consejos de protección del niño y del...
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Universidad Católica Andrés Bello
Facultad de Derecho
Centro de Investigaciones Jurídicas
Consejos de Protección del Niño y del Adolescente
...vivencias desde sus protagonistas...
(Estudio de casos en municipios de los estados Cojedes, Miranda,
Nueva Esparta, Táchira y Zulia durante el 2004)
Investigadoras:
Carla Serrano
Saraí Pérez
Caracas, Febrero 2005
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RREESSUUMMEENN
La investigación que se presenta fue realizada por el Centro de Investigaciones Jurídicas (CIJ) de la UCAB, con financiamiento del Consejo de Desarrollo Científico, Humanístico y Tecnológico (CDCHT) de la misma casa de estudio. El tema escogido forma parte de una línea de investigación del CIJ desde 1998, dedicada al estudio de la implementación de la Ley Orgánica para la Protección del Niño y del Adolescente (LOPNA) en nuestro país. Los Consejos de Protección del Niño y del Adolescente (CPNA), en este sentido, forman parte del Sistema de Protección establecido en la LOPNA y revisten mucha importancia al ser los nuevos órganos responsables de conocer y decidir los casos en los cuales se ha amenazado o violado los derechos y/o garantías de los niños, niñas y adolescentes, individualmente considerados (artículo 158 LOPNA). Es decir, son las nuevas autoridades públicas municipales que tienen la competencia de dictar decisiones de obligatorio cumplimiento tanto al Estado, las familias como a la comunidad. El hecho de ser un tema novedoso, hace que la investigación tenga carácter exploratorio, desarrollada además con un enfoque predominantemente cualitativo, que tuvo como objetivo general conocer el funcionamiento de los CPNA seleccionados a través de un muestreo no probabilístico. Se trabajó con estados representativos de ciertas regiones del país: Cojedes (centro-occidental), Miranda (centro-capital), Nueva Esparta (oriente), Táchira (andes) y Zulia (occidente). Estudiando en concreto, 3 municipios por cada entidad, escogidos a su vez de acuerdo a la densidad demográfica de los mismos (uno grande o muy poblado, uno mediano y uno poco poblado), para hacer un total de 15 municipios. Las técnicas de recolección de información empleadas fueron las entrevistas en profundidad y la observación directa de las instalaciones de los CPNA.
Las entrevistas se aplicaron a: representantes del Consejo Municipal de Derechos, del Foro Propio y de la Alcaldía, por ser actores responsables en la creación de los CPNA en cada municipio. Las/os propias/os Consejeras/os de Protección por ser las/os protagonistas de esta historia, interesando profundizar en sus vivencias acerca de la creación y funcionamiento de los CPNA. Algunos profesionales del equipo interdisciplinario (psicólogos, trabajadores sociales, etc.) cuando lo había en los lugares estudiados. Estos criterios arrojaron un total de 73 personas entrevistadas entre los 15 municipios. Una vez analizados los discursos de los participantes, se construyeron 12 categorías de análisis que nos permitieron concluir, sumado a la observación hecha, lo siguiente: Los CPNA funcionan de manera muy limitada vistas las debilidades observadas en sus respectivos Sistemas de Protección. Los Consejos de Derechos (Nacional y Municipal) no están cumpliendo con varias de sus atribuciones definidas por ley y ello afecta el servicio que prestan los CPNA. El Ministerio Público y los Tribunales de Protección han actuado adecuadamente en lo que respecta a los CPNA. Mientras que las entidades de atención y los programas sociales presentan muchas dificultades. La participación de la sociedad civil es coyuntural. El perfil de las/os Consejeras/os de Protección habla de un grupo importante de mujeres (82% vs. 8% hombres), bastante jóvenes en general (38% entre 25 y 34 años de edad), siendo la mayoría profesionales universitarios (80%), de este grupo es relevante la cantidad de abogadas/os. La organización administrativa y presupuestaria de los CPNA, ha sido muy precaria dado el débil compromiso de las Alcaldías en la materia. Los Alcaldes no asignan con Prioridad Absoluta los recursos para garantizar derechos a niños, niñas y adolescentes y esto afecta a los CPNA. En muchos aspectos, la organización y lenguaje de los CPNA estudiados, reproduce la lógica judicial (vista la experiencia laboral previa de muchos de sus miembros). Las relaciones de los CPNA con los demás integrantes del Sistema de Protección no han sido fluidas, dado que varios de ellos siguen sin estar claros de sus funciones y ello hace turbia las relaciones de trabajo y conspira contra la articulación teórica que debería existir. La calidad de las instalaciones físicas, el mobilario y los ambientes donde funcionan los CPNA es deficiente, en la mayoría de los lugares vistos las condiciones de trabajo son inadecuadas para las/os Consejeras/os y los usuarios que reciben, en especial, niños y niñas. En fin, no se está atendiendo lo estructural y los CPNA, de ‘servidores sociales’ pasan a creerse ‘salvadores sociales’. Esta ha sido su respuesta a la ineficacia observada, en los otros niveles de protección existentes en la LOPNA.
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INDICE GENERAL I. Introducción 5 II. Aspectos Metodológicos 11 2.1 Método 11 2.2 Diseño de la investigación 12 2.3 Participantes y contextos 12 2.4 Técnicas e instrumentos de recolección de información 15 2.5 Prueba piloto 17 2.6 Procedimiento 17 2.6.1 Entrada al campo 17 2.6.2 Obtención de datos 18 2.6.3 Materiales 22 2.6.4 Análisis y procesamiento de los datos 22 2.7 Criterios de evaluación 29 III. Base teórica y legal de los Consejos de Protección 30 3.1 Definición. Selección de sus miembros. Relación de trabajos con las Alcaldías
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3.2 Atribuciones de los Consejos de Protección 38 3.3 Pérdida de condición de miembro 42 3.4 Procedimientos administrativos ante los CPNA 44 IV. Análisis de Resultados 48 4.1 Análisis cuantitativo / objetivo 48 4.1.1 Sexo y edades de los Consejeros/as de Protección 48 4.1.2 Formación académica de los/as Consejeros/as de Protección 49 4.1.3 Adscripciones de los Consejos de Protección 50 4.1.4 Concurso e inicio de actividades 52 4.1.5 Decisiones colegiadas 52 4.1.6 Salarios de las Consejeras/os por municipio 53 4.1.7 Observaciones directas de los CPNA visitados 55 4.1.7.1 San Carlos 55 4.1.7.2 Tinaco 58 4.1.7.3 Lima Blanco 61 4.1.7.4 Sucre 63 4.1.7.5 Guaicaipuro 65 4.1.7.6 Páez 68 4.1.7.7 Mariño 70 4.1.7.8 Maneiro 73 4.1.7.9 Macanao 75 4.1.7.10 San Cristóbal 78 4.1.7.11 Torbes 81 4.1.7.12 Lobatera 83 4.1.7.13 Maracaibo 85
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4.1.7.14 Cabimas 88 4.1.7.15 Páez-Zulia 90 4.2 Análisis cualitativo 93 4.2.1 Lo que somos 93 4.2.2 Convocatoria 99 4.2.3 Intimidación 106 4.2.4 Transparencia 108 4.2.5 No hay 112 4.2.6 Improvisación 124 4.2.7 Juntos pero no revueltos 135 4.2.8 Organización y administración 141 4.2.9 La realidad de los Derechos 151 4.2.10 Usuarios 159 4.2.11 Sí se puede 163 4.2.12 Se verá más adelante 165 4.2.13 Algunas observaciones de las/os Consejeras/os de Protección para la investigación
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4.2.14 Red de relaciones entre las categorías del análisis cualitativo 171 V. Conclusiones 172 Referencias bibliográficas 181 Anexo A Guía de preguntas abiertas para entrevistas en profundidad: Representante del Foro Propio
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Anexo B Guía de preguntas abiertas para entrevistas en profundidad: Representante del Consejo Municipal de Derechos respectivo
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Anexo C Guía de preguntas abiertas para entrevistas en profundidad: Representante de la Alcaldía
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Anexo D Guía de preguntas abiertas para entrevistas en profundidad: Consejeras/os de Protección
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Anexo E Guía de observación directa de las instalaciones físicas de los Consejos de Protección
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I. INTRODUCCIÓN
Desde que en abril del año 2000 entró en vigencia la Ley Orgánica para la
Protección del Niño y del Adolescente (LOPNA), el Estado y la sociedad venezolana se
encuentran frente al reto de implementar un nuevo modelo socio-jurídico que garantice la
protección integral de los derechos humanos de los niños, niñas y adolescentes. Este
nuevo paradigma en que se sustenta la ley se encuentra inspirado, entre otros instrumentos
jurídicos internacionales, en la Convención Sobre los Derechos del Niño (aprobada en
Asamblea General de las Naciones Unidas en 1989 y hecha ley de la República en 1990).
De manera que a tales fines, la LOPNA se encuentra estructurada en dos grandes sistemas
ampliamente conocidos: el de Protección, para atender los casos de los niños, niñas y
adolescentes víctimas de la amenaza o violación de sus derechos y el de Responsabilidad
Penal del Adolescente, para cuando los adolescentes son los victimarios que violan los
derechos de otras personas e incurren en hechos punibles.
En este sentido, el Centro de Investigaciones Jurídicas (CIJ) de la UCAB se ha
dedicado desde el año 1996 a contribuir con diversas actividades de investigación,
formación y divulgación tanto para elaborar como implementar la nueva legislación,
estando consciente que dicho proceso de transformación cultural en lo jurídico no es asunto
de corto plazo ni de pocos actores sociales trabajando de manera desarticulada. Todo lo
contrario, se requiere de tiempo, esfuerzo, conocimiento, recursos, constancia, voluntad
política, integración, participación y coordinación, a fin de socializar al nuevo paradigma
en todos los ámbitos (jurídicos y no jurídicos), en donde surgen resistencias de muchos
niveles y hasta cierto punto naturales, visto el profundo y radical cambio que trae aparejado
ésta nueva visión sobre los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
Diversos han sido los proyectos ejecutados por el CIJ en esta línea de investigación
y actualmente, luego de haber trabajado en el área penal de adolescentes, se decidió centrar
el interés de la presente investigación en el Sistema de Protección, en lo relativo a su
funcionamiento y los obstáculos de distinta naturaleza (jurídicos, organizacionales e
institucionales) que ha tenido para operar a cabalidad, desde que entró en vigencia la
LOPNA hace casi 5 años. Vista la complejidad de dicho sistema y los distintos integrantes
que lo componen (órganos administrativos, jurisdiccionales, Ministerio Público, entidades
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de atención y defensorías según el artículo 119 ejusdem), se decidió plantear un proyecto
inicial para abordar uno de éstos componentes, en función de hacerlo factible.
En concreto, se optó por estudiar en primer lugar a los Consejos de Protección del
Niño y del Adolescente (CPNA), dada la importancia que revisten dentro del sistema por
ser los nuevos órganos responsables de conocer y decidir los casos en los cuales se ha
amenazado o violado los derechos y/o garantías de los niños, niñas y adolescentes,
individualmente considerados (ver artículo 158 LOPNA). Quedan los Consejos de
Derechos, que trabajan en la garantía de derechos colectivos y difusos, especialmente a
través del diseño de políticas públicas para la infancia en su ámbito de competencia
(nacional, estadal y municipal), como objetivo pendiente para una futura investigación.
Como antecedente del proyecto podemos referir que en Septiembre del año 2003, se asistió
a un evento realizado en San Felipe, estado Yaracuy, titulado: “El de la LOPNA: ¿un
sistema que funciona?” organizado por el Consejo Estadal de Derechos de dicha entidad,
cuya convocatoria estuvo dirigida al resto de sus homólogos a nivel nacional, asistiendo
además, representantes de instituciones como el INAM y la Asamblea Nacional. Dicho
encuentro nos sirvió de termómetro para terminar de perfilar esta opción de investigación
que presentamos.
La relevancia social de los Consejos de Protección se explica, porque son las
autoridades públicas municipales que tienen la competencia para dictar decisiones de
obligatorio cumplimiento, a fin de asegurar la protección integral de uno o varios niños,
niñas y adolescentes. De allí que insistimos en su enorme importancia dentro de los
integrantes del Sistema de Protección, pues de su adecuada organización y funcionamiento
depende que los derechos y garantías de los niños, niñas y adolescentes se hagan realidad
tangible en casos concretos. Además, de la repercusión que su labor puede tener en la
defensa de derechos colectivos y difusos, dado el necesario aporte y colaboración que
deben y pueden ofrecer a sus respectivos Consejos Municipales de Derechos.
A pesar del interés académico del CIJ por conocer el funcionamiento de los
Consejos de Protección que se han ido instalando en el país, la investigación debió ajustarse
a los recursos disponibles. Por tal razón se decidió hacer un muestreo no probabilístico,
propio de estudios exploratorios, seleccionando de todos los municipios, a nivel nacional,
algunos representativos en ciertas entidades federales. Verdaderamente, lo que se persigue
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es la profundidad y calidad de la información más que la cantidad y estandarización de
datos.
En este sentido y tomando en cuenta las características geográfico-culturales de las
regiones venezolanas, se decidió trabajar en la presente investigación con los siguientes
estados: Cojedes (región centro-occidental), Miranda (región centro-capital), Nueva
Esparta (región oriental), Táchira (región andina) y Zulia (región occidental).
Visto que, estudiar todos los municipios de los estados seleccionados sería una tarea
muy costosa, se eligió trabajar sólo algunos municipios y el criterio que pareció menos
sesgado fue escogerlos en función de su densidad demográfica, para así estudiar un CPNA
en un municipio grande o muy poblado, un CPNA en uno mediano y un Consejo en un
municipio pequeño, alcanzando así un total de 15 Consejos de Protección a ser estudiados.
En concreto, estamos hablando de los municipios San Carlos, Tinaco y Lima Blanco de
Cojedes; Sucre, Guaicaipuro y Páez de Miranda; Mariño, Maneiro y Península de Macanao
en Nueva Esparta; San Cristóbal, Torbes y Lobatera en Táchira y finalmente, Maracaibo,
Cabimas y Páez en el Zulia.
Las interrogantes que nos motivan a estudiar los Consejos de Protección, como una
contribución más al estudio de la implementación de la LOPNA y del funcionamiento de su
Sistema de Protección apuntan a explorar:
¿Cuál es el perfil de los/as Consejeros/as de Protección de los municipios
seleccionados? ¿cómo fueron seleccionados para ejercer sus funciones? ¿qué tal es su
relación de trabajo dentro de las Alcaldías? ¿cómo se organizaron para funcionar? ¿qué
decisiones dictan con más frecuencia y a cuáles afectados? ¿qué procedimientos utilizan
para dictar las medidas? ¿llevan el registro de casos de medidas dictadas a niñas, niños y
adolescentes? ¿hacen seguimiento de los casos? ¿cuáles son los principales obstáculos que
dificultan su funcionamiento? ¿cómo son sus relaciones con los demás integrantes del
sistema?. Dichas inquietudes, en su conjunto, nos permiten expresar los propósitos de la
presente investigación en los siguientes términos.
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Objetivo general:
Conocer el funcionamiento de los Consejos de Protección de los municipios
seleccionados en las entidades Cojedes, Miranda, Nueva Esparta, Táchira y Zulia, desde el
momento que iniciaron sus actividades, para así identificar tanto sus logros como los
principales obstáculos que afectan el desempeño de sus funciones.
Objetivos específicos:
1. Conocer el perfil de los/as Consejeros/as de Protección, en lo referente a sus
características demográficas, experiencia laboral previa, proceso de selección y la
preparación para el ejercicio de sus funciones, en los municipios seleccionados en
las entidades de Cojedes, Miranda, Nueva Esparta, Táchira y Zulia.
2. Saber como fue la constitución y organización administrativa de los Consejos de
Protección en los municipios seleccionados de las entidades de Cojedes, Miranda,
Nueva Esparta, Táchira y Zulia.
3. Indagar sobre el funcionamiento de los Consejos de Protección en cuanto al
cumplimiento de sus atribuciones, a la organización del trabajo, atención de casos,
medidas de protección dictadas, en los municipios seleccionados en las entidades de
Cojedes, Miranda, Nueva Esparta, Táchira y Zulia.
4. Explorar en la percepción de los Consejeros sobre las fortalezas y debilidades
detectadas en el ejercicio de sus funciones dentro de los Consejos de Protección de
los municipios seleccionados en las entidades de Cojedes, Miranda, Nueva Esparta,
Táchira y Zulia.
5. Sondear la relación de los Consejos de Protección con los demás integrantes del
Sistema de Protección en los municipios seleccionados en las entidades de Cojedes,
Miranda, Nueva Esparta, Táchira y Zulia.
Si recordamos que el Sistema de Protección en la LOPNA y por ende, los Consejos
de Protección del Niño y del Adolescente, responden en su diseño a la concreción de los
siguientes principios básicos: integralidad, eficacia, participación / articulación,
descentralización y redefinición de las funciones judiciales (Morais, 2000), los cuales
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distinguen enfáticamente al paradigma de la Doctrina de la Protección Integral del modelo
“tutelar de menores” desarrollado en la Doctrina de la Situación Irregular, que durante años
imperó en Venezuela, no resultan necesarios mayores esfuerzos para destacar la relevancia
de la presente investigación.
En los Consejos de Protección se identifican todos estos principios, al ser la viva
representación de la descentralización de la función pública y desjudicialización de ciertas
funciones que anteriormente pertenecían a tribunales, además de hacer realidad tangible en
sus respectivos municipios, el principio de corresponsabilidad de las familias, la sociedad y
el Estado en los distintos asuntos de su competencia relacionados con niños, niñas y
adolescentes. Así mismo, permiten separar, finalmente, los conflictos de índole jurídico de
los conflictos de índole social (confusión propia de la época tutelar), dejando a los
Tribunales de Protección como los órganos concebidos para resolver los primeros y
asumiendo los Consejos de Protección la solución de los problemas de índole social, todo
lo cual exige seleccionar para estos cargos a las personas idóneas con los conocimientos y
experiencia para atender este tipo de casos.
En el capítulo del trabajo destinado a profundizar en las bases teóricas y legales de
los Consejos de Protección se abordará con detalle lo relativo a su definición, atribuciones,
selección de sus miembros, funcionamiento y pérdida de condición de miembro.
Luego, en cuanto al perfil metodológico del trabajo, desarrollaremos en la sección
respectiva los argumentos para calificarlo de una investigación exploratoria-descriptiva,
con diseño de campo no experimental y con predominio de metodología cualitativa, a
través de la cual se pretende profundizar en el funcionamiento de estos novedosos órganos
administrativos propuestos por la LOPNA hace casi 5 años, ya siendo propicio el tiempo
para su estudio.
Como se verá, las principales técnicas de recolección de información fueron: el
cuestionario, aplicado a través de entrevistas en profundidad a los distintos actores clave y
la observación directa de sus espacios de trabajo. Es decir, se conversó con los/as
Consejeros/as de Protección de cada municipio seleccionado (mínimo 3), con un
representante del Consejo Municipal de Derechos que hubiese participado en la selección
de los mismos, con un representante de la sociedad por el Foro Propio y con un
representante de la Alcaldía vinculado a la adscripción del órgano administrativo al poder
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local. La utilización de tales criterios resultaron en un total de 73 personas entrevistadas en
los 15 municipios visitados. A la técnica de la entrevista en profundidad se le suma la
observación directa de las instalaciones de cada Consejo de Protección, para cumplir con
los objetivos específicos mencionados.
Por su parte, el procesamiento de las entrevistas en profundidad se hizo con el
auxilio del programa Atlas ti versión 4.1, el cual forma parte de los llamados programas
CAQDAS, Computer Assited Qualitative Data Análisis Software y que en palabras
sencillas, no es más que una herramienta informática para facilitar el análisis cualitativo de
grandes volúmenes de datos textuales. La idea es construir a partir de las voces de los
entrevistados, el cuerpo de la teoría producida a través de la investigación.
Los resultados que serán discutidos en el capítulo correspondiente se presentan a
través de 12 grandes categorías de análisis, construidas a través de los discursos de los
entrevistados y que resumen sus principales opiniones sobre los distintos tópicos abordados
en las entrevistas en profundidad, agregándose a sus relatos, las impresiones de las
investigadoras, conforme a las observaciones directas hechas a las instalaciones donde
funcionan actualmente los Consejos de Protección estudiados. Todo lo expuesto conducirá,
obviamente, a las reflexiones finales del presente trabajo de investigación.
A propósito de la referencia en líneas anteriores a las “investigadoras”, acotamos se
hicieron responsables de este proyecto por un lado, Carla Serrano, socióloga, profesora-
investigadora a tiempo completo en el CIJ desde hace varios años y cursante actualmente
de una Especialización en Derecho de Familia y del Niño; por otro lado, Saraí Pérez,
psicóloga, contratada para el proyecto dada su experiencia en el tema de niños y
adolescentes sobre todo en instituciones públicas y actualmente tesista de una
Especialización en Psicología del Desarrollo.
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II. ASPECTOS METODOLÓGICOS
2.1 MÉTODO
Como se señaló en la introducción del trabajo donde se exponen los objetivos que se
persiguen, esta investigación más que acumular datos cuantitativos tiene como norte buscar
la comprensión de una realidad, específicamente, la de los Consejos de Protección del
Niños y del Adolescente (CPNA), entendidos en esencia como espacios cruciales para la
defensa individual de los derechos de los niños, niñas y adolescentes de nuestro país. Para
las investigadoras, esta comprensión solo es posible desde el análisis de la vivencia de sus
protagonistas, con especial énfasis de sus Consejeras/os, razón por la cual nuestra labor
central será organizar en un texto, en un discurso, ese aprendizaje, esa forma de
organizarse, esa experiencia vivida y acumulada en el transcurso de estos años, para así
adentrarnos en esa realidad de los Consejos de Protección.
Es así, como esta investigación no busca una realidad preexistente ni única, por
cuanto la realidad está en cada uno de los que la viven de acuerdo a sus historias, creencias,
pensamientos, cultura, etc. (Guba, 1991). Por el contrario, busca construir con sus
protagonistas “la realidad” de la experiencia de creación y desarrollo de los Consejos de
Protección, en los distintos lugares seleccionados.
De esta manera, el tipo de investigación que nos permitirá llegar a la comprensión
de la vivencia de los Consejeros de Protección es la conocida como investigación
cualitativa, por cuanto ésta busca comprender la realidad desde las propias palabras de sus
protagonistas (Taylor y Bogdan, 1987).
La investigación cualitativa coloca al investigador en el lugar del fenómeno que
desea estudiar, permitiendo así la creación de nuevas formas de comprensión de la realidad,
basándose fundamentalmente en sus datos, que no son otra cosa que las palabras, los
sentimientos y las experiencias de los protagonistas, de esa realidad que el investigador
espera comprender (Strauss y Corbin, 2002).
La investigación cualitativa es una de las formas más adecuadas para comprender y
conocer sobre la vida de las personas, sus sentimientos, sus experiencias vividas, haciendo
posible llegar a niveles de profundidad que con otros tipos de investigación es casi
imposible alcanzar (Strauss y Corbin, 2002). Estos mismos autores señalan que, la
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investigación cualitativa permite construir teorías partiendo de los datos, en lugar de
comprobarlas, por lo que hace posible un acercamiento distinto a las realidades que se
desean estudiar.
2.2 DISEÑO DE LA INVESTIGACIÓN
Para alcanzar los objetivos de esta investigación se utilizará un diseño multimétodo
de investigación, en donde elementos de la investigación cualitativa aportan datos
relevantes para el análisis de los datos objetivos con técnicas eminentemente cualitativas.
El diseño multimétodo, en este caso, puede entenderse como una combinación
aplicada a una de las fases, de técnicas cuantitativas que coadyuvarán a la comprensión y
análisis profundo de la realidad a estudiar (Bericat, 1998). Por lo que podemos señalar que
se trata de una investigación cualitativa en la que se han incluido algunas características
propias de la investigación cuantitativa, constituyéndose de esta manera en un híbrido
(Bryman en Bericat, 1998), en el que la base metodológica que permite el análisis de los
resultados es la cualitativa.
De esta manera, encontraremos en este diseño algunos elementos como el
cuestionario y la descripción numérica de algunos datos que por sus características son
eminentemente cuantitativos, pero que complementan la descripción de la realidad
estudiada. En concreto, estamos hablando de algunos datos solicitados durante la entrevista
a fin de construir el perfil de los/as Consejeros/as como edad, nivel de instrucción, salario,
decisiones “colegiadas”, etc., a la vez que otros como: fecha de concurso e inicio de
actividades y dependencia de adscripción de los Consejos de Protección.
La posibilidad de manejar estos datos y conocer a profundidad la vivencia de
diferentes casos, nos permitirá adentrarnos en la heterogeneidad de diferentes formas de
entender y vivir una misma realidad, los Consejos de Protección.
2.3 PARTICIPANTES Y CONTEXTOS
Para la presente investigación, se optó por un muestreo no probabilístico
(dirigido), donde predomina la selección de casos con características especificadas
previamente, más que la “representatividad de elementos”. Esto explica la selección
intencional hecha de:
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1) Los informantes o quienes, de acuerdo a su rol y vinculación con la constitución de
los Consejos de Protección, lo cual explica se entrevistaran a representantes del
Foro Propio y Consejo Municipal de Derechos (que tuvieran que ver con la
postulación y selección de los miembros), los propios Consejeros y Consejeras
seleccionados y por último, algún representante de la Alcaldía relacionado con la
incorporación del CPNA a la estructura administrativa y presupuestaria de la
misma.
2) Los lugares o el dónde, de acuerdo a la diversidad geográfica y poblacional de los
estados venezolanos y sus municipios, buscando abarcar de esta manera una
heterogeneidad adecuada para hacer un análisis que pudiese acercarnos a una
comprensión de la realidad de los diversos CPNA existentes.
En este sentido, este tipo de muestreo resulta relevante cuando se exploran áreas
nuevas y en donde se espera obtener un alto grado de desarrollo teórico (Strauss y Corbin,
2002).
Profundizando en la selección de “los” dónde, aclaramos se siguieron cuatro
criterios fundamentales para esta investigación, buscando la mayor diversidad posible de la
realidad a estudiar. El primero, correspondió a las características geográfico-culturales del
país, por lo que se escogieron estados representativos de varias regiones: Cojedes por la
región centro-occidental, Miranda por la centro-capital, Nueva Esparta por la oriental,
Táchira por la zona andina y Zulia por occidente. En segundo término, estudiamos las
características de densidad poblacional de los estados seleccionados para de esta manera
poder escoger tres (3) municipios de cada uno de ellos, en los que se evidenciaran
diferencias en cuanto a este criterio (alta= muy poblado, media= densidad intermedia y
baja= escasamente poblado). Tercero, que en dichos municipios estuviesen creados los
Consejos de Protección (no olvidemos que para el momento de realizar esta investigación,
aún no se habían creado la totalidad de los CPNA en todos los municipios del país). El
último criterio, los grados de accesibilidad a los Consejos seleccionados, su nivel de
apertura para atender en el tiempo disponible a las investigadoras (recordemos toda
investigación tiene un tiempo y unos fondos previstos para la realización de las actividades
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de campo). Esto sumado a la posibilidad de contar con facilidades en el traslado y
alojamiento.
De este modo, fueron considerados los datos del Censo 2001 publicados en la
página web en línea del Instituto Nacional de Estadística (INE), disponible en
http://www.ine.gov.ve, [Consultas hechas: diciembre 2003 y enero 26, 2004]; donde se
exponen los primeros resultados generales calculados en noviembre de 2002 y que sirvieron
de parámetros poblacionales para nuestra selección. En concreto, la conjunción de los 4
criterios mencionados arrojó la siguiente selección intencional:
Cojedes: Con 9 municipios y todos los CPNA creados, cuenta con un total
poblacional estimado de 253.105 habitantes según la fuente indicada. El municipio San
Carlos (capital) es el más poblado y cuenta con 83.957 habitantes, razón por la cual
interesó estudiarlo. Con un tamaño intermedio seleccionamos al municipio Tinaco (26.727
habitantes), así como, el municipio Lima Blanco (Macapo) con 7.825 habitantes por ser el
menos poblado de toda la entidad.
Miranda: Es el segundo estado más poblado de Venezuela con 2.330.872
habitantes, con 21 municipios y todos los CPNA funcionando. A los efectos de nuestra
investigación nos interesó el municipio Sucre por ser el más poblado y representar una
realidad social bien compleja (546.766 habitantes); Guaicaipuro (Los Teques) lo
escogimos como modelo de un municipio intermedio con 222.768 habitantes y Páez (Río
Chico) con 30.812 estaría entre los más pequeños.
Nueva Esparta: Con un total de 373.851 habitantes, 11 municipios y también todos
sus CPNA instalados. En este caso, estudiamos a Mariño (Porlamar) el municipio más
poblado con 84.534 habitantes, Maneiro (Pampatar) con un total de 35.400 personas
(intermedio) y representando un municipio pequeño Península de Macanao con 20.935
habitantes.
Táchira: Cuenta con un total de 992.669 habitantes y 29 municipios, San Cristóbal
el más poblado de los 29 tiene 250.307 y además, presenta la particularidad de ser un
municipio-frontera, Torbes por su lado 42.192 entra en la categoría intermedia y Lobatera
10.427 personas, representa uno de los pequeños.
Zulia: Es la entidad federal más grande de Venezuela con 2.983.679 habitantes y la
selección en este caso fue: el municipio Maracaibo por ser el de mayor densidad
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demográfica con 1.219.927 habitantes, Cabimas con 223.484 habitantes y Páez con 24.309
habitantes. Para el año 2003 cuando se elaboró el proyecto de investigación, habían 17
Consejos de Protección de 21 municipios que tiene el estado.
2.4 TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DE RECOLECCIÓN DE INFORMACIÓN
Las técnicas empleadas en la investigación se resumen en: entrevistas a
profundidad, la observación y la recolección de información objetiva, a través de
puntualizaciones en la propia entrevista. Así, los instrumentos de recolección de
información empleados son los que se listan y al final del trabajo se anexan:
A. Guía de preguntas abiertas para entrevistas en profundidad: Representante del Foro
Propio.
B. Guía de preguntas abiertas para entrevistas en profundidad: Representante del
Consejo Municipal de Derechos respectivo.
C. Guía de preguntas abiertas para entrevistas en profundidad: Representante de la
Alcaldía, vinculado con la incorporación del Consejo de Protección a la estructura
administrativa y presupuestaria de la misma (ya sea Dirección de Recursos
Humanos, Presupuesto, Administración, etc.).
D. Guía de preguntas abiertas para entrevistas en profundidad: Consejeras/os de
Protección. Donde se puntualizó su edad, sexo, nivel de instrucción, salario,
adscripción de los CPNA en la Alcaldía, fecha del concurso e inicio de actividades
y decisiones “colegiadas”.
E. Guía de observación directa de las instalaciones físicas de los Consejos de
Protección.
La entrevista a profundidad es una técnica que permite obtener información sobre
cómo los sujetos actúan y reconstruyen el sistema de representaciones sociales y afectivas
de acuerdo a sus peculiaridades, permitiendo que se establezca entre el investigador y el
participante una suerte de relación en la que tanto uno como otro se ve afectado y
transformado, por cuanto debe “re-pensar” sobre sus propias representaciones de la realidad
(Alonso, en Delgado y Gutiérrez, 1995).
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Entendiendo de esta manera la entrevista, podemos señalar, de acuerdo a lo
expresado por Taylor y Bogdan (1987) que, la entrevista a profundidad no es otra cosa que
una serie de encuentros “conversacionales” entre el investigador y el participante, en donde
el centro del discurso girará alrededor de la comprensión de los fenómenos que se están
investigando, lo que convierte al investigador en el instrumento mismo de recolección de
información.
En este sentido, la entrevista a profundidad se caracteriza por ser una conversación
guiada por los temas de interés del investigador, así como por los temas emergentes y
relacionados por el entrevistado, de esta manera, el investigador puede apoyarse en un
guión de entrevista, que lejos de ser un cuestionario, se convierte en una guía, flexible, del
centro de interés de la investigación (Taylor y Bogdan, 1987).
Ahora bien, esta técnica parte de la presunción de la honestidad y apertura de los
participantes de la investigación, lo que no siempre se cumple, siendo necesario en algunos
casos, recurrir a la utilización de controles cruzados sobre la información que se recibe, por
lo que Taylor y Bogdan (1987) sugieren la utilización de otras fuentes disponibles, que
permitan equilibrar las versiones que se construyen de la realidad y de esta manera asegurar
una mayor veracidad de la información recibida.
En esta investigación, además de las entrevistas con las/os Consejeras/os de
Protección y otros actores relevantes para la creación y funcionamiento de los Consejos de
Protección, se realizaron observaciones con una guía, que permitieron hacer el cruce e
intercambio de la información aportada por los informantes y que forman parte esencial de
la garantía de la veracidad de los datos utilizados para el análisis de resultados.
La observación utilizada en esta investigación fue la participante, por cuanto las
investigadoras se encontraban involucradas en el escenario que se deseaba observar e
incluso participaban de él, desde el mismo momento en que iniciaban los contactos para
lograr el acceso a los informantes (Taylor y Bodgan, 1987). El registro de observaciones se
hizo por dos vías, uno a través de un instrumento guía de la observación sobre los aspectos
físicos y materiales de las condiciones de los Consejos de Protección, y el otro a través del
registro de un diario de campo que nos permitió a las investigadoras cruzar la información
obtenida de nuestra vivencia y la recibida por los informantes en las entrevistas.
17
2.5 PRUEBA PILOTO
Entre febrero y marzo de 2004, se hizo la prueba piloto de la investigación en el
municipio Chacao del Estado Miranda, el cual fue seleccionado entre los municipios del
Distrito Capital por considerarse de los más accesibles, conforme a información manejada
de manera informal por el personal del CIJ.
Previos contactos telefónicos, se logró entrevistar a las Consejeras de Protección
Emperatriz Pasarella, Johana Araujo y María Fernanda Cabrices. Así como a la actual
Presidenta del Consejo Municipal de Derechos, Claudia Sánchez, en su doble rol de
Directora de Desarrollo Social de la Alcaldía de Chacao y miembro en su momento, del
Consejo Municipal de Derechos que realizó la selección de Consejeras en el municipio.
Se cumplió entonces el objetivo de toda prueba piloto, que no es otro que apreciar la
validez de los instrumentos de recolección de información a ser usados en el campo.
2.6 PROCEDIMIENTO
2.6.1 Entrada al campo:
Tal circunstancia se vio facilitada por dos factores, por un lado, la experiencia de las
investigadoras a cargo del proyecto quienes tienen años trabajando en el área de los
derechos de los niños, niñas y adolescentes y por el otro, el hecho de ser una investigación
realizada por el CIJ-UCAB con fines estrictamente académicos. La trayectoria de varios
años dedicados a esta línea de investigación, propició que muchas puertas se abrieran y que
muchas personas conocidas sirvieran de puentes o enlaces en los distintos municipios a ser
visitados, ya sea porque algunas son miembros de Consejos de Protección o porque
pertenecen a otros órganos del Sistema de Protección y mantienen contacto.
En este contexto, se hicieron los primeros contactos telefónicos con los diferentes
Consejos de Protección seleccionados, de acuerdo a lo criterios anteriormente explicados.
Hechos estos contactos iniciales de presentación, se programaron las fechas para los viajes,
y una vez en los lugares, gracias a estas personas contacto, se hizo la introducción a los
diferentes Consejos de Protección y se iniciaron las diversas entrevistas.
18
2.6.2 Obtención de datos:
A continuación se reportan en una tabla-resumen las 73 personas entrevistadas, en
los 15 municipios seleccionados de las distintas regiones, indicando la fecha exacta de la
entrevista y su estatus/rol desempeñado, el cual justifica la pertinencia de su entrevista.
Simultáneamente en abril de 2004, se trabajaron los municipios seleccionados de
Cojedes por Carla Serrano y los de Nueva Esparta por Saraí Pérez. En la segunda semana
de Mayo, Carla Serrano levantó información en Zulia y a finales de este mes y principios
de Junio, Saraí Pérez concretó las entrevistas de Miranda. En el estado Táchira, se realizó el
trabajo de campo a finales de Julio de 2004 por Carla Serrano. En general, se invirtieron 3
meses para recabar la información.
En los municipios donde habían más de 3 Consejeros de Protección se entrevistaron
a todos los posibles, quienes estaban de reposo médico o vacaciones durante el trabajo de
campo y tenían suplente, se entrevistó a este último. De la misma manera, aunque
inicialmente no estaba contemplado, aquellos Consejos de Protección con personal
adicional contratado tipo asistente en la recepción de casos (Cabimas y Maracaibo), así
como profesionales de otras áreas: trabajador social, psicólogo, etc., integrados como parte
de un equipo interdisciplinario (municipios Cabimas, Maracaibo y San Cristóbal), también
fueron incorporados al campo y entrevistados explorando básicamente: ¿cómo llegaron al
Consejo de Protección?, ¿cómo fue su proceso de aprendizaje en LOPNA?, ¿cuál
consideran es su aporte e importancia en la labor diaria de los Consejos de Protección?.
En San Cristóbal incluso, se recogieron las impresiones sobre el problema de
investigación de un Consejero Estadal por la sociedad, quien sirvió de mediador para
conseguir las citas y hacer las entrevistas. Además acotamos, algunas entrevistas en
profundidad fueron colectivas (más de una persona) por solicitud expresa de los
entrevistados, respetándose tal petición; así como, nos ajustamos al espacio en que éstas
podían hacerse para comodidad del/de los entrevistado/s, desde un lugar apartado dentro de
las instalaciones de un Consejo de Protección hasta en una fuente de soda o restaurante,
durante la guardia de un/a Consejero/a de Protección.
En definitiva, la tabla de entrevistados es la siguiente:
19
ESTADO MUNICIPIO PERSONA ENTREVISTADA , CARGO y FECHA
1. COJEDES 1. Lima Blanco 1. María Valentina (Consejo Municipal de D.) 23-04-2004
2. Morelia (Alcaldía, Administradora) 26-04-2004
3. Norelys, Thais y Omaira (Consejeras de Protec.) 23-04-2004
4. Mayda (Representante Foro Propio) 26-04-2004
2. San Carlos 5. Gelcys (C. Mpal. D. y representante Alcaldía) 23-04-2004
6. Carmen (Consejera de Protección) 22-04-2004
7. Dora (Consejera de Protección) 22-04-2004
8. Isabel (Consejera de Protección) 22-04-2004
9. Sacerdote Julián (Representante F. Propio) 24-04-2004
3. Tinaco 10. Luis Enrique (Representante Alcaldía) 23-04-2004
11. Rubén Dario (Presidente Consejo Mpal. D.) 23-04-2004
12. Margelys (Consejera de Protección) 22-04-2004
13. Gloria (Consejera de Protección) 22-04-2004
14. Berquis (Representante Foro Propio) 26-04-2004
2. MIRANDA 4. Guaicaipuro 15. Adrián, Zulay y Víctor (Consejeros de P.) 03-06-2004
5. Páez 16. Ana María (CMD por F.P.) 27-05-2004
17. Lourdes (Consejera de Protección) 27-05-2004
18. Luis Angel (Consejero de Protección) 27-05-2004
19. Yanina (Consejera de Protección) 27-05-2004
6. Sucre 20. Alba (Consejera de Protección) 20-05-2004
21. Gloria (Representante Foro Propio) 26-05-2004
22. Rosa (Consejera de Protección) 20-05-2004
23. Yolanda (Representante Alcaldía) 20-05-2004
3. NVA. ESPARTA 7. Macanao 24. Anselmo (CMD) 23-04-2004
25. Armando (CMD) 23-04-2004
26. Julio (Alcaldía) 22-04-2004
27. Mery, Dorelys y Norquis (Consejeras de P.) 22-04-2004
8. Maneiro 28. Orquídea (Consejera de Protección) 23-04-2004
29. Sigrili (CMD x F.P.) 23-04-2004
9. Mariño 30. Carla y Ana (Consejeras de Protección) 20-04-2004
31. Carmen, Luis (CMD x F.P.) 20-04-2004
32. Jose E. (Consejero de Protección) 20-04-2004
33. Marlene y Dani (CMD y Alcaldía) 20-04-2004
34. Miriam (Consejera de Protección) 20-04-2004
20
4. TÁCHIRA 10. Lobatera 35. Bexis (Consejera de Protección) 30-07-2004
36. Ebyl (Consejero de Protección) 30-07-2004
11. San Cristóbal 37. Asllelhy (Alcaldía, Dir. Presupuesto) 27-07-2004
38. Leonardo (Consejero Estadal de Derechos) 27-07-2004
39. Fernando (Consejero Municipal Derechos) 27-07-2004
40. Leonardo (Consejero de Protección) 27-07-2004
41. José (Consejero de Protección) 27-07-2004
42. Katherine (Consejera de Protección) 28-07-2004
43. Yunna (Consejera de Protección - Suplente) 28-07-2004
44. Rosanna (Trabajadora Social) 28-07-2004
12. Torbes 45. María (Alcaldía, Directora Presupuesto) 29-07-2004
46. Lucy, Mery, Luz y Franklin (Consj. Mpal. D.) 29-07-2004
47. Yoly (Consejera de Protección) 29-07-2004
48. Jaqueline (Consejera de Protección) 29-07-2004
49. John (Representante Foro Propio) 30-07-2004
5. ZULIA 13. Cabimas 50. Román (Alcaldía, Director Presupuesto) 12-05-2004
51. Karina (Asistente del Consejo de P.) 12-05-2004
52. Lesbia y Xiomara (Consejo Municipal D.) 12-05-2004
53. Ramón (Consejero de Protección) 12-05-2004
54. Suyen (Consejera de Protección) 12-05-2004
55. Luz M. (Consejera de Protección) 12-05-2004
56. Milcrey (Consejera de Protección) 12-05-2004
57. Leonell (Representante Foro Propio) 13-05-2004
58. Hilita (Trabajadora Social) 13-05-2004
14. Maracaibo 59. Nelly (Alcaldía, Dirección de Presupuesto) 11-05-2004
60. Roberto (Alcaldía, Dir. de Presupuesto) 11-05-2004
61. Zelma (Asistente del Consejo de P.) 11-05-2004
62. Nadia (Consejo Mpal. de Derechos) 11-05-2004
63. Marlon (Consejero de Protección) 10-05-2004
64. Orfa (Consejera de Protección - Suplente) 10-05-2004
65. Fanny (Consejera de Protección) 10-05-2004
66. Yanitza (Consejera de Protección) 10-05-2004
67. Ruthmary (Consejera de Protección) 11-05-2004
68. Thais (Representante Foro Propio) 13-05-2004
69. Arlumy (Psicóloga) 11-05-2004
21
15. Páez 70. Keyla (Alcaldía, Administración) 14-05-2004
71. Milagros (Consejera de Protección) 14-05-2004
72. María R. (Consejera de Protección) 14-05-2004
73. Dairys y Aura (Consejeras de Protección) 14-05-2004
Esquemáticamente, los pasos ejecutados en todos los casos fueron:
a. Grabación de las entrevistas en audio cassettes, con grabadores portátiles
tipo periodistas.
b. Trascripción textual de las entrevistas inmediatamente después de
efectuarse, procediendo a su análisis constante. En este punto, destacamos
fue preciso contratar durante los meses de junio, julio y septiembre de 2004
a la Br. María Alejandra Briceño, estudiante de Comunicación Social de la
UCAB del 1er. Semestre para entonces, a fin de agilizar la etapa de
procesamiento de los datos llevada a cabo por el equipo investigador. En
total se alcanzaron 50 horas netas de entrevistas, es decir 3000 minutos, los
cuales se incrementan notablemente al hacer la desgrabación y máxime por
ser textual.
c. Utilización de notas de campo, en las que se reflejan las observaciones
hechas por las investigadoras que puedan facilitar el análisis de los datos.
d. Utilización de memorandos de investigación, para llevar un control de la
evolución de los análisis de los datos.
Tal secuencia, permitió una utilización de los datos de acuerdo al interés del
presente estudio, que como ya se ha señalado busca la comprensión de la vivencia de las/os
Consejeras/os de Protección y del proceso de creación de este nuevo órgano de protección
de derechos de los niños, niñas y adolescentes. La experiencia de éstos, sumada a la de
otras personas directamente involucradas resulta vital para este estudio.
Para cerrar este punto, destacamos además que la tabla precedente es clave para
comprender las citas de los discursos que hacen posible el análisis cualitativo del capítulo
de resultados, ya que éstas se construyen siguiendo la codificación aquí propuesta. Por
ejemplo, la primera cita con la que arranca el análisis de la categoría Lo que somos es la
22
siguiente: “...en realidad nosotros estamos aquí porque nos duele la situación de los
muchachos...” (5,14,67,403). ¿Cómo se interpreta la codificación con la ayuda de la tabla?
Los números entre paréntesis se corresponden con las secuencias numéricas
mostradas en las columnas de la tabla (leídas en sentido vertical descendente), el número 5
(primera columna) identifica la entidad donde se registró la cita, en este caso Zulia. El
siguiente número, 14 (segunda columna), nos da cuenta del municipio concreto de dicha
entidad, en el ejemplo se trata de Maracaibo. El número 67 (tercera columna) hace
referencia a la persona entrevistada, una Consejera de Protección y finalmente el 403,
permite constatar el número de la línea en que comienza la cita que se destaca en el análisis,
conforme a la secuencia automática que hace el programa Atlasti ti de las entrevistas allí
grabadas. De la manera explicada anteriormente, se deben leer cada una de las citas que
aparecerán en el análisis cualitativo.
2.6.3 Materiales:
Para el desarrollo de la presente investigación se utilizaron fundamentalmente cintas
magnetofónicas, dos grabadores de audio portátiles, dos computadoras, libretas para
anotaciones y lápices. Obviamente, los demás gastos de la investigación relativos a los
viajes y sus respectivos viáticos, así como la contratación de la psicóloga al proyecto,
también fueron sufragados por el CIJ de la UCAB.
2.6.4 Análisis y procesamiento de los datos:
El análisis de los datos se realizó a través de la metodología de la Teoría
Fundamentada de Strauss y Corbin (2002), la cual consiste de modo general, en la
codificación de los datos, para su análisis profundo y categorización, estableciéndose
relaciones entre categorías, lo que permite comprender a profundidad un fenómeno y de
esta manera generar conceptos que fundamenten una teoría.
En este sentido, una vez que se transcribieron las entrevistas, éstas fueron leídas y
releídas por las investigadoras para poder identificar en ellas conceptos, categorías,
relaciones, etc. y organizar la información de los datos, todo esto con la ayuda del programa
de computación Atlas ti versión 4.1, especialmente diseñado para los análisis cualitativos
de grandes cantidades de información textual. Esta idea, en palabras de Miles y Huberman
23
(1974 citado por Coffey y Atkinson, 2003: 33), no es otra cosa que “ entresacar y agrupar
los segmentos relacionados con una pregunta en particular de investigación, hipótesis,
constructo o tema” , haciendo posible la comprensión de las relaciones entre conceptos,
generándose de esta manera una especie de micro teoría.
Es así como para esta investigación se trabajó con tres tipos de codificación, las
cuales sin duda alguna facilitaron el proceso de análisis de los datos y que en el capítulo de
resultados se verán con total claridad. En un primer momento se trabajó con la codificación
abierta, que en palabras de Strauss y Corbin es “el proceso analítico por medio del cual se
identifican los conceptos y se descubren en los datos sus propiedades y dimensiones”
(2002: 110), lo que da un primer panorama de los datos y hace posible avanzar hacia la
codificación axial, en donde se relacionan las categorías, permitiendo enlazarlas de acuerdo
a sus propiedades y dimensiones, que en palabras de Strauss y Corbin (2002), es un
ejercicio que permite descubrir las relaciones conceptuales existentes en el propio discurso
de los datos y que no parte de la imaginación del investigador, como pudiese pensarse.
Finalmente, con la codificación selectiva se busca integrar la información obtenida en los
procesos anteriores para conformar una teoría que permita, partiendo del discurso de los
participantes, comprender el fenómeno estudiado.
En concreto, al leer y releer las 73 entrevistas en profundidad de la presente
investigación, identificamos 12 categorías o temas que se repetían a lo largo de los
discursos y que de modo general fueron definidas de la siguiente manera:
1) Lo que somos: es una dimensión de todo aquello que se “es”, digamos se refiere
a la personalidad del Consejo de Protección y abarca desde las características individuales
de las/os Consejeras/os que lo conforman, hasta las características del grupo como un todo
mayor a la suma de sus partes. Se trata de la gran categoría, que permite, desde su
definición, integrar todas las demás categorías, que no son otra cosa que las partes que
conforman el edificio llamado “Consejo de Protección”. En esta categoría resaltamos las
fortalezas de las/os Consejeras/os y por ende del propio CPNA, incluso aquellas que no son
visibles para las/os propias/os Consejeras/os, pero que si lo son para el resto de los
integrantes del Sistema de Protección. Esta gran categoría nos habla del pasado, de lo que
se conjuga en la humanidad de todos los que decidieron hacerse participes del acto de
24
creación de este nuevo órgano administrativo y que hace posible hablar de alguna manera
de la “personalidad” de los Consejos de Protección.
Esta gran categoría va a estar entonces conformada por las siguientes subcategorías:
2) Convocatoria: Referida a la manera en que se inicia la conformación de los
Consejos de Protección, toca las distintas fases del proceso, el cómo se hizo para convocar
y seleccionar a quienes hoy conforman los CPNA. Esta categoría nos habla así de cómo
cada Consejera/o se enteró e interesó por concursar y formar parte de los creadores de este
nuevo órgano para la defensa y protección de los derechos individuales de los niños, niñas
y adolescentes. En resumen, en esta categoría encontramos reflejada la forma en que los
primeros integrantes del Sistema y los responsables de la conformación de los CPNA
asumieron este compromiso.
3) Intimidación: Esta categoría está estrechamente ligada a la de la Convocatoria,
porque nos habla no solo de cómo los Consejos Municipales de Derechos y las Alcaldías
tuvieron que ajustarse a una exigencia de la LOPNA, sino que evidencia la falta de
preparación y programación de las diferentes instancias encargadas de organizar el
concurso para Consejeras/os de Protección; situación que propició en varios municipios,
fuesen los Fiscales y Jueces de Protección quienes instaran a los responsables, para que se
crearan los Consejos de Protección respectivos. Sin esta presión ejercida, sin la amenaza de
sancionar a los responsables, los concursos no se habrían dado.
4) Transparencia: Con esta categoría se califica la forma en cómo se llevaron a
cabo los concursos para Consejeras/os, partiendo desde las características, medios y
requisitos para la convocatoria, hasta las decisiones que se tomaron en los concursos para la
selección de cada Consejera/o. Incluye desde la mayor pulcritud percibida por los
participantes, hasta sospechas de una posible “trampa” o utilización de mecanismos
subjetivos para la toma de decisiones y el cómo se resolvieron tales incidentes. Además,
nos habla esta categoría de lo que define a los Consejos de Protección en su conformación,
del origen en el sentido administrativo y de lo que es, ya no como resultado de la unión de
sus individuos, si no de lo que es como creación de una instancia administrativa y social
25
que hizo posible la conjugación de todos los elementos que hoy podemos llamar “Consejos
de Protección”. Esta categoría también refleja nuestra dinámica socio-política en los
últimos años y el impacto que ha tenido o no en la selección de las/os Consejeras/os en los
Foros Propios y en los Consejos Municipales de Derecho.
5) No hay: Se trata de una categoría muy compleja y que ha marcado el nacimiento
y el desarrollo de los Consejos de Protección. Se expresa en una condición de “carencias
generalizadas”, las cuales abarcan varias dimensiones. Una es la física, referida a los
recursos de infraestructura y materiales mínimos para un funcionamiento adecuado y
ajustado a las atribuciones de los Consejos de Protección y que en muchos casos no son
suficientes. Otra de las dimensiones tiene que ver con el conocimiento respecto a la
LOPNA y sus principios rectores, de quienes forman parte del Sistema de Protección y sin
duda alguna, no solo se vinculan a éste para su creación, sino que también forman parte
esencial de su proceso de desarrollo y consolidación. Tales serían los casos de los Consejos
de Derechos, Alcaldía, Foro Propio, Tribunales, etc. Una tercera dimensión y muy
vinculada a la anterior, tiene que ver con la participación social como un elemento esencial
para lograr los espacios adecuados a favor de la garantía de derechos y que no solo
corresponde a los órganos del Sistema de Protección y sus integrantes, sino que tiene que
ver con la intervención de la ciudadanía en su cotidianidad y que va a delimitar espacios de
acción y desarrollo importantísimos para la consolidación de los Consejos de Protección.
Una última dimensión de los “no hay” se vincula con la gestión de los Consejos de
Derechos y sus dificultades para consolidar un verdadero entramado de políticas para la
infancia, con la consecuente debilidad que acarrea para el Sistema de Protección. En todos
los niveles de competencia de los Consejos de Derechos esto es preocupante, destacando
sobremanera el silencio del Consejo Nacional de Derechos y el vacío que genera para todos
los integrantes del Sistema y en especial, para los Consejos de Protección, urgidos de una
acción articulada a favor de los niños, niñas y adolescentes.
6) Improvisación: Esta categoría atraviesa el espectro general de lo que son los
Consejos de Protección en su totalidad y está vinculada a los niveles o grados de
planificación que permitieron su creación y en lo sucesivo, determinan buena parte de su
permanencia y desarrollo. Esta categoría se verá en tres dimensiones esenciales, la inicial
26
vinculada a la creación y el nivel de planificación previsto en las diferentes instancias
relacionadas con la conformación de los distintos CPNA. Una segunda dimensión referida
al funcionamiento interno de dichos Consejos una vez creados, y que tiene que ver con la
posibilidad de ser creativos “frente a una página en blanco”, en el tema de la organización
de cada CPNA. Finalmente, una última dimensión referida a la forma de adecuación a las
carencias que acompañan a los Consejos de Protección en su cotidianidad y a todo el
Sistema de Protección en general. A fin de responder a una realidad demandante y urgente
se han tenido que crear éstos órganos, en ocasiones, “de la nada” y otras veces “reajustar el
deber ser”, para que por lo menos llegue a ser… aunque no como “debería”.
7) Juntos pero no revueltos: Esta categoría tiene que ver con la forma de
vincularse los Consejos de Protección y los diferentes miembros del Sistema de Protección.
Ello nos muestra el cómo se han asumido los diversos roles, los cuales en algunos casos
parecen confundirse en un entramado de múltiples acciones y donde además, la tentación
de evadir responsabilidades o usurpar funciones son circunstancias a combatir diariamente.
El aspecto de fondo es el respeto por el trabajo de cada uno de los integrantes del Sistema y
el que hace el propio Consejo de Protección, el cómo estas relaciones pueden constituirse
en una verdadera acción sistémica a favor de niños y niñas o simplemente, desvirtuarse y
derivar en un cúmulo de actos aislados y desorganizados, que desgastan los principios sobre
los que fue construida la LOPNA.
8) Organización y administración: Esta categoría se refiere al modo en que cada
Consejo de Protección estudiado, se ha organizado para trabajar en su municipio respectivo.
Tenemos que, la ley solo establece unas líneas generales con las que cada CPNA construye
su “dibujo particular”, de manera que todos utilizan el mismo guión general para arrancar
(LOPNA), hasta que cada Consejo de Protección se moldea, así como cada artista
desarrolla su propio estilo. Sin embargo y a pesar de ese margen de “creatividad”
permitido, en las diferentes formas de organización aparece en forma notable un elemento
común a todos los Consejos de Protección vistos, y que tiene que ver con la
“judicialización” en la estructura del lenguaje empleado y el desarrollo de los diferentes
procedimientos. Este elemento, aunque aparece en grados diferentes es una constante en
todos los CPNA y de alguna manera está limitando su propia posibilidad de innovar, pues
27
ante lo “desconocido” parecen inclinarse por la herencia “conocida” del sistema judicial
venezolano, lo cual se explica en parte por el perfil que poseen las/os Consejeras/os y sobre
el cual profundizaremos en el capítulo de resultados (existe un porcentaje importante de
abogadas/os). Tal situación podría ser objeto de fructíferos debates, dado el
cuestionamiento que por lo general ha recaído sobre el sistema judicial, en cuanto a sus
niveles de eficiencia.
9) La realidad de los derechos: Esta categoría apunta a cada uno de los contextos
sociales, culturales, políticos y económicos en los que se desarrolla el trabajo de los
Consejos de Protección. Nos dice de la distancia que existe entre el deber ser legal y la
realidad de las personas, vislumbrando los ajustes necesarios para lograr una experiencia
que permita afirmar que verdaderamente caminamos hacia una sociedad en la que se
respeten “todos los derechos de todos los niños, niñas y adolescentes”. Sin embargo, la
realidad nos señala (a veces muy duramente) que no es posible “construir castillos” con
solo deseos y artículos de una ley, hay obstáculos mucho más concretos como lo son la
ignorancia y la resistencia de las personas y que justamente por ser sólidos, no pueden
cambiarse fácilmente. No obstante, es un paso importante reconocer su existencia, para así
ajustar y transformar algunos elementos, hasta progresivamente superarlos, a fin de
fortalecernos como una sociedad equitativa y garantista de derechos.
10) Usuarios: A través de ésta se da una caracterización de aquellas personas que
acuden cada día a los Consejos de Protección y de cómo son vistos, evaluados, sentidos y
vividos por los/as propios/as Consejeros/as. Esta categoría habla de la demanda importante
que ha habido hacia los Consejos de Protección, a la vez que nos muestra la inexistencia de
políticas preventivas en el área de derechos humanos para la infancia y adolescencia. Hecho
que en parte explica por qué las demandas de los usuarios hacia los CPNA en muchos
casos, van más allá de sus posibilidades reales, desde el punto de vista de sus competencias
administrativas e incluso, de sus capacidades en lo humano. Podemos agregar, que los
usuarios han perfilado de alguna manera “lo que son” los Consejos de Protección (desde lo
humano hasta lo organizativo) de una forma en la que casi nadie lo percibe ni se lo imagina.
28
11) Si se puede: Esta categoría destaca la vivencia real y tangible de logros
importantes en el ejercicio de las funciones de los Consejos de Protección. Se trata de
aspectos administrativos y judiciales que han revindicado el sentido y el valor de la
existencia de dichos Consejos, aunque a veces algunos de sus integrantes no lo perciban así
y duden de su contundencia. Consideramos relevante rescatar y enfatizar que resulta
posible garantizar derechos y cumplir con los procedimientos administrativos y judiciales
necesarios, a pesar de las carencias y dificultades existentes. Es decir, en varios CPNA han
logrado demostrar tenían razón, cada vez que actúan para defender los principios que rigen
la doctrina de la Protección Integral y en consecuencia, “si se pueden” ejercer acciones.
12) Se verá más adelante: En esta categoría agrupamos todas esas vivencias,
aprendizajes en lo humano, satisfacciones personales de lo que ha significado desempeñar
el rol de Consejeros/as de Protección, en la mirada de cada uno de sus integrantes.
Encontramos en este sentido, desde la sonrisa de los niños y niñas atendidos hasta la
posibilidad real de crear una organización de apoyo entre todos los CPNA que les permita,
no solo compartir experiencias, sino crear espacios de participación y debates colectivos
para impulsar transformaciones en la práctica y cotidianidad del Sistema de Protección. Es
estar conscientes trabajan hoy, para transformaciones culturales que con mayor claridad se
verán el día de mañana.
Finalmente, durante toda la investigación pudimos recoger algunas impresiones de
los participantes con relación a la utilidad de la investigación y sus recomendaciones para la
misma, las cuales decidimos incluirlas en el cierre del análisis cualitativo como un
elemento que nos habla de la necesidad de que la investigación en materia de derechos
humanos de la infancia y adolescencia no se quede sólo como una actividad académica
más, sino que pueda trascender las puertas universitarias y llegar al seno de las instancias
que, basándose en la información recabada, puedan tomar decisiones más certeras y
ajustadas a la realidad de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.
29
Los nombres con que se bautizaron las categorías, incluso respetan y reproducen al
máximo posible, “la misma manera” en que eran mencionadas y enfatizadas las ideas por
los entrevistados; cuyo análisis en profundidad y las relaciones que se dan entre las mismas,
se expondrán con detalle en el respectivo capítulo de análisis de resultados.
2.7 CRITERIOS DE EVALUACIÓN
Para la evaluación de esta investigación se utilizaron varios criterios señalados por
Valles (1999), como lo son el de credibilidad, transferibilidad y dependibilidad.
Para Valles (1999), el criterio de credibilidad está vinculado con la utilización de las
técnicas propias de la investigación cualitativa como la observación participante, las
entrevistas a profundidad, triangulación de los datos, etc. La transferibilidad consiste en la
utilización del muestreo teórico de acuerdo a los principios enunciados con anterioridad y
que se relacionan con la posibilidad de alcanzar una mayor profundidad en el análisis de las
diferentes categorías encontradas en el análisis de los datos obtenidos (Strauss y Corbin,
2002). Finalmente, la dependibilidad consiste en la posibilidad de que los lectores de la
investigación puedan acceder a toda la información de donde surgen los análisis hechos,
para lo cual se incluyeron muestras de los diferentes textos utilizados y producidos en el
análisis.
30
III. BASE TEÓRICA Y LEGAL DE LOS CONSEJOS DE PROTECCIÓN
A prácticamente 5 años de vigencia de la LOPNA, mucho ha sido el trabajo
realizado por diversas instituciones y organizaciones a favor de dar a conocer y divulgar los
principios en que ésta se sustenta y la doctrina que desarrolla. De manera tal que, quienes se
encuentren vinculados, interesados y/o trabajen con la materia de niños y adolescentes en
diferentes niveles, se encuentran familiarizados con la “nomenclatura jurídica” que
caracteriza y constituye a la LOPNA. No obstante, aún a riesgo de ser repetitivas
consideramos necesario insistir en ciertas ideas básicas.
Sabemos que la LOPNA se distancia de manera contundente de la legislación y
doctrina de la Situación Irregular, que durante años imperó plenamente en el país. Desde su
entrada en vigencia, se han hecho esfuerzos importantes porque la Doctrina de la
Protección Integral “cobre vida” en todo momento y en todos los espacios relacionados con
nuestros niños, niñas y adolescentes, ya sea en sus propias familias, comunidades, colegios
y con énfasis especial, en las instituciones que componen los dos grandes Sistemas que
estructuran la ley, los cuales fueron definidos para conceder tratamiento diferente en los
casos donde los niños, niñas y adolescentes son víctimas de la violación de sus derechos
versus los casos, donde los adolescentes victimarios lesionan derechos a los demás. Así
tenemos respectivamente, el Sistema de Protección, cuya definición, objetivos,
funcionamiento, medios e integrantes se encuentran claramente expuestos en el Capítulo I
del Título III artículos 117 al 119 de la LOPNA y el Sistema Penal de Responsabilidad del
Adolescente, cuya definición e integrantes las encontramos en el Capítulo I del Título V,
artículos 526 y 527.
La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (CRBV) en su Título III:
De los Derechos Humanos y Garantías, y de los Deberes, Capítulo V De los Derechos
sociales y de las Familias, artículos 75, 76, 77 y especialmente el 78, resume y expresa los
principios y doctrina que desarrolla la LOPNA en la materia de niños, niñas y adolescentes
y la corresponsabilidad que familia, Estado y sociedad tienen de garantizarles el pleno
disfrute de sus derechos. Es conocido que cronológicamente la LOPNA se promulgó
primero que la CRBV y que ésta se puso luego en sintonía con los compromisos adoptados
por Venezuela como estado-parte firmante de la Convención Sobre los Derechos del Niño
31
(aprobada en Asamblea General de las Naciones Unidas en 1989 y ratificada en nuestro
país en 1990, Gaceta Oficial N° 34.541).
Con la trascripción del artículo 78 de la CRBV, podemos destacar algunos
principios y premisas fundamentales de la LOPNA que a lo largo de su articulado se
desarrollan en detalle.
“Artículo 78. Los niños, niñas y adolescentes son sujetos plenos de derecho y estarán protegidos por la legislación, órganos y tribunales especializados, los cuales respetarán, garantizarán y desarrollarán los contenidos de esta Constitución, la Convención Sobre los Derechos del Niño y demás tratados internacionales que en esta materia haya suscrito y ratificado la República. El Estado, las familias y la sociedad asegurarán, con prioridad absoluta, protección integral, para lo cual se tomará en cuenta su interés superior en las decisiones y acciones que les conciernan. El Estado promoverá su incorporación progresiva a la ciudadanía activa y creará un sistema rector nacional para la protección integral de los niños, niñas y adolescentes”. (Destacado nuestro).
De manera tal, que además de lo enfatizado previamente, solo haría falta darle
visibilidad al principio de igualdad y no discriminación así como al de gratuidad, los
cuales complementan las proposiciones centrales de las que parte la LOPNA1, además de
tener también rango constitucional. Tales principios son especies de “columnas” en las que
se sostiene la ley y obviamente, sus sistemas y distintos integrantes. Así, estudiar la
importancia de los Consejos de Protección del Niño y del Adolescente (CPNA), como
novedosos órganos administrativos, pasa por comprender e identificar en sus actuaciones
estas premisas básicas.
La construcción del Sistema de Protección en la LOPNA obedeció a 5 criterios
fundamentales: integralidad, eficacia, participación/articulación, descentralización y
redistribución de las funciones judiciales (Morais, 2000: 67).
Integralidad, visto que, la máxima de “todos los derechos para todos los niños”
comprende tanto los individuales y más concretos, como los colectivos y difusos que son
más abstractos, a la vez que no tiene sentido una protección jurídica sin estar acompañada
de una protección social, expresada fundamentalmente en políticas públicas destinadas a
1 El libro de Introducción a la LOPNA, publicado por la UCAB en el 2000, contiene artículos para quienes deseen profundizar en el tema de los Principios de la Doctrina de la Protección Integral y el cómo y porqué se hizo esta ley.
32
garantizar derechos de forma prioritaria. Eficacia, porque sin vías expeditas y efectivas
para garantizar derechos la ley no es más que una declaración de “buenas intenciones” y
para minimizar esto se requiere de actores, órganos, estrategias, procedimientos, sanciones
y mecanismos para proveer recursos. Articulación, porque la corresponsabilidad exige
estructuras administrativas y judiciales coherentes articuladas a entidades gubernamentales
y no gubernamentales. Descentralización, ya que solo transfiriendo poder, autoridad y
recursos a los municipios se atenderán de verdad los problemas de la infancia y
Redefinición de funciones judiciales, para descargar al antiguo “Juez de Menores” del
poder omnímodo que le permitía intervenir y decidir todas las situaciones en que se vieran
involucrados niños, niñas y adolescentes, y reservar ahora la competencia judicial a
estrictos conflictos jurídicos civiles, patrimoniales, etc. (Morais, 2000: 67-68).
En este sentido, cuando se decidió “desjudicializar” ciertas materias o asuntos que
se llevaban en tribunales, a fin de ajustar el radio de acción e influencia de los “Jueces de
Menores” (paradigma Tutelar) a una dimensión más acorde y ajustada al paradigma de la
Protección Integral, resultaba imperioso crear nuevos organismos que asumieran estas
tareas quitadas a los nuevos Tribunales de Protección del Niño y del Adolescente. De
hecho, el artículo 119 de la LOPNA asume el reto, al disponer que los integrantes del
Sistema de Protección del Niño y del Adolescente son: a) órganos administrativos:
Consejos Nacional, Estadal y Municipal de Derechos del Niño y del Adolescente y los
Consejos de Protección del Niño y del Adolescente; b) órganos jurisdiccionales:
Tribunales de Protección y Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia (en la
actualidad sabemos se trata de la de Casación Social del Tribunal Supremo de Justicia); c)
Ministerio Público; d) Entidades de Atención y e) Defensorías del Niño y del Adolescente.
Así las cosas, los Consejos de Protección fueron concebidos y diseñados como esos
órganos administrativos especiales para la defensa de derechos individualmente
considerados y la atención de aquellos asuntos “más sociales” que “jurídicos” que eran
competencia de los tribunales con anterioridad.
La idea central a destacar con los CPNA es que a través de ellos se reduce la
intervención del Juez en los conflictos de la infancia, compartiendo o transfiriendo esa
función a las comunidades (Morais, 2000: 83), decisión que contribuye a materializar el
33
principio de la Corresponsabilidad. En efecto, como dice el artículo 12 de la LOPNA, los
derechos y garantías de los niños y adolescentes son de orden público, intransigibles,
irrenunciables, interdependientes entre sí e indivisibles. Razón por la cual, nos interesan y
competen a todos los ciudadanos.
3.1 DEFINICIÓN. SELECCIÓN DE SUS MIEMBROS. RELACIÓN DE TRABAJO
CON LAS ALCALDÍAS.
El Capítulo V del Título III de la ley se encuentra dedicado exclusivamente a los
Consejos de Protección. Arrancando con el artículo 158 que establece:
Los Consejos de Protección del Niño y del Adolescente son los órganos administrativos que, en cada municipio y por mandato de la sociedad, se encargan de asegurar la protección, en caso de amenaza o violación de los derechos y garantías de uno o varios niños o adolescentes, individualmente considerados. Estos consejos son permanentes y tienen autonomía funcional, en los términos de esta Ley.
Para entender la función encomendada a los Consejeros de Protección de “asegurar
la protección de derechos y garantías”, resulta pertinente hacer un breve paréntesis y volver
a la noción básica de garantías, las cuales según Ferrajoli (2002: 25) son todas aquellas
técnicas previstas por el ordenamiento jurídico para reducir la distancia entre normatividad
y efectividad, a fin de posibilitar la máxima eficacia de los derechos fundamentales en
coherencia con su estipulación constitucional. En este sentido, las garantías pueden ser
liberales, para anular o invalidar actos prohibidos que violan los derechos de libertad y
sociales, para ejercer coerción o sanciones contra la omisión de medidas obligatorias que
satisfagan los derechos sociales. La reunión de éstas categorías constituye a su vez una más
amplia y básica las llamadas garantías primarias (conjunto de obligaciones y
prohibiciones) y las secundarias, que existen para reparar o sancionar las lesiones de
derechos, es decir, las violaciones a las garantías primarias.
De manera que, parafraseando a Ferrajoli esos derechos humanos o fundamentales
reconocidos a todos los niños, niñas y adolescentes equivalen a vínculos de sustancia y no
de forma, que condicionan la validez sustancial de las normas producidas y expresan a la
vez, los fines a que está orientado el moderno Estado Constitucional de Derechos, el cual
por definición debe ser garantista (2002: 22).
34
Así las cosas, los/as Consejeros/as son los “guardianes” encargados en cada
comunidad, de resguardar los derechos de los niños, niñas y adolescentes en estricto
cumplimiento de sus competencias, remitiendo y trabajando articuladamente con las
instituciones necesarias, en los casos que así lo ameriten (Ministerio Público, Tribunales de
Protección, Entidades de atención, etc.) para activar todas las garantías existentes. Los
Consejos de Protección, en concreto, dictan obligaciones y prohibiciones de estricto
cumplimiento tanto al Estado, a las familias, a la comunidad, incluso a los mismos niños y
adolescentes, para resguardar y garantizar los derechos de éstos. La ley incluso prevé
sancionar con prisión de 6 meses a dos años, a quien desacate la autoridad de un Consejero
de Protección (270 LOPNA), lo que da cuenta de la importancia otorgada por la ley a estas
funciones.
Por otro lado, tal y como se estipula en el artículo 163 de la LOPNA la selección de
los Consejeros implica que la sociedad escogerá, en foro propio, a quienes postulará ante el
Consejo Municipal de Derechos (CMD). Los candidatos o aspirantes presentarán un
concurso cuya convocatoria y condiciones establecerá dicho Consejo de Derechos mediante
resolución. Serán designados los que obtengan mayor calificación y al momento de
efectuarse la selección de los miembros principales del respectivo Consejo de Protección,
también debe realizarse la de sus respectivos suplentes, entre los siguientes candidatos con
mayor calificación. Esta metodología tan particular de ingreso al cargo, le reviste de ciertas
características que más adelante profundizaremos, pues el valor de fondo que quiere
preservarse en estos espacios es la “autonomía” en sus decisiones.
En cuanto a los requisitos mínimos exigidos para postularse a Consejero de
Protección, tenemos según el artículo 164 LOPNA los siguientes: a) reconocida idoneidad
moral; b) edad superior a veintiún (21) años; c) residir o trabajar en el respectivo municipio
por más de un (1) año; d) título de bachiller o de técnico medio, como mínimo; e)
formación profesional relacionada con niños y adolescentes o, en su defecto, experiencia
previa en áreas de protección de los derechos de niños y adolescentes o en áreas afines,
comprobada por certificación emitida por el ente en el cual haya prestado sus servicios; f)
aprobación previa de un examen de suficiencia en el conocimiento del contenido de esta
Ley, presentado ante el respectivo Consejo Municipal de Derechos.
35
En este sentido, el Consejo Nacional de Derechos dictó el 11 de enero de 2002 unos
Lineamientos para la selección de los miembros de los Consejos de Protección del Niño y
del Adolescente, en donde se repiten en su artículo 2 los requisitos dichos anteriormente,
con la salvedad de un parágrafo único que reza: El Consejo Municipal de Derechos podrá
establecer otras condiciones para adecuar el perfil de los miembros del Consejo de
Protección del Niño y del Adolescente a la realidad local, el cual apunta al trabajo
permanente de adecuación legislativa que debe hacerse en las distintas regiones.
Por disposición de la ley, artículo 161, se considera que cada municipio como
mínimo debe tener 3 Consejeros (más sus suplentes), pero ello no obsta a que si hace falta
incrementar la cantidad por las necesidades del municipio (en cuanto a densidad
poblacional, problemática social existente, etc.), esto no pueda hacerse. En cualquier
circunstancia, las decisiones de los casos se tomarán por mayoría simple y cuando sea
necesario dictar las medidas de protección de carácter inmediato (296 de la LOPNA), esto
lo hará el Consejero de Protección que se encuentre de guardia. En razón de que, una
amenaza o violación de derechos puede ocurrir cualquier día y a cualquier hora, se
contempló en el diseño de este órgano administrativo, que funcionara todos los días del año
para así no negar la protección debida que se merecen los niños y adolescentes. En la
ordenanza municipal que dictará toda Alcaldía al crear se respectivo Consejo de Protección,
se establecerá lo relativo a local, día y horario de trabajo, remuneración, sistema de
guardias, etc. (artículo 166).
Como consta además, en el artículo 159 de la LOPNA, los miembros de los
Consejos de Protección ejercen función pública, forman parte de la estructura
administrativa y presupuestaria de la respectiva Alcaldía, pero no están subordinados al
Alcalde en sus decisiones. Así, todo Consejero de Protección como cualquier otro
funcionario público, debe cumplir con lo propuesto en el 148 de la CRBV donde se
establece que “nadie podrá desempeñar a la vez más de un destino público remunerado...” y
por ese motivo, en el 165 de la LOPNA se enfatiza que su dedicación al cargo es exclusiva.
Ahora bien, ello supone que las respectivas Alcaldías harán las previsiones presupuestarias
necesarias para el funcionamiento de los Consejos de Protección y es su deber, brindar
estabilidad laboral y condiciones de trabajo óptimas a la labor que éstos desempeñan.
36
Vinculado a este tema de la relación de trabajo dentro de la Alcaldía, queremos
insistir y retomar una idea plasmada en la última línea del artículo 158, comentado con
anterioridad y que tiene que ver con la “autonomía funcional de los Consejos de Protección
en los términos de esta ley”, así como con lo expuesto en el párrafo supra de “no estar
subordinados al Alcalde en sus decisiones”, visto que, tales circunstancias han tenido en la
práctica diversas interpretaciones y han sido objeto de observaciones y discusiones por
parte de especialistas en el área de Derecho Administrativo, así como de los/as propios/as
Consejeros/as de Protección y del personal de la Alcaldía. Las interpretaciones de la
“autonomía funcional” han tergiversado incluso el espíritu de la ley, dada la variedad de
criterios usados en cada lugar y la oportunidad que ha representado para distraerse del tema
central, el cual no es otro que la defensa de los derechos de los niños y niñas, más allá de
las relaciones entre Alcaldes y Consejeros/as de Protección.
Partiendo de la literatura en la materia, una de las definiciones dadas de “autonomía
funcional” apunta a que esta se refiere a cierto tipo de autonomía administrativa,
consecuencia directa de la descentralización de servicios, en la que ciertos establecimientos
públicos pueden auto-organizarse y orientar el cumplimiento de las funciones que les han
entregado, es como poner en manos expertas o interesadas el cumplimiento de cierta
actividad gubernamental (Vidal Perdomo citado por Suárez, 2002: 109). En el caso
venezolano, han poseído tal “autonomía funcional” los órganos que en virtud de
disposiciones constitucionales (aún sin éstas en otros casos), no encuadran en la clásica
separación orgánica de poderes porque no pueden ubicarse en sentido tradicional y en
consecuencia, pueden actuar en el ejercicio de sus funciones sin ninguna dependencia
jerárquica, tutelar, etc. de los órganos del poder público (Brewer-Carias citado por Suárez,
2002: 109-110).
Con tales argumentos y siendo rigurosas en el uso de los conceptos, lo explicado
hasta ahora de los Consejos de Protección no calza con esta definición, pues el solo hecho
de formar parte de la estructura administrativa y presupuestaria de la Alcaldía, habla de la
influencia y dependencia en muchos niveles que tienen los Consejos respecto a las
Alcaldías. Incluso, en palabras del Dr. Suárez, autonomía funcional como tal la tiene
claramente el Consejo Nacional de Derechos, el cual incluso tiene personalidad jurídica
propia. Mientras que los Consejos de Protección están sometidos inevitablemente a
37
controles derivados de la relación jerárquica en esa entidad municipal, excepto en la
adopción de las decisiones, y así lo que tendrían es una autonomía funcional sui generis
(2002: 135). Tal discrepancia en la interpretación del concepto es pertinente acotarla, dado
que en la práctica ha perturbado la fluida relación que debe existir entre las Alcaldías y sus
Consejos de Protección respectivos y ello lo notaremos especialmente, en el capítulo de
discusión de resultados.
Suárez va más allá e incluso sostiene, si el legislador lo que quería era que las
decisiones de los Consejos no estuviesen determinadas por los Alcaldes, habría bastado
prever que sus actos no podían ser impugnados por recursos administrativos jerárquicos
(2002: 134).
De hecho, son funcionarios públicos con un régimen especial en lo que se refiere a
su selección (ya vista) y su retiro (por ver), que los distingue de los demás funcionarios
municipales de una Alcaldía cualquiera, porque en estos aspectos no se rigen por la
normativa funcionarial ordinaria ni la Ley del Estatuto de la Función Pública (Suárez, 2003:
272). En ambos supuestos se requiere la intervención del Consejo Municipal de Derechos
respectivo y la sociedad por su lado, participa claramente en la selección al proponer a sus
candidatos a concurso.
Con ánimo de resumen y dejando abierto el debate enfatizamos que según Cornieles
(2004: 243), el régimen funcionarial especial de los/as Consejeros/as de Protección se
distingue del general aplicable al resto de los funcionarios públicos de la Alcaldía en estos
aspectos: el proceso de selección e ingreso, la autonomía para tomar decisiones en el
ejercicio de sus funciones, su dedicación exclusiva y el egreso de la administración pública
municipal. Todo esto preservando un norte, que actúen ajustados a la ley en la defensa de
los derechos de los niños y adolescentes, con base en sus criterios y conciencia, SIN
inherencias arbitrarias e indebidas de funcionarios de alto nivel de las alcaldías y ello
incluye, obviamente, a los Alcaldes o Alcaldesas.
Sin embargo, la “autonomía en las decisiones”, enmarcada en un espacio de “hacer
político” como lo es una Alcaldía, no ha sido una tarea sencilla sino un punto de reflexión y
debate entre los distintos actores del Sistema de Protección.
38
3.2 ATRIBUCIONES DE LOS CONSEJOS DE PROTECCIÓN
Conforme lo expresa la LOPNA en su artículo 160, corresponde a los Consejos de
Protección en el ejercicio de sus funciones hacer lo siguiente:
Artículo 160:
a) dictar las medidas de protección; b) promover la ejecución de sus decisiones pudiendo para ello requerir servicios públicos o la inclusión del niño o adolescente y su familia en uno o varios programas; c) interponer las acciones correspondientes ante el órgano judicial competente en caso de incumplimiento de sus decisiones; d) denunciar ante el Ministerio Público cuando conozca o reciba denuncias de situaciones que configuren infracciones de carácter administrativo, penal o civil contra niños y adolescentes; e) instar a las partes involucradas a conciliar cuando se ventilen situaciones de carácter disponible y, en caso de que la conciliación no sea posible, aplicar la medida de protección correspondiente; f) autorizar el traslado de niños y adolescentes dentro y fuera del territorio nacional, cuando dicho traslado se realice sin compañía de sus padres, representantes o responsables o cuando haya desacuerdo entre estos últimos, en cuyo caso decidirá el juez; g) autorizar a los adolescentes para trabajar y llevar el registro de adolescentes
trabajadores;
h) solicitar ante los funcionarios del Registro del Estado Civil o la autoridad de identificación competente, la extensión o expedición de partidas de nacimiento, defunción o documentos de identidad de niños y adolescentes, que así lo requieran; i) solicitar la declaratoria de privación de la patria potestad; j) solicitar la fijación de la obligación alimentaria; k) llevar un registro de control y referencia de los niños, adolescentes o sus familias a quienes se les haya aplicado medidas de protección.
La principal herramienta de trabajo con la que cuentan los Consejos de Protección
son las llamadas medidas de protección, cuya definición y tipos los establece la LOPNA en
sus artículos 125 y 126. La trascendencia de éstas medidas radica en que poseen el carácter
de actos administrativos y en consecuencia, son manifestaciones de voluntad de carácter
sublegal realizadas por la administración pública, en este caso a nivel local o municipal. Es
decir, los/as Consejeros/as como funcionarios/as públicos/as están investidos/as de la
autoridad para dictar todas las medidas de protección que existen en la ley, excepto la
colocación familiar o en entidad de atención y la adopción, las cuales están reservadas a la
función jurisdiccional en los Tribunales de Protección, vistas las consecuencias jurídicas
que acarrean. En las disposiciones transitorias de la ley está contemplado que aquellos
39
municipios en donde no se hayan constituido los Consejos de Protección, el Juez de
Protección correspondiente tendrá la capacidad de dictar dichas medidas.
Los actos administrativos que producen los Consejos de Protección deben
resguardar los elementos de fondo y forma que definen a éstos como tales, según la
literatura básica de Derecho Administrativo. Un elemento de fondo que es crucial destacar,
tiene que ver con la competencia para dictar dichos actos, visto que, en el campo del
Derecho Público hay que ser cuidadosos y fijar con claridad los límites en que se moverán
sus actuaciones, para no invadir otros “poderes” ni evadir responsabilidades, lo cual se
consigue con manifestaciones de texto expreso en la ley. Del mismo modo, la causa o
motivo para dictar el acto y el objeto o finalidad que se persigue, cuentan mucho en la labor
cotidiana de un/a Consejero/a de Protección. Fijar estos parámetros es lo que permite
apreciar y evaluar posteriormente, cuando los funcionarios se extralimitan o no en sus
funciones.
Si seguimos profundizando en las atribuciones del artículo 160, promover la
ejecución de sus medidas, tiene que ver como lo expresa Morais (2000: 87) con el carácter
de órgano deliberativo de los Consejos de Protección. Tener claro este aspecto es
fundamental porque el deber de los Consejeros no es ejecutar una acción, sino tomar
decisiones que redunden en la restitución de derechos a niños y niñas en los casos que se
les presenten. En este sentido, los encargados de ejecutar lo decidido, de acatar las órdenes,
son los padres, representantes, responsables, vecinos, maestros, incluso niños, niñas y
adolescentes, etc. que sean remitidos o referidos a los programas o entidades
correspondientes y así, los/as Consejeros/as en su rol de “guardianes” deben estar atentos a
que se ejecuten sus decisiones en el Estado, la familia o la sociedad, a fin de que las
garantías cobren significado real.
Como complemento a esta idea, recordemos que el artículo 304 de la LOPNA
establece “en todo lo no previsto aquí en cuanto a procedimientos administrativos, se
aplicará supletoriamente lo dispuesto en la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos (LOPA)”. De manera que, los principios generales de ejecutividad y
ejecutoriedad propios de los actos administrativos, se aplican por igual a las medidas
dictadas por los Consejeros de Protección. Ya que se puede prescindir del proceso de
cognición que declare el derecho que tiene la “administración” para actuar, lo cual es
40
necesario en las relaciones jurídico-ordinarias y per sé, un acto administrativo es ejecutable
una vez que es dictado y de ser necesario, en un segundo nivel se contempla la posibilidad
de ejecución forzosa por parte de la “administración” de sus actos.
Así, los Consejos de Protección cuentan con todo el respaldo legal para promover la
ejecución de sus decisiones y queda de parte de los interesados y/o afectados, en caso de no
estar de acuerdo, ejercer el recurso correspondiente. En el título III de la ley, capítulo XI
(Procedimientos Administrativos), sección tercera, artículos 305 al 307, se expone en
detalle lo relativo al Recurso de Reconsideración que puede ejercerse en los casos
respectivos, el cual una vez resuelto declara agotada la vía administrativa.
El diseño de la ley establece que el Procedimiento Judicial de Protección (artículo
318) corresponde a los asuntos previstos en los parágrafos tercero y quinto del artículo 177
de la ley, los cuales establecen es competencia de la Sala de Juicio del Tribunal de
Protección atender asuntos provenientes de los Consejos de Protección y de los Consejos de
Derecho. En el contexto de la investigación que nos ocupa, interesan los temas de los
desacatos a las medidas de protección impuestas, la disconformidad con las mismas y la
abstención de los Consejos de Protección. De manera que, una vez se agote la vía
administrativa ejerciendo el Recurso de Reconsideración, lo que queda es la acción judicial
con el Procedimiento Judicial de Protección del que venimos hablando.
Sobre el particular, se ha suscitado una polémica doctrinaria interesante que
consideramos pertinente mencionar (aún sin ser especialistas), relativa a que la LOPNA no
aclara si la solicitud que se hace (en la disconformidad o el desacato) es para revisar la
situación de hecho y que el Juez dicte una “nueva medida” (lo que resulta de la lectura de
los artículos) o si es para solicitar la revisión del acto administrativo en sí, saber si está
ajustado a derecho como lo haría un Juez Contencioso-Administrativo o son AMBAS
opciones (Suárez, 2003: 280-281). ¿Qué inconveniente tiene esta indefinición?, al dar la
LOPNA la “posibilidad” de un Juicio en estos casos, pareciera la decisión administrativa
pasa entonces a un segundo plano y el Juez vuelve a tener “plenos poderes” de decidir en
materias que se habían desjudicializado. Tal asunto, en consecuencia, debe ser objeto de
debate y resoluciones en los espacios indicados y con las personas idóneas.
De las atribuciones de los literales d y e del 160 no hay mucho que explicar, se
entienden por si solas, ya que denunciar al Ministerio Público cuando se reciban
41
casos/denuncias que impliquen infracciones administrativas, penales o civiles a niños y
adolescentes, es su deber hacerlo como funcionarios, así como, instar a las partes a
conciliar en materias disponibles, de alguna manera forma parte del espíritu de la ley que
cree y promueve las soluciones alternativas a los conflictos en su articulado.
De las autorizaciones para trasladar niños y adolescentes dentro y fuera del territorio
nacional (LOPNA, artículo 160, literal f), podemos destacar existen varias autoridades y
órganos competentes además de los Consejos de Protección. En los casos de autorizaciones
para viajar dentro del país son competentes: CPNA, Jefaturas Civiles o Prefecturas,
Notarías Públicas y Tribunales de Protección del Niño y del Adolescente. Para viajar fuera,
serían los mismos excepto las Jefaturas Civiles ni las Prefecturas (Montero, 2002: 381-
382). Las autorizaciones para viajar son unas garantías que se encuentran contenidas en los
artículos 391 y 392 de la LOPNA a fin de: evitar las separaciones arbitrarias de los niños,
niñas y adolescentes de sus padres; garantizar el contacto de éstos con sus padres; restringir
y limitar el derecho a tránsito; así como, proteger a los niños, niñas y adolescentes contra
traslados ilícitos (ídem: 385 - 386). Cuando hubiere desacuerdo o negativa para otorgar el
permiso de viaje, entre las personas a quienes corresponda otorgar el consentimiento, el
Tribunal de Protección es el órgano jurisdiccional competente para resolverlo (ídem, 394).
La atribución de dar las autorizaciones para trabajar y llevar un registro, tiene que
ver con el Título II, capítulo III de la ley que se dedica por completo a la protección en
materia de trabajo. El artículo 96, parágrafo tercero, establece que el Consejo de Protección
en circunstancias especiales (razonadas) podrá autorizar a trabajar adolescentes por debajo
de la edad mínima estipulada que es de 14 años y en su rol de “guardián” velará porque esta
actividad no menoscabe su derecho a la educación ni sea peligrosa para su salud o
desarrollo integral. El artículo 97 dice que los niños trabajadores serán amparados con
medidas de protección y el 98, que todos los adolescentes trabajadores deberán inscribirse
en un registro que llevará el Consejo de Protección, cuyos datos deben ser enviados
mensualmente al Ministro del ramo, a efectos de inspección y supervisión del trabajo, como
forma de garantizarles protección al respecto.
El tema de la identificación, con la consecuente extensión o expedición de partidas
de nacimiento, de documentos de identidad, etc. se justifica porque el problema de la
identificación de niños y niñas en nuestro país es un hecho público y notorio de la mayor
42
gravedad. Si entendemos que la naturaleza de los derechos humanos de los niños y niñas es
indivisible e interdependiente entre sí como reza en la ley, no resulta para nada complejo
comprender el radio de acción negativa que tiene implícita la amenaza o violación del
derecho a la identidad. Razón por la cual, a lo largo de la ley se abordan distintos
mecanismos para garantizarlo y sanciones para quienes lo conculquen. La autoridad de los
Consejeros de Protección da para esto, así como incluso ir más allá y solicitar la
declaratoria de privación de la patria potestad en los casos que lo ameriten por la gravedad,
reiteración, arbitrariedad y habitualidad de los hechos, que se encuentran contemplados en
el 352 de la LOPNA. A la vez que, pueden solicitar la fijación de la obligación alimentaria.
3.3 PERDIDA DE CONDICIÓN DE MIEMBRO
Tal y como lo expresa el artículo 168 de la LOPNA
La condición de miembro del Consejo de Protección se pierde: a) por incumplimiento reiterado de sus funciones; b) cuando fuere condenado penalmente, mediante sentencia definitivamente firme; c) cuando haya sido sancionado por infracción cometida contra los derechos y garantías consagrados en esta Ley; d) cuando la autoridad judicial haya resuelto, en el curso de un mismo año, dos o más casos en los cuales el respectivo Consejo de Protección se abstuvo injustificadamente de decidir, sin haber declarado su incompetencia. La pérdida de la condición de miembro se produce mediante acto del Alcalde, previa evaluación y decisión del respectivo Consejo Municipal de Derechos e inhabilita para ejercer nuevamente la función de Consejero.
Lo primero que puede destacarse de las causales transcritas es que, constituyen una
lista “cerrada” de motivos por los que una persona que pasó por un completo proceso de
selección deja de ser Consejero/a de Protección y ello se explica, por el ánimo de la ley en
fortalecerles su autonomía y lo segundo, es que visto su régimen funcionarial especial, no
pierden sus estatus de funcionario público como el resto de los miembros de la Alcaldía.
Como comenta Cornieles (2004: 248) “en la medida en que se les asegura estabilidad
absoluta en sus cargos, imposibilitando las destituciones o retiros discrecionales y
arbitrarios, se les confiere más independencia para conocer y decidir los casos, para que
sus decisiones sean tomadas con imparcialidad, objetividad y en estricto apego al
ordenamiento jurídico” (destacado nuestro).
43
Además agrega Cornieles (2004: 250), la intervención del Consejo Municipal de
Derechos como órgano autónomo de los demás órganos del Poder Público a nivel
municipal, también es muy importante porque neutraliza cualquier decisión unilateral que
quisiera tomar el Alcalde de un municipio o viceversa. Una vez substanciado el
procedimiento disciplinario la Alcaldía remite el expediente administrativo al Consejo
Municipal de Derechos, éste revisa por su parte y se pronuncia, así las cosas, para que
proceda la destitución ambos deben coincidir en la decisión, si el Alcalde o el Consejo de
Derecho no estuvieren de acuerdo con la destitución, la persona permanece en el cargo
(destacado nuestro).
Con base en la CRBV, podríamos agregar que los Consejeros de Protección como
funcionarios públicos están al servicio del Estado y no de parcialidad alguna y su
nombramiento y remoción no podrán estar determinados por la afiliación u orientación
política (artículo 145).
Por otro lado y para ir cerrando el punto, comentamos que recientemente el Consejo
Nacional de Derechos dictó unos Lineamientos para el Funcionamiento de los Consejos de
Protección del Niño y del Adolescente (G.O. N° 38.072 del 24 de Noviembre de 2004),
donde se establece en el artículo 64 los tipos de faltas en que pueden incurrir los Consejeros
de Protección (absolutas, temporales o accidentales). Las absolutas, tienen que ver con:
muerte del Consejero, renuncia expresa del cargo, renuncia tácita (inasistencia durante 3
días consecutivos en el lapso de un mes, sin haber obtenido licencia), así como, pérdida de
condición de miembro por acto administrativo del Alcalde, previa evaluación del
expediente y decisión del Consejo Municipal de Derechos. Las faltas temporales son por
licencia concedida y vacaciones legales y las faltas accidentales, por inhibición o
recusación declarada con lugar.
Agregándose en el artículo 65 de dichos lineamientos que, cuando el Consejo
Municipal de Derechos presuma el CPNA viola derechos, denunciará de manera inmediata
ante el Alcalde respectivo, a fin de que este ordene a la Unidad de Recursos Humanos las
investigaciones respectivas contra el CPNA o el Consejero que presuntamente viola
derechos de niños, niñas y adolescentes.
44
Vinculado a este tema de perder la condición de ser miembro, la LOPNA también es
muy clara al establecer en su artículo 167 las condiciones o circunstancias que generan
incompatibilidad durante el proceso de selección de Consejeros/as:
Artículo 167.-Incompatibilidades. No pueden ser electos en el mismo Consejo de Protección las personas que, para el momento de producirse la selección, sean marido y mujer o tengan entre sí parentesco por consanguinidad hasta cuarto grado, o por afinidad hasta segundo grado.
3.4 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS ANTE LOS CPNA
Al ser los Consejos de Protección uno de los tipos de órganos administrativos
contemplados en el Sistema de Protección de la LOPNA, evidentemente por esta condición
tienen todo un protocolo que seguir en cuanto a sus procedimientos de rutina, los cuales se
inspiran en determinados principios procesales. El artículo 49 de la Constitución, habla del
debido proceso que se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas, el cual
por ende tiene que estar presente en las actividades cotidianas y actos que emanan de los
Consejeros como autoridades investidas de tal atribución. En este sentido, la LOPNA en
concordancia con la CRBV expresa en su artículo 284 lo siguiente:
Artículo 284. Naturaleza y Principios. Los procedimientos a que se refiere este
capítulo se realizan en sede administrativa ante el órgano competente en cada caso.
Sin que implique el desconocimiento de otros derechos garantizados en esta Ley, estos
procedimientos se fundan en los siguientes principios:
a) Defensa del Interés superior del niño;
b) Celeridad;
c) Confidencialidad;
d) Imparcialidad;
e) Igualdad de las partes;
f) Garantía al derecho de defensa;
g) Garantía al derecho a ser oído;
h) Gratuidad.
De manera que cualquier procedimiento que vulnere u omita estos principios se
encuentra viciado de inconstitucionalidad. La LOPNA desarrolla además en las secciones
45
primera, segunda y tercera del capítulo XI del Título III, una serie de artículos (284 al 307)
donde se establecen las disposiciones generales del procedimiento administrativo en sí y los
recursos que pueden ejercerse en estos casos, más allá del debate teórico que sobre este
último punto ya se ha hecho referencia. Tomando en cuenta que la LOPNA permite se
desempeñen como Consejeros de Protección, personas que no tengan nociones en Derecho,
estas ideas básicas se constituyen en el mínimo que cualquier aspirante que haya sido
seleccionado para desempeñar esta función, tiene que manejar.
Con base en lo expuesto por Hernández-Mendible (2002: 165-173), respecto a las
fases del procedimiento administrativo que deben seguir los Consejeros de Protección
cuando dictan medidas de protección, dada la amenaza o violación de derechos a niños,
niñas y adolescentes individualmente considerados (artículo 294 LOPNA), podríamos
destacar las siguientes:
1) Iniciación: Ocurre en dos supuestos, el primero es a instancia de parte,
cuando se recibe una denuncia, opiniones, alegatos que en forma oral o
escrita presenten los interesados (padres, representantes, niños, niñas o
adolescentes, etc.). La autoridad administrativa (Consejero/a) levantará un
acta con la exposición de los hechos y el interesado deberá suscribirla.
Conforme al 287 de la LOPNA debe llevar fecha, hora y lugar de la
presentación, identificación de quien denuncia, resumen de lo expuesto en
caso de presentación oral. Luego, se abre un expediente donde se
incorporarán documentos y pruebas (288 LOPNA). El segundo supuesto es
de oficio, si la autoridad administrativa tiene conocimiento de la situación,
sin necesidad del impulso procesal de los interesados, ordena la apertura y
tramitación del oficio (291 LOPNA). Cualquier persona o Defensoría
pueden denunciar en un CPNA.
2) Sustanciación: Aquí habría que contemplar la posibilidad de dictarse las
Medidas Provisionales de Carácter Inmediato (296 LOPNA), donde en las
24 horas siguientes a conocer la situación podrán constatarse los hechos (se
dictarían inaudita parte si la gravedad del caso lo amerita por el Interés
Superior del Niño, etc.). Iniciado el procedimiento se notifica y emplaza a
los interesados y en 5 días hábiles podrán alegar sus razones y exponer sus
46
pruebas. Siguiendo lo dispuesto en el 298 ejusdem, aunque la persona
desistiere del proceso este no se detiene. Luego de dictadas las “medidas
provisionales inmediatas” se escucha a los interesados y se pueden ratificar,
revocar o modificar. Los niños, niñas y adolescentes siempre tienen el
derecho a intervenir y que sean escuchadas sus opiniones. En función de la
remisión a la LOPA, los medios de pruebas (que no están dichos en la
LOPNA) serán los del Código Civil, Código Procedimiento Civil, Código
Orgánico Procesal Penal. Lo más determinante es que la tramitación y
resolución del asunto no podrá exceder 15 días hábiles.
3) Terminación: En condiciones normales cuando se dicta la decisión final que
resuelve el procedimiento administrativo (medida de protección), tiene la
naturaleza de un acto administrativo general o individual. Si hay lesiones por
maltrato, la denuncia penal deberá ser presentada de inmediato. Los hechos
atípicos que podrían ocurrir y poner fin al acto administrativo serían:
ausencia de pronunciamiento (interesado puede acudir al órgano
jurisdiccional para denunciar), perención (más de 2 meses de notificado y
nada que aparece la persona, sin embargo, en el fondo sería improcedente y
el CPNA puede seguir si razones de interés público lo justifican y en aras de
garantizar el ISN) o desistimiento (no se paraliza la acción, aunque la parte
interesada desista, si el CPNA considera hay razones para continuar de
oficio).
4) Comunicación: La LOPNA no señala mecanismos de notificación, sin
embargo, por remisión a la LOPA, la resolución administrativa individual se
notifica personalmente al interesado (texto completo del acto) y se le dice
que tiene 5 días siguientes para ejercer la Reconsideración o incluso, los 20
siguientes más para acudir a la vía judicial. Si la notificación no contiene
“toda la información”, se considerará defectuosa y no tendrá ningún efecto
(74 LOPA).
5) Ejecución: Si es de modo directo puede ser: multas coercitivas (obligación
personalísima) o compulsión sobre las personas (respetando la dignidad, se
persigue el cumplimiento de la obligación). Si es de tipo indirecto, la
47
ejecución puede ser voluntaria y personal (sin apremio de la autoridad
administrativa) o ejecución subsidiaria (otra persona, porque no es una
obligación personalísima). La ejecución de los actos administrativos de los
Consejos se rige por lo establecido en los artículos 79 y 80 LOPA, además
del 270 LOPNA, que supone la prisión de 6 meses a 2 años, para quien
entorpezca, impida o incumpla la decisión.
6) Procedimiento Judicial de Protección (318 LOPNA), existe para los
parágrafos 3 y 5 del 177 (desacatos, disconformidad y abstención en lo
relativo a los CPNA).
En resumen y citando de nuevo a Hernández-M. (2002:162), de los CPNA las
personas interesadas tienen derecho a:
⇒ Ser informado oportuna y verazmente sobre el estado de las actuaciones en que
estén directamente relacionados.
⇒ Conocer las resoluciones definitivas que se adopten sobre el particular.
⇒ Tener acceso a los archivos y registros administrativos, sin más limitaciones que las
dichas en la ley por razones de seguridad. Todo esto en concordancia con el artículo
143 de la CRBV.
48
IV. ANÁLISIS DE RESULTADOS 4.1 ANÁLISIS CUANTITATIVO / OBJETIVO 4.1.1 SEXO Y EDADES DE LAS/OS CONSEJERAS/OS DE PROTECCIÓN Como puede apreciarse en los datos reportados en la siguiente tabla, del total de
personas entrevistadas en los 15 CPNA seleccionados para el presente estudio, el
porcentaje de mujeres ejerciendo el rol de Consejeras es considerablemente alto (82%) y de
este grupo, casi una cuarta parte (24,3%) es bastante joven, pues oscila apenas entre los 25
y 29 años de edad. En general, si sumamos mujeres y hombres, sus edades oscilan en un
38% de los casos entre los 25 y los 34 años de edad, lo cual sigue indicando se trata de un
grupo bastante “fresco” de personas, cuyas energías y disposición asociadas por lo general
a la edad son realmente favorables a las exigencias del cargo.
Rangos de edades Mujeres Hombres Total
Desconocida 9 2 11 < de 25 años 1 0 1
25 - 29 9 1 10 30 - 34 5 2 7 35 - 39 5 0 5 40 - 44 2 0 2 45 - 49 3 1 4 50 - 54 2 0 2 55 - 59 1 0 1 60 - 64 0 1 1
> de 65 años 0 1 1 Totales 37 8 45
Fuente: Entrevistas realizadas por el CIJ en 15 municipios seleccionados de los estados Cojedes, Miranda, Nueva Esparta, Táchira y Zulia durante el 2004. Vemos como los dos casos de mayor edad se encuentran representados por dos
hombres, uno de ellos por cierto, corresponde a un docente jubilado en Cabimas-Zulia cuya
vitalidad y entrega a su labor de Consejero es digna de elogios. En resumen, la distribución
por edad observada se presume favorable a la instauración de estos novedosos órganos
administrativos, pues tal circunstancia requirió de cierta actitud de apertura y de dosis de
49
creatividad importantes para irse ajustando con flexibilidad a las demandas y condiciones
que en cada municipio representó, el constituir su respectivo Consejo de Protección.
4.1.2 FORMACIÓN ACADÉMICA DE LAS/OS CONSEJERAS/OS DE PROTECCIÓN De las entrevistas hechas, pudimos constatar que en varios casos las/os
Consejeras/os tenían más de una carrera académica en su haber y ello explica la diferencia
en los totales reportados (45 en la tabla anterior versus 50 en la siguiente tabla). La
jerarquización en las cifras habla de un grupo donde los abogados ocupan un indiscutible
primer lugar, con un importante 42% de los casos vistos. Seguidos por los educadores con
16% y empatados en el tercer lugar con 8% respectivamente, quienes estudiaron la carrera
de Sociología y los estudiantes de Derecho en la actualidad.
Formación académica Totales Abogados 21
Educadores* 8 Sociólogos 4
Estudiantes Derecho 4 Trabajadores soc. 3
Ingenieros 2 Administración 2
T.S.U. Aministración 2 T.S.U. Preescolar 1 T.S.U. Publicidad 1 T.S.U. Turismo 1
Bachiller 1 Total 50
* Incluye dos docentes jubilados Fuente: Entrevistas realizadas por el CIJ en 15 municipios seleccio-
nados de los estados Cojedes, Miranda, Nueva Esparta, Táchira y Zulia durante el 2004.
La tendencia marcada hacia lo “jurídico”, como profundizaremos en el análisis
cualitativo, se debió a matrices de opinión generadas en ciertos espacios a favor de estos
profesionales. Lo cual podría ser objeto de reflexión, visto que la ley no exige este perfil y
50
es interesante que buena parte de las/os Consejeras/os de Protección sean abogadas/os o
estudien para serlo. Ciertamente, un profesional de esta área en un CPNA es muy útil.
Ahora bien, si analizamos los mismos datos pero agrupándolos en las siguientes
categorías: profesionales, técnicos superiores universitarios y bachilleres, encontramos la
siguiente distribución porcentual: 80% profesionales, 10% técnicos y 10% bachilleres. De
lo cual podríamos inferir el nivel de exigencia durante la selección fue alto, pues
concursaron y fueron preferidos sobre todo los profesionales universitarios; tal vez y a
modo de hipótesis, la demanda del cargo fue muy alta porque estuvo asociada en parte a las
variables de desempleo nacional, pobreza, etc. y ello se observó en los procesos dados en
cada municipio. En todo caso, lo que si evidenciamos fue que el “mínimo” de la LOPNA
(164, d), se sobrepasó considerablemente.
Por último, podemos destacar el hecho de la versatilidad en las profesiones vistas,
pues encontramos ingenieros y administradores cumpliendo estos roles.
4.1.3 ADSCRIPCIONES DE LOS CONSEJOS DE PROTECCIÓN El acercamiento a la realidad nos permitió apreciar que en más de la mitad de los
casos estudiados, 53%, los Consejos de Protección se encuentran adscritos directamente al
despacho del Alcalde, lo cual tiene sus presumibles repercusiones en el desempeño de sus
funciones. En primer lugar, porque la autonomía de los Consejeras/os tan celosamente
resguardada en la ley, se ve en momentos menoscabada por las decisiones tomadas en la
implementación de procesos. Esta excesiva cercanía entre las/os Consejeras/os y el Alcalde,
a veces es malinterpretada y aunque no fue reportado ningún caso donde se concretara la
intervención del Alcalde en las decisiones de los Consejeras/os, el factor de riesgo existe y
la “tensión” está la orden del día en palabras de los entrevistados, la sensación que se
genera es como si se trabajara para el Alcalde y no para los niños y niñas. La variable
“partidización política” cobra así más visibilidad y a los ojos de los usuarios, la/el
Consejera/o funcionaria/o tiende a ser identificada/o con la tendencia de la Alcaldía y en
consecuencia del Alcalde, pudiendo generar “ruido” a la hora de presentar o no un caso. La
creación de los Consejos de Protección no puede abstraerse de la cultura política del país ni
del contexto actual y estos aspectos tienen que ser tomados en cuenta al momento de tomar
decisiones.
51
Si sumamos la segunda y tercera categoría de la siguiente tabla, tenemos que más
allá del nombre, en 27% de los casos vistos, los CPNA fueron adscritos a alguna
dependencia o dirección existente en la Alcaldía, lo cual también tiene sus implicaciones
pues dependiendo de la relación establecida, se le facilita al Consejo de Protección la
obtención o no de sus diversos requerimientos, se comprende mejor o no los objetivos por
los que fue creado como órgano administrativo, así como las funciones que cumple.
Cuando se realizó la prueba piloto para el presente estudio pudimos apreciar como en el
caso del municipio Chacao en el Distrito Capital, fue desfavorable la adscripción a la
Dirección de Desarrollo Social de la Alcaldía, pues se entendía al Consejo de Protección
como un proyecto más de los allí llevados y eso les dificultó la posibilidad de conquistar el
espacio que la ley le otorga. En el trabajo de campo del estudio, notamos no fue sencilla la
ubicación de los Consejos dentro de las Alcaldías y más como veremos en el análisis
cualitativo, porque no se estaba preparado para ello.
Lugares de adscripción Total
Despacho del Alcalde 8 Dirección Desarrollo Social 3 Dirección de Educación 1 Sin adscripción 1 Aún contratados 2
Total 15 Fuente: Entrevistas realizadas por el CIJ en 15 municipios seleccio- nados de los estados Cojedes, Miranda, Nueva Esparta, Táchira y Zulia durante el 2004. De la misma forma, encontramos un caso donde no se aclaró el estado de
adscripción actual, así como un sorprendente 13%, donde insólitamente las/os
Consejeras/os de Protección permanecían en condición de contratadas/os, violando
expresamente lo estipulado en la LOPNA. En estos casos, a casi 5 años de entrada en
vigencia la misma, los CPNA terminan siendo algo así como un “servicio” no asumido del
todo por la Alcaldía correspondiente. Nos referimos al caso del Consejo de Protección de
Lima Blanco-Cojedes, un municipio pequeño y desprovisto de muchos servicios e
instituciones y el caso de San Cristóbal-Táchira, una ciudad importante del país, capital de
Estado, donde lamentablemente esta ambivalencia aún existe, pese a encontrar en los
discursos de los entrevistados conciencia de semejante irregularidad jurídica.
52
4.1.4 CONCURSO E INICIO DE ACTIVIDADES En cuanto a este ítem, pudimos observar que en el 60% de los casos vistos, la
organización del concurso para elegir a las/os nuevas/os Consejeras/os de Protección se
hizo durante el año 2001 y el inicio de actividades finalmente se concretó en el 2002,
mientras que 5 casos (33%), podrían considerarse los más antiguos de los estudiados, al
esforzarse por darle vigencia a la LOPNA lo antes posible, lográndolo durante el año 2001.
En este grupo entran los municipios Páez y Maracaibo del Zulia, San Carlos y Tinaco de
Cojedes y San Cristóbal de Táchira. Ciertamente, si tomamos como referencia que la ley
tuvo su período de vacatio legis entre octubre de 1998 y abril de 2000, llama la atención
hubo que esperar hasta el 2002 para que buena parte de los CPNA se instalaran
definitivamente, aunque ello se explique en parte porque prelava el funcionamiento de los
Consejos de Derechos. Sumando al análisis, los casos de los municipios que aún no lo han
hecho y tienen esa tarea pendiente para fortalecer su Sistema de Protección. Con el
agravante, de que su existencia por si sola no garantiza funcione adecuadamente.
Años TTOOTTAALLEESS
Concurso e inicio 2001 5 Concurso 2001 e inicio 2002 9 No se sabe 1 Fuente: Entrevistas realizadas por el CIJ en 15 municipios seleccio-
nados de los estados Cojedes, Miranda, Nueva Esparta, Táchira y Zulia durante el 2004. 4.1.5 DECISIONES COLEGIADAS El objetivo de toda investigación es demostrar con hechos aquello que se cuestiona,
en el caso de investigaciones socio-jurídicas un parámetro de medición por excelencia tiene
que ver con la eficacia de las normas, para conocer en qué medida o porcentaje, el mandato
de la ley se cumple en la realidad. En este sentido, estableciendo la ley que las decisiones
de los CPNA se toman por mayoría de sus miembros, fue propósito de las investigadoras
explorar hasta qué punto esta disposición se cumple en los lugares visitados, encontrándose
lo siguiente: En un 60% de los casos las decisiones no son verdaderamente colegiadas. Un
Consejero toma la decisión, la participa a los demás y estos sin mayor profundización
estampan sus firmas. Mientras por otro lado, en un 40% de los casos la discusión de las
medidas a dictar apreciamos era más auténtica.
53
Las razones para ello podrían ser varias y no necesariamente la respuesta apunta a
un municipio congestionado o superpoblado que dificulte la ocasión de reunirse y debatir,
visto el exigente ritmo de trabajo. Haría falta profundizar en estas razones a través de una
observación más sistemática, pero con lo visto hasta ahora, la explicación más bien se
inclina por la calidad de la relación interpersonal en el grupo de trabajo, como la variable
clave que podría explicar por qué discuten los casos o no. El estudio nos mostró municipios
pequeños donde no se compartían las decisiones de los casos y otros que sí, al igual que en
municipios grandes identificamos la misma tendencia. La principal consecuencia de estos
niveles precarios de integración entre las/os Consejeras/os es que no existen “Consejos”
como tales, pues la existencia de éstos exige la actuación conjunta, de mínimo tres
funcionarios.
Decisiones colegiadas Total
Discuten los casos y comparten 6 No lo hacen, sino que "firman" 9
Fuente: Entrevistas realizadas por el CIJ en 15 municipios seleccio- nados de los estados Cojedes, Miranda, Nueva Esparta, Táchira y Zulia durante el 2004. 4.1.6 SALARIOS DE LAS/OS CONSEJERAS/OS POR MUNICIPIO El tema de salarios pagados a las/os Consejeras/os de Protección también reviste su
importancia y por ello quisimos explorarlo. En las entrevistas realizadas fue un aspecto que
no dejó de tocarse, incluso antes de la pregunta surgía espontáneamente y como veremos en
el análisis cualitativo, cuando los entrevistados se refirieron a la celebración de algunos
Encuentros Nacionales de Consejos de Protección, al parecer éste ha sido un tema sensible
y ampliamente debatido por la disparidad encontrada a nivel nacional y que no ponemos en
duda, por los resultados que reportamos en las siguientes tablas.
En este sentido, los nuevos Lineamientos para el Funcionamiento de los Consejos
de Protección del Niño y del Adolescente (G.O. N° 38.072 del 24-11-2004), enfatizan en
sus artículos 10 y 11 que, los Consejeros son funcionarios públicos de carrera y gozan de
todos los beneficios que gozan los funcionarios del respectivo ente municipal, así como, se
dispone las Alcaldías incluirán en su presupuesto la partida correspondiente al
funcionamiento del CPNA en cuanto a: sueldos de los Consejeros principales, de los
54
suplentes, gastos de servicios auxiliares, dotación de unidades de transporte, equipos de
oficina y mobiliario (destacado nuestro).
En efecto, la variable “receptividad de la Alcaldía” con la creación del CPNA tiende
a ser la determinante en estos casos, puesto que en aquellos municipios donde ha habido
intercambio de ideas, comprensión del mandato de la LOPNA en cuanto a incorporar los
Consejos a la estructura administrativa de la Alcaldía y reconocimiento a su vez de la
importancia y labor desempeñada por las/os Consejeras/os, consistentemente, esto se
traduce y aprecia en un salario justo y aceptable, acorde con el trabajo realizado. El tema de
las guardias no canceladas como un concepto aparte fue una queja generalizada, asunto que
corresponde a un debate interno y de administración de personal, aunque podrían asumirse
forman parte de la función intrínseca de los Consejeros de Protección.
Si comparamos las cifras, Maracaibo y Páez (Zulia) fueron los municipios donde los
Consejeros están mejor pagados, mientras que los de Lima Blanco-Cojedes y Lobatera-
Táchira, fueron los menos favorecidos. Para el período de tiempo en que realizamos el
trabajo de campo, en Lima Blanco al menos las Consejeras alcanzaban el salario mínimo de
entonces, mientras que los de Lobatera ni siquiera eso. Este concepto sabemos está
asociado al de la canasta básica y al consumo mínimo para vivir dignamente que requiere
cualquier ser humano, cualquier trabajador.
Cojedes (en Bs.) Miranda (en Bs.) Nueva Esparta (en Bs.) Lima Blanco 296.000 Páez 900.000 Macanao 500.000 Tinaco 400.000 Guaicaipuro no contestó Maneiro 350.000 San Carlos 540.000 Sucre 5 salar. min.* Mariño 450.000
*Según la G.O de agosto de 2004, podrían ser aprox. Bs. 1.600.000.
Táchira (en Bs.) Zulia (en Bs.) Lobatera 247.104 Páez 780.000 Torbes 580.000 Cabimas 560.000 S. Cristóbal 691.000 Maracaibo 800.000
Fuente: Entrevistas realizadas por el CIJ en 15 municipios seleccio- nados de los estados Cojedes, Miranda, Nueva Esparta, Táchira y Zulia durante el 2004. Entonces resulta paradójico encontrar a Consejeras/os de Protección, defensoras/es
de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, amenazadas/os en sus derechos laborales
55
y “sobreviviendo” con sueldos a veces insólitos. Sobre este punto abundaremos en el
análisis cualitativo en la categoría Lo que somos, donde se destaca la vocación laboral
demostrada por éstas mujeres (en su mayoría) y hombres, jóvenes y profesionales quienes
se desempeñan en los CPNA.
El adecuado funcionamiento del Sistema de Protección también pasa por reflexionar
sobre este aspecto, puesto que los seres humanos que constituyen y forjan instituciones,
necesitan de recursos para sostenerse de modo aceptable, incluso de una manera que los
motive, estimule y reconozca en las tareas desempeñadas a diario.
4.1.7 OBSERVACIONES DIRECTAS DE LOS CPNA VISITADOS
A continuación se reportan las impresiones de las investigadoras, recogidas con
base en el instrumento de Observación directa de las instalaciones físicas de los CPNA,
indicado como el Anexo E del trabajo. Se hará una breve descripción de cada uno de los
lugares visitados, 15 en total, incorporando al lector un boceto de la distribución de los
espacios a fin de ejemplificar los comentarios hechos. En ocasiones, fueron varias las horas
que se compartieron en cada CPNA, mientras se hacían las entrevistas en profundidad y
ello enriqueció notablemente la observación directa del espacio y las relaciones humanas y
laborales que allí se generan. Respetando el orden alfabético de los estados, comenzaremos
por la reseña de los municipios más poblados hasta llegar a los pequeños.
COJEDES
4.1.7.1 SAN CARLOS (22-04-2004)
El CPNA de San Carlos presenta una ubicación céntrica, en plena Av. Bolívar,
relativamente cercano a otros edificios públicos ubicados en la capital como: Alcaldía,
Gobernación, Tribunales, etc. Al parecer, esta será su sede definitiva en la que se encuentra
desde hace algunos meses, visto que, venía de estar funcionando en una sede del INAM, en
un punto más alejado de la ciudad, cerca de un parque.
56
Aspectos observados de acuerdo al guión fueron:
Accesibilidad: Específicamente opera en el primer piso de un mini centro
comercial conocido. En cuanto a las vías de acceso, por el transporte público existente
no hay inconveniente alguno.
Anuncios visibles en el edificio: Sobre el particular podemos destacar que el
edificio carece de directorio y estando en planta baja, resulta imposible imaginar que
oficinas están en el lugar, lo cual ocurre incluso con otras dependencias de la Alcaldía
que funcionan allí. De manera que, no hay anuncios ni identificación visible del
CPNA, se llega a la oficina y el letrero de la puerta es casi imperceptible. Tal
circunstancia se compensa con la dinámica propia de ciudades pequeñas, donde de
modo informal las personas conocen la ubicación de los lugares de interés público.
Ambiente y diseño: Superficie de dimensiones medianas. Estaban recién mudados
al lugar, de manera que la pintura de las paredes estaba en buen estado. La
iluminación a través de las ventanas es óptima y presenta una tabiquería a mitad de
pared para separar los escritorios de las Consejeras, lo cual hace sea un espacio
integrado con nula privacidad, donde la confidencialidad no está garantizada. El aire
acondicionado tenía pocos días de instalado y el día de la visita, el ambiente era
fresco. Tienen un baño, aunque en condiciones algo precarias. La decoración infantil
era mínima y si bien predomina la sencillez, es un espacio adecuado en general,
excepción hecha a la violación de la confidencialidad comentada.
Mobiliario: Era poco pero en muy buenas condiciones en cuanto a sillas,
archivadores, mesas y escritorios. Por el efecto mudanza, algunas sillas hasta
conservaban su forros de plástico. No cuentan con computadora, ni teléfono, ni fax, ni
fotocopiadora, ni filtro o botellón de agua potable. En la recepción, una funcionaria
policial del estado recibe a los usuarios del CPNA.
Formatos: Se encuentran diseñados los siguientes: notificaciones, denuncias,
citaciones, medidas de protección, acta de notificación de medidas de protección, acta
de conciliación, solicitud copia certificada de partida de nacimiento, inscripción y
expedición de copia certificada de nacimiento, solicitud de atención especializada,
etc. Los cuales son de uso común y colectivo, se encuentran reproducidos y cada
Consejera los va empleando a medida que los necesite.
57
Personal: Tienen a su disposición una secretaria, quien se encontraba de
vacaciones por los días del trabajo de campo.
Estadísticas: En este punto, la debilidad es importante porque ni siquiera los libros
se llevan al día, fue visible un desorden importante al respecto. Por citar un caso, el
cuaderno de los Adolescentes trabajadores no lo encontraban el día de la visita
efectuada. De manera que, con una información tan dispersa, no hay estadística
posible ni confiable.
Traslados: Es un tema polémico porque el apoyo policial no es constante sino más
bien esporádico, si esperaran por éste, simplemente no trabajarían. Por motivos de
seguridad, una Consejera dejó de desplazarse en su vehículo, dada algunas agresiones
que recibió. En un ciudad tan pequeña, “el carro de la Consejera” es fácilmente
identificable.
Apoyo de otros servicios o instancias de la Alcaldía: Obviamente, trabajan con lo
existente y conocido en la ciudad, los diversos programas o instituciones públicas les
reciben los casos remitidos hasta su capacidad. No contar con su propio equipo
multidisciplinario es muy desfavorable en cuanto a tener criterios para dictar las
medidas. La relación con el Consejo Municipal de Derechos no ha sido fluida, de
primera mano, este pretendió ejercer cierta supervisión sobre el CPNA y ello sentó un
mal precedente. La Alcaldía luce como un tema “delicado de abordar”, vista la
relación de consanguinidad entre el Alcalde y una Consejera (hermanos), los
comentarios fueron muy parcos.
En resumen, durante el tiempo que duraron las entrevistas el movimiento de la
oficina del CPNA fue “suave”, apenas unos 3 usuarios se acercaron al lugar y reinó cierta
calma.
Gráficamente, la oficina es así:
58
4.1.7.2 TINACO (23-04-2004)
Funciona en una casa ubicada en una avenida central del municipio, formando parte
de un pequeño complejo donde operan además el Consejo Municipal de Derechos, la
nueva sede del Registro Civil, el Programa de Barbería Escolar y estaba en construcción, un
aula virtual para facilitar a la comunidad el acceso gratuito a internet. En este sentido, lo
que menos visibilidad tiene es el propio Consejo de Protección.
Aspectos observados de acuerdo al guión de observación:
Accesibilidad: Llegar al lugar es muy sencillo, incluso para los “turistas” en la
zona y desde afuera se aprecia un letrero considerablemente grande que identifica al
Consejo Municipal de Derechos. De primera mano, no queda claro allí está el CPNA,
aunque los separa un minúsculo pasillo.
59
Anuncios visibles en el edificio: Fundamentalmente dentro de la instalación,
aparece una cartelera con indicaciones y requisitos para diversos trámites del propio
CPNA. Llamó la atención que, en la entrada de la casa había un oficio dirigido al
Presidente del Consejo Municipal de Derechos por parte de la Dirección de Personal
de la Alcaldía (pegado en la pared externa, casi en la calle), donde se le notificaba que
por disposición del Alcalde, los viernes el horario de trabajo del personal es hasta la 1
p.m. Solo entrar y leer esta información, sugiere los temas de interés del Sistema de
Protección en el municipio.
Ambiente y diseño: La superficie de la oficina es bastante reducida y allí están dos
escritorios para las Consejeras y sus respectivas sillas, sin privacidad de algún tipo. La
iluminación no es suficiente, ya que cuentan con una sola ventana. Tienen aire
acondicionado pero tan ruidoso, que le resta tranquilidad al ambiente y entorpece una
conversación fluida. No hay baño ni público ni privado. La decoración del ambiente
es muy modesta.
Mobiliario: Tienen una computadora dañada, razón por la que usan la del Consejo
Municipal de Derechos. De hecho, por ser oficinas tan próximas, una puerta frente a
la otra, hay desplazamiento constante de las Consejeras entre las oficinas. No hay
agua potable, teléfono, fax, ni fotocopiadora. Poseen dos archivadores y sillas
apiladas en un rincón, para que los usuarios las vayan empleando a medida que llegan
al lugar.
Formatos: Existen modelos predefinidos para las distintas atribuciones propias de
un CPNA. Son compartidos por las Consejeras e incluso, muchos de ellos fueron de
alguna manera heredados de otros CPNA instalados con anterioridad.
Personal: Cuentan con una secretaria, que durante el trabajo de campo no se
encontraba.
Estadísticas: En general, la información que manejan está muy desorganizada, los
cuadernos están desactualizados (no poseen libros propiamente dichos), sin ninguna
sistematización se llevan los datos, se registran nombres sin identificar a quienes
pertenecen, etc. De los CPNA vistos, es uno de los más deficientes en este sentido.
Traslados: Fue un tema en el que las debilidades se explican por la dependencia
del municipio respecto a San Carlos en varios aspectos. Todo lo que tiene que ver con
60
inclusión en programas, diligencias en Tribunales, Fiscalía, etc. supone una referencia
obligada a lo existente en la capital del estado, dadas las carencias de Tinaco. De
manera que, se desplazan en la medida de sus posibilidades.
Apoyo de otros servicios o instancias de la Alcaldía: Pese a las carencias
generalizadas, las Consejeras opinaron muy bien del Alcalde y su gestión a favor de
los niños y niñas. En sus propias palabras, cuentan totalmente con el modesto apoyo
que pueden brindarle en función del precario presupuesto que tiene la propia Alcaldía.
Por otro lado, el trabajo con el Consejo Municipal de Derechos ha sido muy
armónico.
En las visitas efectuadas a este CPNA, apreciamos que el movimiento de usuarios
fue moderado e incluso, mientras se esperaba a una Consejera para entrevistarla en horas de
la tarde, la oficina quedó sola por unos 20 minutos mientras ocurría el cambio de guardia.
Existe un acuerdo informal entre las Consejeras acerca del horario a cumplir, visto que, una
de ellas estudia Derecho en el turno nocturno en San Carlos y por ello, trabaja hasta las 2
pm. diariamente; mientras sus compañeras se turnan el resto del horario de trabajo. Por
cierto, la tercera Consejera nunca apareció los días en que se visitó el municipio.
Gráficamente , la oficina es así:
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4.1.7.3 LIMA BLANCO (23-04-2004)
De los CPNA vistos en Cojedes es el de peores condiciones físicas y
paradójicamente, fue donde se apreció el equipo de trabajo estaba más ensamblado y muy
en sintonía con los principios de la LOPNA. Se encuentra en una casa alquilada, en el casco
central del pueblo a escasas cuadras de la Alcaldía, donde funcionan además del CPNA, la
Junta Parroquial y una farmacia. Cuando se llegó a la sede (2 pm.), no se encontraba nadie,
hubo que esperar un rato hasta que arribara una Consejera al lugar.
Aspectos observados de acuerdo al guión de observación:
Accesibilidad: La calle es céntrica y el lugar despejado, la referencia de la
farmacia prácticamente impide extraviarse. El transporte público es limitado en el
lugar y el hecho de caminar, creemos impresiona más a los “visitantes” que a los
lugareños.
Anuncios visibles en el edificio: La señalización de que en esa casa funciona el
CPNA es casi imperceptible, más bien nula. Tal hecho se compensa, ya que siendo
Macapo un municipio tan pequeño todas las personas conocen donde trabajan “las
mujeres de la LOPNA”, sin necesidad de letreros o anuncios.
Ambiente y diseño: El techo de la casa es de zinc y ello explica porque el lugar es
tan caluroso, además, los ventiladores que existen son insuficientes. La iluminación
no es óptima, elemento que agrega otro punto desfavorable. Como el diseño del lugar
es de una residencia, hay pasillos y habitaciones vacías que distraen e inquietan antes
de llegar finalmente, al último “cuartico” donde está el CPNA. La decoración infantil
es parca y solo en la entrada, había un jueguito de recibo diseñado para niños/as.
Mobiliario: Todo luce como “remendado”, es decir, con mezcla de materiales
pues se nota se trata de regalos, préstamos, donaciones, etc. Escasamente tienen 2
escritorios, unas sillas y un banquito de espera, en un cuarto donde no hay divisiones.
No hay agua potable, ni baño, ni teléfono, ni computadora, solo una máquina de
escribir. El closet de la habitación sirve de archivador.
Formatos: Cuentan con las planillas estandarizadas para los distintos trámites, las
cuales lograron transcribir en algún lugar y luego reprodujeron por sus propios
medios a fin de facilitarse el trabajo.
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Estadísticas: Modestamente llevan un mejor control de sus casos atendidos, pero
sin cálculos complejos.
Traslados: El apoyo es casi inexistente por parte de la policía u otra dependencia
de la Alcaldía. Las Consejeras refieren experiencias de roces lo cual indica que, no
son respetadas ni como funcionarias públicas ni como autoridades administrativas y
además, relatan casi como suplicios agónicos los viajes hasta San Carlos, para la
búsqueda de una respuesta positiva a un abrigo dictado, diligencias en Tribunales,
Fiscalía, etc., todo ello realizado por cuenta propia.
Apoyo de otros servicios o instancias de la alcaldía: Lamentablemente, lo
apreciado fue que su labor en el municipio ha sido cuesta arriba, sino fuese por la
mística percibida en las Consejeras muchos procedimientos habrían quedado sin ni
siquiera atenderse. El solo hecho de estar contratadas en la Alcaldía da cuenta de las
dificultades de todo orden que han tenido que sortear, desde que arrancaron en
funciones. El Consejo de Derechos ha brindado un apoyo mas bien “tímido”.
El movimiento de usuarios el día de la visita fue escaso, en toda la tarde llegó una
sola persona. El boceto del espacio es algo así:
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MIRANDA
4.1.7.4 SUCRE (20-05-2004)
Este CPNA se encuentra ubicado en la Redoma de Petare, zona que no solo es
populosa sino de mucha inseguridad debido al caos y la desorganización social que reina en
el ambiente. Fue constituido en unas instalaciones pertenecientes al INAM y aún conserva
en su fachada un gran letrero con la misma denominación. Está en el segundo piso de la
edificación y recuerda, inevitablemente, a los “retenes de menores”.
Al llegar a las escaleras del edificio hay un letrero que indica que el Consejo de
Derechos está allí, solo al subir al segundo piso es donde se aprecia una cartelera que señala
allí también funciona el Consejo de Protección. Hay una reja y al tocar el timbre quien
recibe es un policía municipal uniformado, cuya tarea es tomar los datos de las personas y
pasarlas a la primera oficina.
Aunque el ambiente esta decorado y pintado, no deja de seguir siendo un típico
espacio de internamiento para “menores”. Así mismo, hay una pared de fondo hecha de
ladrillos con huecos que dan a la calle y esto permite, se cuele todo el humo y ruido del
lugar en la oficina, lo que la hace un espacio angustiante y nada agradable. Se intuye, la
experiencia de cualquier niño en el CPNA no debe ser nada grata, además genera cierta
confusión, primero, al leer un anuncio llamativo que dice INAM y segundo, al ser recibido
por un policía. Sin dudas podría imaginarse: “me trajeron al INAM a meterme preso”.
Aspectos observados de acuerdo al guión de observación:
Accesibilidad: El CPNA está ubicado en un lugar de fácil acceso por transporte
público y metro, sin embargo, se encuentra en una zona de alta peligrosidad. Tan es
así que todas las Consejeras refirieron, uno de los problemas más graves que
enfrentan es la inseguridad para entrar y salir del edificio, así como su permanencia en
el mismo, después de la salida del funcionario de la policía municipal a las 4:30 p.m..
Anuncios visibles en el edificio: No hay ningún aviso en el edificio o en la entrada
del mismo que indique que el Consejo de Protección está allí, de hecho el único aviso
que hay está en la escalera y es del Consejo de Derechos. Solo al llegar a la reja del
segundo piso es que se aprecia el letrero del Consejo de Protección.
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Ambiente y diseño: Se trata de un espacio que fue en un momento un centro del
INAM, con estructura de reten, es decir, largos pasillos con cuartos a los lados, por lo
general con ventanas al final de la pared protegidas con grandes rejas. Hay una sala de
espera al inicio del pasillo y luego hay 5 oficinas.
Mobiliario: Cuentan con dos computadoras, una dedicada para la atención de los
casos diarios y otra para todas las Consejeras que deben hacer informes y cualquier
otro documento. Todo el personal cuenta con su escritorio y sillas, sin embargo, no
hay archivadores suficientes para el volumen de papeles, por lo que las carpetas están
en el piso guardadas en bolsas negras (las usadas para la basura). No tienen teléfono,
ni fax, ni fotocopiadora y el material de oficina como: papel, bolígrafos, etc. es
escaso, por lo que en algunas ocasiones ellas manifiestan deben comprarlo de su
dinero. En la sala de espera hay unas sillas que no están en muy buen estado, pero son
funcionales. Hay en el salón de las Consejeras una distribución por tabiquería que
permite un espacio semi-privado, sin ser realmente adecuado para tratar asuntos
confidenciales.
Formatos: Llevan un cuaderno con los casos atendidos, otros para los casos
cerrados, además tienen formatos para las citaciones, para la apertura de expedientes,
para cierre de casos, para levantamiento de actas y los permisos para viajar y trabajar.
Personal: Además de las Consejeras, cuentan con una secretaria, dos trabajadoras
sociales y una psicóloga. No obstante, este personal recibe instrucciones de la
Dirección de Desarrollo Social de la Alcaldía, por lo que en algunos casos se
presentan dificultades en las relaciones entre Consejeras y el resto del personal.
Estadísticas: Llevan estadísticas, pero debido a las dificultades con el manejo de la
computadora y la falta de tiempo para elaborar un sistema de organización de los
datos más adecuado, no las tienen disponibles de forma inmediata.
Traslados: En principio cuentan con el apoyo de la policía municipal y en algunos
casos la policía del estado Miranda, sin embargo, en varias ocasiones las Consejeras
deben movilizarse por sus propios medios.
Apoyo de otros servicios o instancias de la Alcaldía: Si bien es cierto ellas
mencionan la colaboración de las policías municipal y estadal, esta ayuda no parece
estar adecuada a las necesidades del CPNA y responde más bien a la disponibilidad
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de dichas policías. Igualmente sucede con la Dirección de Desarrollo Social de la
Alcaldía. En el caso del Consejo de Derechos señalan tener muy buenas relaciones y
trabajar en conjunto.
Es importante señalar que este municipio, además de ser uno de los más poblados
del estado Miranda y de la región capital, presenta un cinturón de pobreza muy grande lo
que hace que el CPNA se vea sobrepasado en sus posibilidades de responder a la enorme
demanda del municipio. Se observó también que las Consejeras se muestran muy agradadas
con su trabajo, pero inmensamente agotadas por el enorme volumen y la carencia de
recursos para dar las respuestas adecuadas y en el tiempo que exige la ley.
El diseño sería:
4.1.7.5 GUAICAIPURO (03-06-2004)
Se encuentra ubicado en un edificio céntrico de la capital del estado Miranda,
siendo de fácil acceso y ubicación. La impresión que da es de un lugar en donde se cuenta,
con los suficientes recursos para trabajar de forma adecuada.
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Aspectos observados de acuerdo al guión de observación:
Accesibilidad: Se trata de un edificio en el centro de la ciudad de los Teques, de
fácil acceso con el transporte público. Además, está próximo a las oficinas de la
Alcaldía.
Anuncios visibles en el edificio: Existe un letrero suficientemente grande y visible
en el edificio, que señala allí funciona el Sistema de Protección Municipal del Niño y
del Adolescente. Así mismo, en la entrada hay un directorio que indica en qué piso y
oficina están las diferentes oficinas del Consejo de Derechos y de Protección, así
como de la Defensoría y otras oficinas de la Alcaldía.
Ambiente y diseño: A pesar de que el espacio parece un pasillo largo, está pintado
y adornado con colores y figuras alusivas a los Derechos del Niño. Así mismo, se
cuenta con espacios adecuados para la atención de las personas y niños, como lo son
salas de espera, cubículos individuales para los Consejeros, sala de reuniones, baños
públicos y privados, así como un bebedero de agua.
Mobiliario: Cuentan con suficientes sillas, mesas, escritorios, archivos y demás
mobiliarios necesarios para trabajar cómodamente. Tienen archivadores suficientes,
así mismo cuentan con varias computadoras (3) y con una línea telefónica. No tienen
fax ni fotocopiadora. Así mismo, señalan que cuentan con los materiales de oficina
necesarios, pues son ellos mismos los que de acuerdo a una partida anual que les
asigna el Alcalde, se cubren sus gastos y necesidades.
Formatos: Tienen formatos para recepción de denuncias, citaciones, actas,
expedientes y demás documentos que elabora el CPNA. Así mismo llevan cuadernos
de control de personas atendidas, casos recibidos, etc.
Personal: Además de los Consejeros, ellos cuentan con una secretaria, un
escribiente, un abogado y una administradora. Personal que sale del presupuesto que
manejan y está a disposición solo de los Consejeros de Protección.
Estadísticas: llevan estadísticas de casos atendidos y medidas dictadas.
Traslados: Para los traslados cuentan con la policía del municipio y la estadal, sin
embargo, en algunas ocasiones debe correr por cuenta de los Consejeros, porque no es
posible contar en todo momento con la disposición de los cuerpos policiales.
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Apoyo de otros servicios o instancias de la alcaldía: Señalan tener buenas
relaciones con la Alcaldía en general, sin embargo, cómo ellos disponen de su propio
presupuesto esto les ha permitido no tener que vincularse demasiado con ésta y tener
así unas buenas relaciones.
Este CPNA impresiona por su comodidad y disposición de recursos para trabajar.
En este sentido, pareciera que lo determinante ha sido que desde el inicio el Alcalde les
entregó su partida de dinero anual, para que ellos mismos la administraran. Otra aspecto, es
que es muy humano en su diseño y distribución física, contándose con los espacios
privados para que las personas se sientan libres de hacer sus denuncias y plantear sus
problemáticas. En estos momentos, a pesar de tener los espacios listos para los equipos
multidisciplinarios, no han podido contratarlos por falta de recursos, pero tienen la
esperanza de conseguirlos pronto.
El boceto es el siguiente:
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4.1.7.6 PAÉZ (27-05-2004)
Se encuentra ubicado en un una edificación de la Alcaldía que está en frente de la
Plaza Bolívar, en dicha casa funcionan oficinas de algunas direcciones de la Alcaldía y en
su segunda planta, se estaban realizando reparaciones para colocar allí el despacho del
Alcalde. No obstante, dichas obras se paralizaron hace algunos meses y están sin concluir.
Al encontrarse en la Plaza Bolívar de la ciudad de Río Chico, es de fácil acceso para quien
se dirige a este lugar.
Aspectos observados de acuerdo al guión de observación:
Accesibilidad: Existe un trasporte público que llega justo al frente de la casa en
donde se encuentra ubicado el CPNA.
Anuncios visibles en el edificio: No existe ningún directorio, ni anuncio que
indique que en dicha casa se encuentra el CPNA o cualquier otra oficina de la
Alcaldía.
Ambiente y diseño: Funciona en dos oficinas muy pequeñas en una de las alas de
la casa. En una de las oficinas está la secretaria y una de la Consejeras, y en la otra
están los otros dos Consejeros. A pesar de la sobriedad de los espacios y lo pequeño
del lugar, le han dado un toque acogedor colocando plantas o afiches que hacen
alusión a los Derechos del Niño. No obstante, son oficinas muy pequeñas y calurosas.
Así mismo, la secretaria comentó que como la obra del piso superior no se concluyó y
carece de techo, cuando llueve se inundan. El baño es público para todas las personas
que trabajan en esa casa y para todos los que acuden a ella a realizar sus diligencias.
No hay agua potable, ni sala de espera. Las habitaciones destinadas para los
Consejeros cuentan con una sola ventana muy pequeña, por la que no entra casi luz ni
ventilación, generándose una sensación algo desagradable en consecuencia.
Mobiliario: No cuentan con casi ningún mobiliario. Solo hay cuatro escritorios y 7
sillas, en mal estado. No hay computadoras, ni teléfonos ni fax. La secretaria cuenta
con una maquina de escribir, pero no está en servicio porque hace meses que no les
mandan la tinta para la misma. Hay un solo archivo que no es suficiente para guardar
todos los expedientes, además de que no se cuenta con la mínima seguridad que
permita garantizar y resguardar los mismos, ya que las oficinas son fácilmente
vulnerables por las ventanas y puertas existentes. Con relación a los materiales de
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oficina, no cuentan con material suficiente ya que los debe enviar la Alcaldía y no lo
hace con frecuencia ni en las cantidades solicitadas por ellos, esto les obliga a
comprar con sus recursos personales, los materiales que necesitan como papel,
bolígrafos, etc.
Formatos: Tienen un cuaderno en donde registran los casos y un formato para las
citaciones. De resto, cada Consejero hace sus propios documentos de acuerdo a su
criterio.
Personal: Una secretaria que sigue los lineamientos del CPNA.
Estadísticas: Llevan unas “estadísticas” personales que no lo son propiamente,
sino más bien un record del número de casos que cada Consejero atiende y no existe
un criterio unificado entre ellos para presentarlas, ya que cada uno entrega sus datos
de forma individual al Consejo de Derechos.
Traslados: Cuentan con el apoyo de la policía municipal y la estadal. Sin embargo,
en algunos casos ellos deben hacer los traslados con sus propios medios, debido a que
la policía no siempre tiene la capacidad operativa para apoyarlos.
Apoyo de otros servicios o instancias de la Alcaldía: Señalan tener muy buenas
relaciones con el Consejo de Derechos y con las policías municipal y estadal. Con la
Alcaldía opinan que la relación no es mala, pero sienten que aún no se ha
comprendido la importancia y la prioridad que deberían tener ellos como Consejeros
de Protección.
Es importante señalar que este municipio es pequeño y la comunidad se conoce
bastante, por lo que las relaciones en general entre el Consejo de Protección, la Alcaldía y
los otros órganos del sistema son buenas. Llama la atención la precaria condición en la que
están trabajando los Consejeros, así como su “ingenuidad” en cuanto a mucho de lo que
significa su trabajo y su verdadero impacto para la comunidad y de cómo trazar estrategias
para aprovechar las buenas relaciones a favor de crear unas mejores condiciones de trabajo.
Una grafica de los espacios sería la siguiente:
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NUEVA ESPARTA
4.1.7.7 MARIÑO (20-04-2004)
Las oficinas están ubicadas en la sede vieja de la Alcaldía del Municipio Mariño, en
el centro de la ciudad de Porlamar. Para el momento de la visita dicho edificio se
encontraba en remodelación, por lo que en la fachada solo se observaban andamios y tablas.
Una vez adentro, los obreros estaban por todas partes trabajando, uno de ellos indicó donde
estaban las oficinas de la LOPNA. En el primer piso, subiendo por unas escaleras al final de
un patio interno.
Al subir las escaleras, se apreció un letrero pegado con cinta plástica en una puerta
señalando al “Consejo de Protección”. Al entrar hay una oficina muy pequeña con dos
puertas que dan a dos oficinas más grandes, en las que hay muy poco mobiliario, solo un
escritorio y tres sillas en cada una. En las paredes no hay ningún tipo de afiches o
elementos alusivos al trabajo del CPNA o a niños en general.
Antes de describir los diferentes aspectos de la guía de observación, creemos
pertinente señalar que las oficinas no tienen nada que pueda hacer sentir cómodo a ninguna
71
persona (ni adulta ni a niños), la sensación es de un espacio abandonado, en el que pudieran
vivir hasta indigentes. Las paredes sucias, mucho polvo, sin vidrios en las ventanas, con el
techo raso roto, sin puertas internas. En un momento se solicitó el baño y la respuesta fue ir
a un restaurante cercano, porque el que tienen “está tan feo que no se atreven a prestarlo”
(sic). Cualquier niño/niña, representante, etc. que llegue allí a pedir ayuda, tendría la
impresión de estar en el lugar equivocado.
Aspectos observados de acuerdo al guión de observación:
Accesibilidad: Por encontrarse en el centro de la ciudad es de fácil acceso por
transporte público.
Anuncios visibles en el edificio: No hay ningún tipo de aviso, ni fuera ni adentro
del edificio que indique en donde está ubicado el Consejo de Protección.
Ambiente y diseño: los espacios de la oficina son totalmente públicos, por lo que
no se puede garantizar de forma adecuada la privacidad de quienes colocan denuncias
o aportan información para los diferentes casos. La sala de espera es un conjunto de
sillas en muy mal estado que están en la entrada de la oficina, que cuenta con un
espacio reducido al lado del escritorio de la secretaria del Consejo de Protección. No
hay ninguna decoración infantil, no hay baños públicos y mucho menos agua potable.
Se observa hacinamiento dado que no hay mobiliario suficiente y deben compartir
varias personas un mismo escritorio, pero el espacio podría ser bien distribuido con
adecuado mobiliario, sin generar hacinamiento. El espacio es muy caluroso ya que no
cuenta con aire acondicionado ni con ventiladores.
Mobiliario: No hay suficiente mobiliario y el que existe está en muy malas
condiciones. La mayoría de las sillas están rotas, solo hay tres escritorios para todos
los Consejeros, escribientes y secretaria (en total 7 personas). No hay teléfono, ni
computadora, ni maquina de escribir, ni archivos, por lo que todos los documentos se
hacen a mano y luego se guardan en bolsas negras en el piso. No cuentan con libros
para llevar las estadísticas ni los expedientes. Todos los materiales de la oficina son
llevados por los propios Consejeros quienes compran el papel, los bolígrafos y las
carpetas de su salario. Las llamadas telefónicas son cubiertas por los celulares de los
Consejeros.
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Formatos: A pesar de que algunos Consejeros señalaron en su entrevista que
habían elaborado unos formatos, como cada quien debe hacer los documentos
respectivos de forma manual, este formato como tal no existe, aunque hay unas pautas
generales de lo que debe llevar cada documento de acuerdo al caso que se trate. Los
expedientes son llevados por cada Consejero y aunque se les asigna un número, éstos
no son organizados con un formato específico y mucho menos guardados en un
archivo con un orden específico, por la carencia de este. Guardan sus documentos en
unas bolsas negras sin llevar un orden obviamente.
Personal: El Consejo de Protección cuenta con cuatro Consejeros, una secretaria y
dos escribientes. No existe ninguna figura de coordinación entre los Consejeros y el
personal administrativo (secretaria y escribientes) responden a lineamientos de la
Dirección de Educación de la Alcaldía.
Estadísticas: Debido a las precarias condiciones en las que laboran y la practica
inexistencia de un control real de los casos, no llevan ningún tipo de estadísticas, más
allá del conocimiento personal que tiene cada Consejero del número y tipo de casos
que ha llevado o que lleva.
Traslados: No cuentan con ningún tipo de transporte, siendo su vehículo personal
el medio utilizado para trasladarse ellos y a los niños que así lo requieran. A veces,
cuentan con el apoyo de la policía municipal y estadal, que le prestan el traslado en
una patrulla.
Apoyo de otros servicios o instancias de la Alcaldía: Como se señaló, cuentan con
el apoyo de la policía municipal y estadal para realizar algunos traslados, no obstante,
manifestaron no contar con el apoyo de ningún otro servicio u órgano de la Alcaldía.
Es importante resaltar el contraste enorme que existe entre la oficina del Consejo de
Protección y la del Consejo Municipal de Derechos, que queda en el mismo edificio. Ésta
oficina está muy bien pintada, tiene adornos infantiles, afiches y carteleras sobre los
Derechos de los Niños, aire acondicionado y cuentan con equipos de computación,
teléfono, archivos, sillas, escritorios y mesas suficientes y en buen estado.
Gráficamente el espacio se ve así:
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4.1.7.8 MANEIRO (23-03-2004)
Queda en la sede de la Prefectura, comparte un solo espacio con el Consejo de
Derechos, se trata de una oficina muy grande, con mucho mobiliario viejo y de desecho.
Para llegar a la oficina hay que pasar por la parte de atrás de la Prefectura y en la entrada,
se es recibido lamentablemente por una mujer con muy mal humor y poca cortesía.
La oficina es relativamente grande, pero parece un depósito de mobiliario en mal
estado, no tiene aire acondicionado y hay solo dos sillas para el público. La impresión que
da es la de una oficina “más” de la Prefectura, por ejemplo, un lugar para interrogar a los
detenidos, ciertamente nada agradable. No hay nada que identifique la oficina, más allá de
un papel pegado en la pared con los requisitos para las solicitudes de permisos para viajar y
trabajar.
Aspectos observados de acuerdo al guión de observación:
Accesibilidad: Por encontrarse en la sede de la Prefectura, es de fácil acceso para
el público en general, el cual puede llegar por transporte público. Sin embargo, no hay
ningún tipo de aviso y como se encuentra en el primer piso, para poder llegar a las
escaleras, es necesario dar la vuelta por la parte trasera de la edificación y no hay
ningún tipo de señalización, lo que obliga a preguntar en la Prefectura.
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Anuncios visibles en el edificio: No existe ningún tipo de aviso o anuncio que
señale en donde se encuentra el Consejo de Protección, tampoco en la puerta hay
ningún aviso que señale es ésa la oficina del Consejo de Protección o de Derechos.
Ambiente y diseño: El ambiente esta muy deteriorado, no tiene ninguna
decoración infantil, no hay bebedero de agua potable, no hay baños públicos, no
existe una sala de espera, pues se trata de un solo ambiente en el que se encuentran
varios escritorios uno al lado del otro haciendo un mesón en donde están ubicados
todos los Consejeros y la secretaria.
Mobiliario: Solo hay dos sillas para el público y cuatro escritorios con cuatro
sillas, todos juntos en donde se sientan los tres Consejeros y una secretaria que tiene
asignada. Hay una computadora que es de uno de los Consejeros suplentes, pero la
mayoría de los documentos son hechos a mano. No cuentan con ningún material de
oficina y son los propios Consejeros los que se surten del mismo. Así mismo, las
llamadas telefónicas las hacen ellos de sus teléfonos particulares, ya que no tienen
línea telefónica. Tienen un archivo de metal, pero no cumple con las condiciones
mínimas de seguridad para los expedientes.
Formatos: Las Consejeras Principales diseñaron unos formatos que deben seguir,
pero no están uniformados debido a que la mayoría de las actuaciones son hechas a
mano. Llevan un libro con el control de casos recibidos, pero no cuentan con más
formatos.
Personal: Solo son tres Consejeras Principales y tres Consejeros Suplentes, más
una secretaria que sigue instrucciones de la Dirección de la Alcaldía, de donde fue
solicitada en una especie de comisión de servicio.
Estadísticas: No se llevan estadísticas como tales, sin embargo, la Consejera con
la que nos entrevistamos manifestó tener unas estadísticas pero no pudo
suministrarlas porque estaban en su computadora personal.
Traslados: Los envíos de documentos y citaciones las efectúan los Consejeros con
sus vehículos personales, así mismo en algunas oportunidades con los casos; sin
embargo, cuentan con el apoyo de la policía del municipio y del estado para hacer
algunos traslados y visitas domiciliarias.
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Apoyo de otros servicios o instancias de la alcaldía: Solo cuentan con el apoyo de
la policía municipal, de resto las relaciones con las diferentes instancias de la Alcaldía
y con el Consejo de Derechos no son buenas, ni cordiales.
Es importante resaltar que la oficina del Consejo de Derechos siempre estuvo sola,
durante las tres visitas que se hicieron nunca se encontró a nadie. De hecho, al preguntarse
por ellos para entrevistarlos fue necesario ir hasta la Alcaldía, donde nadie supo dar cuenta
de los representantes de la sociedad civil y con relación a los representantes del ejecutivo,
no hubo receptividad. La entrevista con la Presidenta del Consejo Municipal de Derechos,
se concretó luego de insistentes visitas en su casa.
Gráficamente el espacio se puede observar de esta manera:
4.1.7.9 MACANAO (22-04-2004)
Las oficinas del Consejo de Protección están ubicadas en una especie de centro
comunitario, donde funcionan todas las oficinas del Sistema Municipal de Derechos del
Niño y del Adolescente, además de otras oficinas como las de la Fundación del Niño, de
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una biblioteca popular y otras de grupos culturales. A pesar de que en la entrada del edificio
no hay ningún señalamiento, por tratarse de un pueblo pequeño todas las personas saben
que allí funcionan las oficinas de la LOPNA.
Se trata de espacios muy amplios, nuevos y muy agradables, además de ser muy
frescos por tener amplios ventanales. En la puerta de la oficina hay un letrero grande que
identifican al CPNA. Al entrar a la oficina se observa un solo ambiente muy amplio y
organizado con mobiliario de forma tal que da la sensación de tener tres ambientes
separados. En las paredes hay afiches sobre temas infantiles y los colores de las paredes son
muy agradables en tonos pasteles.
Pese la sencillez del espacio es muy agradable y da sensación de seguridad estar en
esa oficina, cualquier niño se sentiría bien estando allí.
Aspectos observados de acuerdo al guión de observación:
Accesibilidad: El Consejo de Protección se encuentra ubicado en un espacio
comunal muy conocido por la comunidad y de fácil acceso con transporte público.
Anuncios visibles en el edificio: No hay anuncios en la entrada que indiquen que
allí se encuentre el Consejo de Protección, sin embargo, una vez adentro si hay una
señalización hecha en papel que indica el lugar en donde están las oficinas del
Consejo de Protección.
Ambiente y diseño: El espacio está organizado con el mobiliario existente de
forma tal que se crearon tres ambientes separados, en lo que es un gran salón. Las
paredes están pintadas y decoradas de forma infantil y muy bonita. Existen dos
grandes ventanales que no tienen vidrios, pero que dan una gran iluminación a la
habitación así como adecuada ventilación. Hay un filtro de agua de botellón y existe
un baño, pero que parece tener problemas con el agua. No hay una sala de espera
propiamente dicha, y a pesar de que se arreglaron para hacer tres ambientes, no se
garantiza una verdadera privacidad para las personas que acuden a colocar denuncias
o dar información sobre los casos.
Mobiliario: Cada Consejera cuenta con su escritorio y tres sillas, así mismo la
secretaria. Tienen dos archivadores, dos computadoras y una impresora. Una de las
computadoras no está en servicio porque vino con defectos de fábrica, como es nueva
esperan porque el proveedor se las reponga. No cuentan con teléfono, pero tienen todo
77
el apoyo de la Alcaldía para hacer llamadas, ésta les surte con frecuencia de
materiales de oficina como papel, bolígrafos, etc.
Formatos: Llevan un cuaderno con los casos atendidos, otros para los casos
cerrados, además tienen formatos para las citaciones, para la apertura de expedientes,
para cierre de casos, para levantamiento de actas y para los permisos para viajar y
trabajar.
Personal: Además de las tres Consejeras principales, cuentan con una secretaria y
un mensajero, quienes reciben lineamientos de las tres Consejeras.
Estadísticas: No llevan estadísticas propiamente dichas solo saben el número de
casos, pero ahora que tienen equipos de computación, están pasando los datos en la
misma para poder hacer las estadísticas de forma adecuada.
Traslados: Para los traslados cuentan con el apoyo de la policía municipal, ya que
ninguna de ellas tiene vehículo propio.
Apoyo de otros servicios o instancias de la Alcaldía: En general señalan que todas
las direcciones de la Alcaldía y particularmente el Alcalde, después de un largo
trabajo de sensibilización, es muy receptivo con las necesidades del Consejo de
Protección.
Es importante señalar que Macanao es un pueblo muy pequeño que hace que las
personas se conozcan y esto ha facilitado el trabajo de las Consejeras en el sentido de hacer
seguimiento a los casos. Sin embargo, esta circunstancia que es positiva para este objetivo,
también ha significado para las Consejeras una perdida de la privacidad y poder tener un rol
diferente al de Consejeras en su comunidad, pues son solicitadas a cualquier hora en sus
casas para pedir ayuda o denunciar casos, sin que se respeten las guardias establecidas.
El espacio gráficamente se puede ver así:
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TÁCHIRA
4.1.7.10 SAN CRISTÓBAL (27-07-2004)
Ubicado dentro de la propia Alcaldía para los días del trabajo de campo (pocos
meses de mudados), cuyas instalaciones fueron sede de un antiguo mercado. Venían de
estar funcionando en otro punto de la ciudad, donde al parecer estaban más cómodos. El
diseño de un mercado le da cierta expansión al lugar en general, aunque las oficinas en sí
no son tan grandes. La sensación al entrar es de mucho movimiento de personas, dadas
todas las oficinas que allí operan. Al lado del CPNA, funciona el Consejo Municipal de
Derechos.
Aspectos observados de acuerdo al guión de observación:
Accesibilidad: La Alcaldía como punto de referencia, hace del CPNA un lugar
donde es fácil llegar, dado que se cuenta con rutas de transporte público a escasas
cuadras. Es importante acotar que la Alcaldía se encuentra ubicada dentro de una
urbanización residencial.
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Anuncios visibles en el edificio: La Alcaldía en sí cuenta con varias entradas, solo
en la principal hay un directorio con las Direcciones propias de la Alcaldía (Recursos
Humanos, Vialidad, Presupuesto, etc.), nada que de cuenta del Sistema de Protección.
En el CPNA en sí, hay un minúsculo letrero que lo identifica, el cual solo se lee al
llegar a la puerta.
Ambiente y diseño: La oficina tiene forma rectangular y los escritorios con sus
respectivas sillas están dispuestos hacia un lado del espacio, sin separación de algún
tipo, ni siquiera tabiquería. Existe un solo ambiente cerrado, el cual se lo turnan los 6
Consejeros para hacer las conciliaciones o en aquellos casos que los usuarios lo
requieran por lo, extremadamente, delicado del asunto a tratar. La decoración para
niños es escasa, la iluminación no es acorde pues cuentan con ventanas al final del
espacio. Dado que el movimiento de usuarios es elevado, reina cierto “caos” en el
ambiente, queda gente esperando de pie en la entrada (haciendo filas para guardar los
turnos) y en el estrecho pasillo de circulación interna, los tropiezos son inevitables.
Hay que esperar para entrar y para salir, no se puede transitar fluidamente.
Mobiliario: Cuentan con lo básico pero sin división alguna entre escritorios, lo
cual genera un ambiente de cero confidencialidad y dado el número de Consejeras/os
(6), la sensación de hacinamiento es indiscutible. Tienen 2 computadoras para todo el
personal, un par de archivadores y un teléfono fijo, que no corresponde al sistema de
cableado convencional. Sin agua potable, ni baño, ni fax.
Formatos: En este sentido no hay mayores dificultades, pues han diseñado todos
los modelos necesarios para las distintas atribuciones. Un comentario al respecto es
que, en ocasiones, los propios usuarios deben fotocopiar los formatos, pues en el
CPNA no tienen suficientes recursos en ese sentido y ello permite cuestionar el
principio de gratuidad.
Personal: Además de las/os Consejeras/os, tienen una secretaria quien se
encontraba de reposo durante los días del trabajo de campo y obviamente, resulta
imprescindible en la rutina del CPNA. Cuentan con una trabajadora social, cedida por
la Alcaldía, quien se ha integrado satisfactoriamente al tema de la LOPNA, previo
estar trabajando en la policía municipal. La labor que desempeña es crucial, aunque
reconoce estar al día con los informes o estudios sociales que debe hacerle a los 6
80
Consejeros no es sencillo. También trabaja en el CPNA, un mensajero “sui géneris”,
pues no tiene ningún medio de desplazamiento a su disposición.
Estadísticas: En la línea de lo comentado anteriormente, en este punto no hay
mayores diferencias respecto a otros CPNA. Hay dos equipos de trabajo a lo interno
del Consejo (3 y 3 Consejeros) y de rutina no llevan de manera integrada los casos, ni
las secuencias numéricas, etc. Cada grupo termina llevando “sus” casos.
Traslados: En la práctica, cuentan con poco apoyo de parte de la policía
municipal, en buena parte de los casos terminan haciendo por sí mismos diligencias y
gestiones.
Apoyo de otros servicios o instancias de la Alcaldía: La relación con Consejo
Municipal de Derechos es bastante aceptable, sin embargo, con la Alcaldía han tenido
muchas diferencias, recordemos este es uno de los casos en donde los Consejeros no
han pasado a ser nómina de la Alcaldía. En el ambiente es palpable la tensión con el
tema del CPNA y de alguna manera, privó para la mudanza a la Alcaldía, el hecho de
tenerlos cerca y poderlos “supervisar”. De resto, se sirven de las instituciones públicas
disponibles en la ciudad.
El diseño del CPNA se aproxima al siguiente dibujo, ésta es solo la ala de la Alcaldía
donde está el Consejo de Protección:
81
4.1.7.11 TORBES (29-07-2004)
Al igual que el caso anterior, se encuentra ubicado el CPNA dentro de la Alcaldía,
la cual tiene vista panorámica (desde su parte posterior) a un valle de montañas
sencillamente espectacular. Esto explica, el clima de la zona en general sea muy fresco. Al
entrar a la Alcaldía, fácilmente indican donde queda la oficina del Consejo. Las
instalaciones en general, cuentan con patios y jardines internos, que recuerdan la estructura
típica de un colegio.
Aspectos observados de acuerdo al guión de observación:
Accesibilidad: La Alcaldía de Torbes queda prácticamente en la entrada del
municipio, en una calle principal. El transporte público tiene una parada justo al frente
de las instalaciones. Desde la perspectiva de los habitantes del municipio, la Alcaldía
queda como saliendo de lo que sería el casco central. La zona es bastante rural y hay
muchos caseríos.
Anuncios visibles en el edificio: Se “sabe” el CPNA queda allí, sin embargo, no
hay letrero alguno o anuncio que así lo indique. Se llega a la oficina preguntando de
manera verbal, una vez se entra a la Alcaldía.
Ambiente y diseño: De modo muy contrastante, con la expansión y belleza del
lugar, el cubículo correspondiente al CPNA es extremadamente pequeño, donde el
hacinamiento es considerable y la confidencialidad nula. De hecho, los usuarios deben
esperar en unas modestas sillitas fuera de la oficina. La decoración infantil es pobre y
la ventilación e iluminación del lugar si son óptimas. Estas condiciones físicas
precarias se agravan con los roces internos entre las Consejeras, quienes visiblemente
tienen diferencias y esta circunstancia causa mucha tensión en tan reducido espacio.
Mobiliario: Con lo poco que cuentan es prestado, alquilado, etc., para los días del
trabajo de campo, tenían escasas semanas disponiendo de una computadora, dos
escritorios (antes compartían el disponible) y un archivador. No hay baño, agua
potable, ni teléfono.
Formatos: La mayor dificultad observada al respecto es la deficiente
comunicación entre las Consejeras. A modo de anécdota captada durante la
observación, el clima laboral es tan inapropiado que, incluso, al momento de firmar
las medidas dictadas por el CPNA (donde deben aparecer las firmas de 3 Consejeras),
82
han habido situaciones de rechazo donde alguna de las Consejeras se ha negado a
firmar por el simple hecho de “no hablarle a su compañera” (sic). Así, en la práctica,
no llevan formatos uniformes sino más bien personalizados y las repercusiones de
todos estos desencuentros al Sistema de Protección son incalculables.
Estadísticas: A tono con lo anteriormente dicho, cada Consejera de Torbes lleva
sus casos -casi- de manera individualizada.
Traslados: El apoyo de la Alcaldía en este sentido es muy limitado, prácticamente
se desplazan por si mismas, dentro del municipio y hacia San Cristóbal. Una de las
Consejeras entrevistadas ha usado su vehículo personal para gestiones laborales,
compartiendo con el equipo investigador, lamentablemente, ha sido objeto de
agresiones en el carro por parte de los usuarios, en varias oportunidades.
Apoyo de otros servicios o instancias de la Alcaldía: En general, de los CPNA
vistos es uno de los que tiene peores relaciones a lo interno de su Sistema de
Protección. Con Consejo Municipal y Alcaldía hay permanente tensión, el Consejo
Estadal ha intentado (al parecer infructuosamente) servir de mediador entre el
Municipal y Consejo de Protección, lo cual acarrea lógicas consecuencias al trabajo
realizado a favor de los derechos de los niños, niñas y adolescentes en el municipio.
En el análisis cualitativo, a medida que se comenten las distintas categorías creadas
se profundizará en los comentarios acerca de este CPNA, el cual definitivamente, es uno de
los que presenta un funcionamiento menos armónico. Como equipo investigador, nos vimos
envueltos en las hostilidades reinantes en el ambiente y compartimos las distintas versiones
sobre el origen de las malas relaciones. En síntesis, estar en el CPNA de Torbes no fue
cómodo ni sencillo.
El boceto del espacio sería el siguiente:
83
4.1.7.12 LOBATERA (30-07-2004)
Este CPNA se encuentra ubicado diagonalmente a la Alcaldía, en un cubículo muy
pequeño pero excesivamente cálido, junto a una Defensoría del Niño y del Adolescente y
de la oficina del Consejo Municipal de Derechos. El lugar en general es muy pintoresco,
con la fisonomía típica de un “pueblito” andino. El municipio está bordeado por un valle de
montañas.
Aspectos observados de acuerdo al guión de observación:
Accesibilidad: La Alcaldía está muy cerca de la Plaza Bolívar de Lobatera, en la
misma calle y apoco metros está el CPNA. El transporte público de la zona, no es
permanente, sino que tiene sus horarios de llagada y salida, ampliamente conocidos
por todos.
Anuncios visibles en el edificio: En la pared externa de la casa están pintados los
nombres del Consejo de Protección y el Consejo de Derechos. Absolutamente visibles
para cualquier transeúnte.
Ambiente y diseño: La dimensión del espacio es mínima pero está tan bien
administrado y acondicionado, que inspira mucho confort pese a la modestia. La
decoración es acorde y crea un espacio considerado con los niños y niñas que visitan
el lugar. La ventilación e iluminación son óptimas.
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Mobiliario: Escasamente tienen un escritorio, un archivador y un par de sillas, en
la sala de espera (común para el CPNA, la Defensoría y Consejo de Derechos) hay 3
sillas más. No poseen teléfono en la oficina, ni fax, ni computadora o equivalente (al
menos una máquina de escribir), ni agua potable, ni baño y el material de oficina es
muy limitado, debiendo reponerlo los Consejeros de sus sueldos muchas veces. La
carencia de una computadora desorganiza el trabajo a niveles que, a modo de
anécdota nos contaban lo siguiente: “a veces las personas venían aquí y se redactaba a
mano el acuerdo conciliatorio, se citaba al día siguiente para firmarlo (luego de
haberlo trascrito en algún lugar) y entonces, los interesados cambiaban de parecer
respecto a lo acordado y había que hacer todo de nuevo”.
Formatos: En este caso, los Consejeros comparten modelos de planillas creadas en
la dinámica de trabajo, las cuales diseñan en computadoras prestadas y luego
reproducen. Al respecto, los entrevistados compartieron (en este caso ningún
Consejero es abogado) lo difícil que resultó ir dándole forma a las medidas de
protección a ser dictadas. Comenzaron escribiendo a mano, corrigiendo por ensayo y
error, hasta poco a poco ir estructurando los modelos.
Estadísticas: Llevan modestamente un buen control de sus casos, dado que el
volumen de usuarios es moderado (en la perspectiva del lugar). Pudieran ser en
promedio unos 15 mensuales durante el 2003, de acuerdo a los libros a los que
tuvimos acceso. Cifras a partir de las cuales los cálculos son sencillos.
Traslados: Una vez, evidenciamos las limitaciones que también sufren los
Consejeros de Protección de Lobatera en este sentido. Ya sea ir a San Cristóbal o a
cualquiera de los caseríos que conforman el municipio, por sus propios medios, la
mayoría de las veces se concretan las movilizaciones.
Apoyo de otros servicios o instancias de la Alcaldía: En palabras de los
entrevistados, la relación con Consejo de Derechos es prácticamente nula, dado que el
órgano como tal no funciona, nominalmente está creado más no trabaja. Con la
Alcaldía, la relación es buena pero limitada, son tan exiguos los recursos en general
del municipio, que les dan lo poco que pueden sin tomar en cuenta, por supuesto, el
principio de la Prioridad Absoluta. Los programas y entidades son un deseo
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incumplido. En resumen, aunque mínimo, la Alcaldía es un apoyo con el que se
cuenta.
En líneas generales, la sensación que dio este CPNA fue de mucha tranquilidad,
durante el día del trabajo de campo, ningún usuario se acercó a las instalaciones. Al
parecer, desde la llegada de la Defensora en la oficina vecina, los habitantes del municipio
“prefieren” hablar con la “abogada”, con la“doctora”, que con los Consejeros quienes son
técnicos universitarios de otras áreas (Preescolar y Administración). Un detalle de nuestra
cultura jurídica. La gráfica es:
ZULIA
4.1.7.13 MARACAIBO (10-05-2004)
Se encuentra ubicado en un edificio pequeño frente a la conocida Vereda del Lago,
compartiendo oficinas con el Consejo Municipal de Derechos. Desde la avenida se aprecia
con claridad un letrero que los identifica como miembros del Sistema de Protección.
Aspectos observados de acuerdo al guión de observación:
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Accesibilidad: Los propios Consejeros de Maracaibo reconocen que la zona donde
se encuentran no es precisamente céntrica sino más retirada, hasta solitaria. Respecto
al tema de hacer las guardias en sede, este fue un factor que contribuyó a dejar de
hacerlas por la inseguridad detectada, que se incrementa a finales de la tarde y en la
noche. Diversas líneas de transporte público transitan por el lugar y la referencia de la
Vereda del Lago es muy útil. La sede del comando policial del estado, está entrando
por dicha vereda.
Anuncios visibles en el edificio: Los externos son anuncios MUY visibles, no
obstante, al estar en la planta baja del edificio no hay un directorio que indique el piso
específico de ninguna oficina. De hecho, se van subiendo las escaleras y no hay
certeza de donde está el CPNA. El edificio está descuidado en general y no hay un
vigilante, etc. a quien consultarte una dirección. Se siente tanta soledad en los pasillos
y áreas comunes, que por un momento se duda de estar en el lugar correcto.
Ambiente y diseño: En el caso de Maracaibo, apreciamos el esfuerzo hecho por el
Consejo Municipal de Derechos y la Alcaldía de integrar -con cierta anticipación- a
los Consejeros en la distribución de los espacios. De manera que éstos, tuvieron la
oportunidad de opinar y ser atendidos en algunos requerimientos básicos del espacio
físico a ocupar. Así, es de los pocos CPNA vistos donde cada Consejero (6) tiene su
cubículo a puerta cerrada, lo cual demuestra el respeto por garantizar la
confidencialidad exigida en la LOPNA. Se trata de unas oficinas bastante cómodas,
con un espacio en la entrada concebido para la recepción de usuarios (donde está la
Asistente del CPNA) y hasta una pequeña sala de juegos para los niños y niñas que
deben esperar allí con sus padres, representantes, etc. La decoración infantil es
aceptable -grosso modo-, al igual que la iluminación y cuentan con aire
acondicionado. Tienen además, un área de mini cocina y un pequeño comedor donde
almuerza todo el personal. El baño para el público está dañado y el privado (personal
interno) si funciona, no hay filtro de agua potable.
Mobiliario: Cada Consejero tiene su computadora, escritorio y sillas respectivas,
archivadores (ya son insuficientes), impresora a punto, también carteleras y demás
materiales de oficina.
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Formatos: Hay dos equipos de trabajo, 3 y 3 Consejeros, quienes antes de
empezar a prestar servicio ya habían diseñado los distintos modelos a usar de acuerdo
a las atribuciones del CPNA. En el caso de Maracaibo se ejerce mucho Derecho
(como ellos mismos enfatizan), pues de los 6 Consejeros, 5 son abogados y la
Socióloga, tiene una larga trayectoria tribunalicia. Tales antecedentes facilitaron el
llevar los libros y hacer los formatos.
Personal: Además de los 6 Consejeros, el CPNA cuenta con una Psicóloga, una
Trabajadora social, un Administrador (puesto por la Alcaldía), dos Asistentes, un
mensajero y varios pasantes, estudiantes de Derecho y Trabajo Social. Incluso, la
nueva asistente traduce del indígena al español.
Estadísticas: Pese a que son 2 equipos de trabajo, hacen su esfuerzo por integrar
los casos recibidos y llevar al día sus libros.
Traslados: El apoyo de la policía no es tan permanente ni inmediato como se
quisiera, aunque se reconocen sus esfuerzos por acompañar en procedimientos. De
resto, los Consejeros y miembros del equipo multidisciplinario se desplazan en sus
vehículos y según sus posibilidades.
Apoyo de otros servicios o instancias de la Alcaldía: La relación del CPNA es
aceptable con el resto de los integrantes del Sistema de Protección en el municipio,
dentro de las posibilidades existentes. Las limitaciones que presentan respecto a
programas y entidades, son las comunes a la mayoría de los CPNA.
En nuestra opinión, de los CPNA vistos es uno de los más adecuados en cuanto a
diseño y concepción de espacios, aunque ello no obsta se pueda seguir mejorando visto el
crecimiento natural de la oficina. Al respecto, podemos destacar que el movimiento de
gente apreciado los días de las visitas, fue realmente importante. Entrevistar a los
Consejeros requirió esperar por su tiempo disponible.
La gráfica del CPNA de Maracaibo sería la siguiente:
88
4.1.7.14 CABIMAS (12-05-2004)
Se encuentra ubicado en un edificio que forma parte del llamado Centro Cívico de
Cabimas, el cual antiguamente era un lugar de mucho movimiento en la ciudad y que hoy
día, está un poco desplazado por otros polos de atención, que han surgido con el
crecimiento de la ciudad. Al frente del CPNA están las oficinas del Consejo Municipal de
Derechos, hacia un lado está una oficina de la ONIDEX y a pocas cuadras funciona la
Alcaldía.
Aspectos observados de acuerdo al guión de observación:
Accesibilidad: Ciertamente la referencia del Centro Cívico es muy clara y no tiene
perdida, hay circulación de transporte público por la zona.
Anuncios visibles en el edificio: La señalización de la oficina no es muy buena.
En la planta baja del edificio nada indica allí funciona el CPNA y al subir al primer
piso, el letrero de la puerta es casi imperceptible.
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Ambiente y diseño: El espacio del que dispone el CPNA es de forma rectangular y
algo estrecho para todas las personas que trabajan allí. La separación de los cubículos
de los Consejeros es relativa pues estrictamente obstruye la visibilidad, se trata de
espacios semi privados, abiertos por arriba y por debajo, lo cual fomenta un ambiente
muy ruidoso. Esto, sumado a la saturación de colores y exceso de decoración, generan
una sensación como de ahogo. Hay una mini salita de juegos para los niños y niñas y
otra de espera para los adultos, bastante estrecha también, de hecho, algunos usuarios
tienen que esperar afuera. Es difícil transitar por el estrecho pasillo de circulación. En
la entrada está la Asistente (administradora del CPNA), quien recibe los casos y los
asigna a cada Consejero. Detrás de ella se disponen un par de escritorios con
computadoras, en las cuales se transcriben todos los documentos que puedan
generarse en las actividades diarias. Hay filtro de agua y baño.
Mobiliario: Tienen un par de computadoras, teléfono, impresora, escritorios y
sillas.
Formatos: Heredaron del CPNA de Maracaibo lo relativo a planillas, visto que
éste se convirtió en una referencia obligada para casi todos los municipios del Zulia,
donde posteriormente se crearon los Consejos de Protección.
Personal: Cuentan con una Administradora llevada por la Alcaldía, pero
totalmente ganada a la causa de la LOPNA, una Trabajadora social y estudiantes
(pasantes/tesistas) de Derecho y Trabajo social, además de una secretaria. El hecho de
manejar su presupuesto, recientemente, ha sido muy útil en este sentido.
Estadísticas: Cada Consejero lleva la secuencia de sus casos y la integración no es
frecuente. Salvo cuando entregan información solicitada por el Consejo Municipal de
Derechos.
Traslados: Al igual que lo dicho en casos anteriores, el apoyo de la policía no es
constante. Se valen por sí mismos de lo que tengan que hacer, hasta para referir casos
a Maracaibo.
Apoyo de otros servicios o instancias de la Alcaldía: En general, las relaciones
con los otros integrantes del Sistema de Protección son buenas. Desde que la Alcaldía
decidió entregarles su presupuesto para ser manejado internamente, ha habido una
notable mejoría. Se hace todo menos complicado, los materiales no se acaban, los
90
sueldos se cancelan a tiempo, pueden disponer de cuando y quien sale de vacaciones,
etc.
El dibujo del CPNA de Cabimas es:
4.1.7.15 PÁEZ- ZULIA (14-05-2004)
Finalmente, el CPNA de Páez en el Zulia se encuentra ubicado dentro de la
Alcaldía. La pobreza del municipio es incuestionable y se respira en todos los ambientes
por los que se transita.
Aspectos observados de acuerdo al guión de observación:
Accesibilidad: La Alcaldía está frente a una plaza y es un punto de referencia muy
claro, inconfundible, se ven menos carros y más personas caminando y andando en
bicicletas.
Anuncios visibles en el edificio: Al entrar a la Alcaldía, no hay anuncios visibles
que indiquen allí funciona el CPNA subiendo el primer piso. Ambiente de cierta
91
suciedad y personas poco amables. Se preguntó varias veces por el CPNA y no sabían
indicar muy bien. Se llega allá a través de un pasillo lúgubre y poco iluminado a la
oficina. Cierta desidia en el ambiente es innegable. Un minúsculo letrero lo señalaba.
Incluso el día de trabajo de campo, hubo que esperar un rato hasta que llegara una
Consejera a abrir la oficina.
Ambiente y diseño: La oficina en sí es muy estrecha, los escritorios están frente a
frente, muy pegados el uno del otro y todo conspira contra la confidencialidad. Están
bastante hacinadas y la precariedad general es obvia. Ninguna decoración,
iluminación natural a través de una ventana. Se apreció escaso movimiento de
personas.
Mobiliario: Fundamentalmente tienen unos 3 escritorios, una computadora y
varias sillas. La espera de los usuarios la hacen de pie.
Formatos: Al igual que Cabimas, heredaron de Maracaibo planillas y hasta el tipo
de organización interna, la manera de trabajar. El modelaje desde la capital fue
notoriamente influyente.
Estadísticas: Poca disciplina en este punto como muchos casos vistos, con la
particularidad de que el componente indígena de la población del municipio, ha
llevado a que las Consejeras tomen relatos y lleven “pseudo” procedimientos que no
son tales. Visto que es difícil explicarle a muchos usuarios, que al CPNA no les
corresponde atenderlos sino a otro organismo, etc. No llevan cuentas muy claras de
lo que hacen, ni de lo que parece que hacen.
Personal: Cuentan con el apoyo de una secretaria.
Traslados: Fundamentalmente por ellas mismas.
Apoyo de otros servicios o instancias de la Alcaldía: Paradójicamente, la
circunstancia de que una Consejera de Protección fuese hija del antiguo Alcalde del
municipio (antes de agosto 2004, pero vigente para el momento del trabajo de
campo), favoreció menos de lo esperado al CPNA. Todo lo contrario generaba mucho
“ruido” en el ambiente y no facilitaba procesos. Las dificultades propias de la
distancia y el no contar con Tribunales, Fiscalía, programas, etc. en el municipio, son
factores que amenazan el trabajo del CPNA de Páez.
92
La gráfica del CPNA Páez- Zulia es:
93
4.2 ANÁLISIS CUALITATIVO
4.2.1 LO QUE SOMOS
Decidimos iniciar el análisis de los resultados con esta categoría, porque en nuestro
criterio es la que marca el desarrollo de las demás debido a las dimensiones que engloba y
por ende, el grado de complejidad que posee. Lo que somos, se inicia con las motivaciones
personales o individuales de los que conforman en la actualidad el equipo de los CPNA
estudiados, ya que éstas perfilan -considerablemente- las razones por las que se constituyen
en espacios donde la vocación personal es el elemento central y sostenedor de este órgano
administrativo del Sistema de Protección. A mayor vocación, mayor capacidad de resistir
las múltiples limitaciones para el funcionamiento de los mismos y mayores esfuerzos
hechos para dar la “mejor atención”, dentro de las posibilidades reales de cada municipio.
Vemos de esta manera que las/os Consejeras/os al conversar sobre la forma en que
llegan al CPNA señalan por ejemplo que “...en realidad nosotros estamos aquí porque nos
duele la situación de los muchachos...” (5,14,67,403), e igualmente expresan “...si, es que
yo siempre tuve preocupación por el problema de los niños, de allí mi interés de participar
de forma organizada en el Consejo de Derechos, que era mi primera aspiración, de
participar en esos problemas, que de hecho participaba, pero participaba en la calle
peleando con los padres que maltrataban a los hijos, etc. y ayudando...” (3,9,32,52). De esta
última frase se desprende un elemento muy importante y que tiene que ver con el sentido
del Sistema de Protección previsto en el artículo 117 de la LOPNA, pues este sistema
permite organizar y coordinar acciones para el efectivo goce de los derechos de los niños,
niñas y adolescente; de manera que la preocupación de una persona, las acciones aisladas
de los grupos, de organizaciones sociales de desarrollo, etc. se integran (pueden integrarse)
en un verdadero sistema. Ello significó, una vez que entró en vigencia la ley, para quienes
venían trabajando y/o preocupándose por los niños de forma individual, construir un
espacio de encuentro en el cual es posible sumar conocimientos y esfuerzos para llegar a
más niños y hacer de una vocación individual una acción verdaderamente social y
articulada.
En este sentido, la vocación personal fue la que posibilitó se conjugaran toda clase
de personas unidas por un mismo interés, ya que para ellos “...en realidad este es un trabajo
94
de vocación, si no tienes vocación…” (3,9,30,73), es decir, fue ese interés inicial de las
personas que hoy son Consejeras/os, lo que les permitió estar pendientes de lo que ocurría
alrededor de la implementación de la LOPNA en sus respectivos estados. Por ejemplo, una
de las consejeras de Nueva Esparta refiere que “...en enero del año 2000, tuvimos un taller
allá en el Instituto de Estudios Jurídicos en donde fue la profesora Ofelia, la profesora
Georgina, Yuri Buaiz, Cristóbal y bueno, me monté en el autobús como quien dice...”
(3,9,34,34), porque para muchos de ellos, “montarse en el autobús” significaba poder ir en
colectivo y descubriendo aquello del cambio de paradigma, substituir lo Tutelar por la
Protección Integral y así, hacer más llevadera la preocupación por la situación de los
derechos de los niños, niñas y adolescentes del país.
Esta forma de encontrarse le ha dado un carácter “abnegado” a la labor de las/os
Consejeras/os de Protección, que han hecho de su vocación al trabajo el principal recurso,
el eje, para organizarse, para mantenerse de pie, a pesar de las infinitas dificultades y a
pesar de las grandes carencias con las que se ha marcado el desarrollo de los CPNA. De
esta manera, tal y como lo señalamos al inicio, esta gran categoría que define a los CPNA
como lo que son (y que permitió a los entonces “candidatos a Consejeras/os” estar al tanto
de lo que era la creación de un órgano nuevo en un sistema también nuevo), se encuentra
conjugada con subcategorías que hemos denominado No hay, Convocatoria, Intimidación y
Transparencia, de las cuales destaca notoriamente la primera por su carácter determinante.
Por separado, desarrollaremos estas categorías más adelante.
Paradójicamente, esta conjugación de elementos como las carencias y la forma de
crear a los CPNA, terminaron por hacerlos órganos en los que se respira la entrega al
trabajo, en donde incluso la defensa de los niños, niñas y adolescente se ha convertido en
un elemento que tiende a atentar contra el bienestar personal y familiar de los seres
humanos que desempeñan roles de Consejeras/os, vemos por ejemplo como señalan que
“...me ha restado tiempo con mi familia, si me ha afectado ciertas relaciones con la pareja,
con mi novio, de hecho fue una de las razones por la cual terminamos, por el tiempo, me
reclama que yo nunca estoy, que yo nunca puedo, que yo siempre pospongo las cosas de mi
casa, personales, por el trabajo…” (5,13,56,195). Lo que pudiera interpretarse como que ser
Consejera/o de Protección es casi un asunto de apostolado, porque a pesar de que muchos
reconocen que debido a su dedicación y entrega se ven afectados en sus otras dimensiones
95
humanas, aún así ellos prefieren quedarse cumpliendo esta función. De hecho, aquellos que
asumieron el reto de ser Consejeras/os de Protección y sintieron que el nivel de exigencia
no les permitía llevar un sistema de vida equilibrado, renunciaron a los pocos días de
iniciarse el trabajo de la oficina y las/os Consejeras/os sobre estos casos relatan por ejemplo
que “...a todas estas llega una de las Consejeras principales y renuncia, porque ella también
estaba trabajando en el Consejo Estadal como trabajadora social, entonces como que vio
que la dinámica era demasiado fuerte, porque claro al principio también uno se aboca, es el
desconocimiento, entonces tú tratas de servir lo mas que puedes, a ti te dijeron que ibas a
trabajar las veinticuatro horas del día los trescientos sesenta y cinco días del año, entonces
eso era tratar de dar toda la atención que ameritaban los casos” (2,6,20,70).
Manifestaciones de esta “vocación” y “entrega”, explican casos como los siguientes:
“...aquí no hay condiciones para que ese niño o ese adolescente se quede y entonces no
encuentras entidades de atención por ningún lado, entonces cuando tú te encuentras en el
dilema, ‘Dios mío ya, son las ocho, diez de la noche, ¿Qué hago yo con este niño o este
adolescente?’, a mí en muchas oportunidades, y a cada una de nosotras, nos ha tocado
llevarnos los niños a nuestras casas…” (2,6,20,318). Tal comportamiento, no solo ha
violentado la intimidad de las/os Consejeras/os, sino que con ello se corre el riesgo de
tergiversar el principio definido por el legislador como de corresponsabilidad entre Estado -
Familia y Sociedad. Las/os Consejeras/os no deben ir más allá de sus atribuciones, no
pueden suplir las responsabilidades de otros actores ni llenar los vacíos existentes en
diversos órdenes, con el desempeño casi “apostólico” de sus atribuciones. Esta es una alerta
importante, pues no se deben repetir ni mantener “criterios” del viejo paradigma, donde la
mayoría de la veces la discrecionalidad de distintos funcionarios, condujo a más problemas
que soluciones.
Sin embargo, esta “entrega” y “vocación” que ha persistido durante el tiempo y que
de alguna manera ha definido lo que son los CP, ya está sufriendo ajustes y mostrando otros
matices, pues varios de sus integrantes, madurando con la experiencia, han comenzado a ser
autocríticos sobre su propio desempeño, como lo expresó una Consejera de Maracaibo
“...hacemos lo que podemos pero en realidad creo que es insuficiente y que ya la calidad de
respuesta de nosotros no es la misma, no es tan óptima como hace quizás año y medio, dos
años...” (5,14,67,321). Obviamente, garantizar derechos no es una labor en abstracto ni se
96
consigue con eficiencia a fuerza de “buena voluntad”, es un trabajo exigente que requiere
de recursos (diversa índole) y del concurso comprometido de todos los responsables y en
ese sentido, el desgaste palpado en muchas/os de las/os Consejeras/os entrevistadas/os es
inevitable (más bien, esperable), ya están próximos a un punto de saturación, donde: o se
toman los correctivos necesarios o los pronósticos para el Sistema de Protección pudieran
ser reservados.
Así las cosas, sus reflexiones les han permitido comenzar a pedir ayuda y
organizarse entre ellos para, mutar esa “entrega” y “vocación inicial” de los CPNA
estudiados, a fin de que se consolide en una verdadera fortaleza y no en algo que atente
contra ellos mismos, tal y como lo señalan unas Consejeras de Páez-Zulia “…el sistema de
protección está atentando contra la integridad física y psicológica de uno. Nos llaman los
superman, las mujeres maravillas, porque no le queda a uno espacio para nada…”
(5,15,73,299). A esa “entrega” que los ha caracterizado en los tres años en promedio que
llevan de vida, le está haciendo contrapeso en la actualidad su propia dimensión humana, la
cual comienza a reclamarles un equilibrio respecto a sus necesidades, por eso algunas/os
Consejeras/os se hablan a si mismas/os en los siguientes términos “…yo me angustiaba
tanto que yo tengo un amigo que me dice: ‘pero mija, es que tú no eres la Madre Teresa de
Calcuta y tú no vas a solucionar el problema social que existe, ése trabajo no es para ti, tú
debieras estar en una oficina cómoda, en otro tipo de ambiente, con otras personas’...
tratando de quitarme la emoción que yo tenía por mi trabajo, entonces, claro él con esas
palabras me hizo entrar un poquito en conciencia, es verdad... yo no soy la Madre Teresa de
Calcuta…” (2,6,20,531).
La realidad es contundente y sin la conjugación de todas las estrategias de
protección concebidas en la ley y que conforman el Sistema de Protección, como lo son las
Políticas Públicas, los Programas, las Medidas de Protección, los Fondos y las Sanciones, la
complejidad de los problemas socio-jurídicos no será nunca de verdad atendida, más allá de
la expresión coloquial conocida por todos como “pañitos de agua tibia”.
Los niveles de conciencia por supuesto no son homogéneos y en la rutina a veces
avasallante de los CPNA, muchas/os Consejeras/os han caído en la tentación de querer
hacer lo imposible e intentar atender -solas/os- la “compleja maraña” de la violación de los
derechos a los niños, niñas y adolescentes. Ciertamente, a veces no han tenido mayores
97
opciones, pues no es sencillo “darse la vuelta” y desatender un caso, aunque materialmente
sepan no cuentan con los diversos recursos para incidir más efectivamente en lo que ocurre.
No obstante y por fortuna, comienzan a sentirse impotentes ante una tarea que no les
pertenece en su totalidad y este, puede ser el detonante positivo para con criterio y
articulación canalizar las inquietudes que los mantienen en tan relevante función.
Testimonios como el siguiente son sugerentes “… a veces digo que la que necesita terapia
psicológica hoy, soy yo y de verdad, hubo un momento en que yo si sentía y si tuve que ir
de verdad, fui a unas entrevistas con un psicólogo y todo lo demás, pero no es como
algunos creen que es que uno esta loco, pero si no que de verdad te sientes impotente en
muchos casos…” (2,6,22,397). Tal frustración, no solo responde a la complejidad de La
Realidad de los Derechos, otra de las categorías que hemos conseguido en esta
investigación, si no que también es producto de las terribles carencias en las que han
desarrollado su trabajo. Acotamos al respecto, dichas carencias no solo se refieren a las
propias de la infraestructura de los CPNA, sino que tienen que ver con la posibilidad de
contar efectivamente con un Sistema de Protección, más allá de la creación formal de los
órganos que han sido constituidos hasta la fecha, se trata más bien de la deuda pendiente
que se tiene con la ley, en el sentido de que los operadores de los sistemas se conecten y
trabajen en equipo, junto con las familias y la sociedad, al compartir un mismo norte: el
bienestar de niñas y niños.
Los CPNA, se han convertido en un espacio en donde el valor de las personas que lo
conforman es su mayor fortaleza, quizás, porque es gracias a esa “entrega” y “vocación”
que han logrado dar una respuesta, a veces no suficiente, pero respuesta al fin en donde
antes no había mucho y esto ha hecho que desde dentro y desde fuera los CPNA se
consideren valiosos por la conjugación de vocaciones que lo conforman, dicho desde los
propios Consejeras/os: “Yo pienso que las fortalezas son los propios Consejeras/os y el
personal que está detrás de nosotros… la organización y la mística que tiene cada
consejero, porque si no nos gustara este trabajo, imagínate desde cuando yo ya habría
cerrado la puerta y me hubiera ido de vacaciones…” (5,14,65,292). Pero también desde
afuera de los CP se percibe lo mismo, la fortaleza son las personas: “…Yo pienso que las
principales fortalezas están en la calidad de las personas seleccionadas como consejeras…”
(2,6,21,290) o por ejemplo, estas otras percepciones “…en realidad las personas que están
98
trabajando en el consejo son personas bien calificadas y bien dedicadas a la labor social…”
(2,6,23,91), “…por lo menos una fortaleza es que los Consejeras/os quieren trabajar, ellos
de verdad que se dedican, en los momentos que son de verdad necesarios que se le tiene
que llamar para cumplir para una medida, a la hora que sea, realmente ellos no están viendo
hora, ellos no están viendo, o sea, esa es una fortaleza, realmente yo creo que las ganas que
tienen ellos de cumplir, eso es una gran fortaleza...” (3,9,33,127).
Así las cosas, los CPNA no se definen desde su lugar en el Sistema de Protección,
sino desde el lugar que ocupan las personas que lo conforman en función de sus
conocimientos y capacidad de sacrificio, lo cual obviamente, puede convertirse en una
arma de doble filo. Por un lado, tenemos una definición de los CPNA que marca una
verdadera diferencia en lo que venía siendo la atención a los niños, niñas y adolescentes, en
función de un nueva forma de entenderlos como sujetos plenos de derecho y que además,
propone un camino “no judicializante” para hacer efectivos esos derechos, cuyas raíces
muchas veces están en el campo de lo social y es desde allí que deben atenderse, por eso la
experiencia acumulada de una Consejera le permite reconocer “...esto no es para abogados,
no es para psicólogos, no es para trabajadores sociales ni sociólogos, esto es para personas
que realmente quieren ayudar...” (5,14,67,458). Por otro lado y en paralelo, tenemos la
visión de un CPNA que se define como un espacio de “entrega” a la atención de los “más
desprotegidos” y ello conlleva, en buena medida, a que esa entrega se convierta en un
“apostolado”, perdiéndose de vista la integralidad de lo que significa la garantía de los
derechos humanos. En consecuencia, esto resulta una idea contradictoria, pues para
defender y garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes no es necesario que
otros seres humanos (adultos) vulneren sus propios derechos humanos al descanso, a la
salud, a vivir y desarrollarse en familia, etc. Este sin duda alguna es un elemento que sale a
relucir a partir de esta definición de los CPNA, y que llama a una profunda reflexión,
porque no hay posibilidad de integralidad cuando se sacrifican las partes por el todo,
cuando se confunden los roles de “servidor social” con “salvador social” y cuando esta
diferencia no está totalmente clara en quiénes asumen dichas funciones, pero sobre todo,
cuando transformarse de un servidor a un salvador es una respuesta a la ineficacia de los
otros niveles de protección existentes en la LOPNA y hasta que no se comience a pensar
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y actuar realmente en forma SISTÉMICA, no se logrará saldar la deuda histórica que se
tiene con los niños, niñas y adolescentes de nuestro país.
Para ir cerrando esta categoría, consideramos importante utilizar las palabras de un
Consejero de Protección de San Cristóbal:
“…yo considero que el Consejo de Protección es prioritario dentro del sistema, aquí
está la llegada de toda la conflictividad medio menuda de orden social y es por acá donde
creo que si hay los canales y las respuestas adecuadas, obviamente va la respuesta, pero las
estructuras, los apoyos, los lineamientos nacionales, la misma política del gobierno central
en relación con esto para mí está en deuda todavía…” (4,11,41,604).
Lo positivo es que quienes entran al mundo de los “Derechos de los Niños” quedan
sensibilizados y a pesar de las circunstancias que les ha tocado sortear a muchas/os
Consejeras/os, cuando miran al futuro (sin alejarse de su vocación) varios afirman sin
vacilación “...si salgo, me iría para lo mismo pero en otra área, con niños y adolescentes
pero en un área donde tenga menos presión, porque yo también tengo familia...”
(5,13,55,506), ya que para nada es un misterio que “...esto lo llena mucho a uno, de que
realmente la vida personal sea efectiva y que tu trabajo esté impactando a la sociedad, de
que estés haciendo algo que a la larga ayude a que no haya tantos niños y adolescentes en la
calle, más niños y adolescentes que estudien, que tengan sus documentos, que estén con su
familia, yo creo que es importante...” (5,14,63,747).
4.2.2 CONVOCATORIA
Sondeadas las opiniones de los entrevistados en los municipios visitados, pudimos
identificar dos grandes modalidades empleadas para difundir la información relativa al
concurso para Consejeras/os de Protección, que en algunos casos fueron hasta concurrentes.
En un extremo observamos la vía más impersonal y estándar de recurrir a los
diferentes medios de comunicación social masiva disponibles en cada región, lo cual
supuso colocar uno o varios avisos en prensa así como, hacer promoción a través de alguna
emisora de radio local para indicar la fecha, hora y lugar destinados a la recepción de
currículos vitae y el Foro Propio. Una cita tomada en Maracaibo lo recuerda así : “Se hizo
100
convocatoria por prensa, se hicieron convocatorias institucionales, se colocaron avisos en
algunos sitios, eso permitió que un grupo de personas se acercaran el día del foro propio
donde nos apoyó el Consejo Estadal de Derecho como veedor del proceso y unos
representantes en ese caso del Consejo Nacional Electoral” (5,14,62, 14). Y otra de Lima
Blanco en Cojedes refleja: “Hicimos la campaña por radio, se le hizo promoción en afiches,
en las escuelas se hicieron las charlas, la señora Flor (...) con los docentes, como es ése tipo
de personas que se necesitan, se hicieron las charlas, se hicieron las visitas a las escuelas, la
alcaldesa lo radió, fuimos a un programa de radio...” (1,1,4,74).
Por otro lado, varios entrevistados nos manifestaron se enteraron por una vía más
personal visto que, los actores involucrados en la convocatoria (ya sea Consejo Municipal
de Derechos, Foro Propio o Alcaldía) informaban -directamente- a algún conocido con el
perfil potencial para Consejera/o de Protección o algún allegado a éstos organizadores,
igual manejaba la información y la transmitía a posibles interesados. Tal hecho pudo ocurrir
además porque, actuales Consejeras/os trabajaban (con anterioridad al cargo) en lugares
donde de modo institucional la noticia del concurso se manejaba, como por ejemplo en el
INAM, Tribunales de Protección, etc. En este sentido, en Maracaibo nos dijeron: “Me
enteré primero dentro del sistema, uno como jefe de programática y que está dentro del
Instituto (INAM)... tiene muchos contactos...” (5,14,63,18). En Tinaco una Consejera
señaló: “A los vinculados a la Alcaldía se nos dio la información para que fuéramos
portavoces, para que participaran en unas jornadas de talleres que se hicieron antes de optar
por la preparación completa para el examen de admisión...” (1,3,12,25). Y otro ejemplo,
tomado de Cabimas sería: “Me entero primero porque mi señora, aparte de que es abogado
es Juez y el contacto que tenía con las personas que lo organizaron, incluso con el
presidente de abogados, me enteré y participé en el foro...” (5,13,53,22).
En general, pudimos apreciar la manera en que se llamó a concurso en cada región
guardó estrecha relación con el grado de claridad que tenían o no, los actores involucrados,
respecto a lo que significaba implementar el Sistema de Protección diseñado en la LOPNA.
Como muy bien acotó una Consejera entrevistada en Maracaibo “...era un proceso muy
nuevo y se cometieron ciertamente sus errores...” (5,14,66,192). Ello explica que la
convocatoria en si misma sea muy significativa, porque las equivocaciones cometidas en
esta fase tienen repercusión en la actualidad, ya que los Consejos de Protección tienen una
101
función bien específica e importante que cumplir como órganos administrativos dentro del
Sistema y las personas a desempeñarse en estos cargos deben seleccionarse
concienzudamente.
En efecto, se constituyen como en una especie de “impronta” estas acciones o
decisiones iniciales. Por destacar un caso, en San Cristóbal las/os Consejeras/os de
Protección insólitamente mantienen condición de contratados en la Alcaldía, a más de 2
años de estar trabajando (iniciaron actividades en Diciembre/2001) y en flagrante violación
de lo establecido en la ley. Si hurgamos en las razones de esta irregularidad, encontramos
que en un principio no se tuvo la claridad respecto a la importancia de este rol y sus
funciones a desempeñar y como bien expresa el propio Presidente del Consejo Municipal
de Derechos: “...estoy a punto de plantear a la Cámara Municipal de San Cristóbal una
reforma a la ordenanza, puedo echarme yo toda la culpa de lo malo, porque yo soy el autor
se ésa ordenanza, mi falta de experiencia sobre todo en el aspecto administrativo para
aquella época, no me permitió establecer, por ordenanza, que los cargos tenían que ser fijos
como lo establece la ley...” (4,11,39,11). Siendo el caso de la condición y estabilidad
laboral, una de las muchas dimensiones que podrían mencionarse como afectadas, si la
convocatoria a concurso de Consejeras/os no se entendía de modo integral. En nuestra
opinión y lamentamos no sea la tendencia observada, no se trataba de cumplir la formalidad
de la ley y seleccionarlos acorde a lo establecido, sino llevar a cabo un concurso con
planificación y lucidez sabiendo el para, el dónde, el con qué, el cómo iban a trabajar estos
CPNA. Esta debilidad es un “drama” que apreciamos en diversos grados, desde municipios
pequeños como Lobatera y Lima Blanco hasta otros más grandes e incluso comprometidos
como el de Maracaibo. La inoperancia del Consejo Nacional de Derechos, en este sentido,
es parte de la explicación, visto que debió dirigir mediante lineamientos y talleres de
capacitación, todo el proceso de creación de los organismos a nivel nacional.
Una Consejera de Lobatera, hasta con cierta resignación nos contó: “...la alcaldía
nos colabora con copias, no todo el tiempo nos colabora con lo que es material de oficina,
papel, etc. por presupuesto. En Enero nos dan que si dos resmas de papel, tantos lápices,
pero esos se acabaron, entonces nosotros reunimos de las quincenas y compramos otra
cantidad de papel...” (4,10,35,150). Otra de Maracaibo, que es Consejera suplente y no
estuvo en los primeros meses de funcionamiento, nos refirió: “...yo sé que ellos pasaron
102
penurias porque no había por ejemplo computadoras, no había impresoras, una sola
máquina de escribir eléctrica y se la turnaban...” (5,14,64,130).
Así las cosas, cuando los “convocantes” se empapaban más del asunto y manejaban
más información, buscaban apoyo de otras instituciones para garantizar un mejor llamado y
por ende alcanzar una mejor selección. Algunos Consejos Municipales de Derechos, Foros
Propios y Alcaldías se apoyaron en instituciones como UNICEF, Consejo Nacional de
Derecho, Consejo Nacional Electoral, etc. para organizar la convocatoria y preparar la
evaluación. En Zulia y Táchira sobre todo, en función de los CPNA visitados, notamos
hubo debates internos e interesantes acerca de elevar el nivel académico de los aspirantes y
exigir más allá de lo que la propia LOPNA establece en su artículo 164 y en consecuencia,
explícita o implícitamente generar matrices de opiniones a favor de ciertas carreras
profesionales como por ejemplo, Derecho. En algunos casos como línea de acción del Foro
Propio, por ejemplo: “Nosotros si le dimos un perfil un poco más alto, que fueran
profesionales, nosotros empezamos a ver que era importante o que tuviera una larga
trayectoria en lo que es trabajo con niños y adolescentes y que pudieran tener un nivel o ser
abogados...” (5,14,68,82). En otros casos, como propuesta del Consejo Municipal de
Derechos apreciamos: “...bueno realmente pues yo difiero del criterio y bastante con
respecto a la LOPNA, que dice que cualquier persona puede ser Consejero, es muy difícil,
por lo menos debería haber siquiera dos abogados en cada Consejo para que puedan
elaborar una decisión, y no es que no la sepan hacer, sino que la decisión sea ejecutable,
que llene los requisitos de cualquier sentencia; es como que en un quirófano coloquen a un
abogado, si no sabe ni siquiera coger una puntada ni poner una inyección, es lo mismo...”
(4,11,39,54). Agregando contundentemente el mismo entrevistado: “...dentro de esos tres
Consejeras/os tiene que haber un abogado, y no simplemente un abogado, sino un abogado
con los requisitos para ser juez...” (4,11,39,77).
La consecuencia fáctica de la idea que venimos argumentando, nos la dibuja esta
Consejera de Páez-Zulia, “...el día que yo presenté, presentamos como doce y hubo unos
que eran bachilleres solamente y se decepcionaron ‘aquí estamos perdiendo el tiempo, aquí
no vamos a quedar nosotros sino la abogada’, y no vinieron más...” (5,15,72, 102).
En la entrevista de la representante del Foro Propio en Maracaibo pudimos, incluso,
rescatar las “expectativas” que se generaron con el proceso de convocar y elegir
103
Consejeras/os de Protección en ese municipio, pues según ella apuntó: “...¿cómo de verdad
seleccionar un grupo de personas que no vinieran sólo por ser abogados a proteger los
derechos de los niños? sino que tenga una visión mas amplia del asunto, de ser más
humano, más cercano a las personas. Que la gente al llegar allí a recibir orientación, no sólo
va a que le resolvieran un problema sino que además le ayudaran a ver un poco como pueda
hacer su vida mejor...” (5,14,68,147). Tamaño compromiso, se conecta en el análisis con lo
ya comentado en la categoría Lo que somos, pues ciertamente en muchos casos, se logró
captar en la selección a esas personas dispuestas a “entregarse” en el desempeño de sus
funciones y ser más que Consejeras/os de Protección, algo así como “Consejeras/os de
vida”.
Incorporando al análisis reflexiones sobre aspectos que caracterizan, en parte, a
nuestra cultura venezolana, tenemos como complemento óptimo para llenar los vacíos de
información y la no claridad de ciertos contenidos, el circular “rumores” sobre afirmaciones
sin mayor fundamento, ello condujo a que un Consejero nos sugiriera (casi en tono de
advertencia) para futuros procesos: “...Que se difundiera un poco más, porque solamente
presentaron creo que fueron siete personas, incluso se hizo tres llamados a concurso, pero
no venía gente, porque había desconocimiento de la ley, decían que los consejeros eran ad
honorem, que no cobraban y había cierto temor, mucha desinformación...” (4,10,36,39).
Con el bosquejo hecho hasta ahora se entiende que, de ninguna manera la
“convocatoria” fue un proceso acabado que se concretó en un solo intento, sino por el
contrario -en muchos casos- sobre la marcha se iban anunciando, modificando y/o
repitiendo fases. Incluso en Consejos de Protección de donde nos llevamos buenas
impresiones como el de Maracaibo, en la primera convocatoria por prensa se omitió
información clave que, de alguna manera, propició toda persona “desempleada” llevara su
currículum vitae, para luego tener que rectificar el llamado y así depurar el importante
número de respuestas recibidas. En palabras de una Consejera de ese municipio: “la
solicitud de currículo estuvo como que mal planteada, porque no especificaba que era un
concurso para Consejeros de Protección, sino que sencillamente solicitaban currículo, de
allí las doscientas personas: vendedores, etc.” (5,14,66,82). En cambio en otros
municipios se requirió repetir el llamado, por impugnaciones hechas al concurso, lo cual
104
veremos con más detalle en el análisis de la categoría referida a la Transparencia del
proceso.
Estrechamente vinculado al tema de la convocatoria, tenemos todo lo relacionado
con Foro Propio y participación de la sociedad civil, visto que, según el artículo 163
LOPNA “...la sociedad escogerá, en foro propio, a quienes postulará ante el Consejo
Municipal de Derechos...” como candidatas/os a Consejeras/os de Protección. Pues éste es
el espacio por excelencia para identificar aquellas personas de la comunidad que reúnen el
perfil a objeto de defender los derechos de los niños, niñas y adolescentes, individualmente
considerados, de cada localidad.
Los municipios estudiados muestran en este sentido múltiples realidades.
Encontramos foros más o menos activos, más o menos involucrados, unos más
coyunturales y “politizados” que otros, unos más lúcidos y algunos hasta literalmente
extinguidos. La trascendencia de esto se explica porque la categoría Convocatoria se
conecta con las que hemos llamado Improvisación, Transparencia y No hay, que serán
explicadas en su momento y de hecho, en ésta última, abundan los cuestionamientos acerca
de la débil participación y contraloría social vista, en la materia que nos ocupa.
Un ejemplo genuino y deseable del artículo mencionado de la ley, lo observamos en
Maracaibo y tiene que ver con una Consejera de origen indígena, quien nos comentó:
“...ése ha sido mi trabajo comunitario y de allí cuando sale la convocatoria por la prensa
para concursar para estos cargos, mucha gente que me conocía me animó: ¡vamos, tú
puedes!..." (5,14,64,46). También, otro ejemplo a destacar es una Consejera de Torbes,
quien es abogada y esposa de un locutor de una radio comunitaria y por propia iniciativa,
había creado un programa radial llamado “Espacio Jurídico” o “Viernes jurídico” y en
donde semanalmente le hacía divulgación a la LOPNA: “...a partir de allí yo fui divulgando
la ley poco a poco, mucho antes de que hubiese sido creado el Consejo de Protección, yo
divulgaba la ley, entonces a raíz de allí es que una muchacha me dice: ‘mira, hay un
concurso, creo de Consejeros de Protección que se va a efectuar en esta semana, usted
debería participar porque usted hace la divulgación de la ley’, entonces sí, me acerqué a la
Iglesia...” (4,12,47,30).
Otro comentario sobre un Foro Propio que trabajó, lo registramos en Cabimas: “...se
hizo llamado por la prensa, se hizo un comunicado dando la fecha del foro propio que era
105
para la creación de los Consejos de Protección, que debían consignar los currículos las
personas interesadas a tal dirección y por cierto, el foro propio, la sociedad nombró una
comisión que iba a recibir estos currículos y que iba a seleccionar, y que había gente de
diferentes sectores, ellos fueron muy celosos, es mas, levantaron un acta de foro propio de
quiénes eran las personas que iban a conformar esa comisión, esa comisión recibió los
currículos con mucha antelación de manera que el día que se dio la actividad ya esos
currículos estaban examinados...” (5,13,55,87).
Mientras que por otro lado, testimonios sinceros, preocupantes y porque no decirlo
hasta “deprimentes”, como los que siguen de un representante de Foro Propio en San
Carlos (Cojedes), nos permiten ilustrar las dificultades que en este tema se viven en muchas
de nuestras regiones: “...Acá no se hizo lo de proponer en Foro Propio a los candidatos a
Consejeros de Protección...” (1,2,9,77). “...Considero no hay participación ciudadana, no
hay estructuras sociales organizadas, no hay instituciones de peso social en el municipio,
las que hay están muy politizadas...” (1,2,9,93) y remata: “...Yo le veo cierto problema, es
un trabajo que tiene que ser de pronto de minorías, gente, organizaciones... que pudieran
estar interesadas...porque la SOCIEDAD es demasiado abstracto y porque la participación
es mínima. Si se pone una reglamentación rígida entonces la participación va a ser
menor...” (1,2,9,101).
Compartimos con el entrevistado que fortalecer el tejido social, sin lugar a dudas, es
parte de los retos que aún tenemos por afrontar, a fin de alcanzar la madurez suficiente para
comprender la trascendencia de la labor encomendada en la LOPNA a la sociedad en su
artículo sexto. Darle contenido al principio de corresponsabilidad, sigue siendo una tarea
pendiente.
En resumen, la convocatoria no era una fase intrascendente del proceso de
selección, vista en perspectiva histórica, fue el “comienzo”, el crucial “primer paso
dado”... que define en buena medida lo que son actualmente los Consejos de Protección en
los municipios seleccionados.
Sin adelantarnos a las conclusiones, no es un hecho casual o fortuito que en aquellos
municipios donde se invirtió tiempo, energía, recursos, información, sinergia y se exigió
calidad en el perfil a la hora de convocar, elegir y juramentar Consejeras/os de Protección,
tengan hoy mejores condiciones de trabajo y se encuentren más afianzados (casos como
106
Maracaibo, Sucre, Guaicaipuro). En los casos donde “todo” pasó sin saber muy bien cómo,
para qué, por qué, quién lo promovía, hoy día son Consejos de Protección algo más débiles
y con menos recursos, insumos, etc...(ejemplos como Macapo, Lobatera, Páez-Zulia).
4.2.3 INTIMIDACIÓN
Tal y como se desprende del trabajo de campo hecho, en varios casos observamos la
convocatoria al concurso de Consejeras/os no fue un hecho espontáneo y fruto de la
conciencia de que el período de vacatio legis de la LOPNA había concluido. Además de la
Improvisación, la categoría denominada por las autoras como Intimidación, también fue un
hecho inobjetable en la constitución de diversos Consejos de Protección estudiados. Salvo
en general el caso de Maracaibo (que aún así tuvo sus detalles), pues había mayor
divulgación de información y cierto movimiento institucional y social importante, a favor
de la entrada en vigencia de la LOPNA a nivel del estado. Notamos en otros municipios la
“necesidad” de recibir cierta presión y amenaza de factores externos para agilizar la
creación de dichos CPNA.
En el estado Cojedes se nota con mucha claridad lo comentado. Al Consejo
Municipal de Derechos y a la Alcaldía de San Carlos tomó -casi- por sorpresa el afrontar
este compromiso y de un momento a otro, se vieron “dando carreras”. Como dijo la propia
presidenta del Consejo Municipal de Derechos: “...en esa ocasión se trabajó de una manera
muy apresurada porque la Fiscalía y los Tribunales se habían dado a la tarea de hacer como
una cacería lo veo de esa manera...te presionaban: ¡tienen que hacer la selección de los
Consejeros!..." (1,2,5,99). Puesto que les advirtieron: “...el municipio que no lo haga va a
ser sancionado...y entonces tu trabajas de una manera más apresurada...” (1,2,5,106). Y
como además ella misma admite, la calidad del concurso así efectuado no podía ser otro y
los resultados se ven en entredicho: “...pero lo que te digo es eso...qué quizás nos hubiese
permitido hacer una mejor evaluación...incluso en la misma gente de la Cámara Municipal
para la discusión de la ordenanza, en ese momento ellos también se vieron presionados
hicieron una discusión de una ordenanza que todo fue por modelos que nos presentaron de
otros estados...tratando de adaptarla aquí que es lo que te digo...quizás fue la falla de la
presión que había en el momento...” (1,2,5,122).
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Lo mismo lo pudimos apreciar en el municipio Lima Blanco, donde también la
presidenta del Consejo Municipal admitió: “...todo a la carrera para nombrarlos porque si
no había la multa...en estrés...como todo en este país...que se hace todo de ya para ya...”
(1,1,1,69).
Por otro lado, Cabimas y Páez del Zulia también fueron ejemplos emblemáticos:
⇒ “la asignación del Consejo de Protección se debió a presiones, a una acción de
protección de un tribunal (...) y en parte la desinformación...” (5,13,57,118).
⇒ “...me encontré en la Fiscalía N° 18 un oficio que estaba dirigido aquí al Alcalde,
donde le ordenaban a él, aperturar Consejo de Protección, (...) de Caracas venía la
orden (...) aquellos municipios que estaban retrasados en abrirlos debían hacerlo
porque se tomaba como una violación a los derechos colectivos y difusos a los
niños...” (5,15,73,17).
En resumen, en vez de esperar la entrada en vigencia de la LOPNA en el 2000,
prevenidos o al menos informados y adelantando pasos de los diversos procesos de
adecuación en la materia, las gestiones anticipadas eran escasas. De hecho, esperar por la
constitución de los Consejos Municipales de Derechos fue un tema relevante, que aunque
no fue objeto de la presente investigación, no descartamos haya influido considerablemente
en la creación de los CPNA. Es más, siendo precisas con las fechas y como lo vimos en el
reporte de los datos cuantitativos, ningún CPNA se constituyó en el propio año 2000 como
podía esperarse en teoría, apenas en un 33% de los casos estudiados (5 de 15), el concurso
para Consejeras/os e inicio de actividades coincidió en el año 2001, mientras un 60% de los
casos (9 de 15) seleccionaron Consejeras/os en el 2001 pero arrancaron a trabajar en el
2002 y aún así, las previsiones y provisiones no fueron mayores como veremos en
categorías tales como, No hay y Organización y administración, dimensiones que resumen
innumerables carencias.
108
4.2.4 TRANSPARENCIA
Una vez hecha la convocatoria y asesorados los “convocantes” en los casos donde
hubo esa posibilidad, la fase siguiente implicaba ejecutar la evaluación propiamente dicha y
en líneas generales, podemos decir constatamos los esfuerzos y correcciones hechas para
que de la selección efectuada en cada lugar visitado, se eliminara cualquier sospecha de
“favoritismo” o facilidades a favor de un/a candidato/a por alguna circunstancia
determinada.
Como lo simplifica muy bien una Consejera electa en Maracaibo, donde además la
competencia fue exigente, visto lo comentado en la categoría Convocatoria del nivel
exigido: “...sabemos que de verdad lo que hicieron fue muy transparente y a la prueba está
que yo no conocía absolutamente a nadie ni tengo ningún tipo de ingerencia política, ni
contactos, nada de nada... porque además, donde trabajaba era en Lagunilla...” (5,14,67,33).
Por su parte, dos Consejeras de Mariño acotan: “Fue transparente a Dios gracias y creo que
en Margarita en general fue transparente…” (3,9,30,118).
Incluso, la Consejera de Maracaibo con orígenes de etnia Añú, es otro ejemplo
viviente de la transparencia que argumentamos: “...hay muchas personas que te dicen ‘no,
ya ahí se sabe quiénes van a quedar, esos cargos están asignados’... yo nunca desfallecí, yo
nunca tuve contactos, no tenía a nadie e iba a seguir y mis conocidos me seguían apoyando,
yo nunca pensé que esto era así, asignado, sino por los méritos, si quedaste en ése lugar eso
fue en lo que quedaste...” (5,14,64,93).
Así como, Consejeras de Mariño comentaron con asombro el hecho de superar a
los abogados en los puntajes de las pruebas: “...el contenido era solo la LOPNA y lo que
nos llamó muchísimo la atención es que eran muchísimos abogados, casi todos de hecho
eran abogados y lo que más no llamó la atención es que Carla queda en el primer lugar y
yo en el segundo (Ana)… no por el hecho, porque sabemos de que hay muchos abogados
pero como no están en la materia, más sin embargo, eran cosas elementales que nosotras
decíamos, bueno, en cuanto a eso OK?… esa fue nuestra sorpresa que quedamos…”
(3,9,30,110).
De modo que, trabajando a favor de resultados que no estuviesen viciados, en varios
municipios incorporaron además del currículo y el respaldo en Foro propio, otros requisitos
en las evaluación como presentación de test psicotécnicos y psicológicos (que sirvieran de
109
alguna manera de filtros al volumen de candidatos), una entrevista personal, el examen
escrito de dominio de la ley en los contenidos referidos a los CPNA (atribuciones, medidas
de protección, etc.) y en ocasiones hasta una defensa ante jurado2. En esta línea, una
Consejera nos dice: “Fue una selección bastante fuerte, al menos aquí en el municipio de
Maracaibo fue así, examen escrito, examen psicológico, entrevistas personales, todas las
pruebas que el equipo aquí impuso...” (5,14,65,23) y otra de Cabimas nos agrega:
“...estuvo gente del Consejo Estadal, gente del Tribunal de Responsabilidad Penal, gente
del Consejo de Derecho de acá (municipal), era como una especie de jurado, nos hacían
preguntas y la entrevista también fue bastante fuerte, duraba que si veinte minutos...”
(5,13,55,126).
De esta manera, notamos el énfasis hecho por la decisión de haber traído invitados
de otras regiones e instancias (profesores, jueces, Consejeros de Derecho, etc.) para
participar de los procesos de selección en calidad de jurado, ello se convirtió en una
garantía de imparcialidad importante que entrevistadas de Nueva Esparta y Miranda nos lo
apuntan con mucha contundencia: “...Cristóbal y María fueron a Maneiro, a García y mas o
menos el proceso de selección fue bastante limpio. Te voy a decir algo, si no hubiesen
estado, es decir… si realmente ellos (Cristóbal y María) no hubieran estado presentes no
creo que fuera tan transparente…” (3,9,30,119). “...Yo si pienso que fue justo el examen,
inclusive fue con personas foráneas, o sea que no pueden decir que hubo un amiguismo ni
nada de eso, porque ellos no sabían quién era uno ni uno sabía quiénes eran ellos, inclusive
yo tampoco tenía mucho conocimiento de la gente del Consejo de Derecho, yo no conocía
mucho a la gente del Consejo de Derecho, ni sabía quiénes eran ellos, los conocí fue en el
día del examen que los vi allí, a mí me parece que si fue justo el examen, estricto...”
(2,5,17,92).
En entidades como Cojedes, los procesos en general no incluyeron la parte
psicológica ni el jurado y se presentaron casos de impugnaciones al concurso tanto en San
Carlos como en Lima Blanco. En el primero, porque una funcionaria del INAM (para el
momento de la selección, luego renunció obviamente) y hermana del Alcalde participó en
la Convocatoria y ello despertó cantidad de suspicacias. Sin embargo y a favor de la
2 En ningún caso, queremos proponer este fue “el orden” de la evaluación seguido en los municipios estudiados, puede ser distinto y sin alguna de estas etapas.
110
transparencia, se repitieron los exámenes y nuevamente, ella demostró reunía los
conocimientos: “El examen se volvió a hacer, hubo personas que supuestamente se
quejaron. Da la casualidad que las dos últimas que entran a presentar es Luisa Paredes y
soy yo, ella queda como primera y yo de cuarta, la gente no lo interpretó bien, que nosotras
teníamos el examen o algo así y de hecho eso fue mentira...y por eso volvieron a repetir el
examen, otro distinto, si no me equivoco la repetición fue como al mes del primer
llamado...” (1,2,6,47). En el caso de Lima Blanco también se repite el examen porque, el
Consejo Nacional de Derechos a través de una de sus representantes conformó varias
comisiones de evaluación en el Estado y el examen-modelo propuesto, se fue repitiendo
con pequeñas modificaciones en distintos municipios desde que se hizo por primera vez en
San Carlos, la capital del estado. La representante de Foro Propio lo explica de esta manera:
“...presentaron el examen, las seleccionadas solamente no las otras. Allí se cometió un
pequeño error porque eso tenía que ser a juro de aquí, entonces de San Carlos mandaron
eso muy apresurado y la prueba que presentaron aquí era la prueba que habían presentado
en Tinaco, entonces vino tachada, entonces esa prueba ya estaba (...) y como ellos traían la
prueba de allá (...), esa no la elaborábamos nosotros, esas las traían directamente de San
Carlos, el Consejo de Derecho de San Carlos las traía elaboradas, entonces nosotros nos
dimos cuenta porque quitando el tipex se veía que era la que habían hecho en Tinaco...”
(1,1,4,116).
Tales circunstancias en general, de alguna manera se hacen difíciles de controlar
puesto que como dijeron dos Consejeras de Mariño “...teníamos un poco de resistencia
porque creíamos que eran cargos políticos, eso era un poco lo que se comentaba...”
(3,9,30,93). Sentir que no se aleja tanto de la realidad si nos ubicamos en “contexto”, pues
el radio de influencia que puede ejercer “la Alcaldía” como una rama del Poder Ejecutivo a
nivel local es indiscutible, ya que existe una cultura política consolidada, donde el
“clientelismo” ha sido vicio conocido. Si a la deficiente información le sumamos la
novedad de crear estos órganos administrativos, que por mandato de ley los tienen que
asumir las Alcaldías, no es de sorprenderse la cantidad de hipótesis que pudieron generarse
durante y alrededor del proceso de selección de Consejeras/os de Protección. Además,
Venezuela como país, en los últimos años se ha visto -políticamente- envuelta en una
111
tensión conocida por todos y sobre la que no hace falta abundar, pero de la que no podemos
negar ha tenido sus repercusiones en la implementación de la LOPNA.
Retomando la idea de la organización del concurso y los niveles de planificación, en
la mayoría de las entidades se les dio a los aspirantes formación previa al examen (como
debía de ser), aunque fuese un taller de variables horas de duración y la siguiente cita
registrada en Cabimas lo manifiesta: “Cuando terminó el curso vino el examen, ese curso
creo que pasó de una semana, era intensivo, clases durante todo el día en el colegio de
abogados...” (5,13,55,113). También esta otra de Margarita nos lo ilustra: “se hizo primero
un taller, te puedo dar unos detalles, no sé si en el otro se hizo porque no estaba, pero te
puedo decir eso, por medio se le pasó un oficio al doctor Carlos Palomo, Fiscal Sexto,
Octavo, no sé... éste, de muy buen gusto le dio el taller a estos aspirantes, se les pidieron
sus currículos, sus currículos fueron revisados por nosotros los Consejeros, después de
haber hecho el taller se hizo la evaluación por un baremo hecho conjuntamente nosotros los
Consejeros con el Fiscal que nos dio unos parámetros que se guiaron: tantos puntos para
esto, tantos puntos para esto, la evaluación, la intervención, la evaluación escrita, la
evaluación oral, todas esas cosas se evaluaron. Hubo un empate con dos personas,
desempatamos pero el Fiscal me dio la opción de que yo lo hiciera como yo quisiera,
entonces decidimos evaluando el currículo, como tenía más currículo entonces allí fue
donde hubo el desempate...” (3,8,29,22).
No obstante, para muchos aspirantes estos talleres no eran suficiente preparación y
por su cuenta, de modo autodidacta profundizaron en el estudio de la LOPNA. Una
Consejera de San Carlos lo recuerda así: “No bueno...yo sola me puse con la ley...me fajé
como una loca con la ley hasta que bueno...hasta que me la aprendí...” (1,2,7,56).
Ya cerrando el análisis de la categoría e incorporando observaciones de los propios
entrevistados, el que fuese un proceso bastante transparente no significó que fuese
“inmejorable” o “exhaustivo” y en ese sentido, las representantes del Consejo Municipal de
Derechos de Cabimas nos alertan: “...las pruebas el factor que no midieron fue vocación,
parece que les faltó medirlo, los profesionales que laboraron y aplicaron la prueba no
tomaron en cuenta esta variable, que es indeterminable en estas cosas, porque es un trabajo
mayormente de vocación y no de remuneración, porque el trabajo que se hace no tiene
pago...” (5,13,52,124).
112
Así como, un ejemplo de crítica lo aporta un Consejero de San Cristóbal, incluso en
tono irónico pues comenta: “...ese proceso fue bastante tedioso de verdad, nosotros lo
decíamos, que ni para postularse al cargo de un Juez había tanto... duró como cuatro meses
y un estrés impresionante, tanto las evaluaciones psicológicas, psiquiátricas...” (4,11,40,47).
4.2.5 NO HAY
Manteniendo el hilo argumentativo, hemos visto como los CPNA tienden a
asumirse en las voces de los entrevistados, como un espacio para el “apostolado” a favor
de los Derechos de los niños, niñas y adolescentes. Tal forma de definirse, no solo obedece
a la conjugación de las motivaciones individuales de las/os Consejeras/os en funciones,
sino también al “cómo” se iniciaron los CPNA influidos por niveles de improvisación y
organización variables, tal y como se desprende del análisis de las categorías precedentes.
Esto ha hecho de ese ejercicio “apostólico” de las/os Consejeras/os una actividad con
niveles de incertidumbre importantes, donde fluctúan las posibilidades para mejorar la
calidad del servicio y por supuesto las condiciones de trabajo de quienes son el corazón de
este órgano.
De esta manera, al mismo tiempo que hemos ido definiendo las características de lo
que son los CPNA, del cómo se conformaron y lograron consolidarse en lo que hoy
conocemos, también hemos ido asomando en reiteradas ocasiones una variable que aparece
casi como una constante en todos los CPNA visitados para esta investigación, y que tiene
que ver con la dimensión de las múltiples carencias, los diversos No hay con que lidian a
diario las/os Consejeras/os y que sin duda definen de forma inequívoca y negativa no sólo
lo que son los CPNA, sino también lo que pueden hacer, su desempeño general en medio de
tantas privaciones.
Estas carencias, ausencias, vacíos, insuficiencias aparecen en cuatro dimensiones
esenciales. Una primera que es la más concreta y muchas veces la más visible y que tiene
que ver con los recursos físicos para el funcionamiento de los CPNA, vemos así que nos
hablan de estas carencias no solo como un problema de falta de recursos, si no como un
elemento que conlleva a una menor eficacia en el desarrollo de su trabajo como
Consejeras/os, por ejemplo: “…realmente las condiciones económicas no son buenas,
113
físicas, aunque tu vez un espacio amplio, realmente no tenemos máquinas de escribir, todos
nuestros oficios salen a mano y eso realmente complica la cosa, porque pudiéramos estar
automatizados, hacer una medida de protección en 5 minutos y aquí tenemos que tomarnos
por lo menos media hora en transcribir…” (3,9,30,65). En este caso particular, hay un
elemento que llama profundamente la atención y que tiene que ver con la valoración hecha
a la falta de recursos, pues a pesar de que se reconoce la remuneración en su caso no es la
más justa ni mucho menos la mas adecuada, ésta no afecta tanto, ni es percibida con tanta
gravedad como la falta de insumos, herramientas para trabajar o la utilización de la
tecnología que agilice y haga mucho más efectiva la acción de las/os Consejeras/os, pues de
fondo lo que se destaca es el impacto de estas carencias en el usuario. Tal consideración
nos remite nuevamente a la categoría Lo que somos ya que la entrega, la voluntad de
trabajar por los niños, niñas y adolescentes es un elemento que difícilmente se pueda pagar
y por tanto, la remuneración no adecuada ni justa, no se convierte en un verdadero
obstáculo para su trabajo, pues la vocación es tal que no se limita por esta carencia. No
obstante, las limitaciones tecnológicas por ejemplo para dar respuestas de forma mucho
más inmediata, si se considera afecta el trabajo y es percibida como mucho más grave por
las/os Consejeras/os de Protección.
De modo que, estas carencias desde lo físico están vinculadas a otros elementos
como la calidad de la atención, en cuanto a la comodidad que puede brindarse (algo tan
sencillo como si hay sillas o no disponibles para esperar dentro de las instalaciones), las
condiciones de higiene e infraestructura acorde para trabajar, en fin, las carencias son tantas
que por momentos resulta difícil escoger las citas de las/os propias/os Consejeras/os para
describirlas. Lo que comentamos fue palpable en las visitas que hicimos ya que por
ejemplo, en uno de los CPNA del estado Nueva Esparta, en donde estuvimos más de cuatro
horas entrevistando, tuvieron que comprarnos agua potable porque no había en el lugar y
tampoco pudimos usar el baño porque ni siquiera es utilizado por las/os propias/os
Consejeras/os debido al mal estado del mismo, así que las carencias en el plano físico son
múltiples, por lo que para ilustrarlas decidimos listar algunas de las frases de las/os
Consejeras/os entrevistadas/os como las siguientes:
⇒ “Tenemos escritorios, las cuatro sillas de los Consejeros, pero las sillas del
público da tristeza, dan ganas de…. A nosotros nos da muchas veces pena que la
114
gente se siente en sillas que están todas rotas y que los computadores están
malos desde hace mucho tiempo, todo es manuscrito, no hay tinta, no hay
carpetas, no hay ni para sacar fotocopias…” (3,9,30,608).
⇒ “...En principio por nuestros propios medios, como no tenemos teléfonos
CANTV, de oficina, ni telcel, entonces nos manejamos con nuestros celulares y
las llamadas corren por cuenta nuestra, llegó un momento que mi celular no
enviaba mensajes, y entonces estaba gastando como sesenta mil bolívares
mensuales en llamadas telefónicas relacionadas con el servicio porque yo soy
poco hablador por teléfono…” (3,9,32,247).
⇒ “…y bueno a parte de eso, el material, las comodidades, o sea, que aquí en este
caso son incomodidades, a veces sin tener agua que tomar, el baño en las
condiciones, unas condiciones higiénicas bastante deplorables…” (3,9,34,68).
⇒ “…cómo se supone que un profesional puede sustentar una familia, un
Consejero de Protección que tiene tantas responsabilidades, pueda ganar
trescientos mil bolívares, para mí es un absurdo total...” (3,8,28,55).
⇒ “…la computadora que esta allí no pertenece al Consejo de Protección, esa
pertenece al muchacho que esta allí suplente…” (3,8,28,125).
⇒ “…Debilidades todas las que te he contado, existen muchas debilidades a nivel
de infraestructura, no tenemos una privacidad, no tenemos un ingreso acorde a
la responsabilidad, computadoras, esas son las mayores debilidades que
tenemos…” (3,8,28,404).
⇒ “…La sede, la instalación no es apropiada para llevar un caso
confidencialmente, aquí se escucha todo, desde afuera se escucha todo lo que
uno habla prácticamente, sobre todo cuando la gente se altera...” (2,5,17,77).
⇒ “…El local no estaba preparado, estaba algo así improvisado, (...) no estaba
condicionado, comenzamos en un salón así, una mesa ahí (...) Consejo de
Derecho y allí estuvimos por unos meses hasta que (...), hicieron algunas cosas,
algunos muebles, como ves las sillitas estas, pero no han hecho un gasto en
nosotros así en muebles, de que nos tengan bien dotados…” (2,5,18,34).
115
Vemos así como las carencias de recursos afectan no solo la calidad del servicio
prestado a los usuarios del CPNA, sino también la propia calidad y eficiencia laboral y en
este sentido, dos elementos básicos que se consiguieron en casi todos los CPNA fue la falta
de un teléfono y la falta de seguridad, ambos esenciales para el desarrollo de la labor de
estos equipos de trabajo, porque como muy bien lo ilustra la cita siguiente, sin teléfono y
sin seguridad todo se hace mucho más difícil desde el punto de vista de la labor propia de
los CPNA, pero también desde la labor de entrega humana de las/os Consejeras/os: “…Las
debilidades fuertes es falta de personal, falta de recursos, a veces siento que falta de
disposición real por parte de la Alcaldía y no de puro ‘sí, yo ayudo’, a mejorar algunos
servicios como por ejemplo el teléfono, que eso es horrible porque aquí es la seguridad tal,
que tú vas a llamar por teléfono y cuando vienes de regreso quizás te roban por las
escaleras…” (2,6,22,360). De hecho, el argumento de la seguridad es uno de los esgrimidos
con mayor contundencia, en cuanto al tema de realizar las “guardias en sede” y explica en
parte, por qué la mayoría de éstas se hacen a disposición, estando las/os Consejeras/os en
sus propias casas, donde reciben las llamadas y de ahí es que salen a atender los casos.
De esta categoría, surge una reflexión que también es constante en los CPNA
visitados para esta investigación y que tiene que ver con el hecho de que si bien, la mayor
fortaleza se encuentra en las características humanas de las/os Consejeras/os de Protección,
la mayor debilidad se encuentra en todas las carencias con las que día a día se enfrentan.
Tal y como se observó en las citas antes señaladas (ejemplos emblemáticos de carencias en
recursos materiales), no cuentan muchas veces ni siquiera con lo esencial, un bolígrafo y un
papel, para dejar asentadas las medidas que deben tomar en el ejercicio de sus funciones.
Sin embargo, este déficit de materiales no surge de la nada, si no que responde a una
carencia verdaderamente grave y es la referida a la asignación de un presupuesto acorde, lo
que quiere decir que en la mayoría de los CPNA, las Alcaldías no han hecho todavía las
previsiones presupuestarias necesarias para dotarlos de forma adecuada, y cuando se han
tomado las medidas presupuestarias para atender las necesidades de dotación de los CPNA,
éstas no se han hecho bajo uno de los principios rectores que ordena la LOPNA como lo es
el de Prioridad Absoluta.
La falta de recursos económicos y por ende de materiales en general, no son las
únicas carencias resaltantes. Nos encontramos con la segunda dimensión referida al
116
desconocimiento que existe, en las diferentes instancias con las que se vincula el CPNA,
dentro y fuera del Sistema de Protección, en lo que significa la visión integral de la defensa
y garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, así como, de la estructura
organizativa y de funcionamiento de dicho Sistema desarrollado en la LOPNA. El
desconocimiento se observa tanto por parte de las Alcaldías, la sociedad civil, los Consejos
de Derechos y en general, todas las instancias sociales y administrativas que forman parte
del entramado de relaciones que hacen posible la creación y posterior desarrollo de los
CPNA.
Encontramos en esta segunda dimensión de los No hay elementos como por ejemplo
las observaciones hechas por un representante de la Alcaldía que nos dice lo siguiente: “...si
yo los convierto en empleados fijos yo los tengo que liquidar de una forma, por
contratación colectiva y todo lo demás; si yo los mantengo contratados como los tengo, yo
los tengo que liquidar también, pero les doy el beneficio que establece la Ley del Trabajo,
(…) lo que yo veo es, si yo los tengo como empleados fijos, mañana porque me
modificaron la ley, le convocan a una nueva elección, ¿Qué hago con estos funcionarios
fijos?, no los puedo botar porque a mi la Ley del Estatuto del Empleado Público no me dice
nada relacionado con los Consejos de Derecho y los Consejos de Protección, entonces éstos
fueron electos por la sociedad, se convirtieron en empleados fijos, pero vienen unos nuevos
y ¿qué hago con estos?...” (4,11,37,143).
Este planteamiento pone en evidencia el desconocimiento de lo que señala la
LOPNA en su artículo 159, en donde queda claramente expreso que los funcionarios de los
CPNA forman parte de la estructura administrativa de las Alcaldías y que la autonomía está
referida a la toma de decisiones. Pero además, este desconocimiento (sumado a una falta de
voluntad política) se hace mucho más agudo cuando no queda claro en la propia ley, en
detalle, cuáles son las características propias de estos funcionarios, ni de qué modo
deberían pasar a formar parte de esa estructura administrativa del ejecutivo municipal,
dejando amplias facultades al aplicador/ejecutor de la ley para interpretar esta adscripción a
su antojo y conveniencia.
En la actualidad, se padecen situaciones como la falta de uniformidad en “la
manera” de adscribir este organismo a la estructura de las distintas Alcaldías,
encontrándonos con casos en donde se conformaron como una Fundación financiada por la
117
Alcaldía, otros en los que las/os Consejeras/os son personal adscrito al despacho del
Alcalde y ello establece una proximidad que pudiera ser perjudicial por las asociaciones
que sugiere y hasta lamentablemente, identificamos dos municipios (Lima Blanco y San
Cristóbal) en donde mantienen condición de contratados las/os Consejeras/os y ello por
lógica, le resta el carácter de órgano establecido en la ley. En este sentido, vemos como el
desconocimiento del tema ha permitido que cada Alcalde “coloque” en cualquier espacio de
la Alcaldía (física y administrativamente) a los CPNA, lo cual ha traído consigo una
cantidad de desigualdades e inconsistencias entre un municipio y otro, incluso dentro de un
mismo estado.
Así que este desconocimiento, en algunos casos ha sido determinante para los
CPNA pues, no solo afecta las relaciones que se puedan dar entre las diferentes instancias,
sino que también ha afectado la posibilidad de contar con los recursos económicos
adecuados y a tiempo: “La verdad ése fue un proceso que tuvimos que discutirlo
ampliamente con mesas de trabajo, porque acuérdate de que eso fue un cambio de un
sistema que todavía las Alcaldías no tenían conocimiento de que tenían que enviarle un
situado institucional a los (...) Consejeros de derecho…” (3,7,24,36), “ … el Consejo de
Derecho y el Consejo de Protección al principio él (el alcalde) no entendía lo que era el
Consejo de Derecho, no entendía que había que pasarle un presupuesto, no entendía que era
autónomo…” (2,5,16,59).
Y este desconocimiento no solo se refiere a las instancias de la Alcaldía, también
tiene que ver con los miembros de los Consejos de Derecho, en donde el desconocimiento o
la falta de claridad sobre lo que es su rol ha hecho difícil el trabajo de los CPNA, pues no
cuentan muchas veces con el apoyo adecuado ni con las relaciones de articulación que
deben tener dos órganos administrativos del mismo Sistema. Esta incongruencia en el
manejo de la información y la cuestionable preparación en materia de LOPNA y los
principios que la rigen, ha generado roces y dificultades que describiremos con más detalle
en la categoría Juntos pero no revueltos.
Por ahora resulta oportuno mencionar como ejemplo de esas carencias importantes
con las que se han visto marcados los CPNA el siguiente: “…De hecho… y se logra el
objetivo, porque después de allí comienza el enfrentamiento, digamos un poco, con el
Consejo de Derechos porque hay bastante desconocimiento por parte de ellos, pero se ve
118
que realmente el Consejo de Protección que es quien realmente dicta esa medida de manera
directa, necesita conocer la ley de manera profunda, o sea, no tienes, no quiero decir que
nosotros seamos perfectos y no nos equivoquemos y que seamos los más, perfectos, no,
tenemos nuestros errores, pero definitivamente había que saber para poder estar en ese
cargo...” (3,9,30,123). Otro ejemplo sobre esas carencias están en estas palabras: “…yo
considero que debe existir alguna posible reforma a la ley, aspectos tales como la
capacitación que debe existir o un nivel de instrucción o de capacitación al Consejero de
Derecho, yo estoy de acuerdo con el Foro propio, que debe haber una paridad sociedad y
ejecutivo, pero considero que esas personas que conforman esos Consejos de Derecho y
van aprobar programas adecuados deben de tener un nivel, por lo menos, de capacitación
respecto a la ley, porque muchas veces quieren que tu cumplas o hagas cosas que no
pertenecen a tu competencia, o muchas veces quieren inmiscuirse en cosas de las cuales no
son competentes, entonces es como tirar flechas, para mí tiene que haber alguna
instrucción, algún nivel en cuanto a los Consejeros de Derecho, el conocimiento de la ley y
de la doctrina...” (3,8,28,441). “…No voy a cambiar lo que ya es un esquema establecido,
además que no soy la única, esto es algo que le corresponde a mucha gente y todos tenemos
que buscar la manera, de acuerdo a las funciones que cumplimos, lamentablemente no nos
unimos, lamentablemente cada quien va por su lado y digo esto porque lo he vivido en
carne propia, el Consejo esta aquí pero hay muchas personas que debiesen conocerlo, qué
es el Consejo, la importancia del Consejo de Protección, su función dentro del municipio,
qué cosas puede hacer el Consejo de Protección y en la misma Alcaldía no saben ni quién
eres, sino simplemente aquella que se juramentó y que está cobrando un sueldo y que
depende de la Alcaldía y ahora de Desarrollo Social, pero en sí, esa sensibilización con lo
que es este órgano no existe, entonces le toca a uno trabajar como que solo, a veces ellos se
sienten solos, hay momentos en que estamos unidas en equipo, pero a veces que una se
desanima, se desanima la otra y la otra y tiene que salir una ‘no, no, pero mira vamos a
volver a retomar, vamos a ver qué hacemos’, pero no es fácil, es difícil pero aquí estamos
hasta que aguantemos...” (2,6,20,536).
En la misma tónica, una Consejera de Maracaibo con cierto pesar compartió “...es
lamentable que a veces uno se encuentre con que las personas que tienen la posibilidad de
dar respuesta a eso pues no están ni siquiera vinculadas, pareciera como que si
119
estuviéramos nuevamente iniciando todo esto del Sistema de Protección, como si
partiéramos de cero...” (5,14,67,183). Es algo así como que “...lamentablemente no ha
habido el interés político hacia este tipo de instituciones, hacia el Sistema de Protección, tal
vez ellos ven el Sistema de Protección como una carga y no lo ven como la mejor labor
social que pueden hacer en sus municipios, que pueden explotar políticamente, ellos no lo
ven así, ellos lo ven como una carga, como algo que no les da dinero...” (4,11,49,540).
Siendo en exceso pragmáticos, algunas/os Consejeras/os prefieren esto a la indiferencia de
existir y no tener apoyo para funcionar.
La consecuencia más alarmante de estas reflexiones es el desgaste que producen en
el ánimo de las/os Consejeras/os pues “...a veces nos encontramos con la traba de
organismos oficiales y funcionales, uno por desconocimiento y otros porque no le dan la
importancia que ello tiene, entonces uno se siente como impotente para desarrollar nuestras
actividades y para cumplir a cabalidad las funciones y el espíritu en sí de la LOPNA...”
(5,13,53,230). Es más, con mayor pesimismo otra compañera del Zulia sentencia: “...tiene
que haber apoyo porque si no nos vamos a ir a pique...” (5,15,73,431). Comentarios que
sin duda invitan a producir enmiendas urgentes.
El generalizado desconocimiento de los Consejos de Derechos y su actuación
deficiente en materias de su competencia (pero que a la vez son vitales para el desempeño
adecuado de los CPNA), es otro de los escollos a superar sobre todo en el tema de la
inscripción y promoción de programas de atención a los niños, niñas y adolescentes. De
esta manera, entramos en la tercera dimensión de la categoría No hay: “…OK, crearon el
Fondo de Protección, pero ¿y donde están los programas?, y ¿dónde están las cosas que
tienes que hacer tal cual como debe ser?...entonces cuando bajas y les preguntas y les dices,
‘no mira pero a mi me parece’… Mira aquí te suben a ti un programa aprobado por ellos, ya
inscrito y aprobado y todo, para que nosotros dictemos medidas, pero cómo te van a
presentar a ti un programa en donde tu vas a dictar una medida para ese programa y pides
un cupo y te dicen ‘no el cupo está lleno’, pero... y ¿quién dictó medidas en ese
programa?...” (3,9,34,258). En consecuencia, la falta de conocimiento unida a las
dificultades de comunicación e interrelación entre Consejos de Derecho y de Protección,
trae consecuencias tremendas porque en efecto, posibilita se aprueben o inscriban
programas en renglones que no son prioritarios para los niños y adolescentes de los
120
municipios respectivos. Ello sugiere como tema de futuras investigaciones, profundizar en
la práctica de los Consejos de Derecho en función de lo que debería ser su desempeño
desde lo pautado en la LOPNA.
Enfatizando este punto, insistimos en que para la mayoría de las/os Consejeras/os
entrevistadas/os, la más grave y terrible de las carencias, el NO HAY EN MAYÚSCULAS
que marca su existencia, se encuentra representado por la pobre oferta de programas para la
ejecución de las medidas de protección que dictan. Vemos así que prácticamente todas/os
las/os Consejeras/os al hablar sobre las debilidades señalan lo siguiente: “...no tenemos las
herramientas de cómo solventar el problema social existente y más aún en el caso de
Maneiro no existen programas, entonces al no existir en Maneiro programas no existe un
equipo multidisciplinario allí adscrito, que fuera lo ideal, ¿Cómo soluciono yo?...”
(3,8,28,302). Igualmente señalan: “… y los programas ya te habrás dado cuenta de que no
tenemos programas de ningún tipo, no hay hogares sustitutos, se han dictado medidas de
protección, inclusive uno se ha tenido que quedar con los muchachos en abrigo mientras se
ubican los familiares…” (2,5,17,71). En Cojedes pasa igual “...la falta de programas que
tenemos...deberíamos tener para dar orientaciones a los padres o demás personas del grupo
familiar...por ejemplo...” (1,2,8,244) y como estos ejemplos, pudiésemos señalar uno por
cada Consejero/a de Protección entrevistado/a.
La gravedad de esta carencia se explica por si misma, dadas las limitaciones que
implica a las/os Consejeras/os en sus respuestas. Recibir los casos, escuchar a las personas
y sus conflictos, atenderlos las veces que hagan falta, identificar la amenaza o violación del
derecho, más todo lo que sigue en el procedimiento establecido, al final “se cae”, “se
desvanece” si no existe el programa, el lugar, las personas, quien(es) ejecute(n) las acciones
del servicio específico al que se remite, para minimizar o erradicar el problema que llevó a
una familia determinada y a unos/as niños/as determinados/as, a acercarse a buscar una
respuesta en un CPNA.
Refrescando los conocimientos teóricos, las nociones de política, plan, programa y
proyecto se encuentran estrechamente relacionadas, ya que una incluye a la otra si partimos
de la política que es el concepto más abstracto y abarcante hasta llegar a los proyectos, que
son las unidades operativas del proceso de planificación y éstos en conjunto constituyen un
programa, el cual tienen por objetivo abordar las prioridades de intervención, definir el
121
marco institucional y asignar los recursos a utilizar (Souffront, 2004: s/n). En este sentido,
hay un hilo conductor que le da coherencia a los cuatro niveles y esto agrega grados de
dificultad adicionales a lo que venimos comentando, pues los Consejos de Protección no
pueden trabajar con cualquier programa, sino con aquellos que estén acordes con la
Doctrina de la Protección Integral y se encuentren armonizados con las políticas de infancia
que cada municipio “debería” tener de acuerdo a los análisis situacionales hechos por los
Consejos Municipales de Derechos respectivos. Todo esto paralelo a la garantía del
ejercicio de los derechos fundamentales que deberían ofrecer las políticas públicas de
infancia, si están concebidas desde un enfoque de derechos humanos (Instituto
Interamericano del Niño, 1999: 4).
Volviendo al análisis de los resultados, la deficiencia de programas está
determinada por múltiples elementos, llamándonos poderosamente la atención, el hecho de
que no se encontrara ningún municipio a 4 años de entrada en vigencia la ley, con un set
mínimo de programas sociales acorde a las necesidades del lugar. A la luz de esta
deficiencia importante vale la pena preguntarse ¿y la corresponsabilidad de la sociedad civil
cuando se ejerce? ¿existe la promoción que deben hacer los Consejos de Derechos para
incentivar la creación e inscripción de programas, en función de las necesidades de atención
y prevención del municipio? ¿qué pasó con los artículos 4, 5 y 6 de la LOPNA? ¿sucede
algo con los Fondos de Protección?. Esto nos conduce a incorporar -brevemente- al análisis
otra variable importante, pues el tema de la existencia aún del INAM (con todo el debate
que ello implica) es un hecho inobjetable, incluso, es lo que más a la mano muchas veces
tienen las/os propias/os Consejeras/os y de hecho, uno de San Cristóbal al respecto nos
recuerda: “...es irónico decirlo, es el INAM el que maneja el presupuesto, INAM es el que
tiene las instalaciones, es el que tiene el personal entonces no podemos estar apartados de
ellos así estemos hablando de un paradigma diferente...” (4,11,40,264).
Para nosotras todas estas reflexiones e inquietudes pueden constituirse en nuevas
preguntas de investigación, sin embargo, creemos pertinente señalar que aunque no
tenemos datos para sustentar afirmaciones, cobra vida la hipótesis de que el Estado no haya
hecho bien su trabajo de promoción y difusión de la ley en el sentido más amplio, es decir,
en lo que significa efectivamente la corresponsabilidad, centrando su atención al hecho del
conocimiento de los derechos, pero dejando sobreentendido el asunto del cómo se hacen
122
efectivos en el marco de un ejercicio verdaderamente responsable de la ciudadanía, en su
significado más crucial. Esto sumado a que la sociedad no ha respondido del todo como se
esperaba, nos propone un panorama de profunda revisión. El contexto de implementación
de la LOPNA a partir del año 2000 tampoco ha sido el más propicio, pues aunque no es el
centro de este trabajo discutirlo, no podemos abstraernos y negar que la tensión política
vivida en los últimos años ha sido absorbente y ha penetrado muchos espacios.
Este punto que venimos discutiendo nos lleva a la última dimensión de esta
categoría y que tiene que ver con la inexistencia de políticas para la infancia a nivel macro
y microsocial, es un hecho la falta de lineamientos coherentes y a tiempo para las diferentes
instancias del Sistema de Protección, donde la invisibilidad y deficiente gestión del Consejo
Nacional de Derechos ha sido un mal ejemplo a seguir en los Consejos Municipales, a la
vez que un obstáculo para la coordinación de actividades. Para hacer políticas hace falta
mucho más que publicar gacetas, se trata de coordinar acciones a todos los niveles de
gobernabilidad, propulsando un verdadero Sistema de Protección Integral, en donde la
defensa es un eslabón más de un conjunto de medidas preventivas generales y en donde la
comunicación efectiva y oportuna es una herramienta esencial para lograr esos niveles de
coordinación inter e intra sectorial. Esta última dimensión queda en evidencia cuando los
participantes de esta investigación señalan frases como las siguientes:
⇒ “…del Consejo Nacional que yo si no he sentido su presencia realmente,
aquí en el municipio y en Nueva Esparta…” (3,9,30,575).
⇒ “…ni a través del Consejo Estadal de Derechos, ni el Consejo Municipal
de Derechos, no se si ellos lo reciben, tenemos acceso, a través de ellos
me refiero, a los instructivos, lineamientos, etc., que dicta el Consejo
Nacional de Derechos…” (3,9,32,286).
⇒ “…deben de haber unos lineamientos, algo así que cuando se presenten
estos casos cuáles medidas tomar, porque de repente yo no podré tomar
ninguna medida porque no sé, no tengo en mis manos los lineamientos,
qué debo de hacer con respecto a este caso…” (3,8,29,134).
⇒ “… tenemos que buscar soluciones prontas, al Consejo Nacional de
Derecho le falta mucho, uno ve que no hay presencia del Consejo
Nacional de Derecho en los medios de comunicación, uno ve que no hay
123
de verdad aquello del apoyo interinstitucional, aquella forma de auspiciar
la ley y de verdad ejecutarla…” (4,11,40,583).
⇒ “…no hay un sinceramiento, no se ha sincerado la política financiera del
Ejecutivo Nacional con los municipios que somos las ramas de ese
enorme tronco que es el Ejecutivo Nacional y tomando en cuenta que
Venezuela, por razones históricas, políticas, constitucionales, que no en
teoría, sino en la práctica, somos un estado centralista, y eso es grave
para el Sistema de Protección…” (4,11,39,202).
⇒ “...La falta de política dirigida hacia la infancia, de los órganos que
tengan que dictarlas, estatales y municipales; los recursos no están
dirigidos directamente a que el Estado solvente los problemas de los
niños y adolescentes...” (5,14,65, 308).
De manera que, son amplísimas las consecuencias de esta presencia cuestionable del
Consejo Nacional pero quizás la más grave de todas es que incomprensiblemente debilita el
Sistema de Protección a medida que transcurren los años en vez de afianzarlo y hace que
sus propios integrantes, los que se manejan con la cotidianidad de los problemas de la
infancia propongan con total crudeza: “...vamos a integrar el Sistema de Protección con el
INAM...cámbiale el nombre si quieres...búscale un nombre, pero vamos a integrarnos y a
trabajar y entonces con estos recursos que tiene el INAM...tiene psicólogos, maestros
cuidadores, tiene todo y funciona el Sistema de Protección...pero ellos por un lado tomando
decisiones y nosotros por otro lado tomando otras decisiones...así no vamos a llegar a
ninguna parte...” (1,3,11,317).
En conclusión, ocurre que para los CPNA las carencias forman parte de la propia
rutina y conducen a trabajar en una especie de “realidad virtual”, porque se trata de utilizar
espacios que no se tienen, de maximizar recursos que no existen, utilizar programas que no
hay, contar con una sociedad civil que no está organizada ni ejerciendo su rol
corresponsable para la garantía y disfrute de los derechos, contar con un Sistema de
Protección que aún no funciona de forma “sistémica”, sino parceladamente y con grandes
dificultades. En fin, hablar del trabajo de los CPNA, es hablar de todas las cosas que les
124
falta y que si pudiesen contar con la mitad de las carencias, seguramente lograrían milagros,
que por ahora solo son trabajos imposibles.
Con niveles de frustración importante, cerramos esta categoría con otro testimonio
del representante de Foro propio en Torbes, cuyo comentario bien podría extrapolarse a
muchos otros municipios de Venezuela: “...dos años de creados el Consejo de Protección,
y cuatro años, creo, de creado el Consejo Municipal, donde a cuatro años no podemos
encontrar un programa realmente que fortalezca o le de un piso a lo que establece la ley,
eso sería parte de una reflexión, y más que una reflexión, sería parte de una crítica
constructiva a un sistema que tiene una deuda social con todos los niños, niñas y
adolescentes del municipio Torbes. Donde siempre, como lo dije al principio, se sigue
sacando un trapo rojo a tanta realidad que se vive dentro de la comunidad, donde hay más
prioridad por parte del Estado y en este caso, por la persona que tiene que dar los recursos a
actividades secundarias (como una pantalla para un partido de fútbol Venezuela-Perú, o la
inauguración de su emisora 102.5 bolivariana), en vez de establecer o dar el dinero
realmente para que los programas que están establecidos dentro de la ley sean eso, ley y no
sean puro cuento...” (4,12,49,31).
4.2.6 IMPROVISACIÓN
Teóricamente, es imposible que los CPNA surgieran de la nada o se “crearan” a sí
mismos. Sin embargo, contrastar esta premisa con la realidad evidenciada en los municipios
estudiados pudiera resultar algo paradójico o ambigüo.
La LOPNA establece que, como ya se ha insistido suficientemente, recae en 3
actores o instituciones fundamentales la responsabilidad de constituir a nivel local los
Consejos de Protección, como uno de los órganos administrativos contemplados en el
diseño del Sistema de Protección de dicha ley. La relevancia de dichos órganos tal y como
reza en el artículo 158 ejusdem, es incuestionable pues, se encargan por mandato de la
sociedad, de asegurar la protección en caso de amenaza o violación, de los derechos y
garantías de uno o varios niños o adolescentes, individualmente considerados.
En este sentido, la responsabilidad de crearlos es articulada y lo que queremos
destacar con la categoría propuesta es, conforme a lo recogido en las entrevistas, ¿en qué
125
medida? este proceso se hizo de pronto, sin estudio ni preparación previa. Visto que, de la
presencia (magnitud) de tal característica pueden desprenderse conclusiones importantes
para el objetivo general del trabajo que hacemos.
La sociedad cumple un papel importante porque en foro propio, tiene el
compromiso de seleccionar los candidatos idóneos a ser postulados ante el Consejo
Municipal de Derechos, de manera que si a este nivel, la dinámica de pre-selección hecha
fue un mero “formalismo”, se tiene que asumir hoy día el peso de una postulación a la
ligera o de una deficiente contraloría social, la cual dejó que se colaran personas
inadecuadas para este rol de Consejeras/os de Protección, que sabemos es tan relevante.
La tendencia apunta, en los municipios vistos, más bien a cierta “inercia” de parte
de las organizaciones sociales y de la sociedad en general, incluso en CPNA como el de
Maracaibo que destacaremos en párrafos siguientes y en donde apreciamos esfuerzos por
contrarrestar esta propensión a la inmediatez. Apreciamos en muchos lugares el “Foro
Propio” es más una ficción legal que otra cosa. No es un espacio genuino y permanente
para debatir asuntos de interés vinculados a los problemas y necesidades de la infancia, sino
una coyuntura que como “requisito” se instala cuando hace falta cumplir con un paso de un
proceso determinado.
Representantes de los Foros Propios en San Carlos-Cojedes y Torbes-Táchira, con
cierta dureza nos dicen:
⇒ “Esta selección se hizo con la mejor buena intención pero también con un sentido de
provisionalidad porque la idea era poner la ley en marcha en el municipio, pero hay
que animar a la gente a que participe y creo que no se consiguió...” (1,2,9,89)
⇒ “...no hubo realmente la importancia de lo que está establecido en la ley, la
importancia del cargo, el por qué se tiene que ser consejero de protección, si no es
algo como por cumplir un requisito de ley, usted y usted "tenemos aquí porque
vamos a escoger consejeras de protección", más nada, porque el Consejo Estadal
estaba diciendo: monten ya ustedes el Consejo de Protección..." (4,12,49,81)
126
La propia Presidenta del Consejo Municipal de Derechos de Maracaibo reconoce:
“El foro propio no está activo, si te decimos que sí es mentira, (.....), aquí hay mucha
debilidad en la sociedad civil, con el tema político que hay a nivel nacional, con el tema de
las prebendas de las organizaciones no gubernamentales con respecto a los recursos del
gobierno estamos fritos, hay algunas personas que estamos tratando de rescatar, porque son
gente que siempre ha trabajado pero que está muy recargada, porque ese es el problema,
hay tan pocos buenos que se echan todos encima...” (5,14,62,182).
De hecho, la trascendencia de esta contraloría social se palpa claramente con la
permanencia hoy día de Consejeras de Protección, quienes definitivamente no reúnen el
perfil pero no fueron descartadas a tiempo. En Torbes-Táchira, para el momento del trabajo
de campo, presenciamos un conflicto donde la idoneidad moral de una Consejera estaba en
discusión, pero visto lo delicado del tema, no quedó registrado en ninguna de las
grabaciones hechas. Fuera de grabación se tuvo conocimiento de una reunión convocada
por el Consejo Estadal (28-7-2004), para intentar esclarecer la situación entre Consejo
Municipal de Derechos y Consejo de Protección de Torbes. Así como, durante los días de
levantamiento de la información, nos enteramos de ciertas irregularidades, las cuales en
parte, tienen su “génesis” en la selección de candidatas hecha con cierta ligereza.
El Consejo Municipal de Derechos por su parte, debe organizar procesos de
selección íntegros y transparentes, donde muchas dimensiones deben ser tomadas en cuenta
y quizás para “ésta primera vez”, muchos ámbitos no se tenían tan claros. Mientras que hoy
día y en perspectiva histórica se tiene mayor nitidez y una postura al respecto.
Vinculado al punto anterior, la calidad de la participación social afecta por supuesto
al Sistema de Protección visto que los Consejos Municipales tienen limitaciones de distinto
orden para el cabal cumplimiento de sus funciones. Si tomamos en cuenta un comentario
hecho por el Presidente del Consejo de Derechos de Tinaco donde afirma: “Arrancamos de
CERO sin tener nada. Yo estoy aquí haciendo funcionar el Sistema de Protección pero sin
los requisitos legales para que no se caiga, para hacerlo legalmente todo, yo tengo que
hacer una sesión del Consejo de Derechos, los 3 de la Sociedad Civil y los 3 del Ejecutivo y
por mayoría decidir y lamentablemente no existe la Sociedad Civil, estamos los 3 del
Ejecutivo nada más...” (1, 3,11,237). Así las cosas, órganos administrativos -por lo general-
127
no consolidados tuvieron que hacerle frente al compromiso legal de crear a su vez, otros
órganos como los Consejos de Protección estando tan poco amalgamados a lo interno.
Partiendo de esta realidad, no es difícil comprender e inferir, el revuelo que debe
haber generado “organizarse” para convocar al concurso de Consejeras/os y sin debate ni
información suficiente, casi no sorprenden criterios errados como el siguiente, registrados
en palabras de una Presidenta del Consejo Municipal por parte del Ejecutivo: “...Entonces
aquí en San Carlos, con un modelo no recuerdo de qué estado se hizo de tal manera que el
Consejo de Protección dependa del Consejo de Derechos, tu le rindes cuentas al Consejo de
Derechos...” (5,14,62,178). Estas son decisiones incorrectas que generan “ruido” y por
supuesto perturban el trabajo a favor de los derechos del niño, al suscitar conflictos y
enfrentamientos a lo interno del Sistema. Es sencillo imaginar cuanto desgastó a las/os
Consejeras/os de Protección (quienes están más claros de sus atribuciones y condición
conforme a la LOPNA), el que tuvieran que argumentar, aclarar y convencer a los Consejos
de Derecho que el asunto es de otra manera, que ellas/os no son sus subordinadas/os.
Recordemos, además, que los lineamientos dictados por el Consejo Nacional de
Derechos para la selección de los miembros de los Consejos de Protección, fueron
publicados el 11-01-2002 y para entonces, ya habían acontecido la mayoría de los
concursos de los Consejos estudiados. Como reportamos en los datos cuantitativos, el 33%
concursó, se juramentó e inició actividades en el 2001, mientras el 60% concursó en el
2001 y arrancó labores en el 2002.
Por su lado, el caso de Maracaibo resultó interesante visto el esfuerzo hecho para
minimizar los niveles de improvisación en la creación del Consejo de Protección
correspondiente. Notamos como el Consejo Municipal de Derechos se movió “...desde un
principio con quién no me reúno yo, desde inicio, eso lo tiene que hacer toda la gente que
va a iniciar un proceso de Consejo de Protección, con el Director de Administración, con el
Director de Presupuesto, con el de Planificación, con el de Recursos Humanos, con el
Director General de la Alcaldía, con el Alcalde y echarles el cuento. Mira esto es así y así y
eso se ha hecho muchas veces y sin embargo siguen confundidos...” (5,14,62,114).
Esta fase de “lobby” reviste determinada importancia porque paralelamente se
fueron haciendo gestiones, no era solo hacerse cargo de la selección de los miembros sino
128
tener claro dónde y cómo iban a trabajar ellos una vez creados. Por eso la representante del
Ejecutivo en el Consejo agrega: “Hicimos un gran esfuerzo para que ellos tuvieran oficinas
adecuadas con sus computadoras, con equipos de asistencia permanente para que ellos
solamente pudieran dedicarse a las medidas de protección, que es lo que les corresponde, es
decir, esa parte estructural, esa parte de selección hasta allí yo creo que cumplimos con
todo...” (5,14,62,88). Mientras la parte de la sociedad civil del Consejo atenta a las
acciones advierte: “...todos los Consejeras/os por el gobierno local sabían que había que
hacer un presupuesto, que tenían que contratar nueve, que ese dinero no estaba estipulado,
que había que crear una ordenanza...” (5,14,68,43).
Ciertamente, coordinar y hacer la selección no era una tarea sencilla ya que como
apuntan integrantes del Consejo de Derechos de Cabimas “...con la experiencia que
tenemos, aplicar pruebas que midan mayormente la vocación y la limitación que puedan
tener cuando trabajen en situaciones estresantes, que cómo afrontan ellos el trabajo en esta
situación, trabajo bajo presión, si tienen la capacidad de trabajar bajo estas
circunstancias...”(5,13,52,135). Así se ve en perspectiva, no es solo evaluar conocimiento
técnico-jurídico, es también medir motivación al cargo con completa “realidad”,
“conciencia” de lo que implica ser Consejero de Protección actualmente en Venezuela. Un
trabajo muy demandante con pocas herramientas y recursos a la mano, más que el deseo de
ayudar y “confeccionar”, “producir” algún tipo de respuesta a favor de garantizar derechos
a los niños y niñas, aunque ésta no se ajuste plenamente a la ley en distintas ocasiones.
La Alcaldía, como tercer actor fundamental, tiene el compromiso de asumir
administrativa y presupuestariamente a dichos Consejos de Protección conforme lo
establece el artículo 159 de la LOPNA. ¿Cuál es la realidad de este mandato legal? pudimos
observar que consiste en una gama de posibilidades, donde todas las opciones están
determinadas porque el “Alcalde” en cuestión comprenda o no y asuma en consecuencia, el
compromiso asignado por ley y la trascendencia que ello reviste.
Haciendo referencia al caso de Maracaibo, la siguiente cita nos ilustra la falta de
claridad en ciertas ideas, lo cual sirve para comprender en qué medida ello contribuye o
mejor dicho, pudo contribuir a improvisar (en diversos niveles) la creación de los Consejos
de Protección estudiados. La Directora de Presupuesto de la Alcaldía de Maracaibo para la
época del concurso nos lo representa así: “...Nosotros como dirección tuvimos que estudiar
129
muy bien la ordenanza de presupuestos, teníamos que estudiarlo muy bien porque era muy
confusa la estructura entre lo que era el Fondo de Protección, el Consejo de Protección del
Niño y Adolescente y el Consejo Municipal de Derecho...” (5,14,59,32). De manera que, se
desprende claramente los “recursos financieros” solo serían dados y estarían disponibles
para darle concreción a los Consejos de Protección, una vez las direcciones
correspondientes de las distintas Alcaldías asimilaran y digirieran tal información (esta
reflexión nos sirve para los municipios estudiados y los no estudiados).
No es un secreto ni una exageración afirmar que en muchas Alcaldías, llegado el
momento de entrada en vigencia de la LOPNA (ni aún en los meses siguientes), tenían
claro qué era un Consejo de Protección ni para qué habría de crearse. De nuevo otra cita de
Maracaibo resulta bien gráfica, pues otro representante de la Alcaldía dijo muy convencido
lo siguiente: “...en verdad es un programa muy ambicioso porque nosotros aspiramos a que
no haya más niños en las calles, por lo menos en la ciudad...” (5,14,60,71). Afirmación que
refleja no tiene idea de las atribuciones de un Consejo de Protección y hasta donde llegan
sus competencias, las cuales insistimos son más deliberativas que ejecutivas.
La representante del Consejo de Derechos por el Ejecutivo de San Carlos, resume
bastante bien la idea que estamos discutiendo: “...La verdad que ese proceso ha sido
bastante difícil porque creo lo más difícil ha sido para los gerentes municipales, porque
ellos vienen manejando una ordenanza de presupuesto que se dedica estrictamente a unas
cosas, lo que va para personal, para inversión...tenían ahora luego que pasar un recurso para
un personal que va a asumirse, que solo depende administrativamente y no
funcionalmente...” (1,2,5,170). Es decir, los Alcaldes se encontraron en cierto momento en
una disyuntiva de darle concreción a unos órganos administrativos y pudieron haberse
cuestionado en términos como éstos... ¿cómo es eso que tengo que asumir más miembros a
mi personal, pero con la particularidad de que ellos son autónomos funcionales según la
ley? ¿son mis empleados pero no están conmigo, ni bajo mis órdenes, ni hacen política?
¿Consejeras/os de Protección según la LOPNA?. Ciertamente, estos matices representan un
reto a la cultura política venezolana, donde de siempre, por un lado trabajar en una
Alcaldía se asimila es igual a trabajar a favor y con el Alcalde. Por otro lado, la gestión de
una Alcaldía normalmente no le da prioridad al tema de los niños y niñas y esa la tendencia
que se aspira transformar.
130
En este sentido, se desprende claramente que la situación se complejiza aún más,
pues en el funcionamiento interno, éstas expectativas que de cualquier Alcaldía se pueden
generar hacia los Consejos de Protección producen conflictos sobre temas que ameritan
mucho más debate a fin de esclarecerlos. Muestra de lo que decimos es la siguiente cita de
una Consejera de Maracaibo, quien compartió con nosotras al respecto: “...Aparte de eso yo
no me identifico con la parte de hacer política, salir a hacer política, como muchas veces
que uno tiene que estar frente a determinado sitio y tiene que apoyar a la Alcaldía más
directamente...” (5,14,65,330). Remitiéndonos a la ubicación geográfica de algunos
Consejos, aquellos cuyas sedes se encuentran dentro o muy próximos de las Alcaldías
tienen grados de dificultad adicionales.
Otra manifestación de la improvisación es el hecho de que hayamos encontrado dos
municipios donde las/os Consejeras/os mantienen condición de empleadas/os
contratadas/os de la Alcaldía, aún cuando ello sea una ilegalidad. En palabras de un
Consejero de San Cristóbal la situación es así de crítica: “...por problemas presupuestarios,
el alcalde no nos ha podido incorporar a la nómina, entonces estamos contratados, hace dos
años y siete meses, no hemos tenido vacaciones, no gozamos de ningún tipo de beneficio...”
(4,11,40,109). Sin embargo, el tema de pagar a los suplentes no es exclusivo de los 2
municipios con Consejeras/os contratadas/os, las/os Consejeras/os que son fijos la mayoría
pasa por la misma situación, como lo apreciamos en el comentario que con tono de hastío
nos hizo una Consejera de Maracaibo: “...no entiende la Alcaldía, no es por capricho poner
un suplente acá, es que la ley lo exige y porque de verdad hay que darles respuesta a los
procedimientos...” (5,14,67,223).
En general, buena parte de éstas circunstancias de las que venimos hablando se
resumen en que “...la alcaldía tiene que designar privilegiadamente ese presupuesto con
prioridad absoluta teóricamente, pero en realidad ellos no han comprendido todavía la
realidad y la necesidad más imperante para atender ciertos programas que no se han
cubierto...” (5,14,67,76). Si este principio consagrado tanto en la Convención Sobre
Derechos del Niño como en LOPNA se respetara, los niveles de improvisación se
minimizarían considerablemente pues, el asunto no es solo manejar información con
precariedad y confundir nociones básicas sino, carecer de la voluntad política para trabajar
a favor de la infancia y la adolescencia; visto que, quienes pueden y tienen con qué tomar
131
las decisiones político-financieras no incluyen, no visibilizan a los niños y niñas en sus
planes de gobierno local. El actuar sin previsión sumado a la escasez generalizada de
recursos, produce en consecuencia un resultado de pronósticos reservados. Vemos así como
la categoría nombrada por nosotras como No hay, también se relaciona con la de
improvisación que discutimos.
Así las cosas, este respaldo financiero que es crucial para la existencia de los
Consejos de Protección y a su vez da estabilidad laboral en buena medida, no se evidenció
en todos los lugares estudiados perjudicando por razones obvias, el funcionamiento de los
mismos. Visto que no es sencillo compaginar una rutina de atención a usuarios (quienes
acuden allí para resolver problemas de toda naturaleza), con niveles de incertidumbre
considerables.
Identificado grosso modo el rol esperado de cada uno de éstos actores involucrados
en la creación de los Consejos de Protección, resulta importante enfatizar -desde la teoría-
que habría sido adecuado, muy deseable a decir la verdad, que la comunicación entre ellos
fluyera y las decisiones respecto a la constitución de los Consejos hubieran formado parte
de un todo articulado. Los hechos por su parte, mostraron combinaciones incompletas de
acciones y escasas ocasiones donde la coordinación fuese el norte a seguir. Varios
municipios revelaron una secuencia de actos inconexos y conocimos, hasta casos extremos
donde -irónicamente- un Alcalde juramentó Consejeras de Protección sin tener conciencia
ni idea de cual sería su aporte y labor en el municipio, mucho menos teniendo claro aquello
de que la Alcaldía es responsable administrativa y presupuestariamente del Consejo de
Protección. En palabras del representante de Foro Propio de Torbes, quien recuerda con
cierta indignación el asunto, ese día el acto de juramentación comenzó así: "¿Cómo es que
se llama usted?, ¿Y usted?", ‘yo nunca he juramentado a nadie, levanten la mano, ¿Juran
hacer las cosas bien?, bueno, están juramentadas’, salió el Alcalde y se fue. Ésa fue la
juramentación del Consejo de Protección, no era la parte protocolar, pero realmente el
cargo, el desempeño, esperaron dos horas para que las juramentaran y fue cuestión de
minutos...” (4,12,49,104).
Por fortuna, aunque lamentablemente en menor proporción, notamos casos donde se
hizo el mejor de los esfuerzos por ir trabajando de manera simultánea y coordinada, a la vez
que se convocaban y seleccionaban Consejeras/os, Consejo Municipal de Derechos y
132
Alcaldía por su lado estaban conversando y abonando el terreno para acondicionar una
infraestructura, hacer unos contratos de trabajo, ofrecer unos insumos. Este sería el caso de
municipios como Maracaibo, al que habría que reconocerle el esfuerzo hecho por
minimizar los niveles de improvisación. De hecho, la sola selección de los Consejeras/os de
Protección fue un proceso que les tomó aproximadamente 9 meses de gestiones,
preparativos y exámenes y en paralelo, no descuidaron las otras dimensiones igual de
relevantes.
La gente de la Alcaldía de Maracaibo nos dijo: “...Yo si sabía que eso venía y en el
presupuesto se hizo un apartado de forma genérica para eso, lo que no sabíamos nosotros
era cuánto realmente era lo que iba a necesitar” (5,14,59,15).
Por su lado, la representante del Foro Propio que está en el Consejo Municipal de
Derechos por la sociedad civil, con mucha propiedad recordó: “No iniciamos este proceso
sin antes tener claro cuál iba a ser todo el proceso real, primero esta comisión de
Consejeras/os se sentó a planificar todo este proceso de selección, entonces primero había
que pasar por una prueba psicotécnica, después de haber hecho la revisión curricular y eran
los preseleccionados, en la prueba psicotécnica era y después de allí, lo que se veía pasaban
al otro proceso o pasaban nuevamente a la revisión curricular y después de esto dijimos que
hay que darles un curso de la LOPNA” (5,14,68,106).
En síntesis y concatenando las ideas argumentadas hasta este punto, mientras menos
claras tuvieran éstos actores las razones de la selección de Consejeras/os de Protección, su
importancia y el por qué de la urgencia en constituirlos, mayores son los niveles de
improvisación vistos en la manera de crear tales órganos administrativos. A menor claridad
y compromiso menor planificación, así el resultado no podía ser otro que las/os
Consejeras/os terminaran haciéndose a sí mismas/os y a los propios Consejos de Protección
“sobre la marcha”, con un nivel de exigencia y esfuerzo mayor del que hubiesen tenido, si
el apoyo de las instituciones pertinentes hubiese sido menos eufemístico.
No olvidemos ésta categoría de análisis guarda relación con la de Intimidación, pues
a lo dicho se suma que en muchos casos privó la sombra de cierta amenaza en la creación
de dichos Consejos por parte de Jueces y Fiscales de Protección, pues los plazos estaban
más que vencidos. Así las cosas, la “espontaneidad” se vio presionada o exacerbada por
cierta amenaza en varios casos, más la “cruz” de una participación social deficiente en
133
muchos sentidos, la cual tampoco monitoreó mucho de lo que pasaba ni exigía, por razones
obvias. Una cita de una Consejera de San Carlos nos ilustra muy bien lo que queremos
decir: “...nosotras fuimos quienes constituimos el Consejo de Protección, pero
solitas...como en una isla desierta y de hecho en 3 años que vamos a cumplir ahorita hemos
logrado esto...pero hemos trabajado con las uñas...” (1,2,8,229). Como esta otra de
Cabimas que expresa: “...fuimos allá, dos oficinas prestadas, con una computadora
prestada, después llega la otra, la compramos con unos recursos que nos prestaron y así
comenzamos, con un escritorio de ellos, pero nada, ni computadoras propias...”
(5,13,56,64).
De esta improvisación a nivel macro durante la creación de los CPNA, pasamos a
considerar también otra a un nivel que podríamos llamar micro, pues a lo interno de los
propios Consejos de Protección en la mayoría de los casos, hubo que enfrentarse con un
trabajo y unos usuarios para los que no se estaba plenamente preparados. Los
conocimientos aportados para el momento de los exámenes y entrevistas, en los lugares
donde se ofrecieron, no eran suficientes para tender un puente a lo vivencial, para
proporcionar ideas que sirvieran para lidiar con la organización del trabajo y sus aspectos
administrativos, detalles de planillas, formatos, libros, maneras de dictar medidas de
protección, etc. personas que recién se estaban conociendo y debutando en un Sistema de
Protección novedoso y joven aún.
De manera que, a esta categoría también se le suma en su análisis la de
Organización y Administración que más adelante trabajaremos y que sin ánimo de
adelantarnos mucho, podemos decir evidencia el “lastre judicial” que muchos Consejos de
Protección exhiben, sobre todo, debido a que entre sus miembros notamos predominio de
abogados o de otros profesionales vinculados al medio judicial (ver reporte de datos
cuantitativos). Frente a lo desconocido en ocasiones reaccionamos apelando a lo que ya
sabemos y nos inspira cierta seguridad. Esta cita de una Consejera de Tinaco, sirve para
entender lo que decimos: “...todo esto fue sobre la marcha y cuando teníamos una duda la
Fiscal nos orientaba...” (1,3,13,67). Esta otra de Maracaibo lo expresa de la siguiente
manera : “...todo lo hicimos ante todo con las experiencias que traíamos de los tribunales,
quizás no se si eso será muy rígido, porque dentro de los tribunales es rígido, hay una
134
metodología, sin embargo ha sido nuestra forma de organizar el consejo y yo pienso que no
nos ha ido mal...” (5,14,65,46).
El caso del Consejo de Protección de Maracaibo en lo interno, fue de igual modo
interesante ya que, apenas tuvieron los resultados de la selección, las/os Consejeras/os
principales se convocaron para conocerse y empezaron a diseñar/coordinar cómo
trabajarían con los casos y hasta oportunidad de preparar a sus primeros asistentes tuvieron.
La siguiente cita respalda lo afirmado: “...nosotros antes de empezar el funcionamiento,
donde cada quién tenía su trabajo, durante esas reuniones nosotros decidimos dictar un
curso a los asistentes que se iban a designar, se seleccionó una cantidad específica de
asistentes y dictamos el curso en cuanto a la ley” (5,14,63,258). Así como, para abonar el
terreno de la relaciones con los demás integrantes del Sistema de Protección, una vez
seleccionados se presentaron a éstos y anunciaron comenzarían a trabajar. Una Consejera lo
recuerda así: “Luego de eso nosotros nos dividimos en comisiones, uno para preestablecer
relaciones interinstitucionales, unos fuimos al Tribunal, otros a la Fiscalía y otros al
Ministerio de Trabajo, a las defensorías que ya existían...” (5,14,66,257).
El primer día de trabajo para los Consejeras/os de Maracaibo fue bien distinto al de
muchos otros Consejos de Protección visitados, para ese momento ya se habían reunido
varias veces las/os Consejeras/os principales e intercambiado opiniones sobre diversos
temas, hecho sugerencias para formatos de planillas y maneras de llevar libros, opinaron en
la distribución de los espacios, tabiques y hasta sobre los colores de las paredes y persianas,
vista la oportunidad que tuvieron de hacerlo por la relación sostenida con la Alcaldía y
Consejo Municipal de Derechos. Visitaron y se presentaron a los demás integrantes del
Sistema de Protección, infundiendo respeto y ánimo de trabajar articuladamente desde un
principio.
Mientras tanto los primeros días en otros municipios fueron distintos, una Consejera
de Cabimas lo compartió así: “...yo lo que quería las primeras semanas era renunciar,
porque de verdad yo allá no veía los niños, la teoría era una cosa y la práctica otra, es una
oficina con apenas dos escritorios pero después me dije: no, yo sé que puedo..."
(5,13,56,35).
135
Otra Consejera de San Carlos lo expresó en los siguientes términos: “...cuando
comenzamos en realidad ni nosotras mismas sabíamos cómo íbamos a organizarnos para
trabajar...entonces atendíamos a la gente y estábamos las tres...después nos pareció que 3
personas oyéndote era como...no estaba bien...” (1,2,7,102).
En conclusión ¿Cómo nacieron los Consejos de Protección?
La respuesta construida hasta aquí resulta una mezcla interesante...un poco bajo
presión se llamaron a concursos, sin los actores claves estar muy claros ni muy
comunicados, desprovistos del apoyo financiero necesario para su instalación y posterior
existencia, extrapolando al presente experiencias de organización judicial acumuladas y
resolviendo en el día a día, con la larga lista de limitaciones y carencias de todo orden.
Como resume casi poéticamente un Consejero de San Cristóbal “...nacimos con el vacío,
cada uno construye un poco lo que puede...” (4,11,41,257).
De modo tal que, ¿anticiparse a la acción? ¿establecer metas y elegir medios para
alcanzarlas? ¿decidir con anticipación lo que hay que hacer y quién lo hará? ¿planificar en
Derechos Humanos para los niños, niñas y adolescentes?. Siguen siendo teorizaciones y
anhelos bastante alejados de la realidad abordada. Incluso, el radio de acción de lo que
implica esta categoría es tan importante, que pudiera discutirse si no se encuentra a nivel de
análisis en condición equivalente con la categoría Lo que somos, ya que es tan determinante
y engloba tantas circunstancias que en muchos aspectos determina lo que son en la
actualidad los Consejos de Protección visitados.
4.2.7 JUNTOS PERO NO REVUELTOS Esta categoría tiene que ver con la concreción de la “autonomía funcional” que les
da el artículo 158 de la LOPNA a los CPNA. Aunque en la práctica, se ha cumplido, en
sentido estricto, que las decisiones tomadas no son afectadas por ningún factor externo al
CPNA ni tampoco supervisadas, en el desarrollo de otras funciones previstas en el Sistema
de Protección para otros órganos, entidades y/o servicios pareciera que allí si se dan
situaciones de “confusión” con los Consejos de Protección. Esto explica que hayamos
encontrado CPNA ejecutando medidas/sanciones del Sistema Penal de Responsabilidad del
136
Adolescente, así como brindado servicios propios de las Defensorías y hasta haciendo de
“programas”.
Encontramos, por ejemplo, en algunos de los CPNA lo siguiente: “Nosotros en la
parte de responsabilidad penal, después de que el muchachito...que el adolescente va a
juicio y le imponen una medida cautelar de presentación, nosotros le hacemos el
seguimiento a los muchachos, ellos vienen y se presentan con nosotros. Le hacemos
seguimiento a la semilibertad, cuando dice la gente ‘tiene casa por cárcel’. La juez de
control no los manda…” (1,2,6,301); también registramos otro testimonio: “…sobre todo la
parte de responsabilidad penal del adolescente y la parte de cuando son niños los que
cometen infracciones, esa parte se debe ampliar; esos casos llegan aquí, lo que hacemos es
dictar medida de protección y trabajar con ellos…” (5,13,56,44).
El hecho de que el CPNA esté ejecutando medidas socio-educativas del Sistema
Penal de Responsabilidad del Adolescente, no solo implica una labor más allá de las
atribuciones estipuladas en el artículo 160 de la LOPNA, sino que se configura en una clara
violación de la separación de dos sistemas que obedecen a objetivos distintos y a través de
los cuales se busca garantizar uno de los principios generales de la Doctrina de la
Protección Integral, como lo es la separación de víctimas y victimarios. En este caso, el
CPNA, está asumiendo una “discrecionalidad” peligrosa que pudiésemos equiparar,
exagerando un poco para prevenir, a la del antiguo Juez de Menores que era capaz en
función de su “omnipresencia y tutela”, de conocer en su tribunal del caso del adolescente
violador y la niña violada al mismo momento y decidir en ambos casos medidas similares.
Se trata, no solo de un desconocimiento de la LOPNA, sino de un total desconocimiento de
los principios fundamentales de la Doctrina de la Protección Integral, que en su accionar
atenta contra derechos de los niños y adolescentes que por una u otra razón están acudiendo
al CPNA. Además, remitiéndonos a los principios del Derecho Público, un funcionario
público (caso de las/os Consejeras/os de Protección) SOLO puede hacer aquello para lo que
está legalmente autorizado, so pena de atentar contra la legalidad de sus propias actuaciones
y yéndonos más allá, hasta de las posibles sanciones que una decisión/actuación no
estipulada pudiera acarrearle.
El CPNA, no es un espacio diseñado ni adecuado para llevar a cabo una finalidad
socioeducativa, por tanto, en el mismo no se le garantiza una atención ajustada a las
137
características de los adolescentes en conflicto con la ley penal, pero además hace del
CPNA un ejecutor de medidas socioeducativas, cuando en realidad es un órgano que debe
dictar medidas de protección. Con el agravante de que ya hemos visto cómo los CPNA no
cuentan con los suficientes recursos para atender a su “población natural”, por lo que muy
poco puede quedar para ejercer una función que no es, ni puede ser de su competencia,
desviando recursos destinados a una población determinada, siendo esta una nueva
violación a los derechos de los niños que acuden a los CPNA en busca de protección. Una
de las consecuencias negativas de la vocación comentada en la categoría Lo que somos
tiene que ver con esto, visto que, las/os Consejeras/os por querer ayudar no deben hacerse
cómplices de decisiones que en perspectiva dañan más a la LOPNA de lo que la fortalecen,
al desvirtuar sus principios. Si el Sistema Penal no tiene donde ejecutar sus sanciones, la
solución no es irrumpir en el Sistema de Protección y secuestrar/ocupar espacios, sino
presionar y trabajar por producir sus propios programas y soluciones. Los Consejos de
Protección deben apegarse a la ley y recibir exclusivamente, en materia penal, los casos
para los que están facultados según los artículos 532 y 534 ejusdem.
Además de estos casos, encontramos otros tipos de intromisiones como por
ejemplo: “...Ahorita estamos padeciendo esa situación, pero digamos con un nivel técnico
un poquito más elevado dentro del capricho que siempre implica y siempre va a implicar la
intromisión, definitivamente, tenga el nivel cultural que tenga ‘la primera dama’, quien
considera que todo lo que se haga en infancia es su aporte, literalmente te lo dicen así. Ellos
tienen un poco más de nivel técnico pero igual es un capricho, igual no tiene nada que ver
con lo que dice la ley, igual terminas recibiendo órdenes de alguien que no tiene autoridad
alguna para dar, terminas recibiendo instrucciones verbales, porque obviamente por escrito
no te las pueden dar, de alguien que no tiene ni legalidad ni legitimidad si quiera para
dártela...” (5,14,66,159). Constatamos aquí, como el desconocimiento del que se habló en la
categoría No hay, causa sus efectos en la rutina de los CPNA, donde figuras que no tienen
potestad para dictar lineamientos pretenden asumir roles de liderazgo y ser tomadas en
cuenta, tener ingerencia sobre las decisiones internas de los CPNA. Lamentablemente,
siguen prevaleciendo los extremos o tenemos “primeras damas” apáticas al tema de los
niños (cuyo impulso podría ser muy valioso si está bien canalizado) o tenemos otras que
arrastran la lógica de las “Fundaciones de los Niños” y hacen ruido en la autonomía de
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estos órganos administrativos. Se confunde “caridad” y “eventos sociales” con garantía de
derechos humanos a niños, niñas y adolescentes.
A nivel de las Alcaldías, otra situación que encontramos fue la siguiente: “...ellos
funcionaban en un local fuera de aquí, pero ya los hemos traído por necesidades de
servicio, de atención, de control, porque también tengo que decirle, no es lo mismo que yo
tenga seis funcionarios trabajando en una oficina, donde no hay horario, donde no hay
cumplimiento, donde no hay jefe...” (4,11,37,28). Lo cual nos conecta una vez más con
categorías vistas (Improvisación, Convocatoria, No hay información clara, etc.) pues, lo
que está de manifiesto en el comentario es la dificultad de asumir en las Alcaldías a unos
nuevos funcionarios con un perfil distinto al conocido. La tendencia de algunas Direcciones
de Presupuesto, Recursos Humanos, etc. ha sido “dudar” de la eficiencia de las/os
Consejeras/os e intentar ejercer verticalmente cierta supervisión. Esta situación a todas
luces perturba la labor de las/os Consejeras/os, pues son “frentes” que se abren y con los
cuales hay que lidiar. De hecho, no es casual que la cita sea de San Cristóbal, donde las/os
Consejeras/os no han superado su condición de empleadas/os contratadas/os.
En este sentido, las acciones de los CPNA están mediadas por la ingerencia
inadecuada de otros miembros del Sistema de Protección, referencias a veces no acordes
del Sistema Penal de Responsabilidad del Adolescente, así como, nos encontramos con
casos en los que los CPNA han asumido funciones de otros órganos de forma voluntaria,
por inexistencia u omisión de los mismos, encargándose de actividades propias del Consejo
Municipal de Derechos o de las Defensorías, sobrecargándose de esta manera con
elementos, que además de no ser de su competencia, tienen efectos nocivos para el Sistema
de Protección, por cuanto no permiten, imposibilitan el desarrollo adecuado de cada órgano
y servicio. Ejemplos de esto lo encontramos en las citas siguientes:
⇒ “…en todo el municipio se conoce el Consejo de Protección, ese proceso
al principio nosotros mismos, yo por lo menos me presté mucho para ir a
la radio, la televisión, aquí hay tres televisoras y radio pues sí, AM y FM
hay muchísimas, entonces al principio yo colaboraba con un Consejero
de Derecho precisamente para eso, para promocionar la ley, sabíamos
que no era nuestra competencia pero de alguna forma había que hacerlo
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para que las personas conocieran que es lo que es el Consejo de
Protección y conocieran cuál es su trabajo…” (4,11,40,422).
⇒ “…Aquí no han funcionado las defensorías, están en eso... lo primero
que la gente, las madres empezaron a buscar fue sobre obligación
alimentaria y bueno no hallábamos qué hacer, si lo recibíamos o si no lo
recibíamos y como estaban desatendidos porque como es algo nuevo
entonces allí (...) solución y empezamos a trabajar con eso…”
(2,5,18,77).
Por definición, la esencia de esta categoría habla de la co-existencia de órganos,
pero -al parecer- la dificultad radica en que no estamos preparados para ejercer
adecuadamente la noción de sistema, la cual en palabras sencillas (de cualquier diccionario)
se refiere a la combinación de partes reunidas para obtener un resultado y/o formar un
conjunto, un modo de organización particular. Aplicando la definición, los órganos del
Sistema de Protección diseñado en la LOPNA, no guardan una correspondencia jerárquica
entre ellos, sino por el contrario de interdependencia, es decir, están interrelacionados en
niveles de ejecución y función distintos, no uno por arriba o por debajo de otro, sino en
articulación. De manera que, esta falta de preparación social y cultural para relaciones de
este tipo ha hecho de la práctica de los Consejos de Protección, un verdadero aprendizaje,
con el agravante que dentro del Sistema éstos poseen niveles de conciencia de lo que les
corresponde o no hacer a sí mismos y a los demás. En palabras de una Consejera
entrevistada: “...Esa es otra, esa es otra cosa, tu sabes que la ley, bueno, todos estamos al
mismo nivel, en igualdad de condiciones, pero también observo, que no estamos preparados
para no tener un control, cuando uno ha trabajado en la empresa privada, en una empresa
excelente, tu haces las cosas, tu desempeñas tus labores, tus actividades para las cuales
fuiste reclutado, sin necesidad, siempre están las figuras superiores, pero tu haces tu
cuestión sin necesidad de que esté el jefe allí y es tu responsabilidad. Entonces aquí nos
encontramos que aquí no hay jefe, no hay a quién, no hay una supervisión, y ese es uno de
los problemas que hay con el Consejo de Derechos, que ellos quieren, verdad, ellos quieren
a juro y porque sí, ser los supervisores, y entonces gracias a Dios en los talleres y en todas
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partes en donde hemos estado y donde hemos estado presentes, hemos visto y nos hemos
dado cuenta de eso es como una obsesión que ellos tienen…” (3,9,34,227).
Otro elemento a destacar en el tema de las relaciones es el que tiene que ver con la
vinculación de los CPNA con la sociedad civil y específicamente, con aquella parte
responsable de desarrollar los programas y es que, como los Consejos de Derecho no han
logrado hacer ese trabajo de incentivar y promover la creación de programas sociales, esto
tampoco ha facilitado las relaciones entre CPNA y los pocos programas existentes, donde la
mayoría son del Estado. En este sentido, se ha construido una barrera que dificulta la
ejecución de las medidas dictadas por las/os Consejeras/os, puesto que se da una relación
de poder que pone en desventaja a los CPNA en el sentido, de que los programas, que no
son exclusivos para atender la población de los CPNA, pareciera “hacen el favor” de
atender los casos remitidos y éstos a su vez se sienten apenados-agradecidos por este
apoyo. De esta manera, la relación entre CPNA y programas se mantiene por un frágil hilo
de consideración-agradecimiento, el cual desvirtúa el carácter de funcionarios públicos que
tienen las/os Consejeras/os de Protección, quienes por ley dictan medidas de protección
(art. 125 y 126 LOPNA), las cuales son órdenes de obligatorio cumplimiento. Al respecto,
unas Consejeras dicen: “...Acuérdate (…) que este es un órgano que está muy debilitado,
que no está completo y nosotros no podemos exigirle aún su colaboración, ya que aquí no
existen los programas, exigirles demasiado porque es el único que nos atiende, entonces
oye ellos son los únicos que nos atienden a nosotros y a toda la población del estado Nueva
Esparta, entonces como tu comprenderás ellos también están en crisis y no tenemos un
psicólogo que deberíamos tenerlo…” (3,9,30,302). Relaciones marcadas por esta dinámica,
que se repiten en municipios de otros estados, si no son corregidas a tiempo, pueden traer
graves consecuencias a la autoridad que tienen los CPNA, como órganos administrativos,
para exigir el cumplimiento de sus medidas.
Así las cosas, esta categoría nos habla, al detalle, de lo que han sido las relaciones
entre los diferentes órganos del Sistema de Protección y como ello ha favorecido o
dificultado la labor de los CPNA, visto su modo de organización novedoso, en el que los
patrones aprendidos constituyen una gran muralla a sobrepasar y el enfrentarse a nuevas
relaciones en materias de orden público, como es el caso de los derechos de los niños, niñas
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y adolescentes, han hecho de esta puesta en práctica, de este funcionamiento de los
CPNA...un verdadero aprendizaje.
La cuestión estará en identificar los obstáculos, contar con la disposición, la
voluntad para sobrellevar las dificultades y sobre todo, trabajar en conjunto para fortalecer
el Sistema de Protección. Aprender de nuestros propios errores, sin perder la perspectiva ni
la visión a futuro. Como lo expresa muy bien un Consejero Estadal de Táchira: “...uno tiene
que saber hasta qué punto esa autonomía es tal porque, qué pasa, el Consejo de Protección
tiene unas funciones que difícilmente va a poder ejercer si no está integrado al Consejo de
Derecho, y que tampoco ellos dos van a poder ejercer una función adecuada si no están
integrados a las entidades y programas...” (4,11,38,475). Cada cual desde su posición y
competencia es vital para el funcionamiento del Sistema de Protección.
4.2.8 ORGANIZACIÓN Y ADMISNISTRACIÓN
Una de las primeras circunstancias que se hicieron evidentes cuando fuimos al
campo de esta investigación, tenía que ver con las diversas formas de organización y
administración que adoptaron los CPNA de los municipios visitados. Vemos así que de los
15 CPNA visitados 8 están adscritos al despacho del Alcalde (más del 50%), lo que implica
un manejo de recursos directamente como empleados del despacho, siendo esta unidad
operativa la que se encarga de suministrar todo lo necesario. Luego encontramos 4 CPNA
que se encuentran adscritos a direcciones de la Alcaldía, 3 a la de Desarrollo Social y 1 a la
de Educación, y de alguna manera, el manejo es similar al caso de los que están adscritos al
despacho del Alcalde, por cuanto todos los recursos para funcionar son suministrados por la
dirección responsable -administrativamente- de las necesidades de los CPNA.
Para este modalidad, existe un ejemplo emblemático como lo es el del Municipio
Sucre del Estado Miranda, en el que en un inicio el CPNA contaba con unos recursos
propios administrados bajo la figura de una “fundación” y posteriormente, fueron adscritos
a la Dirección de Desarrollo Social. Al respecto, sus integrantes señalan lo siguiente:
“…Cuando éramos así, un órgano descentralizado, pienso que funcionábamos bien, sólo
que a veces se presentaban unos obstáculos por el presupuesto, en la solicitud de los
materiales, en esas cosas con respecto al Ejecutivo, aunque siempre contábamos también
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con el apoyo de Yolanda Espinosa, que era la cuentadante por parte de la Alcaldía y era la
que se encargaba a la vez de administrar todos los recursos, nosotros nunca manejamos
recursos económicos del Consejo, siempre recibimos las dotaciones en el momento en los
que los teníamos que recibir y nuestro sueldo también, de esa manera eran pagados, nos
limitábamos mas que todo a la administración de personal, seleccionábamos al personal de
acuerdo a su currículo y todo lo demás y que viéramos que eran personas mas o menos
idóneas para ocupar el cargo, nos ocupábamos de supervisarlos y todo eso. Luego
formamos parte de la dirección de Desarrollo Social, esto al principio fue un pequeño
impacto, no estábamos muy de acuerdo, esto vino a confundir un poco las cosas en el
sentido de que ya el personal, básicamente nos hicieron entender, que ya no tenía que rendir
cuentas a las Consejeras, sino que todo era directamente allá…” (2,6,20,138).
De esta manera, la adscripción a las dependencias de las Alcaldías genera en los
CPNA una sumisión administrativa al Ejecutivo (municipal) que, en algunos casos ha
permitido un mayor acercamiento con el Alcalde y su equipo, haciendo posible una
comprensión adecuada de lo que es el CPNA e incluso de lo que es el propio Sistema de
Protección. Sin embargo, en otros casos las relaciones no se han dado en los mejores
términos, convirtiéndose en una verdadera dificultad y obstáculo para su funcionamiento,
es así como en algunos casos las relaciones se dan en los siguientes términos: “…ellos (la
Alcaldía) no pueden dejar a la deriva a un equipo como este, porque ellos tienen que
chequear cómo son sus horas de trabajo, si están cómodos, cómo están cumpliendo las
guardias, están prestando su servicio como debe ser… entonces la idea es que la Alcaldía
asuma su responsabilidad desde el punto de vista administrativo y presupuestario por su
puesto porque tiene la obligación de que ellos tengan todas las condiciones desde el punto
de vista económico y de equipos, el material para que ellos puedan funcionar bien…”
(5,14,62,134). Una Consejera incluso va más allá y alerta lo siguiente “...nosotros no
podemos funcionar en una Alcaldía, como la gente lo dice, dice ‘autonomía funcional’,
nosotros no somos política, entonces nos conectan inmediatamente con el Alcalde...”
(5,15,73,317). También existen los casos en los que casi no existe relación ni vinculación,
lo que hace mucho más difícil el complejo trabajo de los CPNA: “…tuvimos casi un año
sin cobrar, nunca entramos como contratados, ¡eh perdón!, como personal fijo sino como
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contratados, realmente íbamos muchísimas veces a la Alcaldía a hablar con el Alcalde,
nunca hubo esa receptividad, de hecho nunca la hubo…” (3,9,30,138).
En lo relativo a estas adscripciones, encontramos un caso muy particular como es el
del CPNA del municipio Guaicaipuro del Estado Miranda, donde el Alcalde creó un
apartado presupuestario para el Consejo y ellos mismos, con mucho cuidado, han
organizado ese presupuesto para sacar de allí todos los gastos de funcionamiento y pago de
personal extra. Las/os Consejeras/os de Protección son funcionarias/os adscritas/os al
despacho del Alcalde, pero los gastos de funcionamiento y contratación de personal de
apoyo corren por cuenta del CPNA a través de una figura especial, contando con un
administrador cuyo pago sale del mismo dinero. Así, los Consejeros de ese municipio
pueden elaborar su presupuesto, de acuerdo a sus necesidades reales, siendo para ellos una
muy buena experiencia, por cuanto les da la posibilidad de contar siempre con los recursos
mínimos necesarios para funcionar dignamente. El testimonio es así: “...Y averiguando las
resoluciones que existían para (...), cómo podíamos hacer si oficiamos (...) nosotros para
garantizar, porque como ese es un dinero del Estado por supuesto, nosotros llegamos a
oficiar a la Contraloría y al despacho del Alcalde: ‘está bien, hemos recibido este recurso,
pero indíquenos ustedes qué distribución va a haber, en qué se va a utilizar y en líneas
generales cuáles partidas’, de eso nunca obtuvimos respuesta entonces nosotros en un
intento por eso contratamos a una persona, con este mismo dinero que se encargara porque
ya es bastante con manejar expedientes y todas las dificultades, entonces esta persona se
encargó de investigar en la Alcaldía resoluciones, toda la base legal para el manejo,
precisamente, de ese recurso y era el que nos indicaba cómo lo íbamos a hacer; entonces
fíjate, agarramos y bueno, como dice siempre Miriam que está de vacaciones, era como
hacer el mercado para nuestra casa, era buscar precios, buscar los más económicos y nos
resultó muy, muy bien…” (2,4,15,220).
Encontramos luego, el caso del CPNA del municipio Cabimas del Estado Zulia en
el que se creó una figura especial para la asignación presupuestaria de todos los miembros
del mismo, incluyendo a las/os propias/os Consejeras/os y la experiencia ha sido de esta
manera: “...El Alcalde decidió que era mejor descentralizarnos y pagarles su asignación
completa, se les hizo la asignación en base a lo que eran los gastos de personal, los gastos
de funcionamiento y se les está cancelando mensualmente para que ellos puedan cancelar al
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personal y sus gastos de funcionamiento allá…” (5,13,50,29), “…entonces para que ellos
mismos tengan libertad de que si un personal no les funciona, ellos mismos puedan salir de
esa persona y contratar a otro, si necesitan contratar a otro, ellos mismos puedan estructurar
su presupuesto, porque eso da la facilidad de que no lo tengan que hacerlo por acá, ahora
ellos tienen independencia, el administrador, el Presidente manejan todo allá…”
(5,13,50,42).
En este caso, el CPNA no se adscribió a ninguna dependencia de la Alcaldía y se les
dio autonomía no solo para las decisiones, sino también de tipo administrativa, facilitando
así la inmediatez de los trámites necesarios para la dotación de recursos y lo relativo a
manejo de personal. Aunque no parezca tan importante, pedir en la actualidad unas
vacaciones, hacer una suplencia, etc. son asuntos que se gestionan con mayor comodidad y
prontitud pues no implica, ni siquiera desplazarse hasta la Alcaldía, lo cual en una dinámica
importante de atención a usuarios y de dictar medidas de protección, es un alivio
considerable.
Finalmente, encontramos dos casos (Lima Blanco-Cojedes y San Cristóbal-Táchira)
en los que aún las/os Consejeras/os de Protección no forman parte de la nomina de la
Alcaldía, estando bajo la figura del contrato, lo que no permite la estabilidad laboral
necesaria, ni se cumple con lo previsto en el artículo 159 de la LOPNA, donde se señala
que los “...Consejeros de Protección ejercen función pública, forman parte de la estructura
administrativa y presupuestaria de la respectiva Alcaldía...”. Una vez más, destacamos
cómo las categorías se relacionan entre si, por cuanto si no hay conocimiento ni disposición
y además predominan importantes cuotas de improvisación, el funcionamiento y
organización de los CPNA se ven seriamente afectados, más allá de la gran vocación (lo
que somos) que los define.
Ahora bien, si profundizamos en el detalle menudo de la organización interna, cada
CPNA ha construido, definido su organización particular respondiendo a las necesidades y
características de su municipio. De esta manera, los CPNA utilizaron las líneas generales
que ofreció la LOPNA para hacer su propia organización, haciendo los ajustes necesarios
según sus carencias y necesidades: estableciéndose diferentes modos de disponer las
guardias, de llevar el orden de atención de las personas, si no hay personal de apoyo
(trabajador social, psicólogo, etc.) a donde referir casos y cómo agilizarlos dependiendo de
145
la gravedad, de distribuir el tiempo de acuerdo a la demanda, reunirse para discutir los
casos. Vemos, por ejemplo, los siguientes estilos de organización:
⇒ “…semanalmente hacemos las guardias, o sea, me toca a mi una semana, la otra
Carla, y así sucesivamente. (…) De 8 a 3, 3:30 estamos aquí o cuando amerita
pues nos quedamos hasta más tarde, pero la guardias empiezan a partir de las
tres de la tarde hasta el otro día, guardias telefónicas, nosotros nos trasladamos
si es necesario…” (3,9,30,168).
⇒ “…el estudio socioeconómico lo hacemos nosotros mismos que tenemos nuestro
formato que lo elaboré yo, como yo soy la trabajadora social, hago el estudio
socioeconómico, yo elaboré desde un principio nuestro formato para el estudio
socioeconómico, por supuesto lo sometí a consideración de los otros Consejeros,
lo evaluamos, lo discutimos y lo aprobamos; en ése en particular es importante,
nosotros mismos hacemos el estudio socioeconómico, el seguimiento…”
(2,5,19,199).
⇒ “…cuando nosotros llegamos no había nada, no había hojas ni lápiz, a veces sí
nos gustaría tener mas tiempo para la parte organizativa, pero no es fácil, cuando
nos creamos estuvimos un tiempo trabajando con la doctora Nancy Montero,
hicimos un pequeño manual de funcionamiento, que no esta terminado, todavía
no hemos podido terminarlo, pero sí hay un bosquejo general, pero yo siento que
la fortaleza es esa, el personal que cada día trata de hacer lo mejor que puede y
que en eso estamos...” (2,6,22,351).
⇒ “…los días de semana de Lunes a Viernes se dan autorizaciones de viaje pero
solamente hasta las 12:30, solo se dan esas autorizaciones en la mañana; en la
tarde, en teoría, debería ser sólo para substanciar expedientes en la parte
administrativa, pero resulta ser que en muchos casos tenemos que oír a citados
porque no tenemos tanto personal para poder hacer eso, orientarnos a la parte de
substanciar los expedientes solo en las tardes, que es lo que debería ser…”
(2,6,22,198).
⇒ “Antes de hablarte de los casos que no son emergencia primero tengo que
aclararte que por razones de muchísimo trabajo que tenemos, aunque algunos
dicen que es ilegal en los casos de denuncias que no sean emergencias, nosotros
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recesionamos tres días a la semana: Lunes, Miércoles y Viernes, esto lo
hacemos por (...) respuestas y no sólo quedarnos con aperturar expedientes,
entonces esos días son los casos de recepción de casos por primera vez que no
sean de mujeres, claro porque las emergencias se presentan a cualquier hora
cualquier día y los días Martes y Jueves son los únicos días que tenemos
designados para la inscripción en el registro de los adolescentes trabajadores…”
(2,6,22,191).
⇒ “…En cuanto a la distribución de los casos, por lo menos si yo estoy recibiendo
un caso y llega otro caso y uno de los tres esta allí lo recibimos, en cuanto en eso
estamos atentos, estamos pendientes de que la persona llegue y la atendemos
inmediatamente, para que no este la persona allí…” (2,5,18,64).
⇒ “…las guardias nos turnamos, como somos tres entonces siempre estamos dos y
hay uno que esta de guardia, por lo menos hoy le toca a la licenciada, la doctora
Lourdes y estamos los dos trabajando (...), entonces yo no estoy de guardia,
termino el horario de oficina y entonces ya quedo en la noche de guardia…”
(2,5,18,45).
⇒ “…En el caso de que yo recibí el caso, lo voy sustanciando, en el caso de que
voy a agarrar otro segundo caso ya yo debo decirle... eso depende del nivel de
trabajo que tengamos, cuando tenemos poquito trabajo lo hacemos de esa
manera, cuando tenemos muchísimo trabajo lo hemos hecho de otra manera,
como lo estamos haciendo en este momentos: lo vamos sustanciando, uno agarra
declaración y en muchas oportunidades, cuando ese uno está muy abarrotado, lo
agarro yo y agarra la otra, pero qué sucede, posteriormente para la sustanciación
le tocamos a ése primero, a ése uno que te estoy diciendo, se lo pasamos todo
para la sustanciación, pero ya con lo que hay que hacer, trabajo social, etc,
solamente para la redacción de los oficios, mientras que hay otra persona que va
decidiendo, o sea, va redactando las situaciones de hecho y de derecho en la
decisión…” (3,8,28,265).
⇒ “…Nosotros decidimos hacer guardias rotativas, una semana cada consejero de
protección, una semana uno, otra semana otro y la otra semana otro y hasta
ahora se ha llevado así…” (3,8,28,179).
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⇒ “…todo lo hicimos ante todo con las experiencias que traíamos de los tribunales,
quizás no se si eso será muy rígido, porque dentro de los tribunales es rígido, sin
embrago ha sido nuestra forma de organizar el consejo y yo pienso que no nos
ha ido mal…” (5,14,63,581).
⇒ “…se abre el expediente, se hacen las citaciones a que haya lugar, se estudia el
caso, el consejero que lleva el expediente consulta a los otros…” (3,9,32,174).
⇒ “…aquí hay dos consejeras que ellas reciben juntas, que son Ana María y Carla,
Cherri recibe él solo y yo recibo yo sola, pero si, nos comunicamos, pero
tampoco hemos, para ser sinceros, tampoco hemos hecho las cosas tal cual como
dice la ley, aquello de que hay que sentarse a discutir, no!, conocemos porque yo
llego y me paro y oigo, de repente ellas vienen y me preguntan y yo voy y les
digo que me llamaron del hospital y me plantearon tal cosa, provisionalmente
dicté tal medida, pero aquello de que hay un horario de que hay un cuestión
para, yo traté, o sea más o menos les expliqué cómo hacíamos, ¿verdad? que
teníamos unos días de receptoría, que teníamos unos días para labores
administrativas, este…pero no, todo se ha quedado así, si, yo, porque yo tengo
experiencia en eso, y aquí es más o menos, esa forma de trabajar podría
ser……” (3,9,34,313).
⇒ “…Nosotros recibimos el caso, lo recibe el que este desocupado, recibimos el
caso, debiera existir también escribientes para ayudar a redactar las actas porque
a veces nosotros tenemos que dictar medidas provisionales…” (3,8,28,223).
⇒ “...decidimos que debía haber un sistema de distribución de casos y que debía
existir un consejero ponente que era el que iba a instruir, que iba a recibir e
instruir todo el procedimiento y que posteriormente se iba a reunir con nosotros
los Consejeros para aplicar la ley...” (5,14,63,175).
⇒ “...lo cierto es que son dos equipos de trabajo, tres Consejeros y tres Consejeros,
y ya con la distribución el consejero ponente ya sabe con quién decide...”
(5,14,63,235).
⇒ “...Nosotros usualmente diseñamos unas jornadas especiales de autorizaciones
de viajes, sobre todo en los meses de Junio, Julio y Agosto, que tienen las
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demandas más fuertes de autorizaciones de viajes para solventar ésa demanda
del municipio...” (5,14,63,581).
⇒ “...Eso tiene sus dificultades, porque el consejero coordinador no deja de ser
consejero y no deja de atender casos, básicamente se encarga de la distribución
y de las relaciones interinstitucionales que van desde la Alcaldía hasta todo,
¿qué implicaciones tiene eso?, las relaciones interinstitucionales con la Alcaldía
son fundamentales, a nosotros nunca nos han aumentado el sueldo porque ellos
no se acuerdan de que nosotros existimos...” (5,14,66,415).
⇒ “...yo no veo lógico que un consejero este sentado haciendo una autorización de
viaje, un consejero debe estar escuchando un conflicto, dándole solución a un
problema, pero una autorización de viaje, con que sólo revise la partida de
nacimiento, original y fotocopia, verifique los datos y vea que los padres
firmaron, sería suficiente, de eso se debería encargar una, dos o tres secretarias
que hayan en el organismo...” (4,11,40,474).
⇒ “...las únicas relaciones que mantenemos, son las que nos mantienen porque es
un vínculo que nos exige la ley, los procedimientos, pero relaciones para
resolver diferencias en cuanto a interpretación del procedimiento, porque hay
cosas que evidentemente no están claramente definidas en la ley que lo vamos
abriendo nosotros porque estamos en la práctica, eso no lo hemos podido
resolver; no es falta de voluntad, sino falta de disponibilidad sobre todo...”
(5,14,67,388).
⇒ “...para la obligación alimentaria tenemos dos mañanas en la semana que
tomamos estos casos...” (1,2,6,156).
⇒ “...Últimamente con lo que contamos es con la funcionario policial que recibe a
los usuarios en la entrada y los anota en un libro por orden de llegada...y si hay
que hacer un traslado (...) el coronel que estaba en esa época, nosotros nos
presentamos y le contamos qué hacíamos y él nos prestó su colaboración...el
creía que la parte judicial nos correspondía a nosotros y de manera voluntaria
nos asignó una funcionaria de la policía estadal...” (1,2,6,242).
⇒ “...la ausencia de la policía en los caos en los que los requerimos para
comprobar las situaciones de emergencia, no contar con todo el personal de
149
apoyo, técnico, médico, necesitamos un psiquiatra, un pediatra sería importante
y bueno mas personal de apoyo para la revisión de expedientes, personal más
técnico para la revisión de expedientes y estar pendientes...” (5,14,67, 421).
Estas citas en general, nos permiten ilustrar cómo cada Consejo de Protección ha
ido diseñando su organización y forma de funcionamiento interna de acuerdo a sus propias
características (equilibrando niveles de Improvisación, los diversos No hay, junto con La
realidad de los Derechos, categoría que enseguida abordaremos). En este sentido y más allá
de muchos detalles que se nos puedan escapar, una dimensión de esta categoría que
queremos enfatizar tiene ver con una marcada tendencia a la “judicialización” de los
procedimientos realizados en los CPNA. Observando así como esto se refleja notoriamente
en el lenguaje y los términos que usan, pues hablan de expedientes, de escribientes, de
actas, de citaciones, de servicios auxiliares, de Consejero ponente, sustanciar, etc. hasta el
extremo visto en CPNA como los de San Carlos-Cojedes y Sucre-Miranda, en donde al
llegar, de primera mano, los usuarios (ello incluiría niños, niñas y adolescentes) son
atendidos y recibidos por un funcionario policial, con toda la carga de significados que ello
encierra.
Esta práctica, contrasta y casi contradice, la premisa teórica desde la cual fueron
concebidos y diseñados los CPNA, los cuales nacen para deliberadamente desjudicializar
procesos y materias que eran llevadas, tramitadas en los Tribunales. No obstante, desde un
punto de vista de cultura jurídica general (la que manejan los legos) pareciera que visitar un
Tribunal y un Consejo de Protección, en la práctica -sólo- guarda algunas diferencias, las
cuales manejan mejor quienes saben del tema y/o están vinculados al mundo jurídico de la
infancia. De hecho, enfatizando algunas similitudes, a nivel de decoración es palpable en
varios CPNA cierta “frialdad y precariedad” y cierto nivel de “caos” muy parecido al
movimiento de Tribunales, donde hay casi siempre mucha gente entrando y saliendo,
personal hacinado al cohabitar en una misma sala varios despachos y nunca se sabe muy
bien a quien preguntarle una duda, ejemplo notorio de esto fue el CPNA de San Cristóbal.
Mientras que en un nivel más adecuado apreciamos los CPNA de Maracaibo, Guaicaipuro,
etc., destacándose los de Lobatera-Táchira y Macanao-Nueva Esparta, pues con todo y sus
150
modestas condiciones, fueron de los pocos que se esmeraron por crearle un ambiente grato
a los niños, niñas y adolescentes que reciben.
Ciertamente, la LOPNA no habla de cómo se deben organizar los CPNA en su
interior, pero señala y resalta la importancia de ser un órgano administrativo, que busca
desjudicializar la garantía de ciertos derechos humanos de los niños, niñas y adolescentes.
Cabrían entonces las siguientes preguntas: ¿porqué todos se han organizado “como si”
fueran un pequeño tribunal?, ¿qué es lo que no se ha logrado comprender que no permite ir
más allá de las prácticas judiciales conocidas por todos, abogados y no abogados? ¿qué
frena la innovación?. Desde nuestra percepción, consideramos necesario reflexionar sobre
esta forma de proceder porque en algún momento, los CPNA han creído que ciertamente
son un órgano o deberían ser un órgano “judicial”, como bien lo expresa esta Consejera:
“...yo creo y considero que nosotros no deberíamos depender de la Alcaldía, nosotros
deberíamos depender del Poder Judicial, eso siempre lo hemos dicho, que nosotros
consideramos que deberíamos depender del Poder Judicial porque en realidad nosotros
somos un tribunal y una debilidad que también hay, pero que es una debilidad que está en la
propia ley y que todos hemos llegado a ésa conclusión, no solamente en el Consejo de
Protección de San Cristóbal, es que deberían cambiar el término de Consejero de
Protección por Jueces u otra figura que vaya más acorde con la figura de Juez...”
(4,11,42,342). Olvidando de esta manera que su verdadera esencia es la administrativa,
porque se busca con ello agilizar los procedimientos, humanizarlos, hacerlos mucho más
cercanos y sensibles al sentimiento de los niños, niñas, adolescentes y familiares que
canalizan sus problemas allí y sobre todo, mucho más manejables y al alcance de la
ciudadanía en general.
Resumiendo esta categoría, la práctica hasta los momentos nos ha mostrado unos
Consejos de Protección funcionando desde la “judicialización” de su estructura y lenguaje,
poco creativos y sobre todo alejados de la “comprensión real” de lo que los niños, niñas,
adolescentes y sus familiares pueden alcanzar y manejar fácilmente. No es lo mismo “tomar
un relato” que “levantar un acta”, no es lo mismo “conversar con un asistente” que con un
“escribiente”, “sustanciar un expediente” que ir demostrando “cual es el problema”, tener
un “Consejero ponente” versus “alguien que me escucha y atiende para guiarme” y sobre
todo, la “violación de un derecho a un niño/a particular” nunca es igual a lo que puede
151
aparecer o quedar asentado en un “expediente”. Por ello, creemos necesario revisar qué es
lo que estamos haciendo con la visión administrativa que nos da la ley para el
funcionamiento de los CPNA y cómo podemos hacer de esos procedimientos y formas de
organización un ejercicio verdaderamente efectivo pero a la vez, cercano a la vivencia y
experiencia de los principales y únicos protagonistas de estas historias (no siempre felices)
que llegan a los CPNA ... las historias de los niños, niñas y adolescentes.
4.2.9 LA REALIDAD DE LOS DERECHOS
Varios han sido los autores que se han dedicado a estudiar la distancia que existe
entre la “conducta legal” y la “conducta real” observada en los miembros de una
colectividad dada. Por circunstancias de diversa índole (psicológicas, sociales, culturales,
históricas, políticas, económicas, etc.), podría explicarse el por qué los individuos no
cumplen las leyes tal cual están concebidas en el Derecho Positivo y ello, hace necesario
plantearse “contextualizaciones”, “adaptaciones jurídicas” sin alejarse de lo esencial, en los
innumerables matices de los casos prácticos (de la vida real) que se presentan a diario y que
nunca son abarcados en los supuestos de una norma legal. Todo legislador debe estar
conciente sus prescripciones no serán acatadas todas las veces por todas las personas. Sin
embargo, las preguntas que podrían suscitarse a partir de esta reflexión son ¿cuánta
desviación o distancia es aceptable para que la norma jurídica no pierda su condición de
tal? ¿no son acaso las normas, prescripciones de conducta para resguardar valores de una
sociedad? ¿qué hacemos al respecto?. En ese sentido, visto el rol pedagógico que posee el
Derecho, grosso modo, contamos con 2 grandes mecanismos para obedecer las normas:
primero, internalizando los “deberes seres” para actuar por convicción o segundo,
recurriendo como última instancia a la capacidad sancionadora de la norma jurídica, para
imponer con legalidad el “ejecútese” de determinada acción, decisión, etc. En nuestro
criterio, esa tensión entre acatar y no acatar normas jurídicas es inevitable y conveniente
porque permite a los seres humanos, perfeccionar sus creaciones de todo orden, sean éstos o
no operadores jurídicos y es aquí donde entran las/os Consejeras/os de Protección que
estudiamos, con sus vivencias aplicando la LOPNA.
152
La LOPNA en este caso, como instrumento de transformación social y como
herramienta de trabajo para los operadores de los sistemas contemplados en la ley
(Protección y Penal, interesándonos ahora el primero), define lo que pueden y lo que no
pueden hacer las personas que desempeñan determinados roles y más, si éstos tienen el
carácter de funcionarios públicos de órganos administrativos. Ello no significa la ley sea
infalible y a los legisladores no se les hayan escapado detalles, ni tampoco que la realidad
de Venezuela en la actualidad sea tan compleja y los casos tan particulares que en
ocasiones, no seguir estrictamente la ley sea un camino más expedito para garantizar los
derechos de los niños y niñas. Tal aseveración que parece un contrasentido, la sostienen
algunas/os Consejeras/os apoyándose en ciertos argumentos.
La siguiente cita de dos Consejeras de Mariño, por ejemplo, da cuenta de la
“vivencia” de los artículos 161 y 162 de la LOPNA pues nos dijeron: “Bueno si, nosotros
en principio quisimos hacer como lo que era ideal, nosotros al principio como éramos un
Consejo, todos oíamos y luego discutíamos sobre los casos y tomábamos una decisión, pero
en virtud de la cantidad de personas que venían, que comenzaron a venir, nos dimos cuenta
que no podíamos hacer eso y comenzamos a tener un sistema que a un consejero le toca
atender un primer caso, al otro el segundo caso y así sucesivamente hasta repetirse
nuevamente, y nos reunimos dependiendo de si el caso es grave o amerita una discusión, de
lo contrario si es algo que ya de antemano sabemos que es por ejemplo que tenemos que
dar una orden de que el niño sea inscrito en la escuela, no se discute sino que se dicta y
ya...” (3,9,30,263).
Ahora bien, si esto ocurre en Porlamar, un municipio donde pueden haber unos
100.000 habitantes (según el Censo del 2001 son exactamente 84.534) y de este total el
porcentaje de niños y adolescentes es inferior por lógica, y ya aquí resulta difícil reunirse y
comportarse como cuerpo colegiado según lo exige la ley, contrastemos, imaginariamente,
cómo será la cotidianidad de un municipio como Sucre en Miranda, con una realidad social
tan compleja y diversa con más de 600.000 personas y apenas unas pocas Consejeras de
Protección trabajando. Como también ocurre en Maracaibo, con 6 Consejeras/os para 18
parroquias y más de 1.300.000 habitantes, de los cuales unos 600.000 son niños y
adolescentes tal y como acotó la Presidenta del Consejo Municipal en su entrevista y
además, le sumamos a la “cantidad” la “cualidad” o “particularidad” de que es un
153
municipio de un estado fronterizo al igual que ocurre notoriamente en San Cristóbal,
Táchira. La densidad demográfica de cada región contrastada con el número de
Consejeras/os disponibles, muchas veces insuficiente, tiene además un contexto, la
considerable lista de No hay ya comentada y que incrementa los grados de dificultad para
cumplir con la labor encomendada.
Por otro lado, toda ley por definición estandariza conductas y parte de una “noción
de vida buena” que asume como universal e incuestionable, al ser compartida éticamente,
por un importante grupo de personas, pero la realidad es que, los grupos humanos no
responden “culturalmente” de las misma manera frente a las situaciones de la vida.
Tomemos para ilustrar lo dicho el tema de la educación, que nos lo propone el siguiente
testimonio recogido en una comunidad pesquera como lo es la Península de Macanao,
“...aquí es una zona muy particular, Macanao el papá es pescador, el abuelito es pescador,
hay deserción escolar porque el muchacho ya no quiere ir a estudiar para ir a pescar, porque
su mamá necesita que lo ayude económicamente, pero por eso yo entonces digo, no es que
le estemos violando el derecho a la educación, sino que simplemente no quiere estudiar y
porque la educación no le resuelve, por eso te digo que esta es una situación muy particular
de la península, entonces tenemos que dar, ratificar autorizaciones de adolescentes de 14,
15 años, tenemos que darlas y no nos queda otra alternativa y lo último que hemos tenido es
que mira, que cuando regrese inscríbelo en la misión Robinson, siquiera para que saque el
sexto grado...” (3,7,27,337). Cuando la Consejera afirma ir a clases “no le resuelve la vida”,
lo que se está trayendo a debate es que en ciertos contextos hay opciones que dejan de ser
funcionales y quizás desde una óptica muy urbana, nos cuesta asimilar criterios de otras
regiones y es trabajo de un CPNA el ajustarse a estas posibilidades. En ciertos casos
extremos, tal vez garantizar educación, implique atentar contra el derecho a la vida y a la
salud, porque la manutención del niño/a depende de que produzca cierta cantidad de dinero,
por más absurdo y trágico que parezca. Esta idea nos conecta por enésima vez al tema de
las políticas públicas básicas y de infancia y al enfoque sistémico de protección en derechos
humanos, donde un CPNA tiene definidas con claridad sus atribuciones y solo, tiene límites
que no puede traspasar en su actuación, por mayor voluntad que tenga.
En Páez-Zulia opinaron lo mismo en los siguientes términos: “...En el asunto para
niños trabajadores, yo hice una encuesta de trabajadores, hice un formato, pero es también
154
el problema de que el niño tiene que trabajar...” (5,15,73,202); y “tiene” es literal pues
lamentablemente, no cuenta con las opciones que el Estado-familia-sociedad han debido
garantizarle. ¿Cuál es el problema de fondo subyacente? que un Consejo de Protección no
puede llenar el vacío que dejan deficientes políticas públicas básicas ni tampoco son de su
atribución, las políticas de protección y atención para la infancia que deben proponer los
Consejos de Derechos, en sus distintos ámbitos de competencia (nacional, estadal y
municipal). Frente a estas carencias estructurales un Consejo de Protección siempre se
quedará corto, estará atado de manos y limitado de cumplir con su rol a cabalidad.
Por su parte, en el estado Zulia se presenta otra circunstancia particular dado que
cerca de un 10% de su población se declaró indígena para el Censo del 2001 y por ello, una
Consejera de Páez afirmó con mucho tino, “...entonces en este municipio, la ley como que
no miraron para hacerla aquí...” (5,15,71,254), pues en Sinamaica, las Consejeras lidian a
diario con el concepto de pluralismo jurídico, que como explica Colmenares citando a Peña
(2000: 82-83) no es otra cosa que la coexistencia de dos o más sistemas normativos dentro
de un mismo espacio social, considerando que es crucial cambiar la idea de un estado
cultural y socialmente homogéneo por un nuevo modelo político que, acepte su realidad
social y reconozca la existencia de sus diversas realidades socioculturales, para así buscar el
equilibrio y que ninguna cultura se convierta en instrumento de hegemonía y represión para
la otra. Las tensiones e incongruencias entre la noción de Estado de Derecho y el sistema
normativo fruto de años de tradición indígena, a diario se expresan en los casos que reciben
y procesan las Consejeras de este municipio.
Refiriéndonos al tema de las medidas dictadas, en Mariño nos dijeron: “...en la
práctica resulta como una tontería que si una madre que es remitida al psicólogo y no
cumple, entonces nosotros tengamos que ir a un tribunal para acusarla por desacato a una
orden…” (3,9,30,288). La teoría dice que las medidas de protección dictadas por las/os
Consejeras/os son decisiones de obligatorio cumplimiento en ejercicio del poder público,
visto que son las autoridades competentes para ello (en casos excepcionales se dictan en los
Tribunales de Protección). Sin embargo, es tema de debate en ciertos sectores que una vez
agotada la vía administrativa (Recurso de Reconsideración, art. 305 y 306 LOPNA), los
desacatos se ventilen en los Tribunales de Protección (318 ejusdem). Visto que, por aquello
de la “desjudicialización” de algunas materias, ¿qué sentido tiene judicializar de nuevo
155
aquello que dejó de serlo?3. Es como un contrasentido, lo que dio pie al nacimiento de los
Consejos de Protección no puede luego ser el criterio para que se recurra a Tribunales y
éstos revisen de nuevo el fondo del asunto, cuando ya el CPNA se ha encargado. En la
práctica además, es muy difícil dejar de atender casos para invertir recursos de todo tipo y
dirigirse a un Tribunal, no una sino todas las veces que hagan falta hasta encaminar todos
los asuntos y efectuar los pasos necesarios relativos a este aspecto.
Como dice una Consejera de Maracaibo pero que seguro refleja a los demás
entrevistados: “...Nosotros no tenemos aquí asistentes, a nosotros nos toca desde escuchar
a la persona, que además la tengo que escuchar y tratar de hacer empatía con ella, para que
tenga confianza conmigo y eso no lo puedo hacer tomándole de una vez declaración porque
se va a sentir intimidada, verme sentada allí y tomarle la exposición, después que converso
y de alguna forma los orientamos es que le tomamos la exposición. Pero tenemos que hacer
todo, desde trasladarnos en muchas oportunidades a constatar nosotros mismos la situación,
hasta abrir la carátula, ponerle el número, llenarlo, abrir todos los autos de entrada y oficio,
etc., a parte de tomar las decisiones...” (5,14,67,116). De manera que, “...últimamente me
he dado cuenta, porque tampoco tengo capacidad, tampoco tenemos un personal que nos
pueda ayudar a revisar las medidas, es decir, que de alguna u otra forma lamentablemente y
porque hacemos hasta donde podemos, pero incumplimos realmente con lo que
establece la ley de hacer una revisión a las medidas cada cierto tiempo...” (5,14,67,130). Es
decir, humanamente es bien cuesta arriba mantener al día la revisión de todos los casos que
se reciben, más los nuevos que se incorporan diariamente, así como de todos los desacatos
que pudieran presentarse en la rutina de un Consejo de Protección. De modo que,
dependerá de la gravedad del caso lo que se haga y esta “discrecionalidad”, por supuesto
activa todas las alarmas, porque si algo aspira la Protección Integral es exterminar de los
funcionarios que operan bajo este paradigma, el que aún esos “criterios flexibles” tengan
vigencia.
Lamentablemente, tenemos la otra cara de la moneda “...nada haces con remitir al
niño al psicólogo, que el psicólogo le de una orientación, cuando en la casa su madre no ha
cambiado… pero, no existe el programa para los padres...” (3,9,30,348). Con estas citas
3 Para profundizar en este debate se recomiendan algunos artículos publicados por Jorge Luis Suárez Mejías, en los libros de las Jornadas de la LOPNA, cuyos aportes como especialista en Derecho Administrativo fueron discutidos en el capítulo de base legal y teórica de la presente investigación.
156
no pretendemos justificar ninguna acción de las/os Consejeras/os que no se encuentre
establecida en la ley. No obstante e insistimos en ello, el Sistema de Protección para
funcionar requiere del concurso de TODOS sus componentes y si el Estado o los Consejos
de Derechos, por citar unos ejemplos claves, no realizan esfuerzos por cumplir con su parte
o muestran un desempeño deficiente, tampoco los Consejeras/os de Protección solos y
aislados pueden hacerle frente y exitosamente, a todas las amenazas o violaciones de
derechos que reciben en sus oficinas. En sentido contrario igual vale la siguiente reflexión,
que los demás actores cumplan su rol y los Consejos de Protección se descuiden en sus
atribuciones, sería igual de caótico. En ambos sentidos el resultado es el mismo, el Sistema
de Protección se transforma en inoperante y no garantizador de derechos, como debe ser.
Con expresiones de Ferrajoli, seguiríamos reproduciendo el Estado Reactivo de Derechos
en vez del, Constitutivo de Derechos.
Todo lo que venimos argumentando hace que tenga mucho sentido la siguiente
frase: “...yo creo que en esto hay que innovar mucho sobre todo por esas medidas llamadas
innominadas...” (5,14,67,436). El legislador en la última parte del artículo 126, abre la
posibilidad para dictar “otras medidas si la particular naturaleza de la situación las hace
idóneas”. De manera que, la creatividad y la flexibilidad es lo que en muchas ocasiones
ayuda a los Consejos de Protección en sus actuaciones y posibilita confeccionar un “traje
acorde” al caso planteado. Esto no implica, desconozcamos puede ser contraindicado, sin
embargo, es una puerta que es preciso tener sin llave y la garantía de que será bien usada,
hay que fundamentarla en una selección exigente y meticulosa de las/os Consejeras/os de
Protección. En la medida que sean idóneos para ejercer el rol, no excederán límites que la
ley les permita y usarán mesuradamente las posibilidades legales que tengan a su alcance.
Ya con más nivel de detalle, otra Consejera opinó: “...De las medidas de protección
te iba a decir, nosotros no estamos de acuerdo, no somos partidarios de que el lapso sea de
treinta días, con todo que sea una medida provisional y excepcional, el abrigo, no estamos
de acuerdo, pensamos que debería ser más tiempo...” (5,14,66,612). El tema del abrigo es
también bastante espinoso, pues como afecta los derechos de los niños y niñas a ser criados
en una familia y el ejercicio de la guarda, nunca debe dictarse sin tener como norte la
reintegración familiar y el mantener los vínculos con la comunidad y he allí el gran
problema. En la práctica todo apunta, aunque no hayamos levantado datos precisos al
157
respecto, que no es ese el resultado obtenido y la solución de las/os Consejeras/os, no
debería ser que los niños/as pasen más días con una medida de abrigo ya sea en familia
sustituta o en una entidad de atención, sino exigir y demandar programas de localización,
de colocación familiar, etc. más eficientes y entablar relaciones más articuladas con los
Tribunales de Protección.
Durante la investigación y la oportunidad que se tuvo de conversar con las/os
Consejeras/os, ellas/os compartieron con nosotras sus angustias, sus dudas, su
impotencia...frente a la cruda realidad vestida a diario con rostros de niños y niñas, quienes
pertenecen a familias en situaciones complejas y donde ciertamente es muy paradójica, la
ayuda y orientación que puede brindarse “...porque a veces la mamá es responsable, pero a
veces qué puede hacer esa pobre señora que está pasando hambre, que tiene que salir a la
calle a trabajar y que de verdad los niñitos se la pasan en la calle porque ella no está para
cuidarlos, entonces esto... yo pienso que con ese trabajo que ustedes están haciendo es bien
importante. Por eso es bien importante que nos ayuden a nosotros a funcionar mejor...”
(3,7,27, 447).
Para cerrar esta categoría, queremos hacer referencia brevemente al tema de los
“derechos más amenazados o violados” en cada municipio, razón de existir de los CPNA,
haciendo la siguiente salvedad. Durante los días de trabajo de campo, notamos en buena
parte de los Consejos visitados, no se llevan sistemáticamente estadísticas de los casos
atendidos (niños, niñas, adolescentes y familiares de forma aislada o conjunta) ni de las
medidas de protección dictadas (simultáneas o sucesivas). Tal circunstancia implica que no
hayamos recogido mayores soportes de los controles internos y que las citas que a
continuación reportamos, se sustenten sobre todo en las impresiones de las/os
Consejeras/os más que en cifras actualizadas. Los distintos libros de anotaciones no están al
día (sino hasta con meses de retraso, en varios casos); no hay criterios uniformes sobre la
información que se registra (llegamos a ver libros donde aparecen registrados nombres y no
se indica si corresponde a un niño o a su representante, qué medida y para quien se dictó,
etc.), a veces cada Consejera/o lleva su propia numeración o secuencia de casos atendidos y
de rutina no la integran hasta que Consejo Municipal no se las solicite (hecho que se agrava
en la medida que las relaciones internas sean más o menos fluidas), etc. Como sabemos,
158
tenemos poco desarrollada la “cultura de respeto al dato” en muchas de nuestras
instituciones y los CPNA no escapan a esta tendencia.
Así las cosas, tenemos:
⇒ “...el derecho que es más amenazado, que es más denunciado es el derecho de la
integridad personal, del punto de vista físico o del punto de vista psicológico, es
denunciado prácticamente a diario (...) por ser un estado fronterizo es lógico que
tenga un alto índice también, que es el derecho a la identidad, aquí vienen muchos
extranjeros del país vecino indocumentados (...) también tiene un alto índice de
denuncia es el derecho a la educación, sobre todo en los lapsos de tiempo en que es
período de inscripción escolar, de matrícula escolar...” (5,14,63,421).
⇒ “...Mira...obligación alimentaria, la necesidad más importante de los muchachos
aquí es la comida (...) El segundo más importante es el maltrato y muchas veces es
maltrato por ignorancia (...) otra de las medidas que también usamos mucho es la
del psicólogo...” (1,2,6,209).
⇒ “...siempre hay bastante casos, niños que no han sido presentados y niños grandes, a
veces hasta adolescentes que vienen que no tienen documentación y sobre todo
tenemos inconveniente con la cedulación de los adolescentes...” (1,2,7,272).
⇒ “...Las situaciones que más se presentan son las de presentación, las de maltrato
físico, primero directamente a los niños o como producto de la violencia
interfamiliar, que eso es lo máximo, luego viene salud y educación...” (5,13,53,134).
⇒ “...En primer lugar el personal, el maltrato, en segundo lugar problemas de
presentación, maltrato e identidad son muy comunes en el municipio; le siguen los
de alimento, de los padres que no quieren alimentar a sus hijos y creo que le
seguiría educación...” (5,13,55,327).
⇒ “...De lo que mas se hace es solicitud de extensión y expedición de partidas de
nacimiento o solicitud de otorgar una cédula de identidad a un adolescente; nosotros
como vivimos en fronteras (...) son pocas las inscripciones de adolescentes
trabajadores, autorizaciones para adolescentes trabajadores creo que hemos hecho
unas dos...” (4,11,40,297).
⇒ “...Se dictan muchísimas medidas de protección de orientación y tratamiento
psicológico, porque casi todos los casos que llegan acá, casi todos son del maltrato
159
y un maltrato necesita orientación y tratamiento psicológico, entonces, si uno dicta
una medida de abrigo, si es un niño que esta abandonado tiene que tener su
problema emocional, entonces se dicta, a parte de la medida de abrigo, una
orientación, tratamiento psicológico, entonces la mayoría de las medidas, casi todas,
vienen acompañadas de la medida de orientación psicológica, bien sea por maltrato
o medidas de abrigo...” (4,11,42,209).
⇒ “...Aquí se reciben muchos casos de obligación alimentaria, de maltrato físico y
verbal, niños de la calle, eso es más que todo los problemas aquí en el municipio...”
(4,10,36,119).
En síntesis, se aprecia con claridad que la problemática cotidiana gravita
fundamentalmente en amenazas y/o violaciones a los derechos de integridad personal, nivel
de vida adecuado, identidad y educación. Temas-problemas sobre los que habría que
trabajar arduamente con políticas públicas y sus respectivos programas sociales.
4.2.10 USUARIOS
En las categorías previamente comentadas hemos abordado tópicos como: el de una
convocatoria y constitución de los Consejos de Protección en ciertos niveles improvisadas y
presionadas; una organización y administración del trabajo con visos importantes de
“judicialización”; sumados a una larga lista de carencias y deficiencias, las cuales pusieron
de manifiesto no hay claridad en ciertos conceptos básicos, ni mayor difusión de la
información, ni participación social consolidada, ni políticas públicas municipales dirigidas
a la infancia, ni los recursos suficientes para mantener a flote la oficina como tal y una lista
importante de etcéteras. Con esta cantidad de elementos desfavorables, nos preguntamos
¿cómo fue que los CPNA comenzaron a recibir personas? ¿cómo hicieron y han hecho para
atenderlos? ¿por qué reciben tantas personas a diario?.
En este sentido, las respuestas pudieran ser varias y no excluyentes construidas con
los propios argumentos de las/os Consejeras/os, voces, sin duda, clave en esta
investigación. Así, encontramos casos donde una vez juramentados las/os Consejeras/os y
“constituida” la oficina, salieron a promocionarse a si mismos en su comunidad, como
160
ocurrió en San Cristóbal-Táchira, donde hoy día “...en todo el municipio se conoce el
Consejo de Protección, ese proceso al principio nosotros mismos, yo por lo menos me
presté mucho para ir a la radio, la televisión, aquí hay tres televisoras, y radio pues sí, AM y
FM hay muchísimas. Entonces yo al principio colaboraba con un Consejero de Derecho
precisamente para eso, para promocionar la ley, sabíamos que no era nuestra competencia
pero de alguna forma había que hacerlo para que las personas conocieran lo que es el
Consejo del Protección y conocieran cuál es su trabajo...” (4,11,40,422).
En Maracaibo por ejemplo, una Consejera recordaba “...aunque no nos
imaginábamos el volumen de trabajo, si sabíamos que la realidad que íbamos a tratar era
difícil y que no íbamos a poder, tres personas, atender un municipio tan grande...”
(5,14,67,309). La acotación se explica porque “...luego de la selección (ya estamos
hablando de agosto), nos dicen que no hay posibilidad de ingresar sino sólo tres
Consejeras/os de Protección para una población como la que tu ya viste. Nosotros que
habíamos quedado en los primeros tres lugares dijimos que no, que no podíamos aceptar ser
solo tres...” (5,14,66,227) y afortunadamente lograron evitarlo, pues la intuición no les falló
y aún 6 Consejeros en la actualidad, muchas veces no son suficientes.
En la mayoría de los casos también operó que, a medida que los días siguientes a la
juramentación transcurrieron, otros actores del Sistema como Fiscalías y Tribunales de
Protección comenzaron a remitirles casos, algunos inclusos más cerrados que abiertos como
jocosamente recordó en San Cristóbal otro Consejero “...aquí fíjate que el primer año nos
llegaron cajas y cajas de los Tribunales amarradas con cabuyas de cosas de cuatro años,
exhumar cadáveres y qué vamos a hacer nosotros...” (4,11,41,163).
En fin, a más de dos años de funcionamiento en la mayoría de los Consejos
visitados, el movimiento de usuarios es incuestionable, por tener una idea y según un
comentario registrado en Cabimas “...un día normal para nosotros es llegar a las ocho de la
mañana, atender treinta, cuarenta casos diarios nuevos...” (5,13,51,50). Aunque este criterio
no lo podamos extrapolar a todos los municipios por igual, pues los pequeños como
Lobatera, Páez (Zulia y Miranda), Macanao y Lima Blanco no se comparan con Sucre,
Mariño, San Carlos, Maracaibo o San Cristóbal, no cabe dudas que cada cual dentro de su
161
contexto ha conquistado un espacio de atención y se han convertido en puntos de referencia
para sus poblaciones.
El tema de las estadísticas llevadas en cada Consejo de Protección, como ya
adelantamos en el punto anterior, tiene sus matices pues los criterios no son uniformes, no
hay sistematización y si en instituciones de mayor tradición y con más años de
funcionamiento, uno no logra contar con fuentes ni registros confiables, los CPNA
lamentablemente no son una excepción en este aspecto. Ello no significa que lo
justifiquemos, solo lo comprendemos ubicándonos en contexto, notándose de nuevo la
labor pendiente del Consejo Nacional de Derechos al respecto. Del trabajo de campo
podemos destacar que San Carlos y Tinaco no llevaban los cuadernos al día (de medidas
dictadas, autorizaciones de viaje, para trabajar, etc.), para el momento de las entrevistas
tenían al menos 2 meses de atraso. En Cabimas, no hay una numeración correlativa, sino
que al inicio de cada año cada Consejero lleva su propia cuenta de casos atendidos, la
integración la hacen para reportar al Consejo Municipal pero para consumo y uso interno.
En general, es difícil establecer en promedio el número de usuarios atendidos en períodos
determinados, mucho más definir la cantidad de medidas de protección dictadas pues en un
mismo caso cabe la posibilidad de que sean varias. Apreciamos se encuentran muchos
CPNA en una fase incipiente en este sentido.
Por otro lado, no todas las personas son constantes y “...a veces mucha gente viene y
deja de venir, viene al mes o luego para hacerle el seguimiento al caso, debido a que no
tienen pasaje, no tienen para venir...” (5,14,64,179). La combinación de causas que
expliquen esto puede ser infinita, pero en medio de una rutina que muchas veces avasalla se
va atendiendo lo “urgente” con la cooperación y diligencia de los mismo usuarios.
Lo que si es importante destacar, quizás más en términos cualitativos y vinculado a
todo lo expuesto en la categoría Lo que somos, es que “...la gente, lo que manifiesta es que -
me dieron la orientación, a lo mejor no me resolvieron el problema-, pero me dijeron dónde
podía ir, qué podía hacer, a que otra instancia, que otro lugar podía ir..." (5,14,68,169).
La tendencia de las/os Consejeras/os es no dejar “colgadas” a las personas, como
definió alguien en San Cristóbal: “...para mí el Consejero es alguien, y suena típico en
cierta forma, es una combinatoria bien interesante, es decir, debe tener ingredientes de ley
162
para resolver, para mí, pero debe tener la suficiente contención y capacidad para escuchar,
tiene que ser un psicólogo, que si no se formó en la escuela tiene que formarse en la
práctica, porque una gran parte de los problemas la gente llega aquí simple y llanamente
muchas veces para que las escuchen, para que le den contención, para que los dirijan y se
puedan ir tranquilos sin haber ocurrido inclusive un registro o una demanda como tal...”
(4,11,41,96).
La vocación de la que ya hemos hablado, no ocurre en abstracto, sino que tiene sus
manifestaciones en esta disposición de las/os Consejeras/os a desempeñar su rol,
atendiendo con el mejor de los ánimos a todas las personas que se acercan a los CPNA a
exponer sus problemas, angustias, ansiedades, estrés y necesidades de todo orden. Sin
embargo, es todo un arte recibir y darle curso a estas situaciones procurando el mínimo
impacto en ellos mismos. Como dijo una Consejera: “...yo ya tengo aquí dos años, pero al
principio era increíble, yo llegaba a la casa y lloraba casi todas las noches, cuando empecé a
ver las violaciones a los niños duré un mes que no mandaba a mi hijo a la guardería. Me
pegó mucho, pero ya le gente se adecua a uno pero yo si digo que necesitamos psicólogos
que nos digan o que nos vean a nosotros: ‘este tipo de persona no tienes por qué tratarla así,
sino trátala de otra manera, dale la vuelta o tal cosa’, (...) llega gente agresiva, a mi me han
rayado el carro como diez veces...” (4,12,48,176).
Esto explica, la iniciativa que observamos en el CPNA de Maracaibo en los
siguientes términos: “...inclusive le hemos pedido a la parte de recurso personal que nos de
ciertos talleres de apoyo, un poco como para que nos relajemos, hagamos lo que sea para
desestresarnos. En realidad es muy difícil, sin embargo hicimos algo de terapia con una
persona que nos la facilitó Recursos Humanos de la Alcaldía y pudimos compartir y de
verdad que fue muy relajante, nos tomamos un día, solamente se atendían los casos de
emergencia, pero de verdad lo necesitábamos, eso fue este año y ya porque nos iban a
conseguir jugando con bolitas adivinadoras en los pasillos...” (5,14,67,314).
Un último comentario, que no queremos dejar pasar en esta categoría lo hizo la
psicóloga que presta servicios en el Consejo de Protección de Maracaibo y que nos alerta a
no dejarnos tentar por la lógica “tutelar” que sesgadamente sólo identificaba al niño/a
abandonado/a y con carencias generalizadas, su experiencia de atención le permite
163
recordarnos lo siguiente: “...yo digo que por culpa de los adultos irresponsables pagan los
niños inocentes y muchos casos aquí no son precisamente de niños con bajo nivel
económico, ni de bajo nivel cultural, sino que son personas de un alto nivel económico y
cultural pero que igual cometen sus errores...” (5,14,69,106).
4.2.11 SÍ SE PUEDE
En líneas generales, consideramos que registrar, divulgar y compartir experiencias o
conductas exitosas tiene sentido, pues sirve de guía, motivación y estímulo a las personas
en similares posiciones y que desempeñan roles revestidos de cierta dificultad. El estatus
que ocupan las/os Consejeras/os de Protección dentro del Sistema la mayoría de las veces
no es sencillo, más bien, tiende a ser complejo por todos los aspectos que aún están
forjándose y que inciden directa o indirectamente en su trabajo. A pulso han conquistado un
espacio y un respeto, dentro de una sociedad que aunque está cambiando, mantiene cuotas
de “conservadurismo” en ciertas dimensiones y todavía la investidura asociada a Jueces,
Abogados, Fiscales y por analogía o extensión a Prefectos, Jefes Civiles, etc. pesa mucho
en algunos ambientes. De manera que, en nuestro criterio, reportar casos donde los CPNA
salieron airosos en una acción ejercida ante un Tribunal, es una labor pedagógica que
pretendemos no desaprovechar. Visto que, experiencias con efecto multiplicador son vitales
para así contribuir a darle trascendencia a las decisiones administrativas que producen
dichos CPNA.
Las/os propias/os Consejeras/os a veces vacilan y dudan de su contundencia, tal y
como lo compartió con nosotros una Consejera de Cabimas, “...la LOPNA establece muy
claro que los órganos de administración pública, nosotros, podemos ejecutar nuestras
decisiones por principios que establece esta misma (...), el principio de ejecutoriedad y otro
que no recuerdo, pero a veces uno se queda corto si eso de verdad es lo legal que debemos
hacer, a veces nos quedamos un poco si de verdad podemos ejecutar nuestras propias
decisiones o promover, porque le correspondería al Tribunal ejecutarlas, ahí hay un
dilema...” (5,13,55,349). Tal ambigüedad a casi 5 años de entrada en vigencia la ley, es sin
duda nociva para el Sistema de Protección porque el literal c, del artículo 160 de la
164
LOPNA, con claridad expresa que es atribución de los CPNA “interponer acciones
correspondientes ante el órgano judicial competente en caso de incumplimiento de sus
decisiones” y en complemento el 177, parágrafo tercero, literal a, contiene es competencia
de la Sala de Juicio lo relativo a “desacato de particulares, instituciones públicas o privadas
u órganos del Estado, a las medidas de protección impuestas por los CPNA”.
Recordemos la noción básica de garantías según Ferrajoli, ya comentada en el
capítulo de base legal y teórica, como las técnicas previstas en el ordenamiento jurídico
para reducir la distancia entre normatividad y efectividad. De manera que, los CPNA no
pueden seguir movilizados por el “temor”, la “ignorancia” o la “falta de tiempo”, sin ejercer
las acciones que la ley posibilita cuando los hechos así los respalden. Depende de su
criterio y determinación poner en funcionamiento el mecanismo de las garantías previstas
en la LOPNA.
En este sentido, el CPNA de San Carlos compartió la siguiente experiencia exitosa:
“...sí tuvimos un caso, una vez con la Fundación la Salle, fuimos y ganamos el juicio. Hubo
un desacato a una medida de protección a un adolescente y La Salle no quiso...”
(1,2,6,344). Recordemos, es de los pocos vistos que arrancó actividades en el 2001, lo cual
indica estaba muy “novel” para cuando se ejerció esta acción y aún así, el resultado fue
positivo.
Otra la conseguimos en San Cristóbal y hasta sanciones hubo: “...tuvimos un caso el
año pasado, tuvimos dos casos, con una Prefectura aquí en el municipio San Cristóbal, la
cual alegaba que el Consejo de Protección no era competente para solicitar la expedición y
extensión de las partidas de nacimiento, lo que hay en el 160 literal "H", entonces nosotros
le hicimos la solicitud, ella nos alegó eso, le hicimos dos solicitudes, dos expedientes
diferentes. Como nos alegó eso abrimos el procedimiento administrativo, la notificamos,
(...) para la oficina, dictamos la medida de protección de ‘intimación al funcionario de
registro civil a la Prefecta fulana de tal para que, en un plazo de cinco días, extienda y
expida la partida de nacimiento del niño tal’...le hicimos la decisión como tal, ella dijo que
no la iba a acatar, le mandamos la notificación informándole que tenía recurso de
reconsideración y posteriormente o sucesivamente, si quería, la acción judicial por si tenía
inconformidad con la medida, no le prestó atención, entonces nos fuimos al Tribunal a
solicitarle que se ratificara la medida y que se impusiera la multa correspondiente. A ella le
165
impusieron la multa en los dos expedientes, cada uno le cobraron tres salarios mínimos y
posteriormente fue botada de su cargo, el Director de Políticas, al enterarse de esto, la retiró
del cargo de Prefecto, eso es en sí lo que hemos tenido que ha habido mayor negativa...”
(4,11,40,342).
En el estado Zulia y para terminar las referencias en esta categoría, reportamos las
siguientes situaciones:
⇒ “...nosotros dictamos la medida de declaraciones de responsabilidad o de
permanencia, ellos no la acataron, ni el colegio ni el padre, después el colegio ante
el Tribunal le abrió las puertas, dijo que estaba en la disposición de hacerle
recuperar el año a la muchacha, era una adolescente, tratando de ayudarle a
recuperar su año, sin embargo el padre, por una acción de daño moral, no la
incorporó a clases y por lo tanto le presentamos una sanción, las acciones
pertinentes; a esta altura no se ha decidido el caso de las sanciones pero está en
curso, hay dos acciones: la acción de ejecución y la acción de sanciones, a estas
alturas tienen que ser sanciones. Ella está estudiando porque nosotros le exigimos a
tribunales que se le entregaran los documentos, nosotros exigimos como Consejo de
Protección de que se le entregaran los documentos lo más pronto posible para que
ellos garantizaran el derecho de educación, eso se hizo así, creo que hasta le
tuvimos que hacer expediente del caso...” (5,14,63,548).
⇒ “...en cuanto a interponer medidas, aquí intentamos una hace mucho al Tribunal de
Protección y nos la acataron, de aquí puedes sacar lo de lo de la parte
administrativa, pasamos el caso a tribunales, demandamos (...) una suma al Tribunal
de Protección y ellos cumplieron, a un hospital de Maracaibo, no querían operar una
niña, por aquí ordenamos y ellos no acataron, demandamos y si la operaron...”
(5,13,55,360).
En fin, estas referencias demuestran que si se pueden ejercer acciones y empezar a
transformar una cultura de irrespeto a los Derechos Humanos de los niños y niñas, por otra
que busque todo lo contrario. Son experiencias de efecto multiplicador que sirven de
modelaje.
166
4.2.12. SE VERÁ MÁS ADELANTE
Esta categoría nos habla de los logros intangibles de los CPNA y de esa visión a
futuro de lo que podrían llegar a ser las/os Consejeras/os como parte activa del Sistema de
Protección. En este sentido, se mueve o expresa a lo largo de dos dimensiones:
La primera, una muy cercana a lo afectivo, al mundo emocional de las/os
Consejeras/os y que se conecta con esos logros, esos aciertos, esos esfuerzos y esas buenas
acciones, que harán posible que ese niño, niña o adolescente que fue atendido en el CPNA,
sea más adelante un adulto pleno o al menos tenga más opciones.
De manera que, esta categoría en una primera fase de nuestro análisis fue
denominada como “la cosecha”, porque se refería a esas “semillas” que las/os
Consejeras/os perciben están cultivando para el futuro y que lógicamente, con el tiempo se
van recogiendo los frutos a corto, mediano y largo plazo. Una Consejera de Maracaibo
opina: “...Lo que pasa actualmente es que estamos atendiendo los problemas de todo el
interior, estamos resolviendo cosas estructurales, creo que esto va a disminuir, que además
vamos a verlo en sector realmente del Sistema de Protección en una generación que es lo
que normalmente uno habla, porque estamos tratando de resolver lo que ya la gente tiene
metido en la cabeza. Creo que habría que crearse muchos programas de prevención, por eso
te hablo de programas de orientación, pero eso ya le toca al Consejo Municipal de Derecho,
creo que las líneas de políticas aparte de crear programas para resolver lo que ya tenemos,
pero que tiene que ir hacia la prevención, prevención general y prevención especial, porque
más que pensar yo en crear más para atender, yo tengo que más bien pensar en qué voy a
crear para que no me llegue más...” (5,14,67,342).
Se trata de esa comprensión sistémica de que los actos de hoy generarán cambios
para el mañana, y que aunque no todo es posible cambiarlo, esos pequeños detalles de hoy
significan e indican mucho sobre lo que se podrá o habrá logrado con posterioridad. Otro
testimonio afirma: “…también tenemos que decir que hay efectos concretos que no es
eliminar los niños de la calle sino darle la partida de nacimiento a un niño, que es bastante
grave, nosotros nos sorprendimos de la cantidad de niños de este municipio que nunca
habían sido registrados y tenías 10, 9, 14, 15, 18 años, o sea, los de 18 no los tocamos
nosotros, pero por lo menos tenemos mamás que no están presentadas y obviamente sus
167
hijos menos, entonces en eso me parece que hemos sido efectivas y por lo menos ahí
decimos que por lo menos eso lo hemos logrado...” (3,9,30,554).
Una lista de impresiones que refuerzan este sentir de la “cosecha”, la “siembra” que
comentamos, la ofrecemos a continuación para hacerlo más breve:
⇒ “…me siento bien, pienso que estoy cumpliendo una función social,
verdad, que me estoy dedicando, mi tiempo a algo útil para la sociedad…
yo pienso que estamos cumpliendo una función social muy
importante…” (3,9,32, 58).
⇒ “En cuanto a los resultados esos que tu hablabas ahorita, las partidas de
nacimientos, cédulas, la inserción de niños en las escuelas que fueron
botados o de escuelas que pretendían retener los documentos de los niños
porque no pagaban, eso lo hemos solucionado y también los dueños de
los colegios han tomado conciencia y de hecho nos llaman, mira aquí
tengo este problema, este no ha pagado, qué hago, y bueno se le dice que
los documentos los tiene que entregar, entonces si hay cosas más
concretas que vemos, que si vemos resultados y nos encanta...”
(3,9,30,577).
⇒ “...Yo creo que a medida que el tiempo vaya pasando las personas van
razonando, si ha habido cambios, porque se han presentado varios casos
que ellos han solventado, dejan de hacer las cosas como las solían hacer
y vienen acá a resolverlo de otra manera, pacíficamente…” (5,15,70,68).
⇒ “…la cultura que tenemos nosotros, que hasta de repente a un órgano
administrativo no le prestan en un principio, la atención debida, en este
momento no, en este momento si ya se ha creado en el Municipio San
Cristóbal y creo que en todo el Táchira, la conciencia de que existe un
Consejo de Protección que se encarga de velar por los derechos de los
niños…” (4,11,40,332).
La otra dimensión de esta categoría Se verá más adelante, tiene que ver con la
organización que se está dando entre los Consejos de Protección a nivel nacional, los cuales
han entendido que a pesar de sus particularidades si se unen, pueden fortalecerse no solo en
168
el aprendizaje de las diferentes experiencias, sino como una verdadera organización dentro
del Sistema de Protección. Ello les daría un piso para exigir dentro del Sistema las
responsabilidades de los demás actores, las cuales en muchos casos han pasado de ser
simples omisiones, a ser vacíos propicios para la mala interpretación y aplicación de la ley
y en consecuencia, se han convertido en acciones perjudiciales para los CPNA como
órganos del Sistema.
En este sentido, la iniciativa de los Encuentros de Consejeras/os de Protección ha
ido evolucionando en su perfil, para proyectarse en un futuro como una verdadera
organización con vida propia y como espacio de activación y discusión sobre la dinámica
del Sistema de Protección. Algunos comentarios muy valiosos que encontramos al respecto
son los siguientes:
⇒ “...La semana pasada fuimos nosotros sede del Segundo Encuentro de
Consejeros de Protección de la zona centro-occidental del país, había doce
estados presentes en ese encuentro y pudimos detectar que las mismas
debilidades que nosotros hemos detectado acá son comunes en todo el país. Yo
creo que una de las cosas que hay que tomar en consideración y observar, es que
la participación de la sociedad en la conformación del Sistema de Protección no
va a tener una efectividad mientras no haya un incentivo para la gente de la
sociedad para que se integre efectivamente al trabajo que se les está
encomendando, más aún cuando este trabajo está enmarcado en un carácter de
responsabilidad, como lo dice la LOPNA, civil, penal y administrativa...”
(4,11,38,106).
⇒ “...yo creo que se tendría que tomar en consideración dictar directrices y eso fue
uno de los clamores, prácticamente unánimes, de todos los Consejeras/os de
Protección de que el Consejo Nacional de Derecho dictara lineamientos que
estableciera un patrón bajo el cual se pueda establecer cuál es el salario mínimo
que debe ganar un Consejero de Protección con lo cual yo estoy totalmente de
acuerdo...” (4,11,38,220).
⇒ “Todos votaron en contra de la planificación, es más, se negaron a llenar los
instrumentos, había unos instrumentos que hablaban sobre eso, claro, me pareció
muy acertada la opinión que ellos emitieron, por lo menos la mesa en la que yo
169
estaba coordinando el trabajo, ellos colocaron: no opinamos al respecto de estos
instrumentos porque es una materia que no conocemos, y hasta que no se nos
capacite en materia de planificación nosotros no vamos a opinar si aceptamos o
no aceptamos" (4,11,38,507).
⇒ “…porque en este último encuentro, duodécimo, dijimos eso, por lo menos en
mi municipio, aquí en Maneiro, ya los del foro propio casi no hay, no hay
suplentes y las personas que están ya están a punto de irse porque no pueden
seguir y esto es trabajo, y esto es una responsabilidad y tenemos responsabilidad
penal, administrativa, etc, entonces ¿Cómo es eso?, tú estas exigiendo pero
¿Tampoco vas a dar nada?, no puede ser…” (3,8,29,238).
En resumen, todas estas reflexiones apuntan a un desarrollo muy prometedor de los
CPNA, los cuales como toda institución “novedosa” están creciendo, formándose y a su vez
tomando conciencia sobre su labor e impacto en la concreción de una sociedad más justa y
equitativa, donde se comprenda, asimile y practique que los niños, niñas y adolescentes son
verdaderos “sujetos plenos de derechos”. Por otro lado, esta categoría se convierte en ese
premio que reciben las/os Consejeras/os con cada sonrisa ganada de un niño/a atendido/a
debidamente y con la recompensa más importante de todas, la esperanza de verlo/a como
un adulto defensor y garante de los derechos de los niños, niñas y adolescentes del mañana.
4.2.13 ALGUNAS OBSERVACIONES DE LAS/OS CONSEJERAS/OS DE
PROTECCIÓN PARA LA INVESTIGACIÓN
Durante las entrevistas hechas a lo largo de estos 15 municipios, algunos
participantes compartieron con el equipo de investigación observaciones relacionadas con
el trabajo llevado a cabo, vista la relevancia de profundizar en la comprensión de la
dinámica del Sistema de Protección y de hacer “llamados de atención” a los demás órganos
que tienen en sus manos la responsabilidad de hacer las políticas en materia de infancia y
adolescencia, como por ejemplo el Consejo Nacional de Derechos y a su vez, los Consejos
Municipales.
170
En líneas generales, las observaciones se centraron en felicitaciones por estar
investigando en espacios en donde no se había hecho antes, así como, por la posibilidad de
que los resultados de este trabajo tengan un verdadero impacto en el desarrollo de futuras
acciones de las diferentes instancias:
⇒ “…se sigan haciendo este tipo de trabajo de investigación que tu estas
realizando y que de verdad que los felicito por esa iniciativa y que no
vayan a dejarlo en el camino si no que lleguen hasta el final para poder
nosotros de alguna forma aprovechar los resultados de esta
investigación...” (3,9,33,179).
⇒ “…lo único es que de verdad les deseo mucha suerte en el proyecto, que
lleven todas estas informaciones a que de verdad generen unas
soluciones que nos permitan a nosotros a desenvolvernos mejor en estos
cargos...” (2,5,19,313).
Uno de los elementos más resaltantes de estas citas que reprodujimos, tiene que ver
con la necesidad de que la investigación en materia de Derechos Humanos de la infancia no
quede sólo para la discusión en espacios académicos sino que pueda trascender hasta los
órganos del Estado, como de la sociedad civil, para que desde estas experiencias puedan
tomarse decisiones más ajustadas a la realidad, mucho más efectivas y así mejorar cada día
el proceso y arduo trabajo de hacer realidad la aspiración “TODOS LOS DERECHOS
PARA TODOS LOS NIÑOS Y NIÑAS”.
Otro elemento que surgió de las conversaciones informales con los participantes de
nuestra investigación, tiene que ver con la posibilidad del acercamiento entre Universidad y
Sistema de Protección, que la universidad no solo pueda investigar en estos espacios, sino
que también quienes hacen vida en el Sistema de Protección, accedan de forma fácil a los
resultados de estas investigaciones, a fin de que puedan tener un impacto divulgativo y
positivo en el accionar cotidiano.
De hecho, estos espacios de alguna manera se han ido creando y fortaleciendo, uno
de ellos lo encontramos en las Jornadas anuales de vigencia de la LOPNA que organiza la
UCAB y que precisamente, sirve para el intercambio de experiencias así como de puente
para unir dialécticamente la producción académica con la realidad cotidiana.
171
172
V. CONCLUSIONES
Culminar un trabajo como el presentado no resulta una tarea sencilla, dado el
esfuerzo hecho por mostrar los diferentes matices, a través de las distintas voces del cómo
están funcionando los Consejos de Protección del Niño y del Adolescente (CPNA) en
algunas regiones de nuestro país, a la luz de sus experiencias compartidas y reportadas. En
primer lugar queda claro, son muchas las variables que inciden en la calidad de dicho
funcionamiento, ya que visiblemente en un CPNA confluyen y repercuten las decisiones,
actuaciones y omisiones del resto de los organismos que constituyen el Sistema de
Protección definido en la LOPNA.
La red de relaciones entre las doce categorías (representada al final del Capítulo IV.
Análisis de Resultados), ilustra la complejidad del tema y resulta útil como punto de
partida, para desarrollar las distintas conclusiones extraídas de la presente investigación.
Recordemos, estas categorías fueron construidas a través del análisis cualitativo de las 73
“entrevistas en profundidad” hechas entre Consejeros de Protección, Consejeros
Municipales de Derechos y uno Estadal, representantes del Foro Propio, de las Alcaldías y
del equipo interdisciplinario (donde lo había), en los 15 municipios seleccionados entre los
estados Cojedes, Miranda, Nueva Esparta, Táchira y Zulia.
De manera que, las investigadoras dieron respuestas a los objetivos planteados,
profundizando en la vivencia de “los protagonistas” acerca de la realidad de sus CPNA,
para así construir a través de sus palabras, sentimientos, experiencias, etc. una reflexión
teórica, propia de los estudios con predominio cualitativo. El encuentro investigadoras-
participantes fue muy rico en la comprensión de los distintos fenómenos que explican el
funcionamiento de los CPNA estudiados, en la actualidad.
En este sentido, las debilidades del Sistema de Protección como tal en cada
municipio visitado, son las que de modo más contundente perjudican la labor llevada a
cabo por los CPNA. Es una realidad alarmante, la incapacidad observada en el
cumplimiento de ciertas responsabilidades clave dentro del Sistema y la mediocre
disposición de los actores involucrados para coordinar acciones a favor de garantizar
derechos a los niños, niñas y adolescentes, siendo éstas, actitudes que exigen de correctivos
lo antes posible.
173
La vocación de las personas que se desempeñan como Consejeros/as de Protección,
ha sido la variable que ha salvado a dichos órganos administrativos de sucumbir. Solo
voluntades decididas y comprometidas explican, como con tantos factores adversos, estas
mujeres y estos hombres que conocimos han dado vida a un espacio y a una atención, que
por lo visto, no es reconocida en la magnitud necesaria por otros integrantes del Sistema.
La gravedad del asunto radica en que el desgaste, el cansancio, la frustración y la
impotencia propios de la dimensión humana, pueden llegar a niveles inmanejables y
colapsar. De modo que, si de esta circunstancia latente no toman conciencia los distintos
Consejos de Derechos, estando el Nacional y los Municipales más comprometidos; las
Alcaldías en sus gestiones y la propia comunidad, que debe organizarse y participar -de
verdad- en los Foros Propios, inscribir programas sociales, etc., un adecuado
funcionamiento de los CPNA sería prácticamente imposible de lograr y se echarían
“por la borda”, todos estos años de aprendizaje y de labor socio-jurídica en las distintas
comunidades. En otras palabras, los CPNA estudiados se encuentran actualmente en una
coyuntura en donde o se les da el impulso y el apoyo (de diversa índole) que les hace falta
para fortalecerse o, si siguen tan desprovistos y desarticulados como hasta ahora, se
quedarán en el hermoso proyecto que nunca llegará a materializarse cabalmente.
Definitivamente, con base en las categorías de análisis creadas, Lo que son hoy los
CPNA visitados, responde a una historia de decisiones y circunstancias en el proceso de
constituirse y “adaptarse”, con el propósito de existir como un novedoso integrante del
Sistema de Protección propuesto en la LOPNA. Dicha historia no es única para todos los
casos vistos, aunque se conservan semejanzas importantes.
En un primer nivel de relaciones y desde un punto de vista macro, apreciamos se
encuentran estrechamente relacionadas la manera en que se hizo la Convocatoria a
concurso, determinada por la limitada participación social y claridad -relativa- en cuanto a
la relevancia de la tarea a cumplir por parte de los actores responsables (No hay); sumada a
la presión ejercida (Intimidación) en muchos de los municipios estudiados, dada la
postergación evidenciada en elegir a los Consejeros/as de Protección y que era preciso
detener, lo cual fue de alguna manera una circunstancia agravante. Estos eventos
mezclados, lamentablemente, fomentaron niveles de Improvisación considerables, los
cuales impidieron, por la prisa de las acciones, “proyectarse un poco más allá de la
174
juramentación de un personal sometido a concurso”. A menor planificación de los
responsables, resultados más reservados y como en un ciclo perverso más improvisación,
pero ahora por parte de los funcionarios públicos recién elegidos, quienes muchas veces se
encontraron con que no había nada para comenzar, “un punto de que partir” y que por sí
mismas/os, las/os Consejeras/os de Proteccióÿÿelectas/os tenían que estrenarse dány le
forma a un espacibo aa”n ÿÿnera de organizarse y trabajarÿÿntre ellos y con los demás
integrantes del Sistema de Protección, lo poco o mucho que estuviese operando en su
municipio respectivo.
Eso sí, habría que destacar el nivel de la convocatoria hecha, en varios casos vistos
fue muy bueno, incluso sobrepasó lo establecido por la LOPNA y los esfuerzos detectados
por llevar a cabo un concurso con transparencia son realmente dignos de elogiar. De
hecho, en los casos donde hubo dudas, sospechas, se repitieron los procesos, a fin de
esclarecer la situación. Por ello, podríamos aseverar se hizo todo lo posible porque
quedaran las personas idóneas, entre aquellas que concursaron. Se tomaron las previsiones
de integrar jurados neutrales, de incorporar pruebas psicológicas, psiquiátricas y hacer una
evaluación escrita de los contenidos pertinentes a dominar con exhaustividad. Quizás,
recordando impresiones y sugerencias captadas en las entrevistas, todo este proceso
“teórico y formal” no inmunizó completamente contra la dosis de realidad a la que se
vieron expuestas/os las/os Consejeras/os seleccionadas/os. Una vez arrancaron a trabajar
fue coincidente la opinión en cuanto a que el hecho de “vivirlo”, de asumir el ROL de
Consejero/ra de Protección fue considerablemente más difícil y complejo de lo imaginado.
Pasando a un segundo nivel de relaciones (lo primero fue convocar, elegir y
juramentar), documentamos experiencias del “día” en que los CPNA comenzaran a
funcionar y las dificultades aquí surgidas, se sumaron a las “originarias” ya comentadas,
presentándose, nuevos asuntos con que lidiar. En orden de importancia, lo relativo a las
dificultades propias de un Sistema de Protección en construcción donde los distintos
medios definidos por la ley (artículo 118 LOPNA) para alcanzar el logro de sus objetivos,
constituyen una tarea pendiente, en diversos grados, en los distintos municipios estudiados.
En este sentido, las políticas, programas y entidades de atención poco consolidadas (No
hay), constituyen una traba importante para el trabajo articulado que deben realizar los
distintos CPNA junto con los demás integrantes del Sistema. De hecho, los municipios más
175
pequeños y de limitados recursos, sufren esta circunstancia considerablemente y padecen el
“síndrome” de la referencia permanente de casos a la “capital” de cada estado, en un intento
por ejecutar las medidas de protección dictadas. Ello por supuesto, como una salida
“desvinculada” del impacto real que puedan conseguir en solucionarle (o incrementarle) los
problemas a un/a niño/a y a su familia. Luego de la primera cita en un programa cualquiera,
cuya concreción a veces tarda semanas, ¿cuántas veces más se puede volver? ¿con qué
recursos?. No se sabe con certeza.
Estrechamente vinculado a este punto del Sistema de Protección, habría que
destacar lo relativo a las dificultades detectadas en cuanto a asumir las definiciones de
competencias, que aunque claras en la ley, se trastocan en la práctica debido a las
interpretaciones humanas de las normas jurídicas, en función de sus contextos y
circunstancias. La categoría Juntos pero no revueltos también define en buena medida lo
que son los CPNA en la actualidad, visto que las confusiones, arbitrariedades y vacíos
detectados en el Sistema han servido para que los/as Consejeros/as se ubiquen cada vez
mejor en su papel, aunque a costa de un desgaste tremendo. Las pugnas con distintos
Consejos Municipales de Derechos fueron muy reveladoras del trabajo de formación
permanente que tenemos pendiente, pues hay que combatir las malas praxis por ignorancia
con capacitación. El hecho de no contar con políticas, programas y entidades en una oferta
óptima, implica por otro lado organizarse internamente para la “sobrevivencia”, para
“hacer lo que se pueda”, para ponerle “pañitos de agua tibia” a situaciones de complejidad
estructural, lo cual es diametralmente opuesto al trabajo de garantizar derechos humanos a
los niños, niñas y adolescentes. Circunstancias tales explican más no justifican, por
ejemplo, el hecho de que si no hay donde practicar un “abrigo”, un/a Consejero/ra se lleve
un niño a su casa. Seguir transitando por este peligroso camino de lo discrecional, podría
ser muy nocivo para el Sistema de Protección, la lucha debe seguir apuntando a fortalecer e
incrementar la institucionalidad existente, no tergiversarla ni desvirtuarla.
Así, la improvisación -casi- endémica con que se crean éstos y muchos otros
organismos en nuestro país, nos recuerda nuestra débil contraloría social, el limitado
compromiso con que la sociedad ha asumido su corresponsabilidad en esta materia y las
consecuencias inevitables que ello trae, al tener espacios de participación social
176
espasmódicos, con foros propios y consejeros de derechos por la sociedad civil casi
inexistentes, según la experiencia de muchos municipios visitados.
En un tercer nivel de relaciones encontramos (ya hemos hablado de la creación y
siguiente puesta en marcha del organismo), lo relativo a los usuarios de los CPNA, quienes
representan un reto jurídico y humano que afrontar, dada la realidad de derechos que
viven y aspiran defender sin alejarse de sus visiones o maneras de entender la vida. En este
punto, las investigadoras reconocemos que el haber compartido con diferentes
Consejeros/as de Protección largos períodos de sus jornadas de trabajo (a veces hasta
acompañamos un poco en las guardias), hace que nuestra percepción adquiera un matiz
muy humano. Precisamente la empatía, es decir, la identificación mental y afectiva de un
sujeto con el estado de ánimo de otro, en nuestro caso, la identificación de las
investigadoras con las/os Consejeras/os de Protección, conduce a reconocer no es una tarea
sencilla de realizar la que estas mujeres y estos hombres tienen entre sus manos.
En este sentido, se vuelven muy factibles los niveles de estrés y angustia que en
ocasiones se pueden disparar -de modo considerable- en la rutina de un CPNA, si
consideramos el hecho de dictar medidas de protección difíciles de ejecutar, pues no sobran
“los lugares” donde hacerlo de acuerdo a las edades, sexo y requerimiento de los niños,
niñas y adolescentes (programas y entidades). El equipo profesional interdisciplinario de
apoyo (psicólogos, trabajadores sociales, etc.) solo existe en contados municipios y es una
limitación importante para buena parte de los Consejos estudiados, ya que los hace
depender de la colaboración y buena voluntad de otras instituciones cercanas. Los traslados
por lo general, se hacen por cuenta propia y a riesgo del personal del CPNA, pues no hay
unidades automotoras propias ni disposición permanente de funcionarios de seguridad
(policiales) que presten apoyo en gestiones que lo ameritan. Las instalaciones físicas de las
oficinas la mayoría de las veces son inadecuadas, pocas garantizan el derecho a la
confidencialidad y los materiales mínimos se reponen con mucha tardanza, a veces hasta
tienen que ser costeados por las/os Consejeras/os cuando hace falta; incluso, registrar
actualmente experiencias de máquinas de escribir, oficios redactados a mano, bolsas de
basura como archivadores, son sencillamente maltratos directos a los Consejeros, a sus
funciones y a condiciones laborales que deben garantizarse.
177
Así mismo, constituye un factor de perturbación tener que trabajar sin el apoyo que
debería ofrecer la Alcaldía respectiva, en los temas administrativos y presupuestarios que le
corresponden por ley, y que se manifiesta por ejemplo, en la negación de pagar un suplente,
lo cual se considera un “lujo”; en tener vacaciones vencidas por más de un año (fueron
varios los casos conocidos en estas circunstancias); en la irregularidad de permanecer
contratados, cuando a todas luces ello contradice lo establecido en la LOPNA. Como si
fuese poco, además, existen las desavenencias que a lo interno del Sistema de Protección
pueda tener un CPNA con un Consejo Municipal de Derechos, que en lugar de dedicarse a
la garantía de los derechos colectivos y difusos, que tanta falta hace, crea que su principal
tarea es supervisar el trabajo de los Consejos de Protección, su horario de entrada y salida,
etc.
Además, inmersos en todo este panorama, para nada ficticio o alejado de la realidad,
las/os Consejeras/os han tenido que hacer adaptaciones de la norma jurídica a su realidad
circundante, siendo flexibles a la hora de construir una solución verdaderamente adecuada
al caso concreto que recibe, al usuario específico que buscó su ayuda. En el aprendizaje
adquirido a lo largo de estos años (3 mínimo, en el 60% de los CPNA vistos), encontramos
experiencias valiosas de destacar, al ser logros en procedimientos llevados a cabo en contra
de desacatos a decisiones dictadas por los CPNA (Sí se puede). Tales testimonios sirven de
aliento y de estímulo, pues no ha sido sencillo para los Consejos de Protección hacerse un
espacio en la protección de derechos a niños y niñas y merecen ser reconocidos, aquellos
que lo han logrado. Con tantos aspectos desfavorables en la rutina del trabajo, es
sorprendente que estas acciones se ejecutaran y nos muestran los cambios que estamos
viviendo en nuestra cultura jurídica, posiblemente a medida que usemos más los recursos
legales de que disponemos, alcanzaremos metas ahora inimaginables.
La última categoría, tiene que ver con los “frutos” que se recogerán más adelante,
una vez que los CPNA se consoliden con los años (eso esperamos). Sin lugar a dudas, esta
primera etapa que le ha tocado experimentar a un número importante de mujeres, jóvenes y
profesionales (según los datos cuantitativos reportados), no ha sido para nada simple, han
tenido que asumir de alguna manera ser las pioneras de los Consejos de Protección (junto a
sus compañeros Consejeros, aunque pocos) y servir de “laboratorios” para toda esta labor
pedagógica que desde muchos frentes se está llevando a cabo en la materia, pero cuyo
178
proceso es lento y complejo. Deslastrarnos de lo “tutelar” sigue siendo una tarea inacabada
que aún no se ha agotado.
Remitiéndonos al problema de investigación, podríamos decir que los Consejos de
Protección del Niño y del Adolescente están funcionando -en buena medida- gracias a la
entrega y vocación (inicial) de las personas seleccionadas, cuyo perfil es bastante bueno y
en la mayoría de los casos han demostrado una calidad humana importante, capaz de
sobrellevar la impotencia y la frustración de trabajar en un Sistema de Protección que en
vez de ser una fortaleza, es una de las debilidades más importantes para el trabajo que
realizan. En este sentido cabe preguntarse, ¿hasta cuando pueden seguir cooperando? ¿hay
que llevarlos hasta el extremo de sucumbir? ¿qué pasaría si desertan? ¿se les exigió de todo
y qué se les ofrecía a cambio? ¿sería este un buen momento para brindarles un apoyo más
integral?. En fin, en palabras de una Consejera de Protección, una de las protagonistas
anónima de esta historia, tenemos:
“...Nosotros somos como que estamos abriendo camino, haciendo la experiencia de la propia vivencia...vamos recogiendo. Yo vi que fundaron la ley, pusieron los Consejeros de Protección pero estamos como solos...esta es una ley que no tiene madre y esto tenía que ser con los Consejeros y que tuvieran un conjunto de especialistas que nos dieran apoyo, nosotros necesitamos abogados, psicólogos, sociólogos, trabajadores sociales...instalaciones...que nos ayuden y apoyen... A mi lo que me ha preocupado últimamente desde que nosotros comenzamos a trabajar a esta parte he visto que, en vez de haber interés, más interés...lo que ha habido es menos interés, disminuye cada vez de las partes que están arriba, eso es Fiscales...por el trabajo de nosotros y sobre los niños. Aquí veo como te dije hace rato los Consejeros de Protección somos los que estamos dando el todo y he visto mucho desinterés por parte de Jueces y Fiscales... ...Hace falta apoyo de la parte más arriba del Sistema, porque estamos llevando el peso somos nosotros...” (Lima Blanco-Cojedes, 23-04-2004).
De las conclusiones parciales a las que llegamos en el transcurso de este trabajo y de
las que constan en las páginas inmediatamente precedentes, queremos hacer énfasis en los
siguientes puntos:
♣ Los CPNA estudiados están funcionando actualmente de manera muy limitada,
vistas las debilidades observadas en sus respectivos Sistemas de Protección. Los
Consejos Municipales de Derechos no están cumpliendo con varias de sus
atribuciones definidas por ley, tales como, artículo 147 literales a, b, c, m y p, las
179
cuales inciden en la calidad de servicio que puedan prestar los CPNA. De la misma
manera, el “vacío” dejado por el Consejo Nacional de Derechos es otro de los
escollos a superar, el cual de haber tenido una actuación más asertiva habría evitado
a muchos CPNA, serios contratiempos vividos. El Ministerio Público y los
Tribunales de Protección del Niño y del Adolescente, vienen actuando
adecuadamente en lo que respecta a los Consejos de Protección, de hecho, varios de
los estudiados existen gracias a la presión ejercida por estas instituciones. Los
Tribunales, en especial, han contribuido con la ejecución de las medidas de
protección actuando en las situaciones de desacato. Por su parte, el tema de las
entidades de atención y los programas, también presenta muchas dificultades.
♣ Las personas que se desempeñan como Consejeras/os de Protección, han
demostrado una vocación de servicio importante, que ha servido de oxígeno a estos
novedosos órganos administrativos y que en general, reunían un perfil óptimo, lo
cual demostraron en los concursos en que fueron seleccionados. Se trata de un
grupo importante de mujeres (82% vs. 8% hombres), jóvenes (38% entre 25 y 34
años de edad) y profesionales universitarios (80%), quienes han afianzado a lo largo
de estos años la experiencia que traían en el tema de niños, niñas y adolescentes.
♣ La organización administrativa y presupuestaria de los CPNA, por un lado ha sido
muy precaria, pues se evidencia el débil compromiso de las Alcaldías en la materia.
La mayoría de los Alcaldes, siguen sin conocer la LOPNA y los principios en que
se fundamenta, faltando mucha labor de sensibilización en el tema de asignar
recursos con Prioridad Absoluta a los niños, niñas y adolescentes. Por otro lado,
quienes se han desempeñado como Consejeros/as se han organizado con los pocos
recursos disponibles, de acuerdo a experiencias laborales acumuladas. El hecho de
contar con un grupo importante de profesionales del Derecho, explica el que la
lógica judicial (ya conocida) se haya trasladado en muchas de sus formas y lenguaje
a los CPNA.
♣ Los CPNA cumplen con sus atribuciones en la medida de sus posibilidades, la
oferta de programas y entidades de atención es insuficiente, ello hace que la
ejecución de las medidas de protección sea muy precaria y difícil. La
corresponsabilidad de la sociedad en este sentido, tiene por delante mucho camino
180
por recorrer. Los Foros propios deben constituirse en espacios genuinos de
participación y control social y los Consejeros de Derechos por la sociedad civil,
tienen que comprometerse con el trabajo por los niños y niñas.
♣ Las relaciones de los CPNA con el resto de los integrantes del Sistema de
Protección, por lo general, no han sido fluidas. La desinformación de ciertos
sectores, ha hecho turbia la relación de articulación que en teoría debería existir.
Siguen los actores sin estar claros de sus funciones y dedicando energías y tiempo a
tareas que no les corresponden. Los CPNA han tenido que “defender” muy bien su
espacio, debatirse para no ser invadidos y luchar por ser respetados.
♣ La observación directa de las instalaciones físicas, el mobiliario y los ambientes
donde funcionan estos órganos administrativos, dio cuenta de carencias importantes.
Lamentablemente, fueron pocos los lugares concebidos idóneamente, las
condiciones de trabajo vistas son vejatorias para muchos/as Consejeros/as y hasta se
propicia la violación del derecho a la confidencialidad. Todo lo que revela la
incomprensión de la importancia del rol y la poca entidad que se concede al niño
como ser humano en evolución y sujeto de desarrollo.
♣ La garantía de derechos humanos a la niñez y adolescencia es una tarea compleja y
sin la conjugación de todas las estrategias de protección concebidas en la ley (bajo
la Doctrina de la Protección Integral) y que conforman el Sistema de Protección,
como lo son: políticas públicas, programas, medidas de protección, fondos de
protección y sanciones, la complejidad de los problemas socio-jurídicos no será
nunca atendida de manera estructural. Los/as Consejeros/as de Protección no
pueden hacerlo solos/as, ni con la mayor de las voluntades. Que los Consejeros
hayan pasado de servidores sociales a creerse salvadores sociales, ha sido su
respuesta a la ineficacia de los otros niveles de protección existentes en la LOPNA.
181
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183
Anexo A: Guía de preguntas abiertas para entrevistas en profundidad:
Representante del Foro Propio
Base legal: Art. 163 LOPNA
¿A quiénes postularon y por qué?
¿Cuántos fueron propuestos y cuántos quedaron?
¿Receptividad de los postulados? ¿querían o no querían?
¿Nivel de desinformación respecto a la LOPNA?
¿Preparación para el proceso de elegir candidatos a Consejeros/as?
Requisitos exigidos finalmente por el Foro Propio en su municipio, respecto a los
candidatos y candidatas a Consejeras de Protección
Comentarios sobre fortalezas y debilidades del proceso realizado ¿aprendizajes?
Cualquier otro comentario que quiera agregar...
184
Anexo B:
Guía de preguntas abiertas para entrevistas en profundidad: Representante del Consejo Municipal de Derechos respectivo
¿Qué tal las postulaciones que recibieron?
¿El jurado? ¿El concurso de oposición? ¿cómo fue?
¿Se tomaron en cuenta los lineamientos del Consejo Nacional de Derechos para
seleccionar Consejeros de Protección (G.O. 37369 22-01-2002)?
¿Diferencias y compatibilidades de éstos con los requisitos impuestos por el Foro
Propio de su municipio?
Pidieron algo distinto o adicional al Art. 164 LOPNA: idoneidad moral, mayor a
21 años, residir o trabajar en el municipio por más de 1 año, bachiller o técnico
medio mínimo, formación profesional y/o experiencia relacionada con niños,
aprobación de evaluación hecha Consejo Municipal de Derechos.
La ordenanza municipal y los trámites con la Alcaldía para constituir el Consejo de
Protección ¿cómo han sido? ¿qué información maneja?
Comentarios sobre el procedimiento para la constitución del Consejo de
Protección... lo relativo a sede, presupuesto, remuneración Consejeros, horario,
sistema rotatorio de guardias, etc. (Art. 166) ¿qué información maneja?
Comentarios sobre fortalezas y debilidades del proceso realizado ¿aprendizajes?
Cualquier otro comentario que quiera agregar...
185
Anexo C:
Guía de preguntas abiertas para entrevistas en profundidad: Representante de la Alcaldía
¿Cómo fue eso de asumir en la estructura administrativa y presupuestaria al Consejo
de Protección?
¿Estaban preparados? ¿cómo fue? comentarios...
Régimen de personal y organización interna del Consejo de Protección
Comentarios sobre fortalezas y debilidades del proceso realizado ¿aprendizajes?
Cualquier otro comentario que quiera agregar...
186
Anexo D: Guía de preguntas abiertas para entrevistas en profundidad:
Consejeras y Consejeros de protección
Sexo
Edad
Nivel educativo alcanzado
Experiencia en trabajos con niños, niñas y adolescentes... previa...¿tenía? ¿en qué?
Preparación para el ejercicio de sus funciones. Cursos y talleres en formación de
LOPNA.
Impresiones de la selección
Motivación para el cargo ¿Por qué aceptó la postulación?
Ordenanza municipal y trámites con la Alcaldía ¿cómo han sido?
Procedimiento para la constitución del Consejo de Protección... lo relativo a sede,
presupuesto, remuneración Consejeros, horario, sistema rotatorio de guardias, etc.
(Art. 166) ¿qué comenta?
¿Cómo es el procedimiento que siguen para dictar las medidas de protección?
Recordar, Tipos según Art. 126: A a la J. Inclusión en programas; orden de
matrícula escolar obligatoria; cuidado en el propio hogar del niño o adolescente;
orden de tratamiento médico, psicológico o psiquiátrico; intimación padres,
representantes y/o responsables para inscribir ante el Registro Civil; separación de
la persona que maltrate; abrigo; colocación familiar o en entidad de atención y
adopción.
¿Cómo organizan el trabajo y atienden los casos?
Decisiones dictadas: ¿con qué frecuencia y a quienes?
El registro de los casos ¿cómo lo llevan?
Comentarios sobre el cumplimiento de las otras atribuciones (Art. 160: promover
ejecución de sus medidas, interponer acciones ante el órgano judicial competente,
denunciar al Ministerio Público, instar a las partes involucradas a conciliar,
autorizar el traslado dentro y fuera del territorio nacional, autorizaciones para
trabajar, solicitar extensión o expedición de partidas de nacimiento, solicitar
declaratoria privación patria potestad, solicitar fijación obligación alimentaria).
187
Relaciones con los demás órganos del Sistema de Protección. Explicar en cada caso.
¿Cuáles son las fortalezas y debilidades que aprecia para el desempeño de su
trabajo?
Percepción sobre el cumplimiento de las medidas de protección
Finalmente, como ser humano ¿qué se siente ser Consejero/a de Protección?
Cualquier comentario que quieras agregar...
188
Anexo E: Guía de observación directa de las instalaciones físicas de los Consejos de Protección
Accesibilidad ¿es fácil llegar al Consejo de Protección? ¿medios de transporte
existentes en la comunidad para llegar?
Anuncios visibles en el edificio ¿están indicadas, señalizadas las oficinas del
Consejo de Protección...sea un edifico o casa, etc?
Ambiente y diseño, observar lo relativo a sala de espera, sala de juegos para niños
¿existe?, espacios privados, decoración infantil, limpieza, iluminación, baños,
materiales de construcción, agua potable...
Mobiliario, ¿con qué cuentan para trabajar? ¿computadoras, archivadores, mesas,
sillas, teléfono, fax, fotocopiadora, papel, bolígrafos, etc.)
Formatos, observar las distintas planillas diseñadas para poder trabajar
Personal con el que cuentan para trabajar.
Estadísticas ¿llevan control de los casos atendidos? ¿seguimiento? ¿llevan
estadísticas?
Traslados ¿cómo se desplazan?
Apoyo de otros servicios o instancias de la Alcaldía ¿existe?