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Guatemala: elementos de análisis y propuesta para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020

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Documentos para el diálogo fiscal

Exponer elementos políticos, económicos y fiscales

medulares para allanar el camino hacia

el diálogo y la búsqueda de acuerdos fiscales.


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Resumen Ejecutivo

Esta publicación de la Serie de Documentos para el diálogo fiscal está dedicada al análisis del

Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020

de Guatemala. Inicia con una revisión breve de los contextos político, social, económico y fiscal

de Guatemala, como punto de partida para el análisis del proyecto de presupuesto. Analiza la

proyección de ingresos tributarios para 2020, destacando la continuidad del desplome de la

carga tributaria, y de cómo sin capital político para una reforma tributaria, el rescate de la

Superintendencia de Administración Tributaria es la única solución sostenible a la crisis de las

finanzas públicas guatemaltecas.

El Icefi analiza el presupuesto de gastos recomendado para 2020 por el Ejecutivo, desde la

perspectiva macrofiscal, por entidad y por casos específicos relevantes. El Icefi lamenta que se

privilegie el gasto militar, y se propongan reducciones al gasto social prioritario y la inversión

real directa, en particular la inversión pública en infraestructura vial. Denuncia asignaciones

opacas y anómalas a organizaciones sin fines de lucro cuestionables y convenios con agencias

de organizaciones internacionales con el propósito de eludir los controles de la Ley de

Contrataciones del Estado. El Icefi dedica énfasis y atención especial al análisis del proyecto de

presupuesto en temas relevantes como la inversión pública en niñez y adolescencia, o la lucha

contra la desnutrición infantil.

Analiza las normas de transparencia fiscal, y resalta la ausencia de medidas que permitan

verificar el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible desde una perspectiva de

inclusión e igualdad. Evalúa indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad fiscales, ante un

incremento en el déficit fiscal y el saldo de la deuda pública, con menos volumen, calidad y

efectividad del gasto público. Incluye una sección de conclusiones y recomendaciones, estas

últimas en una lista de correcciones a las deficiencias del proyecto de presupuesto para 2020,

como condiciones para recomendarle al Congreso de la República su aprobación.

Palabras clave: Guatemala, presupuesto público, gobierno central, nutrición, niñez y

adolescencia.


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Abstract

This edition of Icefi’s editorial series Documents for fiscal dialogue, is dedicated to analyze the

General Revenues and Expenditures Draft Budget of Guatemala for the Fiscal Year 2020. The

document begins with a brief review of the political, social, economic and fiscal contexts of

Guatemala, as the starting point for the analysis of the draft budget. Analyzes the tax revenue

forecast for 2020, highlighting the continuity of the tax burden plunge to the bottom, and how,

without the political muscle for a tax reform, the rescue of the Superintendence of Tax

Administration is the only sustainable solution of the Guatemalan public finance crisis.

Icefi analyzes the expenditures budget recommended for 2020 by the Executive branch from the

macro-fiscal perspective, by entity and identifying relevant items. Icefi regrets that high priority

is given to military spending, and that reductions are proposed for the priority social spending

and the direct real investment, particularly in public investment in road infrastructure. The

Institute reports opaque and anomalous budget allocations to benefit questionable non-profit

organizations, and agreements with agencies of international organizations to execute

Guatemalan public funds with the purpose of elude the controls of the State Public Procurement

Law. Icefi devotes special emphasis and attention to analyze the draft budget on relevant issues

such as public investment in children and adolescents, or the fight against children chronic

malnutrition.

Fiscal transparency norms are analyzed, and the lack of measures to verify the advance of the

Sustainable Development Goals is highlighted, from a perspective of inclusion and equality. Due

to the increase on fiscal deficit and the stock of public debt, without amount, quality and

effectiveness improvements in public expenditure, fiscal vulnerability and sustainability

indicators are evaluated. The document includes sections with conclusions and

recommendations, the latter as a list of corrections that must be made to the draft budget 2020,

as a condition to recommend Congress its approval.

Key words: Guatemala, public budget, central government, nutrition, children and

adolescents.


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Contenido

1. Siglario .................................................................................................................................... 9

2. Introducción .......................................................................................................................... 11

3. Contextos político, social, económico y fiscal ............................................................... 13

3.1 Contexto político .......................................................................................................... 13

3.2 Contexto social ............................................................................................................ 15

3.2.1 Desigualdad y pobreza ................................................................................................ 15

3.2.2 Educación .................................................................................................................... 17

3.2.3 Salud ............................................................................................................................ 17

3.2.4 Desnutrición crónica infantil ........................................................................................ 18

3.3 Contexto económico .................................................................................................... 19

3.4 Contexto fiscal ............................................................................................................. 21

4. Análisis del Proyecto de presupuesto 2020 .................................................................. 26

4.1 Proyección de ingresos para 2020: sin capital político para una reforma tributaria, el

rescate de la SAT la única salida sostenible para sanear la crisis de las finanzas

públicas ....................................................................................................................... 26

4.2 Análisis del gasto público: el presupuesto 2020 privilegia el gasto militar y descuida el

gasto social y la inversión pública en infraestructura .................................................. 29

4.2.1 Análisis macrofiscal del gasto público .......................................................................... 29

4.2.2 Análisis del presupuesto de gasto por entidad ............................................................. 33

4.2.3 Análisis de medidas específicas y relevantes en el presupuesto de egresos ............... 39

4.3 El proyecto de presupuesto para 2020 descuida y reduce la IPNA: una vez más, la que

debiese ser prioridad para el Gobierno, pero no lo es .................................................. 40

4.4 Retrocesos inaceptables y alarmantes en las metas 2020 para los resultados

estratégicos de mortalidad en la niñez, desnutrición crónica infantil, educación y

pobreza ........................................................................................................................ 44

4.4.1 RE: Mortalidad en la niñez ........................................................................................... 44

4.4.2 RE: Desnutrición crónica .............................................................................................. 45

4.4.3 RE: Educación .............................................................................................................. 46

4.4.4 RE: Pobreza .................................................................................................................. 49

4.5 Normas de transparencia fiscal necesarias, pero insuficientes para revertir la

percepción negativa del Gobierno ............................................................................... 50

4.6 Otro proyecto de presupuesto que no permite verificar el cumplimiento de los ODS

desde una perspectiva de inclusión e igualdad ............................................................ 50

4.7 El desplome de la carga tributaria está generando aumento del déficit fiscal y del saldo

de la deuda pública con menos volumen, calidad y efectividad del gasto social y la

inversión pública .......................................................................................................... 51


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5. Conclusiones ...................................................................................................................... 54

6. Recomendaciones: las correcciones que son condición para recomendar la

aprobación del proyecto de presupuesto para 2020 .......................................................... 56

6.1 Ingresos ....................................................................................................................... 56

6.2 Gasto público ............................................................................................................... 56

6.3 Inversión pública para la prevención de la desnutrición crónica………………………....……….59

6.5 Gestión del presupuesto por resultados ....................................................................... 59

6.6 Adecuación del presupuesto para medir el cumplimiento de los ODS desde la

perspectiva de inclusión e igualdad ............................................................................. 59

6.7 Déficit fiscal y endeudamiento público ........................................................................ 60

7. Referencias bibliográficas ............................................................................................. 61

I. Anexo ................................................................................................................................. 62


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1. Siglario

APP Alianzas Público Privadas

Banguat Banco de Guatemala

BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica

BID Banco Interamericano de Desarrollo

CC Corte de Constitucionalidad

CECE Comisión de Economía y Comercio Exterior

CFPM Comisión de Finanzas Públicas y Moneda

Cicig Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala

DGM Dirección General de Migración

Encovi Encuesta Nacional de Condiciones de Vida

Ensmi Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil

FMI Fondo Monetario Internacional

GpR Gestión por Resultados

GPS Gasto público social

Icefi Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales

IDH Índice de Desarrollo Humano

IGM Instituto Guatemalteco de Migración

INE Instituto Nacional de Estadística

IPNA Inversión Pública en Niñez y Adolescencia

ISR Impuesto sobre la Renta

ITS Infecciones de Transmisión Sexual

IVA Impuesto al Valor Agregado

Maga Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación

Marn Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales

MCIV Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda

Mem Ministerio de Energía y Minas

Mides Ministerio de Desarrollo Social

Mindef Ministerio de la Defensa Nacional

Mineco Ministerio de Economía

Mineduc Ministerio de Educación


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Minfin Ministerio de Finanzas Públicas

Mingob Ministerio de Gobernación

MSPAS Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social

Nufed Núcleos Familiares Educativos para el Desarrollo

ODS Objetivos de Desarrollo Sostenible

PIB Producto Interno Bruto

PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

RE Resultados estratégicos

RMM Razón de mortalidad materna

SAT Superintendencia de Administración Tributaria

SBS Secretaría de Bienestar Social

Sesan Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional

SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera

Sicoin Sistema de Contabilidad Integrada

Sida Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida

Siges Sistema Informático de Gestión

SINIP Sistema de Información de Inversión Pública

Sosep Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente

STEG Sindicato de Trabajadores de la Educación de Guatemala

VIH Virus de la Inmunodeficiencia Humana


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2. Introducción

En cumplimiento a su mandato institucional, y como lo hace en el resto de países de

Centroamérica, el Icefi elaboró el presente estudio con elementos de análisis y propuestas del

Icefi para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el

Ejercicio Fiscal 2020 de Guatemala. Para lograr un documento con una extensión razonable, no

pretende un estudio exhaustivo del proyecto de presupuesto para 2020, pero sí un análisis para

el diálogo social con los componentes y temas más relevantes, destacando algunos que incluso

califica como alarmantes.

Fiel a su visión, el Icefi fundamenta su análisis y recomendaciones en el convencimiento de que

la política fiscal y el presupuesto público como su principal herramienta, deben ser instrumentos

efectivos para el desarrollo humano incluyente y justo. En particular, sostiene que la política

fiscal en toda Centroamérica debe orientarse a avanzar en el cumplimiento de agendas mínimas

de estándar global como los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y la Agenda 2030, o en el

caso particular guatemalteco, otras como los Acuerdos de Paz de 1996 o el Pacto Fiscal de 2000.

El documento parte de un análisis breve de los contextos político, económico, fiscal y social,

dedicando para este último cuatro secciones especiales a la desigualdad y la pobreza, la

educación, la salud y la desnutrición crónica infantil. Estos contextos reconfirman cuán grandes

son los desafíos que Guatemala enfrenta en estas áreas, y ofrecen un punto de partida para

evaluar la pertinencia y los impactos esperados del proyecto de presupuesto para 2020. En

particular, el análisis del contexto fiscal revela que las finanzas públicas se encuentran en crisis,

lo que obliga al nuevo gobierno que asumirá el poder en enero de 2020 a conocer con rigor

técnico esa crisis, y evaluar cuidadosamente sus políticas y acciones.

Políticas y acciones que el nuevo gobierno debe lograr expresar en términos financieros y de

producción física en el presupuesto de 2020. Como primer condicionante y restricción

presupuestaria es la situación de los ingresos tributarios, la principal fuente de financiamiento

del gasto público, y que el análisis del Icefi caracteriza por un desplome alarmante de la carga

tributaria. Concluye que sin capital político para una reforma tributaria, la única solución

sostenible que el nuevo gobierno puede lograr para sanear las finanzas públicas es rescatar a la

Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) de la crisis institucional en la que se

encuentra. Si no logra este objetivo, el desplome de la carga tributaria se agudizará, con un

cierre estimado de 2019 de 9.7%, y que sin mejoras sustanciales, podría caer en 2020 a un

alarmante 9.3%.

Ante un escenario financieramente crítico, la sociedad guatemalteca esperaría de sus

autoridades un plan fiscal responsable basado en un ordenamiento de prioridades del gasto

público orientado a mitigar los impactos negativos de la crisis fiscal. Lamentablemente el

proyecto de presupuesto se aleja de este ideal, ya que privilegia gastos como la compra de

aviones militares, a costa de una caída en el gasto social prioritario y de la inversión pública en

infraestructura.

El proyecto de presupuesto para 2020 asume una apuesta riesgosa de intentar sustituir una

parte importante de la inversión pública en infraestructura vial a cargo del Ministerio de

Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (MCIV), por proyectos ejecutados en la modalidad de

alianzas público privadas. Sin embargo, el análisis de la propuesta presentada por el Ejecutivo

revela riesgos importantes de ilegalidad, e incluso inconstitucionalidades. El Icefi recomienda

que el Congreso apruebe asignaciones adecuadas que aseguren la inversión pública en 2020, y


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en caso se encuentre una forma legal, técnicamente sustentada, transparente y viable para las

alianzas público privadas, modificar el presupuesto o postergarlas hasta 2021.

Infortunadamente, el análisis del proyecto de presupuesto detectó anomalías graves, incluyendo

asignaciones opacas y vulnerables a abusos y corrupción, como aportes dentro del presupuesto

del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (Maga) para organizaciones sin fines de

lucro cuestionables y una cooperativa, siguiendo esquemas del pasado que están siendo

perseguidos penalmente en los tribunales de justicia. Además, algunos artículos de la iniciativa

de ley del proyecto de presupuesto para 2020 autorizan a entidades del Estado a suscribir

convenios con organizaciones internacionales para ejecutar fondos públicos guatemaltecos en

operaciones de adquisición pública, como una forma de eludir los controles de la Ley de

Contrataciones del Estado, y una asignación de Q 117 millones para un pago vinculado a un

litigio judicial privado. El Icefi recomienda como condición para la aprobación del proyecto de

presupuesto para 2020 la supresión de estas propuestas anómalas.

Siguiendo sus prioridades e intereses, el Icefi dedica atención y énfasis especial a la inversión

pública en niñez y adolescencia (IPNA) y a la lucha contra la desnutrición crónica infantil.

Desafortunadamente, los resultados del análisis del proyecto de presupuesto para 2020 son

desalentadores pues incluye retrocesos que es menester denunciar y exigir al Congreso de la

República que los corrija. Para el Icefi es inaceptable que el Gobierno saliente fije metas

regresivas para algunos indicadores de la gestión del presupuesto por resultados, siendo quizá

uno de los casos más escandalosos las metas de cobertura educativa que contemplan dejar

fuera del sistema educativo a 62,603 estudiantes en 2020.

Prioritarias para el Icefi también son las medidas que el proyecto de presupuesto 2020 incluye

para fortalecer la transparencia fiscal, las cuales valora como necesarias pero insuficientes para

hacer la diferencia e impactar favorablemente la lucha contra la corrupción y la impunidad,

revirtiendo la percepción sumamente negativa que la ciudadanía tiene de su Gobierno. También

se considera prioritario el análisis de la contribución del presupuesto en términos de igualdad e

inclusión, avanzando en la desagregación de la información por sexo, edad y etnia. El proyecto

de presupuesto no incluye ninguna medida en esta dirección, lo cual dificulta medir el grado de

cumplimiento de los ODS y de la Agenda 2030.

La política de crédito público incluida en el proyecto de presupuesto considera incrementos del

déficit fiscal y del saldo de la deuda pública, como consecuencia del desplome de la carga

tributaria, sin mejoras en términos de calidad y efectividad del gasto público y de la inversión

social. De aprobarse tal como fue propuesto por el Ejecutivo, el proyecto de presupuesto

contribuiría al deterioro de la composición del saldo de la deuda pública: la deuda interna,

contratada a plazos cortos y tasas de interés altas, está creciendo, mientras que la deuda

externa contratada en términos concesionales, plazos largos, tasas de interés bajas y períodos

de gracia, está cayendo. Además, el costo del endeudamiento público medido en términos del

gasto público destinado al pago de intereses, también muestra una tendencia creciente.

Finalmente, se incluye una sección de conclusiones generales y, posiblemente lo más importante

en la coyuntura, una sección de recomendaciones que el Icefi considera conveniente asumir

como condiciones para apoyar la aprobación del presupuesto para 2020. De lo contrario, se

recomendaría su no aprobación, toda vez la magnitud de las potenciales anomalías generadas

sería tan grande que excederían las dificultades del escenario de no aprobación de modo que en

2020 el nuevo gobierno se vería obligado a adaptar el presupuesto del año previo. Ya en 2018

Guatemala sufrió esta lección dolorosa, por lo que se espera que el Congreso de la República,

especialmente los integrantes de la Comisión de Finanzas Públicas y Moneda, de la Comisión de

Economía y de Comercio Exterior, entre otras relevantes, tengan a bien conocer y adoptar las

conclusiones y recomendaciones de este análisis.


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3. Contextos político, social, económico y fiscal

3.1 Contexto político

Las reformas a la Ley Electoral y de Partidos Políticos aprobadas en 2016 introdujeron un

mecanismo de repetición de las elecciones en caso el voto nulo resulte mayoritario, y para darle

cabida a esta medida en el calendario electoral, la ley estableció que las elecciones generales se

realicen en junio, y no en septiembre como había sido la práctica, y el balotaje de la elección

presidencial en agosto, y no en noviembre. Este cambio resulta relevante porque en el proceso

electoral de 2019 por primera vez la nueva legislatura, el presidente y el vicepresidente fueron

elegidos antes del 2 de septiembre, el inicio del período que la Constitución Política de la

República fija para que el Congreso de la República conozca y decida sobre la aprobación del

proyecto de presupuesto propuesto por el Ejecutivo, el cual vence el 30 de noviembre de 2019.

El período de transición política finalizará el 14 de enero de 2020, cuando el presidente y

vicepresidente electos, y la IX Legislatura asumirán sus cargos.

Así, en 2019 al prácticamente coincidir el período de transición política con el plazo

constitucional para la discusión parlamentaria del proyecto de presupuesto, las autoridades del

Ejecutivo electas están participando durante los tres meses en los que el Congreso discute,

estudia y evalúa la aprobación del Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del

Estado para el Ejercicio Fiscal 2020, formalmente identificado en la Dirección Legislativa del

Congreso de la República como la iniciativa de ley número de registro 5610.1 A la fecha ya se

han producido reuniones entre el equipo y ministros designados por el presidente electo

Alejandro Giammattei, con diputados y diputadas, especialmente de la Comisión de Finanzas

Públicas y Moneda (CFPM), la facultada para dictaminar el proyecto de presupuesto, de la

Comisión de Economía y Comercio Exterior (CECE), entre otras comisiones de trabajo del

Congreso de la República.

No obstante que las tensiones naturales de todo proceso electoral gradualmente se han ido

desvaneciendo, y las ventajas que para la discusión del proyecto de presupuesto ofrece un

período de transición largo, existen desafíos y riesgos políticos que amenazan la legitimidad de

las prioridades y del contenido general del presupuesto. Durante septiembre un grupo de

bancadas y diputadas y diputados independientes lograron sumar la mayoría simple de 80 votos

requerida para la aprobación de leyes, con lo cual aprobaron decretos que atentan contra el

esfuerzo por sanear las finanzas públicas y tienen un carácter regresivo en términos de justicia y

la lucha contra la corrupción y la impunidad.

Destaca la aprobación, el 24 de septiembre recién pasado, de la Ley de Simplificación,

Actualización e Incorporación Tributaria, Decreto del Congreso de la República No. 7-2019, que

crea regímenes tributarios para sectores agropecuarios específicos, privilegiándolos con tasas

bajas y esquemas de control blandos y laxos, y una amnistía tributaria. Ese día el Congreso

también aprobó una comisión para investigar supuestos abusos cometidos por la Comisión

Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (Cicig), y avanzó en la aprobación de un

decreto que vulneraría la independencia judicial mediante reformas innecesarias a la Ley de la

Carrera Judicial, actividad parlamentaria que ya enfrenta graves señalamientos de sobornos a

diputados y que evidencia una inclinación regresiva de la mayoría parlamentaria, como

derivación del denominado Pacto de Corruptos surgido en 2017.

1 Disponible en línea en https://www.congreso.gob.gt/assets/uploads/info_legislativo/iniciativas/2116b-5610.pdf

https://www.congreso.gob.gt/assets/uploads/info_legislativo/iniciativas/2116b-5610.pdf


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De confirmarse estas condiciones políticas adversas en el Congreso de la República, constituirán

un valladar difícil de superar a fin de lograr corregir los errores y las deficiencias del proyecto de

presupuesto entregado por el Organismo Ejecutivo. Dificultarán severamente también los

esfuerzos por introducir mejoras para asegurar prioridad presupuestaria para temas como la

lucha contra la desnutrición crónica infantil,2 la IPNA, orientar la política fiscal a la igualdad de

género y la continuidad del esfuerzo contra la corrupción y la impunidad.

El gran desafío para la sociedad guatemalteca es concentrar sus esfuerzos en lograr que las

reservas de integridad en las postrimerías de la VIII Legislatura, en las voces nuevas de la IX

Legislatura y las autoridades del Ejecutivo electas y su equipo de transición conozcan y

comprendan la importancia de lograr un presupuesto que responda lo mejor posible a las

demandas ciudadanas. Este esfuerzo parte de la necesidad de explicar con sustento técnico

sólido, por ejemplo, los efectos negativos que para las finanzas públicas tendrá la aplicación

plena de decretos como la Ley de Simplificación, Actualización e Incorporación Tributaria, con

impactos como pérdida de ingresos, empeorando la aguda caída de la carga tributaria, pero

quizá aún más grave, un deterioro aún más agudo de la moral de los contribuyentes honestos y

cumplidos, la reserva de esperanza para la viabilidad financiera del nuevo gobierno.

En materia de gasto social, el presidente electo Alejandro Giammattei, el vicepresidente electo

Guillermo Castillo, su gabinete designado y su equipo de transición deben conocer y comprender

las gravísimas consecuencias de continuar con un gobierno negligente ante las necesidades

ingentes de la mayoría de la población, pero, de manera aguda, de los más vulnerabilizados por

la pobreza y la exclusión. Además, deben aprovechar la oportunidad que plantea el período de

transición política largo y la apertura del Congreso para proponer y solicitar cambios al

presupuesto, reconociendo la importancia de los temas que el Icefi y sus aliados impulsan como

prioridades, destacando la lucha contra la desnutrición, el fortalecimiento de la IPNA, la igualdad

de género y el esfuerzo en contra de la corrupción y la impunidad.

Sin embargo, en el contexto político actual se trata de un desafío enorme debido a los intereses

y prioridades que está demostrando la mayoría en el Congreso de la República,

lamentablemente agravado por una política exterior del Gobierno del Presidente Jimmy Morales

orientado a aislar a Guatemala de la comunidad internacional. De particular gravedad es la

preocupación por la actitud del Gobierno saliente ante la Organización de las Naciones Unidas y

sus agencias, la actitud agresiva hacia países amigos como Suecia y la sociedad civil organizada

e independiente, o la forma opaca en la que se han producido acuerdos en materia migratoria

con los Estados Unidos de América (EEUU). Como ya lo ha anticipado el presidente electo

Giammattei, una de las primeras tareas del nuevo gobierno será reparar las relaciones

internacionales de Guatemala y estabilizar el clima político y social, reduciendo la polarización y

la confrontación, los riesgos de brotes de violencia y abrir espacios para el diálogo y la

reconciliación sin impunidad, lo que será un proceso oneroso en términos de tiempo y recursos.

En todo caso, estos problemas y agravantes reducen el potencial de gozar de apoyos

internacionales y sociales organizados efectivos para lograr las correcciones y mejoras que

requiere el proyecto de presupuesto para su aprobación.

En resumen, el contexto político en el que se están produciendo la discusión, análisis y decisión

sobre la aprobación del proyecto de presupuesto 2020 está determinado principalmente por un

proceso de transición largo, que ofrece ventajas y oportunidades valiosas para las autoridades

del Ejecutivo electas para corregir las deficiencias de la propuesta original presentada por el

Ejecutivo e introducir mejoras atendiendo a prioridades sociales y económicas legítimas. No

2 La desnutrición crónica es «resultado de desequilibrios nutricionales sostenidos en el tiempo, está relacionada con dificultades de aprendizaje y menor desarrollo económico» (Sesan, 2019). Técnicamente hace referencia al porcentaje de niños entre 0 y 59 meses de edad que se encuentran por debajo de las -2 desviaciones estándar en la mediana de talla para la edad, según estándares de crecimiento de los niños según la OMS (Ensmi, 2014; pág. 297).


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obstante, el contexto político también está marcado por un deterioro preocupante en las

actitudes e intereses del final de la VIII legislatura y de la administración de gobierno del

Presidente Morales, con características regresivas y aislacionistas.

3.2. Contexto social

De acuerdo a las proyecciones de población del Instituto Nacional de Estadística (INE), en 2019 la

población de Guatemala se estima en alrededor de 17.7 millones de personas, de los cuales el

51% son mujeres y 49% hombres. La población se caracteriza por ser relativamente joven, ya

que el 67% tiene menos de 30 años, destacando los niños, niñas y adolescentes de cero a

diecisiete años de edad que representan el 44%. Aprovechar este bono demográfico que ofrece

la juventud requiere potenciar el desarrollo humano y erradicar las desigualdades y la exclusión

social en el acceso a la educación, salud universal, empleos dignos, entre otros aspectos.

Estas cifras están sujetas a revisión, toda vez emplean las proyecciones de población disponibles

previas al XII Censo Nacional de Población y VII Censo Nacional de Vivienda realizado en 2018. A

la fecha de elaboración de este documento no se cuenta con proyecciones de población

derivados de este censo. Ahora bien, los resultados preliminares conocidos del censo muestran

que la población de Guatemala en realidad es menor a la proyectada, aproximadamente 14.9

millones de personas, lo que implica cambios significativos en los indicadores socioeconómicos,

especialmente en los educativos, sanitarios y económicos. El Icefi valora la realización del censo

como un esfuerzo para mejorar, validar y actualizar las estadísticas nacionales, ya que

constituyen un apoyo muy importante a los procesos de planificación y materialización de las

políticas públicas. Guatemala no había realizado un censo desde 2002, lo que dificultaba obtener

una panorámica confiable de la situación del país.

3.2.1. Desigualdad y pobreza

Aunque Guatemala es catalogada como un país de ingresos medianos altos,3 sus niveles de

desigualdad y pobreza están entre los más altos de Centroamérica. A pesar de que los

indicadores macroeconómicos muestran buen desempeño y estabilidad relativa, las divergencias

en los niveles de vida de la población son amplios, especialmente la concentración de los

ingresos, con un coeficiente de Gini que, si bien se ha reducido en los últimos tres lustros,

continúa siendo demasiado alto (0.53).4 Pero además, la incidencia de la desigualdad trasciende

al plano monetario, pues es un factor para incrementar las capacidades de las personas

(desarrollo humano): Guatemala tiene una pérdida de 28.2% en el Índice de Desarrollo Humano

(IDH) derivada de la desigualdad (al pasar de un IDH de 0.65 a un IDH ajustado a la desigualdad

de 0.47).

3 Los países catalogados como de ingreso mediano alto tienen una renta per cápita entre USD 3,896 y USD 12,055. Según las cifras del Banco Mundial en 2018 la renta per cápita de Guatemala era USD 4,549. Véase https://blogs.worldbank.org/opendata/es/nueva-clasificacion-de-los-paises-segun-el-nivel-de-ingreso-para-el-periodo-2018-19 4 Cálculo del INE (2015) con base en información de la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (Encovi) de 2014. El Coeficiente de Gini es un número entre 0 y 1, en donde 0 indica igualdad perfecta igualdad (todos tienen los mismos ingresos) y 1 desigualdad perfecta (una persona tiene todos los ingresos y los demás ninguno).

https://blogs.worldbank.org/opendata/es/nueva-clasificacion-de-los-paises-segun-el-nivel-de-ingreso-para-el-periodo-2018-19


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Gráfico 1. Centroamérica: Índice de Desarrollo Humano (2017)

Fuente: Icefi, con base en datos de PNUD (2019)

Guatemala es el segundo país centroamericano con el mayor porcentaje de su población en

situación de pobreza, después de Honduras (68.9%). Los esfuerzos de erradicarla en Guatemala

no han sido efectivos, ya que según el INE ha aumentado, pasando del 51.0% en 2006 a 59.3%

en 2014, y se ha exacerbado porque la pobreza extrema aumentó de 15.7% en 2000 a 15.2% en

2006 y 23.4% en 2014. La situación de la niñez y adolescencia es aún más grave con una tasa

de 68.2% para pobreza monetaria general. Desde una perspectiva multidimensional, en 2014 el

54.8% de las niñas, niños y adolescentes se encontraba en pobreza, lo que implica no solamente

una privación monetaria en sus hogares, sino también la privación de sus derechos (Icefi/Unicef,

2016).

Gráfico 2. Guatemala: Porcentaje de la población no pobre, pobre y pobre extremo 2000, 2006 y

2014

15.7 15.223.4

35.9

44.0 49.040.7

35.840.3

0%

20%

40%

60%

80%

100%

2000 2006 2014

Pobre extremo Pobre (no extremo) No pobre

Fuente: Icefi/Unicef, con base en los resultados generales de las Encovi de 2000, 2006 y 2014, sección estadística del INE.


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3.2.2. Educación

La exclusión en la educación es una deficiencia crónica que afecta ampliamente a las niñas,

niños y adolescentes. Las tasas netas de cobertura en todos los niveles educativos muestran

importantes brechas de acceso, alarmantes en los niveles de preprimaria, básico y diversificado,

que en 2018 fueron 52.6%, 43.2% y 24.9%, respectivamente. En Guatemala cerca de 1.9

millones de niños, niñas y adolescentes de 3 a 17 años están fuera del sistema educativo,

negándoles su derecho fundamental a la educación, manteniendo un panorama desalentador

para lograr el desarrollo humano y cumplimiento de los ODS.

Gráfica 3. Guatemala: tasa neta de cobertura educativa en 2018. Porcentajes de inscritos con

edad acorde al nivel educativo

52.6%

77.9%

43.2%

24.9%

0%

20%

40%

60%

80%

Preprimaria Primaria Básico Diversificado

Fuente: Icefi, con base en el Estadístico 2018 del Ministerio de Educación

3.2.3. Salud

En Guatemala, el acceso a la salud depende de los ingresos de los hogares, ya que financian con

sus recursos aproximadamente el 52.2% del gasto en salud. Con índices de mortalidad y

epidemiológicos en deterioro, Guatemala enfrenta desafíos importantes para asegurar la salud

pública. Aunque en 2016 el Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS) dijo haber

atendido a 7.8 millones de personas, esa atención no se caracteriza por el ejercicio pleno de un

derecho fundamental, toda vez esas personas atendidas por el MSPAS generalmente deben

destinar recursos propios para la compra de los medicamentos recetados y el equipo médico

necesario para su atención (MSPAS, 2018). La realidad es que un padecimiento puede constituir

en un gasto catastrófico y empobrecer a los hogares guatemaltecos.

La salud pública en Guatemala enfrenta problemas graves como una elevada razón de

mortalidad materna (RMM), que aunque ha disminuido, ha sido a un ritmo demasiado lento: pasó

de 153 mujeres fallecidas durante el embarazo, parto y puerperio por cada 100,000 nacidos

vivos en 2000, a 105 en 2018, una reducción de 31.4% (Departamento de Epidemiología, 2019),


18

insuficiente para retomar incluso la meta de los Objetivos de Desarrollo del Milenio consistente

en alcanzar en 2015 una RMM de 55. Durante 2014/2015 la tasa de mortalidad infantil se situó

en 28 defunciones por cada mil niños, insuficiente para alcanzar la meta de ODS de 24

(Segeplán, 2015). Estas deficiencias graves evidencian que, aunque Guatemala se ha

comprometido a cumplir los ODS, no los cumplirá sin cambios sustanciales y prontos.

3.2.4. Desnutrición crónica infantil

Si bien el derecho a una alimentación adecuada es importante porque coadyuva a garantizar los

demás derechos fundamentales, en Guatemala la desnutrición crónica está vinculada a grandes

desigualdades y divergencias en la disponibilidad, acceso, consumo y aprovechamiento biológico

de los alimentos, por lo que constituye uno de los grandes flagelos de la niñez y la sociedad. Con

una reducción de solamente 3.3% respecto a la estimación basada en los datos de la V Encuesta

Nacional de Salud Materno Infantil (Ensmi) de 2008/2009, con base en la VI Ensmi de 2014/2015,

se estima que el 46.5% de niñas y niños menores de cinco años sufren desnutrición crónica,

siendo más profunda en los hogares de los quintiles de ingreso más bajos (65.9% en el primer

quintil), en el área rural (53.0%) y en las hijas e hijos de madres indígenas (61.2%).

Gráfica 4. Guatemala: prevalencia de desnutrición crónica en menores de 5 años, según

variables seleccionadas

Fuente: Icefi, con base en la VI Encuesta Nacional de Salud Materno Infantil (Ensmi) 2014-2015

Gracias a campañas publicitarias y la incorporación de más sectores en la lucha contra la desnutrición

infantil, pareciera que crece la conciencia en la sociedad guatemalteca de la gravedad del problema.

Sin embargo, lamentablemente esas acciones son insuficientes, pues algunos estudios muestran que

la prevalencia de la desnutrición crónica infantil podría estar incrementándose en las regiones más

vulnerables de Guatemala.5

5 Véase, por ejemplo, el Informe de Oxfam Guatemala intitulado Las intermitencias del hambre: Tendencias de la Desnutrición Crónica y Aguda en el Corredor Seco de Guatemala, disponible en: https://bit.ly/2JnmzLJ.

https://bit.ly/2JnmzLJ


19

3.3. Contexto económico

El contexto económico está marcado por una preocupación creciente ante el riesgo de una

desaceleración del crecimiento económico a escala global. En general, el Fondo Monetario

Internacional (FMI) muestra preocupación o pesimismo, ya que en la revisión que realizó en julio

de 2019 de las proyecciones a abril de 2019, en la mayoría de los casos ajustó a la baja las tasas

de crecimiento, siendo la más pesimista la revisión para el crecimiento en 2019 de

Latinoamérica y el Caribe. El FMI identifica las tensiones comerciales entre los EEUU y China

como una de las principales fuentes de riesgo de desaceleración económica global, pero sin

reducir sus proyecciones de crecimiento para la economía estadounidense.

Tabla 1. Variación entre las proyecciones del FMI elaboradas en julio de 2019 y las de abril de

2019

2019 2020

Mundo - 0.13 - 0.11

Economías avanzadas 0.10 0.03

Economías emergentes y en desarrollo - 0.25 - 0.14

Latinoamérica y el Caribe - 0.79 - 0.08

Estados Unidos de América 0.03 = 0.00 Fuente: Icefi con base a cifras del FMI.

La evolución de la economía estadounidense es relevante para Guatemala, ya que en 2018 el

34.5% (USD 3,711 millones) de las exportaciones guatemaltecas estuvieron destinadas a EEUU,

de las cuales el 63.7% (USD 2,115.6 millones) fueron exportaciones de maquila; en promedio, el

25.0% de la inversión extranjera directa (USD 288.7 millones) que recibe Guatemala es de origen

estadounidense; y, en promedio el 96.9% (USD 7,500 millones anuales) de las remesas

familiares del exterior, son enviadas por guatemaltecas y guatemaltecos migrantes viviendo en

EEUU. Por esta razón, existe expectativa y mucha atención a las revisiones que el FMI realice a la

proyección del crecimiento económico de EEUU ante impactos económicos potenciales por las

tensiones políticas crecientes asociadas a las elecciones presidenciales en este país

programadas para el próximo 3 de noviembre de 2020.

En lo que respecta a la economía guatemalteca, en abril de 2019, el Banco de Guatemala

(Banguat) elaboró proyecciones macroeconómicas que, según consta el Acta No. 9-2019 de la

Comisión Técnica de Finanzas Públicas fechada el 31 de mayo de 2019,6 fueron empleadas por el

Ministerio de Finanzas Públicas (Minfin) como base técnica para la formulación del proyecto de

presupuesto para 2020. El escenario medio de esas proyecciones del Banguat consideran que el

crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) en términos reales crecerá en 2019 3.4%, y que se

acelerará a razón de una décima de punto porcentual anual, situándose en 3.5% en 2020 y 3.9%

en 2024.

6 Disponible en: https://www.minfin.gob.gt/images/downloads/comision_tecnica/acta06_250619.pdf.

https://www.minfin.gob.gt/images/downloads/comision_tecnica/acta06_250619.pdf


20

Tabla 2. Guatemala: proyecciones oficiales 2018-2024 de las principales variables

macroeconómicas utilizadas en la formulación del Proyecto de Presupuesto General de Ingresos

y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020

p/ Cifras preliminares py/ Cifras proyectadas. 1/ Para el período proyectado corresponde a la meta de inflación de mediano plazo determinada por la Autoridad Monetaria. Nota en la fuente: el presente escenario macroeconómico fue elaborado con información disponible al 9 de abril de 2019, el cual puede cambiar en función de nuevos datos y estimaciones, tanto de los principales socios comerciales del país como del entorno económico mundial, así como del acontecer económico interno. Fuente: Acta número 6-2019 de la Comisión Técnica de Finanzas Públicas, del 31 de mayo de 2019. Disponible en línea en: https://www.minfin.gob.gt/images/downloads/comision_tecnica/acta06_250619.pdf

Las estimaciones del Banguat para el cierre de 2019 apuntan a que el sector económico más

dinámico será el de Intermediación financiera, seguros y actividades auxiliares, cuyo crecimiento

estimado es superior al 7.0%, mientras que las actividades económicas que registrarían tasas de

crecimiento superiores a las de 2018 son las del sector de los Servicios privados con cerca de

4.0% y las del sector de la Administración pública y al de Agricultura, ganadería y pesca con

tasas de crecimiento estimadas cercanas al 3.0%. Las estimaciones del Banguat muestran que el

crédito bancario al sector privado continuará la tendencia de recuperación con crecimientos

acelerados desde 2017 (3.8%), estimando que 2019 cerrará con un 8.5% y proyectando que en

2020 se ubicará en torno a 9.5%, dinamismo concentrado principalmente en los crecimientos del

crédito a deudores empresariales menores (5.1%), microcréditos (11.9%), créditos para consumo

(5.8%) y créditos hipotecarios para vivienda (16.0%).

El escenario medio del Banguat considera que la inflación se mantendrá estable en 4.0%, y que

las importaciones crecerán 7.5% en 2019, acelerándose a 8.0% en 2020 hasta estabilizarse en

un crecimiento interanual de 8.5% en 2024. Con base en cifras oficiales, el Icefi estima que la

depreciación del tipo de cambio nominal promedio en 2019 será de 2.7%, mientras que para

2020 proyecta una depreciación nominal promedio de 1.2%. Las proyecciones del Banguat

consideran que hasta 2020 las importaciones continuarán más dinámicas que las exportaciones,

nivelándose a partir de 2022, manteniendo la balanza comercial en una posición deficitaria

creciente. Sin embargo, las remesas familiares del exterior continúan creciendo a un 13.4%

interanual en 2018 y 12.8% acumulado a agosto de 2019 respecto a igual período de 2018,

dinamismo que mantiene la cuenta corriente de la balanza de pagos en una posición

superavitaria (0.8% del PIB en 2018), aunque con un ritmo decreciente. Una vez más, estos

datos señalan que las y los migrantes guatemaltecos, por medio de las remesas que envían,

principalmente desde los EEUU, constituyen el principal sostén del sector externo de la economía

guatemalteca.

Ante las señales de preocupación por una posible desaceleración económica global, a criterio del

Icefi las proyecciones del escenario medio, e incluso las del escenario bajo del Banguat, podrían

resultar demasiado optimistas, ya que el proceso de recuperación de la confianza de los agentes

económicos nacionales por el cambio de gobierno, si han de producirse, mostrarán un ritmo

menos acelerado que los acontecimientos mundiales. Abonan a la necesidad de escenarios

2018p/

2019py/ 2020py/ 2021py/ 2022py/ 2023py/ 2024py/

Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto Bajo Medio Alto

PIB Real (Base 2001)

3.1 3.0 3.4 3.8 3.0 3.5 4.0 3.1 3.6 4.1 3.2 3.7 4.2 3.3 3.8 4.3 3.4 3.9 4.4

PIB Nominal 6.2 7.1 7.5 7.9 7.0 7.5 8.1 7.2 7.7 8.2 7.3 7.8 8.3 7.4 7.9 8.4 7.5 8.0 8.5

Importaciones FOB

7.3 6.0 7.5 9.0 6.5 8.0 9.5 7.0 8.5 10.0 7.0 8.5 10.0 7.0 8.5 10.0 7.0 8.5 10.0

Exportaciones FOB

-0.2 4.5 6.0 7.5 6.0 7.5 9.0 6.5 8.0 9.5 7.0 8.5 10.0 7.0 8.5 10.0 7.0 8.5 10.0

Inflación1/ 2.3 3.0 4.0 5.0 3.0 4.0 5.0 3.0 4.0 5.0 3.0 4.0 5.0 3.0 4.0 5.0 3.0 4.0 5.0

https://www.minfin.gob.gt/images/downloads/comision_tecnica/acta06_250619.pdf


21

menos optimistas, e incluso cautelosos, la contracción del consumo por la desaceleración de las

remesas familiares, la falta de dinamismo de las exportaciones y las dificultades que enfrentará

el nuevo gobierno para recuperar el gasto público, especialmente la inversión. Una vez más, las

próximas revisiones que el FMI y otros entes internacionales realicen a sus proyecciones de

crecimiento económico serán importantes para evaluar el escenario macroeconómico estimado

por el Banguat que sustenta el proyecto de presupuesto para 2020.

3.4. Contexto fiscal

En sus comunicados el Icefi ha calificado de crítica la situación de las finanzas públicas que

encontrará el nuevo gobierno,7 caracterizada principalmente por un desplome de la carga

tributaria, la cual pasaría de 10.4% en 2016 a un cierre estimado para 2019 de 9.7%. Esta es una

situación alarmante, pues la capacidad recaudatoria del Gobierno de Guatemala estaría

retrocediendo dos décadas, siendo una de las cargas tributarias más bajas del mundo y

alejándose cada vez más de la meta mínima indicativa de 13.2% establecida en los Acuerdos de

Paz de 1996.

Gráfico 5. Guatemala: carga tributaria neta 1995-2019

8.5

9.5

10.5

11.5

12.5

95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19

E

Nota: 2019 es cierre estimado considerando la recaudación observada a agosto de 2019. Fuente: Icefi con base a las Estadísticas de la Administración Central (Minfin). Siendo los ingresos tributarios la principal fuente de financiamiento del gasto público, esta caída

aguda de la carga tributaria está afectando negativamente las demás variables macrofiscales.

Como porcentaje del PIB, en 2016 el gasto público cayó a 12.1%, el nivel más bajo durante las

dos décadas del período 2000-2019. Desde entonces, el gasto público se estancó, con 12.1% del

PIB también en 2017, para revertir la caída con crecimientos leves a 12.3% en 2018 y un cierre

estimado de 12.6% en 2019.

7 Véase, por ejemplo http://www.icefi.org/comunicados/icefi-el-proyecto-de-presupuesto-para-2020-revela-la-continuidad-de-la-crisis-en-las.

http://www.icefi.org/comunicados/icefi-el-proyecto-de-presupuesto-para-2020-revela-la-continuidad-de-la-crisis-en-las

http://www.icefi.org/comunicados/icefi-el-proyecto-de-presupuesto-para-2020-revela-la-continuidad-de-la-crisis-en-las


22

Gráfico 6. Guatemala: gasto público de la Administración Central 2000-2019 como porcentaje

del PIB

Nota:

2019 es cierre estimado considerando datos oficiales a agosto de 2019.

Fuente: Icefi con base a las Estadísticas de la Administración Central (Minfin).

Sin embargo, revertir la caída del gasto público en un contexto de desplome de la carga

tributaria ha sido a costa de un incremento en el déficit fiscal, financiado con un incremento del

saldo de la deuda pública como porcentaje del PIB. Esta es otra señal alarmante, ya que el gasto

corriente como porcentaje del PIB se ha mantenido relativamente estable en torno al 10.0%, por

lo que la caída ha sido principalmente en el gasto de capital: el promedio del gasto de capital

como porcentaje del PIB durante el período 2000-2015 fue 4.2%, mientras que el promedio para

el período 2016-2019 es de solamente 2.3%. Es decir, con un desplome de la carga tributaria, el

incremento del déficit fiscal, acompañado de un incremento en el saldo de la deuda pública, se

ha destinado a lograr un gasto corriente relativamente estable, con un desplome del gasto de

capital, principalmente de la inversión pública en infraestructura.

Gráfico 7. Guatemala: déficit fiscal de la Administración Central 2016-2019 como porcentaje del PIB

1.4%

1.1%

1.3%

1.8%

2.3%

1.0%

1.5%

2.0%

2.5%

2015 2016 2017 2018 2019 E

Nota: 2019 es cierre estimado considerando datos oficiales a agosto de 2019. Fuente: Icefi con base a las Estadísticas de la Administración Central (Minfin).


23

El incremento en el saldo de la deuda pública como porcentaje del PIB es causa de preocupación

no sólo por la caída en el gasto de capital (que debería ser el prioritario a financiar con crédito

público), sino además por la evolución de su estructura por el tipo de acreedores. En el caso de

los préstamos contratados con las instituciones financieras internacionales, principalmente el

Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Centroamericano de

Integración Económica (BCIE), los desembolsos como porcentaje del PIB muestran una tendencia

decreciente, pasando del 2.2% del PIB en 2010 al 0.1% del PIB en 2017 y las cifras preliminares

al 31 de agosto muestran desembolsos prácticamente nulos (0.03% del PIB), mientras que las

amortizaciones se han mantenido estables en torno al 0.5% del PIB. Estos datos muestran que el

financiamiento neto proveniente de los préstamos externos fue prácticamente nulo en 2012

(0.1% del PIB) y 2014 (0.03% del PIB), y negativo en 2016 (-0.2% del PIB), 2017 (-0.4% del PIB),

y al 31 de agosto de 2019 (-0.3% del PIB).

Gráfico 8. Guatemala: desembolsos y amortizaciones de préstamos externos desde 2010 hasta

agosto 2019, como porcentaje del PIB

2.2

1.41.3 1.3

0.1

0.50.30.6 0.5

0.00.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 31-ago-

19

Desembolsos Amortizaciones

Fuente: Icefi con base a las Estadísticas de la Administración Central (Minfin).

En contraste, la deuda bonificada ha constituido la principal fuente de financiamiento del déficit

fiscal, alcanzando las colocaciones netas (colocaciones brutas menos amortizaciones) de bonos

del Tesoro el 1.8% del PIB en 2016, 2.0% en 2017, 1.6% en 2018 y 2.4% al 31 de agosto de

2019, con excepción de 2018, excediendo el monto del déficit de cada año, con lo cual estas

colocaciones además se utilizaron para financiar las amortizaciones de los préstamos y acumular

recursos de caja. Las colocaciones en el mercado nacional de valores claramente fueron la

fuente prioritaria durante el período 2015-2018, acompañadas por colocaciones ocasionales en

el mercado internacional, principalmente eurobonos. En 2019 el gobierno recurrió a la deuda

bonificada con colocaciones importantes en ambos mercados (0.9% del PIB en el mercado

nacional y 1.5% del PIB en el marcado internacional), y con ello el endeudamiento bonificado

neto de 2019 es el más alto del período 1999-2019, con excepción de 3.0% del PIB registrado en

2003, cuando el Minfin colocó bonos del Tesoro destinados para un «blindaje monetario», no

para financiar gasto público.

Gráfico 9. Guatemala: negociación neta de bonos en los mercados internacional y nacional de

valores 2010-agosto 2019 como porcentaje del PIB


24

-1.0

-0.5

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 31-ago-

19

Externas Internas Totales

Fuente: Icefi con base a las Estadísticas de la Administración Central (Minfin). El incremento acelerado del endeudamiento bonificado está reflejándose en un incremento

acelerado en el saldo de la deuda pública interna, el cual ha crecido del 12.5% en 2016 a un

cierre estimado para 2019 de 14.1% del PIB. Debido al desplome de los desembolsos de

préstamos externos, el saldo de la deuda pública externa muestra una tendencia decreciente,

del 11.8% del PIB en 2014 a un cierre estimado de 10.5% del PIB para 2019, caída que ha sido

amortiguada por las colocaciones de bonos en el mercado internacional de valores.

Gráfico 10. Guatemala: saldo de la deuda pública de la Administración Central 2011-2019 como

porcentaje del PIB

12.1 11.9 11.7 12.6 12.6 12.5 12.6 13.5 14.1

11.8 12.6 13.1 11.8 11.7 11.6 10.810.8 10.5

0

5

10

15

20

25

2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 E

Interna Externa

23.9 24.5 24.8 24.4 24.3 24.123.4

24.3 24.6

Nota: 2019 es cierre estimado considerando datos oficiales a agosto de 2019. Fuente: Icefi con base a las Estadísticas de la Administración Central (Minfin).

Estos datos muestran una política de crédito público que está recurriendo de manera creciente a

la deuda bonificada interna, la cual en términos generales es contratada en condiciones

desfavorables, especialmente plazos más cortos y tasas de interés más altas, cuando se le


25

compara con los préstamos externos. Aunque los indicadores técnicos no evalúan a la política

fiscal guatemalteca como vulnerable, algunos indicadores, como el de Blanchard de corto plazo,

empiezan a levantar alarmas en términos de la sostenibilidad en el tiempo de la política fiscal.

Tabla 3. Guatemala: indicadores de sostenibilidad y vulnerabilidad fiscales

Tipo Indicador 2015 2016 2017 2018 Est.

2019 Valor crítico

Situación

Vulnerabilidad

Deuda total / ingresos tributarios

238.5 232.3 229.4 243.1 255.5 250% Vulnerable

Deuda total / PIB 24.3 24.1 23.4 24.2 24.7 40% Manejable

Intereses / ingresos totales

14.4 13.4 13.3 13.6 14.3 25% Manejable

Intereses / PIB 1.6 1.5 1.4 1.4 1.5 3% Manejable

Sostenibilidad

Corto plazo

Blanchard

Resultado primario

requerido

-0.15%

-0.09%

-0.03% -0.08% -0.25%

Insostenible

Resultado primario obtenido

0.12% 0.41% 0.13% 0.32% -0.85%

Fuente: Icefi con base a cifras oficiales.

La caída de la carga tributaria y de los gastos de capital, especialmente la inversión pública

como porcentaje del PIB, los gastos corrientes como porcentaje del PIB prácticamente

estancados, el déficit fiscal y el saldo de la deuda pública como porcentaje del PIB creciendo, y el

costo del financiamiento también creciendo, son elementos que caracterizan una crisis de las

finanzas públicas. Además enfrenta como agravante de fondo y muy serio que, más allá de las

dificultades de índole financiero, la política fiscal de Guatemala está resultando inefectiva toda

vez las condiciones socioeconómicas de la gran mayoría de la población, y en general su calidad

de vida, están deteriorándose.


26

4. Análisis del Proyecto de presupuesto 2020

4.1. Proyección de ingresos para 2020: sin capital

político para una reforma tributaria, el rescate de

la SAT la única salida sostenible para sanear la

crisis de las finanzas públicas

El techo global del presupuesto de ingresos en el proyecto para 2020 es de Q 91,900.0 millones,

de los cuales Q20,581.1 millones (23.4%) corresponden al uso de recursos de caja y al

endeudamiento público neto que el Ejecutivo ha solicitado aprobar al Congreso de la República.

Los ingresos totales estimados por el Ejecutivo para 2020 sin los recursos del crédito público y el

uso de caja (77.6% del total y de los cuales el 94.0% corresponden a los tributarios), se

proyectaron con un incremento del 3.9% respecto al presupuesto vigente a septiembre de 2019.

Tabla 4. Guatemala: Ingresos de la Administración Central 2017-2020. Millones de quetzales

Concepto 2017 2018

2019 2020

Cierre Presupuesto Proyecto

estimado Vigente1/ presupuesto

A Ingresos totales 59,986.9 62,342.0 65,233.9 68,661.5 71,318.3

Ingresos corrientes 59,983.6 62,339.2 65,230.8 68,658.1 71,315.3

Ingresos tributarios 56,684.1 58,835.6 61,424.6 64,027.7 67,009.0

Impuesto sobre la renta

16,306.9 16,236.3 16,430.3 17,157.10 18,172.3

Impuesto de solidaridad

4,352.2 4,645.9 4,759.8 5,029.30 5,168.6

Imp. al valor agregado

26,186.7 27,732.5 29,441.5 31,169.9 31,070.5

Los demás 9,838.3 10,220.9 10,792.9 10,671.4 12,597.6

Ingresos no tributarios 3,299.5 3,503.6 3,806.2 4,630.4 4,306.3

Ingresos de capital 3.4 2.8 3.2 3.4 3.0

B Financiamiento 11,230.6 12,935.1 15,124.7 19,607.8 20,581.7

Endeudamiento público 11,746.1 13,291.6 15,300.7 16,197.1 19,824.4

Desembolsos de préstamos

770.4 2,969.9 786.3 1,989.5 2,586.4

Colocación de bonos 10,975.7 10,321.7 14,514.3 14,207.6 17,238.0

Uso de recursos de caja -515.5 -356.5 -175.9 3,410.7 757.3

A+B Techo presupuestario de ingresos

71,217.6 75,277.0 80,358.7 88,269.3 91,900.0

1/ A septiembre. Fuente: Icefi con base a información oficial.


27

La recaudación tributaria proyectada por el Ejecutivo para 2020 es de Q67,009 millones, 4.7%

por encima de lo considerado en el presupuesto vigente a septiembre de 2019 y 9.1% arriba de

lo que Icefi estima que será el cierre en 2019 (Q61,424.6 millones, con información a agosto de

2019). Esta proyección equivale a una carga tributaria de 9.9%, por debajo del 10.1% del

presupuesto vigente de 2019, pero superior al 9.7% previsto por Icefi para el cierre de 2019.

El Icefi considera que esta proyección de ingresos tributarios para 2020 es demasiado

optimista, por las razones siguientes:

a) De manera similar que en años anteriores, el aumento proyectado de la carga tributaria

respecto al cierre estimado de 20198 se explica porque el Gobierno espera que en 2020 la

SAT recaude Q1,500.0 millones (0.22% del PIB) adicionales a la proyección técnica,9

resultado de acciones administrativas y de fiscalización. Sin embargo, el desempeño

administrativo de la SAT continúa siendo deficiente, toda vez la productividad aparente del

impuesto al valor agregado (IVA), el más importante en términos de volumen recaudatorio,

muestra una tendencia decreciente, cayendo del 46.6% en 2012 a un 40.0% proyectado

para 2020, lo que técnicamente implica un incremento en el incumplimiento (evasión) del

pago de ese impuesto, si los privilegios fiscales se mantienen constantes. Por otro lado, un

estudio publicado recientemente por la SAT10 muestra que el incumplimiento del impuesto

sobre la renta (ISR) ha permanecido alto en torno al 80.0% de su recaudación potencial, con

reducciones marginales en los últimos años.

Gráfico 11. Guatemala: productividad aparente11 del IVA 2009-2020

42.7%

44.8%

46.2%46.6%

45.4%

44.8%

40.6%

41.2% 41.1%40.7%

40.0%

41.7%

40%

42%

44%

46%

48%

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 E 2020 PN

Notas: 2019, estimación, 2020 proyección. Fuente: Icefi con base a información oficial.

8 Esta evaluación no se hace respecto al presupuesto vigente a septiembre de 2019, ya que las mismas autoridades han reconocido que la meta de 10.1% es inalcanzable, y sus estimaciones de cierre coinciden con la del Icefi. 9 Como es ya una práctica usual, esta recaudación adicional está incluida en el proyecto de presupuesto en el rubro Otros impuestos directos con Q750 millones, e igual monto en el rubro Otros impuestos indirectos. 10 Los resultados del estudio para el período 2013-2017 están disponibles en https://portal.sat.gob.gt/portal/analisis-estudios-tributarios/#1506976607233-cfdb5baf-4926, mientras que las notas metodológicas están disponibles en https://portal.sat.gob.gt/portal/descarga/1741/estadisticas-tributarias/40208/prodefincumpagoisr.pdf. 11 La productividad de un impuesto es el cociente de la recaudación real sobre la potencial a partir de la base de cálculo, la cual en el caso del IVA guatemalteco está dada por el consumo. Se denomina productividad aparente cuando la recaudación potencial se aproxima con el PIB.

https://portal.sat.gob.gt/portal/analisis-estudios-tributarios/#1506976607233-cfdb5baf-4926

https://portal.sat.gob.gt/portal/analisis-estudios-tributarios/#1506976607233-cfdb5baf-4926

https://portal.sat.gob.gt/portal/descarga/1741/estadisticas-tributarias/40208/prodefincumpagoisr.pdf


28

Tabla 5. Guatemala: incumplimiento estimado del impuesto sobre la renta 2013-2017. Recaudación efectiva como porcentaje de la recaudación potencial estimada

2013 2014 2015 2016 2017

80.9% 83.4% 81.0% 80.9% 79.9%

Fuente: Icefi con base a los estudios realizados por la SAT.

En este contexto de deterioro de los indicadores de desempeño y efectividad de la SAT, para

materializar una recaudación adicional de Q1,500 millones en 2020, esa entidad debería

lograr mejoras en la eficiencia de cobro de impuestos, resultado de la implementación

programas de control y fiscalización adicionales a los ya existentes, o por lo menos que los

actuales reporten o generen mayor productividad. El Icefi advierte que este es un esfuerzo

que requiere voluntad política firme, y es oneroso en términos de tiempo y recursos

financieros, difícil de lograr en un solo año. Debido a que la SAT no ha publicado su Plan

Anual de Recaudación, Control y Fiscalización para 2020, no existen elementos objetivos y

técnicos que apunten a lograr esa recaudación adicional, situación que sustenta como

razonable la duda del Icefi sobre su credibilidad, y con ello considerar los Q1,500

millones como una sobreestimación.

b) Las proyecciones de ingresos tributarios del proyecto de presupuesto para 2020 emplearon

como base de cálculo la recaudación observada en meses anteriores de 2019. Al incorporar

en los cálculos la recaudación actualizada a agosto de 2019, que como ya se mostró registra

una brecha creciente respecto a las metas de recaudación para este año, la base de cálculo

para proyectar la recaudación de 2020 es menor a la empleada en el proyecto de

presupuesto. Al hacer la corrección técnica usando la recaudación actualizada de 2019 como

base de cálculo, los ingresos tributarios considerados en el proyecto de presupuesto

para 2020 tienen una sobreestimación adicional de Q545 millones (0.08% del PIB).

c) El proyecto de presupuesto no considera el impacto fiscal de la Ley de Simplificación,

Actualización e Incorporación Tributaria, Decreto del Congreso de la República No. 7-2019,

aprobada el 24 de septiembre de 2019. Por su aprobación reciente, al momento de elaborar

este documento el Icefi se encuentra realizando los estudios y estimaciones de su impacto

fiscal, pero puede anticipar que si la amnistía incluida en esta ley genera recaudación

adicional, se recaudará durante la vigencia de la medida en los últimos meses de 2019, y no

en 2020. Por otro lado, se espera que los regímenes especiales creados por la ley lograrán

que agentes económicos operando en la informalidad se registren y regularicen generando

recaudación adicional, pero simultáneamente las deficiencias en la redacción de la ley

también permitirá que contribuyentes inscritos y tributando en regímenes existentes migren

a los regímenes nuevos por resultarles más ventajosos. Un primer cálculo grueso realizado

por el Icefi del efecto neto en 2020 por la vigencia y aplicación de la Ley de Simplificación,

Actualización e Incorporación Tributaria es una pérdida de ingresos tributarios de alrededor

de Q2,000 millones (0.3% del PIB), que deben asumirse como una sobreestimación adicional

en el proyecto de presupuesto.

Estas consideraciones técnicas dimensionan la magnitud del desafío de la SAT en 2020, ya que

en caso el nuevo gobierno no priorice o no logre una recuperación sustancial y

efectiva de sus capacidades, la recaudación en 2020 podría resultar siendo alrededor

de Q 4,045 millones (0.6% del PIB) menor al proyecto de presupuesto, y la carga

tributaria caería a un alarmante 9.3% del PIB. El Icefi es enfático en advertir que esta

dificultad no se resuelve recortando el presupuesto en ese monto, ya que como se

verá en la sección siguiente, un recorte de esa magnitud tendría un impacto grave


29

sobre el gasto público, y con ello consecuencias igualmente dañinas sobre las

condiciones de vida de las y los guatemaltecos.

Tabla 6. Guatemala: riesgos de sobreestimación en la proyección de ingresos tributarios del proyecto de presupuesto para 2020

Millones

de Q Carga

Tributaria

Proyecto de presupuesto 67,009 9.87%

a) Recaudación adicional por medidas administrativas -1,500 -0.22%

b) Ajuste por actualización de la base de cálculo usando la recaudación a agosto de 2019

-545 -0.08%

c) Impacto en 2020 de la Ley de Simplificación, Actualización e Incorporación Tributaria (Dto. 7-2019)

-2,000 -0.29%

Recaudación ajustada 62,964 9.27%

PIB Nominal 678,985.7 Fuente: Icefi.

A criterio del Icefi, como parte del proceso de transición política, la SAT debe invitar a las

autoridades electas a acompañar la elaboración y revisión de su Plan Anual de Recaudación,

Control y Fiscalización para 2020. Como directriz fundamental para la SAT, este Plan Anual

debiese fijar como meta estratégica en 2020 lograr, y si fuese posible exceder en 2020 la carga

tributaria de 9.9% incluida en el proyecto de presupuesto evitando o compensando los riesgos de

pérdida de recursos identificados.

Como oportunidades que la SAT debe aprovechar de manera estratégica e intensiva se

encuentra la recuperación de la facultad legal para acceder a información bancaria de los

contribuyentes para fines de fiscalización y control tributario, una vez la Corte de

Constitucionalidad (CC) emitió la sentencia definitiva sobre la acción de inconstitucionalidad

interpuesta en contra del artículo 30 C del Código Tributario,12 restituyendo su vigencia.

Adicionalmente, la SAT debe concretar sus expectativas sobre la factura electrónica. Sin

embargo, más allá de estas medidas adicionales, la SAT debe lograr la efectividad de las

técnicas y herramientas de fiscalización ya existentes, incrementando la percepción del riesgo

de que la administración tributaria una entidad capaz y efectiva de detectar anomalías y tomar

acciones para recuperar la moral tributaria.

4.2. Análisis del gasto público: el presupuesto

2020 privilegia el gasto militar y descuida el

gasto social y la inversión pública en

infraestructura

4.2.1. Análisis macrofiscal del gasto público

En el proyecto de presupuesto para 2020 el Ejecutivo solicitó al Congreso de la República

aprobar un techo presupuestario global de Q91,900.0 millones, equivalente al 13.5% del PIB. Lo

12 Expediente de la CC número 3267-2018 del 3 de agosto de 2018.


30

anterior supone una caída de 0.4 puntos porcentuales del PIB y un incremento de 4.1% en

términos nominales (Q3,630.7 millones), sobre el techo presupuestario vigente al 31 de agosto

de 2019.13 De no aprobarse el proyecto de presupuesto,14 en 2020 el techo presupuestario

caería al 13.0% del PIB.

Excluyendo los Q3,509.9 millones para el pago de las amortizaciones de préstamos externos y

los Q 819.6 millones para el pago de las amortizaciones de deuda interna, en el proyecto de

presupuesto el Ejecutivo solicitó al Congreso autorizar gastos totales en 2020 por Q87,570.6

millones,15 equivalentes al 12.9% del PIB y superiores en 3.7% a los gastos del presupuesto

vigente al 31 de agosto de 2019.

Tabla 7. Guatemala: clasificación económica del gasto público de la Administración Central, presupuesto vigente 2019 y proyecto de presupuesto 2020. Millones de quetzales y porcentajes

Presupuesto

vigente al 31 de

agosto de 2019

Proyecto de

presupuesto

2020

Variaciones

Absolutas Relativas

Gastos Totales 84,461.6 87,570.6 3,109.0 3.7%

Gastos Corrientes 66,855.5 71,741.8 4,886.3 7.3%

Gastos de consumo 38,184.5 40,113.5 1,929.0 5.1%

Remuneraciones 26,271.2 27,949.5 1,678.3 6.4%

Bienes y Servicios 11,812.6 11,942.8 130.2 1.1%

Impuestos Indirectos 17.7 21.2 3.5 19.8%

Descuentos y Bonificaciones 83.1 200.0 116.9 140.7%

Rentas de la propiedad 9,511.9 10,639.0 1,127.1 11.8%

Intereses de la deuda pública 9,445.2 10,576.6 1,131.4 12.0%

Deuda interna 6,125.3 7,601.1 1,475.8 24.1%

Deuda externa 3,319.8 2,975.5 -344.3 -10.4%

Arrendamiento de Tierras y Terrenos 0.4 0.6 0.2 49.2%

Derechos sobre Bienes Intangibles 66.3 61.8 -4.5 -6.8%

Prestaciones a la Seguridad Social 5,209.9 6,311.9 1,102.0 21.2%

Transferencias corrientes 13,949.2 14,677.4 728.2 5.2%

Gastos de Capital 17,606.1 15,828.8 -1,777.3 -10.1%

Inversión Real Directa 5,473.2 3,633.5 -1,839.7 -33.6%

Transferencias de capital 12,112.2 12,136.9 24.7 0.2%

Inversión Financiera 20.8 58.4 37.6 181.0%

Amortizaciones de la deuda pública 3,807.7 4,329.5 521.8 13.7%

Externa 3,079.4 3,509.9 430.5 14.0%

Interna 728.3 819.6 91.3 12.5%

Techo presupuestario 88,269.3 91,900.9 3,630.8 4.1% Fuente: Icefi con base Icefi con base a las Estadísticas de la Administración Central (Minfin) y proyecto de presupuesto

2020.

13 El presupuesto de egresos vigente al 31 de agosto de 2019 es de Q 88,269.3 millones (14.0% del PIB). En el Decreto del Congreso de la República No. 25-2018 se aprobaron varias ampliaciones y readecuaciones presupuestarias, de las cuales las aplicadas a esa fecha han tenido como efecto neto ampliar el techo presupuestario originalmente aprobado de Q 87,715.1 millones en Q 554.3 millones. 14 De acuerdo a la Constitución Política de la República de Guatemala (1985), «[…]el presupuesto no hubiere sido aprobado por el Congreso, regirá de nuevo el presupuesto en vigencia en el ejercicio anterior, el cual podrá ser modificado o ajustado por el Congreso». 15 El techo presupuestario global de Q 91,900.0 millones es el resultado de la suma de los gastos totales por Q 87,570.6, las amortizaciones de préstamos externos por Q 3,509.9 millones y las amortizaciones de la deuda interna por Q 819.6 millones.


31

Los gastos corrientes16 solicitados en el proyecto de presupuesto para 2020 ascienden a

Q71,741.8 millones (81.9% del total), 7.3% por encima del presupuesto vigente al 31 de agosto

de 2019, y dentro de los que destacan un incremento de 24.1% (Q1,475.8 millones) en la

asignación recomendada para el pago de los intereses de la deuda interna, reafirmando las

preocupaciones sobre la sostenibilidad de la política de endeudamiento público manifestadas en

la sección del contexto fiscal en este documento. En contraste alarmante, el proyecto de

presupuesto plantea una reducción respecto al presupuesto vigente al 31 de agosto de

2019 en los gastos de capital de 10.1% en términos nominales, equivalente a

Q1,777.3 millones (0.5% del PIB).

Esta reducción de los gastos de capital recomendada en el presupuesto de 2020 se

concentra en la inversión real directa, principalmente las obras a cargo del MCIV, con

una reducción respecto al presupuesto vigente al 31 de agosto de 2019 de 33.6% en

términos nominales, equivalente a Q1,839.7 millones (0.3% del PIB). En contraste, la

asignación recomendada en el proyecto de presupuesto para 2020 para las transferencias de

capital, principalmente destinadas a los Consejos Departamentales de Desarrollo y otras

expresiones de los gobiernos locales facultadas para realizar obras de inversión real directa,

permanecen prácticamente invariantes con un crecimiento respecto al presupuesto vigente al 31

de agosto de 2019 de solo 0.2% en términos nominales, equivalente a Q24.7 millones (0.1% del

PIB).

El proyecto de presupuesto expone que «mejora la infraestructura productiva con la

incorporación de un capítulo sobre la incorporación de las Alianzas Público Privadas (APP) que

permitirá reducir las brechas de infraestructura. Guatemala invertiría Q95 mil 817 millones en

carreteras en los próximos 14 años». Efectivamente, el capítulo XI (artículos del 104 al 107), del

Título II (Presupuesto de Egresos) de la iniciativa de ley del proyecto de presupuesto para 2020,

refiere a alianzas público privadas. El artículo 104 incluye siete proyectos17 que se

propone ejecutar en la modalidad de alianza público privada, sin necesidad de

aprobación del Congreso de la República. Sin embargo, a criterio del Icefi esta

propuesta contraviene el artículo 62 del Decreto del Congreso de la República No. 16-

2010, Ley de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica, y podría

colisionar con los criterios que la CC ha emitido en cuanto a la inconstitucionalidad de

pretender reformar normas de vigencia permanente con disposiciones legales

incluidas en el decreto de aprobación del presupuesto, cuya vigencia está limitada a

sólo un ejercicio fiscal.

El artículo 106 plantea la emisión hasta por Q6,000.0 millones de bonos denominados para el

Desarrollo de Infraestructura y Bienestar Económico (Bibe), para financiar pagos vinculados a los

proyectos Interconexión vial y transporte ferroviario urbano de pasajeros, eje norte – sur de la

Ciudad de Guatemala «Metro Riel» y Construcción, ampliación y mejoramiento del libramiento a

la Ciudad de Guatemala a través de la interconexión CA-09 Norte – CA-01 Oriente (Vía Express).

La literal d) plantea que «el monto de la presente autorización deberá sumarse al saldo de la

deuda pública bonificada en los distintos ejercicios fiscales en los cuales se realicen las

colocaciones autorizadas por el presente Decreto», lo que podría resultar inconstitucional por el

16 Con el propósito de lograr comparaciones consistentes con los documentos oficiales del proyecto de presupuesto para 2020, se hace referencia a los gastos de funcionamiento tal como los define la sexta edición del Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el Sector Público de Guatemala, la cual incluye las transferencias corrientes. Para documentos que requieren comparaciones consistentes con el gasto de otros países o que requieren el uso de las clasificaciones de gasto usadas en estándares internacionales, el Icefi usa la definición usual de la teoría económica de gastos de funcionamiento, la cual excluye las transferencias corrientes. 17 Centro administrativo del Estado en la Ciudad de Guatemala; Puerto logístico industrial, frontera Guatemala – México, en el puerto fronterizo Juan Luis Lizarralde; Construcción, ampliación y mejoramiento del libramiento a la Ciudad de Guatemala a través de la interconexión CA-09 Norte – CA-01 Oriente (Vía Express); Interconexión vial y transporte ferroviario urbano de pasajeros, eje norte – sur de la Ciudad de Guatemala «Metro Riel»; Modernización, eficiencia y seguridad del aeropuerto internacional La Aurora de la Ciudad de Guatemala; Rehabilitación, administración, operación, mantenimiento y obras complementarias de la Autopista Escuintla – Puerto Quetzal con cobro de peaje; y, Sistema de Transporte público masivo del eje oriente – occidente del área metropolitana de Guatemala.


32

argumento expuesto en el párrafo anterior ya el alcance de la norma excedería la vigencia del

decreto, restringida al ejercicio fiscal 2020. Además, plantea que «la emisión, su registro, el

ingreso de los recursos producto de las colocaciones, la transferencia de fondos de dichas

colocaciones será únicamente con afectación contable», y por lo tanto no tendrá afectación

presupuestaria, lo que a criterio del Icefi podría violentar la Ley Orgánica del Presupuesto y otras

disposiciones vigentes.

Este análisis revela una situación que es motivo de preocupación: el proyecto de presupuesto

propone un recorte sustancial en la asignación recomendada para la inversión real directa,

principalmente a cargo del MCIV, y compensar esa caída con proyectos ejecutados en APP.

Además de numerosos y diversos cuestionamientos al esquema, entre ellos el debilitamiento del

rol rector del MCIV en materia de inversión pública en infraestructura vial, los riesgos de

ilegalidad e incluso inconstitucionalidad de las normas propuestas en el capítulo XI del título II de

la iniciativa de ley plantean además el riesgo de que, en caso efectivamente colisionen con

normas vigentes como la Ley Orgánica del Presupuesto o la Ley de Contrataciones del Estado, o

llegasen a ser declaradas inconstitucionales por la CC, en 2020 el gobierno quedaría

desprovisto de presupuesto para la inversión real directa, y con ello se agravaría la ya

aguda caída en los gastos de capital, con efectos económicos y sociales graves.

En cuanto al gasto público social (GPS) agregado, antes de la crisis política de 2015, la tendencia

como porcentaje del PIB mostró estancamiento, y luego una reducción sostenida. El presupuesto

vigente a julio de 201918 considera un GPS elevado de 7.8% del PIB, pero con base a la ejecución

presupuestaria mostrada a la fecha el criterio técnico del Icefi es que al final de 2019 el gobierno

ejecutará alrededor del 90.0% de ese presupuesto, ubicándose en un estimado realista de 7.0%

del PIB.

Gráfico 12: Guatemala: Gasto público social como porcentaje del PIB, 2010-2020

Fuente: Icefi con base en datos del Sistema de Contabilidad Integrada (Sicoin), Proyecto de Presupuesto 2020 y Banguat.

El proyecto de presupuesto para 2020 considera una GPS de 7.5% del PIB, una reducción de 0.3

puntos porcentuales del PIB respecto al presupuesto vigente a julio de 2019. El Icefi considera

preocupante que, incluso considerando el supuesto irreal de una ejecución del 100.0% de esta

asignación, el GPS se colocaría en los niveles previos a 2015. La situación se deteriora

significativamente si se considera que el nuevo gobierno ejecutaría el 90.0% de esa asignación

presupuestaria, un supuesto de hecho optimista si se toman en cuenta las dificultades

administrativas usuales en el primer año de los gobiernos, con lo cual el GPS caería a 6.8% del

18 Las estadísticas financieras que publica el Minfin incluyen el presupuesto vigente al 31 de agosto de 2019. Sin embargo, debido a que el cálculo de agregados como el GPS o la IPNA requiere cantidades considerables de tiempo, los datos para esos agregados en este documento emplean el presupuesto vigente a julio de 2019.


33

PIB, el que sería el más bajo de los últimos 11 años, con implicaciones severas en la ya mermada

capacidad del Estado para contribuir al desarrollo humano y la garantía de los derechos de las y

los guatemaltecos.

El proyecto de presupuesto para 2020 es entonces en realidad una propuesta

precaria, ya que de ser aprobado tal como se propuso plantea el riesgo de un

desplome severo en la inversión pública en infraestructura, en caso la apuesta por las

alianzas público privadas tenga un desenlace jurídico adverso. Y además, aún en un

escenario optimista en el que el nuevo gobierno logre una ejecución del GPS de 90.0%

de lo presupuestado, se desplomaría condenando a la mayoría de las y los

guatemaltecos a las carencias sociales ingentes que prevalecen hoy, y a un Estado

menos capaz e interesado por cumplir, por lo menos, las metas de los Acuerdos de

Paz de 1996 o los ODS y la Agenda 2030.

4.2.2. Análisis del presupuesto de gasto por entidad

El proyecto de presupuesto para 2020 muestra una reducción aguda de las funciones públicas,

ya que con excepción del servicio de la deuda pública, del Ministerio de Ambiente y Recursos

Naturales (Marn), del Ministerio de Energía y Minas (Mem) y del Ministerio de Desarrollo Social

(Mides), respecto al presupuesto vigente de 2019 reduce como porcentaje del PIB las

asignaciones de todas las entidades (para el detalle de los datos, véase el anexo). El recorte más

significativo considerado en el proyecto de presupuesto para 2020 está propuesto para el MCIV,

cuya asignación pasaría del 0.96% del PIB vigente en 2019 a un 0.74% (una reducción de

22.5%), pero no menos alarmante que el recorte para el MSPAS, cuya asignación pasaría del

1.31% del PIB vigente en 2019 a 1.21% del PIB en 2020 (una reducción de 7.8%).

Gráfico 13. Guatemala: variaciones relativas en las asignaciones de gasto público de la

Administración Central por entidad del proyecto de presupuesto 2020 respecto al presupuesto

vigente de 2019, como porcentajes del PIB

-25% -20% -15% -10% -5% 0% 5%

MCIVMicude

MintrabPGN

MAGASecretarías

MSPASMinfin

PresidenciaMingob

MineducMinecoOEACTMindefMinexMidesMemMarn

Deuda

Variación relativa de los % del PIB

Nota: *Presupuesto vigente a julio de 2019. Fuente: Icefi con base de datos del Sicoin y Proyecto de Presupuesto 2020.


34

Ministerio de Educación (Mineduc)

Respecto al presupuesto vigente a julio de 2019, el proyecto de presupuesto para 2020

recomienda incrementar la asignación para el Mineduc en Q1,010.1 millones (6.0%), equivalente

a una reducción como porcentaje del PIB de 0.03 puntos porcentuales. Este incremento en

términos nominales se distribuye en los incrementos presupuestarios programáticos siguientes:

Q288.5 millones para preprimaria; Q732.3 millones para primaria y Q192.2 millones para el

apoyo al consumo adecuado de alimentos (alimentación escolar). En contraste, resulta

preocupante que recomiende recortes en términos nominales de Q103.4 millones para el

programa de educación básica y Q12.6 millones en el programa de educación diversificada.

Tabla 8. Guatemala: Programas del Mineduc, en millones de quetzales, 2019 y 2020

Programa 2019

Presupuesto vigente

2020 Proyecto

Presupuesto

Diferencia absoluta

Variación porcentual

Actividades centrales 621.4 587.3 -34.1 -5.5%

Actividades comunes a los programas de preprimaria y primaria (prg. 11 y 12)

183.5 201.9 18.5 10.1%

Actividades comunes a los programas de primaria, básico y diversificado (prg. 12, 13 y 14)

274.4 272.6 -1.8 -0.7%

Actividades comunes a los programas de preprimaria, primaria, básico y diversificado (prg. 11, 12, 13 y 14)

340.8 327.4 -13.4 -3.9%

Educación escolar de preprimaria 2,054.3 2,342.9 288.5 14.0%

Educación escolar de primaria 8,865.2 9,597.5 732.3 8.3%

Educación escolar básica 1,203.9 1,100.5 -103.4 -8.6%

Educación escolar diversificada 610.1 597.5 -12.6 -2.1%

Educación extraescolar 126.8 42.8 -84.0 -66.2%

Educación inicial 12.4 8.7 -3.7 -29.7%

Apoyo para el consumo adecuado de alimentos 1,879.2 2,071.4 192.2 10.2%

Partidas no asignables a programas 589.5 621.1 31.6 5.4%

Total 16,761.4 17,771.5 1,010.1 6.0% Nota: *Presupuesto vigente a julio de 2019. Fuente: Icefi con base de datos del Sicoin y Proyecto de Presupuesto 2020.

Como una anomalía notoria del proyecto de presupuesto para 2020 es la inclusión de una

asignación de Q180 millones en el renglón denominado Créditos de Reserva (991) del

presupuesto del Mineduc, destinada a la contratación de un seguro médico privado, el cual

cubriría a estudiantes de los niveles preprimaria y primaria monolingüe urbana. Según

declaraciones ofrecidas a la prensa19 de la ministra de educación designada por el presidente

electo Giammattei, y de funcionarios actuales de Gobierno, esta asignación habría sido una

solicitud del equipo del presidente electo, aceptada por el gobierno actual. Aunque pueda tener

algunos aspectos positivos, el Icefi considera que es una asignación anómala toda vez excluye a

los estudiantes del área rural y bilingües y sacrifica recursos que pueden ser utilizados para

transitar hacia la producción de bienes y servicios públicos universales, entre los que destacan la

salud y la educación.

19 Por ejemplo, véase https://www.prensalibre.com/guatemala/comunitario/mineduc-pide-q180-millones-para-adquirir-seguro-medico-de-estudiantes/.

https://www.prensalibre.com/guatemala/comunitario/mineduc-pide-q180-millones-para-adquirir-seguro-medico-de-estudiantes/

https://www.prensalibre.com/guatemala/comunitario/mineduc-pide-q180-millones-para-adquirir-seguro-medico-de-estudiantes/


35

Tabla 9. Guatemala: propuesta de seguro privado para estudiantes del área urbana incluida en el proyecto de presupuesto para 2020. Asignaciones en millones de quetzales

Código Programa Código Subprograma Código Actividad Presupuesto

vigente 2019

Proyecto Presupuesto

2020

1 Actividades centrales

0100 Sin subprograma

0100000004000 Servicios de planificación 2.9

11 Educación escolar de preprimaria

1101 Preprimaria monolingüe

1101000001000 Servicios de educación preprimaria monolingüe

90.0

12 Educación escolar de primaria

1201 Primaria monolingüe

1201000001000 Servicios de educación de Primaria monolingüe urbana

90.0

Total 2.9 180.0

Fuente: Icefi con base de datos del Sicoin y Proyecto de Presupuesto 2020.

Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social (MSPAS)


recomienda reducir la asignación para el MSPAS en Q78.7 millones (-1.0%), equivalente a una

reducción como porcentaje del PIB de 0.1 puntos porcentuales. Con ingentes necesidades para

aumentar la cobertura y calidad de los servicios de salud pública, el Icefi rechaza este recorte

presupuestario por ser una demostración clara del Gobierno de falta de compromiso para

reconocer y garantizar la salud como un derecho fundamental. Los recortes más drásticos se

observan en los programas de recuperación a la salud con Q338.7 millones (-8.7%),

administración institucional con Q76.6 millones (-18.0%), infraestructura en salud con Q75.3

millones (-53.0%), y en menor cuantía la prevención de la mortalidad materna y neonatal con

Q1.7 millones (-0.4%).

Tabla 10. Guatemala: asignaciones presupuestarias para los programas del MSPAS, en millones de quetzales, 2019 y 2020

Programa 2019

Presupuesto vigente

2020 Proyecto

Presupuesto

Diferencia absoluta


Administración institucional 425.7 349.1 -76.6 -18.0%

Infraestructura en salud 142.1 66.8 -75.3 -53.0%

Servicio de formación del recurso humano 357.7 368.8 11.1 3.1%

Fomento de la salud y medicina preventiva 1,185.3 1,317.2 131.9 11.1%

Recuperación de la salud 3,903.7 3,565.0 -338.7 -8.7%

Prevención de la mortalidad de la niñez y de la desnutrición crónica

917.0 1,022.3 105.3 11.5%

Prevención de la mortalidad materna y neonatal 448.7 446.9 -1.7 -0.4%

Prevención y control de ITS, VIH/Sida 106.1 126.5 20.4 19.2%

Prevención y control de la tuberculosis 35.7 42.7 7.0 19.8%

Prevención y control de las enfermedades vectoriales y zoonóticas

190.4 224.8 34.5 18.1%

Partidas no asignables a programas 564.8 668.2 103.4 18.3%

Total 8,277.1 8,198.4 -78.7 -1.0% Nota: *Presupuesto vigente a julio de 2019. Fuente: Icefi con base de datos del Sicoin y Proyecto de Presupuesto 2020.


36

Para el programa de prevención de la mortalidad de la niñez y la desnutrición crónica el proyecto

de presupuesto recomienda un incremento de Q105.3 millones (11.5%) respecto al presupuesto

vigente de 2019. Sin embargo, al igual que el año anterior20 el Icefi advierte como anómalo que

dentro de ese programa a la actividad servicios de apoyo, vulnerable a abusos y manejos

discrecionales, se proponga un incremento de Q93.3 millones (25%) respecto a la asignación

presupuestaria vigente en 2019 de Q369.2 millones, a costa de recortes a las actividades

sustantivas del programa. Al igual que el año pasado, en otros programas del MSPAS el proyecto

de presupuesto para 2020 también incluye incrementos significativos para actividades

etiquetadas como servicios de apoyo totalizando Q167.9 millones.

Ministerio de Desarrollo Social (Mides)


recomienda incrementar la asignación para el Mides en Q93.0 millones (8.0%), y 0.001 puntos

porcentuales del PIB. Pese a este incremento, para el programa de prevención de la delincuencia

en adolescentes y jóvenes se recomienda una disminución de Q319.3 mil, debilitando las

acciones orientadas a mejorar la situación de jóvenes y adolescentes en condición de

vulnerabilidad social.

Tabla 11. Guatemala: Programas del Mides, en millones de quetzales, 2019 y 2020

Programa 2019

Presupuesto vigente

2020 Proyecto

Presupuesto

Diferencia absoluta


Administración institucional 84.4 96.4 12.0 14.2%

Servicios de apoyo a los programas sociales (actividad común a los programas 14, 15 y 21)

98.3 104.0 5.7 5.8%

Apoyo para el consumo adecuado de alimentos 127.2 116.2 -11.0 -8.7%

Prevención de la delincuencia en adolescentes y jóvenes

57.2 56.9 -0.3 -0.6%

Dotaciones, servicios e infraestructura para el desarrollo social

405.1 519.8 114.8 28.3%

Transferencias monetarias condicionadas en salud y educación

354.4 358.5 4.1 1.2%

Atención por desastres naturales y calamidades públicas

7.3 0.0 -7.3 -100.0%

Partidas no asignables a programas 25.2 0.2 -25.0 -99.2%

Total 1,159.1 1,252.1 93.0 8.0% Nota: *Presupuesto vigente a julio de 2019. Fuente: Icefi con base de datos del Sicoin y Proyecto de Presupuesto 2020.

20 Véase las páginas 19, 20, 21 y el anexo 2 de la nota de coyuntura No. 2-2018, Guatemala: elementos de análisis y propuesta del Icefi para fortalecer el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2019, disponible en línea en: http://www.icefi.org/sites/default/files/nota_coyuntura_pp2019gt.pdf

http://www.icefi.org/sites/default/files/nota_coyuntura_pp2019gt.pdf


37

Ministerio de la Defensa Nacional (Mindef)


recomienda incrementar la asignación para el Mindef en Q176.6 millones (6.7%), equivalente a

una reducción como porcentaje del PIB de 0.003 puntos porcentuales. Para la actividad Defensa

del espacio aéreo, recomienda una asignación de Q200 millones, la cual no tiene asignación en

el presupuesto vigente de 2019, y que puede pretenderse para insistir en la compra de aviones

militares, luego del intento fallido en 2019, en cuyo caso el Icefi reitera su postura21 en

cuanto a la inconveniencia e ilegitimidad de priorizar la compra de armas y equipo

bélico, en detrimento del gasto social prioritario. Por otro lado, esta asignación estaría

aprobándose a costa de recortes a otros programas como el de prevención de hechos delictivos

contra el patrimonio, misiones de paz, control de armas y municiones y actividades centrales.

Instituto Guatemalteco de Migración (IGM)

En el marco del proceso de transición de la Dirección General de Migración (DGM), una

dependencia del Ministerio de Gobernación (Mingob), al descentralizado IGM,22 el proyecto de

presupuesto 2020 aún recomienda una asignación de Q199.1 millones, inferior a los Q204.9

millones asignados en el presupuesto del Mingob vigente a julio de 2019. Por otro lado, el

proyecto de presupuesto para 2020 en las Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro no incluye

transferencia alguna para el IGM, ni tampoco aportes directos u otra modalidad de asignación

presupuestaria. De esta cuenta las facultades de autoridad rectora en materia migratoria las

continúa ejerciendo la DGM.

La ausencia de estas asignaciones presupuestarias es causa de preocupación, ya que de

conformidad con los artículos 226 y 228 del Código de Migración, Decreto del Congreso de la

República No. 44-2016, las funciones de la DGM deben trasladarse al IGM en un período de

transición máximo de 2 años. Considerando que el nombramiento del director del IGM se realizó

en agosto de 2018, el cumplimiento de las normas citadas implicarían que el proceso de

transición concluya en 2020, y con ello, de conformidad con el artículo 231 del Código Migratorio,

se trasladen al IGM las partidas presupuestarias específicas de las instituciones del Estado que

prestan servicios de protección a las personas migrantes guatemaltecas retornadas, o a

personas extranjeras que necesitan protección especializada de acuerdo a la vulneración de sus

derechos.

El Icefi subraya la necesidad que el proceso de transición de la DGM al IGM continúe de manera

transparente y eficiente, tomando en cuenta la crisis migratoria que actualmente padece, no

sólo Guatemala, sino El Salvador y Honduras. El IGM debe consolidarse institucionalmente y

lograr las capacidades físicas y financieras para velar de manera efectiva por el cumplimiento de

las políticas, implementar las estrategias de Gobierno y regular a las entidades que también

brindan apoyo y asistencia y, lo más importante, en constituirse como un garante de los

derechos de las personas migrantes que parten de o transitan por Guatemala.

21 Véase https://www.icefi.org/comunicados/guatemala-gobierno-de-guatemala-debe-desistir-de-la-compra-de-aviones-militares-y-otros 22 Según los artículos 226 y 228 del Código de Migración, Decreto del Congreso de la República No. 44-2016, las funciones de la DGM deben trasladarse al IGM en un período de transición máximo de 2 años. Sin embargo, el nombramiento del director del IGM se realizó en agosto de 2018, por lo que se espera que para 2020 dicha transición llegue a completarse y queden establecidos como manda el artículo 231 de dicho Código, las partidas presupuestarías específicas a las Instituciones del Estado que prestan servicios de protección a las personas migrantes guatemaltecas retornadas o personas extran1eras que necesitan protección especializada de acuerdo a Ja vulneración de sus derechos.

https://www.icefi.org/comunicados/guatemala-gobierno-de-guatemala-debe-desistir-de-la-compra-de-aviones-militares-y-otros

https://www.icefi.org/comunicados/guatemala-gobierno-de-guatemala-debe-desistir-de-la-compra-de-aviones-militares-y-otros


38

Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (MCIV)


recomienda reducir la asignación para el MCIV en Q1,011.9 millones (-16.7%), equivalente a una

reducción como porcentaje del PIB de 0.2 puntos porcentuales. Esta reducción se concentra,

principalmente, en un recorte de Q623.5 millones en el programa de desarrollo de la

infraestructura vial, reduciendo las asignaciones para la construcción de carreteras primarias,

puentes y distribuidores de tránsito en 14.9% (Q64.9 millones), y para la construcción de

caminos rurales en 69.7% (Q18.3 millones). Debido a que estos recortes concentran la reducción

del gasto de capital, se reiteran las consecuencias dañinas ya anotadas en la sección de análisis

macro fiscal del gasto público.

Las reducciones propuestas en el proyecto de presupuesto para 2020 incluyen un recorte de

Q18.5 millones (81.1%) al presupuesto para construcción, ampliación, reposición y

mejoramiento de edificios de salud, mermando significativamente la infraestructura

de los tres niveles de atención de servicios de salud pública. Además, recorta de manera

significativa la asignación para el programa de atención a desastres asociados a fenómenos

naturales y calamidades públicas y, en particular, destaca que el proyecto de presupuesto no

incluye asignación presupuestaria para el seguimiento de la atención a las víctimas y daños

causados por la erupción del volcán de Fuego, pese a que continúan pendientes la urbanización,

la soluciones habitacionales y de vivienda digna para las víctimas, y que no serán plenamente

cubiertos con la asignación de Q157.1 millones en el presupuesto vigente de 2019. Esta medida

es grave, toda vez a la fecha aún se desconocen los recuentos totales y oficiales de las pérdidas

humanas y materiales de esa tragedia, y cientos de familias continúan sufriendo las

consecuencias.

Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación (Maga)


recomienda reducir la asignación para el Maga en Q47.9 millones (3.5%), equivalente a una

reducción como porcentaje del PIB de 0.022 puntos porcentuales. Estas reducciones

presupuestarias continuarán golpeando la capacidad del Maga para desempeñar sus

atribuciones y el rol estratégico que debería jugar en esfuerzos muy importantes como la lucha

contra la desnutrición crónica, la mejora de la producción agropecuaria y la trasformación

productiva de Guatemala.

Pese a la precariedad de resultados y los recortes recomendados, el proyecto de presupuesto

para 2020 incluye en las transferencias de capital con cargo al presupuesto del Maga

transferencias a las siguientes seis entidades sin fines de lucro por un monto de Q55 millones:

1. Asociación de Desarrollo Integral TZ´utujil (ADIT), por Q10.0 millones.

2. Asociación de Trabajadores del Vivero Campo Viejo (ATRAV C. V.), por Q10.0 millones.

3. Movimiento Autónomo de Renovación Ciudadana, por Q5.0 millones.

4. Asociación de Desarrollo Integral Mayence de Palomora, ADIM, por Q10.0 millones

5. Asociación para el Fomento Socioeconómico de Poblaciones Vulnerables, por Q15.0 millones

6. Asociación de Extrabajadores de Digesa para el Desarrollo Sostenible Agrícola e Integral, por

Q5.0 millones


39

Además, propone una transferencia por Q20.0 millones a la Cooperativa Integral de Producción

Feria, Responsabilidad Limitada. El proyecto de presupuesto no explica ni ofrece justificación

técnica para la selección de estas entidades, ni los montos elevados de las transferencias

propuestas. A criterio del Icefi, sin las debidas explicaciones y justificaciones técnicas, estas

transferencias constituyen una anomalía grave, que restan recursos escasos y valiosos a otros

esfuerzos legítimos, y son un retorno a prácticas vinculadas con abusos y corrupción.

4.2.3. Análisis de medidas específicas y relevantes en

el presupuesto de egresos

El artículo 82 de la iniciativa de ley, Fortalecimiento del aprovisionamiento de crédito fiscal,

plantea facultar al Minfin para emitir bonos del Tesoro por hasta Q500.0 millones destinados a

apoyar los compromisos para devolver crédito fiscal al sector exportador, derivado de la

aprobación y vigencia de la Ley para la Reactivación Económica del Café, Decreto del Congreso

de la República No. 4-2019, aprobado el 30 de abril de 2019. Esta ley creó un régimen especial

de devolución de crédito fiscal del IVA para el sector exportador, el cual, por un lado, agiliza esas

devoluciones, pero por otro demanda recursos fiscales para financiar esos pagos.

Aunque el texto de la propuesta no lo explicite, el Icefi advierte que debe interpretarse en el

sentido que, de aprobarse, es una autorización que tendrá vigencia únicamente en el ejercicio

fiscal 2020. Desde una perspectiva de política fiscal, el Icefi considera que esta propuesta

evidencia un desequilibrio de fondo en las prioridades del presupuesto, porque demuestra por un

lado, un interés prioritario por atender las necesidades de los exportadores de café, entre otros

sectores, al punto de autorizar la contratación de deuda bonificada, pero por otro descuida

gravemente otras prioridades, como el gasto social prioritario, la IPNA o los esfuerzos de lucha

contra la desnutrición infantil.

Como ya se explicó en la sección 4.2.1, Análisis macrofiscal del gasto público, el Icefi expresa

preocupación por las propuestas del capítulo XI del Título II (artículos del 104 al 107) de la

iniciativa de ley, referidas a proyectos de inversión a realizar en la modalidad de alianzas público

privadas. Como se detalló, el proyecto de presupuesto parece pretender reemplazar la inversión

pública en infraestructura vial a cargo del MCIV con proyectos a ejecutar como alianzas público

privadas. Sin embargo, a criterio del Icefi estas propuestas podrían violentar la legislación

vigente, e incluso contener vicios de inconstitucionalidad, creando el riesgo grave de que en

2020 el presupuesto para la inversión pública continúe demasiado bajo.

Como fue introducido a última hora en el proceso de aprobación del presupuesto para 2019, el

artículo 109 de la iniciativa de ley del proyecto de presupuesto para 2020 plantea facultar de

nuevo a entidades del Ejecutivo a suscribir convenios con el Programa de las Naciones Unidas

para el Desarrollo (PNUD), para ejecutar fondos públicos de fuente guatemalteca. Las actividades

que esta propuesta incluye facultar a la SAT para que contrate servicios, equipos, materiales e

infraestructura a través el PNUD, mediante un convenio para el diseño e implementación de una

estrategia de control de aduanas, puestos fronterizos y puntos de control interinstitucional. Por

otro lado, facultaría al Mides a suscribir un convenio con el PNUD para la contratación de bienes

y servicios para fortalecer la transparencia y ejecución de los programas sociales a su cargo.

Finalmente, propone autorizar a la Municipalidad de la Ciudad de Guatemala para suscribir un

convenio con el PNUD para la contratación de bienes y servicios para ejecutar proyectos y

programas bajo la dirección de esa municipalidad.

A criterio del Icefi esta norma abre espacios para el abuso, e incluso puede facilitar

actos de corrupción, ya que constituye un mecanismo para que la SAT, el Mides y la

Municipalidad de Guatemala eludan los controles establecidos en la Ley de


40

Contrataciones del Estado. Esto justifica la preocupación, ya que, por un lado, la mayoría de

casos de corrupción perseguidos penalmente están vinculados con adquisiciones públicas, y por

otro, en Guatemala existen antecedentes y experiencias negativas de esta forma de triangular

adquisiciones públicas vía agencias de los organismos internacionales.

El artículo 122 de la iniciativa de ley del proyecto de presupuesto para 2020, Pago de obligación

exigible, plantea que en el presupuesto de la Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro se

incluya un aporte de Q117 millones al Organismo Judicial para que, de manera extraordinaria y

por una única vez, y «agotadas las instancias y acciones judiciales, se de cumplimiento a lo

resuelto dentro del juicio de ejecución en vía de apremio dentro del Juicio Ordinario número

01047-1984-5297 Oficial y Notificador primero Juzgado Cuarto de Primera Instancia del Ramo

Civil, promovido por BNP Paribas Sucursal Panamá.» El Icefi considera que aunque esta

asignación extraordinaria provenga de una orden judicial firme, las autoridades del Ejecutivo, y

en particular la Procuraduría General de la Nación, deben explicar de manera amplia y detallada

las razones y justificaciones por las cuales el proyecto de presupuesto contiene esta disposición,

las cuales deben ser analizadas desde perspectivas diversas, incluyendo la jurídica

constitucional, su pertinencia y legitimidad en términos de las prioridades del gasto público.

4.3. El proyecto de presupuesto para 2020 descuida y reduce

la IPNA: una vez más, la que debiese ser prioridad para el

Gobierno, pero no lo es

El proyecto de presupuesto para 2020

contempla Q23, 419.6 millones destinados a

la IPNA, un aumento de Q665.2 millones

(2.9%) con respecto al presupuesto vigente

a julio de 2019 (Q22, 754.4 millones), y una

caída en términos reales de 0.07%. Un

incremento tan pequeño en términos

nominales, e incluso una caída en términos

reales, contribuye sólo marginalmente a

mejorar la vida de las niñas, los niños y los

adolescentes guatemaltecos, dada la

precariedad en las que se encuentran

actualmente, incluyendo incidencia alta de

la desnutrición crónica en menores de cinco

años, caída de la matrícula en el sistema

educativo oficial, pobreza y pobreza

extrema, entre otros. Lamentablemente el

proyecto de presupuesto para 2020 incluye

medidas regresivas en términos de los

derechos de las niñas, los niños y los

adolescentes que de no corregirse violarán

la Convención sobre los Derechos del Niño

y, más concretamente, la Observación

General número 19 sobre la elaboración de

presupuestos públicos para hacer efectivos

los derechos del niño.

Gráfico 14. Guatemala: IPNA como porcentaje del

PIB y per cápita diaria

Fuente: Icefi, con información obtenida de Sicoin y Minfin


41

Por otro lado, en 2015, 2016, 2017 y 2018 el Gobierno ejecutó 91.3%, 91.9%, 87.4% y 93.8%,

respectivamente, del presupuesto para la IPNA, por lo que es probable que en 2020 el Gobierno

ejecutará un monto menor al recomendado. Sustentan este supuesto, además de la tendencia

histórica, el hecho que en el primer año de cada gobierno se ha registrado el porcentaje de

ejecución presupuestaria más bajo de cada cuatrienio. De ejecutarse la totalidad del monto

recomendado en el proyecto de presupuesto para 2020, la IPNA alcanzaría el 3.4% del PIB, por

debajo del 3.6% del presupuesto vigente a julio de 2019. Por otro lado, la IPNA en el proyecto de

presupuesto para 2020 equivale a Q9.19 (USD1.16) per cápita diarios, mostrando estancamiento

respecto a los USD1.16 per cápita diarios del presupuesto vigente a julio de 2019. Es necesario

advertir que, de no aprobarse el proyecto de presupuesto 2020, los indicadores de IPNA

retrocederían a casi los niveles de 2018 (3.2% del PIB).

Tabla 12. Guatemala: Principales indicadores de la inversión pública directa en niñez y adolescencia, 2015-2020

Indicador 2015 2016 2017 2018

Presupuesto

vigente a

julio 2019*

Proyecto de

presupuesto

2020

En millones de quetzales de cada año 15,132.5 15,606.3 17,060.1 18,986.3 22,754.4 23,419.6

En millones de quetzales de 2015 15,132.5 14,972.9 15,488.0 16,847.5 19,340.2 19,325.8

En millones de dólares 1,982.7 2,074.7 2,322.7 2,454.0 2,958.0 2,958.7

Como porcentaje del PIB 3.1 3.0 3.1 3.2 3.6 3.4

Como porcentaje del gasto público 25.3 24.7 25.4 26.1 27.0 26.7

Índice de Focalización del gasto social general

(mayor que 100: sesgo pro infancia; menor

que cien: sesgo pro adulto)/1

99.69 99.58 104.08 109.58 112.74 119.35

Inversión directa per cápita anual (quetzales

de cada año) 2,156.88 2,219.82 2,425.22 2,701.89 3,246.73 3,355.16

Inversión directa per cápita anual (quetzales

de 2015) 2,156.88 2,129.73 2,201.74 2,397.53 2,759.57 2,768.67

Inversión directa per cápita anual (dólares) 282.60 295.11 330.20 349.22 422.07 423.88

Inversión directa per cápita diaria (quetzales

de cada año) 5.91 6.08 6.64 7.40 8.90 9.19

Inversión directa per cápita diaria (quetzales

de 2015) 5.91 5.83 6.03 6.57 7.56 7.59

Inversión directa per cápita diaria (dólares) 0.77 0.81 0.90 0.96 1.16 1.16 *Presupuesto vigente al 31 de julio de 2019. Notas:

- Cuando el índice 100 indica un sesgo proinfancia y 100 un sesgo proadulto. - Para los cálculos per cápita, se utilizaron las proyecciones de población del INE-Celade 2015, en los que la población de

NNA se reduce de 7.0 millones en 2019 a una proyección de 6.9 millones en 2020. - Los montos del PIB proyectados fueron tomados del Proyecto de Presupuesto 2020, Cuadros Globales. - Las estimaciones en USD se calcularon a partir del tipo de cambio de referencia promedio de enero a julio 2019 y para

2020 las estadísticas de FMI. - Los valores de inflación se obtuvieron del Presupuesto Multianual del proyecto de presupuesto 2020. Fuente: Icefi con base en datos del Sicoin y Proyecto de Presupuesto 2020

La IPNA en el proyecto de presupuesto está concentrada principalmente (99.5%) en las 6

entidades siguientes: el Mineduc con Q17,769.8 millones (75.9% del total); las Obligaciones del

Estado a Cargo del Tesoro con Q2,009.5 millones (8.6%); el MSPAS con Q1,741.2 millones

(7.4%); el Mides con Q910.8 millones (3.9%); las Secretarías y otras Dependencias del Ejecutivo

con Q566.2 millones (2.4%); y el Maga con Q293.7 millones (1.3%).23 Algunos ministerios como

23 Los Q128.3 millones restantes (0.5%) se distribuyen entre los ministerios de Gobernación, Comunicaciones, Cultura y Deportes y la Procuraduría General de la Nación.


42

el de Economía o el Marn, desde 2018 y en 2019, respectivamente, dejaron de proveer

programas destinados a la IPNA, cuestión que refleja la pérdida de importancia de la niñez y la

adolescencia en el presupuesto público. La concentración que refleja la IPNA muestra que la

respuesta del Estado guatemalteco para garantizar los derechos de las niñas, lo niños y los

adolescentes se orienta principalmente al derecho de educación y es débil en las asignaciones y

ejecuciones presupuestarias para el resto de derechos.

Gráfico 15. Guatemala: IPNA por entidad 2015-2020

Millones de quetzales Estructura porcentual

*Presupuesto vigente al 31 de julio de 2019. Fuente: Icefi con base en datos del Sicoin y Proyecto de Presupuesto 2020

El impacto en la IPNA del presupuesto del Mineduc (véase la tabla 8), sería a través de los

incrementos para los programas de primaria (Q732.3 millones) y preprimaria (Q288.5 millones),

pero tendrán efectos negativos la reducción a los programas de educación básica (al menos

Q103.4 millones) y a los de educación extraescolar (Q83.9 millones). El impacto del presupuesto

del MSPAS (véase la tabla 10), se esperaría del incremento a los programas de Prevención de la

Mortalidad de la Niñez y de la Desnutrición Crónica (Q93.3 millones) y de Prevención a la

Mortalidad Materna y Neonatal (Q54.3 millones), aunque debe considerarse que estos

incrementos se destinan principalmente al rubro de Servicios de Apoyo que, como ya se indicó

en la sección anterior, se considera opaco y vulnerable a abusos. La preocupación se reafirma

porque, dentro del programa de Prevención de la Mortalidad Materna y Neonatal el proyecto de

presupuesto para 2020 incluye reducciones considerables en los servicios de atención del parto

institucional (Q28.1 millones) y de planificación familiar (Q35.5 millones).

El impacto en la IPNA del presupuesto del Maga se verá mermado por las reducciones

considerables incluidas en el proyecto de presupuesto para 2020 en los dos programas que

tienen asignación directa a la IPNA: apoyo a la agricultura familiar y apoyo a la productividad y

competitividad agropecuaria e hidrobiológica. Estas reducciones contrastan con las abultadas

transferencias de capital a entidades sin fines de lucro y una cooperativa, sin explicación ni

justificación técnica, evidenciando la depredación de presupuestos esenciales para otorgar

prebendas o asignaciones cuestionables. En las Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro, el

proyecto de presupuesto considera recortes de por lo menos Q416.2 millones en las

transferencias para destinos como: ordenamiento de desechos y aguas residuales;

abastecimiento de agua; educación preprimaria, primaria, básica y diversificada; educación no

atribuible a ningún nivel escolar; y a familias e hijos.


43

Dentro de la entidad Secretarías y Otras Dependencias del Ejecutivo, la que tiene mayor impacto

en la IPNA es la Secretaría de Bienestar Social (SBS), con el 54.8% del presupuesto asignado a

las secretarías, y en el proyecto de presupuesto 2020 con un incremento de Q14.9 millones

(5.0%) respecto al presupuesto vigente al 31 de julio de 2019. Este incremento se propone

destinar para los programas siguientes: Atención Integral a la Niñez (Q7.4 millones); el Subsidio

Económico a Niñez y Adolescencia con Necesidades Especiales y Discapacidad (Q3.6 millones);

y, Protección y Acogimiento Residencial a Niñez y Adolescencia (Q2.7 millones). Para el

programa de Atención a Adolescentes en Conflicto con la Ley Penal Privados de Libertad, el

proyecto de presupuesto incluye un recorte inaceptable de Q2.5 millones.

Para la Secretaría de Obras Sociales de la Esposa del Presidente (Sosep), el proyecto de

presupuesto 2020 incluye un incremento de tan solo Q4.8 millones (3.0%). Como agravante, el

proyecto de presupuesto 2020 recomienda reducir las asignaciones para las actividades

siguientes: promoción comunitaria y asistencia alimentaria en Q18.5 millones, Dirección en

Q10.5 millones, Servicio Social en Q1.7 millones y Creciendo Seguro en Q1.4 millones. Para la

Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Sesan), el proyecto de presupuesto 2020

reduce la asignación en Q9.0 millones (17.9%), afectando principalmente la actividad de la

participación comunitaria en seguridad alimentaria y nutricional, con un recorte de Q13.4

millones.

Tabla 13. Guatemala: presupuesto de Secretarías y Otras Dependencias del Ejecutivo destinado a la inversión pública directa en niñez y adolescencia, 2019-2020

Entidad Presupuesto (Mill. Q) Estructura porcentual Variaciones

2019 Vigente 2020 Proyecto 2019 Vigente 2020 Proyecto Variación absoluta Variación relativa

SBS 295.3 310.2 52.4% 54.8% 14.9 5.0%

Sosep 159.0 163.8 28.2% 28.9% 4.8 3.0%

Sesan 50.2 41.2 8.9% 7.3% - 9.0 -17.9%

SVET 21.0 19.0 3.7% 3.4% - 2.0 -9.5%

Conjuve 19.4 15.0 3.4% 2.6% - 4.4 -22.7%

AMSCLAE 8.6 9.6 1.5% 1.7% 1.0 11.6%

Fodigua 7.7 5.5 1.4% 1.0% - 2.2 -28.6%

Seprem 2.1 2.0 0.4% 0.4% - 0.1 -4.8%

Total 563.3 566.2 100% 100% 3.0 0.5% Nota: *Presupuesto vigente al 31 de julio de 2019. Fuente: Icefi/Unicef con base de datos del Sicoin y Proyecto de Presupuesto 2020.

El Icefi lamenta que el proyecto de presupuesto para 2020 contenga acciones regresivas para la

garantía de los derechos de las niñas, niños y adolescentes, fundamentalmente debido a que la

asignación propuesta para la IPNA para el citado ejercicio fiscal se ve reducida, tanto en términos

reales (reducción en las cantidades que se pueden adquirir con la asignación presupuestaria

propuesta), como en relación al tamaño de la economía guatemalteca (respecto del PIB). Estas

reducciones implican recortes, en algunos casos significativos, en la provisión de

bienes y servicios públicos, y con ello el Estado planifica violar en 2020 los derechos

fundamentales de las niñas, los niños y los adolescentes. Esta situación contrasta con

las asignaciones sospechosas y opacas y con impactos limitados, como los Q55.0

millones en el presupuesto recomendado para el Maga, los cuales serían suficientes

para revertir los recortes recomendados para las secretarías con impactos

importantes en la IPNA.


44

4.4. Retrocesos inaceptables y alarmantes en las metas 2020

para los resultados estratégicos de mortalidad en la

niñez, desnutrición crónica infantil, educación y pobreza

El enfoque de gestión por resultados se orienta a dirigir todos los recursos (tangibles, intangibles

y financieros), y permite analizar el presupuesto no solo desde una perspectiva financiera, sino

también desde una perspectiva de producción pública, los bienes y servicios que se pretende

proveer mediante la ejecución de las políticas públicas. Toda esta información puede además

vincularse con resultados estratégicos (RE) definidos por el gobierno, los cuales corresponden a

cambios que representen mejoras en las condiciones de vida de las y los guatemaltecos, durante

un horizonte de tiempo y en una magnitud establecida.

A continuación se analizan 4 de los 24 resultados estratégicos contenidos en el proyecto de

presupuesto 2020: mortalidad en la niñez, desnutrición crónica, calidad educativa (primaria y

básica) y pobreza. Estos resultados estratégicos responden a gran parte de la problemática

social del país y se vinculan a las metas de los ODS, principalmente el fin de la pobreza, y lograr

salud, bienestar y educación de calidad. El análisis parte de su contexto para luego profundizar

en los objetivos trazados y la respuesta institucional expresada en términos financieros y físicos,

comparando lo recomendado en el proyecto de presupuesto 2020 con el presupuesto vigente a

julio de 2019.

4.4.1. RE: Mortalidad en la niñez

Las estadísticas vitales del INE dan cuenta que en 201724 se reportaron cerca de 9,922 muertes

en niños y niñas de cuatro años de edad o menos, lo cual comparado a los 384,697 nacidos vivos

reportados, implica una tasa de mortalidad en la niñez de 26 por cada mil nacidos vivos. Para el

ejercicio fiscal 2019, el resultado estratégico vinculado a mortalidad infantil tuvo como objetivo

reducir este indicador deL 35 en 2015 a 25. El proyecto de presupuesto 2020 plantea como

meta la reducción de la tasa de mortalidad en la niñez en cerca de 5 puntos, de 25 en

2018 a 20 en 2024.

La respuesta institucional a la mortalidad en la niñez se concentra en el MSPAS y el Mides,

específicamente con los programas de prevención de la mortalidad de la niñez y la desnutrición

crónica y con el programa de transferencias monetarias condicionadas en salud,

respectivamente. En términos financieros, el proyecto de presupuesto 2020 propone un alza de

Q105.3 millones para el programa de prevención de la mortalidad y la desnutrición (MSPAS) y de

Q117.7 millones para las transferencias monetarias asociadas a salud (Mides), pero dentro de

esos programas, algunas intervenciones presentan disminuciones. En el programa de prevención

de la mortalidad y la desnutrición, se propone una asignación menor para la dotación de vacunas

en aproximadamente Q15.9 millones, en tanto que se consideran reducciones significativas en

términos de metas físicas, destacando la reducción de 226,489 vacunas para niños menores de 1

año, con lo cual, tomando como referencia la proyección de población a 2020,25 las coberturas

serían cercanas o superiores al 90.0% en el caso de las vacunas contra el rotavirus, contra el

Bacilo de Calmette-Guérin (BCG), contra la tuberculosis, contra la poliomielitis, la pentavalente y

la antineumocócica, e inferiores al 70.0% en las vacunas contra la hepatitis B e influenza

24 No se cuenta con estadísticas para 2019. 25 Estimación propia con base en la revisión de la proyección de población INE-CELADE de diciembre de 2015, una estimación con fines representativos.


45

estacional. En el caso de las transferencias, se prevén incrementos de 209,487 aportes, 113,549

para familias con niños de entre 3 y 5 años y 95,938 para familias con niños de entre 0 y 2 años.

Tabla 14. Guatemala: presupuesto financiero y físico vinculado al resultado estratégico de mortalidad en la niñez, 2019-2020

Entidad / Programa Financiero (Q millones) Físico (distintas medidas)

2019/v 2020/p Cambio 2019/v 2020/p Cambio

MSPAS: prevención mortalidad y desnutrición 917.0 1,022.3 105.3

Vacunas (menores de 1 año de edad) 251.8 245.9 -5.9 650,251 423,762 -226,489

Vacunas (entre 1 y 5 años de edad) 53.8 43.7 -10.0 654,235 684,446 30,211

Consejería 26.2 27.8 1.5 1,958,109 1,665,156 -292,953

Monitoreo de crecimiento 54.4 64.5 10.1 2,946,332 1,921,121 -1,025,211

Micronutrientes (menores de 5 años) 49.4 54.0 4.6 1,298,776 1,529,525 230,749

Micronutrientes (mujer edad fértil) 19.9 22.5 2.7 3,071,688 2,884,358 -187,330

Desparasitación (menores de 5 años) 8.9 10.4 1.5 938,374 979,686 41,312

Vigilancia del agua 17.6 17.1 -0.4 157,948 56,611 -101,337

Atención por infección respiratoria 29.5 33.1 3.6 1,082,810 1,063,624 -19,186

Atención por enfermedad diarreica 21.6 19.9 -1.7 449,813 488,611 38,798

Vigilancia de fortificación de alimentos 0.0 -0.0 0

Diagnóstico y tratamiento desnutrición aguda 14.6 20.3 5.7 16,921 43,714 26,793

Alimentación complementaria (6 a 24 meses) 0.0 -0.0 0

Vigilancia del desarrollo infantil 0.2 0.4 0.2 167,854 165,667 -2,187

Servicios de apoyo 369.2 462.5 93.3 120 95 -25

Mides: transferencias monetarias en salud 59.6 171.3 111.7 127,286 336,773 209,487

Familias con niños entre 3 y 5 años 17.4 84.2 66.8 54,838 168,387 113,549

Familias con niños entre 0 y 2 años 42.2 87.1 44.9 72,448 168,386 95,938

TOTAL 976.6 1,193.6 217.0 v/ Presupuesto vigente al 31 de julio de 2019. p/ Proyecto de presupuesto Fuente: Icefi con base en los productos y metas por institución del proyecto de presupuesto 2020 y reporte de ejecución física y financiera Sicoin y Sistema Informático de Gestión (Siges). Todas las metas están expresadas en términos de personas, con excepción de los servicios de apoyo (evento) y de las transferencias monetarias condicionadas en salud (aportes).

4.4.2. RE: Desnutrición crónica

La última Ensmi realizada (2014-2015) mostró que alrededor del 46.5% de la niñez menor a 5

años padece desnutrición crónica, 1.7 puntos porcentuales por debajo del dato de la Ensmi 2008-

2009. El resultado estratégico definido en el proyecto de presupuesto 2020 plantea reducir 13.23

puntos porcentuales la prevalencia de la desnutrición crónica en la niñez menor a cinco años, lo

que significaría que pasara de 46.5% de 2015 a 33.27% en 2024. Este constituye un cambio

sustancial comparado con el resultado estratégico de la política general de gobierno 2016 – 2020

(vigente para 2019) de reducir en 10 puntos porcentuales la prevalencia de la desnutrición

crónica en la niñez menor de dos años (de 41.7% según la Ensmi 2014-2015 a 31.7% en 2019).

Desafortunadamente, no se cuenta con una medición reciente que permita evaluar el grado de

cumplimiento de estas metas.

Al igual que con la mortalidad en la niñez, la respuesta institucional pública a la desnutrición

crónica se concentra en los programas de Prevención de mortalidad y desnutrición (MSPAS) y de

Transferencias monetarias condicionadas en salud para familias con niños menores de cinco

años (Mides, ya analizados en el apartado anterior). Además de estos programas, el


46

subprograma de Prevención de la desnutrición crónica, dentro del programa de Asuntos de

seguridad alimentaria y nutricional de la Sesan, con un incremento en el proyecto de

presupuesto para 2020 de Q4.9 millones. Para el programa de Apoyo a la agricultura familiar en

el Maga al que el proyecto de presupuesto recomienda una reducción de Q92.2 millones, que

obligará a dejar de entregar 40,623 raciones de alimentos a familias vulnerables, y dejar de

apoyar en encadenamientos productivos a 75,667 productores rurales y en mejoras a sistemas

productivos a 8,601 agricultores.

Tabla 15. Guatemala: presupuesto financiero y físico vinculado al resultado estratégico de desnutrición crónica, 2019-2020



MSPAS: prevención mortalidad y desnutrición 917.0 1,022.3 105.3 Detalle en la tabla 14

Mides: transferencias monetarias en salud 59.6 171.3 111.7

Maga: apoyo a la agricultura familiar 566.3 474.3 -92.2

Entrega de alimentos a familias vulnerables (R) 118.7 77.5 -41.2 175,053 134,430 -40,623

Asistencia para producción de alimentos (P) 14.0 13.4 -0.6 0 3,250 3,250

Productores con silos y capacitación (P) 3.4 2.4 -1.0 0 900 900

Mujer rural con buenas prácticas del hogar (P) 78.2 44.2 -34.0 154,001 157,641 3,640

Agricultor con mejoras en sistemas productivos (P) 190.1 232.6 42.5 323,929 315,328 -8,601

Productores rurales apoyados en encadenamientos (P) 47.6 4.8 -42.8 75,872 205 -75,667

Agricultores apoyados desarrollo agrícola alternativa (P) 0.1 0.8 0.7 5,080 9,829 4,749

Familias con niñez menor de 2 años con más disponibilidad y

consumo de alimentos (F) 8.0 4.7 -3.3 12,501 13,097 596

Familias con niñez menor de 2 años con apoyo para mejorar

sus ingresos familiares (F) 27.0 5.6 -21.4 11,157 34,770 23,613

Otras intervenciones (D) 79.35 88.3 9.0

Sesan: prevención de la desnutrición crónica 15.6 20.5 4.9

Instituciones coordinadas para prevención DC (P y D) 2.6 3.2 0.6 500 1

Informe de seguimiento prevención DC (D) 0.1 1.0 0.9 140 2

Informes de seguimiento y evaluación ley SINASAN (D) 8.0 6.3 -1.7 16 17

Instituciones coordinadas en marco ley SINASAN (E y D) 4.9 10.0 5.1 16 542

Total 1,558.5 1,688.4 129.9

v/ Presupuesto vigente al 31 de julio de 2019. p/Proyecto de presupuesto. Fuente: Icefi con base en productos y metas por institución del proyecto de presupuesto 2020 y reporte de ejecución física y financiera Sicoin y Siges. (D): Documentos; (E): Entidades; (R): Raciones; (P): Personas; (F): Familias; (P y D): personas y documentos; y, (E y D): entidades y documentos.

4.4.3. RE: Educación

Los más recientes indicadores de cobertura educativa26 muestran que en 2019 la tasas de

matrícula educativa son 50.7% para preprimaria, 77.1% para primaria, 42.0% para básicos y

23.5% para diversificado. Al comparar con los resultados estratégicos en educación de años

anteriores, que pretendían a 2019 elevar en 12 y 6 puntos porcentuales la cobertura de

preprimaria y primaria,27 respectivamente, el Gobierno no tuvo éxito ya que se situaron por

debajo de lo esperado en al menos 8.6 puntos porcentuales en el caso de preprimaria y 10.9

puntos porcentuales en primaria.

26 Véase Presupuesto Abierto, Ministerio de educación (2016). Disponible en: https://bit.ly/2lXV2Zm. 27 Según la Política General de gobierno 2016 - 2020, se planteó elevar la cobertura en preprimaria en 12 puntos porcentuales (de 47.3% en 2017 a 59.3% en 2019), y 6 puntos porcentuales en primaria (de 82.0% en 2014 a 88.0% en 2019).

https://bit.ly/2lXV2Zm


47

Una vez publicados los datos del XII Censo Nacional de Población y VII Censo Nacional de

Vivienda realizado en 2018, se revisarán los niveles de cobertura estimados hasta el momento.

Sin embargo, aun cuando la población total según el censo resulte menor a la estimada en años

anteriores, y por lo tanto las tasas revisadas de cobertura podrían resultar mayores a las

estimaciones actuales, las tasas de variación en los indicadores de cobertura permanecerán

invariantes. Así, independientemente de la revisión de las tasas de cobertura, no cambiará el

hecho que durante el período 2016-2019 el Mineduc incrementó la matrícula oficial solamente en

cerca de 43,900 alumnos. La descomposición por nivel educativo de este incremento muestra

que durante el período 2016-2019 la cobertura se incrementó en alrededor de 52,800 alumnos

en preprimaria y 3,800 alumnos en diversificado, pero se redujo en alrededor de 800 alumnos en

primaria y 11,900 alumnos en el nivel básico.

El proyecto de presupuesto 2020 señala que «Derivado del avance obtenido con los Resultados

Estratégicos de País, en lo que respecta a la cobertura educativa» se ha considerado incluir

nuevos resultados estratégicos, a cumplir hacia 2024:

Primaria: incrementar 4.6 puntos porcentuales el logro de lectura (de 40.4% a 45.0%)

Primaria: incrementar 3.5 puntos porcentuales el logro de matemática (de 44.47% a

48.0%)

Básico: incrementar 5.0 puntos porcentuales el logro de lectura (de 15.0% a 20.0%)

Básico: incrementar 3.0 puntos porcentuales el logro de matemática (de 18.0% a 21.0%)

La respuesta institucional para el logro de los nuevos resultados estratégicos se concentra en el

incremento en el proyecto de presupuesto para 2020 de Q732.3 millones destinados a lectura y

matemática en primaria y, con ello se pretende lograr, principalmente, matricular a 2, 066,645

alumnos, lamentablemente 25,586 alumnos menos en comparación a la meta vigente

2019. Además de ser una meta a todas luces inaceptable, el proyecto de presupuesto considera

recortes que podrían generar un resultado aún peor, como en el caso de las reducciones para la

gratuidad educativa, para la impresión de textos escolares y para la dotación de recursos

tecnológicos a establecimientos. De hecho, la cantidad de textos que espera imprimirse

disminuiría desde un vigente de 4.6 millones en 2019 hasta cerca de 1.2 millones contemplados

para 2020, más de 3.3 millones de textos menos. Además, se propone entregar 21,501 becas

menos y reducir en 1,476 los establecimientos dotados con recursos tecnológicos.

A diferencia de la primaria, para el nivel básico el proyecto de presupuesto para 2020 ni siquiera

propone un incremento en la asignación financiera, recortándola en Q171.4 millones, con

recortes significativos en el presupuesto de telesecundaria por Q114.3 millones, en el de

modalidad básica tradicional por Q 24.7 millones y en el de modalidad Nufed por Q3.2 millones.

Estos recortes son particularmente dañinos, ya que estos rubros contabilizan los

servicios educativos (pago de docentes) necesarios para garantizar la matriculación

de los alumnos, razón por la cual las metas físicas advierten una disminución de

20,788 alumnos matriculados. Además, el proyecto de presupuesto para 2020 incluye

recortes a la gratuidad educativa con Q14.2 millones, pero de manera inconsistente las metas

físicas incluye un incremento de 505 establecimientos beneficiados. El proyecto de presupuesto

2020 no asigna recursos financieros para la dotación de recursos tecnológicos a

establecimientos y profesionalización docente y se propone reducir en 47,489 el número de

textos impresos.


48

Tabla 16. Guatemala: presupuesto financiero y físico vinculado al resultado estratégico de educación, 2019-2020



Primaria: lectura y matemática 8,865.2 9,597.5 732.3

Gratuidad educativa (E) 124.5 85.1 -39.4 16,623 16,679 56

Estudiantes evaluados (P) 0.9 0.6 -0.3 50,000 1 -49,999

Estudiantes becados con útiles (P) 114.8 108.9 -5.8 2,062,560 2,041,059 -21,501

Docentes con valijas (P) 20.3 18.9 -1.4 89,594 85,757 -3,837

Centros reparados, remozados y dotados

de mobiliario 69.7 58.1 -11.6 71 697 626

Matrícula primaria niños (P) 8,264.8 9,177.4 912.6 2,066,645 2,041,059 -25,586

Textos impresos (D) 70.7 19.6 -51.1 4,576,761 1,218,355 -3,358,406

Establecimientos dotados con recursos

tecnológicos (E) 91.3 2.0 -89.3 1,501 25 -1,476

Profesionalización docente (P) 71.1 88.4 17.3 7,456 9,318 1,862

Padres sensibilizados (P) 4.4 4.4 0.0 37,401 37,410 9

Matrícula primaria adultos (P) 32.9 34.1 1.2 7,349 7,251 -98

Básico: lectura y matemática 1,271.9 1,100.5 -171.4

Gratuidad educativa (E) 51.1 36.9 -14.2 2,667 3,172 505

Matrícula básicos (P)* 1,151.8 1,009.6 -142.2 351,891 331,103 -20,788

Estudiantes evaluados (P) 0.5 0.5 0.0 200,000 1 -199,999

Establecimientos dotados con recursos

tecnológicos (E) 0.8 -0.8 13 -13

Bolsas de estudio (B) 32.8 47.8 15.0 24,238 24,264 26

Centros reparados, remozados y dotados

de mobiliario (E) 25.0 -25.0 52 -52

Profesionalización docente (P) 4.4 -4.4 500 -500

Textos impresos (D) 5.7 5.8 0.1 67,489 20,000 -47,489

Total 10,137.1 10,698.0 560.9 v/ Presupuesto vigente al 31 de julio de 2019. p/Proyecto de presupuesto. * Incluye matrícula normal, telesecundaria y Núcleos Familiares Educativos para el Desarrollo (Nufed). En el ejercicio 2019, la matrícula de Nufed aparece cargada en el programa de educación extraescolar mientras que en el proyecto 2020 forma parte del programa de educación escolar básica. Para realizar una comparación adecuada, en 2019 se incluyó el Nufed en el programa de educación escolar básica. Fuente: Icefi con base en productos y metas por institución del proyecto de presupuesto 2020 y reporte de ejecución física y financiera Sicoin y Siges. (D): Documentos; (E): Entidades; (R): Raciones; (P): Personas; (F): Familias; (B): Bolsas de estudio.

Comparando con el presupuesto vigente a julio de 2019, a las reducciones de las metas de

matriculación de 25,586 niños y niñas de primaria y de 20,788 alumnos del nivel básico, se

agrega una reducción de 16,389 alumnos de preprimaria y un pequeño incremento de 160

alumnos de diversificado, con lo cual, en términos globales, la meta de matriculación en el

proyecto de presupuesto para 2020 consiste en dejar fuera del sistema educativo a un

total de 61,603 niñas, niños y adolescentes. El Icefi insiste en que, con menor cantidad de

alumnos matriculados de recursos para garantizar la gratuidad y de textos impresos, no se

cumplirán las metas para este resultado estratégico.

Esta es una situación inaceptable que violenta gravemente el derecho a la educación. Además,

en términos formales, viola los compromisos asumidos en el Pacto Colectivo de Condiciones de

Trabajo suscrito en 2018 entre el Mineduc y los sindicatos educativos, que en sus artículos 20, 21

y 23 se refiere a la mejora de la calidad de los servicios educativos, la capacitación y la

evaluación docente (Mineduc, STEG 2018).


49

4.4.4. RE: Pobreza

El proyecto de presupuesto para 2020 define entre sus nuevos resultados estratégicos que a

2024 el Gobierno espera lograr una reducción de 27.8 puntos porcentuales en la incidencia de la

pobreza y de la pobreza extrema. La última Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (Encovi)

realizada (2014) mostró que la pobreza total en Guatemala era de 59.3%, habiéndose

incrementado 8.1 puntos porcentuales respecto a la medición de 2006. La incidencia de la

pobreza extrema se estimó en 23.4%, habiéndose también incrementado en 8.1 puntos

porcentuales con relación a la Encovi de 2006.

Este resultado estratégico prioriza los departamentos en los que la pobreza se manifiesta en su

forma más severa: Alta Verapaz (83.1%); Sololá (80.9%); Totonicapán (77.5%); Huehuetenango

(73.8%); Quiché (74.7%); y, Chiquimula (70.6%). Con excepción de Quiché, que registró una

reducción de 6.3 puntos porcentuales, la pobreza se ha incrementó en todos los demás

departamentos priorizados, con casos tan severos como Chiquimula con un alza de 11.1 puntos

porcentuales.

Para combatir la pobreza, el proyecto de presupuesto reconsidera dos tipos de intervenciones

que anteriormente se vinculaban a otros resultados estratégicos.28 Por un lado, el desarrollo de

la micro, pequeña y mediana empresa a cargo del Ministerio de Economía (Mineco) y, por otro, el

programa de transferencias monetarias condicionadas orientadas a educación, a cargo del

Mides. Tras comparar lo recomendado en el proyecto de presupuesto 2020 y en el presupuesto

vigente a julio de 2019, las asignaciones para financiar las intervenciones a cargo del Mineco se

reducen Q10.5 millones pero, de manera inconsistente, se incrementan las metas en 11,865

personas beneficiadas con asistencia técnica y financiera, y 360 mujeres más que estarían

siendo apoyadas técnicamente para el emprendimiento económico. Además, el apoyo a la

producción y comercialización artesanal se reduciría en cerca de 307 beneficiarios.

Tabla 17. Guatemala: presupuesto financiero y físico vinculado al resultado estratégico de pobreza, 2019-2020



Mineco: desarrollo de micro, pequeña y mediana

empresa 53.1 42.6 -10.5

Asistencia técnica y financiera a micro, pequeño y

medianos empresarios (P) 51.6 41.3 -10.3 12,811 24,676 11,865

Apoyo técnico a mujeres microempresarias para el

empoderamiento económico (P) 0.5 0.5 0.0 1,740 2,100 360

Apoyo a la producción y comercialización artesanal (P) 1.0 0.8 -0.2 1,957 1,650 -307

Mides: transferencias monetarias condicionadas en

educación 287.7 169.5 -118.2

Familias con niños de entre 6 y 15 años (asistencia) (A) 161.6 115.0 -46.6 395,898 222,726 -173,172

Familias con niños de entre 10 y 14 años (finalización) (A) 126.1 54.5 -71.6 194,419 109,016 -85,403

Total 340.8 212.1 -128.7

v/ Presupuesto vigente al 31 de julio de 2019. p/Proyecto de presupuesto. Fuente: Icefi con base en productos y metas por institución del proyecto de presupuesto 2020 y reporte de ejecución física y financiera Sicoin y Siges. (A): Aportes (P): Personas. v/: vigente al mes de julio 2019.

28 Según el presupuesto vigente 2019, el Programa de Desarrollo a la Micro, Pequeña y Mediana Empresa del Ministerio de Economía (Mineco) se encuentra vinculado al resultado estratégico Para el 2022, se ha incrementado en 106,299 el número de servicios de desarrollo empresarial y del acceso al crédito a Micros, pequeñas y medianas empresas, mujeres y artesanos (de 14,100 en el 2017 a 106,299 en 2022). El programa de transferencias monetarias condicionadas, orientadas a la educación, a cargo del Mides, en el presupuesto vigente de 209 está vinculado al resultado Para el 2019, se ha incrementado la cobertura de educación primaria en 6 puntos porcentuales (De 82.0% en 2014 a 88.0% en 2019).


50

En cuanto a las intervenciones del Mides, el proyecto de presupuesto 2020 reduce en Q118.2

millones la asignación para financiar las transferencias condicionadas en educación, lo que

provocaría reducciones severas de la cantidad de aportes entregados por concepto de

transferencias en educación, 173,172 menos para asistencia a familias con niños de entre 6 y 15

años y 85,403 menos para finalización para familias con niños de entre 10 y 14 años.

A criterio del Icefi, con estos recortes en asignaciones financieras y metas a la baja

para la provisión de bienes y servicios públicos, el Gobierno no logrará avances y

resultados positivos en la lucha contra la pobreza. Además, las intervenciones

contempladas son severamente insuficientes para lograr avances y resultados significativos, lo

que evidencia la falta de interés y prioridad que el Gobierno destina a la lucha contra la pobreza.

4.5. Normas de transparencia fiscal necesarias, pero

insuficientes para revertir la percepción negativa del

Gobierno

En materia de transparencia, el proyecto de presupuesto vuelve a incorporar algunas

disposiciones que se han incluido en años anteriores, como la publicación de una estrategia para

mejorar la calidad del gasto público, una base de datos sobre beneficiarios y montos globales por

exenciones, exoneraciones y demás tratamientos tributarios diferenciados, así como un informe

sobre ingresos que se perciban de las industrias extractivas y su ejecución. También incluye

restricciones y controles al uso de asignaciones en el Organismo Ejecutivo para alimentos y

bebidas, combustible para vehículos, telefonía móvil y gastos relacionados con viajes al exterior;

la obligación de informar sobre la ejecución presupuestaria de las donaciones y préstamos; la

georreferenciación de cada proyecto de ejecución registrado en el Sistema de Información de

Inversión Pública (SINIP); y, a considerar las condiciones financieras del Estado y el impacto en

las finanzas públicas en las negociaciones de nuevos pactos colectivos.

Como elemento novedoso, el proyecto de presupuesto incorpora un capítulo sobre presupuesto

abierto, el cual obliga a las instituciones del Sector Público a incluir acciones que contribuyan a

mejorar la calificación del país en términos de transparencia y gobierno abierto, a velar por el

cumplimiento de los compromisos del Cuarto Plan Nacional de Acción de Gobierno Abierto, y

obliga al Minfin a realizar los talleres de presupuesto abierto, señalando que las entidades

deberán considerar para su análisis las sugerencias, retroalimentación y procesos documentados

en esos eventos y determinar la factibilidad de su incorporación en el proyecto de presupuesto.

También obliga al Minfin a mantener portales electrónicos públicos que provean información

fiscal, así como de realizar un proceso de mejora continua, actualización constante y oportuna

con innovación tecnológica del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF).

Todas las medidas anteriores constituyen elementos necesarios, aunque insuficientes, para

revertir una grave percepción negativa sobre la transparencia del Gobierno, la probidad de sus

funcionarios y dignatarios, así como de su compromiso con la lucha contra la corrupción y la

impunidad.

4.6. Otro proyecto de presupuesto que no permite verificar el

cumplimiento de los ODS desde una perspectiva de

inclusión e igualdad


51

El proyecto de presupuesto para 2020 no incluye medidas que permitan determinar si la

producción institucional de bienes y servicios favorece o no la inclusión e igualdad. Tampoco

plantea acciones para verificar las dimensiones de la desigualdad, especialmente por razón de

género, edad y etnia, y para lograr un alcance transversal en materia de igualdad, falencias que

dificultan el cumplimiento de los ODS.

Aunque el artículo 16 de la iniciativa de ley, referido a la información estadística de líneas

basales de programas presupuestarios establece que «las instituciones deberán continuar la

construcción y mejora de las líneas basales que permitan mejorar la medición de los resultados

de los programas presupuestarios y coadyuvar al diseño de los programas con criterios de

cobertura y calidad de los servicios […]», no define de forma explícita la pertinencia de la

información por sexo, edad y etnia. Sin esta desagregación, la información estadística de las

líneas basales no permite: conocer el sentido y la magnitud de las desigualdades que afectan a

las personas; medir los resultados de los programas presupuestarios y el diseño de programas

desde una perspectiva de inclusión e igualdad; conocer el avance en el cumplimiento los ODS; y,

asignar adecuadamente los recursos públicos.

Por otro lado, el artículo 18, referido a los clasificadores temáticos, establece que «el ente rector

[…] velará porque las estructuras presupuestarias que las entidades definan para cada

clasificador, sean consistentes con la política vigente del sector […], dando seguimiento al gasto

con el objeto que las erogaciones sean pertinentes y sostenibles y que tengan el efecto positivo

en la población […]»;. Sin ebargo, la documentación sobre Gestión por Resultados (GpR) que

acompaña al presupuesto, especialmente los informes de evaluación cuatrimestral de la

ejecución física y financiera, y los informes cuatrimestrales por categoría de gasto, no

desagregan por sexo, edad y etnia los indicadores con unidad de medida personas. Sin esta

desagregación, no es posible conocer si la producción institucional favorece la igualdad.

Para el Icefi, la desagregación de los indicadores de la GpR por sexo, edad y etnia debe ser

considerada una regla en la gestión por resultados, no la excepción como actualmente ocurre. El

proyecto de presupuesto vuelve a incurrir en esta omisión, que impide el seguimiento adecuado

el cumplimiento de los ODS y no contribuye a la transparencia y calidad del gasto.

4.7. El desplome de la carga tributaria está generando

aumento del déficit fiscal y del saldo de la deuda pública

con menos volumen, calidad y efectividad del gasto social

y la inversión pública

El déficit fiscal previsto en el proyecto de presupuesto para 2020 es de Q16,252.3 millones,

equivalente al 2.4% del PIB, superior en términos nominales a los Q15,800 millones e

inferior al 2.5% del PIB del presupuesto vigente al 31 de agosto de 2019. Sin embargo,

luego del análisis de la evolución del gasto público y de la caída en la carga tributaria

(véase el análisis y el gráfico 7 de la sección 3.4 de contexto fiscal), el Icefi concluye que, al

igual que en años anteriores, el Gobierno no ejecutará todo el gasto presupuestado para

2019, con lo cual el déficit fiscal estimado para el final de 2019 es de 2.3% del PIB,

alrededor de Q14,600 millones en términos nominales. En caso estas estimaciones para el

cierre de 2019 resulten acertadas, el déficit fiscal del proyecto de presupuesto para 2020

será mayor al de 2019, en alrededor de Q1,650 millones en términos nominales,

equivalentes a 0.2 puntos porcentuales del PIB.


52

Para financiar el déficit fiscal el proyecto de presupuesto para 2020 incluye todas las

colocaciones de bonos del Tesoro dentro del financiamiento interno, con negociaciones

brutas por Q17,238.0 millones (2.5% del PIB), superiores en Q 3,031.0 millones (21.3%) a

los Q14,207.6 millones (2.2% del PIB) presupuestadas en 2019, y amortizaciones por

Q819.6 millones (0.1% del PIB). Además, contempla uso de depósitos del Gobierno en el

Banguat (recursos de caja) por Q757.3 millones (0.1% del PIB), con lo cual el financiamiento

interno neto total (bonos más caja) previsto es de Q17,175.7 millones (2.5% del PIB).

El proyecto de presupuesto para 2020 considera desembolsos de préstamos externos por

Q2,586.4 millones (0.4% del PIB) y amortizaciones por Q3,509.9 millones (0.5% del PIB). Por

el momento no considera colocaciones de bonos del Tesoro en el mercado internacional de

valores, aunque de aprobarse el presupuesto, tal como lo hizo en 2019 y en años

anteriores, el Ejecutivo sí estaría autorizado a realizarlas disminuyendo el monto de

colocaciones en el mercado de valores nacional hasta por el monto incluido en las

colocaciones internas (véase el gráfico 9). En el caso que no se realicen colocaciones

externas de bonos, el financiamiento externo neto previsto es negativo en Q923.5 millones

(-0.1% del PIB). Es decir, desde la perspectiva del análisis financiero, Guatemala está

destinando parte de la deuda bonificada a financiar la amortización de préstamos externos.

La continuación en 2020 del desplome de la carga tributaria y el aumento del déficit fiscal

se reflejará en un incremento del saldo de la deuda pública, el cual pasaría de un 24.7% del

PIB estimado para el cierre de 2019 a un 25.8% del PIB considerado en el proyecto de

presupuesto para 2020 (véase el gráfico 10). El Icefi advierte que este incremento

podría ser mayor, toda vez no se incluyen las colocaciones de bonos del Tesoro

por hasta Q500.0 millones destinadas a financiar el fortalecimiento del

aprovisionamiento de las devoluciones de crédito fiscal al sector exportador

contenidas en el artículo 82 de la iniciativa de ley del proyecto de presupuesto

2020, ni las colocaciones de bonos del Tesoro hasta por Q6,000.0 millones para

financiar dos proyectos en la modalidad de alianzas público privadas contenidas

en el capítulo IX del título II (artículos 104 al 107) de la iniciativa de ley. Si estas

colocaciones de bonos se realizaran en 2020, el saldo de la deuda pública se

elevaría en 1.0% del PIB, pudiendo alcanzar el 26.8% del PIB.

El flujo negativo de endeudamiento externo neto (amortizaciones mayores a desembolsos

de préstamos externos), y el abultado endeudamiento bonificado en el mercado interno de

valores contemplados en el proyecto de presupuesto agudizarán el deterioro de la

estructura del saldo de la deuda pública por origen del acreedor (véase el gráfico 8), en el

que el saldo de la deuda externa continuaría reduciéndose pasando de un 10.5% del PIB

estimado para el cierre de 2019 a 10.4% del PIB en el proyecto de presupuesto de 2020,

mientras que el saldo de la deuda interna continuaría creciendo, de 14.1% del PIB estimado

para el cierre de 2019 a 15.4% del PIB en el proyecto de presupuesto de 2020.

De concretarse la política de crédito público del proyecto de presupuesto para 2020, el

financiamiento externo neto proveniente de préstamos con las instituciones financieras

multilaterales, a condiciones crediticias blandas como plazos largos, tasas de interés bajas

y períodos de gracia, se mantendría negativo por segundo año consecutivo (véase el gráfico

8), pasando del -0.3% del PIB en 2019 al -0.1% del PIB en 2020. En contraste, el

financiamiento neto proveniente de la deuda bonificada, a plazos más cortos y tasas de

interés más altas que los préstamos externos, continuará su tendencia al alza (véase el

gráfico 9), de 2.4% del PIB estimado para el cierre de 2019 a 2.5% del PIB en el proyecto de

presupuesto de 2020. Esta estructura inevitablemente se está reflejando por un lado en un

encarecimiento acelerado del costo del endeudamiento público medido por el pago de los


53

intereses de la deuda pública, y por otro que se está contratando deuda cara (bonos del

Tesoro), para amortizar deuda barata (préstamos externos). A criterio del Icefi, esta política

de crédito público sólo deteriorará los indicadores de vulnerabilidad y sostenibilidad fiscales

presentados en la tabla 3.

Gráfico 16. Guatemala: pago de intereses de la deuda pública como porcentaje del PIB

1999-

20

0.4

0.6

0.8

1.0

1.2

1.4

1.6

99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19

E

20

PTotal Interna Externa

Nota: 2019 es cierre estimado, 2020 es proyecto de presupuesto. Fuente: Icefi con base a información oficial.

Finalmente, el Icefi reitera que este deterioro de la política de crédito público está ocurriendo

principalmente debido al desplome de la carga tributaria, y no por una política expansiva de

gasto. De hecho, como se expuso en las secciones anteriores, el gasto público muestra un

desplome de la inversión pública, principalmente en infraestructura vial, y en un deterioro

alarmante en las metas y resultados estratégicos del gasto social prioritario. Esta situación,

además de ser riesgosa de insostenibilidad en términos financieros, también lo es en términos

sociales y políticos.


54

5. Conclusiones

1. El contexto político en el que está teniendo lugar el análisis y discusión sobre el

proyecto de presupuesto para 2020 gira en torno al proceso de transición política que

culminará en el cambio de autoridades programado para el 14 de enero de 2020. Los

reacomodos políticos que está experimentando el Congreso de la República en las

postrimerías de la VIII legislatura serán determinantes para las posibilidades de corregir

las falencias del proyecto de presupuesto para 2020.

2. El contexto social está marcado por deterioros en términos de desigualdad y pobreza,

pérdida de cobertura y calidad de la educación y salud pública, y desnutrición crónica

infantil. Sin un cambio en la política fiscal, estos deterioros continuarán y podrían

empeorar.

3. El contexto económico continúa enmarcado en una estabilidad macroeconómica

relativa, con deterioro en el sector externo, en el que son los migrantes vía las remesas

familiares del exterior (y no las exportaciones) quienes sostienen un superávit en la

cuenta corriente de la balanza de pagos. Este hecho es una alerta importante de cómo

el deterioro del contexto social empieza a manifestarse en el económico e, incluso, de

magnitud macroeconómica.

4. El contexto fiscal evidencia que finanzas públicas se encuentran en crisis, como

consecuencia de un desplome sostenido en la carga tributaria y en la inversión pública.

Adicionalmente, el gasto público total continúa estancado en torno al 13% del PIB y la

tendencia del gasto social es decreciente, sin resultados favorables. La política fiscal

guatemalteca aún no muestra señales de vulnerabilidad, pero la caída de la carga

tributaria, el estancamiento del gasto público como porcentaje del PIB, el incremento

acelerado del déficit fiscal y el saldo de la deuda pública ya colocan a Guatemala en

riesgo de insostenibilidad fiscal.

5. Sin capital político para lograr la aprobación de una reforma tributaria, la única forma

sostenible en la que el nuevo Gobierno pueda sanear las finanzas públicas y superar la

crisis actual es lograr un rescate efectivo y rápido de la SAT. Es imperativo que la SAT

pueda recuperar su capacidad de fiscalización, mejorar significativamente sus

indicadores de desempeño, incrementar la percepción de riesgo de que toda forma de

incumplimiento tributario pueda ser detectada y sancionada, elevar la moral de los

contribuyentes honestos y cumplidos, y empezar a recuperar recaudación a través del

incremento de la productividad de los impuestos. Sin esta recuperación, incluso una

reforma tributaria de tipo recaudatorio como, por ejemplo, elevar las tasas de los

impuestos (políticamente inviable en el contexto actual), podría resultar inefectiva.

6. Si el gobierno saliente del Presidente Morales y la VIII Legislatura continúan aprobando

disposiciones que incluyan privilegios fiscales y golpean la moral tributaria, la crisis

fiscal actual se agudizará acelerando la insostenibilidad de las finanzas públicas. Este

tipo de medidas como la Ley de Simplificación, Actualización e Incorporación Tributaria

(Dto. 7-2019), están agudizando el desplome de la carga tributaria, la cual se estima

cerrará en 9.7% en 2019, y podría caer al 9.3% en 2020.


55

7. El proyecto de presupuesto para 2020 pretende reemplazar la inversión real directa

(con una caída en términos nominales de 33.6% respecto al presupuesto vigente al 31

de agosto de 2019), en especial la inversión pública en infraestructura vial a cargo del

MCIV, por proyectos de inversión en la modalidad de alianzas público privadas

financiadas con deuda pública bonificada. Sin embargo, la forma en la que está

redactada esta propuesta podría violentar la legislación vigente y contener vicios de

inconstitucionalidad, abriendo el riesgo de que en 2020 continúe el desplome acelerado

de los gastos de capital.

8. El proyecto de presupuesto contempla reducir el GPS. Considerando la capacidad real

del Gobierno de ejecutar el presupuesto asignado, el GPS caería del 7.0% del PIB que el

Icefi estima para el cierre de 2019 a 6.8% en 2020.

9. En contraste inaceptable con reducciones agudas en el GPS y la inversión pública en

infraestructura, el proyecto de presupuesto para 2020 privilegia el gasto del Mindef,

incluso asignando Q200.0 millones para insistir en la compra de aviones militares. Por

otro lado, el Maga incluye asignaciones cuestionables por Q75.0 millones a favor de

organizaciones sin fines de lucro y una cooperativa, siguiendo prácticas que han

demostrado gran vulnerabilidad a abusos y actos de corrupción. Estas medidas reducen

los espacios fiscales para el gasto social y la atención de las prioridades sociales.

10. El proyecto de presupuesto para 2020 contempla una reducción de la IPNA como

porcentaje del PIB y prácticamente se estanca en términos de gasto per cápita diario. El

resto de indicadores de la IPNA muestran deterioro o estancamiento y, en los casos de

mejora, es modesta comparada con la de años anteriores. Adicionalmente, plantea

recortes severos a la IPNA ejecutada por las secretarías de Estado, lo cual podrían

evitarse fácilmente reubicando las asignaciones cuestionables del párrafo anterior.

11. Las metas incluidas en el proyecto de presupuesto para 2020 para los indicadores de

los resultados estratégicos sobre mortalidad en la niñez, desnutrición crónica infantil,

educación y pobreza, muestran recortes y retrocesos alarmantes. Entre éstos, se

incluye como meta dejar fuera del sistema educativo a 61,603 niñas, niños y

adolescentes. Ante los deterioros que plantean las metas para estos resultados

estratégicos, el Icefi sostiene que el Gobierno no logrará avances y resultados positivos

en la lucha contra la pobreza y, de no revertir la tendencia, Guatemala incumplirá los

ODS y la Agenda 2030.

12. Las normas de transparencia fiscal contenidas en el proyecto de presupuesto son

necesarias, pero insuficientes para revertir la percepción negativa del Gobierno.

13. El proyecto de presupuesto para 2020 no permite verificar el cumplimiento de los ODS

desde una perspectiva de inclusión e igualdad, especialmente en términos de género,

edad y etnia.

14. El proyecto de presupuesto incluye un aumento del déficit fiscal y del saldo de la deuda

pública, con menos volumen y calidad del gasto social y la inversión pública.


56

6. Recomendaciones: las correcciones que son

condición para recomendar la aprobación del

proyecto de presupuesto para 2020

A continuación el Icefi plantea las siguientes propuestas que consideraría como condiciones

indispensables para recomendar al Congreso de la República la aprobación del proyecto de

presupuesto para 2020. Sin estas mejoras, a criterio del Instituto la gravedad de las anomalías

detectadas en el análisis técnico haría la aprobación no recomendable.

6.1. Ingresos

1. La SAT debe presentar públicamente su Plan Anual de Recaudación, Control y Fiscalización

para 2020, de manera que se sustente técnicamente la forma a través de la cual se obtendrá

la recaudación adicional de Q 1,500.0 millones considerada en el proyecto de presupuesto,

así como el mecanismo de compensación para la sobreestimación de Q545.0 millones por

actualización de la base de cálculo de la proyección de ingresos tributarios para 2020, y para

la pérdida fiscal estimada de Q2,000.0 millones que causará la vigencia y aplicación de la

Ley de Simplificación, Actualización e Incorporación Tributaria (Dto. 7-2019). De no lograrse

el sustento técnico para estas medidas administrativas, la proyección de ingresos del

presupuesto de 2020 deberá ajustarse a la baja.

2. Aunque prevalece un clima político adverso a una reforma tributaria, fundamentado en su

plan por rescatar a la SAT, atender y favorecer al contribuyente honesto y cumplido,

levantándole su moral tributaria, avanzar efectivamente en transparencia fiscal, y manejo

adecuado de los recursos públicos, debe preparar el camino para una reforma tributaria. El

esfuerzo por recuperar la SAT debe complementarse con medidas de política tributaria,

cuanto antes, toda vez las condiciones políticas lo permitan.

6.2. Gasto público

3. Suprimir incrementos injustificados en el presupuesto del Mindef, especialmente la

asignación de Q200.0 millones para la compra de aviones militares.

4. En todo reordenamiento y readecuación debe otorgársele más importancia y prioridad a la

IPNA y a la lucha contra la desnutrición infantil. Esta prioridad deberá reflejarse en términos

de recursos financieros y de metas físicas para los indicadores de resultados.

5. Incrementar la asignación para la Inversión Real Directa, especialmente para la inversión

pública en infraestructura vial a cargo del MCIV y considerar la posibilidad de ejecutar 2020

proyectos de inversión pública en infraestructura en la modalidad de alianzas público

privadas como una alternativa. Además, someter el texto del capítulo XI (artículos del 104 al

107), del Título II (Presupuesto de Egresos) de la iniciativa de ley del proyecto de

presupuesto para 2020, a estudios y análisis jurídicos rigurosos, incluyendo el análisis de

constitucionalidad.

6. Corregir el presupuesto del MSPAS y del Mides, suprimiendo los incrementos y asignaciones

abultadas para las actividades identificadas como Servicios de Apoyo.


57

7. Restituir y, de preferencia, incrementar las asignaciones a los programas prioritarios del

MSPAS a las que en el proyecto de presupuesto para 2019 se propusieron recortes

presupuestarios con prioridad en:

El programa de prevención de la mortalidad de la niñez y la desnutrición crónica.

El programa de prevención de la mortalidad materna y neonatal.

El programa para la prevención y control de infecciones de transmisión sexual y

VIH/Sida. En este caso, se debe otorgar prioridad a los grupos poblacionales

específicos con mayor vulnerabilidad y riesgo de contagio, y no sólo en la

transmisión vertical.

El programa de prevención y control de las enfermedades vectoriales y zoonóticas.

8. Incrementar las asignaciones para el gasto público social como porcentaje del PIB, tomando

en consideración las capacidades actuales de ejecución presupuestaria del gobierno saliente

y del nuevo gobierno.

9. Suprimir la asignación de Q180.0 millones en el presupuesto del Mineduc, destinado a

financiar la contratación de un seguro privado para estudiantes de los niveles preprimaria

monolingüe y primaria monolingüe urbana. Reasignar este espacio presupuestario a la IPNA

o a programas de lucha contra la desnutrición infantil.

10. Explicitar en las normas complementarias de la ejecución presupuestaria la prioridad para el

proceso de transición de la DGM al IGM, el cual debe concluir en 2020.

11. Suprimir la asignación dentro del presupuesto del Maga de Q55.0 millones para aportes a 6

entidades sin fines de lucro y de Q20.0 millones para una cooperativa, por carecer de

sustento y justificación técnicas.

12. Mejorar la redacción del artículo 82, referido a la colocación de bonos del Tesoro para

financiar la devolución de crédito fiscal para el sector exportador, especificando que la

norma estará vigente solamente en el ejercicio fiscal 2020. Además, se recomienda

fortalecer los controles sobre las solicitudes de devolución de crédito fiscal amparadas en de

la Ley para la Reactivación Económica del Café (Dto. 4-2019).

13. Suprimir el artículo 109, referido a ejecución de fondos públicos en convenios con el PNUD,

para eludir los controles de la Ley de Contrataciones del Estado.

14. Requerir al Ejecutivo, y en particular a la Procuraduría General de la Nación, explicar y

justificar la asignación de Q 117 millones contenida en el artículo 122, destinada al pago de

un litigio judicial. Estas explicaciones y justificaciones deben someterse a estudios y análisis

jurídicos rigurosos, incluyendo el análisis de constitucionalidad, y evaluar su pertinencia

desde la perspectiva de las prioridades del gasto público.

6.3. Inversión pública para la prevención de la desnutrición

crónica

15. La asignación recomendada en el presupuesto para 2020 para la reducción de la

desnutrición crónica es aproximadamente de Q 2.30 diarios por niña o niño, incluyendo el

apoyo a los hogares en medios de vida agrícolas (Maga), y la transferencias monetarias


58

(Mides). Este monto es insuficiente para cumplir con el resultado estratégico de reducir en

13.2 puntos la desnutrición crónica en menores de 5 años. Se recomienda incrementar la

asignación a por lo menos Q 11.90 diarios por niña o niño en los 139 municipios priorizados

por la Estrategia Nacional para la Prevención de la Desnutrición Crónica.

16. La inclusión en las asignaciones presupuestarias para reducir la desnutrición crónica incluyen

el financiamiento de la alimentación complementaria para niñez entre 6 y 24 meses de edad,

acción clave para evitar aumentos de la desnutrición crónica. Sin embargo, se recomienda

que esta medida sea temporal, suspenderla gradualmente en la medida que los hogares

mejoran su capacidad para acceder a una dieta adecuada, y debe estar acompañada de

acciones concretas para mejorar el nivel de ingresos de los hogares, y con ello, hacer

sostenible la reducción de la desnutrición crónica, lo cual puede conseguirse luego de al

menos tres años de inversión consecutiva y sostenida focalizada en los hogares más

vulnerables a inseguridad alimentaria.

17. Se recomienda incrementar la asignación presupuestaria para el programa de

inmunizaciones del MSPAS a fin de garantizar la cobertura de al menos el 95% de la niñez y

para cumplir con la norma de MSPAS sobre coberturas efectivas de vacunación; puesto que,

en el proyecto de presupuesto actual las metas no llegan al 90% de cobertura.

18. Se recomienda que el MSPAS revise las prevalencias de las enfermedades diarreicas agudas

y las enfermedades transmitidas por alimentos (según el Sistema de Información Gerencial

de Salud, en 2018 de 1,536,217 y 430,063, respectivamente), para que determinar si el

presupuesto es adecuado para los tratamientos que deben estar disponibles para la niñez

menor de cinco años. Esta recomendación se fundamenta en el hecho de que la

disponibilidad de estos recursos repercute directamente en la situación nutricional y, en

consecuencia, en el éxito de las acciones para la reducción de la desnutrición crónica.

6.4. Inversión pública en niñez y adolescencia

19. Incluir en el decreto de aprobación un artículo con el texto siguiente:

«Artículo X. Metodología para el cálculo contable de la inversión pública en

niñez y adolescencia. Para el cumplimiento de las disposiciones contenidas en el

artículo 17 quáter de la Ley Orgánica de Presupuesto y, del artículo 39 del acuerdo

gubernativo 540-2013, Reglamento de la Ley Orgánica del Presupuesto, el Ministerio

de Finanzas Públicas y la Secretaría de Planificación y Programación de la

Presidencia conformarán una comisión técnica especializada en niñez y

adolescencia, la cual definirá a más tardar el 31 de marzo de 2020 los lineamientos

metodológicos para el cálculo contable de la Inversión Pública en Niñez y

Adolescencia, así como para la elaboración de un Informe Cuatrimestral Consolidado

de la Ejecución Presupuestaria de la Inversión Pública en Niñez y Adolescencia.

Este informe cuatrimestral consolidado debe, como mínimo incluir: (i) un reporte del

seguimiento físico y financiero de los resultados estratégicos de la política general

de gobierno, de las metas e indicadores de producción pública contenidos en el

presupuesto construido bajo el enfoque a resultados, incluyendo un análisis sobre

obstáculos y posibles medidas correctivas para lograr los resultados y metas; (ii)

desagregar la información y datos de la niñez y adolescencia derechohabiente por

sexo, etnia y ubicación geográfica; (iii) contener los resultados del seguimiento y

monitoreo del cumplimiento en Guatemala de los ODS de las Naciones Unidas; (iv)


59

y, contener los resultados del seguimiento y monitoreo del cumplimiento de las

disposiciones del artículo cuarto de la Convención de los Derechos del Niño de las

Naciones Unidas, y con énfasis especial y particular al cumplimiento de la

Observación General número 19 sobre Gasto Público y los Derechos del Niño,

emitida en 2016 ase artículo cuarto de la Convención.

Estos lineamientos metodológicos, así como el clasificador presupuestario temático

y el Informe Cuatrimestral Consolidado de la Ejecución Presupuestaria de la

Inversión Pública en Niñez y Adolescencia deberán considerarse información pública

según los criterios de la Ley de Acceso a la Información Pública, y el Ministerio de

Finanzas Públicas será responsable de publicarlos en su portal de Internet usando

formatos de datos abiertos. Durante el Ejercicio Fiscal 2020 el Ejecutivo por

conducto del Ministerio de Finanzas Públicas elaborará los Informes Cuatrimestrales

Consolidados de la Ejecución Presupuestaria de la Inversión Pública en Niñez y

Adolescencia correspondientes al segundo y tercer cuatrimestres de 2019, debiendo

publicarlos a más tardar el 30 de septiembre de 2020 y el 31 de enero de 2021,

respectivamente.»

20. Las asignaciones para el Mineduc para fortalecer la Educación Bilingüe Intercultural,

garantizando el derecho a la educación en el idioma materno.

21. Ajustar al alza las asignaciones presupuestarias, a fin de lograr que todos los

indicadores de la IPNA muestren incrementos. En particular, revertir los recortes en la

IPNA ejecutada por las secretarías de Estado.

6.5. Gestión del presupuesto por resultados

22. Revertir la disminución de las metas en los resultados estratégicos de mortalidad en la

niñez, desnutrición crónica infantil, educación y pobreza.

6.6. Adecuación del presupuesto para medir el cumplimiento

de los ODS desde la perspectiva de inclusión e

igualdad

23. Incluir en el decreto de aprobación un artículo con el texto siguiente:

«Artículo X. Apertura por sexo de indicadores de la Gestión del

Presupuesto por Resultados. A más tardar el 20 de enero de 2020, el Organismo

Ejecutivo deberá integrar una Comisión Técnica Interinstitucional, con la

participación de entidades de Gobierno y organizaciones de la sociedad civil

interesadas en el tema, coordinada por el Ministerio de Finanzas Públicas, para

monitorear la implementación del Plan de Trabajo, para la apertura por sexo de los

indicadores de la gestión del presupuesto por resultados cuya unidad de medida sea

personas, que quedó incorporado como compromiso dentro del Cuarto Plan de

Acción Nacional de Gobierno Abierto 2018-2020. Esta Comisión analizará y

garantizará que esta apertura detallando el sexo incluya las líneas de base, los

indicadores de subproducto, producto y resultado, las metas por institución, y

considerará la posibilidad y viabilidad operativa de que los planes operativos


60

anuales, los informes de evaluación cuatrimestral de ejecución física y financiera,

los informes cuatrimestrales por categoría de gasto y los demás que establece el

Reglamento de la Ley Orgánica del Presupuesto, incorporen la apertura por sexo de

los referidos indicadores.

La comisión verificará que el Plan de Trabajo y su implementación contengan los

requerimientos técnicos, tecnológicos, normativos, financieros, entre otros. También

verificará el cumplimiento del cronograma de acciones, de tal forma que a más

tardar a partir de julio de 2020 el Ministerio de Finanzas Públicas haga pública la

información sobre la ejecución de las metas físicas registradas por las entidades

públicas que hayan asumido el compromiso de reportarlas, con la desagregación por

sexo, edad y etnia, en formatos de datos abiertos.»

6.7. Déficit fiscal y endeudamiento público 24. Incluir en el decreto de aprobación una instrucción al Minfin para elaborar y publicar un

estudio que compare las ventajas y desventajas de las condiciones en las que se ha

contraído endeudamiento externo e interno. Este estudio constituiría un insumo técnico

para evaluar la composición del saldo de la deuda pública, y la necesidad de efectuar

cambios.


61

7. Referencias bibliográficas

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https://bit.ly/2Mh7Bbg

https://www.minfin.gob.gt/estadisticas-e-indicadores

http://www.siinsan.gob.gt/siinsan/desnutricion-cronica/

http://www.siinsan.gob.gt/siinsan/desnutricion-cronica/


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Anexo

Asignaciones de gasto público por entidad:

presupuesto aprobado original y vigente al 31 de agosto de 2019 y proyecto de presupuesto para 2020

Fuente: Icefi con base al Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2020, publicado por el Ministerio de Finanzas Públicas Notas: Vigente 2019 = presupuesto vigente al 31 de agosto de 2019. PIB nominal 2019 = Q 631,935.1 millones PIB nominal 2020 = Q 678,985.7 millones

Entidad

Millones de Q Variación

porcentual Porcentajes del PIB

2019 2020 2020 proyecto /

2019 2019 2020

Aprobado

Vigente Proyecto Aprobad

o Vigente

Aprobado

Vigente

Proyecto

Presidencia de la República 231.0 243.5 244.0 5.6 0.2 0.04 0.04 0.04

Ministerio de Relaciones Exteriores 577.7 589.7 633.0 9.6 7.3 0.09 0.09 0.09

Ministerio de Gobernación 5,344.8 5,344.8 5,469.2 2.3 2.3 0.85 0.85 0.81

Ministerio de la Defensa Nacional 2,627.7 2,651.5 2,828.1 7.6 6.7 0.42 0.42 0.42

Ministerio de Finanzas Públicas 381.2 389.0 386.2 1.3 -0.7 0.06 0.06 0.06

Ministerio de Educación 16,530.6 16,761.4 17,771.5 7.5 6.0 2.62 2.65 2.62

Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social 8,197.2 8,277.1 8,198.4 0.0 -1.0 1.30 1.31 1.21

Ministerio de Trabajo y Previsión Social 752.2 753.2 664.3 -11.7 -11.8 0.12 0.12 0.10

Ministerio de Economía 403.4 405.4 431.2 6.9 6.4 0.06 0.06 0.06

Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación

1,365.4 1,382.4 1,334.5 -2.3 -3.5 0.22 0.22 0.20

Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda

6,053.4 6,061.4 5,049.6 -16.6 -16.7 0.96 0.96 0.74

Ministerio de Energía y Minas 81.0 84.0 91.9 13.5 9.4 0.01 0.01 0.01

Ministerio de Cultura y Deportes 623.0 644.7 560.3 -10.1 -13.1 0.10 0.10 0.08

Secretarías y Otras Dependencias del Ejecutivo 1,526.7 1,554.7 1,536.4 0.6 -1.2 0.24 0.25 0.23

Ministerio de Ambiente y Recursos Naturales 127.3 190.1 211.8 66.4 11.4 0.02 0.03 0.03

Obligaciones del Estado a Cargo del Tesoro 28,205.2 28,389.2 30,202.8 7.1 6.4 4.46 4.49 4.45

Servicios de la Deuda Pública 13,411.0 13,252.9 14,906.0 11.1 12.5 2.12 2.10 2.20

Ministerio de Desarrollo Social 1,159.1 1,159.1 1,252.1 8.0 8.0 0.18 0.18 0.18

Procuraduría General de la Nación 117.3 135.3 128.8 9.8 -4.8 0.02 0.02 0.02

Totales 87,715.1 88,269.3 91,900.1 4.8 4.1 13.9 14.0 13.5


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