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Planeación Urbana y Gestión del Suelo en Ciudades Mexicanas. 1

Conceptos avanzados de suelo urbano

Carlos Morales Schechinger Profesor de la Universidad Nacional Autónoma de México y del Lincoln Institute of Land Policy.

Texto preparado para el curso de Educación a Distancia sobre Planeación Urbana y Gestión del Suelo en Ciudades Mexicanas, abril, 2005 y retoma de textos preparados por el autor para los cursos sobre Mercado del Suelo Urbano en Ciudades Latinoamericanas y Financiamiento de de Ciudades Latinoamericnas con Suelo Urbano, preparados en 2005.

LOS PROPIETARIOS DEL SUELO

El suelo urbano presenta peculiaridades que lo hacen un bien que se comporta de manera muy

distinta dentro del mercados. Los agentes que intervienen en el mercado de suelo también tienen

características peculiares, por mencionar a los del lado de la oferta tenemos básicamente a los

propietarios de terrenos, que no se comportan como un grupo homogéneo cunado entran al

mercado. Podemos distinguir tres tipos: el propietario usuario que cuando ofrece su terreno en el

mercado busca recuperar al menos lo suficiente para comprar otro de características similares

para poder seguir siendo usuario, es muy probable que cuando salió a vender se encontraba

usando el terreno y debe seguir siendo usuario para poder seguir existiendo; el propietario

inversionista que adquirió un terreno para obtener una ganancia cuando menos a la tasa media

que un capital similar rendiría en el mercado de capitales, desde luego que si puede obtener una

ganancia superior invitiendo en un terreno preferirá esta inversión a la de otro sector de la

economía. Un tercer tipo es el propietario patrimonialista que nunca usó el terreno o el inmueble

o que ya dejó de usarlo, que accedió al mismo con nula inversión o que la misma ya no le resulta

significativa en el presente y que lo retiene pues no hay nada o casi nada que lo presione a

venderlo. De los tres tipos, el propietario inversionista es el que tiende a actuar con racionalidad

económica y es el que suelen tener en mente los economistas cuando explican los conceptos

fundamentales de la operación del mercado de suelo. Entender la racionalidad económica de los

propietarios es útil para entender algunas de las fuerzas que gobiernan al mercado, pero es

insuficiente, se necesita entender también la noción de propiedad con la que opera esta

actividad. De hecho el propietario usuario y el propietario patrimonialista son los que hacen que

el estudio del mercado de suelo sea mucho más complejo que el de otros mercados.


Mercados de Suelo Urbano en las Ciudades Latinoamericanas 2

Es difícil encontrar ejemplos puros de cada tipo de propietario; cada caso específico combina

conductas al menos de dos de los tres tipos, y esto puede depender del entorno jurídico y la

tolerancia de su cumplimiento con el que opera el mercado. Por ejemplo, donde la ley otorga y

defiende derechos irrestrictos sobre la propiedad, la retención del suelo no representa un riesgo

significativo para el propietario por lo que su oferta en el mercado tiende a ser baja, se relaja la

conducta del propietario y refuerza el concepto patrimonialista de la propiedad. Donde la ley

impone obligaciones y/o cargas fiscales a la propiedad, la retención de suelo significa riesgos y/o

costos que presionan a su oferta en el mercado; este entorno racionaliza la conducta del

propietario y refuerza el concepto inversionista de la propiedad. También es probable que

algunos propietarios se encuentren transitando de una a otra categoría al momento de entrar al

mercado o que sean propietarios de más de un terreno y con cada uno tenga una relación

diferente.

Para dedicar el suelo a usos urbanos se requiere algún tipo de transformación, de mejora, que

puede realizar el mismo usuario pero que con frecuencia utiliza a un constructor como

intermediario. Este intermediario no necesariamente debe volverse propietario para ayudar a

esta transformación. En el caso de la auto producción de vivienda, el propietario usuario mismo

construye la vivienda o se apoya en constructores que le auxilian con esa transformación, de

igual manera sucede con la producción de vivienda por encargo. En el caso de la promoción

comercial de vivienda, el constructor suele adquirir el terreno en propiedad para transformarlo y

venderlo en este caso actúa como propietario inversionista; sin embargo no es estrictamente

necesario que se vuelva propietario para construir, pues tiene como opción arrendar el terreno,

construir sobre de él y transferir el arrendamiento del suelo al comprador final como sucede en

varias partes del mundo (auque rara en América Latina), el usuario final es propietario sólo de la

construcción pero no del suelo, paga una arrendamiento por ocuparlo.

Analicemos la lógica de un constructor que opta por la estrategia de adquirir el terreno, es decir

de volverse propietario inversionista de una promoción comercial de vivienda. El constructor

parte del precio máximo que la demanda, las familias, están dispuestas a pagar en el mercado.

Este precio incluye el costo de construir la casa misma, así como la infraestructura que le da

servicio. Este costo incluye el costo del capital necesario para la construcción, al menos a la

tasa media de ganancia que anima al inversionista a construir casas y servicios. El residuo que

quede de descontarle al precio el costo de construcción, será visualizado por el constructor como

una ganancia adicional, por encima de la ganancia media. Sin embargo, el inversionista tendrá

que compartir esta sobre-ganancia con el propietario del suelo, de otra manera este no le cederá

su uso, no le venderá el terreno. La proporción con que la sobre-ganancia sea divida entre el

constructor y el propietario dependerá de muchos factores, sobre todo de la información que

cada parte tenga respecto de la posibilidad de uso del suelo del terreno, pero por lo general será



muy alta la probabilidad de que el propietario se quede prácticamente con la totalidad. La amplia

competencia entre demandantes y la escasez de la oferta juega a favor del propietario, le

permiten escoger a aquel demandante que esté dispuesto a ceder la totalidad de la sobre-

ganancia, es decir la totalidad del residuo.

Esta ventaja del propietario surge a favor de cualquier tipo de propietario. El inversionista que

compra y vende terrenos sabe que puede poner a competir a los potenciales usuarios hasta que

se presente aquel que le pague el precio más alto, reteniendo el terreno empuja al máximo y

mejor usos a que se presente a pagar el precio. Este tipo de inversionista suele comprar

terrenos en aquellas zonas de la ciudad que cambiarán de uso del suelo o de intensidad de uso

del suelo donde la sobre ganancia será mayor, por ejemplo de uso agrícola a uso urbano. Así, la

sobre-ganancia se transforma en lo que en Economía se conoce como renta del suelo.

LAS VARIACIONES DE LA RENTA DEL SUELO

El concepto de la renta del suelo fue construido por los economistas clásicos básicamente para

explicar aquella porción del producto de la sociedad que los propietarios exigían para ceder a los

productores agrícolas el uso de sus terrenos. La entrega de esta renta no es a cambio de nada

que el propietario haya hecho con sus terrenos, simplemente es pagada por ceder el uso de los

mismos, es decir que es una sobre ganancia que el usuario del terreno desearía quedarse para

sí porque él la produjo pero que tiene que cederla al propietario. Por este efecto es que las

principales escuelas de Economía reconocen que el propietario exige para sí una renta al

usuario del suelo sin agregar un valor equivalente a la economía, es decir es un intercambio sin

equivalentes. Por ello las operaciones de compraventa del suelo son consideradas sólo como

transferencias y no como incremento del producto bruto en la contabilidad económica de un país.

Así mismo, muchos sistemas fiscales no consideran que la compra venta de terrenos agregue

valor y por ello no tributa impuesto al valor agregado.

En cada ciclo agrícola el productor debe pagar una parte de su producto al propietario. En caso

de que un productor quiera adquirir un terreno para no tener que pagar más renta, el propietario

le exigirá como precio de venta un capital de magnitud tal que le permita invertirlo a una tasa de

ganancia media que rinda cíclicamente y a futuro la misma renta que percibe en el presente. El

precio de un terreno no es más que la capitalización de la renta bruta periódica (digamos 1,000

al año) que el propietario puede exigir por permitir su uso. La tasa con la que se capitaliza dicha

renta (digamos 5% anual) depende principalmente del nivel de la tasa de rendimiento general del

mercado de capitales, es decir de una manera relativamente externa al mercado de suelo. El

monto que resulte (20,000) corresponderá al que el propietario exija para invertirlo en el mercado



de capitales y obtener un interés periódico por la misma cantidad que la renta bruta que recibía

antes (1,000 anuales).

Desde luego que si existe la posibilidad de que la renta de un terreno específico sea superior en

el futuro, entonces el propietario capitalizará en el precio esas rentas superiores; es decir que

anticipará en el precio ese beneficio futuro. Esto es más evidente en el ámbito urbano donde un

uso que potencialmente será demandado en años posteriores a la venta y este podría rendir una

renta superior, esta renta será anticipada en el precio por el propietario original. La renta que

determinará el precio no será la del uso actual sino la del uso potencial. Las características de

escasez y de larga duración del suelo permitirán al propietario exigir que el precio de venta sea

el que corresponda al usuario que pueda pagar la mayor cantidad de dinero aun y cuando dicho

usuario no esté presente, el propietario podrá esperarlo. El mejor ejemplo de este mecanismo es

el del precio en el mercado de los terrenos vacantes de una ciudad, no se venden al precio que

se deriva de la renta del uso actual pues esta sería cero, sino al que se deriva de la renta del uso

que potencialmente vendrá a futuro; incluso si son varios los usos futuros, el precio de venta será

el aquel que suele denominarse el máximo y mejor uso1.

La renta del suelo, o su forma capitalizada en precio, se presenta en diversas modalidades. La

modalidad de renta diferencial es una de las más reconocidas por los economistas y la definen

por la diferencia de los costos de producción y de transporte que, por ejemplo, los terrenos

agrícolas requieren para producir un mismo producto y llevarlo al mercado. En este caso la

renta-precio depende de las diferencias de fertilidad de cada terreno y de su ubicación respecto

de los mercados de consumo. Una variante de la renta diferencial es la que depende de la

intensidad de capital invertido que incrementa la productividad del terreno y genera una sobre-

ganancia aun mayor; esta también puede ser convertida en renta por el propietario del suelo, la

existencia de fertilizantes que permita duplicar la cosecha y con ello obtener una sobre ganancia,

permite al propietario exigir para sí esa sobre ganancia duplicando la renta, el agricultor tendrá

que invertir en fertilizante aun y cuando no quiera para poder pagar esa renta; el que invierte en

fertilizante es el agricultor pero el que se queda con la sobre ganancia es el propietario.

Otras modalidades más complejas incluyen la renta absoluta, que explica la cantidad de dinero

que exigen como mínimo todos y cada uno de los propietarios por el hecho de serlo; esto

permite al propietario del terreno con las peores condiciones exigir al menos esa cantidad. Otra

1 Cunado se considera que el libre mercado del suelo es el mejor mecanismo de distribución de los usos del suelo, el fraseo ‘máximo y mejor uso’ supone que el precio elimina la subutilización, es decir que deja fuera a los usos que no aprovecharán el terreno al máximo, y optimiza la distribución, provoca la mejor distribución.



más es la renta monopólica que permite a un propietario específico exigir cantidades adicionales

por un terreno con características muy deseadas por la demanda.

Las diversas modalidades de la renta se manifiestan más claramente en el ámbito rural que en el

ámbito urbano, por ello con frecuencia su entendimiento suele iniciarse estudiando el primero.

En el campo, los productos agrícolas de desprenden del suelo para ser consumidos y al

consumidor le preocupa poco el suelo en que se originaron. En la ciudad los edificios se

mantienen anclados al suelo durante la etapa de su consumo aun después de terminada la etapa

de construcción, ello hace más complejo el mercado del suelo urbano. El propietario del suelo se

relaciona en primera instancia con los constructores durante la etapa de producción del espacio

y en una segunda instancia con el consumidor. En algunas sociedades el propietario original da

el suelo en renta a largo plazo al constructor quien después vende sólo la construcción al usuario

final y le transfiere las obligaciones de arrendatario. En otras las rentas futuras son capitalizadas

de antemano mediante un precio que paga el constructor al propietario original sustituyéndolo

como tal, una vez hecha el edificio, el suelo junto con la construcción es arrendado o vendido al

usuario final quien en este último caso se convierte en propietario usuario. Entre ambos

extremos se encuentra innumerables variaciones que se hacen más complejas en la medida en

que intervienen instituciones financieras que apoyan tanto a la oferta y la demanda con grandes

sumas de dinero que ambas partes suelen necesitar para construir y adquirir espacio construido.

Las modalidades de la renta del suelo urbano se ven envueltas por toda esta complejidad y

surgen tanto de la relación directa con los constructores como indirecta con los usuarios finales.

La modalidad de renta más reconocida en el ámbito urbano es la renta diferencial por transporte

notoriamente en el caso de vivienda; esta se observa a través de la disminución del precio de los

terrenos conforme estos se alejan de las zonas más deseadas de la ciudad, por ejemplo de su

centro. En esencia, una familia que cuenta con una cantidad fija de dinero para resolver su

ubicación dentro de la ciudad, puede escoger un terreno céntrico para pagar poco transporte

pero teniendo que pagar la diferencia en un terreno caro; alternativamente puede escoger pagar

poco por un terreno periférico pero pagar la diferencia en transporte hacia el centro. Para el

constructor de la vivienda sucede algo similar: si se aleja de la ciudad en busca de un terreno

barato, tendrá que invertir en la conexión con las redes de infraestructura de la ciudad; si quiere

ahorrarse esa inversión buscará un terreno pegado a la red existente de la ciudad, pero

seguramente tendrá que pagar lo ahorrado al propietario del terreno que le exigirá una renta-

precio mayor.

La renta diferencial relacionada con el costo de la infraestructura urbana es la evidente en las

ciudades, sin embargo, hay otros casos de renta diferencial menos reconocidas que pueden

tener un impacto aun mayor en el precio de los terrenos. Una es la renta por localización

comercial que se presenta en función del volumen de venta de los comercios a partir de la



ubicación en la que se encuentran dentro de la ciudad; en efecto si una localización permite un

mayor volumen de ventas, el comerciante podrá pagar una renta mayor, es más el propietario

presionará con el precio para que el comerciante maximice su actividad hasta donde la ubicación

lo permita, de lo contrario buscará a otro inquilino. Otra es la renta por densificación proveniente

de variaciones de capital constructivo invertido que se traducen en la variación de precios entre

zonas de alta densidad y zonas de baja densidad; el acomodo de dos familias en un predio en

lugar de una sola permite reunir dos ingresos una parte se irá en la construcción de una segunda

vivienda en un segundo nivel y otra se irá en duplicar el precio del terreno.

No siempre existe un entendimiento cabal de la manera como operan los distintos tipos de rentas

diferenciales, particularmente en la asignación de usos y densidades del suelo como instrumento

del plan urbano. Por ejemplo, se asignan zonas más lejanas para vivienda de interés social para

que se puedan adquirir terrenos más baratos, sin embargo se tiene que invertir los

supuestamente ahorrado en extensiones de las redes de agua potable, alcantarillado, energía

eléctrica y vialidad, parte de esa inversión tiene que ser realizada por las familias adquirentes a

manera de un gasto mayor de tiempo, dinero e incomodidad en el transporte. Así mismo, la

asignación de usos comerciales en zonas de alta accesibilidad que tienen por objeto impulsar el

negocio comercial se traducen en rentas más elevadas del espacio comercial. También la

asignación de densidades más altas para que se prorratee entre más familias el pago del terreno

puede resultar inútil si el propietario aumenta al precio de su terreno anulando el efecto deseado

originalmente.

Las otras modalidades de renta, la monopólica y la absoluta tienen manifestaciones interesantes

en las ciudades. Por ejemplo, un mecanismo de la segregación social es propiciada por el mimso

mercado, cuando el precio de los terrenos de una zona exclusiva se elevan para mantener a los

de una clase social inferior fuera de la zona; en efecto el precio del suelo segrega en capas

jerárquicas a población de distinta capacidad económica y estatus, no sólo en mercados de

vivienda sino en mercados de usos que se le relacionan como centros comerciales y

equipamientos de salud, educación, recreación y demás.

Por su parte, todos los terrenos de una ciudad tienen una renta mínima común sobre el cual se

montan las rentas diferenciales y monopólicas; hasta el peor de los terrenos de una ciudad tiene

un precio en el mercado. Lo interesante es observar que esa renta absoluta es incluso superior a

todas las rentas que se acumulan en el campo; en efecto, el pero terreno urbano suele ser más

caro que el mejor de los terrenos agrícolas, es como si las ventajas de una ciudad crearan para

todos sus propietarios una exclusividad por estar en la o junto a la ciudad y sus atributos. Esta

renta expresa una especie de renta monopólica generalizada y forma una división entre

propietarios que sólo pueden exigir una renta agrícola y propietarios que pueden exigir una renta

urbana.



Esta complejidad da lugar a una estructura espacial de las ciudades muy diversa, la Geografía

ha descrito las diversas formas que estas han tomado, las principales descripciones se refieren a

distribuciones en círculos concéntricos, en segmentos o en núcleos múltiples. Por su parte la

Sociología ha descrito procesos de filtrado hacia grupos sociales inferiores o de “gentrificación”

hacia grupos superiores, también ha identificado muchos otros procesos de segregación,

valoración, deterioro y demás. También se ha descrito la formación de sub-mercados

inmobiliarios cada uno reuniendo a actores diversos, usos del suelo y modos de comercialización

muy diversos. La manera como cada mercado compite por el espacio explica las diversas

estructuras y los perfiles resultantes de precios del suelo de las ciudades. En todos ellos

subyace la lógica que deriva de las características únicas del suelo como mercancía que hemos

estado describiendo y la teoría de la renta del suelo es la que explica en buena medida la

manera como se estructuran las ciudades.

El mercado del suelo se encuentra en constante movimiento. La dinámica se manifiesta en

diversos indicadores, la cantidad de suelo que se ofrece en un momento dado, la velocidad con

que la absorbe la demanda y el precio que se pacta. Más allá de los indicadores se encuentran

las explicaciones por las que esto se produce. Por ejemplo, hay movimientos estructurales de

los precios que se deben diversas condiciones: unos son generales por que afectan a todos los

terrenos afectan a la generalidad de los terrenos, como los cambios en las tasas de ganancia de

los capitales que median entre los precios y las rentas del suelo o el crecimiento general de la

población o el aumento de la conciencia ecológica; otros son particulares porque sólo afectan a

terrenos específicos como cuando cambian de un uso a otro o se densifican. También hay

movimientos coyunturales que dependen de las fluctuaciones de las oportunidades de inversión

entre los diversos mercados de capitales, por ejemplo los hipotecarios. Estos movimientos que

por lo general resultan al alza alimentan la especulación por los propietarios o así mismo los

inversionistas que buscan convertirse en propietarios para capitalizar estos movimientos a su

favor. En unas ocasiones alimentan la especulación pasiva propia a las conductas

patrimonialistas de los propietarios que confían en aumentos generales de los precios del suelo,

y otras alimentan la especulación inductiva propia de la conducta de los inversionistas que

compran terrenos en la zonas fronterizas de las ciudades, es decir donde se esperan cambios de

uso o densidad del suelo.

MERCADOS FORMALES E INFORMALES

El mercado opera con reglas que son consolidadas en leyes. Por ello hay una tendencia a

enfatizar el marco legal que rige a la propiedad del suelo en un mundo que cada vez más confía

en el mercado como el mecanismo de asignación de los factores de la producción y de los



bienes y servicios que produce. Los organismos multilaterales promueven ampliamente la

adopción de reglas juridificadas sobre la propiedad. Pero las reglas juridificadas deben tener un

reconocimiento político y social para que el mercado opere en beneficio de todos; cuando el

resultado no satisface al conjunto de la población, surgen conjuntos de reglas paralelas con las

que opera el mercado, que suelen denominarse informales. No obstante, debe destacarse que

estos mercados comparten varias de las reglas de la lógica económica que hemos estado

describiendo. La irreproductibilidad, la inelasticidad, la indestructibilidad, la naturaleza residual de

la renta del suelo, su capitalización en un precio, la lógica del máximo y mejor uso y otras

característica del suelo son comunes para los mercados formales y los informales, de hecho esto

hace que ambos mercados están íntimamente vinculados. El mercado de suelo opera bajo

reglas que no necesariamente siguen los postulados ortodoxos de la economía del mercado de

otras mercancías. No es que el mercado del suelo no esté funcionando bien sino que así es

como funciona, las características de la mercancía misma no permiten una oferta y una demanda

plenamente competitivas y racionales. Los efectos que este mercado peculiar produce sobre la

estructura socioeconómica y espacial de las ciudades no parecen ser satisfactorios. La

dispersión urbana, la segregación, la falta de servicios son tan solo algunas de estas

persistentes insatisfacciones. América Latina es un laboratorio interesante para observar en que

medida los mercados de suelo funcionan con las reglas ortodoxas o no. Una de las

características de la región es el amplio mercado informal de suelo que ha acumulado un

inventario de asentamiento formados por esta vía en prácticamente todas las ciudades sin

importar su tamaño. Una de las explicaciones del mercado informal es el de la excesiva

regulación del mercado que deja fuera a amplias capas de población. Una interpretación

contraria es que una amplia tolerancia al incumplimiento de la regulación es lo que propicia un

mercado informal. El debate parece oscilar entre considerar, por una lado, el asentamiento

informal como un producto que surge fuera del mercado formal que aspira operar con libertad y,

por otro, considerar al asentamiento irregular como el mejor ejemplo precisamente de libre

mercado. Adoptar una u otra interpretación tiene implicaciones de gran envergadura en la

definición de políticas urbanas.

Los mercados formales de suelo han pasado por etapas de alta regulación y de alta

desregulación. En América Latina hay ejemplos de desregulación en los que se ha esperado que

tenga como efecto una asignación eficiente de usos del suelo en la ciudad, sin desperdicio,

donde los usos del suelo se acomoden de una manera lógica y aceptable para toda la población.

También se espera que la desregulación libere terrenos, es decir que sean ofrecidos en el

mercado y que en consecuencia los precios bajen, que más población pueda pagarlos y que la

ubicación y calidad de la urbanización de las viviendas mejoren. Las evidencias en diversas

ciudades de Latinoamérica ponen en tela de juicio los beneficios de esta desregulación.



Parecería que la desregulación es en efecto la oficialización de las reglas con las que opera el

mercado informal del suelo y que produce suelo caro, mal ubicado, sin servicios, inoportuno y

riesgoso.

La liberación de mercados puede presentar contradicciones como el incremento del suelo

disponible a la par del incremento del precio del mismo. Se supone que en un mercado

competitivo el aumento de la oferta disminuye el precio, sin embargo en un mercado de suelo, el

aumento de la cantidad disponible de terrenos puede sólo provocar un aumento de expectativas

entre los propietarios y por consiguiente un aumento en el precio de los terrenos. Las

explicaciones pueden encontrarse en la lógica misma del funcionamiento atípico del mercado de

suelo. De inicio existe una escasez física de terrenos no sólo en términos absolutos sino en

términos relativos si se piensa en la escasez de terrenos adecuadamente localizados. A esta se

puede sumar una escasez jurídica si alguna regulación gubernamental no permite que una parte

de los terrenos bien localizados no se puedan vender para usos urbanos, como sucede con los

planes urbanos que limitan las zonas expansión o el cambio de uso habitacional a comercial o

cuando se anuncia un proyecto urbano sobre terrenos específicos. Pero además de la escasez

física y la escasez jurídica existe la escasez económica, es decir aquella que provocan los

agentes económicos pues su mejor estrategia es no vender el terreno aun y cuando esté bien

ubicado –por ejemplo rodeando de ciudad– ni exista ley que les impida venderlo. Es decir, la

escasez económica surge cuando al propietario le conviene retener el terreno en espera de un

mayor y mejo uso futuro que le pague un precio mayor.

La escasez económica puede provocarse aun más, si se da la presencia de otros factores, por

ejemplo: cuando se reducen los impuestos que castiguen la retención; cuando a la escasez física

de buenas ubicaciones se suma la escasez de infraestructura y servicios entre los terrenos de la

ciudad; cuando hay un menor costo de introducción de servicios, sea porque estos no son

exigidos por la ley o porque mejora la tecnología y ello se traduce en un incremento de la

ganancia; y/o, cuando la venta ilegal, es decir sin impuestos y sin costos de infraestructura es

premiada con la regularización de títulos y la introducción posterior de servicios más costosos

con subsidio del gobierno de la ciudad. Cuando una ciudad ha llegado a este extremo de

desregulación del mercado de suelo ha provocado que la vivienda social producida por el

mercado formal sea prácticamente que el producido en el mercado informal, es decir caro, lejos,

sin servicios, inseguro e inoportuno.

La retención de tierras es un ejemplo de conducta patrimonialista en la que participan todo tipo

de propietarios cuando el entorno del mercado es desregulado y desgravado. La importancia de

entender que la conducta de los propietarios del suelo no es la típica de los propietarios de otras

mercancías obliga a mirar con cautela un entorno de liberalidad; liberar mercados puede ser útil



para otras mercancías, incluyendo por ejemplo la mercancía ‘construcción’ de vivienda, pero

para el mercado de suelo puede tener efectos contraproducentes.

El mercado de suelo se encuentra conectado en toda la extensión de la ciudad. Por un mismo

terreno compiten usos del suelo muy diversos, el propietario persigue el máximo y mejor uso

privilegiando a unos usos por encima de otros según el deseo y la aptitud que cada uno de los

usuarios. En la cima de la escala suelen encontrarse las oficinas corporativas - sobretodo si se

dan en altas densidades - y los comercios - particularmente si involucran una alta rotación de las

mercancías vendidas. La vivienda social se encuentra hacia el extremo inferior de la escala; aun

por debajo de la vivienda se encuentran los usos públicos y ecológicos con una rentabilidad

directa muy baja y muy complicada de realizar. La baja aptitud para pagar precios hace que los

usos sociales, públicos y ecológicos no sean competitivos, es decir resultan en bajas tasas de

ganancias si se comparan con las que se lograrían con otros usos; esto aleja al propietario o a

los inversionistas inmobiliarios y no se enfocan a esos usos del suelo. Excepto si adoptan la

estrategia informal.

En efecto, la informalidad en los usos con baja capacidad de pago se está volviendo cada vez

más en un estrategia de maximización de la ganancia, tal es el caso de países con amplios

sectores pobres como América Latina. Los propietarios e inversionistas acuden a esos mercados

ofreciendo una mercancía de menor calidad para bajar costos y aumentar la tasa de ganancia.

La reducción de calidad se logra al menos en cuatro sentidos: mala ubicación, sin servicios,

riesgoso e inoportuno, es decir tarde para la familia que lo necesita. Con esta conducta, se

reducen los costos de creación de suelo urbano, no sólo se iguala la ganancia media que la

inversión daría en otros mercados sino que hasta se rebasan esas tasas de ganancia. Esta

reducción de costos no se traduce en precios más bajos y por tanto no se aligera la carga a los

adquirentes; en cambio se venden en precios altos que toman la máxima capacidad de pago del

adquirente. En virtud de la escasez del suelo, la competencia de la oferta es baja, es

esencialmente inelástica, el resultado final es que la tasa de ganancia es mayor. Esta acción ha

vuelto más rentable la tierra mal ubicada, sin servicios, con riesgos e inoportuna y atrae cada vez

a un mayor número de propietarios e inversionistas a esos mercados. Esto explica el crecimiento

de los mercados informales y el hecho de que recientemente alcanza no sólo a las capas menos

aptas sino que alcanza a las capas medias que en décadas anteriores acudían sólo a mercados

formales de la propiedad.

Las leyes y las autoridades han creído que una manera de contrarrestar el mercado informal ha

sido el de reducir las obligaciones a la propiedad, es decir tolerando que se ocupen terrenos mal

ubicados (por ejemplo: vía la cancelación de la frontera del plan urbano para que se ocupan

terrenos lejanos a la ciudad o incompatibles con otros usos del suelo), sin servicios (por ejemplo:



vía la reducción de anchos de calle, menos redes de infraestructura, menores cesiones-

donaciones para usos públicos y ecológicos), en riesgo (tanto tolerando y regularizando tierras

inundables o colapsables como regularizando títulos turbios) y no oportunos (por ejemplo: sin

obligación a desarrollar en tiempo específico o sin castigos fiscales por no liberar al mercado

tierras a usos demandados en el presente día, en espera de uno más rentable a futuro).

Esto crea círculos viciosos donde un propietario o un inversionista intermediario (fraccionador

clandestino) que venden lotes sin autorización, sin servicios, sin títulos de propiedad y en zonas

inadecuadas, que después son titulados por el poder público y subsidiada la introducción de los

servicios. Este modo de crear asentamientos hace más rentable el esquema y atrae a una mayor

oferta de suelo informal y una menor oferta de suelo formal, e impulsa a los agentes a cabildear

con las autoridades por una tolerancia mayor, por una ampliación de programas de

regularización de títulos y una mayor cantidad de subsidios para introducir servicios o incluso

para apoyar la compra de tierra por parte de la familias. Una política de titulación y subsidio

alienta más el mercado informal y convierte el círculo en uno vicioso sin que el precio del suelo

baje, sólo baja su calidad. Se podría pensar que a este círculo se puede incorporar otro de

carácter virtuoso, toda vez que la titulación de lotes permite hipotecarlos y facilita el acceso a

capital a las familias que habitan el lote. No obstante, en los países donde se han titulado de

manera masiva lotes informales no ha habido impacto en la solicitud de hipotecas, es decir que

no se convierte el círculo vicioso en círculo virtuoso.

Otro círculo vicioso que se ha formado es el que exacerba la precariedad municipal y que

provoca una mala aplicación de recursos, de la siguiente manera: sacrificando impuestos para

estimular, sin lograrlo, el uso de tierra servida, sacrificando impuestos a la informalidad para

aliviar, sin lograrlo, al bolsillo de los pobres; y subsidiando la introducción de servicios sin

recuperarlo de los propietarios beneficiados. Esto alimenta, por un lado, a un círculo vicioso de

especulación donde la mejor estrategia de los propietarios es retener el suelo servido para poder

cargar un sobreprecio por la escasez; ese predio con esa calidad y ese precio espera venderse a

un uso futuro más rentable; esa espera alimenta la escasez; adicionalmente se solicita exención

fiscal con la pretensión de que ello estimule la inversión en servicios, que sin embargo sólo

refuerza la retención. Por el otro, se encuentra el círculo vicioso del mercado de tierras

informales, al que tienen que acudir los excluidos del mercado de suelo servido, presionando a

su vez al incremento de los precios de suelo informal, presionando los ingresos de los excluidos

a los que se les otorgan eventualmente los subsidios respectivos.

La tierra vacante y con servicios de estos procesos representa una especulación franca e

intencionada sobre todo en el caso de que sea un inversionista inmobiliario. Cuando el

propietario es patrimonialista su especulación puede o no ser conciente, obedece a un contexto



cultural donde prevalece un derecho a la libre disposición sin obligaciones, con baja carga fiscal

y consentimiento a vender cuando y al uso que se quiera. En ocasiones el propietario

patrimonialista es una institución que no está conciente del efecto que produce ni tiene riesgo por

no tener dicha conciencia, es decir no hay carga fiscal u obligación de urbanizar con ciertos usos

y en ciertos tiempos.

Para no esperar a que el máximo y mejor uso llegue, el propietario podría vender a un precio

equivalente al uso futuro traído a valor presente; es decir que puede anticipar la expectativa pues

el precio que pedirá a un posible comprador refleja esa expectativa y sirve a su vez como

mecanismo para asegurar la anticipación o impedir la venta a un uso menor que no pueda pagar.

En caso de que se cristalice la operación, el nuevo propietario tendrá que mantener la

expectativa hasta que ésta se cumpla, hasta que surja la demanda por ese máximo y mejor uso.

Es así que la escasez de suelo en el mercado, no surge tanto por que físicamente no existan

suficientes terrenos, sino por que los que se encuentran bien ubicados, servidos, sin riesgo y de

manera oportuna están retenidos. Así mismo, tampoco depende de que esté autorizado o no su

utilización o su venta sino que al propietario le conviene retenerlo, su mejor estrategia económica

es la retención, la escasez que impera al final del día es la que provoca la lógica económica de

los propietarios.

Esta conducta es factible dependiendo del balance de derechos y obligaciones que tenga el

propietario sobre el objeto de la propiedad, el suelo. El balance depende: de la manera como

derechos y obligaciones se encuentran expresados en las leyes; de las contradicciones entre las

mismas leyes, de la práctica jurídica tanto a través de aplicaciones administrativas como de las

interpretaciones judiciales, la tolerancia al cumplimiento de las leyes, y la institucionalización de

mecanismos que regularicen lo tolerado. Lo que se intercambia en el mercado de suelo no es el

objeto específico sino el conjunto de derechos y obligaciones en torno al objeto. Las condiciones

del intercambio están influidos por este conjunto de derechos y obligaciones, si la ley y su

práctica minimiza las obligaciones, el deseo del adquirente aumentará y estará dispuesto a pagar

más por un predio sin obligaciones, así mismo la ganancia del vendedor aumentará no sólo

porque el precio aumente sino por que se reducen los gastos en que las obligaciones podrían

hacerlo incurrir, la brecha entre precio y costo de la propiedad aumentará.

Por su parte, se requiere distinguir entre constructores y propietarios, ambos operan en la

industria inmobiliaria pero ambos son actores con distintas motivaciones. El constructor: crea

bienes utilizables por la sociedad; obtiene una ganancia de dicha actividad; se ve sujeto a la

competencia de otros constructores que pueden multiplicarse si aumenta la demanda; esto le

obliga a ser eficiente y a bajar su tasa de ganancia; compite por capitales a los que debe ofrecer

una tasa competitiva que tiende a igualarse con la competitividad de otras ramas productivas. El



propietario: controla un insumo básico indispensable; la posibilidad de competencia está

restringida sólo a aquellos otros propietarios con terrenos con ubicación similar que no puede

reproducir; y no tiene costos de producción. Estas y otras características hacen difícil la

compatibilidad de intereses entre uno y otro personaje, aun más si el propietario es

patrimonialista, menos si se trata de un propietario inversionista.

La conexión entre propietario inversionista y constructor se da a través del capital global que

hace competir a diversos nichos de inversión y fluye hacia aquellos que ofrecen los rendimientos

más altos. En la medida en que la inversión en suelo implique baja inversión inicial (precio bajo

del suelo en breña en ubicación predominantemente rural), bajos costos (pocos impuestos por

mantener la propiedad y pocas obligaciones de donar-ceder y de introducir servicios) y alto

precio de venta (incluso al precio de suelo periférico y sin servicios para el usos menos

rentables), la rentabilidad será muy grande; mayor que la inversión en construcción que exige

altos niveles de inversión, precios competitivos de venta y modestos niveles de ganancia.

Mientras mayor sea la brecha entre ambos sectores de inversión, mayor migración de capitales

habrá, es decir desde la inversión en construcción hacia la inversión en suelo. Esto explica en

algunos países el aumento de la oferta de suelo informal que de suelo normal, no es que el suelo

sea ofrecido a las familias a un precio menor y por eso hay más demanda, sino porque la sobre

ganancia, la renta, es mayor y los capitales fluyen hacia mercado informal desatendiendo el

formal, desatendiendo a los que antes acudían al mercado formal para refugiarse en el mercado

informal.

El proceso implícito es el de la generación de rentas altas del suelo, a través del reacomodo

interno y el crecimiento de la ciudad y su dotación de servicios, así como la autorización a

propietarios específicos para que utilicen su propiedad en función de las necesidades colectivas

de los habitantes de la ciudad. Estas rentas son esencialmente para beneficio de los propietarios

y la ciudad las recupera sólo en la medida en que puede hacer exigible el pago, en efectivo o en

especie, por el privilegio al propietario de que se beneficie con las rentas creadas por la ciudad.

IMPUESTO AL SUELO

Otro tema que surge de manera importante para la región es el de la base gravable del impuesto

a la propiedad. Henry George, economista norteamericano del siglo XIX, propuso la creación de

un impuesto único basado en el 100% de la renta del suelo como mecanismo que no sólo

cumpliera la función financiera del Estado sino que propiciara el progreso y abatiera la miseria.

Su pensamiento tuvo una influencia importante que llevó a diversos gobiernos locales a adoptar

un impuesto predial que sólo considera el valor del suelo, exentando la construcción. Este



modelo se aleja del modelo ortodoxo del impuesto que incluye dentro de la base también al valor

a la construcción. El tema es relevante para mirar si representa una opción que fomente

masivamente la inversión en infraestructura y edificaciones y contrarreste el énfasis

patrimonialista y especulativo del suelo que priva en América Latina.

La experiencia en los países del mundo que han adoptado la base sólo suelo es muy diversa; en

América Latina su aplicación es casi inexistente; sin embargo proliferan las sobre alícuotas

(alícuotas adicionales) a los terrenos baldíos (vacantes, eriazos) que son de hecho un

sucedáneo imperfecto del impuesto predial base sólo suelo. Esta proliferación, aunque de bajo

impacto a los propietarios de baldíos –por lo bajo de alícuota general-, parece significar un

consenso cultural embrionario sobre el ansia de introducir una carga más fuerte a la propiedad

del suelo y sobre el deseo de ser más benévolos con la construcción. Por lo tanto una reflexión

sobre las ventajas y desventajas que representa un impuesto predial sólo al suelo debe

emprenderse con profundidad.

Inherente al tema está el de definir la base del impuesto predial en función del valor del mercado

vs. el valor de reposición o aun más importante definir el valor del mercado en función del uso

expectante o en función del uso corriente del suelo. El valor del uso expectante supone que el

propietario está dispuesto a vender su terreno siempre y cuando le paguen por lo que se puede

hacer con él; es decir, venderlo no tanto en función de lo que hoy ya se hace con el terreno sino

lo que se puede hacer con él en el futuro. El mejor ejemplo de esto está en el caso de un terreno

baldío, un terreno sin uso; un propietario pide por un baldío el precio equivalente a lo que se

espera hacer con él, lo que se pueda construir sobre de él, es decir, de acuerdo con el uso

expectante, si pidiera como pago equivalente al uso actual, el uso corriente, que no es ninguno,

no recibiría nada por el baldío. De esta manera todos los inmuebles, aun los construidos,

tienden a reflejar el valor del uso expectante y no el del uso corriente; en efecto, una vivienda en

una zona que se está transformando en comercio, refleja en el mercado el valor del comercio

aun y cuando se siga usando como vivienda. Desde luego que si no se esperan cambios de uso

del suelo en la zona, entonces el uso expectante y el uso corriente serán los mismos.

El tema parece obvio cuando se habla de terrenos baldíos pero es menos obvio en terrenos con

construcciones con un uso determinado pero que potencialmente subyace otro de mayor valor.

Resulta aun más relevante al adoptar un criterio de valuación fiscal en zonas de expansión de la

ciudad, donde el uso corriente puede ser agrícola pero el expectante puede ser urbano, decenas

de veces mayor que el anterior. En América Latina la tierra periférica se encuentra

enormemente desgravada, muchos recursos públicos se drenan por esa vía simplemente por

una falta de criterio valuatorio consistente. El criterio de valuación de la base gravable se vuelve

central: para que el impuesto predial tenga un amplio rendimiento, para que disminuya las



diferencias en la distribución de la riqueza, para que estimule el máximo aprovechamiento de los

terrenos y para que recupere la plusvalía que la colectividad le concedió.

Revisar el modelo ortodoxo del impuesto predial a la luz de la realidad latinoamericana y de la

manera como se aplica en otras partes del mundo resulta trascendente. El impuesto predial

puede volverse una herramienta fundamental para el financiamiento de la ciudades

latinoamericanas, sin embargo debe meditarse con cuidado las características más importantes

del mismo. Por ejemplo, el poblador informal que auto construye su vivienda, ya paga un alto

precio por un terreno alejado y sin servicios, ya paga una cantidad significativa de dinero que

fácilmente podría haber cubierto el costo de la urbanización; pero es el propietario original o al

intermediario que obtiene una gran ganancia porque no hay impuesto que gravite sobre de él. No

es que el poblador informal no tenga dinero para pagar un impuesto predial sino que ya lo pagó

pero al bolsillo del propietario quien no le retribuye al comprador ni siquiera con servicios

básicos.

Cuando existe una política de exención o descuento del impuesto predial a la vivienda social o la

ocupación informal, se crea de hecho un paraíso fiscal para los propietarios de terrenos que se

dirigirán a esos usos; esta política no reduce los precios de los terrenos sino que permite al

propietario venderlos a precios mayores capitalizando para si la desgravación fiscal, el

comprador final no paga impuestos pero paga por un terreno más caro. Dicho de otra manera, lo

que no se paga al gobierno se paga al propietario, si se pagar al gobierno este lo regresaría en

servicios, si se paga al propietario no lo regresa en servicios.

La combinación de tolerancia a la especulación de la tierra baldío, sea interna o periférica, y la

desgravación de la mayoría de la vivienda de la ciudad, empobrece al gobierno local. De hecho

se forma un círculo vicioso de desgravación, fomento a la retención de suelo (especulación), falta

de oferta de suelo servido, inaccesibilidad a suelo servido, refugio en la oferta de suelo informal

sin servicios, desgravación de suelo sin servicios, precaria recaudación de impuesto predial, falta

de recursos del gobierno local para dotar de servicios, escasez de suelo con servicios,

desgravación de tierra servida con la falsa pretensión de que sea ofrecido, fomento a la

retención, etc.

El financiamiento de las ciudades latinoamericanas no es un problema de inexistencia de

recursos pues estos ya se están movilizando, ya están siendo dirigidos al pago de una renta por

el suelo, al pago al propietario original, sino que es un problema de tolerancia hacia la visión

patrimonialista de la propiedad, de ineptitud para lograr que se revierta ese recurso hacia la

sociedad, particularmente por la vía fiscal. En ese sentido el impuesto predial, la manera como

se practica y la manera como se podría practicar es central para el financiamiento de la ciudades



latinoamericanas. El modelo ortodoxo debe repensarse a la luz del contexto latinoamericano, no

es suficiente visualizarlo como un pago por el servicio de vivir en una ciudad, deben considerarse

los efectos redistributivos, de recuperación de plusvalías y de eficiencia urbana. Las evidencias

deben recolectarse para armar un argumento y en consecuencia una práctica fiscal adecuada a

esa realidad, no para que la siga tolerando sino para que pueda en todo caso revertirse con

efectividad.

Mas de impuestos

El impuesto a la propiedad cumple una función financiera, es un mecanismo de recaudación

típicamente de los gobiernos de las ciudades. Sin embargo también puede contribuir a distribuir

la riqueza, a inducir conductas y a recuperar a favor de la colectividad las ventajas de

localización que otorga a diversos propietarios, es decir a recuperar plusvalías. Para entender

cómo sucede esto se requiere entender la manera como interactúan el impuesto y la formación

del precio en el mercado del suelo. El precio de un terreno no es más que la capitalización de la

renta bruta periódica (digamos 1,000 al año) que el propietario puede exigir por permitir su uso.

La tasa con la que se capitaliza dicha renta (digamos 5% anual) depende principalmente del

nivel de la tasa de rendimiento general del mercado de capitales, es decir de una manera

relativamente externa al mercado de suelo. El monto que resulte (20,000) corresponderá al que

el propietario exija para invertirlo en el mercado de capitales y obtener un interés periódico por la

misma cantidad que la renta bruta que recibía antes (1,000 anuales). Si el propietario tiene que

pagar periódicamente un impuesto por ser propietario del terreno (digamos 2% anual sobre el

precio, es decir 400), tendrá que dirigir una parte de la renta bruta para pagar el impuesto, en

consecuencia la renta neta será menor (600 al año). Si la renta neta se capitaliza a la misma

tasa que la renta bruta, el precio del suelo resultará menor (12,000). Si el usuario del terreno

quiere adquirirlo tendrá que asumir el pago del impuesto a futuro y en consecuencia ofrecerá una

cantidad menor al propietario. Es decir que un impuesto a la propiedad se capitaliza en el precio

del mismo disminuyendo su precio en el mercado.

El efecto de un impuesto en el precio de cualquier otra mercancía no es similar al efecto que

tiene sobre la propiedad del suelo. Si la oferta y la demanda de otra mercancía son competitivas,

muy probablemente el impuesto repercuta una parte en el productor, el oferente, que tendrá que

sacrificar una parte de su ganancia, y otra en el consumidor, el demandante, que también tendrá

que sacrificar una parte del excedente de dinero que la competitividad le habría permitido tener si

no hubiese habido un impuesto. La evidencia de que el consumidor cuenta con un excedente



surge porque el precio que se forma en el mercado, el que efectivamente paga el consumidor,

será más alto, el impuesto habrá incrementado parcialmente el precio de la mercancía.

Sin embargo, la repercusión del impuesto será muy diferente si uno de los participantes del

mercado no es competitivo. Tal es el caso del mercado de suelo, donde la cantidad de suelo

ofertado es notoriamente inferior que la cantidad demandada, es decir que no se trata de un

mercado competitivo sino que está caracterizado por la escasez de la oferta. Esta escasez

permite al propietario, la oferta, cobrar el máximo precio que puede pagar el usuario del suelo, ya

que pone a competir a todos los usuarios hasta encontrar a aquel que paga la mayor cantidad

dinero y le agota la totalidad de su capacidad de pago, es decir que al usuario, la demanda, no le

queda excedente de consumidor del cual pueda disponer para solventar cualquier gasto

adicional. En consecuencia, un impuesto a la propiedad del suelo implicará que el monto máximo

que pueda ofrecer el usuario al propietario sea menor pues tiene que apartar un monto suficiente

para pagar el impuesto. El resultado será que el precio que se manifestará en el mercado será

menor, el impuesto tendrá que ser absorbido por la oferta, el propietario.

La escasez del suelo pone en ventaja al propietario pues puede cobrar el precio máximo que la

demanda puede pagar, pero este mismo hecho lo pone en desventaja pues tiene que absorber la

totalidad de cualquier impuesto que se establezca sobre su propiedad. La escasez de la cual se

depende para que funcione de esta manera el mercado debe entenderse a través de diversos

niveles de escasez. El primer nivel, consiste en la escasez general del suelo del que dispone la

humanidad para realizar sus diversas actividades, es decir una escasez física absoluta. El

segundo nivel, se refiere a que no todos los terrenos cuentan con características

intercambiables, en términos de suelo urbano la localización de cada terreno a otros usos o

respecto de los servicios y la infraestructura vuelve único cada terreno y le confiere una escasez

física relativa al suelo. El tercer nivel se refiere a la cantidad de terreno que está autorizado por

el gobierno a ser dedicado a un uso específico y que puede ser menor que la demanda, esta

será una escasez jurídica. El cuarto nivel será el que surge de un sobreprecio que ciertos

terrenos de la ciudad pueden llegar a tener y que sirve como mecanismo de restricción de

acceso al suelo, el sobreprecio impide que un grupo de población con una jerarquía social

inferior habite la zona, así el mercado crea una escasez vía este precio cumpliendo una función

segregadora, es decir que se trata de una escasez social. Finalmente, el quinto nivel

corresponde a la retención del suelo por el propietario cuando le conviene mantenerlo fuera del

mercado en espera de un usuario con mayor capacidad de pago, esta es la escasez económica,

es decir por que conviene a la estrategia económica del propietario: Este tipo de escasez de

hecho consolida a los anteriores y es la que puede prevalecer aun y cuando resultase factible

eliminar los otros tipos de escasez. De hecho estos tipos de escasez se vinculan estrechamente



con las diversas categorías de renta del suelo estudiadas por diversas escuelas de pensamiento

económico.

En la esencia de esta compleja escasez está la irreproductibilidad del suelo, es decir de la

imposibilidad o al menos la gran dificultada de que el usuario tenga de reproducir las condiciones

de un terreno y no tener que depender de la voluntad de un propietario. Las condiciones de

localización son producto de la acumulación histórica de infinidad de acciones colectivas que

producen ventajas a unos terrenos y a otros no. En esencia, las ventajas de localización no son

producidas por el propietario individual, este sólo cuenta con el privilegio de beneficiarse de ellas

exigiendo una renta periódica o, en su versión capitalizada, un precio por permitir que otro

aproveche esas ventajas. Esto explica que el propietario pueda cobrar el máximo precio

poniendo a competir a todos los posibles usuarios, no sólo presentes sino futuros, y ello también

le obliga a absorber cualquier impuesto que se establezca sobre el terreno, tiene que sacrificar el

precio para que se pueda acomodar el impuesto. Este efecto es similar cuando se trata de otras

mercancías en condiciones de irreproductibilidad de la oferta o de escasez, sea natural o

artificial, como por ejemplo en las medicinas patentadas que curan enfermedades terminales.

Debe destacarse que el impuesto a la propiedad como se practica en América Latina es un

impuesto que grava tanto al suelo como a la construcción y este último es un componente que

puede llegar a ser una mercancía que opere en un mercado competitivo. Las decisiones de los

agentes que intervienen en la oferta y la demanda de la actividad constructiva no están

restringidas por los mismos niveles de irreproductibilidad, escasez y prácticas retentivas de la

oferta como en el caso del suelo. De hecho, la industria de la construcción no está anclada en el

espacio, el constructor puede huir a otra ciudad donde no se cobre impuesto a esa actividad, el

propietario del suelo no puede huir con su terreno a otra jurisdicción. Pero por otro lado, el

comportamiento del componente constructivo de un inmueble se subsume al del suelo en el

momento en que queda fijo a él, mantiene ciertas cualidades separadas del suelo como la

destructibilidad pero adquiere las de ubicación privilegiada al menos en tanto no se deteriore y

destruya con el tiempo.

No obstante que hayamos advertido un comportamiento similar para la construcción, la

diferencia de movilidad de cada componente, la manera como se determina el precio de cada

uno y la lógica de cada actor que hay detrás del suelo, el propietario, y detrás de la construcción,

el constructor, permite vislumbrar la posibilidad de establecer una política fiscal diferente para

cada componente, con una incidencia en sus conductas de manera diferenciada. Una política

diferenciada implica un entendimiento muy diferente del manejo ortodoxo del financiamiento de

las ciudades en torno al suelo.



El impuesto al suelo, vuelve a la autoridad que lo cobra en un socio de las utilidades del suelo, lo

vuelve el socio silencioso que le permite cobrar vía el impuesto el rendimiento proveniente de las

ventajas de localización que la colectividad a quien representa le ha conferido a este recurso. Es

así que mientras más alto el impuesto, mayor será la participación de la autoridad en el “negocio”

de hacer ciudad, es decir de producir ventajas de localización, y menor será la participación del

propietario que poco ha hecho por que el precio del suelo alcance el nivel que alcanza en el

mercado. Debe destacarse que la cantidad de dinero que el usuario desembolse será la misma y

si no existe impuesto el pago irá en su totalidad al propietario. Cada peso que se deje de pagar

al gobierno por concepto de impuesto al suelo acabará por pagarse al propietario por concepto

de renta, o precio, del suelo.

En términos de redistribución de la masa fiscal entre niveles de gobierno, a mayor impuesto a la

propiedad que cobre el gobierno local, el gobierno de la ciudad, menor será la ganancia del

propietario, por consecuencia menor será el impuesto que pagará al gobierno nacional por

concepto de impuesto a los ingresos del propietario, en el caso de que arriende el terreno, o por

concepto de ingresos extraordinarias, en el caso de que venda el terreno. Es decir que sin que

se presente una reforma fiscal que redistribuya potestades entre niveles de gobierno, los

gobiernos locales que puedan establecer alícuotas tasas o tipos impositivos más altos estarán en

los hechos transfiriendo una porción mayor de los recursos fiscales que de otra manera irían a

las arcas de niveles superiores de gobierno.

Desde el punto de vista del adquirente de suelo, mientras más alto el impuesto, pensando que

este tenga la forma de un pago periódico, recurrente, menor será la cantidad de dinero que le

pague al propietario como pago por acceder al suelo y mayor será la cantidad que pague de

manera diferida al gobierno en pagos periódicos y diferidos al gobierno. Es decir que un

impuesto a la propiedad se puede volver un sistema de crédito más cómodo para comprar suelo;

donde el pago al propietario es el enganche o anticipo y el pago del impuesto es el crédito. Como

ventaja adicional está que las probabilidades de que el gobierno devuelva el crédito vía

infraestructura y servicios es alta, al menos más alta que la probabilidad de que el propietario

regrese el importe que se le pagó en servicios. Concebir de esta manera el impuesto a la

propiedad abre nuevas posibilidades de apoyar el acceso al suelo a población de menores

recursos a la que de otra manera sería marginada por el mercado. Es decir, un impuesto alto a

las zonas que albergarán vivienda de pobres reduce el precio de acceso y permite a la familia

pobre pagar la diferencia a futuro. La decisión implica sopesar si resulta preferible que el pobre

pague al propietario original un precio inicial muy fuerte, que posiblemente no disponga, y un

bajo o insignificante pago periódico vía un impuesto bajo o si es más conveniente que pague al



propietario un precio inicial bajo aun y cuando después pague a plazos una cantidad más fuerte

vía impuestos.

Un argumento opuesto al de arriba pondría el énfasis en el estímulo de conductas de la oferta. Si

el impuesto al suelo dedicado a vivienda para pobres es menor que el de otro uso del suelo, el

propietario obtendrá una mayor ganancia, como socio del negocio su utilidad será mayor; si en

cambio lo dedica para una clase social mayor que tenga una carga fiscal mayor, su ganancia

será porcentualmente menor. En consecuencia tendería a ofrecerse más suelo para pobres que

para ricos. De hecho hay indicios de que posiblemente el entorno de baja carga fiscal, y de la

tolerancia a no asumir obligaciones de urbanizar, típicos de América Latina, aumenta las

ganancias de la oferta de suelo para pobres frente a otros mercados donde las cargas fiscales y

obligaciones reducen dichas ganancias. De hecho este es uno de los incentivos al mercado

informal y precario de suelo para los pobres, es decir que los capitales inmobiliarios se sientan

atraídos por el nicho de la informalidad por ser más redituable. Adicionalmente esto trae como

consecuencia que el gobierno de la ciudad tenga que obtener subsidios de otras fuentes fiscales

para corregir la falta de servicios en dichos asentamientos precarios que tiene que introducir a un

costo varias veces superior a que si se hubiese hecho de manera preventiva.

En términos de incentivos para atraer inversiones hacia la ciudad, se pone en tela de juicio si

estos son realmente necesarios e incluso si los efectos pueden ser contrarios. Un industrial que

tiene que seleccionar entre dos ciudades, supongamos iguales, con política fiscal sobre la

propiedad del suelo diferenciada se enfrentará a lo siguiente: aquella ciudad que exenta del

impuesto a la propiedad a industrias que se instalen en su jurisdicción, no pagará impuesto a

partir de que se establezca, pero pagará por un precio del suelo mayor que el propietario original

podrá exigir en virtud de que no tiene que compartir nada con el gobierno de la ciudad; aquella

otra ciudad que cobra altos impuestos a la propiedad, el industrial pagará mucho al gobierno

local pero se compensará con un pago menor al propietario del suelo. En virtud de que al final

del día desembolsará la misma cantidad de dinero en ambos casos y la única diferencia será el

destino del pago; en el caso de la primera ciudad, el destino del dinero será el bolsillo de un

particular con un fin ajeno a la actividad del industrial, en el segundo caso, el destino será la

tesorería de la ciudad que con el regresará servicios e infraestructura que le permitirá operar

mejor a la industria que llegue a instalarse en su jurisdicción. Esto pone en una perspectiva

diferente las guerras fiscales que han emprendido las ciudades que compiten por inversiones

que salen a comprar ubicación, dichas guerras fiscales pueden no sólo ser inútiles sino

perversas pues para algunas ciudades el sacrificio fiscal puede convertirse en suicidio fiscal y no

atraer industria alguna.



El efecto del impuesto en el precio del suelo ayuda a explicar la formación de círculos viciosos

que se concatenan de maneras muy diversas. El impuesto a la propiedad o mejor dicho la

ausencia del mismo o su baja incidencia puede estar alimentando la precariedad de los

gobiernos locales, la especulación y el mercado informal de suelo. Una baja recaudación, por

incentivos inútiles o descuentos populares implica bajo gasto en infraestructura y servicios; esto

alimenta la escasez de suelo servido que adquiere un sobreprecio que no es castigado por la vía

fiscal, incluso pensando equivocadamente el dotar de servicios es exento creyendo que anima la

inversión cuando en realidad produce mayor retención del suelo servido exacerbando su

escasez. Por su parte esto provoca que amplias capas de población queden excluidas pues no

hay oferta que puedan pagar, tendiendo que refugiarse en un mercado informal de suelo mal

ubicado y sin servicios a un precio alto, la presión que esto genera al pobre alienta una política

de descuentos o exenciones a pobres que retroalimenta el círculo de la precariedad financiera

del gobierno de la ciudad.

Reconceptualizar el efecto del impuesto en el mercado de suelo tiene implicaciones concretas en

el diseño de políticas fiscales específicas. Muchos gobiernos urbanos en América Latina han

introducido tarifas progresivas a los gobiernos locales que tendrían que revaluarse a la luz de su

efecto en el mercado. Por otro lado han introducido premios a usos productivos y castigos a la

retención de suelo, particularmente con sobre alícuotas a los terrenos baldíos. Estas políticas no

presentan una coherencia desde el punto de vista de su impacto en el mercado y en

consecuencia en la distribución de espacio entre grupos sociales y el funcionamiento de la

ciudad. Unas tendrían impacto en el incremento de precios de suelo sin servicios para población

de bajos ingresos y otras en la reducción de suelo servido, sin que exista mucha conciencia por

parte de quienes las concibieron y de quienes las decidieron. Una tarifa a impuestos que

presentan respuestas tan atípicas, respecto de otras mercancías, puede parecer progresiva

desde el punto de vista fiscal pero puede resultar regresiva desde el punto de vista de acceso al

suelo.

Desde luego que el impacto del impuesto en el precio está muy influido por el nivel general de la

carga fiscal. La variaciones entre premios y castigos y entre alícuotas progresivas y sobre

alícuotas puede ser insignificante si la carga general sobre la que se diferencian es muy baja.

Las tarifas progresivas en América Latina responden muy probablemente a la necesidad de los

políticos de la ciudad a buscar corregir la distribución inequitativa de la riqueza urbana, muy

evidente a los ojos de cualquier habitante de la ciudad. Sin embargo, es probable que esta

redistribución vía el impuesto a la propiedad sea más simbólica que realista, una baja carga

fiscal inicial con bajo impacto, hace que cualquier variación que se le monte encima, como

pudiera ser una sobre alícuota a los baldíos, tenga un efecto igualmente insignificante.



Desde luego que la administración misma de los impuestos a la propiedad, la manera como se

registran predios y contribuyentes, la forma como se estima la base del impuesto, el modo como

se emite y cobra el gravamen agrega elementos de distorsión aun mayor. La administración

deficiente de los gravámenes a la propiedad dificultan aun más el distinguir los efectos que

puede tener en el mercado, y desde luego que el éxito de una política fiscal depende

fuertemente de su correcta administración. Sin embargo, la actuación debe ser en ambos

campos, proponerse sólo una buena administración del impuesto actual no es suficiente, eliminar

sólo las distorsiones que genera una mala administración puede evidenciar una distorsión aun

mayor lo que implica actuar también en tarifas y el nivel de las mismas, se debe actuar en ambos

ámbitos al mismo tiempo. De hecho una evaluación de una administración eficiente debería

incluir mirarla a la luz de los efectos en el mercado y la estructura de la ciudad y no sólo una

evaluación de la eficiencia recaudatoria por sí misma. Una falta de registro de terrenos en zonas

pobres o la subvaluación de inmuebles de alto valor, ambas prácticas muy frecuentes en

América Latina, llevan implícitos descuentos y exenciones con efectos en el mercado y en la

estructura urbana que pocas veces se evalúan.

De igual manera, el abigarrado universo de descuentos y exenciones que se encuentra en

diversos países de la región latinoamericana, hacen tan compleja la identificación de efectos

como la resolución misma de la administración deficiente del impuesto, incluso estas dejan ver la

inconsistencia en la política fiscal de este impuesto y el bajo entendimiento del mismo. Los

tributaristas tradicionales suelen aplicar los principios generales de economía fiscal que son

válidos para mercancías que operan en condiciones de competitividad pero que no lo son

cuando se trata de mercancías con una esencia diferente que les impide cumplir con todos los

supuestos. Un entendimiento mejor de cómo se comporta el suelo permitirá tal vez

reconceptualizar la políticas fiscales a las que está sujeto y de presentar una oportunidad mejor

de ser una fuente más significativa de financiamiento de las ciudades. Incluso en una visión más

amplia, un entendimiento del vínculo entre el impuesto, el mercado y la estructura de la ciudad,

permitirá balancear la función financiera del recurso con la dimensión social, espacial y

económica del mismo.

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