento del prstamo y laexistencia de un PDT II, que ahora tiene una institucionalidad slida representada por la AgenciaNacional de investigacin en Innovacin (ANII), creada por la ley 18 048.

En nuestra opinin, los outcomes del PDT han sido lo ms positivo del Programa, al menos en loque respecta al Subprograma de Empresas.De acuerdo a los consultores de la Evaluacin Intermedia del PDT, en pases como Chile lajustificacin de las polticas activas de apoyo a la CTI y a los Sistemas de Innovacin provinomucho ms del anlisis de outcomes que de outputs: en cuanto generacin de empleo, repago delos prstamos, aumento de los niveles de actividad, fortalecimiento institucional del SNI, vnculosEmpresa Academia etc. Tal vez debiera ser ineludible apuntar en esta direccin, de modo deotorgar a este tipo de estructuras el modelo organizativo ms conveniente.

BIBLIOGRAFIA

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Deming, W Catorce Puntos para asegurar la posicin competitiva

Crozier, M La transicin del paradigma burocrtico a una cultura de gestin pblica*

PDT - Marco Lgico del PDT: www.dicyt.gub.uy/pdt

Echebarra, K Estrategias de cambio y contratos de gestin

IGT - Evaluacin Intemedia del PDT

STIGLITZ, J Mejorando la eficiencia y la capacidad de respuesta del sector pblico:

lecciones de la experiencia reciente

Ley de creacin de la ANII, http://www.anii.org.uy/imagenes/ley_18084_cometidos_.pdf

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