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Concesión administrativa.

El concepto de Concesión no tiene un significado definido en nuestra ley, sin embargo, debemos tomar en cuenta que la administración pública cumple con sus diversas actividades por medio de diversos mecanismos siendo uno de ellos el motivo de este trabajo; iniciaremos este apartado con la cita de diversos conceptos contenidos en diccionarios, enciclopedias y textos jurídicos como son : El Diccionario de Derecho Público de Emilio Fernández Vázquez el que cita "Acto administrativo de concesión es aquel por medio del cual la administración en virtud de facultades o atribuciones derivadas del ordenamiento jurídico confiere a una persona un derecho o un poder que antes no poseía; o también un acto de derecho público que confiere a una persona un derecho o un poder de que antes carecía, mediante la transmisión a ella de un derecho o del ejercicio de un poder propio de la administración."

Por su parte, Enrique Pérez de León, en su obra denominada Notas de Derecho Constitucional y Administrativo manifiesta "Es el aprovechamiento por parte de los particulares, de la explotación de un servicio público o de bienes que forman parte del Estado. Es el acto jurídico que tiene por objeto otorgar a un particular un poder jurídico sobre una manifestación de la administración pública ; o bien, como los actos del poder público que dan facultades a los particulares para el establecimiento y explotación de un servicio público o para la explotación y aprovechamiento de bienes del dominio directo y de propiedad de la Nación; o también como el procedimiento por el cual una persona pública denominada autoridad concede, confía a una persona física o moral llamada concesionario, el cuidado de manejar un servicio público, bajo el control de la autoridad concedente, mediante un remuneración que generalmente consiste en las cuotas que el concesionario percibirá de los usuarios del servicio; o por último como la gracia o merced que el Estado otorga a un particular para crear un derecho, tolerarlo, o para permitir su ejercicio, ya sea que el Estado lo otorgue en forma espontánea o a solicitud del particular."

La Enciclopedia Jurídica Omeba, por su parte manifiesta: "La Corte Suprema de Justicia de la Nación define la Concesión como un acto jurídico de derecho público que tiene por fin esencial organizar un servicio de utilidad general. Su rasgo característico consiste en delegar en un concesionario aquella parte de la autoridad del Estado o de sus cuerpos administrativos reputada indispensable para hacer efectiva, dentro de ciertas bases establecidas por la misma concesión o por los principios de derecho administrativo, la remuneración de los capitales puestos a contribución en la realización de la empresa pública."

Gabino Fraga, también considera "La concesión administrativa es el acto por el cual se concede a un particular el manejo y explotación de un servicio público o la explotación y aprovechamiento de bienes del dominio del Estado. "

Jorge Olivera Toro nos dice "La concesión como institución de derecho administrativo y generalmente aplicada, es el acto jurídico que tiene un determinado contenido: otorgar a un particular un poder jurídico sobre una manifestación de la administración pública Es un acto administrativo constitutivo de un derecho subjetivo público."

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Roberto Báez Martínez manifiesta: "La concesión es un acto administrativo discrecional por medio del cual la administración pública federal confiere una coordinación o poder jurídico a una persona para ejercer ciertas prerrogativas públicas con determinadas obligaciones y derechos para la explotación de un servicio público, de bienes del exclusivos que comprende la propiedad industrial. El Diccionario de la real academia española proporciona la siguiente definición del término concesión: La concesión es el otorgamiento gubernamental a favor de particulares o de empresas, bien sea para apropiaciones, disfrutes o aprovechamientos privados en el dominio público, según acontece en minas, aguas o montes, bien para destinar y explotar obras públicas, o bien para ordenar, sustentar o aprovechar servicios de la administración general o local.

La concesión es la gracia, merced o reconocimiento expreso o tácito que se otorga por la administración mediante ciertos requisitos o formalidades, confirmando un derecho, permitiendo su ejercicio o creando, bien a solicitud de un particular, por oferta administrativa.

La palabra concesión proviene del latín Consesio, derivada de concedere que significa conceder, además es un término genérico que califica diversos actos mediante los cuales la administración confiere a personas privadas ciertos derechos o ventajas especiales, sobre el dominio del Estado o respecto del público mediante sujeción a determinadas cargas y obligaciones, la mayoría de las veces, tales derechos y ventajas complementan el ejercicio de ciertas prerrogativas administrativas."

De esta manera podemos, tomando en cuenta los diversos conceptos plasmados, elaborar uno propio que aglutine los puntos más importantes de los ya citados, quedando como sigue : La concesión administrativa es el acto jurídico de Derecho Público mediante el cual la autoridad fundado en Derecho, otorga en un plazo determinado, a un particular la facultad de explotar bienes, o desarrollar actividades propias de la administración pública, mediante una remuneración directa por parte de los usuarios mediante diversos sistemas debidamente reglamentados por la autoridad concedente.

Definición de concesión administrativa.

El artículo 28 de nuestra Constitución Política Federal, cita cuales son las actividades exclusivas del Estado, y las áreas estratégicas de actividades que desplegará para desligarlas así del concepto de monopolio o de práctica monopólico que se encuentran en ese mismo ordenamiento legal prohibidas, ya que se bien es cierto el artículo 27 Constitucional consideraba ya la concesión de bienes de dominio público para su uso, explotación y aprovechamiento, el artículo 28 ya citado aporta nuevos elementos sobre este tema.

De esta manera, nuestra Constitución sigue la doctrina francesa que ha insistido que la creación de un servicio público debe provenir, de manera general del poder legislativo.

La Doctrina Jurídica Mexicana está de acuerdo en considerar a la actividad que desarrolla la concesión administrativa como una de las mejores formas de colaboración de la iniciativa privada en el buen desempeño de la actividad administrativa estatal, sin embargo resulta bastante

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interesante el tratar de precisar lo que debemos considerar como tal, ya que en muchas ocasiones se utiliza el término de concesión para denominar diversos actos del poder público que nada tienen que ver con la verdadera concesión administrativa, o en su caso, con actos de particulares que pueden tener en cierta forma algunas semejanzas con la figura que nos ocupa, pero que por su naturaleza no puede ser ésta.

En este apartado tomando como fundamento el concepto ya vertido, propondremos una definición del vocablo concesión administrativa, la cual resulta ser un acto administrativo discrecional y por medio del cual la administración pública confiere una coordinación o poder jurídico a una persona de Derecho Privado, sea esta física o moral, para ejercer ciertas prerrogativas de carácter público, con determinadas obligaciones y derechos para la explotación de un servicio público o explotar los bienes del Estado.

De esta manera podemos apreciar que los diversos conceptos que se han manifestado en el punto anterior, lo podemos desglosar de la siguiente manera:

Es un acto administrativo discrecional, ya que la autoridad a la que se dirige la solicitud de concesión se encuentra en la completa libertad de elegir, de conformidad a los elementos contenidos en la ley, a la persona de derecho privado cuya propuesta sea la más atractiva y adecuada a las necesidades de la administración .

El que se trata de una conferencia de coordinación o poder jurídico de carácter público a una persona de derecho privado; lo que se explica ya que al otorgarse una concesión administrativa, lo que hace la autoridad es modificar su función de ser prestador a ser supervisor de la prestación de un servicio público o en su caso de la explotación de un bien de propiedad estatal, otorgando para tal efecto a una persona de derecho privado facultades o características de derecho público para que lleve a cabo la función, que de origen la corresponde al ordenamiento público.

La naturaleza del sujeto al que se otorga esta concesión independientemente de su régimen de derecho, que es el privado, debemos señalar que la ley no distingue respecto de que si se debe tratar de una persona físico o una persona moral, ya que como se observa en distintos tiempos y países el elemento concesionario ha tenido diferentes modalidades.

El hecho de ejercer prerrogativas de carácter público se entiende en el sentido de que cambiara su función de prestador de servicios o explotador de bienes de su propiedad; prerrogativas en origen propias a favor de particulares para que las lleven a cabo ya que por imposibilidad, económica la mayoría de los casos, no puede cumplirlas, modificando su actividad a exclusivamente regulador de las mismas y de las relaciones surgidas entre el concesionario y los particulares usuarios.

Por último el acto de concesión tiene diversas materias entre las que se encuentran los servicios públicos o la explotación de los bienes del Estado, ya que como bien sabemos, la administración pública satisface los fines de su actividad por muy diversos medios, de acuerdo a sus necesidades, la cual en su momento especifica la materia y tipo de concesión que otorgará, ya que conocemos:

"1. Concesión para la explotación de bienes del dominio público de la Nación.

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2. Concesión para la explotación de bienes del dominio privado de la Federación.

3. Concesión para establecer y explotar servicios de transporte.

4. Concesión para establecer y explotar sistemas y servicios de comunicaciones eléctricas.

5. Concesión para el establecimiento de estaciones de radio y televisión

6. Concesión en materias relacionadas con servicios de seguridad social.

7. Concesión industrial y comercial.

8. Concesión de explotación de servicios públicos, distintos de los enumerados."8

Resulta conveniente señalar que entre la concesión de bienes nacionales y la concesión de servicio público existen, diferencias y similitudes, ya que mientras que en la primera solo nacen relaciones entre dos partes, esto es el Estado y el concesionario, en la segunda se producen entre el concesionario, el Estado concedente, y los particulares usuarios, ante los cuales el concesionario se obliga a mantener la continuidad del servicio, y obtiene una contra prestación en dinero que es el precio del servicio dado, y en la concesión de bienes el concesionario se limita a aprovechar los productos de la riqueza nacional, es decir, los productos de la explotación para la que obtuvo la concesión con las restricciones y obligaciones que le imponen las leyes respectivas, mientras que entre las similitudes podemos señalar que en las dos existen dos tipos de intereses uno particular y uno público, pero ante todo se encuentra enmarcado por la búsqueda de un interés colectivo.

Relaciones provenientes de la concesión administrativa. Como ya especificamos en el apartado anterior, diversas son las relaciones que nacen de la relación administrativa de la concesión, por lo que para su estudio procederemos a dividirlas de la siguiente forma:

Las relaciones que provienen de una concesión de explotación de bienes del Estado, y, las relaciones provenientes de una concesión de prestación de servicios públicos.

De esta manera es conveniente señalar que el régimen de la concesión de explotación de bienes del Estado, es considerado en nuestra legislación como de estricto derecho y establece por ello ineludibles obligaciones por parte del concesionario hacia la autoridad concedente. En el entendido que el particular concesionario debe obtener un provecho razonable de ella, pues invierte su capital y trabajo en una empresa que puede otorgarle ganancias o pérdidas, combinando siempre el interés general y el privado del concesionario como base fundamental de la concesión.

Por su parte en la concesión de la prestación de servicios públicos, la relación es más directa, ya que el usuario constituye el objeto de la actividad de la concesión; las relaciones del usuario se definen como una situación de carácter reglamentario que regula los diversos aspectos de servicio, sin que el concesionario pueda alterarlo a no ser que haga uso de una facultad debidamente prevista en la ley correspondiente.

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De esta manera podemos distinguir dos tipos diferentes de concesiones, las llamadas traslativas y las constitutivas; en las primeras surge el derecho en el concesionario como consecuencia directa e inmediata del traslado o transferencia a él de los poderes propios del concedente, como por ejemplo en el contrato de concesión de obra pública, mientras que en la segunda especie, la administración en ejercicio de poderes que la ley le confiere, dota a los particulares de nuevas facultades o derechos, derivando esta delegación directamente del texto de la ley.

DIVERSAS CORRIENTES QUE EXPLICAN LA NATURALEZA JURÍDICA DE LA CONCESIÓN ADMINISTRATIVA

En la realidad de nuestro país podemos apreciar a los diferentes niveles de gobierno que la prestación de los servicios públicos se lleva a cabo por regla general a través de los diferentes sistemas de prestación indirecta por conducto de los particulares y que de las diferentes técnicas establecidas la forma de concesión es la más socorridas por las distintas administraciones, adquiriendo por tanto importancia primordial dentro de nuestro derecho positivo en el área administrativa.

Durante ya mucho tiempo se han sostenido diversas posturas respecto de la naturaleza jurídica de la concesión, por tanto se trata de un tema controvertido, y que por años se constituyó en una dualidad irreconciliable, los que afirmaban que la figura jurídica de la concesión se trataba en realidad de un contrato administrativo unilateral y discrecional en contraposición con la que afirmaba que se trataba de un verdadero contrato administrativo , sin embargo al ir evolucionando la sociedad se fueron apreciando nuevas características que dan forma a una tercera postura la cual habla de que la concesión se constituye en un acto mixto atendiendo a los diferentes momentos que intervienen en su constitución.

Como ya se señaló, la controversia aún existe aunque en menor medida por la aparición de esta tercera teoría, sin que hayan llegado a una conclusión respecto al mismo, de esta manera procederemos a señalar las diferentes corrientes en que se han desarrollado las discusiones doctrinales sobre la naturaleza jurídica de la concesión administrativa, las cuales a continuación explicaremos brevemente.

La concesión administrativa como contrato.- "La base argumental de la afirmación de que la concesión de servicio público es un verdadero contrato desde el punto de vista del derecho positivo aplicable en cada momento histórico dado es amplia y clara"

Numerosos textos legales en los diferentes países en algún momento de su evolución jurídica han tenido como un verdadero contrato a la concesión administrativa, de esta manera algunos doctrinarios como "Albi, quien nos brinda una definición descriptiva como él mismo señala, según nuestra forma de pensar, por concesión debe entenderse un modo de gestión de naturaleza contractual, en virtud del cual una persona extraña al concedente aporta los medios financieros indispensables para la implantación de una actividad de la competencia de la Administración pública, realiza obras e instalaciones necesarias a dicho fin, y presta al público el correspondiente servicio durante el periodo estipulado sometiéndose por ello a los reglamentos generales

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establecidos por la propia administración y percibiendo de los usuarios una contraprestación económica que le permite amortizar su desembolso inicial y cubrir los gastos de conservación y explotación con el procedente beneficio industrial, revertiendo en forma gratuita a la administración, al término del contrato todos los materiales afectos al mismo."

De esta manera podemos apreciar que una serie de doctrinarios han llegado a la conclusión que la teoría del contrato público como una forma distinta del contrato de derecho privado hace ver que la concesión jurídica, no es sino una forma de ser del contrato de derecho público.

"Antiguamente, se sostenía que la concesión era un contrato de derecho privado, dada su similitud aparente con el de obra pública, al que estuvo ligado por situaciones históricas; se pensó en una relación en que el concesionario y el Estado se obligaban recíprocamente por las cláusulas convencionales, creando una situación concreta sujeta a las reglas del derecho civil, tanto en lo que respecta a su formación, como a la interpretación, derechos y obligaciones que se derivan de dicha relación contractual."

De esta manera debemos entender que se equipara a la administración concedente como una entidad gestora de derecho privado, y por tanto capacitada para contratar civilmente con un particular, constituyéndose como una de las partes signantes de un contrato en el que se delegan funciones del poder, aceptando la teoría de la doble personalidad del Estado como fundamento de esta afirmación.

Por la dificultad que implicaba el introducir la naturaleza de la concesión administrativa en los contratos del derecho civil, algunos estudiosos propusieron que no se trataba de cualquier tipo de contrato privado, sino de una forma especial, se trataba, de contratos de adhesión; ya que afirmaban una de las partes, en este caso la administración concedente, fijaba las cláusulas del contrato y otra de las partes, el concesionario las aceptaba o rechazaba en forma tajante, sin que pudiera de manera alguna intervenir en la conformación y estipulación de las mismas, pero de ello podemos afirmar que en realidad toda relación que se tiene con el Estado en sus funciones de imperium dan esa impresión de sometimiento y de contractualidad adhesiva por la naturaleza de su función pública.

"Por otra parte, no es posible suponer la inmersión de la concesión en el contrato, ya que se otorga al concesionario precisamente una esfera de actuación que originalmente es administrativa. En ella el Estado tiene y conserva la titularidad de la actividad o de la explotación, al concesionario solo le otorga la exacta cantidad de atribuciones para la ejecución del servicio o para la explotación del bien público."

La concesión administrativa como acto administrativo unilateral. A través de la evolución de las ideas jurídicas, la doctrina y las legislaciones fueron modificando su posición respecto a la naturaleza jurídica de la concesión administrativa, pasando a considerar a la concesión administrativa como un acto administrativo unilateral.

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La primera propuesta sobre la naturaleza jurídica de la concesión como acto administrativo fue de carácter jurisprudencial en España y posteriormente de carácter doctrinal, ya que se fundamentaron en el hecho importante, fundamental y determinante de la concesión que es el acto administrativo de otorgamiento en si de la concesión a favor de algún particular por parte de la administración siendo por tanto, un acto administrativo unilateral.

En realidad las doctrinarios en su momento tan solo se dedicaron a negar la naturaleza contractual de la concesión administrativa, sin brindar una nueva posición respecto de esta interrogante, sin embargo al aparecer la propuesta jurisprudencial matizaron su punto de vista adhiriéndose a esta postura, ya que afirmaban que :

Las concesiones se encontraban reguladas unilateralmente por la ley y los contratos bilateralmente por las cláusulas del mismo contrato.

Las concesiones se otorgaban por la administración a un particular y los contratos se llevaban a cabo entre la administración y el particular.

Que los contratos nacen a iniciativa de la administración, mientras que las concesiones son solicitadas por los particulares a la administración

Que los objetos de los contratos son las obras y servicios públicos de ineludible ejecución, lo que no sucede en las concesiones.

El Estado tiene frente a si la posibilidad de prestar directamente un servicio público o bien encomendárselo a un particular por considerar que así se prestará el servicio de manera más eficiente y en mejores condiciones para atender el interés general y reservándose el Estado el poder de otorgar la concesión y de vigilar y controlar la prestación del servicio, siendo competencia absoluta de la administración su origen y el otorgamiento a favor de un particular.

De esta manera, como ya señalamos, lo que si es claro es que los doctrinarios no defendían la posición del acto administrativo unilateral, sino que atacaban la posición contractualista, afirmando que no era un contrato ya que era una concesión y para poder sustentar una posición diferente a la existente en ese momento se adhirieron a la del acto administrativo unilateral.

"En esta tesis, la sumisión del concesionario a que el estado le transfiera una porción de las funciones que le corresponden, lleva implícita la idea de una situación de privilegio arbitrario para modificar o revocar el régimen a que está sujeta, la concesión, cuando así lo exija el interés público."

De esta manera consideraron que la facultad discrecional de la autoridad de decidir a quién le concede el manejo o explotación de un servicio público resulta la base fundamental sobre la que se sustenta la naturaleza jurídica de esta figura, se ve en un momento dado destruida con la regulación que al respecto, en la actualidad, se ha venido observando en diversas leyes u ordenamientos legales, en los cuales se obliga a las administraciones que antes de proceder al otorgamiento de una concesión deben publicitar una convocatoria para que todos los particulares

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que se interesen en la misma remitan sus propuestas de prestación del servicio, y aquella que sea la más conveniente a las necesidades de prestación y ejecución del lugar donde se necesite, previo estudio de todas las recibidas, será la que se haga acreedora a la concesión, por lo que el concepto de discrecionalidad absoluta por parte de la autoridad se ve disminuido en forma por demás significativa.

La concesión administrativa como un acto mixto. Por lo anteriormente expuesto, nos podemos dar cuenta que según se ha dado la evolución de la sociedad y se han convertido las relaciones jurídicas entre la autoridad y sus gobernados en más complejas y específicas se da un cambio en la perspectiva sobre ciertas figuras jurídicas como lo es en este caso de estudio la concesión administrativa.

En esta postura denominada mixta, pero que también recibe el nombre de ecléctica o aglutinante, los estudiosos del derecho lo que hacen es observar con detalle el acto mismo del otorgamiento de una concesión por parte de la autoridad, distinguiendo en su conformación dos momentos claves o aspectos distintos dentro del mismo acto de la concesión.

Estos dos momentos a que se hace mención en el párrafo precedente, son:

1. El momento en que la autoridad administrativa con la competencia que le otorga la ley para concesionar ciertos servicios públicos, decide publicitar una convocatoria para otorgársela a algún particular, en este caso al acto de decisión de otorgar un servicio en concesión es en definitiva un acto administrativo.

2. Posteriormente y una vez otorgada la concesión a favor de un particular , cuando ya existe en el mundo real la concesión, esta se debe regular o establecer en su sentido jurídico como relaciones administración-concedente-concesionario, que son netamente contractuales.

Así pues, no cabe duda alguna que estos dos momentos señalados, existen dentro de la conformación de la concesión administrativa, pero se preguntan que si desde el momento en que la autoridad decide el concesionar un servicio y la publicita, ya existe la concesión, o tan sólo es una expectativa de derecho, una presunción respecto de que si alguien se interesará por la prestación del servicio público.

El procedimiento de la concesión sigue adelante, ya que en el momento de publicitar la concesión va a determinar las bases para el concurso, que se constituyen en las condiciones generales de la prestación del servicio público, y que se encuentran investidas de esa característica de unilateralidad.

Sin embargo, a pesar de que existan propuestas por parte de los particulares, y sean estudiadas por la autoridad, mientras no exista una transferencia de funciones públicas no existe concesionario, tan solo existen aspirantes a la concesión, esto pues es un proceso encaminado a poner de acuerdo las voluntades de la administración y del particular para llevar a cabo la prestación del servicio público en forma eficiente y eficaz a favor de la población.

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"A diferencia, pues, de las relaciones precontractuales en el campo jusprivatista que a nada obligan, en estas relaciones pre-contractuales jurídico-administrativas, una de las partes, la administración que, en principio, sobre algunos casos concretos de la contratación local, es la que suele poner en marcha este proceso y sobre la que gravita, en cierto modo, casi todo el peso del proceso queda obligada en dos direcciones, está obligada a escuchar a la otra parte, en el sentido de admitir las propuestas de todos y cada uno de los peticionarios que opten al concurso en las condiciones legales y además a estudiar su proposición"

De esta manera, la manifestación de selección a favor de uno de los concursantes es el acto de otorgamiento de la concesión, este es el momento clave de la concesión, ya que antes de este momento no ha habido relación jurídica bilateral de tipo concesional, han existido relaciones pre-concesionales.

A partir del momento de la adjudicación empieza a producir unilateralmente consecuencias jurídicas y, además por tratarse de la aceptación de una oferta, origina un contrato, y desemboca en la prestación del servicio en la función de servicio público.

Así pues, la concesión cuando llega al punto formal es un contrato administrativo y se tipifica en la normativa legal actual y realmente como tal funcionará en su concreta existencia, sobre cada uno de los determinados servicios públicos que pueden ser llevados a cabo, gestionados a través de la concesión, existe una determinada normativa de carácter reglamentario aplicable con anterioridad a la concesión del servicio.

"La concesión de servicios públicos seria entonces aquel contrato administrativo por el que la administración pública titular de un servicio público y el concesionario a través de un proceso de contratación, acuerdan, mediante escritura pública o documento administrativo, que sea el concesionario el encargado de llevar a cabo la gestión del servicio público, a su riesgo o ventura, ateniéndose a las cláusulas del contrato, dejando a salvo la posibilidad concreta del ejercicio de la potestad reglamentaria propia de la administración, especificada en la normativa vigente y en reglamento del servicio concreto que es concedido."

De esta manera, en síntesis existen razones para justificar tanto la posición contractualista, como la de carácter unilateral de la concesión del servicio público. No hay duda de que existe en la concesión un encuentro de voluntades o concierto de las partes, no hay duda de que la ley y el Estado fijan condiciones unilaterales con las que operan las concesiones. El carácter de la relación es distinto del acto que lo produce. La concesión confiere a los particulares derechos que no tenía antes de que el Estado se las confiera, de alguna manera al particular se subroga a la Administración y ésta le da parte de su poder.

Como ya citamos, existen elementos para considerar que la concesión tiene un doble carácter y por lo tanto es mixta, tanto bilateral y contractualista como acto administrativo unilateral, existe un contrato entre la administración concedente y el particular concesionario que se perfecciona por la expresión o manifestación expresa de la voluntad o consentimiento de las partes de obligarse mutuamente.

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FORMAS DE EXTINCION DE LA CONCESION ADMINISTRATIVA

En este apartado procederemos a señalar las diversas formas de extinción de la concesión administrativa, tomando en cuenta todas las formas posibles de terminación, ya sea por incumplimiento del concedente, del concesionario o por así convenir a los intereses de la población usuaria que exige a la administración que cambie el sistema de prestación del servicio público que se encuentra concesionado, o la forma de explotación de un bien determinado.

3.1. Causas imputables a las partes intervinientes en la relación concesional. En este punto trataremos respecto de las figuras de rescisión y de reversión como formas de finalización de la relación concesional que tienen como origen el incumplimiento por parte de algunas de las partes que intervienen en su conformación, haciendo una breve mención sobre la forma natural de terminación que lo es la expiración del tiempo a que fue otorgada la concesión y las consecuencias de la llegada de este término, como sigue :

La rescisión de la concesiona administrativa

Respecto a la rescisión, diversos autores la toman como una forma de extinción, en el que las partes contratantes,- entendiendo esta expresión como ya se señaló en el capítulo anterior a la parte formal de la concesión-, poder público y particular concesionario, pueden convenir la rescisión del contrato que los une, esto es desde el nacimiento del contrato original o en acuerdo posterior, ya en el desarrollo de la prestación del servicio o explotación del bien de que se trate, en una concepción diferente a la que conocemos de rescisión en derecho privado .

"Debe advertirse que, por su carácter de delegación de autoridad, la rescisión del contrato de concesión queda prácticamente al arbitrio del poder público. La rescisión es más el cumplimiento de su voluntad que el de un propósito del concesionario"

Al respecto de la rescisión de la concesión se ha dicho que es el "Acto administrativo mediante el cual la administración pública, por contrario imperio deja sin efecto una concesión a fin de satisfacer exigencias actuales de interés público o para restablecer el imperio de la legitimidad. El régimen jurídico de la revocación de concesiones es, en principio es el de los actos administrativos, sean unilaterales o contractuales según la índole de la concesión."

Como podemos apreciar las decisiones de la autoridad de finalizar con la relación concesional son decisiones de imperium, lo que en ocasiones no permite dilucidar claramente si se trata de una forma de rescisión o una forma de caducidad, ya sea por terminación del plazo de la concesión o por imposibilidad para la prestación del servicio por parte del concesionario o en último de los casos, por hacerse innecesario para la población el servicio público prestado o inconveniente para la administración la explotación del o los bienes concesionados.

Al respecto resulta conveniente el señalar que la concesión en forma normal termina por el vencimiento del plazo a que fue pactada, ya que como se entiende este tipo de figuras jurídicas son de característica temporal, por tratarse como hemos señalado a través de este trabajo de una delegación de autoridad de parte de la administración hacia un particular, y llegado el fin de esta

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concesión el estado se hace cargo de la explotación o la prestación del servicio público tomando como base los bienes ocupados para tal fin por el particular y la experiencia ocurrida con el concesionario, este cambio se lleva a cabo sin pago de indemnización alguna y en los términos de las cláusulas concesionales, en caso de existir garantía por parte del particular la recuperará sin que por ello desaparezca su responsabilidad frente a terceros en caso de existir alguna del tiempo de su administración o explotación.

Finalización por reversión de la concesión.- "La reversión es el acto que tiene por objeto hacer que pasen a la propiedad del Estado todos los bienes afectos a la explotación de la concesión (instalaciones y obras), siempre y cuando ocurran las circunstancias que expresa la ley (por ejemplo: expiración del plazo de la concesión)."

El derecho que tiene el Estado a la reversión se encuentra incluido en la misma naturaleza de la concesión, ya que como pago a la autoridad que le concedió por un determinado tiempo la explotación de un bien o la prestación de un servicio público que le redituó una ganancia patrimonial que le deje al finalizar la relación concesional al concedente los bienes que se vieron afectos a la prestación o explotación a fin de que de ser necesario con los mismos la autoridad continúe llevando a cabo dicha actividad.

La justificación esencial de esta medida es el impedir que un servicio público se vea interrumpido en su prestación o que la falta de explotación de un bien propiedad de la Nación afecte en forma directa los intereses de la colectividad.

Además se estima que para el momento en que se efectúa la reversión el concesionario ya recuperó en forma total la inversión que tuvo que realizar para llevar a cabo la función que le fue delegada, lo que de no ser cierto genera el derecho al particular para solicitar se le indemnice en la cantidad que aun falte por cubrir de dichos bienes.

Causas ajenas a las partes intervinientes en la relación concesional. Ahora procederemos a estudiar las formas de extinción que tienen su origen en causas distintas a la voluntad de los intervinientes en la relación concesional, siendo estas las siguientes: El rescate, la caducidad y la cesación del objeto de la concesión, las que a continuación detallaremos.

El rescate. "La administración pone fin a la concesión mediante el rescate, este es un derecho que se encuentra en la base jurídica de la concesión. El interés pecuniario del particular concesionario se satisface en el rescate, en caso de ser lesionado, mediante la reparación equitativa de la indemnización."

"El rescate es un acto administrativo unilateral, discrecional, por el cual durante el curso del plazo de la concesión la administración pública, sin que medie culpa del concesionario, pone fin al contrato asumiendo directamente la ejecución o cumplimiento del objeto de este, mediante una justa indemnización al concesionario."

El rescate no es de aplicación a cualquier contrato administrativo sino a ciertos contratos de colaboración referente a actividades cuyo ejercicio compete originariamente al Estado y que, por

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tal circunstancia, pueden ser reasumidas por él: concesión de servicios públicos y concesión de obra pública.

El fundamento jurídico del rescate es análogo al de la revocación, por razones de oportunidad, mérito o conveniencia. Sólo se justifica el rescate por razones de interés público, procediendo entonces la indemnización correspondiente. No es necesario el preavisar al concesionario, pero si se tiene la obligación de notificar la disposición hecha.

La indemnización a que se hizo mención debe abarcar todos los beneficios dejados de percibir durante el tiempo que reste para completar el plazo de la concesión. Dándose una diferencia específica con la expropiación, ya que en esta última el bien pertenece a un particular y se le priva por causa de utilidad pública.

En el rescate concurren las mismas circunstancias, pero el bien objeto del procedimiento forma parte del dominio público o el servicio es de la titularidad del Estado y se han otorgado uno u otro al concesionario.

"Este rescate importa la privación de las ventajas estipuladas a favor del concesionario, perjuicio indemnizable y a la vez, implica el apoderamiento de los medios dispuestos por el empresario para el cumplimiento del servicio pactado."

La caducidad. "La caducidad como medio de extinción del contrato de concesión de servicios públicos, constituye una sanción por incumplimiento en las obligaciones del particular concesionario. La falta de cumplimiento puede referirse a obligaciones anteriores al funcionamiento del servicio concedido o a las que se vinculen al servicio mismo."

"Medio de extinción del contrato de concesión que procede cuando el concesionario incurre en incumplimiento de las obligaciones a su cargo, siempre que dicho incumplimiento le sea imputable. Puede afirmarse que esto constituye un principio admitido por la generalidad de los autores.

Ante el incumplimiento de las obligaciones del concesionario se aplican muchas medidas para darle continuidad y regularidad a los servicios, se ha considerado que es regla punitiva la declaración que realiza el Estado sobre la caducidad de una concesión otorgada cuando el concesionario no cumple con las obligaciones contraídas.

La caducidad importa una sanción por incumplimiento del concesionario, El poder concedente, pone previamente en mora al obligado. La caducidad lleva consigo sanciones pecuniarias que se gradúan de acuerdo con la responsabilidad que corresponda atribuir al concesionario según su conducta. En la generalidad de los casos el contrato prevé las situaciones que puedan producirse.

La cesación del objeto de la concesión. "Las concesiones pueden concluir antes de la expiración del término que en ellos se estipula, cuando cesa el objeto para el que fueron otorgadas, o cuando el concesionario deja de cumplir algunas de las obligaciones que impone la propia concesión."

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Pero, no todas las faltas de incumplimiento dan lugar a la extinción de la concesión, algunas pueden provocar la imposición de sanciones o bien dar lugar a una responsabilidad civil.

Lo anterior también se sucede cuando desaparece el bien que se encontraba concesionado en su explotación o se hace innecesaria la prestación del servicio para la colectividad.