comunidades autónomas: conflictos con derecho estatal

7/23/2019 Comunidades Autnomas: conflictos con Derecho estatal

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LAS REGLAS CONSTITUCIONALESSOBRE LA INTERIORIZACIN DEL RGIMENLOCAL EN LOS ESTATUTOS DE AUTONOMADE SEGUNDA GENERACIN

Y LA PROBLEMTICA NATURALEZAJURDICA DE LA LEY REGULADORADE LAS BASES DE RGIMEN LOCAL

VICENTE LVAREZ GARCA

I. PLANTEAMIENTO GENERAL.II. LAS REGLAS CONSTITUCIONALES SOBRE LA INTERIORI-ZACIN DEL RGIMEN LOCAL EN LOSESTATUTOS DEAUTONOMA DE SEGUNDA GENERACIN.III. LA REGLA DEL DEBER DE RESPETO POR LAS PREVISIONES ESTATUTARIAS SOBRE RGIMENLOCAL DE LA LEGISLACIN BSICA ESTATAL SOBRE ESTA MATERIA, EN PARTICULAR. LA PROBLE-MTICA NATURALEZA JURDICA DE LALEYREGULADORA DE LAS BASES DE RGIMENLOCAL.IV. CONSIDERACIONES FINALES SOBRE LOS LMITES DE LA CAPACIDAD DELTRIBUNAL CONS-TITUCIONAL DE DEFINIR CATEGORAS CONSTITUCIONALES Y SOBRE UNA EVENTUAL REFORMA

CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE ORGANIZACIN TERRITORIAL.

I. PLANTEAMIENTO GENERAL

Los Estatutos de Autonoma de segunda generacin aprobados desde2006 (1) han introducido cambios muy importantes al menos en aparien-

(1) Mediante la Ley Orgnica 1/2006, de 10 de abril, se reform (muy ampliamente, pero noen su totalidad) la Ley Orgnica 5/1982, de 1 de julio, de Estatuto de Autonoma de la ComunidadValenciana. Con posterioridad a esta norma, se han dictado las siguientes normas de aprobacin deEstatutos de segunda generacin: la Ley Orgnica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatutode Autonoma de Catalua; la Ley Orgnica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto deAutonoma de las Illes Balears; la Ley Orgnica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatutode Autonoma para Andaluca; la Ley Orgnica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto deAutonoma de Aragn; la Ley Orgnica 14/2007, de 30 de noviembre, de reforma del Estatuto deAutonoma de Castilla y Len, y la Ley Orgnica 1/2011, de 28 de enero, de reforma del Estatutode Autonoma de la Comunidad Autnoma de Extremadura.

Debe tenerse en cuenta, por ltimo, que la Ley Orgnica 13/1982, de 10 de agosto, de Reinte-gracin y Amejoramiento del Rgimen Foral de Navarra, ha sido modificada por la Ley Orgnica1/2001, de 26 de marzo, y, muy parcialmente, por la Ley Orgnica 7/2010, de 27 de octubre.

Revista Espaola de Derecho ConstitucionalISSN: 0211-5743, nm. 99, septiembre-diciembre (2013), pgs. 61-97


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LAS REGLAS CONSTITUCIONALES SOBRE LA INTERIORIZACIN DEL RGIMEN... VICENTE LVAREZ GARCA

cia (2) con respecto a sus contenidos originarios (3), entre los que quiz elms visible a simple vista sea el relativo a la incorporacin en los mismos deuna carta de derechos, siendo en este aspecto el Estatuto de Extremadura de

2011 la nica excepcin.Uno de estos cambios se encuentra en el fenmeno de la interiorizacin delrgimen local dentro de las normas estatutarias, que es una medida realmentecompleja, y que ha merecido la atencin de nuestro Tribunal Constitucional enla STC 31/2010, de 28 de junio (4). Este rgano, que ha admitido la constitu-

(2) El profesor Muoz Machado relativiza considerablemente el alcance de los cambios in-troducidos por los Estatutos de Autonoma de segunda generacin (y, en particular, por el mssignificativo de todos ellos: el cataln). Escribe nuestro profesor que: Durante bastante tiempose ha pensado que el principio dispositivo mantiene permanentemente abierto nuestro sistema

de autonomas en cuanto que resulta siempre posible reajustarlo por decisin de cualquier Co-munidad Autnoma que reforme su Estatuto con la pretensin de incrementar su poder a costadel Estado. Pero esta aseveracin, que la mayor parte de los juristas han tenido por cierta, ha demanejarse con mucha ponderacin y con los debidos matices. Por la sencilla razn de que dentrode los trminos de la Constitucin ya no cabe mucho incremento de poder autonmico por la vaestatutaria. Los Estatutos de la primera generacin, los desarrollos legislativos de los mismos y lajurisprudencia que ha interpretado el reparto de competencias han consolidado, bloqueado y petri-ficado el sistema mucho ms de lo que era pensable cuando la Constitucin acept la denominadadesconstitucionalizacin del reparto de competencias. Todas estas ideas deben ser profundamenterevisadas para no dar lugar a equvocos como el que, probablemente, ha afectado a quienes redac-taron, debatieron y aprobaron el Estatut. [...] Las ampliaciones y cambios ya no caben sino, muymoderadamente, por la va legislativa (el Estado siempre puede reformar sus leyes orgnicas y mo-

dular la posicin de las instituciones y poderes autonmicos por va de transferencia o delegacin)y, sobre todo, por la va de la reforma de la Constitucin [Dentro de los trminos de la presenteConstitucin, en el nm. 15 (monogrfico publicado bajo el ttuloEl Tribunal Constitucional y el

Estatut) deEl Cronista del Estado Social y Democrtico de Derecho, octubre de 2010, pg. 10].En otro pasaje de este mismo trabajo, nuestro autor escribe: Si mi tesis fuera aproximadamenteexacta, la conclusin sera que el Estatuto de 2006 ha supuesto un derroche poltico innecesario,con el riesgo de cuestionar el equilibrio establecido en los treinta largos aos transcurridos desdeque se aprob la Constitucin.

(3) Esto es, con respecto a los Estatutos de Autonoma originarios o de primera generacin,aprobados todos ellos entre los aos 1979 y 1983. Recordemos que la primera de estas normasen ver la luz fue el Estatuto de Autonoma vasco (Ley Orgnica 3/1979, de 18 de diciembre, deEstatuto de Autonoma para el Pas Vasco), mientras que la ltima (prescindiendo de los Estatutosde Ceuta y Melilla, nacidos en 1995) fue el de Castilla y Len (Ley Orgnica 4/1983, de 25 defebrero, de Estatuto de Autonoma de Castilla y Len).

(4) Esta Sentencia resuelve el recurso de inconstitucionalidad nm. 8045-2006, interpuestopor noventa y nueve Diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso contra numero-ssimos preceptos del nuevo Estatuto de Autonoma de Catalua, aprobado por la Ley Orgnica6/2006, de 19 de julio.

En relacin con esta STC 31/2010, vase el nm. 15 de El Cronista del Estado Social y De-mocrtico de Derecho, dedicado monogrficamente a esta cuestin. En este nmero colaboran,siguiendo el orden de ubicacin de los trabajos publicados, los siguientes autores: MUOZMA-


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cionalidad de este proceso, ha fijado tambin las reglas o condiciones en queresulta jurdicamente admisible dicha interiorizacin.

Estas condiciones, que son el objeto inicial de este trabajo, tienen un al-

cance y una complejidad jurdica ciertamente diversa. Es, sin duda, la cuestinde las relaciones entre las normas estatutarias en materia de rgimen local ylas bases estatales en este mismo mbito la que representa la problemtica mscompleja. El Tribunal Constitucional fija a este respecto la regla trascendentalde que las previsiones estatutarias deben respetar, en todo caso, la competen-cia bsica que al Estado corresponde en la materia en virtud de la reserva delartculo 149.1.18. CE, por cuanto la expresin bases del rgimen jurdico delas Administraciones Pblicas engloba a las Administraciones Locales (STC31/2010, FJ 36).

Esta declaracin de nuestro Alto Tribunal presenta importantes interrogan-tes desde el punto de vista jurdico, que giran en torno a la naturaleza que tienela legislacin bsica estatal en materia de rgimen local, y, muy en particular,la capital Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Rgimen Local(LRBRL). Entre estos interrogantes, que sern abordados en la primera parte deeste trabajo, se encuentran los siguientes: Forma parte la LRBRL del bloque

CHADO, S. (Dentro de los trminos de la presente Constitucin); DEESTEBAN, J. (Reflexionesen torno al voto particular de Javier Delgado); TORNOSMAS, J. (El Estatuto de Autonoma deCatalua, y el Estado Autonmico, tras la Sentencia del Tribunal Constitucional); CARRILLO,

M. (Despus de la Sentencia, un Estatuto desactivado); FERNNDEZFARRERES, G. (Las com-petencias de Catalua tras la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatut); GARCAROCA, J. (De las competencias en el Estatuto de Catalua segn la STC 31/2010, de 28 de junio:una primera lectura integradora); BALAGUERCALLEJN, F. (Las cuestiones institucionales en laSTC 31/2010, de 28 de junio); DE LACUADRA-SALCEDOJANINI, T. (El modelo competencialen la STC 31/2010, de 28 de junio); GARCA-MONC, A. (Paisaje despus de una Sentencia: lapenltima reforma de la financiacin autonmica); ALBERT, E. (El Estado de las Autonomasdespus de la Sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto de Catalua), y REBOLLOPUIG, M. (Elogio de los Jueces).

Adems de los trabajos referidos, vase PUNSETBLANCO, R., El Estatuto de Catalua y elTribunal Constitucional, enEl Cronista del Estado Social y Democrtico de Derecho, nm. 11,2010.

Es de extraordinario inters, asimismo, el volumen de la Revista Catalana de Dret Pblic,publicado en 2010, bajo la coordinacin de BARCEL, M./BERNAD, X./VINTR, J, con el ttuloEspecial Sentencia 31/2010, del Tribunal Constitucional, sobre el Estatuto de Autonoma de Ca-talua de 2006.

Con independencia de la referida STC 31/2010, el nuevo Estatuto de Autonoma de Cataluade 2006 ha sido el protagonista de las siguientes resoluciones de nuestro Alto Tribunal: la STC46/2010, de 8 de septiembre; la STC 47/2010, de 8 de septiembre; la STC 48/2010, de 9 de sep-tiembre; la STC 49/2010, de 29 de septiembre; la STC 137/2010, de 16 de diciembre, y la STC138/2010, de 16 de diciembre.


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de la constitucionalidad? Constituyen los Estatutos de Autonoma, en tantoque componentes del bloque de la constitucionalidad, parmetros de constitu-cionalidad de toda la legislacin estatal y autonmica? Pueden las leyes es-tatales condicionar el contenido de los Estatutos de Autonoma y, en su caso,cules podran hacerlo vlidamente (slo las leyes orgnicas a las que apeladirectamente la Constitucin por ejemplo, la ley orgnica a la que reenva suart. 149.1.29., o pueden hacerlo tambin determinadas leyes ordinarias? To-dos los preceptos estatutarios tienen la misma naturaleza jurdica (esto es, todoel texto estatutario se integra dentro del bloque de la constitucionalidad)? Cules la relacin entre los Estatutos de Autonoma con la LRBRL, teniendo encuenta que es una ley bsica del Estado de carcter no orgnico, sino ordinario?Y en definitiva, es posible con la actual doctrina jurisprudencial determinar, almenos de una manera aproximada, cul es la naturaleza jurdica de la LRBRL?

Despus de aproximarse a estas nada fciles cuestiones jurdicas, el pre-sente trabajo concluye con una doble reflexin final sobre, en primer trmino,el alcance y los lmites de la capacidad del Tribunal Constitucional de definircategoras constitucionales en general, y la concreta categora constitucional delegislacin bsica estatal (o bases estatales) en materia de rgimen local muy en

particular; y sobre, en segundo trmino y final, la conveniencia de procedera una reforma constitucional (y los trminos de la misma) para reordenar una

pieza tan importante para nuestro modelo de organizacin territorial del Estado,como es la Administracin Local.

II. LAS REGLAS CONSTITUCIONALES SOBRE LA INTERIORIZACINDEL RGIMEN LOCAL EN LOSESTATUTOS DEAUTONOMA

DE SEGUNDA GENERACIN (5)

Ante la impugnacin mediante el correspondiente recurso de inconstitucio-nalidad de la regulacin del Gobierno Local contenida en el Estatuto de Auto-noma cataln de 2006 por exceder, segn la parte recurrente, de las competen-cias que la Comunidad Autnoma tendra constitucionalmente atribuidas en esta

(5) Sobre el fenmeno de la interiorizacin del rgimen local en los Estatutos de Autonoma,vanse, por todos, los trabajos siguientes: FONT ILLOVET, T., Estatutos de Autonoma y gobiernolocal: la constitucin territorial local, en COSCULLUELAMONTANER, L./CARBONELLPORRAS,E. (dirs.),Reforma estatutaria y rgimen local, Thomson-Reuters, 2011; GALNGALN, A., Elreparto del poder sobre los gobiernos locales: Estatuto de Autonoma, Tribunal Constitucional einteriorizacin autonmica del rgimen local,Anuario del Gobierno Local,2010; MUOZMA-CHADO, S.,Derecho Pblico de las Comunidades Autnomas, t. II, 2. ed., Iustel, 2007, pgs. 210


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materia, el Tribunal Constitucional expres esencialmente en el FJ 36 de su STC31/2010, de 28 de junio, las siguientes reglas o condiciones sobre la admisibilidadde la interiorizacin del rgimen local en los Estatutos de Autonoma, alguna deellas de gran importancia en tanto que pone en tela de juicio el funcionamiento delsistema de fuentes aceptado tradicionalmente en nuestro Derecho Pblico:

1. La primera regla: la admisibilidad constitucional de la interiorizacindel rgimen local en los Estatutos de Autonoma.Una regulacin de esta natura-leza no transgrede, en principio, ni la reserva estatutaria exartculo 147.2 CE nitiene por qu infringir el ejercicio de la competencia estatal sobre esta materiaexartculo 149.1.18. CE.

a) En relacin con el primero de los preceptos constitucionales referidos,los Estatutos de Autonoma, en tanto que norma institucional bsica de cada Co-

munidad Autnoma (art. 147.1 CE), debern contener: a)la denominacin dela Comunidad que mejor corresponda a su identidad histrica; b)la delimitacinde su territorio; c) la denominacin, organizacin y sede de las institucionesautnomas propias; d)las competencias asumidas dentro del marco establecidoen la Constitucin y las bases para el traspaso de los servicios correspondientesa las mismas (art. 147.2 CE).

La reserva constitucional de Estatuto prevista en el artculo 147.2 CE (quees el precepto al que expresamente alude el FJ 36 de la STC 31/2010 para in-dicar que la interiorizacin del rgimen local en las normas estatutarias no

contradice dicho precepto) no sirve por s solo para determinar el contenidojurdicamente admisible de esta categora normativa (6). Y es que los Estatutos

y sigs. (La posicin constitucional de las Corporaciones locales y sus relaciones con el Estadoy las Comunidades Autnomas); MUOZMACHADO, S., Tratado de Derecho Administrativo y

Derecho Pblico General, t. III,La organizacin territorial del Estado. Las Administraciones P-blicas, Iustel, 2009, pgs. 980 y sigs. (La garanta estatutaria de la autonoma local); ORTEGALVAREZ, L., El rgimen local en los nuevos Estatutos de Autonoma, en MUOZMACHADO,S. (dir.), Tratado de Derecho Municipal, t. I, 3. ed., Iustel, 2011; POMEDSNCHEZ, L., El rgi-men local de Catalua tras la STC 31/2010: interiorizacin en los trminos de la Constitucin,

Anuario del Gobierno Local, 2010; SNCHEZ MORN, M., La distribucin de competenciasentre el Estado y las Comunidades Autnomas en materia de administracin local, en M UOZMACHADO, S. (dir.), Tratado de Derecho Municipal, t. I, 3. ed., Iustel, 2011; TUDELAARANDA,J., La organizacin territorial en las reformas estatutarias,Revista Aragonesa de Administracin

Pblica,nm. 29, 2006, y VELASCOCABALLERO, F., Rgimen local y Estatutos de Autonomatras la STC 31/2010 sobre el Estatuto cataln, en COSCULLUELAMONTANER, L./CARBONELLPORRAS, E. (dirs.),Reforma estatutaria y rgimen local, Thomson-Reuters, 2011.

(6) Dice, en este sentido, la STC 247/2007, de 12 de diciembre, que el contenido estatutarioexpresamente previsto por la Constitucin excede, de entrada, de los trminos literales del artcu-lo 147.2 CE (FJ 12).


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han regulado otras cuestiones no previstas en el referido artculo 147.2 CE. Eneste contexto, el Tribunal Constitucional ha declarado en sus SSTC 247/2007,de 12 de diciembre (FFJJ 11 y 12), y 31/2010 (FFJJ 4 a 6), que en las normasestatutarias pueden concurrir tres tipos de contenidos constitucionalmente le-gtimos (uno ciertamente no slo admisible, sino realmente obligatorio; y dos

posibles). A saber: a)el contenido mnimo o necesario, que es el establecido enel artculo 147.2 CE; b)el contenido adicional, que es aquel al que se refierenlas restantes remisiones expresas que la Constitucin realiza a los Estatutos [as,

por ejemplo, y entre otros, el art. 3.2 CE, relativo al rgimen lingstico de lasComunidades Autnomas que tengan lenguas cooficiales, o el art. 4.2 CE, quehabilita a los Estatutos para establecer las banderas y enseas propias de cadaComunidad Autnoma (7)], y c) el contenido por conexin o, como literalmentedice el Alto Tribunal, el contenido que, aun no estando expresamente sealado

por la Constitucin, es complemento adecuado por su conexin con las aludi-das previsiones constitucionales, adecuacin que ha de entenderse referida a lafuncin que en sentido estricto la Constitucin encomienda a los Estatutos, encuanto norma institucional bsica que ha de llevar a cabo la regulacin funcio-nal, institucional y competencial de cada Comunidad Autnoma (por ejemplo,la regulacin por los Estatutos de la inviolabilidad e inmunidad de los diputadosde las Asambleas Legislativas autonmicas, encuentra conexin, por un lado,con las previsiones del artculo 147.1 CE, que configura los Estatutos comonormas institucionales bsicas de las respectivas Comunidades Autnomas; y,

por otro, con el artculo 147.2.c)CE, que incluye en el contenido estatutario ladenominacin, organizacin y sede de las instituciones autnomas propias,entre las cuales se encuentran, evidentemente las Asambleas Legislativas o Par-lamentos Autonmicos) (8).

En todo caso, la reserva constitucional de Estatuto ex artculo 147.2 CE noslo ha sido desbordada por exceso, sino que, por defecto, en la elaboracinoriginaria de algunas normas estatutarias no se respet ese contenido mnimoesencial en algn pequeo detalle. Pinsese, por ejemplo, en la falta de de-

(7) Otros preceptos que regularan este contenido constitucional adicional seran, adems delos citados artculos 3.2 y 4.2, los artculos 69.5, 145.2, 147.3, 149.1.29, 152.1, 152.3 y 156.2 y lasdisposiciones adicionales 1. y 4., preceptos todos ellos de nuestra Constitucin.

(8) La constatacin de la existencia de estos tres tipos de contenidos de las normas estatu-tarias se realiza de forma expresa por primera vez en la STC 247/2007 (FJ 12), agrupando estoscontenidos en funcin de que estn previstos de forma expresa por la Constitucin (distinguiendo,a su vez, dentro de esta categora el contenido mnimo o necesario exart. 147.2 CE y el contenidoadicional referido en otros preceptos de nuestra Carta Magna) y el contenido por conexin, noprevisto de manera expresa, sino de manera indirecta o implcita en la Constitucin. Esta categori-zacin se encuentra recogida, asimismo, en sus trminos esenciales en la STC 31/2010 (FJ 4).


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terminacin de la sede de las instituciones de Castilla y Len en su Estatutooriginario, y en que no supuso ningn reproche constitucional por el TribunalConstitucional en la STC 89/1984, de 28 de septiembre (9).

b) Con respecto al artculo 149.1.18. CE, debe recordarse que el listadodel artcu lo 149.1 CE no contiene ninguna atribucin especfica al Estado decompetencias en materia de rgimen local, sino que la habilitacin a esta Ad-ministracin Territorial para regular este mbito material ha sido radicada porel Tribunal Constitucional desde los orgenes de su jurisprudencia en la materiadentro del ttulo competencial bases del rgimen jurdico de las Administra-ciones Pblicas (10), correspondiendo, por tanto, al Estado la aprobacin de

(9) Frente a la alegacin de los entonces recurrentes de que el originario Estatuto de Castilla

y Len violara el artculo 147.2.c)CE, porque en su artculo 3, en lugar de determinarse la sededel Parlamento autonmico, se dice que constituidas las Cortes de Castilla y Len en la Villade Tordesillas, aprobarn, en su primera sesin ordinaria, la sede o sedes de sus instituciones deautogobierno, por mayora de dos tercios, dispone el Alto Tribunal que: La determinacin delcontenido mnimo de los Estatutos que se hace en el artculo 147.2 de la Constitucin no puedeconducir, sin embargo, a una conclusin como la que los recurrentes defienden, porque de ella nopuede deducirse una reserva estatutaria absoluta, nica hiptesis en la que la afirmacin de losrecurrentes sera indiscutible. Ciertamente no existe tal reserva ni siquiera frente a las Leyes delEstado en lo que se refiere a las competencias [art. 147.2.c)], ya que stas pueden resultar tambinde las Leyes estatales no estatutarias a que se refiere el artculo 150 de la Constitucin. Tampocoexiste tal reserva estatutaria absoluta frente a la Ley de la Comunidad Autnoma en lo que serefiere a la organizacin de las instituciones autnomas propias, cuyo desarrollo mediante Ley no

podra considerarse contrario al artculo 147.2.c). Y lo mismo hay que decir de la determinacinde la sede de tales instituciones. El precepto contenido en el artculo 147.2.c)de la Constitucinsignifica sin duda la absoluta exclusin de la norma estatal no estatutaria, pero no se ve razn paraafirmar que se ha infringido cuando, como ocurre en el caso presente, aun no fijndose la sedepor su nombre, se establece qu rgano habr de determinarla, cundo y dnde habr de hacerloy con qu mayora, que es perfectamente acorde con una interpretacin, que no hay motivos pararechazar, que ve en el artculo 147.2.d)una reserva estatutaria slo relativa en la materia que nosocupa (STC 89/1984, FJ 7).

(10) Vanse, por todas, las SSTC 32/1981, de 28 de julio; 76/1983, de 5 de agosto; 27/1987,de 27 de febrero; 214/1989, de 21 de diciembre; 159/2001, de 5 de julio; o 240/2006, de 20 dejulio.

En relacin con la jurisprudencia constitucional en materia de rgimen local en general, pue-den consultarse, por todos, los trabajos de GARCAROCA, J., Comentario al artculo 137 CE.La divisin territorial del poder del Estado y la garanta constitucional de la autonoma local,en CASASBAAMONDE, M. E./RODRGUEZ-PIERO YBRAVO-FERRER, M. (dirs.), Comentarios ala Constitucin Espaola. XXX Aniversario, Fundacin Wolters Kluwer Espaa, 2008; REBOLLOPUIG, M., Comentario al artculo 141 CE, en CASASBAAMONDE, M. E./RODRGUEZ-PIERO YBRAVO-FERRER, M. (dirs.), Comentarios a la Constitucin Espaola. XXX Aniversario, FundacinWolters Kluwer Espaa, 2008; TORRESMURO, I., El rgimen local en la jurisprudencia del Tribu-nal Constitucional, en COSCULLUELAMONTANER, L./CARBONELLPORRAS, E. (dirs.),Reformaestatutaria y rgimen local, Thomson-Reuters, 2011, y VELASCOCABALLERO, F., Comentario al


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la legislacin bsica, y, consecuentemente, a las Comunidades Autnomas lanormativa de desarrollo. Con una peculiaridad de suma importancia, a la quenos referiremos en unos instantes, y que es la siguiente: el valor de las bases enmateria de rgimen local ha sido potenciado hasta unos lmites insospechados

por la jurisprudencia constitucional, en la medida en que estas bases estatalesvinculan no slo a la legislacin autonmica de desarrollo, sino tambin a las

propias regulaciones de los Estatutos sobre el rgimen local autonmico.

2. La segunda regla: la proclamacin jurisprudencial de la continuidaden la actualidad del carcter bifronte del rgimen local.Precisa, en este ordende ideas, la STC 31/2010 que la regulacin del rgimen local que pueda efectuarun Estatuto de Autonoma no tiene por qu suponer el fin del carcter bifrontedel rgimen local, que conlleva una actividad concurrente del Estado y delas Comunidades Autnomas en la materia, pues ineludiblemente pervive [estecarcter bifronte] en cuanto el ejercicio de las competencias autonmicas enmateria de rgimen local ha de ajustarse, necesariamente, a la competencia quesobre las bases de la misma corresponde al Estado exartculo 149.1.18. CE,

por lo que la regulacin estatutaria ha de entenderse, en principio, sin perjuiciode las relaciones que el Estado puede legtimamente establecer con todos losentes locales (FJ 36).

El Tribunal Constitucional no se limita nicamente a efectuar una declara-cin general de defensa del carcter bifronte del rgimen local en nuestro pas,sino que aplica de manera cierta esta doctrina en el enjuiciamiento de aspectos

bien especficos del Estatuto cataln a los que me referir a continuacin. Re-sulta evidente, en este sentido, la tendencia esencialmente monista de incorporara nivel estatutario, sino toda, s cuanto menos una amplsima parte de la regula-cin del rgimen local que impregna el tenor literal del Estatuto de Autonomade Catalua, haciendo de las entidades locales un elemento integrante del nivelautonmico de autogobierno. Dos ejemplos bien significativos de esta tendenciamonista pueden ser los siguientes:

a) Las entidades locales en Catalua aparecen incorporadas dentro delsistema institucional de organizacin poltica del autogobierno de esta Comu-

nidad Autnoma, que es la Generalitat (11). En este sentido, el artculo 2.3 delEstatuto de Autonoma de Catalua dispone expresamente que se integran den-

artculo 140 CE. La autonoma municipal, en CASASBAAMONDE, M. E./RODRGUEZ-PIERO YBRAVO-FERRER, M. (dirs.), Comentarios a la Constitucin Espaola. XXX Aniversario, FundacinWolters Kluwer Espaa, 2008.

(11) El artculo 2.1 del Estatuto cataln establece que: La Generalitat es el sistema institu-cional en que se organiza polticamente el autogobierno de Catalua.


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mbito local cataln, y la determinacin de los rganos de gobierno de los enteslocales creados por la Generalitat y de su rgimen de funcionamiento, as comodel rgimen de los rganos complementarios de la organizacin de los enteslocales catalanes (14).

Pues bien, el Tribunal Constitucional reacciona frente a esta tendencia mo-nista presente en el Estatuto cataln, subrayando el carcter bifronte de la re-gulacin del rgimen local en nuestro modelo de Estado, como resultado dela actividad concurrente del Estado y de las Comunidades Autnomas eneste mbito. Con independencia de las declaraciones generales contenidas en elFJ 36 de la STC 31/2010 a este respecto, el Tribunal Constitucional de manerams especfica:

a) Reafirma, en relacin con la cuestin de la tipologa de entidades lo-

cales, el papel de la provincia como ente local del Estado, en tanto que en-tidad asumida y asegurada en su existencia por la Constitucin (FJ 40), conindependencia de que sta, eventualmente, pueda recibir la denominacin deveguera en Catalua, si con el Estatuto no se hubiese pretendido la creacinde un nuevo ente local en esta Comunidad Autnoma. Seala, en este contexto,la referida Sentencia que el objeto del Estatuto cataln en materia de rgimenlocal se circunscribe a la organizacin del gobierno local a nivel autonmico,

pero nunca [a] la del gobierno local del Estado en ese territorio, concluyendoque ninguna de las dos dimensiones definidoras de la veguera (como divisin

del territorio a efectos intraautonmicos y como gobierno local para la coope-racin intermunicipal, que goza de autonoma para la gestin de sus intereses)perjudica en absoluto a la provincia como divisin territorial del Estado y comoentidad local ni a las funciones constitucionales que le son propias; esto es,las de circunscripcin electoral (arts. 68.2 y 69.2 CE), divisin territorial delEstado para el cumplimiento de sus actividades y la de entidad local con perso-

(14) El artculo 160.1 del Estatuto de Autonoma de Catalua dispone, literalmente, que:Corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de rgimen local que, res-petando el principio de autonoma local, incluye: a)Las relaciones entre las instituciones de laGeneralitat y los entes locales, as como las tcnicas de organizacin y de relacin para la coope-racin y la colaboracin entre los entes locales y entre stos y la Administracin de la Generalitat,incluyendo las distintas formas asociativas, mancomunadas, convencionales y consorciales. b)Ladeterminacin de las competencias y de las potestades propias de los municipios y de los demsentes locales, en los mbitos especificados por el artculo 84. c)El rgimen de los bienes de domi-nio pblico, comunales y patrimoniales y las modalidades de prestacin de los servicios pblicos.d)La determinacin de los rganos de gobierno de los entes locales creados por la Generalitat y elfuncionamiento y rgimen de adopcin de acuerdos de estos rganos. e)El rgimen de los rganoscomplementarios de la organizacin de los entes locales.


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Autnoma (FJ 40). En otras palabras (y generalizando la consideracin de quela regulacin del gobierno local en Catalua estructurando la organizacinterritorial bsica de la Generalitat en municipios y vegueras tiene slo efec-tos autonmicos, pero nunca afecta a la organizacin del gobierno local del Es-tado en ese territorio FJ 40), la regulacin del rgimen local efectuada enel correspondiente Estatuto de Autonoma de una Comunidad Autnoma sloirradia su eficacia en esta Administracin Territorial (esto es, slo tiene efectosautonmicos), pero no puede afectar a la organizacin del gobierno local quehaga el Estado en ese territorio.

3. La tercera regla: la relacin entre las normas estatutarias en materiade rgimen local interiorizadas y las bases estatales en materia de rgimenlocal se basa en la consideracin de que las previsiones estatutarias debenrespetar, en todo caso, la competencia bsica que al Estado corresponde en la

materia en virtud de la reserva del artculo 149.1.18. CE, por cuanto la expre-sin bases del rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas engloba alas Administraciones Locales.

Esta trascendental regla formulada en el FJ 36 de la STC 31/2010 se ve re-forzada por dos consideraciones efectuadas por esta misma resolucin judicialen el FJ 37, y que tienen el siguiente tenor:

Los preceptos estatutarios que enumeran materias sobre las que las en-tidades locales pueden tener atribuidas competencias propias (por ejemplo, elart. 84.2 EAC) no permiten desplazar ni impedir el ejercicio de la competenciaestatal en materia de bases del rgimen local exartculo 149.1.18. CE, en virtudde la cual corresponde al legislador estatal fijar unos principios o bases relati-vos a los aspectos institucionales (organizativos y funcionales) y a las compe-tencias locales de los entes locales constitucionales necesarios [...] (FJ 37).

En otras palabras, el elenco competencial que el precepto estatutario[se refiere el Tribunal Constitucional al art. 84.2 EAC] dispone que tiene quecorresponder a los gobiernos locales en modo alguno sustituye ni desplaza, sinoque, en su caso, se superpone a los principios o bases que dicte el Estado sobrelas competencias locales en el ejercicio de la competencia constitucionalmente

reservada por el artculo 148.1.18. CE (FJ 37).

Esta regla merece, sin duda, una particular atencin por sus importantesconsecuencias sobre nuestro modelo de organizacin territorial, y, muy en par-ticular, sobre la naturaleza jurdica de la legislacin bsica estatal en materiade rgimen local, encabezada por la Ley reguladora de las Bases del RgimenLocal de 1985. Al anlisis de esta cuestin dedicar mis esfuerzos en el epgrafetercero de este trabajo.


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4. La cuarta regla: las normas estatutarias sobre el rgimen local tienencomo finalidad la vinculacin del legislador autonmico.Seala nuestro AltoTribunal, en este sentido, que no se puede oponer objecin alguna a que un

Estatuto de Autonoma (en este caso, naturalmente, el cataln) contenga laslneas fundamentales o la regulacin esencial, con el fin de vincular al legis-lador autonmico, del rgimen local en el mbito territorial de la ComunidadAutnoma.

De tal forma que las materias sobre las que algunos Estatutos de Autonoma[por ejemplo, el cataln pinsese en su art. 84.2 (16)] atribuyen competen-cias propias a los entes locales han de ser materias respecto de las cuales laComunidad Autnoma ha asumido competencias, es decir, materias de compe-tencia autonmica (FJ 37).

Esta cuarta regla no es otra cosa que el corolario de las anteriormente re-seadas en este trabajo, y, muy en particular, de la regla que afirma el carcter

bifronte del rgimen local (y que asegura la participacin concurrente sinpretender dotar a esta palabra de ningn significado tcnico-jurdico tanto delEstado como de las Comunidades Autnomas en la regulacin de esta materia),as como de la regla que ordena las relaciones entre la normativa estatal y la

(16) El artculo 84.2 de la Ley Orgnica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatutode Autonoma de Catalua (EAC), establece: 2. Los gobiernos locales de Catalua tienen entodo caso competencias propias sobre las siguientes materias en los trminos que determinen las

leyes: a)La ordenacin y la gestin del territorio, el urbanismo y la disciplina urbanstica y laconservacin y el mantenimiento de los bienes de dominio pblico local. b)La planificacin, laprogramacin y la gestin de vivienda pblica y la participacin en la planificacin en suelo mu-nicipal de la vivienda de proteccin oficial. c)La ordenacin y la prestacin de servicios bsicos ala comunidad. d)La regulacin y la gestin de los equipamientos municipales. e)La regulacin delas condiciones de seguridad en las actividades organizadas en espacios pblicos y en los localesde concurrencia pblica. La coordinacin mediante la Junta de Seguridad de los distintos cuerposy fuerzas presentes en el municipio. f)La proteccin civil y la prevencin de incendios. g)Laplanificacin, la ordenacin y la gestin de la educacin infantil y la participacin en el proceso dematriculacin en los centros pblicos y concertados del trmino municipal, el mantenimiento y elaprovechamiento, fuera del horario escolar, de los centros pblicos y el calendario escolar. h)Lacirculacin y los servicios de movilidad y la gestin del transporte de viajeros municipal. i)Laregulacin del establecimiento de autorizaciones y promociones de todo tipo de actividades eco-nmicas, especialmente las de carcter comercial, artesanal y turstico y fomento de la ocupacin.

j)La formulacin y la gestin de polticas para la proteccin del medio ambiente y el desarrollosostenible. k)La regulacin y la gestin de los equipamientos deportivos y de ocio y promocinde actividades. l)La regulacin del establecimiento de infraestructuras de telecomunicaciones yprestacin de servicios de telecomunicaciones. m)La regulacin y la prestacin de los servicios deatencin a las personas, de los servicios sociales pblicos de asistencia primaria y fomento de laspolticas de acogida de los inmigrantes. n)La regulacin, la gestin y la vigilancia de las activida-des y los usos que se llevan a cabo en las playas, los ros, los lagos y la montaa.


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autonmica en la materia, asegurando la prevalencia de la normativa bsica delEstado dictada en virtud del artculo 149.1.18 CE sobre las previsiones estatu-tarias en el mbito local.

Partiendo de esta idea, debe subrayarse que, si bien en la prctica generali-dad de las materias tanto el legislador estatal como el autonmico estn vincula-dos por las normas que integran el bloque de la constitucionalidad (esto es, porla Constitucin y por los Estatutos de Autonoma), en materia de rgimen local,no obstante, los Estatutos obligan nicamente al legislador autonmico, comohemos visto que afirma el Tribunal Constitucional en el texto de la STC 31/2010que se acaba de transcribir hace unos instantes. En el mbito del rgimen local,en efecto, el legislador estatal no est compelido por las normas estatutarias so-

bre la materia, sino exclusivamente por la Constitucin. Y son precisamente lasprevisiones estatutarias las que deben respetar no slo nuestra Norma Funda-

mental, sino tambin, segn se deduce de la STC 31/2010, la legislacin bsicadictada por el Estado en virtud del ttulo competencial bases del rgimen jur-dico de las Administraciones Pblicas, contenido en el artculo 149.1.18 CE.

Expresadas estas ideas en otros trminos, los Estatutos de Autonoma ennuestro actual modelo de Estado sirven para completar el sistema de repartocompetencial pergeado en nuestra Constitucin: las competencias del Estadovienen determinadas directamente por la Norma Fundamental, pero no ocurreas, sin embargo, con las competencias autonmicas, que, en virtud del princi-

pio dispositivo que ha presidido la formacin y el desarrollo del Estado Auto-

nmico, estn fijadas para cada Comunidad Autnoma por su correspondienteEstatuto de Autonoma, categora normativa sta que, dentro del marco de laConstitucin, y en tanto que norma institucional bsica de cada ComunidadAutnoma, dota de especial proteccin y rigidez a las mismas. No sucede, noobstante, lo mismo en materia de rgimen local, pues en este mbito las regu-laciones estatutarias no son beneficiarias, segn se deriva de la jurisprudenciaconstitucional, de esa especial proteccin y rigidez propias de los Estatutos, enla medida en que sobre ellas prevalece, frente a lo que es la regla general ennuestro sistema autonmico, la legislacin estatal bsica sobre la materia; legis-

lacin bsica que, ni por asomo, tiene ni la rigidez ni la estabilidad temporal quepresentan los Estatutos. En definitiva, no es la Constitucin directamente (y nisiquiera una de las Leyes Orgnicas a las que a veces nuestra norma fundamen-tal remite para completar la regulacin de una materia; pinsese, por ejemplo,en la Ley Orgnica de Financiacin de las Comunidades Autnomas de 1980

LOFCA o en la Ley Orgnica del Poder Judicial de 1985 LOPJ) la quesirve para determinar las competencias estatutarias en el mbito local, sino quees, a lo sumo, una ley ordinaria del Estado (la Ley reguladora de las Bases del


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Rgimen Local) cuando no una norma de aprobacin gubernamental, ya tengarango legal (17) o ya meramente reglamentario (18). Analicemos a continuacinesta cuestin con un cierto detenimiento.

III. LA REGLA DEL DEBER DE RESPETO POR LAS PREVISIONESESTATUTARIAS SOBRERGIMEN LOCAL DE LALEGISLACINBSICAESTATAL

SOBRE ESTA MATERIA, EN PARTICULAR. LA PROBLEMTICA NATURALEZAJURDICA DE LALEYREGULADORA DE LASBASES DERGIMENLOCAL

La relacin entre las normas estatutarias en materia de rgimen local inte-riorizadas y las bases estatales en este mbito se rige, como he sealado haceunos instantes, por la regla constitucional formulada por nuestro Tribunal Cons-

titucional de que las previsiones estatutarias deben respetar, en todo caso, lacompetencia bsica que al Estado corresponde en la materia en virtud de lareserva del artculo 149.1.18. CE, por cuanto la expresin bases del rgimen

jurdico de las Administraciones Pblicas engloba a las Administraciones Lo-cales (STC 31/2010, FJ 36).

El problema jurdico que se plantea a la luz de esta regla constitucionalparece evidente, y podra plantearse de manera clara en los siguientes trminos:Puede la Ley reguladora de las Bases del Rgimen Local (LRBRL), que es unaLey ordinaria del Estado, aunque ciertamente bsica, condicionar el contenido

de los Estatutos de Autonoma, que a pesar de no tener rango constitucional, sque se integran dentro del llamado bloque de la constitucionalidad? O, plan-teando la cuestin en otros trminos, cul es la justificacin, jurdicamente ha-

blando (y si es que existe alguna al margen del puro decisionismo del Tribu-nal Constitucional), de que la LRBRL ocupe un lugar preeminente en nuestroordenamiento jurdico, desplazando las normas contenidas en los Estatutos deAutonoma en materia de rgimen local a pesar del elevado lugar que ocupanlas normas estatutarias en nuestro sistema de fuentes del Derecho, al formar

parte del bloque de la constitucionalidad?

(17) Pinsese, a ttulo ejemplificativo, en el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 deabril, por el que se aprueba el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia deRgimen Local, o en el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba eltexto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas Locales.

(18) Vanse, por ejemplo, el Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, por el que se apruebael Reglamento de Poblacin y Demarcacin Territorial de las Entidades Locales, o el Real Decreto2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organizacin, Funciona-miento y Rgimen Jurdico de las Entidades Locales.


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a) La composicin del bloque de la constitucionalidad (19) y la posicin

de la LRBRL en relacin con el mismo: la Constitucin Espaola y los Estatu-

tos de Autonoma son los componentes esenciales del bloque de la constitucio-

nalidad (20); siendo la norma constitucional jerrquicamente superior con res-pecto a estas ltimas normas estatutarias (STC 247/2007) (21), y constituyendo

(19) Con respecto al bloque de la constitucionalidad, vanse, por todos, los trabajos siguien-tes: FERNNDEZFARRERES, G., Comentario al artculo 28 LOTC, en REQUEJOPAGS, J. L.(coord.), Comentarios a la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, BOE, 2001; FERNNDEZRODRGUEZ, T. R.,Las leyes orgnicas y el bloque de la constitucionalidad, Civitas, 1981; RUBIOLLORENTE, F.: El bloque de constitucionalidad, REDC,nm. 27, 1989, y RUBIOLLORENTE,F., Bloque de constitucionalidad, en ARAGNREYES, M./AGUADORENEDO, C. (dirs.), Cons-titucin, Estado constitucional, Partidos y Elecciones y Fuentes del Derecho. Temas bsicos de

Derecho Constitucional, t. I, Thomson-Reuters, 2011.(20) La idea de que los Estatutos de Autonoma forman parte del bloque de la constitucio-

nalidad es una constante de nuestra jurisprudencia constitucional. Afirma, en este sentido, la STC247/2007, de 12 de diciembre, que: En los trminos indicados, los Estatutos de Autonoma, ensu concreta posicin, subordinada a la Constitucin, la complementan, lo que incluso se traducede modo significativo en su integracin en el parmetro de apreciacin de la constitucionalidadde las Leyes, disposiciones o actos con fuerza de Ley, tanto estatales como autonmicas (art. 28.1LOTC), de manera que forman parte de lo que hemos llamado bloque de la constitucionalidad(SSTC 66/1985, de 23 de mayo, FJ 1; 11/1986, de 28 de enero, FJ 5; 214/1989, de 21 de diciem-bre, FJ 5, entre otras muchas). [...] Sin embargo, la integracin de los Estatutos en el bloque de laconstitucionalidad, su consiguiente consideracin como parmetro para el enjuiciamiento de lasnormas legales y, sobre todo, la funcin que los Estatutos desempean y su muy especial rigidez,

les otorgan una singular resistencia frente a las otras leyes del Estado que hace imposible quepuedan ser formalmente reformados por stas. [...] Esa doble dimensin normativa del Estatuto deAutonoma se concreta a los efectos que aqu interesan, de un lado, en que es una norma estatal,con categora de Ley Orgnica, integrante del bloque de la constitucionalidad y, de otro lado, enque el Estatuto es tambin la norma institucional bsica de la Comunidad Autnoma y, por tanto,norma de cabecera de su ordenamiento (FFJJ 6 y 10).

Con respecto a los Estatutos de Autonoma, pueden consultarse, por todos, los trabajos si-guientes: AGUADORENEDO, C.,El Estatuto de Autonoma y su posicin en el ordenamiento ju-rdico, CEC, 1996; AGUADORENEDO, C., De nuevo sobre la naturaleza jurdica del Estatuto deAutonoma con motivo de los procesos de reforma,Asamblea,nm. 17, 2007; ARAGNREYES,M., Reforma de los Estatutos de Autonoma, en ARAGNREYES, M./AGUADORENEDO, C.(dirs.), Organizacin general y territorial del Estado. Temas bsicos de Derecho Constitucional,t. II, Thomson-Reuters, 2011; JIMNEZCAMPO, J., Estatuto de Autonoma, en ARAGNREYES,M./AGUADORENEDO, C. (dirs.), Organizacin general y territorial del Estado. Temas bsicos de

Derecho Constitucional, t. II, Thomson-Reuters, 2011; MUOZMACHADO, S., Tratado de De-recho Administrativo y Derecho Pblico General, t. II, El ordenamiento jurdico, Iustel, 2006,pgs. 666 y sigs. (Los Estatutos de Autonoma), y MUOZMACHADO, S., Derecho Pblicode las Comunidades Autnomas, t. I, 2. ed., Iustel, 2007, pgs. 309 y sigs. (Los Estatutos deAutonoma).

(21) Es meridianamente clara en este sentido la doctrina del Tribunal Constitucional, queest resumida en la STC 247/2007, de 12 de diciembre, en los trminos siguientes: [...] la apro-


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la Constitucin, consecuentemente, el nico parmetro de control de juridicidadde los Estatutos de Autonoma (22). A pesar de que los elementos esenciales del

bloque de la constitucionalidad son, como se acaba de indicar, tanto la Consti-

tucin como los Estatutos de Autonoma, el Tribunal Constitucional ha incluidodentro de este trascendental concepto para la forma de concebir nuestro mo-delo de Estado alguna otra norma estatal como, en particular, la Ley Orgnica6/1980, de 22 de septiembre, de Financiacin de las Comunidades Autnomas(LOFCA) (23).

bacin de los Estatutos por las Cortes Generales, que representan la soberana nacional (arts. 1.2y 66.1 CE) determina que aqullos sean, adems de la norma institucional bsica de la correspon-diente Comunidad Autnoma, normas del Estado, subordinadas como las restantes normas delOrdenamiento jurdico a la Constitucin, norma suprema de nuestro Estado Autonmico (art. 9.1

CE) (FJ 6). A continuacin recuerda el Tribunal Constitucional su inveterada doctrina en la quese asienta la afirmacin anterior, al dejar sentado el principio de supremaca de la Constitucinsobre el resto del ordenamiento jurdico, del que los Estatutos de Autonoma forman parte comonorma institucional bsica de la Comunidad Autnoma que el Estado reconoce y ampara comoparte integrante de su ordenamiento jurdico (art. 147.1 de la Constitucin). Ello supone, entreotras posibles consecuencias, que el Estatuto de Autonoma, al igual que el resto del ordenamientojurdico, debe ser interpretado siempre de conformidad con la Constitucin (FJ 6).

(22) Dice, en este orden de ideas, la STC 247/2007 que: Esta idea que se acaba de exponer,la de que la validez de un Estatuto de Autonoma que pudiera estar en oposicin con otro Estatutoslo puede extraerse de su contraste con la Constitucin, debemos afirmarla tambin respecto dela consideracin aislada de un solo Estatuto de Autonoma. En efecto, la invalidez de un preceptoestatutario slo puede derivarse de la Constitucin misma incluidas, claro est, sus normas de

remisin a determinadas leyes orgnicas, pues, dado que slo la Constitucin establece la fun-cin y contenido de los Estatutos, slo a ella se infraordenan; lo que se acenta como consecuenciadel peculiar procedimiento de elaboracin y reforma de los Estatutos, que los dota de una singularrigidez respecto de las dems leyes orgnicas (FJ 6).

(23) En este sentido, pueden citarse, a ttulo de ejemplo, dos pasajes de la jurisprundenciaconstitucional. A saber: a)La STC 250/1988, de 20 de diciembre, afirma: El juicio de consti-tucionalidad que aqu se nos pide viene planteado en el recurso, por lo dems, en atencin noslo a la Constitucin, sino a la compatibilidad (negada por los recurrentes) entre los preceptosimpugnados y lo dispuesto en la Ley Orgnica 8/1980, de Financiacin de las Comunidades Aut-nomas (LOFCA), contraste ste entre textos legales que puede, sin duda, suscitarse en el recursode inconstitucionalidad, pues la citada Ley Orgnica fue dictada para regular, entre otros extremos,el ejercicio de las competencias financieras de las Comunidades Autnomas (art. 157.3 de la Cons-titucin); integrndose, por ello, en el bloque de la constitucionalidad que define, a estos efectos, elartculo 28 de la LOTC (STC 183/1988, FJ 3). Es obvio, en fin, que la consideracin de la LOFCAcomo medida de la constitucionalidad de la Ley 7/1984, no ha de excluir, en el examen que ahoraemprendemos, la referencia a las reglas constitucionales que, directa o indirectamente, ordenan lorelativo al Fondo de Compensacin Interterritorial (FJ 1). Y b)La STC 68/1996, de 4 de abril,dice que la funcin del artculo 157.3 CE no es, por tanto, como es obvio, la de establecer unareserva de Ley Orgnica en cuya virtud cualquier aspecto atinente al nutrido grupo de recursosautonmicos enumerados en el artculo 157.1 CE requiriese ineludiblemente una norma de talrango, sino sencillamente permitir que una Ley Orgnica la actual LOFCA pudiese insertarse


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El Tribunal Constitucional se ha mostrado muy dubitativo, sin embargo, a lahora de determinar el valor jurdico atribuible a la LRBRL, de la que en algunoscasos se ha afirmado que tiene una singular y especfica naturaleza y posicinen el Ordenamiento jurdico (SSTC 259/1988, de 22 de diciembre, FJ 2; o159/2001, de 5 de julio, FJ 4), llegndose a concluir hasta que era una normaincardinable dentro del bloque de la constitucionalidad, al menos en aquellos

preceptos de esta norma que son concrecin de los principios constitucionalesconfirmadores de la autonoma local recogidos al mximo nivel normativo enlos artculos 137, 140 y 141 CE (STC 159/2001, FJ 4). El Alto Tribunal ha ma-tizado, sin embargo, esta consideracin de manera radical en su STC 240/2006,de 20 de julio, negando que la Ley reguladora de las bases del rgimen localconstituya siempre canon de validez de la ley, estatal o autonmica, a la horade enjuiciar normas que desarrollen aspectos concretos de la autonoma local

(FJ 8). A partir de esta apreciacin de principio, el Tribunal Constitucional dis-tingue en su mencionada Sentencia entre normas estatales y autonmicas, lle-gando al siguiente resultado:

Con respecto a la legislacin estatal, el Alto Tribunal niega categrica-mente que la LRBRL se integre en el bloque de la constitucionalidad, puestoque, al fin y al cabo, no puede pretenderse de este Tribunal que enjuicie unanorma estatal utilizando como parmetro otra norma estatal (configuradora dela autonoma local constitucionalmente garantizada), pues, lgicamente, si nose ha vulnerado la Constitucin debe interpretarse como una nueva opcin del

legislador (FJ 8) (24), precisando en estos mismos trminos que la LRBRL

en el bloque de la constitucionalidad delimitador del concreto alcance de las competencias auto-nmicas en materia financiera (por todas, SSTC 181/1988, FJ 7; 183/1988, FJ 3; 250/1988, FJ 1,y 150/1990, FJ 3) (FJ 9).

Sobre la jurisprudencia constitucional relativa al artculo 157.3, vase, por todos, AGUALLOAVILS, ., Comentario al artculo 157.3 CE. La coordinacin y cooperacin en materia definanciacin autonmica, en CASASBAAMONDE, M. E./RODRGUEZ-PIERO YBRAVO-FERRER,M. (dirs.), Comentarios a la Constitucin Espaola. XXX Aniversario, Fundacin Wolters KluwerEspaa, 2008.

(24) Dice, en este sentido, la STC 240/2006, de 20 de julio, que: Tambin el legisladorbsico estatal ha de respetar la garanta institucional de la autonoma local (STC 109/1998, de 21de mayo, FJ 2), puesto que los destinatarios del artculo 137 CE son todos los poderes pblicos, yms concretamente todos los legisladores (STC 11/1999, de 11 de febrero, FJ 2). Pero la legisla-cin bsica sobre rgimen local no se integra en el bloque de la constitucionalidad ni constituyecanon de validez respecto de otras leyes estatales. Tal como sostiene el Abogado del Estado nopuede pretenderse de este Tribunal que enjuicie una norma estatal utilizando como parmetrootra norma estatal (configuradora de la autonoma local constitucionalmente garantizada), pues,lgicamente, si no se ha vulnerado la Constitucin debe interpretarse como una nueva opcin dellegislador (FJ 8).


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no ocupa en nuestro Ordenamiento una posicin distinta a las dems leyesordinarias del Estado, que pueden, por tanto, establecer disposiciones contrariasa la Ley de las bases del rgimen local, las cuales debern ser consideradas mo-dificaciones legislativas pero no leyes inconstitucionales (FJ 8).

En relacin con la legislacin autonmica, el Tribunal Constitucionales ms cauteloso (y menos claro), pues la LRBRL parece que podra consti-tuirse en canon de validez respecto a la misma, pero slo en aquellos aspectos[de la LRBRL] enraizables directamente en los artculos 137, 140 y 141 CE(FJ 8) (25). El problema, que nicamente puede despejar el propio Tribunal, esel relativo a la determinacin de qu preceptos de la LRBRL enganchan direc-tamente con la autonoma local garantizada por los preceptos constitucionalescitados, y qu otros son dictados por el Estado en base a sus competencias sobreel rgimen local ex artculo 149.1.18. CE.

b) Existe en nuestro ordenamiento jurdico una necesaria sumisin de lalegislacin estatal a las normas que conforman el bloque de la constituciona-lidad (integrado en esencia, y tal y como se acaba de indicar por la Cons-titucin y los Estatutos de Autonoma, necesariamente subordinados jerrqui-camente a aqulla, y slo a aqulla: la invalidez de un precepto estatutarioslo puede derivarse de la Constitucin misma STC 247/2007, FJ 6), queconstituye el parmetro de constitucionalidad del resto de las normas del orde-namiento jurdico, incluida la legislacin bsica estatal. Dice, en este sentido, elTribunal Constitucional que: [...] los Estatutos de Autonoma, en su concreta

posicin, subordinada a la Constitucin, la complementan, lo que incluso setraduce de modo significativo en su integracin en el parmetro de apreciacinde la constitucionalidad de las Leyes, disposiciones o actos con fuerza de Ley,tanto estatales como autonmicas [art. 28.1 LOTC (26)], de manera que forman

(25) De la ley autonmica slo podra ser canon de validez la Ley de las bases del rgimenlocal en aquellos aspectos enraizables directamente en los artculos 137, 140 y 141 CE. En efecto,tal como declar la STC 159/2001, de 5 de julio, Slo aquellos extremos de la LBRL que puedanser cabalmente enraizados de forma directa en los artculos 137, 140 y 141 CE, de cuyo conte-nido no representen ms que exteriorizaciones o manifestaciones, forman parte del contenido dela autonoma local constitucionalmente garantizada, mientras que los que se refieran a aspectossecundarios o no expresivos de ese ncleo esencial en el que consiste la garanta institucional,que son mayora en el seno de la LBRL y que se incardinan, desde el punto de vista competencial,en el artculo 149.1.18 CE, tienen una distinta naturaleza desde el punto de vista constitucional yordinamental (FJ 4) (STC 240/2006, FJ 8).

(26) El artculo 28.1 LOTC dispone que: Para apreciar la conformidad o disconformidadcon la Constitucin de una ley, disposicin o acto con fuerza de Ley del Estado o de las Comunida-des Autnomas, el Tribunal considerar, adems de los preceptos constitucionales, las Leyes que,dentro del marco constitucional, se hubieran dictado para delimitar las competencias del Estado y


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parte de lo que hemos llamado bloque de la constitucionalidad, junto con laConstitucin, naturalmente [STC 247/2007, FJ 6 (27)].

c) Las excepciones a la regla de la sumisin de la legislacin estatal albloque de la constitucionalidad (o los supuestos en los que los Estatutos deAutonoma estn sometidos no slo a la Constitucin, sino tambin a la legis-lacin estatal):

c.1) Un supuesto marginal: los preceptos incluidos en un Estatuto deAutonoma con respecto a los cuales esta misma norma les deniega expresa-mente cualquier rango estatutario, otorgndoles una simple naturaleza de legis-lacin ordinaria.

Hemos visto con anterioridad que el contenido de los Estatutos no es elmnimo necesario u obligatorio exartculo 147.2 CE, sino que existen otroscontenidos posibles: el adicional, impuesto por otros textos de nuestra CartaMagna; o el implcito o por conexin con aquellos preceptos constitucionales.La clave de bveda del sistema consiste en que, como regla general, todos los

preceptos estatutarios tienen el mismo rango, estando dotados de una especialproteccin y rigidez, que les hacen constituir disposiciones integrantes del blo-que de la constitucionalidad.

Esta regla general tiene, no obstante, algunas excepciones previstas en elpropio texto estatutario. Y es que, en efecto, no todo el articulado de los Estatu-tos tiene realmente rango estatutario, con la proteccin y rigidez propia de estetipo de normas. No tienen esta naturaleza estatutaria, sino propiamente la de ley

ordinaria estatal, las disposiciones tradicionalmente contenidas en los Estatutosdestinadas a la regulacin de la cesin a la correspondiente Comunidad Aut-noma del rendimiento de distintos tributos estatales. Es cierto, no obstante, quela modificacin de este tipo de previsiones, que no ser considerada modifi-cacin del Estatuto, deber efectuarse mediante acuerdo del Gobierno delEstado con la Comunidad Autnoma. Dice a este respecto, y de manera literal,la disposicin adicional sptima del nuevo Estatuto de Autonoma de Cataluade 2006, tras establecer una relacin de los impuestos estatales cedidos a la Co-

las diferentes Comunidades Autnomas o para regular o armonizar el ejercicio de las competenciasde stas.

(27) En otro pasaje de este mismo fundamento jurdico afirma nuestro Alto Tribunal quela integracin de los Estatutos en el bloque de la constitucionalidad, su consiguiente considera-cin como parmetro para el enjuiciamiento de las normas legales y, sobre todo, la funcin quelos Estatutos desempean y su muy especial rigidez, les otorgan una singular resistencia frente alas otras leyes del Estado que hace imposible que puedan ser formalmente reformadas por stas.Esta afirmacin opera, sin duda, con carcter general frente a las leyes estatales ordinarias (STC247/2007, FJ 6).


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munidad Autnoma, que: El contenido de esta disposicin se podr modificarmediante acuerdo del Gobierno del Estado con el de la Generalitat, que ser tra-mitado como Proyecto de Ley por el primero. A estos efectos, la modificacin

de la presente disposicin no se considerar modificacin del Estatuto (28).

(28) La disposicin adicional sptima del nuevo Estatuto de Autonoma de Catalua de 2006establece una relacin de los impuestos estatales cedidos a la Comunidad Autnoma. En su re-daccin originaria, el listado de los impuestos cedidos era el siguiente: A los efectos de lo queestablece el artculo 203.2, en el momento de la entrada en vigor del presente Estatuto, los tributosestatales cedidos tendrn la siguiente consideracin: a)Tributos estatales cedidos totalmente: Im-puesto sobre Sucesiones y Donaciones, Impuesto sobre el Patrimonio, Impuesto sobre Transmisio-nes Patrimoniales y Actos Jurdicos Documentados, Tributos sobre Juegos de Azar, Impuesto sobrelas Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos, Impuesto sobre Determinados Medios deTransporte, Impuesto sobre la Electricidad. b)Tributos estatales cedidos parcialmente: Impuesto

sobre la Renta de las Personas Fsicas, Impuesto sobre el Valor Aadido, Impuesto sobre Hidro-carburos, Impuesto sobre las Labores del Tabaco, Impuesto sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas,Impuesto sobre la Cerveza, Impuesto sobre el Vino y Bebidas Fermentadas, Impuesto sobre losProductos Intermedios.

Este listado se ha visto modificado por el artculo 1 de la Ley 16/2010, de 16 de julio, del rgimende cesin de tributos del Estado a la Comunidad Autnoma de Catalua y de fijacin del alcance ycondiciones de dicha cesin, precepto ste que establece que: Se cede a la Comunidad Autnoma deCatalua el rendimiento de los siguientes tributos: a)Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsi-cas, con carcter parcial, en el porcentaje del 50 por 100; b)Impuesto sobre el Patrimonio; c)Impues-to sobre Sucesiones y Donaciones; d)Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos JurdicosDocumentados; e)los Tributos sobre el Juego;f)el Impuesto sobre el Valor Aadido, con carcterparcial, en el porcentaje del 50 por 100;g)el Impuesto Especial sobre la Cerveza, con carcter par-

cial, en el porcentaje del 58 por 100; h)el Impuesto Especial sobre el Vino y Bebidas Fermentadas,con carcter parcial, en el porcentaje del 58 por 100; i) el Impuesto Especial sobre Productos Inter-medios, con carcter parcial, en el porcentaje del 58 por 100;j)el Impuesto Especial sobre el Alcoholy Bebidas Derivadas, con carcter parcial, en el porcentaje del 58 por 100; k)el Impuesto Especialsobre Hidrocarburos, con carcter parcial, en el porcentaje del 58 por 100; l)el Impuesto Especialsobre las Labores del Tabaco, con carcter parcial, en el porcentaje del 58 por 100; m)el ImpuestoEspecial sobre la Electricidad; n)el Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte;)el Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos.

La referida modificacin de la disposicin adicional sptima se ha realizado, como hemosvisto, por una ley estatal ordinaria (la Ley 16/2010), y no mediante la utilizacin del mecanismoprevisto para la reforma estatutaria. La habilitacin para efectuar dicha modificacin se encuentrarecogida en la propia disposicin adicional citada: El contenido de esta disposicin se podrmodificar mediante acuerdo del Gobierno del Estado con el de la Generalitat, que ser tramitadocomo Proyecto de Ley por el primero. A estos efectos, la modificacin de la presente disposicinno se considerar modificacin del Estatuto.

Idntica tcnica normativa se segua por la disposicin adicional sexta del viejo Estatuto deCatalua de 1979, que regulaba, justo antes de la entrada en vigor del nuevo texto estatutario de2006, la cesin a la Generalidad del rendimiento de diversos tributos, que estaban enumeradosen su apartado primero. Este apartado estaba redactado conforme al ar tculo 1 de la Ley estatal17/2002, de 1 de julio, del rgimen de cesin de tributos del Estado a la Generalidad de Cataluay de fijacin del alcance y condiciones de dicha cesin.


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La justificacin de que una disposicin como la relativa a la enumeracinde los tributos cedidos no tenga naturaleza estatutaria, sino meramente legal, sedebe a que los tributos cedidos no son transferidos, sino que se siguen moviendo

dentro de la rbita competencial estatal, pudiendo precisamente la Administra-cin Territorial estatal variar tanto la relacin de los concretos tributos cedidoscomo su alcance porcentual. La admisibilidad desde una perspectiva jurdicade la inclusin de este tipo de clusulas no estatutarias dentro de los Estatutos(inclusin que es, ciertamente, muy limitada) puede razonablemente aceptarsesiempre que (adems de quedar reflejada de manera plenamente explcita la cir-cunstancia de que no tienen naturaleza estatutaria) existan razones de conexintemtica, sistematicidad o buena poltica legislativa que as lo aconsejeno constituyan un complemento necesario para su mejor inteligencia. Esto

es, cuando concurran las mismas circunstancias que el Tribunal Constitucionalha exigido para que puedan coexistir preceptos legislativos ordinarios junto aorgnicos a la hora de regular materias estrictamente reservadas a Ley Orgnica

por nuestra Constitucin (SSTC 5/1981, de 13 de febrero, o 76/1983, de 5 deagosto).

c.2) Los supuestos en los que la Constitucin prev la aprobacin de leyesorgnicas que condicionan el contenido de los Estatutos de Autonoma. De-

bemos recordar en este momento que existen algunas previsiones (realmenteescasas) recogidas en nuestro texto constitucional de que ciertas regulaciones

estatutarias deben estar sujetas a la ordenacin que sobre una materia establezcauna Ley Orgnica previa. Y as lo ha reconocido expresamente la propia STC247/2007, al establecer, literalmente, que: [...] la invalidez de un precepto es-tatutario slo puede derivarse de la Constitucin misma incluidas, claro est,

sus normas de remisin a determinadas leyes orgnicas, pues, dado que slola Constitucin establece la funcin y contenido de los Estatutos, slo a ella seinfraordenan (FJ 6).

Responden, por ejemplo, a este esquema o cadena jerrquica ConstitucinEspaola-Legislacin Estatal (Ley Orgnica)-Estatutos de Autonoma (y no al

engranaje que resulta normal en nuestro Derecho, y que es el siguiente: Cons-titucin Espaola-Estatutos de Autonoma-Legislacin estatal y autonmica ensus diversas formas), la regulacin de las tres siguientes materias: 1) la organi-

El apartado segundo de esta disposicin adicional sexta estableca, literalmente, que: El con-tenido de esta Disposicin se podr modificar mediante acuerdo del Gobierno con la Generalidad,que ser tramitado por el Gobierno como proyecto de Ley. A estos efectos, la modificacin de lapresente Disposicin no se considerar modificacin del Estatuto.


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zacin judicial a nivel autonmico [art. 152.1, prrafo 2, CE (29)]; 2) la seguri-dad pblica y la creacin de las policas autonmicas [art. 149.1.29. CE (30)],o 3) la financiacin autonmica [art. 157.3 CE (31)].

A veces la obligacin de respetar las referidas Leyes Orgnicas en las ma-terias citadas no slo viene impuesta directamente por la Constitucin, sinoque aparece expresamente recordada por los propios textos estatutarios. Buenamuestra de ello es el apartado 4 del artculo 77 del nuevo Estatuto de Autonomade Extremadura de 2011, precepto ste en el que se acaba reconociendo el papelcapital de la LOFCA en relacin con el deslinde de competencias hacendsticasentre la Comunidad Autnoma de Extremadura y el Estado, al establecer demanera literal que: Las disposiciones contenidas en este Captulo [reguladorde la hacienda pblica extremea] se interpretarn e integrarn de acuerdo con

lo que disponga la ley orgnica prevista en el apartado 3 del artculo 157 de laConstitucin [esto es, la LOFCA actualmente] (32).

(29) El artculo 152.1, prrafo 2, CE dispone que: Un Tribunal Superior de Justicia, sin per-juicio de la jurisdiccin que corresponde al Tribunal Supremo, culminar la organizacin judicialen el mbito territorial de la Comunidad Autnoma. En los Estatutos de las Comunidades Autno-mas podrn establecerse los supuestos y las formas de participacin de aqullas en la organizacinde las demarcaciones judiciales del territorio. Todo ello de conformidad con lo previsto en la LeyOrgnica del Poder Judicial y dentro de la unidad e independencia de ste.

(30) El artculo 149.1.29. CE dice que: El Estado tiene competencia exclusiva sobre lassiguientes materias: [...] 29. Seguridad pblica, sin perjuicio de la posibilidad de creacin de po-

licas por las Comunidades Autnomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutosen el marco de lo que disponga una ley orgnica.

(31) El artculo 157.3 CE prev que: Mediante ley orgnicapodr regularse el ejerciciode las competencias financieras en el precedente apartado 1, las normas para resolver los conflic-tos que pudieran surgir y las posibles formas de colaboracin financiera entre las ComunidadesAutnomas y el Estado.

(32) Esta apelacin por el Estatuto extremeo a la LOFCA no apareca en la Propuesta deReforma del Estatuto de Autonoma de la Comunidad Autnoma de Extremadura, aprobada porel Pleno de la Cmara en sesin celebrada el da 10 de septiembre de 2009, y remitida por laAsamblea de Extremadura a las Cortes Generales, sino que fue fruto de la imposicin del Estadoa la Comunidad extremea durante su tramitacin parlamentaria a nivel estatal para que el textoestatutario pudiese ver la luz.

Con la clusula de remisin por el Estatuto a la LOFCA se desmonta, al menos en una ampl-sima medida, la filosofa que quera imponerse en la regulacin de la hacienda pblica extremeade no mencionar en todo su texto dicha Ley Orgnica, que no sera, para los padres del textoestatutario extremeo, ni una ley necesaria (de hecho el art. 157.3 CE no dice que mediante LeyOrgnica habrn de regularse, sino que emplea el trmino podr(n) regularse las cuestiones que,finalmente, han sido abordadas por la LOFCA) y que no tendra ni por qu ser previa ni condicio-nar la actividad hacendstica de los poderes autonmicos.

Esta tesis autonmica no parece encajar precisamente bien con la doctrina defendida por elTribunal Constitucional, que es la que a la postre triunf durante la tramitacin por las Cortes


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Debe subrayarse, en todo caso, que todos los mbitos constitucionalmentereservados a una Ley Orgnica constituyen un lmite para la regulacin estatuta-ria, pues, tal y como ha afirmado nuestro Tribunal Constitucional, los Estatutosde Autonoma no pueden desconocer los criterios materiales empleados por laConstitucin cuando reenva la regulacin de aspectos especficos a las corres-

pondientes Leyes Orgnicas (arts. 81.1, 122.1, 149.1.29., 152.1 o 157.3 CE),pues dichos criterios, referidos a materias concretas para cada Ley Orgnica,determinan el mbito que la Constitucin les reserva a cada una de ellas, mbitoque, por tal razn, se configura como lmite para la regulacin estatutaria (STC247/2007, FJ 6) (33).

c.3) Una excepcin atpica no prevista ni en la Constitucin ni en los pro-pios textos estatutarios: el necesario respeto por parte de los Estatutos de Auto-noma de la legislacin bsica estatal en materia de rgimen local.

c.3.1) El contenido de la excepcin: los Estatutos de Autonoma no consti-tuyen parmetro de constitucionalidad de la legislacin estatal bsica en materiade rgimen local, ya que, segn el Tribunal Constitucional (STC 31/2010), las

previsiones estatutarias deben respetar la legislacin bsica de rgimen local.

Generales de la Propuesta de Estatuto, de que la LOFCA forma parte del bloque de la constitucio-nalidad, debiendo ser respetados los criterios establecidos en esta Ley Orgnica por los Estatutosde Autonoma: el artculo 157.3 CE pretendi habilitar la intervencin unilateral del Estado eneste mbito competencial a fin de alcanzar un mnimo grado de homogeneidad en el sistema de

financiacin autonmico, orillando as la dificultad que habra supuesto que dicho sistema quedaseexclusivamente al albur de lo que se decidiese en el procedimiento de elaboracin de cada unode los Estatutos de Autonoma. Su funcin no es, por tanto, como es obvio, la de establecer unareserva de Ley Orgnica en cuya virtud cualquier aspecto atinente al nutrido grupo de recursosautonmicos enumerados en el artculo 157.1 CE requiriese ineludiblemente una norma de talrango, sino sencillamente permitir que una Ley Orgnica la actual LOFCA pudiese insertarseen el bloque de la constitucionalidad delimitador del concreto alcance de las competencias auton-micas en materia financiera (STC 68/1996, de 18 de abril, FJ 9).

(33) El Tribunal Constitucional ha abordado la delimitacin del alcance de las Leyes aproba-torias de los Estatutos de Autonoma con respecto al resto de las Leyes Orgnicas, en relacin conla regulacin de derechos fundamentales. Esta doctrina es aplicable en lnea de principio a todosaquellos supuestos en los que la Constitucin reserva una materia a una Ley Orgnica. Dice, eneste contexto, nuestro Alto Tribunal en su STC 31/2010 que: La distribucin competencial que[la Constitucin] opera entre las propias leyes orgnicas explica que el Estatuto de Autonoma nopueda regular toda la materia que en principio se reserva al gnero de la ley mediante la cual seaprueba, pues en ocasiones la reserva orgnica lo es, de manera exclusiva y excluyente, a una leyorgnica determinada (as, LOPJ), o a una especie del gnero comn. Este ltimo es el caso de lasleyes orgnicas de desarrollo de los derechos fundamentales (art. 81 CE). Esa funcin de desarro-llo no puede acometerse en una ley orgnica de aprobacin de un Estatuto de Autonoma; y ellopor razones que tienen que ver con la condicin del Estatuto como norma institucional bsica, porun lado, y con su vigencia territorial limitada, por otro (FJ 17).


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O, si se quiere, y expresado en otros trminos, en materia de rgimen local losEstatutos de Autonoma, como excepcin, no formaran parte del bloque de laconstitucionalidad. Si las bases estatales condicionan el contenido de las previ-siones estatutarias, lgicamente sern aqullas las que servirn de parmetro decontrol de los Estatutos en esta esfera material.

Las bases estatales, recordemos, tienen una doble dimensin: la sustantiva,y en este sentido, constituyen un denominador normativo comn mnimo quedebe ser respetado en el conjunto del Estado si bien excepcionalmente pue-den dictarse normas bsicas que no alcanzan por igual a todo el territorio esta-tal, pinsese a este respecto, por ejemplo, en las peculiaridades que presenta elterritorio insular (SSTC 31/2010, FJ 60; y 18/2011, de 3 de marzo, FJ 9), y laformal, que exige en la medida de lo posible que las bases estn contenidasen normas con rango de ley formal que, adems, indiquen qu preceptos de

la misma tienen efectivamente carcter bsico (STC 1/2003, de 16 de enero,FJ 8, por todas). A veces, sin embargo, las bases estn en normas de rangoreglamentario e, incluso, pueden tener tambin carcter bsico meros actos ad-ministrativos [SSTC 48/1988, de 22 de marzo, FJ 3, c), y 31/2010, FJ 9, portodas] (34).

c.3.2) Los problemas ligados a la necesaria dinmica de ajuste de los Es-tatutos de Autonoma a la legislacin bsica estatal: mientras el contenido de losEstatutos est esencialmente petrificado (por su compleja forma de aprobacin,que requiere la concurrencia de la doble voluntad estatal y autonmica), no ocu-rre lo mismo con las bases estatales que son variables en funcin de las polticasque, en cada momento, defiendan los representantes del conjunto de la voluntad

popular estatal radicada en las Cortes Generales.

(34) Sobre la legislacin bsica estatal, su concepto, su significacin y sus lmites, puedenconsultarse los trabajos siguientes: ARGULLOLMURGADAS, E., Los lmites institucionales de lalegislacin bsica, en COSCULLUELAMONTANER, L./CARBONELLPORRAS, E. (dirs.),Reformaestatutaria y rgimen local, Thomson-Reuters, 2011; GARCA DEENTERRA, E./FERNNDEZRO-DRGUEZ, T. R., Curso de Derecho Administrativo, t. I, 15. ed., Thomson-Reuters, 2011, pgs. 310y sigs. (La concurrencia normativa entre el Estado y las Comunidades Autnomas: normacin b-sica y normacin de desarrollo); JIMNEZCAMPO, J., Qu es lo bsico? Legislacin compar-tida en el Estado autonmico,REDC,nm. 27, 1989; JIMNEZCAMPO, J./DUQUEVILLANUEVA,J. C., Legislacin bsica, en ARAGNREYES, M./AGUADORENEDO, C. (dirs.), Organizacin

general y territorial del Estado. Temas bsicos de Derecho Constitucional, t. II, Thomson-Reuters,2011; MUOZMACHADO, S., Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Pblico General, t. II,

El ordenamiento jurdico, Iustel, 2006, pgs. 746 y sigs. (La legislacin bsica del Estado y la le-gislacin autonmica de desarrollo); MUOZMACHADO, S.,Derecho Pblico de las Comunida-des Autnomas, t. I, 2. ed., Iustel, 2007, pgs. 396 y sigs. (La distribucin de competencias entreel Estado y las Comunidades Autnomas), y ORTEGALVAREZ, L./SOLOZBALECHAVARRA,J. J./ARBS, X.,Legislacin bsica y Estatutos de Autonoma, CEPC, 2006.


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En efecto, si una variacin de la legislacin bsica estatal es relativamentesencilla, pues se puede producir a travs de una simple modificacin de la mayo-ra parlamentaria existente en cada caso en las dos Cmaras que conforman lasCortes Generales (en otras palabras, las bases estatales no tienen una proteccinespecial, sino que, aplicando el principio de jerarqua, basta con la aprobacin deuna simple ley contradictoria esto es, una norma de igual o superior rango y

posterior en el tiempo con la legislacin bsica estatal preexistente para modifi-carla), tal variacin de las mayoras parlamentarias no es suficiente para provocaruna modificacin del texto estatutario, cuya reforma es sensiblemente (por no decirextraordinariamente) ms rgida y, por tanto, ms compleja, pues requiere, entreotras cosas, la concurrencia de las mayoras parlamentarias suficientes tanto en lasCortes Generales como en la correspondiente Asamblea Legislativa Autonmica.

Esto tiene una evidente consecuencia jurdica, que es la siguiente: en el caso

de producirse una modificacin de las bases estatales en materia de rgimen lo-cal (cosa que tcnicamente, y tal y como acabamos de ver, resulta sencilla, dadoque depende de la aprobacin de una ley ordinaria por las Cortes Generales),difcilmente podr producirse un reajuste a las nuevas bases estatales sobre-venidas del texto de un Estatuto relativo a la ordenacin del rgimen local enuna Comunidad Autnoma que pudiese ser contrario a dicha nueva legislacin

bsica, dado el nivel de rigidez que presentan las normas estatutarias en funcinde su complejo proceso de reforma (35).

c.3.3) La peculiaridad de la cadena Constitucin Espaola-Legislacin

bsica estatal de rgimen local-Estatuto de Autonoma es triple: En primer lugar, no se respeta la regla general recogida por la jurispru-

dencia constitucional de que la invalidez de un precepto estatutario slo puede

(35) Sobre el complicado problema constitucional que se produce cuando hay un desajustede la normativa de desarrollo autonmica con unas nuevas bases estatales sobrevenidas incompa-tibles con aquella normativa autonmica previa y sus consecuencias jurdicas, puede verse, portodas, la STC 1/2003, de 16 de enero. En particular, su FJ 9 y el fallo de la Sentencia, donde se de-clara la inconstitucionalidad y nulidad de los preceptos legales autonmicos, que, a pesar de habernacido constitucionales por ajustarse a las bases estatales en el momento en que fueron dictados,han devenido incompatibles con las nuevas bases estatales, que son conforme a las que, aplicandola doctrina del ius superveniens, el Tribunal Constitucional dicta su resolucin. Hay un interesantevoto particular a esta Sentencia constitucional, que propugna que este tipo de casos de discor-dancia entre una normativa autonmica de desarrollo y unas nuevas bases estatales sobrevenidasdebera resolverse en base al principio de primaca del Derecho estatal exartculo 149.3 CE, de talforma que el Derecho autonmico no sera declarado nulo, sino que sera inaplicable, al resultardesplazado por el nuevo Derecho estatal. La aplicacin del principio de primaca nos alejara de laproblemtica jurdica de la validez de las normas, para acercarnos a la tcnica de la eficacia de lasmismas. Vase, asimismo, la STC 66/2011, de 16 de mayo, as como su voto particular.


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derivarse de la Constitucin misma, en la medida en que slo a esta norma seinfraordenan los Estatutos de Autonoma (STC 247/2007, FJ 6).

En segundo lugar, la reflejada cadena no entra dentro de las excepcionesa la regla general reconocidas por el Alto Tribunal de que, a veces, un Estatutode Autonoma debe respetar una determinada Ley Orgnica cuando la Cons-titucin misma remite directamente a dicha norma. Recordemos los trminosde la excepcin, en palabras de la STC 247/2007: [...] la invalidez de un pre-cepto estatutario slo puede derivarse de la Constitucin misma incluidas,claro est, sus normas de remisin a determinadas leyes orgnicas (FJ 6).En efecto, y desde un punto de vista formal, la norma estatal interpuesta (estoes, la LRBRL) entre la Constitucin Espaola y el Estatuto de Autonoma no esuna Ley Orgnica (como lo son: la Ley Orgnica del Poder Judicial de 1985 exart. 152.1, prrafo 2, CE; la Ley Orgnica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad

de 1986 ex art. 149.1.29. CE, o la Ley Orgnica de Financiacin de las Comu-nidades Autnomas de 1980 ex art. 157.3 CE), sino una simple ley ordinaria, y,

por supuesto, no tiene su base en una remisin concreta efectuada por la Cons-titucin al legislador estatal.

En tercer lugar, en materia de rgimen local, y a diferencia de lo que,a ttulo meramente ilustrativo, hemos visto que sucede con respecto a la regu-lacin del rgimen de cesin de tributos, los Estatutos de Autonoma no in-cluyen dentro de su articulado ninguna clusula que permita entender que las

previsiones estatutarias sobre la esfera local no tengan rango jurdico de tales

(esto es, que sean previsiones no de rango estatutario, sino, meramente, legalordinario), y que, por tanto, estn sometidas a la legislacin bsica estatal(tanto a la existente en el momento de dictarse el Estatuto como a las bases que

pudieren sobrevenir con posterioridad), y tengan, en definitiva, naturaleza desimples normas legales, incurriendo su contenido, en caso de discordancia conrespecto a la normativa bsica estatal en este campo, en invalidez, o quedandodesplazado, y consecuentemente inaplicable, si nos movisemos en trminos node validez, sino de eficacia.

En cuarto lugar, la legislacin interpuesta entre el texto constitucional

y las normas estatutarias no tiene su base o su origen en una previsin consti-tucional clara y directa, sino que es, realmente, una decisin jurisprudencialdel Tribunal Constitucional, que ha buscado un doble encaje de la LRBRL en,

por un lado, el reconocimiento constitucional de la autonoma local exartcu-los 137, 140 y 141 CE, y, por otro, en el artculo 149.1.18. CE, que atribuyeal Estado la competencia para dictar las bases del rgimen jurdico de las Ad-ministraciones Pblicas. Por lo dems, el Alto Tribunal en una jurisprudenciaun tanto esquizofrnica no ha aceptado de manera evidente que la LRBRL pu-


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diese ser considerada parte del bloque de la constitucionalidad, sino que incluso,como hemos visto con anterioridad, ha rechazado esta idea en relacin con lalegislacin estatal, aunque su pronunciamiento haya sido mucho menos claro enrelacin con la legislacin autonmica (donde al menos una parte de la LRBRL,la que es expresin directa de los citados arts. 137, 140 y 141 CE, s podraconsiderarse canon de validez de una ley autonmica, pero de ninguna manerael resto). En todo caso, no parece que sea muy aceptable que la LRBRL (o partede ella) pueda ser parte integrante del bloque de la constitucionalidad a la horade enjuiciar un tipo de normas (las autonmicas) y una ley ordinaria bsica ms,no integrante del bloque de la constitucionalidad, y carente de todo valor como

parmetro de constitucionalidad de otro tipo de normas (las estatales).

d) La conclusin: la STC 31/2010 ha transformado la naturaleza de laLRBRL hasta convertirla en un tipo de norma desconocida en nuestro ordena-miento jurdico: por un lado, sigue siendo efectivamente una ley ordinaria ensus relaciones con cualquier norma estatal, sujeta a los vaivenes del principiode jerarqua, esto es, puede ser modificada por cualquier norma estatal de igualo superior rango siempre y cuando respete la Constitucin (y las restantes nor-mas que integran el bloque de la constitucionalidad Estatutos de Autonoma

bsicamente en la medida en que stas no sean incardinables en el mbito delrgimen local); pero, por otro lado, se constituye en una norma con un valor re-forzado frente a toda la normativa autonmica, incluida la normativa estatutaria,en materia de rgimen local, dado que toda la normativa autonmica (del rango

que sea repito, tambin la estatutaria) en este mbito tiene que respetar, entodo caso, la

comunidades autónomas: conflictos con derecho estatal

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