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DC1 - Información de uso interno

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Magistrado sustanciador: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

Bogotá, 8 de agosto de 2016

Ref.: Expediente N°: 11001032700020150005400

Número interno: 21961

Solicitante: Ingenieros Contratistas Consultores

Ltda.

Asunto: Auto que decide sobre petición de

extensión de jurisprudencia

La Sala Unitaria provee sobre la solicitud de extensión de jurisprudencia que, en los

términos de los artículos 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA),

promovió la sociedad Ingenieros Contratistas Consultores Ltda.



I. ANTECEDENTES

1. El 27 de junio y el 3 de diciembre de 2014, el señor Javier Giovanny Zabala

Ojeda, representante legal de la sociedad Ingenieros Contratistas Consultores

Ltda., le pidió al Instituto de Desarrollo Urbano de Bogotá (en adelante IDU) la

devolución de la contribución por valorización del predio ubicado en la carrera 87

N° 73 – 45 de la ciudad de Bogotá, por cuanto las obras no se habrían ejecutado

por completo.

2. Mediante oficio N° 20155760403241 del 27 de marzo de 2015, el IDU

resolvió en forma negativa la petición, acto que, según la parte solicitante se notificó

el 13 de abril de 2015.

3. El 21 de mayo de 2015, la sociedad Ingenieros Contratistas Consultores

Ltda. le pidió al IDU, conforme con el artículo 102 CPACA, que extendiera al caso

concreto los efectos de la sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado,

dictada el 19 de noviembre de 2012, expediente 24987, en cuanto habría

identificado los presupuestos para la procedencia de la actio in rem verso, que, a

juicio del solicitante, es aplicable para decidir la petición de devolución de la

contribución por valorización.

4. El Instituto de Desarrollo Urbano, por escrito N° 20155761053531 del 29 de

mayo de 2015, denegó la solicitud de extensión de jurisprudencia. En concreto,



porque no existía identidad de supuestos fácticos y jurídicos entre la situación de la

sociedad Ingenieros Contratistas Consultores Ltda. y los que se examinó y decidió

en la sentencia del 19 de noviembre de 2012, cuyos efectos se pretendía extender.

En especial, porque la sentencia de unificación se dictó en un proceso de acción

contractual.

5. El 10 de julio de 2015, la sociedad Ingenieros Contratistas Consultores Ltda.

solicitó a esta Corporación que le hicieran extensivos a su caso los efectos de la

sentencia del 19 de noviembre de 2012, en cuanto a la petición de devolución por

contribución de valorización. En concreto, explicó1:

Como justificación razonada a mi petición, me permito afirmar que la contribución en

valorización pagada por la sociedad que represento, obedeció al cobro realizado en la

autoridad o imperium del Instituto de Desarrollo Urbano para la realización de obras públicas

en la zona de influencia de nuestro predio a la fecha del pago, es decir el 25 de Enero de 2008

según lo manifestado por la entidad pública en el Acto Administrativo 20155760403241, con

fecha 27 de Marzo de 2015 y Notificado el día 13 de Abril de 2015.

(…)

Nuestro ordenamiento jurídico, establece como principio magno la prevalencia del derecho

sustancial sobre el derecho procesal, expuesto en el Art. 228 de la Constitución Nacional, y

también direcciona a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa materializar el principio de

Responsabilidad, tal como el caso que nos ocupa en el cual la entidad administrativa a pesar

de haber cobrado dinero para la ejecución de obras públicas mediante la contribución por

valorización, posteriormente reduce las obras a realizar, lo cual conlleva a una devolución a

cargo de los contribuyentes y dicha entidad pública recaudadora (el INSTITUTO DE

DESARROLLO URBANO de la ciudad de Bogotá), se niega a su devolución apoyándose en

1 Folios 2 y 3 del expediente.



fundamentos procesales, los cuales no son de arribo de nuestro ordenamiento que consagra

la prevalencia de la naturaleza de los actos o normas sustanciales.

Según la Sala Unitaria, la sociedad Ingenieros Contratistas Consultores Ltda.

pretende que se aplique la sentencia de unificación de la Sección Tercera del 19 de

noviembre de 2012, para que se concluya que el pago de la contribución por

valorización generó enriquecimiento sin justa causa a favor el Distrito Capital.

II. CONSIDERACIONES

La Sala Unitaria anticipa que rechazará in límine la solicitud de extensión de

jurisprudencia, puesto que no se cumplen los presupuestos esenciales para

continuar con el trámite judicial de extensión de jurisprudencia.

Si bien es cierto que el rechazo de plano no está expresamente autorizado por el

artículo 269 CPACA, lo cierto es que es un mecanismo judicial válido cuando ab

initio el Consejo de Estado advierte la abierta improcedencia de la solicitud de

extensión de jurisprudencia, por no existir la analogía de hechos con la sentencia

de unificación cuyos efectos se pretende extender o porque no se cumplen los

requisitos de procedibilidad. Esto es, el Consejo de Estado tiene plena competencia

para examinar la admisibilidad de la demanda de extensión de jurisprudencia y

determinar si está razonablemente fundada, pues está siempre obligado a observar



los principios de eficacia, celeridad y economía procesal, que justamente podrían

desconocerse si se tramita una demanda que se anticipa infundada, impróspera.

1. Generalidades del mecanismo de extensión de jurisprudencia

1.1. Los artículos 102 y 269 CPACA regulan el mecanismo de la extensión

de jurisprudencia, cuyo objeto general es fortalecer los principios de seguridad y

coherencia del sistema jurídico, mediante el expediente de reconocer el valor

normativo de la jurisprudencia y el precedente judicial del Consejo de Estado para

evitar futuros litigios.

Ese propósito, sin duda, constituye una transformación en el sistema tradicional de

fuentes del derecho, pues el CPACA parte por reconocer la fuerza vinculante y el

carácter normativo del precedente judicial y, en virtud de los principios de igualdad

y seguridad jurídica, obliga tanto al juez como a la administración a aplicar y

extender los efectos de las sentencias de unificación del Consejo de Estado a casos

futuros que guarden identidad fáctica y jurídica.

Ya no solo es el juez administrativo el llamado a aplicar las sentencias de unificación

del Consejo de Estado, sino también la administración, que queda obligada a

aplicarlo a la solución de casos concretos. Se terminó por reconocer así el valor

vinculante del precedente del Consejo de Estado.



Lo anterior encuentra explicación en el hecho de que el Consejo de Estado, por

mandado del artículo 237 de la Constitución Política, es el tribunal supremo de lo

contencioso administrativo. En esa calidad le corresponde actuar como órgano de

cierre de la jurisdicción con el fin de asegurar la aplicación e interpretación uniforme

del derecho administrativo. De hecho, así lo ratificó la Corte Constitucional, en las

sentencias C-634 y C-816 de 2011.

1.2. Con todo, el mecanismo de extensión de la jurisprudencia realmente

alude a la extensión o aplicación del precedente a un caso concreto y particular. Es

decir: obliga a que si unos hechos fueron juzgados de una manera, los casos

posteriores que guarden similitud fáctica y jurídica deben ser decididos de la misma

manera tanto por el juez como por la administración. Entonces, es propiamente un

instrumento de extensión del precedente judicial del Consejo de Estado, en el que

juega un papel preponderante el aspecto fáctico, los hechos que se juzgan.

En efecto, cuando se hace referencia al precedente judicial se alude a la forma en

que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado por un juez y que luego ese

pronunciamiento sirve como referente para que se decidan otros conflictos

semejantes. Resulta, pues, determinante el análisis de los hechos al momento de

decidir si hay analogía entre la situación juzgada en el pasado con la situación que

se pretende decidir en el presente. Y los hechos relevantes son los que giran en

torno al problema jurídico que se resuelve en la sentencia.



La noción de jurisprudencia, en cambio, es más amplia y, en general, tiene que ver

no tanto con los hechos similares, sino con la ratio decidendi. La jurisprudencia

supone la existencia de reglas generales, fijadas a partir de la interpretación

normativa que establece un alto tribunal, aunque esas reglas sean un poco más

específicas que la norma interpretada2.

2 Sobre el tema, Michelle Taruffo, en Precedente y Jurisprudencia, explica (consultado en: file:///C:/Users/MAG_S402/Downloads/1434-4481-1-PB.pdf):

(…) existe una distinción de carácter, por así decirlo, cuantitativo. Cuando se habla del precedente se hace generalmente referencia a una decisión relativa a un caso particular, mientras que cuando se habla de la jurisprudencia se hace, generalmente, referencia a una pluralidad, a menudo bastante amplia, de decisiones relativas a varios y diversos casos concretos. La diferencia no es solo de tipo semántico. El hecho es que en los sistemas que tradicional y típicamente se fundamentan en el precedente, generalmente la decisión que se asume como precedente es una sola; mas aún, pocas decisiones sucesivas son citadas para sostener el precedente. De este modo, es fácil identificar cual decisión verdaderamente “hace precedente”. En cambio, en sistemas como el italiano, en los que se alude a la jurisprudencia, se hace referencia generalmente a muchas decisiones. Algunas veces son docenas, o inclusive centenas, no obstante que no todas vengan citadas expresamente.

(…) El precedente provee una regla – susceptible de ser universalizada, como ya se ha dicho– que puede ser aplicada como criterio de decisión en el caso sucesivo, en función de la identidad o, como sucede regularmente, de la analogía entre los hechos del primer caso y los hechos del segundo caso.

(…) Aparte de este perfil –sobre el cual regresaré en seguida– permanece claro que la estructura fundamental del razonamiento que llega a aplicar el precedente al caso sucesivo se funda en el análisis de los hechos. Si este análisis justifica la aplicación en el segundo caso de la ratio decidendi aplicada en el primero, el precedente es eficaz y puede determinar la decisión del segundo caso. Se observa que cuando se verifican estas condiciones, un solo precedente es suficiente para fundar la decisión del caso sucesivo. El empleo de la jurisprudencia tiene características bastante diversas. El análisis comparativo de los hechos falta, al menos en la grandísima mayoría de los casos. Aquí el problema depende de eso que en realidad “constituye” la jurisprudencia: se trata, como se nota, de las máximas elaboradas por la correspondiente sala de la Corte de Casación de Italia. La característica más importante de las máximas es que se trata de enunciaciones que se concretan en pocas frases que tienen por objeto reglas jurídicas. Estas reglas tienen generalmente un contenido más específico respecto al dictado textual de la norma de la cual se construye una interpretación; sin embargo, son siempre formuladas como reglas, es decir, como enunciaciones generales de contenido preceptivo. No en vano las recolecciones de jurisprudencia se asemejan a codificaciones más detalladas de aquellas que representan los códigos verdaderos y propios, pero continúan siendo una “recolección de normas”.



El artículo 1023 CPACA —norma que debe leerse armónicamente con el artículo

104 ib.— establece que, en efecto, las autoridades están obligadas a extender a un

3 Artículo 102. Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades. Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial

dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado. Dicha petición contendrá, además de los requisitos generales, los siguientes: 1. Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada. 2. Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso. 3. Copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor. Si se hubiere formulado una petición anterior con el mismo propósito sin haber solicitado la extensión de la jurisprudencia, el interesado deberá indicarlo así, caso en el cual, al resolverse la solicitud de extensión, se entenderá resuelta la primera solicitud. La autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente. Esta decisión se adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción, y las autoridades podrán negar la petición con fundamento en las siguientes consideraciones: 1. Exponiendo las razones por las cuales considera que la decisión no puede adoptarse sin que se surta un período probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho invocado. En tal caso estará obligada a enunciar cuáles son tales medios de prueba y a sustentar de forma clara lo indispensable que resultan los medios probatorios ya mencionados. 2. Exponiendo las razones por las cuales estima que la situación del solicitante es distinta a la resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es procedente la extensión de sus efectos. 3. Exponiendo clara y razonadamente los argumentos por los cuales las normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificación. En este evento, el Consejo de Estado se pronunciará expresamente sobre dichos argumentos y podrá mantener o modificar su posición, en el caso de que el peticionario acuda a él, en los términos del artículo 269. Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar. Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código. La solicitud de extensión de la jurisprudencia suspende los términos para la presentación de la demanda que procediere ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Los términos para la presentación de la demanda en los casos anteriormente señalados se reanudarán al vencimiento del plazo de treinta (30) días establecidos para acudir ante el Consejo de Estado cuando el interesado decidiere no hacerlo o, en su caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 269 de este Código.



caso concreto (siempre que exista identidad fáctica y jurídica) los efectos de las

sentencias de unificación del Consejo de Estado, en las que se haya “reconocido

un derecho”. Y, en los términos de los artículos 270 y 271 ib.5, son sentencias de

Notas:

Mediante sentencia C-816 de 2011, la Corte Constitucional declaró exequibles los incisos 1° y 7° y entendió que al momento de extender la jurisprudencia debe observarse con preferencia el precedente de la Corte Constitucional que interprete las normas constitucionales aplicables para resolver el caso concreto.

La expresión “sentencia de unificación” y el numeral 3° del inciso 5° fueron declarados exequibles por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-588 de 2012.

4 Artículo 10. Deber de aplicación uniforme de las normas y la jurisprudencia. Al resolver los asuntos de

su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas. 5 Artículo 270. Sentencias de unificación jurisprudencial. Para los efectos de este Código se tendrán como

sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. Artículo 271. Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de

sentar jurisprudencia, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo, de oficio o a solicitud de parte, o por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales, o a petición del Ministerio Público. En estos casos corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de las secciones. Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias de unificación en esos mismos eventos en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación o de los tribunales, según el caso. Para asumir el trámite a solicitud de parte, la petición deberá formularse mediante una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o social o a necesidad de unificar o sentar jurisprudencia. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En este caso, la solicitud que eleve una de las partes o el Ministerio Público para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos.



unificación jurisprudencial las proferidas por el Consejo de Estado: i) por importancia

jurídica, ii) trascendencia económica o social, y iii) las que resuelven el recurso

extraordinario de revisión y el de revisión de acciones populares y de grupo.

1.3. El mecanismo de extensión de jurisprudencia tiene dos etapas:

La primera fase. El interesado en que a su caso se le extienda cierta jurisprudencia

(precedente judicial), primero debe acudir a la administración a pedir el

reconocimiento del derecho subjetivo (tradicionalmente derechos de libertad,

laborales y patrimoniales) ya reconocido en una sentencia de unificación en

situaciones fácticas y jurídicas similares a las del solicitante (petición especial

escrita). La petición es procedente siempre que la acción judicial no haya caducado.

El solicitante debe: i) explicar y demostrar que existe identidad fáctica y jurídica

entre lo decidido en la sentencia de unificación y su situación particular; ii) aportar

las pruebas que pretende hacer valer e indicar las pruebas que reposan en los

archivos de la entidad, y iii) aportar copia de la sentencia de unificación o, por lo

menos, aportar los datos que permitan identificarla.



La administración, por su parte, previo traslado a la Agencia de Defensa Jurídica

del Estado6, en los 30 días siguientes, debe examinar las normas aplicables, la

interpretación fijada en la sentencia de unificación y los demás elementos de juicio

propios del caso. Luego, puede extender los efectos de la sentencia de unificación,

cuando advierta que son similares los supuestos fácticos y jurídicos. De ser así,

termina la actuación y debe disponerse lo necesario para ejecutar y cumplir la

decisión. Empero, la solicitud de extensión de jurisprudencias puede negarse en los

siguientes casos:

a) Cuando la autoridad considere que la decisión no puede adoptarse sin

que se surta un período probatorio, en el que tenga la oportunidad de solicitar las

pruebas para demostrar que el interesado no es titular del derecho invocado.

b) Cuando la situación es fáctica o jurídicamente distinta a la resuelta en

la sentencia de unificación invocada y no es procedente la extensión de sus efectos.

6 ARTÍCULO 614. EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA. Con el objeto de resolver las peticiones de

extensión de la jurisprudencia a que se refieren los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, las entidades públicas deberán solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. En el término de diez (10) días, la Agencia informará a la entidad pública respectiva, su intención de rendir concepto. La emisión del concepto por parte de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se deberá producir en un término máximo de veinte (20) días. El término a que se refiere el inciso 4o del numeral 3 del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, empezará a correr al día siguiente de recibido el concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del vencimiento del término a que se refiere el inciso anterior, lo que ocurra primero.



c) Cuando estime razonadamente que las normas a aplicar no deben

interpretarse en la forma expresada en la sentencia de unificación. En este evento,

la administración, conviene decir, debe exponer de manera explícita y suficiente las

razones por las que no acoge la sentencia de unificación y, por ende, decide

apartarse del precedente del Consejo de Estado.

La decisión negativa o el silencio de la administración —decisiones frente a las que

no proceden recursos ni acción judicial, según el artículo 102 CPACA— habilita al

interesado a promover la acción judicial especial de extensión de la jurisprudencia

del Consejo de Estado.

La segunda fase. Si no prospera la petición de extensión de jurisprudencia en la

administración, el interesado, en los 30 días siguientes, podrá promover una acción

judicial especial, expedita, para que sea el Consejo de Estado el que examine la

decisión de la administración y defina si es o no procedente extender los efectos de

la sentencia de unificación al caso particular y concreto del solicitante. No es

propiamente una demanda contra el acto negativo de la administración, sino una

demanda para demostrar que existe la analogía fáctica y jurídica que hace

procedente la extensión del precedente del Consejo de Estado.



Según el artículo 269 CPACA7, ante esta Corporación debe presentarse una

especie de demanda que exponga las razones por las que es procedente la

extensión de la jurisprudencia (del precedente) y aportarse copia de la actuación

surtida ante la administración. Como se trata de una demanda, lo propio es que se

ejerza mediante abogado, conforme lo exige el artículo 160 ib.8, que prevé que la

comparecencia al proceso judicial debe hacerse por conducto de abogado, salvo

7 Artículo 269. Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros. Si

se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente. Del escrito se dará traslado a la administración demandada y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado por el término común de treinta (30) días para que aporten las pruebas que consideren. La administración y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado podrán oponerse por las mismas razones a las que se refiere el artículo 102 de este código Vencido el término de traslado referido anteriormente, se convocará a una audiencia que se celebrará en un plazo máximo de quince (15) días contados a partir de la notificación a las partes; en dicha audiencia se escuchará a las partes en sus alegatos y se adoptará la decisión a que haya lugar. Si la solicitud se estima procedente, el Consejo de Estado ordenará la extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere lugar. Esta decisión tendrá los mismos efectos del fallo aplicado. Sin embargo, si la extensión del fallo implica el reconocimiento de un derecho patrimonial al peticionario, que deba ser liquidado, la liquidación se hará mediante el trámite incidental previsto para la condena in genere y el

escrito que lo promueva deberá ser presentado por el peticionario, ante la autoridad judicial que habría sido competente para conocer la acción que dio lugar a la extensión de la jurisprudencia, dentro de los treinta (30) días siguientes a la ejecutoria de la decisión del Consejo de Estado. Si el mecanismo para la reclamación del derecho sustancial fuera el de nulidad y restablecimiento del derecho, negada la solicitud se enviará el expediente a la autoridad administrativa para que resuelva el asunto de fondo, según las reglas generales, si no lo hubiere decidido con anterioridad. Si ya existiere decisión administrativa de fondo, o si el mecanismo judicial para la reclamación fuere diferente al de la pretensión de nulidad restablecimiento del derecho, con la ejecutoria de la providencia del Consejo de Estado se reanudará el término para demandar, conforme a las reglas establecidas para la presentación de la demanda. 8 Artículo 160. Derecho de postulación. Quienes comparezcan al proceso deberán hacerlo por conducto de

abogado inscrito, excepto en los casos en que la ley permita su intervención directa. Los abogados vinculados a las entidades públicas pueden representarlas en los procesos contenciosos administrativos mediante poder otorgado en la forma ordinaria, o mediante delegación general o particular efectuada en acto administrativo.



que la ley autorice hacerlo directamente, cosa que no está autorizada por el artículo

269 ib.

Luego, de la demanda se corre traslado, por 30 días, a la autoridad demandada y a

la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para que se pronuncien.

Vencido el traslado, se convoca a audiencia y, previo el alegato de las partes, se

dictará la decisión que corresponda.

En caso de que la solicitud sea procedente, se ordenará la extensión de la

jurisprudencia y el reconocimiento del derecho reclamado. Esa decisión tiene los

mismos efectos del fallo aplicado, esto es, que si es exitosa la vía de extensión de

jurisprudencia surge propiamente una sentencia con todos los atributos que la

caracterizan.

2. Caso concreto

Fundamentalmente, es improcedente la solicitud de extensión de jurisprudencia que

promovió el señor Javier Giovanny Zabala Ojeda, en representación de la sociedad

Ingenieros Contratistas Consultores Ltda., porque, ab initio, la Sala Unitaria advierte

que no existe identidad fáctica ni jurídica con la situación particular que decidió la

sentencia del 19 de noviembre de 2012.



En efecto, la solicitud de extensión de la jurisprudencia (del precedente) se funda

en que la sociedad Ingenieros Contratistas Consultores Ltda. tiene derecho a la

devolución de lo pagado por concepto de la contribución por valorización por

beneficio local, tributo que fue fijado en el Distrito Capital, mediante el Acuerdo 180

de 20059. La parte solicitante estima que le asiste derecho a la devolución, porque

no se habrían ejecutado la totalidad de las obras que dieron lugar al cobro de la

contribución por valorización y que, por ende, se habría configurado un caso de

enriquecimiento sin causa en favor del Distrito Capital, cuestión que justifica la

aplicación de la sentencia del 19 de noviembre de 2012, dictada en el expediente

24897.

A partir de la información suministrada por la parte solicitante, la Sala Unitaria

constató que esa sentencia la dictó la Sala Plena de la Sección Tercera, en el

proceso de controversias contractuales que se siguió contra el municipio de Melgar,

Tolima. Y es cierto que ahí se unificó la jurisprudencia respecto del enriquecimiento

sin causa, pero la sentencia gira en torno al conflicto surgido en la ejecución de

actividades en favor de una entidad estatal sin que medie un contrato. En esa

sentencia, en concreto, se concluyó fundamentalmente que:

Por consiguiente la creencia o convicción de estar actuando conforme lo dispone el

ordenamiento jurídico en manera alguna enerva los mandatos imperativos de la ley para

9 Por el cual se autoriza el cobro de una Contribución de Valorización por Beneficio Local para la construcción de un Plan de obras.



edificar una justificación para su elusión y mucho menos cuando la misma ley dispone que un

error en materia de derecho “constituye una presunción de mala fe que, no admite prueba en

contrario.”10

Pero por supuesto en manera alguna se está afirmando que el enriquecimiento sin causa no

proceda en otros eventos diferentes al aquí contemplado, lo que ahora se está sosteniendo

es que la actio de in rem verso no puede ser utilizada para reclamar el pago de obras o

servicios que se hayan ejecutado en favor de la administración sin contrato alguno o al margen

de este, eludiendo así el mandato imperativo de la ley que prevé que el contrato estatal es

solemne porque debe celebrarse por escrito, y por supuesto agotando previamente los

procedimientos señalados por el legislador.

12.2. En otras palabras, la Sala admite hipótesis en las que resultaría procedente la actio de

in rem verso sin que medie contrato alguno pero, se insiste, estas posibilidades son de carácter

excepcional y por consiguiente de interpretación y aplicación restrictiva, y de ninguna manera

con la pretensión de encuadrar dentro de estos casos excepcionales, o al amparo de ellos,

eventos que necesariamente quedan comprendidos dentro de la regla general que antes se

mencionó.

Esos casos en donde, de manera excepcional y por razones de interés público o general,

resultaría procedente la actio de in rem verso a juicio de la Sala, serían entre otros los

siguientes:

a) Cuando se acredite de manera fehaciente y evidente en el proceso, que fue exclusivamente la entidad pública, sin participación y sin culpa del particular afectado, la que en virtud de su supremacía, de su autoridad o de su imperium constriñó o impuso al respectivo particular la ejecución de prestaciones o el suministro de bienes o servicios en su beneficio, por fuera del marco de un contrato estatal o con prescindencia del mismo.

b) En los que es urgente y necesario adquirir bienes, solicitar servicios, suministros, ordenar obras con el fin de prestar un servicio para evitar una amenaza o una lesión

10 Cita original: Inciso final del artículo 768 del Código Civil.



inminente e irreversible al derecho a la salud, derecho este que es fundamental por conexidad con los derechos a la vida y a la integridad personal, urgencia y necesidad que deben aparecer de manera objetiva y manifiesta como consecuencia de la imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso de selección de contratistas, así como de la celebración de los correspondientes contratos, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas en el proceso contencioso administrativo, sin que el juzgador pierda de vista el derrotero general que se ha señalado en el numeral 12.1 de la presente providencia, es decir, verificando en todo caso que la decisión de la administración frente a estas circunstancias haya sido realmente urgente, útil, necesaria y la más razonablemente ajustada a las circunstancias que la llevaron a tomar tal determinación.

c) En los que debiéndose legalmente declarar una situación de urgencia manifiesta, la administración omite tal declaratoria y procede a solicitar la ejecución de obras, prestación de servicios y suministro de bienes, sin contrato escrito alguno, en los casos en que esta exigencia imperativa del legislador no esté excepcionada conforme a lo dispuesto en el artículo 41 inciso 4º de la Ley 80 de 1993.

12.3. El reconocimiento judicial del enriquecimiento sin causa y de la actio de in rem verso, en

estos casos excepcionales deberá ir acompañada de la regla según la cual, el enriquecimiento

sin causa es esencialmente compensatorio y por consiguiente el demandante, de prosperarle

sus pretensiones, sólo tendrá derecho al monto del enriquecimiento. Ahora, de advertirse la

comisión de algún ilícito, falta disciplinaria o fiscal, el juzgador, en la misma providencia que

resuelva el asunto, deberá cumplir con la obligación de compulsar copias para las respectivas

investigaciones penales, disciplinarias y/o fiscales. (Resaltado del texto original).

Evidentemente no existe identidad fáctica ni jurídica entre la situación que plantea

la sociedad Ingenieros Contratistas Consultores Ltda. y la que tuvo que decidir la

Sala Plena de la Sección Tercera.

En efecto, en la sentencia de la Sección Tercera se resolvió un conflicto surgido por

la ejecución de obras públicas sin que mediara contrato estatal, mientras que la

situación fáctica y jurídica de la sociedad Ingenieros Contratistas Consultores Ltda.



está relacionada con el reconocimiento del derecho a la devolución de lo pagado

por concepto de contribución por valorización. Es decir: la sociedad Ingenieros

Contratistas Consultores Ltda. plantea un conflicto de tipo tributario (relacionado con

el derecho a la devolución de un tributo), en cambio la Sección Tercera se ocupó de

definir un asunto de enriquecimiento sin justa causa, por no existir un contrato que

amparara la prestación de servicios al Estado.

Lo anterior no implica desconocer que la sentencia de unificación de la Sección

Tercera de esta Corporación fijó una importante dogmática frente al instituto del

enriquecimiento sin causa y que esa dogmática pueda resultar útil a la hora de

decidir conflictos jurídicos de tipo tributario, como los que se suscitan cuando se

deniega la devolución de tributos y cuyo conocimiento corresponde a la Sección

Cuarta. Pero, se insiste, en el mecanismo de extensión de jurisprudencia (del

precedente, tal y como se explicó) lo determinante es definir si existe identidad

fáctica y jurídica entre lo decidido en la sentencia de unificación y la situación que

plantea quien ejerce dicho mecanismo.

Lo anterior es suficiente para disponer el rechazo de plano de la solicitud de

extensión de jurisprudencia.

Por lo expuesto, la Sala Unitaria,



III. RESUELVE

Rechazar in límine la solicitud de extensión de jurisprudencia que promovió la

sociedad Ingenieros Contratistas Consultores Ltda., por las razones antes

expuestas.

Notifíquese y cúmplase,

Hugo Fernando Bastidas Bárcenas

consejo de estado sala de lo contencioso … pwc... · fecha 27 de marzo de 2015 y notificado el...

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