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Comparación de las leyes autonómicas reguladoras de los Consejos Sociales de las Universidades del G-9.
Borrador para la reunión de Consejos Sociales del G -9
Logroño, 20 de octubre Santiago Iraburu
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En la reunión de los Consejos Sociales del G-9 que se celebró en Zaragoza el día 6 de junio de 2008, se encomendó al Secretario del Consejo Social de la Universidad Pública de Navarra la realización de un estudio que ofreciera una comparación de las Leyes reguladoras de los Consejos Sociales de las Universidades del G-9. En este Informe no se ofrece una comparación global y exhaustiva de estas nueve leyes en todos sus extremos, pues ello resultaría farragoso y quizá poco útil, sino una selección de sus reglas más interesantes . Se trata de comparar sólo algunos elementos de estas leyes, que sean especialmente valiosos: por eso, en este documento no se encuentran todos los ingredientes que se necesitan para componer en su totalidad una Ley autonómica reguladora de un Consejo Social. En el apartado de las competencias, en particular, sólo se abordan aquellas que tienen una relevancia mayor, y no se tratan las meramente burocráticas. En algunas ocasiones, cuando ninguna de las Leyes del G-9 ofrece una buena solución, se sugieren artículos de Leyes de Comunidad Autónomas ajenas a este grupo: quizá esto pueda servir de orientación para las nuevas iniciativas legales que se acometan en el marco del G-9. Algunas de las Leyes analizadas son anteriores a la LOU, y por tanto se ajustan a las previsiones de la LRU del año 83. Otras Leyes regulan no solo los Consejos Sociales, sino también el sistema universitario de la Comunidad Autónoma. Al final del documento se relacionan los sitios web donde pueden consultarse en su integridad estas Leyes. También se acompaña este documento con un disco que las contiene. Para facilitar la lectura de este escrito, la referencia a las normas se hará simplemente mencionado el nombre de la Comunidad Autónoma.
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Índice de materias Primera parte. Definición del Consejo Social A. Objeto. B. Naturaleza. C. Fines Segunda parte. Competencias. Sobre los apartados en que se organizan las competencias. A. Competencias de carácter económico.
Introducción: la coherencia entre los instrumentos de planificación. A.1. El Presupuesto. A.2. La planificación plurianual A.3. Los convenios de financiación y contratos programa. A.4. La aprobación de las cuentas anuales de la Universidad. A.5. Las relaciones de puestos de trabajo del personal de administración y servicios. A.6. Las relaciones de puestos de trabajo del personal docente e investigador. A.7. La supervisión de las actividades económicas de la Universidad.
B. Competencias de supervisión del rendimiento de l os servicios. C. Competencias de planificación y desarrollo insti tucional.
C.1. El plan estratégico. C.2. La creación de entes instrumentales. C.3. La implantación de nuevas titulaciones. C.4. La formación continua C.5. La investigación.
D. Competencias de fomento de las relaciones con la sociedad.
D.1. Atribución genérica de la competencia. D.2. El plan anual de relaciones de la Universidad con el entorno. D.3. Promover la colaboración de la sociedad en la financiación de la universidad. D.4. Acceso al mundo laboral de los titulados universitarios. D.5. Antiguos alumnos. D.6. Promoción de la reflexión sobre asuntos de política universitaria. D.7. Extensión cultural.
E. Otras competencias
E.1. Nombramiento del Gerente E.2. Tramitación de reclamaciones sobre los servicios universitarios. E.3. Relaciones con el Defensor de la Comunidad Universitaria.
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Tercera parte. Organización del Consejo Social A. Composición B. Órganos unipersonales
B.1. El Presidente. B.2. El Secretario.
C. Órganos colegiados.
El Pleno y las Comisiones. D. Medios del Consejo Social
D.1. Presupuesto del Consejo Social D.2. Personal del Consejo Social
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Primera parte. La definición del Consejo Social A. Objeto. La mayoría de las Leyes no contienen un artículo específico sobre esta materia. Desde el punto de vista técnico parece oportuno que estas Leyes incorporen una previsión en este sentido. Una regulación apropiada aparece en la Ley de Navarra:
“Artículo 1. Objeto. Es objeto de la presente Ley Foral la regulación de la naturaleza, los fines, competencias, organización, funcionamiento y composición del Consejo Social de la Universidad Pública de Navarra.”
B. Naturaleza. El art. 14.1 de la LOU ofrece una definición de la naturaleza del Consejo Social en los siguientes términos:
“1. El Consejo Social es el órgano de participación de la sociedad en la universidad, y debe ejercer como elemento de interrelación entre la sociedad y la universidad.”
Que la LOU haga esa definición no impide que las Leyes autonómicas puedan establecer sus propias nociones de la naturaleza de éste órgano. La Ley del País Vasco es en este punto la más avanzada:
“ Artículo 69.– Naturaleza. 1.– El Consejo Social es el órgano de la universidad a través del cual la sociedad participa en su gobierno y dirección.”
La LOU, así como la mayoría de las Leyes de las Comunidades Autónomas, define al Consejo Social como órgano de participación, la Ley vasca, sin evitar el uso del verbo participar, sin embargo hace ver que esta participación se produce en el ámbito del gobierno y la dirección de la Universidad, lo que sirve para remarcar el carácter decisorio del Consejo Social, lo que es del todo coherente con el contenido de las competencias de este órgano. La Ley de Castilla-La Mancha también ofrece una redacción interesante:
“Artículo 1. Naturaleza. 1. El Consejo Social de la Universidad de Castilla-La Mancha es el órgano colegiado de participación de la sociedad castellano-manchega en el gobierno y administración de dicha Universidad.
Parece que el binomio empleado en la Ley vasca, gobierno y dirección, se ajusta más al perfil del Consejo Social que la expresión gobierno y administración, de la Ley de Castilla-La Mancha. La Ley de las Islas Baleares (art.1) mezcla en un enunciado único naturaleza y fines, y en ambos aspectos parece quedarse sólo con una descripción parcial de la realidad:
“El Consejo Social es un órgano colegiado de la Universidad de las Illes Balears, mediante el cual la sociedad de las Illes Balears participa y colabora en la definición de los criterios y de las prioridades del planteamiento estratégico de la universidad en la comunidad donde se encuadra.”
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La definición de la LOU contenía, como se ha visto, dos asertos: en primer lugar, el Consejo Social como órgano de participación; y en segundo lugar, como elemento de interrelación universidad-sociedad. Respecto a esto segundo, la Ley de Navarra dibuja una red de relaciones no con dos, sino con tres actores: las instituciones, la sociedad, y la Universidad:
“Artículo 2. Naturaleza. El Consejo Social es el órgano colegiado de participación de la sociedad en la universidad y debe ejercer como elemento de interrelación entre las instituciones y la sociedad de Navarra y la Universidad Pública de Navarra.”
La Ley de Castilla-La Mancha es más específica, y menciona no a unas genéricas instituciones, sino en particular al Gobierno. Además, utiliza la expresión cauce permanente de diálogo y comunicación, lo que sitúa al Consejo Social en una relevante posición en las relaciones institucionales de esa Comunidad:
“Artículo 1. Naturaleza. 2. El Consejo Social se constituye como el cauce permanente de diálogo y comunicación entre la Universidad, la sociedad castellano-manchega y el Gobierno de Castilla-La Mancha.”
Elementos clave: Órgano de participación en el gobierno y la dirección de la Universidad. Elemento de interrelación de la Universidad con las instituciones o el Gobierno Autonómico. C. Fines Existe una cierta confusión, en las Leyes estudiadas, entre los conceptos naturaleza, fin, función y competencia. No es este el lugar para intentar definir cada uno de estas categorías, pero es evidente que cada una de ellas tiene un sentido técnico-jurídico preciso, y que su grado de concreción es creciente. Tan solo algunas leyes establecen los fines del Consejo Social. Debe evitarse que los fines no hagan justicia a la realidad competencial del Consejo Social: los fines deben ser una decantación de la esencia de sus competencias. Carece de sentido, por ejemplo, que si un Consejo Social tienen competencia en materia de planificación estratégica, esto no se proyecte en el ámbito de los fines. Algunas leyes recogen como fines del Consejo Social las funciones que se describen en la LOU: “la supervisión de las actividades de carácter económico de la universidad y del rendimiento de sus servicios y promover la colaboración de la sociedad en la financiación de la universidad” (art. 14.2). Así la Ley de Navarra (art.3. Fines) establece los siguiente:
“ Corresponde al Consejo Social de la Universidad Pública de Navarra la supervisión de las actividades de carácter económico de la Universidad Pública de Navarra y del rendimiento de sus servicios, y promover la colaboración de la sociedad en la financiación de la Universidad Pública de Navarra.”
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Se trata de un buen ejemplo de lo que se ha dicho más arriba: los fines no dan acogida a la rica variedad y a la relevancia de las competencias que luego la misma Ley atribuye al Consejo, lo que debe ser valorado de manera negativa. Los fines aparecen en algunas leyes como una explicitación de la naturaleza del órgano: Así, la Ley de las Islas Baleares (art.1) señala lo siguiente:
“El Consejo Social es un órgano colegiado de la Universidad de las Illes Balears, mediante el cual la sociedad de las Illes Balears participa y colabora en la definición de los criterios y de las prioridades del planteamiento estratégico de la universidad en la comunidad donde se encuadra.”
Tiene interés la definición de los fines del Consejo Social de la Ley de Madrid (art.1.1), pues los que describe son suficientemente amplios, y se refieren a objetivos verdaderamente relevantes:
“El Consejo Social es el órgano de participación de la sociedad en la Universidad, cuyo fin es conseguir la mayor calidad de sus enseñanzas, potenciar su capacidad investigadora e impulsar el progreso social, económico y cultural de la sociedad en la que se inserta.”
Sin embargo, la Ley que contiene una descripción de fines más rica es la Valenciana /art.2. Fines):
“1. Fomentar y apoyar la colaboración entre la sociedad y la universidad, y en especial promover las relaciones entre la universidad y su entorno cultural, profesional, económico y social, al servicio de la calidad de la actividad universitaria. 2. Promover la adecuación de la oferta de enseñanzas universitarias y de las actividades culturales, científicas y de investigación a las necesidades de la sociedad. 3. Promover la colaboración de la sociedad en la financiación de la universidad, canalizando y adoptando, en el marco de la legislación vigente, las iniciativas de apoyo económico y mecenazgo a la universidad por parte de personas físicas y entidades de carácter público y privado."
Se propone a continuación una posible redacción, que no se ajusta a ninguna de las Leyes reguladoras de los Consejos Sociales, para esta materia:
“Corresponde al Consejo Social: a) Participar en la definición de las prioridades estratégicas de la Universidad. b) Establecer la planificación económica y la política presupuestaria la Universidad, y supervisar sus actividades de carácter económico. c) Promover la adecuación de la oferta de enseñanzas universitarias y de las actividades culturales, científicas y de investigación a las necesidades de la sociedad. d) Promover las relaciones entre la Universidad Pública de Navarra y su entorno cultural, profesional, económico y social, y la fomentar colaboración de la sociedad en la financiación de la Universidad.”
Elementos clave: Los fines del Consejo Social deben hacer justicia a la posición institucional que resulta dibujada por sus competencias, y por ello deben dar cabida a todo el abanico de funciones del Consejo, y reflejar lo más sustancial de ellas.
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Segunda parte. Competencias. Las leyes denominan funciones y competencias a las atribuciones reconocidas a los Consejos, como si ambos términos fueran sinónimos. Parece que la palabra funciones es adecuada para definir los diferentes ámbitos en los que actúan los Consejos (funciones económicas, académicas...), pero debe llamarse competencia al ámbito de poder concreto al que se refiere cada letra del articulado.
Organización de las competencias en apartados. Las Leyes organizan las competencias ubicando cada una de ellas en apartados más generales, y lo hacen de manera muy dispar. La categorización y ordenación de las competencias es relevante como criterio de interpretación, a la hora de definir el carácter de cada una de ellas. Estimamos que el modelo de la Ley de Navarra tiene interés:
� Competencias de supervisión de las actividades de carácter económico.
� Competencias de supervisión del rendimiento y de la calidad de los servicios.
� Competencias de planificación y desarrollo institucional.
� Competencias de fomento de las relaciones con la sociedad. Debe criticarse a esta sistemática de la Ley Navarra la incorporación de la palabra supervisión en la primera área de competencias: allí aparece, por ejemplo, la aprobación del presupuesto de la Universidad, que sin duda es una acción ejecutiva a la que no le cuadra el verbo supervisar. Es más adecuado titular este apartado de competencias como lo hace, por ejemplo, la Ley de las Islas Baleares: Funciones de índole económica (art.2.b), o la Ley de Aragón: Funciones económicas, presupuestarias y patrimoniales (art. 75). La sistemática de la Ley de Navarra contempla una sección que es especialmente interesante: Competencias de planificación y desarrollo institucional. En efecto, el Consejo Social juega un papel de primer orden en la planificación (económica y estratégica) y en el desarrollo institucional (nuevas titulaciones y centros, por ejemplo) de la Universidad. Este rotundo enunciado de la sección lo pone claramente de manifiesto. Otras leyes establecen apartados referidos a competencias académicas (Art. 2.c. de la Ley de las Islas Baleares, Funciones relacionadas con la actividad académica); o a competencias atinentes a la Comunidad Universitaria (Art. 76 de la Ley de Aragón, Funciones en relación con la comunidad universitaria). En el caso de Navarra, estas competencias, que sirven para definir los perfiles académicos de la Universidad, se encuadran en la sección planificación y desarrollo institucional. Elementos clave: Las competencias decisorias del Consejo Social, en materia económica o en otros ámbitos, no deben incluirse en un apartado que incorpore la palabra supervisión. Es interesante incorporar el enunciado Competencias de planificación y desarrollo institucional.
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A. Competencias de carácter económico. Introducción: la coherencia entre los instrumentos de planificación. La LOU establece que es competencia del Consejo Social aprobar el presupuesto y la programación plurianual de la Universidad. Ahora bien, es evidente que estos dos instrumentos están íntimamente vinculados a otros dos: los planes estratégicos y los convenios de financiación. De hecho, presupuesto y programa plurianual pueden entenderse como elementos secundarios tanto respecto al plan estratégico (que establece el modelo de universidad) como al convenio de financiación (que define el horizonte de los ingresos públicos, y suele contener un pacto Universidad-Gobierno sobre el plan de inversiones). Si el Consejo Social no está adecuadamente situado en esos cuatro momentos , su posición en el entramado institucional quiebra, y sus acciones se convierten en subordinadas de las decisiones de otras instancias.
A.1. El Presupuesto. Todas las Leyes, como no puede ser de otro modo, reconocen la competencia presupuestaria del Consejo Social. La Ley de La Rioja establece, además, un completo ciclo presupuestario. Este ciclo contempla un calendario adecuado, y prevé el establecimiento por el Consejo Social de los criterios básicos a los que ha de ajustarse la elaboración del presupuesto. Este ciclo, además, diferencia procedimentalmente el anteproyecto, el proyecto y el seguimiento de la ejecución del presupuesto:
“Artículo 3. Competencias de carácter económico, financiero y patrimonial.
B-1. Plan plurianual de inversiones
C.
Presupuesto anual
A. Convenio de
financiación
B-2. Plan estratégico
C depende de B, limitado por A
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El Consejo Social ejercerá las siguientes competencias de carácter económico, financiero y patrimonial: 1. Aprobar las líneas básicas que regirán la elaboración de los presupuestos de la Universidad, en el primer semestre del ejercicio anterior al de su ejecución. 2. Aprobar, a propuesta del Consejo de Gobierno, el presupuesto y en su caso, la programación plurianual de la universidad, así como la participación en ingresos y gastos de las sociedades, fundaciones u otras entidades que de ella dependan o en las que participe mayoritariamente, así como sus modificaciones. Para ello la Universidad remitirá al Consejo Social el anteproyecto de presupuesto antes del 1 de noviembre del año anterior al que deba surtir efecto, para que realice las manifestaciones que crea conveniente, y antes del 1 de diciembre, el proyecto de presupuesto. 3. Supervisar el desarrollo y ejecución del presupuesto de la Universidad y de las entidades a que se refiere el apartado anterior. Para ello deberá ser informado, con periodicidad cuatrimestral, de su estado de ejecución.”
Algunas Leyes introducen otras previsiones específicas. Así, la Ley de Navarra señala lo siguiente (art. 5.d):
“Al presupuesto y sus normas de ejecución, se acompañará el informe favorable del Departamento del Gobierno de Navarra competente en materia universitaria relativo al coste del personal incluido en el mismo y una memoria con los objetivos que se pretenden conseguir y su coste.”
La Ley del País Vasco prevé la eventualidad de que el proyecto de Presupuesto elevado por el Consejo de Gobierno no encuentre el respaldo del Consejo Social (art.70.e):
“Debatir y, en su caso, aprobar el presupuesto de la universidad elaborado por el consejo de gobierno o devolverlo para su reelaboración motivando su rechazo.”
Si este enunciado de la Ley del País Vasco se debe interpretar en el sentido de que el Consejo Social sólo puede o aprobar el Presupuesto tal cual le llega o rechazarlo, entonces esto elimina la posibilidad, muy conveniente, de que el Consejo Social, en quien reside la competencia presupuestaria, acepte la propuesta del Consejo de Gobierno, pero introduzca las modificaciones que estime oportunas. Esta es una práctica habitual de algunos Consejos, sin duda saludable. La Ley de Madrid es la más prolija en esta materia (art. 3.a):
“Aprobar el presupuesto anual de la Universidad a propuesta del Consejo de Gobierno de la Universidad, de acuerdo con las líneas estratégicas y programáticas, y de las líneas directrices y procedimientos aprobados para su aplicación que establezca dicho Consejo. Asimismo, el Consejo Social remitirá el presupuesto con su máxima desagregación a la Comunidad de Madrid dentro del plazo máximo de un mes desde su aprobación. Los Estatutos regularán el procedimiento a seguir en el caso de devolución del proyecto de presupuesto al Consejo de Gobierno. Si los presupuestos de la Universidad no resultaran aprobados el primer día del ejercicio económico correspondiente, se entenderá automáticamente prorrogado el presupuesto del ejercicio anterior. Al estado de gastos corrientes se acompañará la relación de puestos de trabajo de todo el personal de la Universidad, especificando la totalidad de sus costes. Los costes del personal docente e investigador, así como de administración y servicios, deberán ser autorizados por la Comunidad de Madrid.”
Esta regulación tan detallada contiene, sin embargo, dos inconsistencias: por un lado, según el párrafo primero es el Consejo de Gobierno, y no el propio Consejo Social, quien determina el
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entorno estratégico y procedimental en el que este Consejo aprueba el presupuesto; por otro, los Estatutos serán la norma que regule el procedimiento a seguir si se produce la devolución del presupuesto, de manera que una competencia del Consejo Social, la presupuestaria, será parcialmente regulada por un órgano académico, siendo así que la LOU atribuye a la ley de la Comunidad Autónoma la regulación de las funciones del Consejo Social. La Ley de Aragón (art. 50.2) establece unos principios muy certeros para la ejecución del Presupuesto, y allana el camino al Consejo Social para que, mediante el establecimiento de procedimientos y normativas ad hoc, ordene las actuaciones de la Universidad en materia económica para erigirse en garante de la virtualidad efectiva de esos principios:
“La gestión del presupuesto por parte de la Universidad se basará en principios de planificación, supeditación al cumplimiento de objetivos y rendición de cuentas. El Consejo Social, a esos efectos, desarrollará las funciones que le otorgan esta Ley y su propia normativa.”
Elementos clave: Una regulación legal pormenorizadas del procedimiento presupuestario, comenzando por la determinación de los criterios básicos, hace posible que el Consejo Social ejecute su competencia de manera real, es decir, influyendo efectivamente en la orientación y contenidos del presupuesto. No es conveniente que la Ley impida que el Consejo Social pueda introducir, en el trámite de aprobación, modificaciones en el Presupuesto. A.2. La planificación plurianual La LOU (art.14.3) dispone que corresponde al Consejo Social la aprobación de la programación plurianual de la Universidad, a propuesta del Consejo de Gobierno. Es habitual entender que esta programación plurianual se refiere a las inversiones; sin embargo, algunas Universidades aprueban bajo esa denominación un plan comprensivo de todos los gastos e ingresos de la Universidad en una serie de años, a modo de suma de los presupuestos anuales. Esta disparidad de criterio existe también entre las leyes autonómicas, que incorporan la previsión de la LOU con algunas variaciones. Así, la Ley del País Vasco:
“Art. 70.m) Aprobar, a propuesta del consejo de gobierno de la Universidad del País Vasco, el programa plurianual de inversiones de la universidad.”
La Ley de Navarra (art.5.) establece dos tipos de instrumentos económicos plurianuales, lo que supone introducir (letra e), sobre los cuatro elementos descritos antes en el gráfico, un quinto:
“b) Aprobar la programación plurianual de la Universidad Pública de Navarra, a propuesta del Consejo de Gobierno. e) Aprobar, a propuesta del Consejo de Gobierno, la financiación del Plan Estratégico de la Universidad Pública de Navarra.”
Por su parte, la Ley de Castilla-La Mancha (art.3.1.) parece que entiende como instrumentos diferentes la programación plurianual y el plan de inversiones, aunque ambas están sometidas al mismo régimen de aprobación:
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“a) Aprobar, a propuesta del Consejo de Gobierno, (...), la programación plurianual y los planes de inversiones de la Universidad.”
Y la Ley de Aragón, de modo particularmente confuso, señala lo siguiente:
“Art. 74.h) Aprobar la programación plurianual de la Universidad, a propuesta del Consejo de Gobierno de la Universidad.” “Art. 75. d) (...) y aprobar, a propuesta del Consejo de Gobierno, la programación y el gasto plurianual de la Universidad de Zaragoza.”
Como se puede observar, no existe un criterio uniforme acerca de qué deba entenderse por programación plurianual, ni tampoco una definición legal que determine con precisión los conceptos que deben entenderse comprendidos en esta planificación a medio plazo. Elementos clave: La Ley debería definir con alguna precisión qué debe entenderse por programación plurianual, indicando la naturaleza de los gasto que deben incluirse en ella. A.3. Los convenios de financiación y contratos prog rama. Como se ha dicho antes, los convenios de financiación Gobierno-Universidad son la piedra angular de la vida económica de estos centros de educación superior. Por un lado, porque en ese Convenio se compromete el devenir económico de la Universidad en su parte principal, la que depende de los fondos públicos. Y por otro, porque estos Convenios suelen establecer comisiones de seguimiento que tienen a su vez una enorme capacidad para incidir en la evolución de los ingresos corrientes y de las inversiones de la Universidad. Las Leyes del G-9 no reconocen un papel protagonista a los Consejos Sociales en este ámbito, lo que limita muy seriamente su posición institucional. La referencia más incisiva a estos convenios, en el ámbito del G-9, la hace la Ley de Navarra (art.5. c), que no reconoce al Consejo Social otra capacidad que la de estar informado y realizar sugerencias:
“Hacer propuestas para la mejora de los convenios de financiación o contratos-programa que puedan suscribir la Universidad Pública de Navarra y el Gobierno de Navarra para el desarrollo de la programación plurianual y estar puntualmente informado de las negociaciones realizadas. Dichos convenios o contratos-programa incluirán, al menos, los objetivos, la financiación, el sistema de evaluación y el grado de cumplimiento de dichos objetivos.”
Sin embargo, existen Leyes de otras Comunidades Autónomas donde el Consejo Social es determinante en materia de convenios de financiación. La Ley de Madrid puede considerarse la más acertada en este terreno (art 3.c).
“Aprobar la programación plurianual (...) Asimismo, aprobará los proyectos de convenios y contratos programa plurianuales que se pudieran formalizar con la Comunidad de Madrid, que incluirán sus objetivos, financiación y evaluación del cumplimiento de los mismos.”
Elementos clave: La competencia de aprobación de los convenios de financiación y contratos programa de la Universidad con el Gobierno probablemente sea uno de los dos o tres cometidos más
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importantes que una Ley autonómica puede reconocer al Consejo Social. La no atribución de esta competencia lastra gravemente su relevancia en materia económica. A.4. La aprobación de las cuentas anuales de la Uni versidad. Todas las Leyes autonómicas recogen lo que la LOU prevé en su artículo 14.2:
“Además, con carácter previo al trámite de rendición de cuentas a que se refieren los artículos 81 y 84, le corresponde aprobar las cuentas anuales de la Universidad y las de las entidades que de ella puedan depender y sin perjuicio de la legislación mercantil u otra a las que dichas entidades puedan estar sometidas en función de su personalidad jurídica.”
La diferencia entre las distintas leyes se encuentra en el detalle con que se describe esta competencia. La Ley Aragonesa (art.75.e) describe los elementos que han de componer las “cuentas” de la Universidad:
“Aprobar el balance y la memoria económica, la cuenta de resultados y la liquidación del presupuesto de la Universidad del ejercicio anterior.”
Un enunciado sencillo, que incorpora la necesidad de que las cuentas vengan auditadas, en la Ley del País Vasco (art.70. f):
“Aprobar la liquidación auditada del presupuesto del ejercicio anterior, el balance de situación del ejercicio económico y la memoria económica.”
En materia de auditorías, parece interesante la previsión de la Ley de las Islas Baleares (art. 2.b.7):
“Promover la realización de auditorías sobre el funcionamiento de la Universidad y transmitir su resultado a la Sindicatura de Cuentas.”
Respecto a este punto, la Ley de Navarra (art. 6.e) establece un principio de complementariedad entre las auditorías de carácter público y las que puedan encomendarse a empresas privadas. Esta redacción habla solamente de auditoría financiera, y sin embargo el artículo 5.a) de la misma Ley se refiere a la posibilidad de que los controles del Consejo Social abarquen los enfoques de legalidad, eficacia y eficiencia:
“Los años en los que las cuentas de la Universidad Pública de Navarra no sean auditadas por la Cámara de Comptos de Navarra, el Consejo Social podrá encargar la realización de una auditoría financiera externa.”
La Ley de Navarra (art.5.f), por otro lado, quiere que el acto de aprobación de cuentas, más allá de su contenido económico, pueda servir como instrumento de información para la dirección:
“ Aprobar las cuentas anuales de la Universidad Pública de Navarra, así como la memoria económica anual que incluirá una explicación del grado de cumplimiento de los objetivos programados y las desviaciones sobre el coste presupuestado.”
Elementos clave: Es oportuno que se reconozca al Consejo Social la competencia de encargar auditorías externas, que sirvan de elemento de juicio imprescindible y previo a la aprobación de las cuentas. Conviene que se especifique que las cuentas deben venir acompañadas de la correspondiente memoria programática.
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A.5. Las relaciones de puestos de trabajo del perso nal de administración y servicios. El capítulo de gasto más relevante del Presupuesto universitario, tanto por su volumen como por su carácter estructural, es el de gasto de personal. En este terreno, por lo tanto, se juega en buena medida el sentido de la competencia económica del Consejo Social. Si el Consejo Social no tiene herramientas para incidir en este ámbito, su papel como responsable económico de la Universidad deviene residual. La Ley de Navarra contiene un reconocimiento implícito de que la probación del Presupuesto comporta la aprobación simultánea de la RPT del PAS, puesto que como requisito previo a la aprobación se exige la autorización del Capítulo I por el Gobierno de Navarra (art. 5.d):
“Aprobar, a propuesta del Consejo de Gobierno, el presupuesto anual de la Universidad Pública de Navarra y las eventuales modificaciones del mismo. Al presupuesto y sus normas de ejecución, se acompañará el informe favorable del Departamento del Gobierno de Navarra competente en materia universitaria relativo al coste del personal incluido en el mismo(...).”
Sin embargo, parece que lo más oportuno es que esta competencia quede establecida expresamente, como en la Ley de Valencia (art.3.f):
“ Aprobar, a propuesta del consejo de gobierno, la relación de puestos de trabajo del personal de administración y servicios de la universidad y sus modificaciones.”
Por otro lado, la Ley de Aragón (art.76.e) reconoce a favor del Consejo Social una competencia que puede facilitar a éste órgano el impulso de políticas de mejora de la eficiencia en el ámbito del personal de administración y servicios:
“Determinar los puestos de trabajo a los que corresponde la asignación de un complemento específico, fijando su cuantía; fijar la cuantía total destinada a la asignación de complemento de productividad y las gratificaciones extraordinarias, y aprobar los criterios para asignarlos y distribuirlos, y las cantidades de las indemnizaciones por razón del servicio.”
Elementos clave: Es importante que se reconozca expresamente la competencia de aprobación de la relación de puestos de trabajo del personal de administración y servicios, puesto que los gastos de este ámbito del Capítulo I suponen una parte sustancial del total del presupuesto, y las decisiones en esta materia comportan evidentes compromisos a largo plazo. Conviene que el Consejo Social disponga de capacidad para definir una política salarial del PAS ligada a la productividad. A.6. Las relaciones de puestos de trabajo del perso nal docente e investigador. Sólo la Ley del País Vasco (art. 69.k) contiene la previsión de que el Consejo Social apruebe la plantilla de profesorado:
“Acordar modificaciones en la plantilla del profesorado de la universidad dentro de los límites establecidos legalmente.”
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Es ciertamente discutible que esta competencia pueda serle atribuida al Consejo Social, a la vista de la doctrina establecida en esta materia por el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 26/1987. Afirma el Constitucional que “la representación minoritaria que en su composición corresponde a la comunidad universitaria, que queda por ello subordinada a la representación social, impide que se atribuyan al Consejo Social decisiones propias de la autonomía universitaria”, y señala a continuación la inconstitucionalidad del art. 47.3. de la LRU, que atribuía al Consejo Social la potestad decisoria sobre modificación de la plantilla del profesorado, argumentando que fijar “las necesidades docentes e investigadoras de la Universidad (...) es algo que afecta a la esencia de la autonomía universitaria”. A.7. La supervisión de las actividades económicas d e la Universidad. La supervisión de las actividades económicas es una competencia de los Consejos Sociales reconocida por la LOU (art.14): “Corresponde al Consejo Social la supervisión de las actividades de carácter económico de la universidad”. Esto ya lo decía la LRU. La novedad que incorpora la LOU en esta materia se encuentra en su artículo 82, sobre Desarrollo y ejecución de los presupuestos, en el que dice:
“Las Comunidades Autónomas establecerán las normas y procedimientos para el desarrollo y ejecución del presupuesto de las Universidades, así como para el control de las inversiones, gastos e ingresos de aquéllas, mediante las correspondientes técnicas de auditoría, bajo la supervisión de los Consejos Sociales.”
La LOU, por lo tanto, avanza hacia una mayor concreción, señalando que las Comunidades Autónomas deben establecer el cómo de esa supervisión que corresponde a los Consejos Sociales. Sin embargo, y hasta donde llegan nuestras noticias, ningún Gobierno Autonómico ha formulado aún esta normativa de desarrollo. Algunas Leyes de Presupuestos, cuando regulan las relaciones económicas entre las Universidades y el Gobierno, se refieren al control de las actividades económicas. Así, la Ley 5/2007, de 21 de diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para el año 2008, señala en su artículo 46.4:
“Las cuentas anuales consolidadas de las Universidades Públicas de la Comunidad de Madrid deberán someterse, antes de su aprobación, a una auditoria externa financiera y de cumplimiento.”
Hay que insistir, sin embargo, en que se ha incumplido de manera generalizada la previsión de la Ley básica universitaria respecto al establecimiento de normativas autonómicas que regulen el control de las inversiones, gastos e ingresos de las Universidades. Las Leyes reguladoras de los Consejos Sociales, por su parte, recepcionan la competencia de estos órganos de supervisar las actividades económicas de la Universidad con diversa intensidad. La Ley que encomienda al Consejo Social el control de las actividades económicas de manera más directa es la del Consejo Social de la Universidad de Oviedo (art 3.2.d):
“Supervisar las funciones ordinarias del control interno de las cuentas de la institución. A tal efecto, la Intervención de la Universidad actuará bajo la dependencia del Consejo Social, sin perjuicio de su plena autonomía funcional respecto de los órganos sometidos a si fiscalización. Asimismo, el Consejo Social podrá recabar la realización de auditorías externas.”
En orden de intensidad decreciente, otras leyes se refieren a la relación del Consejo Social con las unidades de control interno: Ley de Castilla La Mancha (art.11, 3,1,c):
“Velar por la correcta ejecución del presupuesto anual, de la programación plurianual y de los planes de inversiones, así como supervisar los procedimientos de auditoría y control contable de la Universidad y autorizar, en su caso, la realización de auditorías externas.”
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Ley de Navarra (art. 5.a):
“Supervisar las actividades de carácter económico de la Universidad Pública de Navarra y proponer líneas de mejora. Para ello, el Consejo Social recibirá los informes relativos al control de legalidad, eficacia y eficiencia económica de la Unidad de Auditoría y Control Interno de la Universidad.”
Como se puede observar, la posición del Consejo Social respecto al Control Interno es variada, lo que ha provocado que también en la práctica se observe un desempeño de este cometido muy desigual. Las técnicas para asegurar una correcta ejecución de esta competencia van desde la dependencia orgánica del Control Interno, o alguna relación de dependencia funcional, hasta una mera vinculación informativa. Sobre este asunto se han pronunciado repetidas veces diversos Órganos de Control Externo, recomendando vigorosamente que el órgano universitario de control dependa del Consejo Social. Sin embargo, el último Informe del Tribunal de Cuentas, referido a todas las Universidades públicas españolas, no realizaba recomendación alguna sobre este particular, y en su parte descriptiva dejaba constancia de que sólo una Universidad, la de Oviedo, presenta un órgano de control interno dependiente del Consejo Social. Lo que parece innegable es que la función de supervisar las actuaciones económicas de la Universidad que se encomienda a los Consejos Sociales debe llevar aparejada un sistema de control riguroso, que asegure que estos órganos acometen sus competencias de aprobación de presupuesto y cuentas con información cierta sobre el estado económico de la Universidad, y que a la vez le permita ejercer una verdadera supervisión, es decir, el seguimiento de la incorporación práctica de las recomendaciones de los órganos de control, y a sean internos o externos. Elementos clave: Los Consejos Sociales deben ver legalmente asegurada su posición en materia de supervisión de las actividades económicas de la Universidad, lo que comporta la capacidad para encargar auditorías externas, y una relación institucionalmente adecuada con el Órgano de Control Interno. El último Informe del Tribunal de Cuentas sobre las Universidades españolas señala que sólo en una de ellas la Unidad de Control Interno depende del Consejo Social (Oviedo). Sin embargo, diversos tribunales de cuentas autonómicos (Navarra, Galicia, País vasco...) reclaman que se produzca esta dependencia.
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B. Competencias de supervisión del rendimiento de l os servicios. También la supervisión del rendimiento de los servicios es una competencia contenida en la LOU, y antes en la LRU. Y también respecto a esta competencia los desarrollos autonómicos son muy variados, y facilitan en una medida mayor o menor una correcta ejecución de esta amplia e indeterminada competencia. De hecho, desde que en el año 1983 se encomendó a los Consejos Sociales esta tarea, las realizaciones prácticas han sido extremadamente desiguales. Dos son las cuestiones clave:
- Por servicios debe entenderse toda la actividad de la Universidad (que es, por definición, un servicio público), y no solo los servicios en el sentido de actividades instrumentales, como se emplea en la expresión “administración y servicios”. Por lo tanto, los dos principales ámbitos de la supervisión de los consejos sociales deben ser los dos servicios básicos que presta la Universidad, la docencia y la investigación. - Los actuales sistemas de gestión universitaria acometen la supervisión del rendimiento no mediante el anticuado sistema del control mediante inspecciones puntuales, sino por medio de las técnicas de la evaluación de la calidad y del seguimiento de indicadores de rendimiento. Estas son las herramientas, que, por lo tanto, corresponde a los Consejos Sociales emplear para ejercer su tarea supervisora.
En coherencia con lo anterior, la Ley de Navarra (art. 6. a), tiene un enunciado muy interesante, puesto que ya no habla del rendimiento de los servicios, sino rendimiento de la Universidad, despejando la primera de las dos cuestiones mencionadas, y a la vez vincula rendimiento y calidad:
“Supervisar el rendimiento y la calidad de la Universidad Pública de Navarra en sus distintos ámbitos y proponer líneas de mejora.”
En este orden de cosas, la Ley de Canarias (art. 3.3.b) es particularmente ambiciosa:
“Proponer líneas de actuación para mejorar la calidad y eficiencia de las actividades desarrolladas por la Universidad, recabando la información necesaria y propiciando la realización de estudios, encuestas o iniciativas similares que permitan contrastar el rendimiento de los servicios, especialmente en lo que se refiere a docencia, investigación y gestión a cuyo fin podrá disponer de la oportuna información de la Agencia Canaria de Evaluación de la Calidad y Acreditación Universitaria.”
El artículo 6 de la Ley navarra también especifica el papel que el Consejo Social debe jugar en el ámbito de la calidad:
“b) Participar en la elaboración del Plan de Calidad de la Universidad Pública de Navarra y hacer propuestas para la mejora de la calidad y eficiencia de sus servicios. c) Conocer los resultados de las evaluaciones internas y externas de la labor docente e investigadora de la Universidad Pública de Navarra y proponer las correspondientes medidas de mejora.”
La Ley aragonesa (art. 74 d) introduce el interesante concepto de rendimiento económico y social de la Universidad, lo que apunta hacia el campo de los estudios sobre el impacto de la Universidad en el desarrollo del entorno, terreno de gran interés futuro para los Consejos Sociales:
“Colaborar con la Agencia de Calidad y Prospectiva Universitaria de Aragón en su tarea de supervisar y evaluar la calidad y rendimiento económico y social de la Universidad.”
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La Ley de Valencia (art. 4.i) describe con gran amplitud el papel que puede desempeñar el Consejo Social en materia de calidad, con una enumeración de herramientas particularmente incisiva:
“Formular sugerencias y propuestas al consejo de gobierno de la universidad tendentes a mejorar el funcionamiento de las actividades universitarias en sus distintos aspectos, y sobre todo de la calidad en la docencia y la investigación. A tal efecto el Consejo Social podrá recabar la realización de auditorías o solicitar informes e inspecciones de los órganos externos competentes para evaluar la calidad y el rendimiento de los servicios universitarios, incluida la docencia.”
Elementos clave Es oportuno que se vincule en las Leyes el concepto de supervisión de los servicios con los conceptos de calidad, rendimiento de la Universidad, e impacto de la Universidad en el desarrollo regional. Esta vinculación debe llevar aparejada las correspondientes competencias instrumentales: presencia en la gestión de la calidad, capacidad para solicitar informes y auditorías sobre los servicios de docencia e investigación, iniciativas para proponer líneas de mejora.
C. Competencias de planificación y desarrollo insti tucional. C.1. El plan estratégico. La LOU no establece como competencia de los Consejos Sociales la de aprobar el plan estratégico de la Universidad, pero tampoco atribuye ésta función a otro órgano universitario. Este es un asunto, por lo tanto, que queda a la decisión de cada Comunidad Autónoma, y en su defecto, a los Estatutos universitarios. Algunas Leyes se refieren a este cometido estratégico mediante enunciados bastante ambiguos. Así, según la Ley del País Vasco (art. 70.a), corresponde al Consejo Social:
“Promover la participación de la sociedad, sus organizaciones y entidades representativas, en el establecimiento de los objetivos de la universidad para su adecuación a los intereses sociales.”
La Ley de Aragón (art. 74) da dos pasos adelante hacia la concreción:
“b) Colaborar con el Consejo de Gobierno de la Universidad en la definición de los criterios y los objetivos del planeamiento estratégico de la Universidad. g) Informar la planificación estratégica de la Universidad.”
Entre las Leyes del G-9, la de Navarra (art. 7.a) es la más avanzada en materia de planes estratégicos, puesto que define un procedimiento, el del acuerdo, que si bien no comporta una competencia del Consejo Social de aprobación en exclusiva, sin embargo asegura su participación en la reflexión estratégica, y busca el encuentro del Consejo de Gobierno y el Consejo Social en el acto de aprobación final:
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“Participar en la elaboración del proyecto del Plan Estratégico de la Universidad Pública de Navarra y acordarlo con el Consejo de Gobierno.”
Fuera del ámbito del G-9 existen Leyes que determinan con rotundidad la competencia del Consejo Social para la aprobación del plan estratégico, como la valenciana (art. 3.d)
“Aprobar, a propuesta del consejo de gobierno, la programación plurianual de la universidad y la planificación estratégica de la misma.”
Elemento clave: Esta es una de las competencias críticas de los consejos sociales, si no la más relevante. La presencia de esta competencia en algunas Leyes es un precedente de gran valor. C.2. La creación de entes instrumentales. El artículo 84 de la LOU, sobre Creación de fundaciones u otras personas jurídicas, señala lo siguiente:
“Para la promoción y desarrollo de sus fines, las Universidades, con la aprobación del Consejo Social, podrán crear, por sí solas o en colaboración con otras entidades públicas o privadas, empresas, fundaciones u otras personas jurídicas de acuerdo con la legislación general aplicable.”
Las Leyes autonómicas reproducen esta competencia, pero con algunas variaciones. La primera tiene que ver con la obligatoriedad de que este acuerdo del Consejo Social se adopte a propuesta del Consejo de Gobierno. Como es evidente, este requerimiento procedimental dista de ser adjetivo, puesto que entonces el Consejo Social no tiene la posibilidad de acometer esta actuación por su propia iniciativa, quedando siempre subordinado al impulso del Consejo de Gobierno. La Ley de Aragón (art.74. e) no incorpora esa constricción:
“Aprobar la constitución, modificación y extinción de entidades jurídicas para la promoción y el desarrollo de los fines de la Universidad y aprobar la participación de la Universidad en otras entidades.”
Sí lo hace la del País Vasco (art. 70. g):
“Aprobar, a propuesta del consejo de gobierno de la Universidad del País Vasco, la constitución, la modificación y la extinción de las entidades jurídicas constituidas para la promoción y desenvolvimiento de los fines de la universidad, así como aprobar la participación de la universidad en otras entidades, públicas o privadas.”
Es importante observar cómo se hace la traslación de esta competencia legal a los Estatutos universitarios. Cuando la Ley no establece el requisito de la propuesta previa del Consejo de Gobierno, considero que los Estatutos tampoco puedan hacerlo. Sin embargo, y por ejemplo, los Estatutos de la UPNA, (art.141), señalan lo siguiente:
“La Universidad podrá crear por sí sola o en colaboración con otras entidades, cualquier clase de personas jurídicas de acuerdo con la legislación general aplicable. Su aprobación tendrá lugar por el Consejo Social a propuesta del Consejo de Gobierno. La intervención del Consejo Social se limitará a los aspectos económico-financieros, sin incidir en la finalidad u organización de gobierno y administración de la entidad a crear”.
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Los Estatutos, así pues, limitan en este caso en dos sentidos una competencia reconocida en toda su extensión al Consejo Social por la LOU (art. 84): primero, en cuanto al procedimiento, y segundo, en cuanto al alcance de su participación en el acto de creación. Esto, además de conculcar una Norma de rango superior, supone la regulación estatutaria de una materia que la LOU (art. 14.3.) veda a los Estatutos, puesto que “la Ley de la Comunidad Autónoma regulará la composición y funciones del Consejo Social”. En otro orden de cosas, la Ley de las Islas Baleares (art.2.5.) propone una novedad que parece llena de sentido:
“El Consejo Social de la Universidad de las Illes Balears participará, de acuerdo con el Consejo de Gobierno de la Universidad, en los órganos de gobierno de aquellas empresas, fundaciones o de otras personas jurídicas que pueda crear la Universidad, que estén en relación con los objetivos, las funciones y la naturaleza del Consejo Social.”
Finalmente, la Ley de Navarra (art. 8.j) contiene una competencia inédita en otras normativas, y referida a un supuesto bien específico:
“Aprobar, a propuesta del presidente del Consejo Social, la participación en las asociaciones de consejos sociales de las universidades.”
Elementos clave: En materia de creación de entes instrumentales, donde la LOU no establece limitaciones de procedimiento, no convine que lo hagan las Leyes de desarrollo. Donde las leyes de desarrollo no establecen limitaciones de procedimiento, no convine que lo hagan los Estatutos. Parece coherente que el Consejo Social mantenga una relación estrecha con las entidades de cuya existencia es responsable, mediante su presencia, cuando proceda, en sus órganos de gobierno. C.3. La implantación de nuevas titulaciones. El artículo 8 de la LOU, en conexión con su artículo 35, establece la participación del Consejo Social, mediante la emisión de un informe vinculante, en el procedimiento de creación de nuevas titulaciones oficiales. Las leyes autonómicas reguladoras de los Consejos Sociales recogen esta competencia sin diferencias sustanciales. Donde sí existen diferencias es en el papel que se reconoce al Consejo Social como garante del principio de orientación al entorno en las actuaciones de reforma del mapa de titulaciones. Algunas Leyes no recogen otra participación del Consejo Social en esta materia que la formal y muy relevante de emitir su informe del artículo 8. Otras encomiendan a los Consejos Sociales tareas de intermediación entre las necesidades de la sociedad y la oferta formativa de la Universidad. Así, la Ley de Navarra (art. 7.c) señala, con un enunciado poco logrado, que corresponde al Consejo Social lo siguiente:
“Informar la ampliación de nuevas enseñanzas conducentes a títulos oficiales que respondan a las necesidades académicas del entorno social.”
Y en su artículo 8.f añade:
“Fomentar la participación de los sectores profesionales, sociales y económicos con el fin de adecuar las enseñanzas conducentes a la obtención de títulos oficiales a las necesidades y demandas de la sociedad.”
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Por su parte, la Ley de Aragón (art. 74.a) establece como una de las Funciones de programación y gestión del Consejo Social esta, de carácter muy genérico:
“Promover la adecuación de la oferta académica y de las actividades universitarias a las necesidades de la sociedad.”
En términos parecidos se expresa la Ley de Extremadura (art 2.1):
“Fomentar y apoyar la colaboración entre la Universidad y la sociedad mediante una política de adecuación de las actividades de extensión cultural y científica, así como de la oferta universitaria, a las necesidades laborales y económicas de la sociedad.”
La Ley de La Rioja (art. 4.5) reserva al Consejo Social en esta materia un papel informativo:
“Realizar estudios sobre materias de su competencia y, en particular, sobre la adecuación de la oferta de titulaciones y contenido de los planes de estudio a las necesidades sociales”
Fuera del ámbito del G-9, la Ley de Canarias (art.5.2) quizá sea la más incisiva en este terreno de la adecuación de la oferta académica a las necesidades de l entorno:
“El Consejo Social potenciará la participación de los distintos sectores profesionales, sociales y económicos en la elaboración y reforma del contenido de los planes de estudio con el fin de adecuarlos a las necesidades de la sociedad.”
En parecidos términos se expresa la Ley valenciana (art.4.d):
“Promover la participación de profesionales y sectores sociales en la elaboración y reforma del contenido de los planes de estudio, a fin de adecuar la oferta de los estudios universitarios a las necesidades sociales, e informar la valoración económica de los planes de estudios que la universidad ponga en conocimiento de la Generalitat, a los efectos establecidos en el artículo 35.2 de la Ley Orgánica de Universidades.”
Elementos clave: Para que la posición del Consejo Social como emisor de informes vinculantes en el proceso de creación de titulaciones oficiales sea algo más que una formalidad, conviene participar en las tareas previas de prospectiva de las necesidades sociales, en diálogo con las unidades docentes, y favorecer la participación de agentes externos en la elaboración de los planes de estudio. Este papel más activo del Consejo Social se ve lógicamente facilitado si se produce el reconocimiento legal de esa función. C.4. La formación continua Parece oportuno que las Leyes reconozcan a los Consejos Sociales la competencia de fortalecer la cercanía de la actividad formativa de las Universidades con las necesidades de las empresas y de los profesionales. Todos los informes internacionales señalan a la formación continua universitaria como un factor estratégico tanto para la diversificación de las Universidades como para el desarrollo económico y social de las regiones. La posición institucional del Consejo Social justifica que desarrolle un papel relevante en este terreno. La Ley de Navarra (art.8. g) ofrece un enunciado adecuado:
“Impulsar, junto a los responsables académicos de la Universidad Pública de Navarra, una oferta de formación permanente dirigida a profesionales en ejercicio y adaptada a sus necesidades.”
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C.5. La investigación. La función genérica del Consejo Social de ejercer de elemento de interrelación entre la Universidad y la sociedad (art. 14 LOU) parece que también debe encontrar su proyección en el segundo ámbito básico de la actividad de la Universidad: la investigación. La actividad de los Consejos Sociales en este terreno sin duda ha sido escasa, y en todo caso ha respondido a atribuciones competenciales menos concretas que las del ámbito económico. Las Leyes, sin embargo, empiezan últimamente ha explorar las posibilidades de colaboración en el terreno de la actividad investigadora de los Consejos con la Academia, mediante fórmulas abiertas y poco burocratizadas. Así la Ley de Navarra (art.8.e) señala como competencia del Consejo Social la siguiente:
“Estimular la actividad docente, investigadora y de extensión de la Universidad Pública de Navarra, especialmente en lo relativo a su vinculación con los sectores productivos, apoyando los proyectos de investigación y desarrollo compartidos entre la Universidad Pública de Navarra, las empresas y el tejido social, así como las políticas de transferencia y difusión de los resultados obtenidos en las investigaciones universitarias, en respuesta a las necesidades y demandas sociales.”
En un sentido parecido se expresa la Ley de la Rioja (art.4.2): “Promocionar y estimular la actividad investigadora de la Universidad propiciando proyectos de investigación y desarrollo compartidos entre la Universidad y las empresas, así como las políticas de transferencia y difusión de los resultados obtenidos en las investigaciones universitarias.”
Quizá la descripción más incisiva del papel que ha de jugar el Consejo Social en materia de investigación esté contenida en la Ley Balear (art. 2.c.10):
“Participar, de acuerdo con el Consejo de Gobierno de la Universidad de las Illes Balears, en la definición de las prioridades de I + D + i de la Universidad, potenciando los espacios de diálogo entre la Universidad y el mundo empresarial y propiciando la creación de cátedras específicas por parte de las diversas instituciones económicas y sociales de las Illes Balears.”
La Ley de Aragón, (art. 75.1.b) se refiere a la investigación en el artículo referido a las Funciones económicas, presupuestarias y patrimoniales, lo que reviste al papel del Consejo en este terreno de un cariz eminentemente monetario:
“Estimular la inversión en investigación de las empresas y su colaboración en la investigación universitaria.”
Fuera de las Leyes del G-9, la de Valencia (art. 4.w) contiene una llamada al fortalecimiento, desde el Consejo Social, de aquellas líneas de investigación que presenten una mayor cercanía con las necesidades del entorno productivo:
“Estimular la actividad investigadora de la universidad y en especial, promover aquella vinculada a los sectores productivos de su entorno, propiciando proyectos de investigación y desarrollo compartidos entre la universidad y las empresas o instituciones.”
Otras leyes en el G-9 no contienen una referencia explícita al papel que deben jugar los Consejos en materia de investigación. Quizá en esos casos la participación del Consejo Social en las políticas de investigación de la Universidad pueda encontrar su apoyo en la genérica función del Consejo de ejercer como elemento de interrelación entre la Universidad y la sociedad; parece más adecuado, en cualquier caso, que la Ley declare que este es un cometido del Consejo Social de manera expresa.
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Aunque resulte evidente, quizá convenga recordar que la participación del Consejo Social en este ámbito de la investigación debe articularse bajo el principio de la colaboración, y siempre con respecto a la autonomía universitaria, plenamente operativa en el ámbito de la investigación. Elementos clave: Es oportuno que se produzca el reconocimiento expreso del papel del Consejo Social como elemento de relación universidad-sociedad en el terreno de la investigación. El papel del Consejo Social aquí debe ser el de impulsor de iniciativas y colaborador.
D. Competencias de fomento de las relaciones con la sociedad.
D.1. La atribución genérica de la competencia. Algunas Leyes comienzan el apartado relativo a las relaciones de la Universidad con el entorno con declaraciones de carácter genérico, que capacitan a los Consejos para operar con amplios márgenes de creatividad en este terreno. Así, la Ley reguladora del sistema universitario de las Illes Balears (art.2.a.2) señala como competencia del Consejo Social:
“Garantizar la colaboración entre la Universidad y la sociedad mediante la adecuación de la oferta de estudios universitarios, el impulso de la investigación, la transferencia de sus resultados y la promoción de actividades culturales y científicas que difundan el trabajo académico.”
La Ley de Aragón (art.75.1.a), quizá en atención a las peculiaridades del campus de la Universidad de Zaragoza, introduce el territorio como uno de los elementos que deben ser puestos en relación:
“fomentar las relaciones entre ésta y su entorno cultural, profesional, económico, social y territorial.”
D.2. El plan anual de relaciones de la Universidad con el entorno. El artículo 14.2 LOU, tras señalar los fines que debe perseguir el Consejo Social, dice:
“A tal fin, aprobará un plan anual de actuaciones destinado a promover las relaciones entre la universidad y su entorno cultural, profesional, económico y social al servicio de la calidad de la actividad universitaria.”
Las Leyes autonómicas posteriores a la LOMLOU deben recoger esta encomienda a los Consejos Sociales. Sobre el alcance de este Plan anual existe cierto debate: me remito aquí a la posición conjunta definida por los Presidentes de los Consejos Sociales de las Universidades de La Rioja, Zaragoza y Pública de Navarra en junio de 2007. La Ley de Navarra (art. 8.a) quiere que este Plan alcance una adecuada difusión, y establece como cauce para que ésta se produzca el foro del propio Parlamento de Navarra.
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“Aprobar un plan anual de actuaciones destinado a promover las relaciones entre la universidad y su entorno cultural, profesional, económico y social y darlo a conocer a la sociedad a través del Parlamento de Navarra.”
También la Ley de castilla la Mancha (art. 3.3.j) considera oportuno que la visión del Consejo Social sobre las relaciones Universidad-Sociedad tenga eco en la Asamblea Legislativa regional:
“Elaborar, para su presentación ante las Cortes de Castilla-La Mancha, una memoria e informe anual sobre las relaciones Universidad-Sociedad.”
D.3. Promover la colaboración de la sociedad en la financiación de la universidad. Esta genérica misión que la LOU atribuye a los Consejos Sociales en su artículo 14, “promover la colaboración de la sociedad en la financiación de la universidad”, tiene un reflejo variado en las leyes de desarrollo. El enunciado de la LOU se reproduce en algunas Leyes autonómicas, y debe entenderse como comprensivo de todas las posibles vías de colaboración económica de la Sociedad con la Universidad, incluyendo las vías de financiación pública. En este último sentido, existe una conexión directa entre esta genérica atribución de competencia y la participación de los consejos sociales en todo lo relacionado con los convenios de financiación, como se señaló más arriba. Las Leyes de desarrollo en ocasiones bajan a un mayor grado de concreción. Así, la Ley de Navarra (art.8. b):
“Fomentar la participación de los agentes económicos y sociales en la financiación de las enseñanzas y de la investigación de la Universidad Pública de Navarra.”
Se ha señalado más arriba que la Ley aragonesa (art. 75.1.b) encomienda al Consejo Social la tarea de atraer fondos de las empresas para la financiación de actividades de investigación. Por lo que se refiere a la financiación de actividades universitarias a título gratuito, la Ley castellanomanchega (art.3.2.h) y la Ley de Navarra (art. 8. i) vinculan con bastante lógica el mecenazgo con el fortalecimiento de las relaciones con los antiguos alumnos. Esta última dice:
“Fomentar el establecimiento de relaciones entre la Universidad Pública de Navarra y su antiguo alumnado, a fin de mantener los vínculos y potenciar las acciones de mecenazgo a favor de la institución universitaria.”
D.4. Acceso al mundo laboral de los titulados unive rsitarios. Las Leyes del G-9 ofrecen diferentes fórmulas para definir el papel de los Consejos como facilitadores de la incorporación de los egresados al mercado laboral. Sin duda el papel más relevante de los Consejos Sociales en esta materia radica en su capacidad para asegurar la pertinencia de los estudios oficiales, y para reforzar el prestigio social del título. Existen, además, previsiones más específicas. La Ley de Aragón (art.76. j) establece lo siguiente:
“Promover la colaboración entre la Universidad de Zaragoza y otras entidades públicas y privadas para completar la formación de los estudiantes y los titulados universitario facilitando su acceso al mundo del trabajo.”
Por su parte, la Ley de La Rioja, (art. 4.6) encomienda al Consejo Social esta tarea: “Impulsar aquellas actuaciones que permitan un mayor acercamiento de los estudiantes universitarios a las demandas del mercado laboral y, en especial, la celebración de convenios entre la Universidad y otras entidades públicas y privadas, orientados a
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completar la formación de los alumnos y titulados de la Universidad y facilitar su acceso al mundo profesional.”
El papel que la Ley de castilla la Mancha reserva al Consejo Social en este terreno (art.3.2.i) es particularmente ejecutivo:
“Establecer programas para facilitar la inserción profesional de los titulados universitarios.”
D.5. Antiguos alumnos. Un área quizá escasamente desarrollada por las Universidades públicas españolas, pero sin duda de enorme potencial, es el de las agrupaciones de antiguos alumnos. La fidelización de los egresados puede ayudar a mejorar la oferta de formación continua, a facilitar la incorporación al mercado laboral de titulados de posteriores generaciones, y también a incrementar los ingresos por la vía del mecenazgo. La Ley de Navarra (art. 8. i) recoge esta posibilidad de manera adecuada:
“Fomentar el establecimiento de relaciones entre la Universidad Pública de Navarra y su antiguo alumnado, a fin de mantener los vínculos y potenciar las acciones de mecenazgo a favor de la institución universitaria.”
La Ley valenciana, (art. 4.f) reserva a los Consejos Sociales el doble papel de impulsores y coordinadores de los programas de antiguos alumnos. Esta segunda labor de coordinación quizá comporte una tarea ejecutiva que exceda el papel del Consejo Social, que es un órgano de gobierno de la Universidad, y no uno de sus departamentos:
“Impulsar y, en su caso, coordinar con las asociaciones correspondientes las actuaciones destinadas a establecer relaciones entre la universidad y sus antiguos estudiantes, a fin de mantener los vínculos afectivos y de potenciar las acciones de mecenazgo en favor de la institución académica.”
Interesa que el Consejo Social tenga el papel de dinamizar la relación de la Universidad con sus titulados, mediante acciones de fomento de estas iniciativas, pero quizá resulte una carga inapropiada asumir la gestión o la coordinación ejecutiva de los programas de alumni. D.6. Promoción de la reflexión sobre asuntos de pol ítica universitaria. La Ley de Navarra (art. 8. h) atribuye al Consejo Social un papel verdaderamente interesante como catalizador, en el campus y en la sociedad, de debates y reflexiones sobre política universitaria.
“Promover la reflexión y el debate sobre aspectos relevantes de la política universitaria buscando la participación de la comunidad universitaria y del entorno social.”
D.7. Extensión cultural. La Ley de las Islas Baleares (art. 2.a.6) es particularmente clara en este ámbito:
“Apoyar las manifestaciones culturales, artísticas y deportivas que se produzcan en el seno de la Universidad, y asegurar su extensión y difusión al conjunto de la sociedad de las Illes Balears.”
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E. Otras competencias. E.1. El nombramiento del Gerente La LOU determina que el Gerente debe ser nombrado por el rector con el acuerdo del Consejo Social (art. 23). Las Leyes del G-9 posteriores a la LOU así lo recogen, salvo la Ley Vasca (art. 70.q), que otorga al Consejo Social un papel de menor relevancia que la norma nacional:
“Ser oído en el nombramiento del gerente de la Universidad del País Vasco”.
La Ley de las Islas Baleares (art.3.d.1) determina que el nombramiento se hará mediante acuerdo del rector y el Consejo Social, y el cese simplemente oído este Consejo:
“El rector o la rectora de la Universidad propondrá y nombrará al o a la gerente de la Universidad, de acuerdo con el Consejo Social de la Universidad de las Illes Balears. El rector o la rectora de la Universidad de las Illes Balears podrá disponer la destitución, de acuerdo con los Estatutos de la Universidad, del o de la gerente, oído el Consejo Social.”
La Ley de Valencia (art. 4.j) presenta una regulación particularmente coherente, toda vez que al nombramiento paccionado del gerente parece que le debe corresponder un cese también acordado:
“Acordar con el rector o la rectora el nombramiento y la revocación del gerente.” Por su parte, la Ley de Cataluña (art.90.f) da al Consejo Social un papel protagonista en la determinación de las condiciones de trabajo del gerente:
“Estudiar y acordar, si procede, la propuesta de nombramiento del gerente o la gerente presentada por el rector o rectora, y aprobar, de acuerdo con el rector o rectora, las condiciones de su contrato.”
Elementos clave: Las Leyes han de recoger, al menos, la competencia reconocida por la LOU en esta materia, que es la de acordar con el Rector el nombramiento del gerente. El papel del Consejo Social resulta mejor definido si se especifica el papel que ha de jugar cuando se plantea el cese del gerente. En ausencia de regulación expresa, ha de entenderse que la fórmula para revocar un acuerdo debe ser la misma que para adoptarlo. E.2. Tramitación de reclamaciones sobre los servici os universitarios. La Ley de Valencia (art.4.g) abre una vía de actuación tan original como aventurada:
“Tramitar las reclamaciones que se le presenten relativas al funcionamiento de los servicios universitarios cuando tengan por objeto asuntos cuya supervisión corresponda al Consejo Social, pudiendo solicitar del rector o de la rectora o, en su caso, de la administración la realización de las actuaciones que procedan.”
La delimitación material de esta competencia es amplísima: el art. 14.2 de la LOU establece que corresponde al Consejo Social la supervisión del rendimiento de los servicios universitarios
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en toda su extensión. También es amplísima la delimitación sujetiva del artículo 4.g) de la Ley valenciana, ya que no se especifica quiénes están legitimados para interponer estas reclamaciones. Tal y como aparece descrita esta competencia, sin acotar ni materialmente a qué servicios se refiere, ni subjetivamente quiénes pueden dirigirse al Consejo con sus reclamaciones, podrían producirse continuas interferencias entre el Consejo Social y los demás órganos colegiados o unipersonales de la Universidad. Esta amplísima habilitación legal para elevar al Consejo Social reclamaciones podría en la práctica transformar al Consejo Social, que perdería su perfil propio de órgano de gobierno, y pasaría a ser ejecutor subsidiario de toda suerte de procedimientos, competencias y funciones. E.3. Relaciones con el Defensor de la Comunidad Uni versitaria. Las Universidades han desarrollado la figura de los defensores de la Comunidad Universitaria, bajo diversas denominaciones. Algunas Leyes han entendido que es oportuno que exista una relación institucional de comunicación entre estos Defensores y el órgano de participación social, lo que no deja de ser razonable, puesto que ambas instancias comparten, cada uno desde su identidad institucional específica, objetivos comunes. Dentro del G-9, la Ley de las Islas Baleares (art. 2 D. 4) ordena la cuestión del siguiente modo:
“La Sindicatura de Agravios de la Universidad de las Illes Balears remitirá al Consejo Social de la Universidad un informe anual de sus actividades.”
En Valencia (art. 4. n):
“Conocer, en su caso, las actividades del defensor universitario u órgano equivalente de la universidad realizadas en el ejercicio de las funciones que tiene encomendadas, para lo cual éste presentará al Consejo Social de la universidad un informe anual.”
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Tercera parte. Organización del Consejo Social
A. Composición
A.1. Entidades designantes de los miembros del Cons ejo Social
Islas Baleares
Cantabria Castilla-la Mancha
Extremadura Oviedo País Vasco
Rioja Navarra Zaragoza
Gobierno
2 4 3 2 6 3 4 3
Asamblea Legislativa
3 4 3 3 4 8 3 5 5
Sindicatos
3 2 2 2 2 3 2 2 2
Consejo Insular
3
Asociación Empresarial
1 2 2 2 2 3 2 2 2
Pymes
1
Cámara Comercio
1 1
Federación Municipios
2 2
Alcaldes
1 1 3
Federación Cajas Ahorro
1
Juntas Generales
3
Agencia Desarrollo Económico
1
Presidente Consejo Escolar
1
Presidente Consejo Social
Gobierno Lehen-dakari
Total
14+6
20
12+8
20
13+6
19
12+8
20
15+10
25
18+6
24
14+6
20
13+6
19
15+6
21
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A.2. Sobre la condición y las obligaciones de los v ocales del Consejo Social Dependiendo de la procedencia y de la vinculación de los vocales con las entidades designantes, el Consejo Social puede adoptar en perfil de órgano independiente de carácter profesional, o presentar un matiz más representativo de los intereses de las instancias que están en el origen de sus nombramientos. La Ley de las Islas Baleares parece optar por un Consejo Social de perfil independiente y profesional. En su artículo 7 fija dos tipos de requerimientos:
“3. Los representantes previstos en el apartado anterior deberán ser personas de competencia reconocida en alguno de los ámbitos de la vida social, cultural, científica, profesional, laboral o económica de las Illes Balears. Estos representantes tendrán que ser designados teniendo en cuenta las especialidades científicas, técnicas, culturales y profesionales en que se ejerce la docencia y la investigación en la Universidad de las Illes Balears. 4. Los representantes que formen parte del Consejo Social, de acuerdo con el artículo 7.2 de esta ley, no podrán ser cargos de designación política del Gobierno de las Illes Balears ni de los consejos insulares.”
La Ley de Navarra (art. 11.2) establece un principio de autonomía personal que es muy conveniente que las Leyes expliciten:
“Los Vocales no estarán ligados por mandato imperativo.” Por otro lado, la misma Ley Foral (art. 13) contiene una relación equilibrada de los deberes que ha de asumir cada miembro del Consejo Social:
“a) Asistir a las sesiones del Pleno y de las Comisiones de las que formen parte. b) Ejecutar cuantos cometidos les sean encomendados por razón de sus cargos. c) Guardar la debida reserva y confidencialidad sobre las deliberaciones internas, así como sobre las materias y actuaciones que expresamente se declaren reservadas. d) Observar las normas sobre incompatibilidades que, de acuerdo con esta Ley Foral, pudieran afectarles, así como comunicar al Presidente del Consejo Social toda circunstancia, inicial o sobrevenida, de la que pudiera derivarse una situación de incompatibilidad. e) Cualesquiera otros que se establezcan en el Reglamento de organización y funcionamiento.”
B. Órganos unipersonales
B.1. El Presidente. Sobre el Presidente del Consejo Social nos limitaremos a señalar dos aspectos: el procedimiento de nombramiento, y la eventual existencia de limitación en el número de mandatos.
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Nombramiento. Todas las Leyes del G-9, como el resto de las leyes españolas reguladoras de estos Consejos, establecen que el Presidente del Consejo Social es nombrado por el Gobierno (ya sea el Gobierno en pleno o su Presidente). La Ley del País Vasco (art.71) contiene lo que podríamos llamar el procedimiento tipo: propuesta del Departamento competente en materia de Universidades, y nombramiento por parte del Presidente del Gobierno, en este caso en lehendakari:
“La presidenta o presidente, nombrado por el lehendakari a propuesta de la consejera o consejero titular del departamento competente en materia de universidades (...).”
La Ley de Extremadura (art.14) y la Ley aragonesa (art.67.1) presentan una particularidad: antes del nombramiento del Presidente mediante Decreto, debe ser escuchada la opinión del rector. La aragonesa reza así:
“ El Presidente o Presidenta del Consejo Social será nombrado mediante Decreto del Gobierno de Aragón de entre los miembros del Consejo Social que sean representantes de los intereses sociales a propuesta del titular del Departamento competente en materia de educación universitaria y oído el Rector o Rectora.”
En el caso de la Ley de Asturias, las audiencias previas se multiplican: el artículo 16.2 establece que sean oídos tanto el Rector como los Portavoces de los Grupos Parlamentarios de la Junta General. La Comunidad Foral de Navarra viene regulando esta cuestión de un modo peculiar, ya desde la primera Ley Foral del año 1994. En efecto, en la UPNA es el propio Consejo Social quien eleva al Gobierno de Navarra su propuesta de nombramiento Presidente. Así lo establece el artículo 19.1 de la Ley navarra:
“El Presidente del Consejo Social de la Universidad Pública de Navarra será nombrado entre los Vocales representantes de los intereses sociales por el Gobierno de Navarra, a propuesta de la mayoría de los Vocales del Consejo Social de la Universidad Pública de Navarra.”
Esta fórmula de designación del Presidente del Consejo Social sólo ha sido adoptada por la Comunidad Foral. La experiencia es positiva: la autonomía que debe ser propia de un órgano como el Consejo Social parece remarcada cuando quien lo preside es elegido por lo integrantes de ese mismo órgano. Los efectos beneficiosos de este estado de cosas se perciben en diversos niveles: en las relaciones internas del Presidente con los miembros del Consejo Social, en las relaciones del Presidente con la Comunidad Universitaria y sus representantes académicos, y también en las que mantiene el Presidente del Consejo Social con las instancias públicas y políticas. Mandato. La regla del mandato es común a todas las Leyes del G-9: un mandato de cuatro años, renovable por otro periodo de igual duración. B.2. El Secretario. En las Universidades del G-9, el Secretario del Consejo Social aparece como un órgano unipersonal de la confianza del Presidente, que, a diferencia de lo que ocurre en los Consejos de las Universidades andaluzas puede no ser vocal del Consejo Social. Cabe citar como ejemplo el artículo 8.5 de la Ley de La Rioja:
“El Secretario será nombrado y cesado por el Presidente y podrá no ser Vocal del Consejo, en cuyo caso actuará con voz y sin voto.”
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Destacamos algunas peculiaridades de las diferentes regulaciones de la figura del Secretario. En el País Vasco (art. 74.2) el Secretario debe ser nombrado “entre personal cualificado de nivel A perteneciente al cuerpo de funcionarios de administración y servicios de la universidad o a los cuerpos de funcionarios de nivel A de la Comunidad Autónoma”. Las Comunidades Autónomas que regulan con mayor nivel del detalle el régimen de los Secretarios de Consejo Social son las de Madrid y Valencia. Aunque la regulación contenida en la Ley de Valencia (art. 16.5) es un tanto extensa, quizá convenga consignarla aquí:
“El secretario o la secretaria del Consejo tendrá el siguiente régimen: a) Si ostenta la condición de funcionario de los cuerpos docentes universitarios adscrito a la universidad correspondiente, percibirá un complemento retributivo y tendrá una dedicación docente iguales a los que correspondan al secretario o la secretaria general de la universidad. b) Si no ostenta la condición de funcionario de los cuerpos docentes universitarios, deberá contar con titulación universitaria superior y percibirá unas retribuciones equivalentes a las del personal al servicio de la Generalitat correspondiente al grupo A, complemento de destino 30 y el complemento específico máximo que corresponda al régimen de dedicación exclusiva, sin perjuicio de que reglamentariamente se establezca cualquier otra retribución complementaria. En el supuesto de que el secretario o la secretaria sea funcionario público en activo, durante su permanencia en el cargo, quedará en situación de servicios especiales.”
También la Ley de Madrid (art.15.4) se refiere a la calificación que haya de darse al puesto de secretario:
“El Secretario del Consejo percibirá unas retribuciones equivalentes a las del personal al servicio de la Comunidad de Madrid correspondiente al Grupo A, complemento de destino 30. El complemento específico será el que se establezca en las relaciones de puestos de trabajo de la Universidad.
La normativa navarra (art. 21.1, inciso tercero) contiene una incompatibilidad que también se encuentra, por ejemplo, en la Ley de Madrid (art 15.2). La Ley Foral, así, dice:
“El Secretario no podrá desempeñar funciones docentes ni de investigación en la Universidad.”
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C. Órganos colegiados.
El Pleno y las Comisiones. Las Leyes a las que nos referimos establecen una estructura interna de órganos colegiados y una dinámica de actuaciones que es la habitual en la Administración en órganos colegiados de representación social. El Pleno ostenta el ejercicio de las competencias del Consejo Social, y existen otras Comisiones de carácter permanente y sectorial que tienen la función ordinaria de informar o elevar propuestas al Pleno, y en las que extraordinariamente este Pleno puede delegar la adopción de determinados acuerdos. Algunas Leyes establecen un Comité Permanente, que asume entre sesiones las funciones del Pleno, en ocasiones con ciertas limitaciones materiales. Esta ordenación de las competencias y estructura de las Comisiones no ofrece gran interés. Quizá sea más ilustrativo señalar algunas reglas peculiares, que tienen como objetivo facilitar el trabajo conjunto del Consejo Social con la Comunidad Universitaria, o del Consejo Social con su entorno. Así, la Ley de las Islas Baleares (art. 3) reviste de un carácter institucional un modo de proceder que sin duda es el que mejor facilita que el Consejo Social tenga una influencia real en las políticas de la Universidad relacionadas con sus competencias:
“El presidente o la presidenta del Consejo Social y el rector o la rectora de la Universidad de las Illes Balears, de acuerdo con sus atribuciones, podrán acordar la creación de comisiones mixtas entre los diversos órganos de gobierno de la Universidad en relación con, al menos, aquellas funciones que impliquen un acuerdo entre el Consejo de Gobierno y el Consejo Social de la Universidad de las Illes Balears, con el objetivo de participar desde el inicio en el proceso de elaboración de propuestas compartidas.”
De nuevo la Ley de las Islas Baleares (art. 2. 6) crea un mecanismo formal para la integración de agentes del entorno social en comisiones mixtas, que tengan por objetivo el establecimiento de programas y actividades de la Universidad relevantes para la sociedad (llamadas por esa Ley ”de interés relacional”):
“El Consejo Social de la Universidad de las Illes Balears podrá acordar la creación de comisiones que promuevan y refuercen el desarrollo y la dinamización de programas y actividades de interés relacional mutuo entre la Universidad y la sociedad. Estas comisiones estarán formadas por miembros de la comunidad universitaria y del Consejo Social, y por personas significadas del entorno cultural, profesional, económico y social.”
Por su parte, la Ley del País Vasco (art. 74.4) establece lo que sigue:
“El Consejo Social podrá constituir comisiones asesoras con participación de personas o entidades en quienes concurran las características a que se hace referencia en el artículo 64.2 de la presente ley.”
Lamentablemente, el tal artículo 64.2 de la presente ley no existe, de manera que no sabemos a qué características se refiere el 74.4. Parece claro, sin embargo, que el fin de esta disposición es el de dar cobertura formal a la práctica de la creación de comisiones asesoras compuestas por personas expertas en el asunto de que se trate, lo que debe considerarse una previsión adecuada. Fuera del ámbito del G-9, la Ley de Cataluña (art.87) prevé la existencia de los llamados Foros de participación:
“El consejo social puede constituir un foro a fin de promover la participación y el asesoramiento de las personas, las instituciones y las entidades asociativas, cívicas, culturales, profesionales, económicas, laborales, sociales y territoriales que, por sus
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competencias, actividades, conocimientos o experiencias puedan contribuir a cumplir mejor las funciones del consejo social.”
Las Leyes balear, catalana y vasca ofrecen, por lo tanto, soluciones operativas que pueden servir para enriquecer los trabajos del Consejo Social. En las Comunidades Autónomas donde no existan estas previsiones expresas, sin duda también pueden establecerse comisiones y foros de esta naturaleza. Sin embargo, parece mejor introducir estas fórmulas en el texto legal.
D. Medios del Consejo Social D.1. El presupuesto del Consejo Social El artículo 14.4 de la LOU contiene una disposición sin duda curiosa: se trata de la previsión de que “el Consejo Social, para el adecuado cumplimiento de sus funciones, dispondrá de una organización de apoyo y de recursos suficientes”. Esta peculiar regla, que establece algo que debería sobreentenderse por obvio, hace sospechar que quizá estos Consejos, cuando fueron creados tras la LRU, fueron dotados con medios quizá algo menos que suficientes. En cualquier caso, las Leyes de desarrollo de la LOU han recogido esta obligación mediante diversas fórmulas. La Ley de Aragón (art. 75. 2) contiene una regla concisa y suficiente:
“El Consejo Social elaborará su presupuesto, que se incluirá dentro del general de la Universidad de Zaragoza.”
La Ley de Navarra (art.26.1) busca que el presupuesto del Consejo Social encuentre un acomodo plurianual en el Convenio de Financiación:
“El Consejo Social de la Universidad Pública de Navarra elaborará su proyecto de presupuesto, que se integrará en el presupuesto de la Universidad, todo ello en el marco de lo establecido en el convenio de financiación entre el Gobierno de Navarra y la Universidad.”
La Ley de Madrid (art.21.3) establece con mucha claridad la deseable autonomía del Consejo Social en esta materia, que queda limitada tan solo por las transferencias destinadas a cada Consejo por la Comunidad de Madrid.
“El Consejo Social tendrá independencia para la gestión de sus recursos económicos. Para ello el Presidente, asistido por la Comisión Económica, elaborará su propio presupuesto que será aprobado por el Pleno y remitido al Consejo de Gobierno de la Universidad, a efectos de su integración en el proyecto de presupuestos generales de la misma. Las dotaciones para el Consejo Social no superarán la asignación nominativa prevista para este fin en los Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid.
La financiación del Consejo Social se desglosa con algún pormenor en la Ley de los Consejos Sociales canarios (art 15. Presupuesto):
“1. El Consejo Social tendrá autonomía económica y dispondrá de un programa presupuestario propio en el seno del presupuesto ordinario de la Universidad. 2. Integrarán el programa presupuestario las siguientes partidas: a) una asignación con cargo a la Comunidad Autónoma de Canarias, que se añadirá a la transferencia ordinaria que, en concepto de financiación básica, se establece anualmente para la Universidad, de acuerdo con los criterios regulados en el contrato-programa o instrumento de financiación que corresponda. Del importe de la asignación podrá destinarse a gastos de personal hasta un 50 por ciento de dicha cantidad ;
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b) una asignación con cargo a los recursos propios generados por la Universidad, que será equivalente al 0'25 por ciento del volumen total de los mismos. A esta partida podrá añadirse otra para acciones finalistas integrada por una asignación no superior al 15 por ciento de los recursos originados directamente por la actividad de captación de fondos del Consejo Social, de acuerdo con lo previsto en el artículo 5 de esta Ley ; c) las transferencias de cualquier clase que, con carácter finalista para financiar genéricamente el programa presupuestario del Consejo Social o bien la realización de acciones específicas contempladas en el mismo, se ingresen por la Universidad procedentes de personas físicas o jurídicas, públicas o privadas.”
Elementos clave: Es conveniente que la Ley declare formalmente la autonomía económica del Consejo Social, y que disponga los mecanismos mediante los que se concreta esa autonomía. La presencia de dotaciones específicas para el Consejo Social en los Presupuestos de la Comunidad evita el conflicto que eventualmente puede surgir ante la competencia del Consejo y el resto de las Unidades de Gasto por unos fondos públicos indiferenciados. D.2. El personal del Consejo Social. Para que el Consejo Social pueda operar con la necesaria autonomía y con la suficiente eficacia parece oportuno que la Ley declare su independencia organizativa, independencia que se plasma en primer lugar en la capacidad del propio Consejo para determinar su personal de apoyo (tanto en su número como en lo que toca a los perfiles y calificaciones profesionales), y en segundo lugar en la dependencia funcional de su personal respecto del Presidente del Consejo Social. La Ley de Navarra casi lo consigue (art. 26.2), si no fuera por el uso del verbo proponer, que remite lógicamente a la decisión de otro órgano, lo que parece compadecerse mal con la competencia del propio Consejo Social de aprobación de la relación de puesto de trabajo del personal de administración y servicios de la Universidad:
“El Consejo Social de la Universidad Pública de Navarra contará con el personal necesario para desarrollar eficazmente las funciones que esta Ley Foral le atribuye, para lo que tendrá independencia organizativa y propondrá su dotación de recursos humanos.”
La Ley de La Rioja, por el contrario, parece apostar por lo que podríamos llamar la externalización de los medios del Consejo Social, ya que bajo el epígrafe organización de apoyo del Consejo Social, se refiere a sus locales –que serán los de la Universidad- y a unos servicios que a su vez le proporcionará la propia Universidad:
“Artículo 15. Organización de apoyo. El Consejo Social tendrá su sede y ubicación física en la propia Universidad, donde habitualmente celebrará sus sesiones y realizará sus actividades, sin perjuicio de que se pueda constituir válidamente en otro lugar. La Universidad proporcionará los locales y servicios que sean necesarios para su adecuado funcionamiento.”
Interesa reproducir, por lo ambicioso de su contenido, lo que a este respecto fija la Ley de Valencia:
“Artículo 23. Medios al servicio del Consejo
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1. El reglamento del Consejo Social fijará la organización administrativa y de servicios necesarios para su adecuado funcionamiento, que estará bajo la dirección del secretario o la secretaria, y que deberá contar con las unidades administrativas necesarias para posibilitar el efectivo ejercicio de las funciones que esta ley atribuye al Consejo Social, que como mínimo serán las siguientes: - Un servicio económico-presupuestario. - Un servicio de régimen jurídico y administrativo. 2. La relación de puestos de trabajo de la universidad incluirá los correspondientes a la organización administrativa y de servicios del Consejo Social, y cuya clasificación deberá realizarse de acuerdo con el mismo. 3. El personal de administración y servicios adscrito a los puestos de trabajo incluidos en la organización administrativa del Consejo Social dependerá funcionalmente del presidente o la presidenta.”
A la vista de esta completa dotación de medios que se describe en la Ley de Valencia, parece que esa Comunidad opta por una solución distinta a la que es más común en otras Leyes, la del uso por el Consejo Social de los medios y servicios de la Universidad. Esta regla de economía administrativa funciona sólo si la obligación del Consejo Social de emplear los medios de la propia Universidad, se ve correspondida por una correlativa obligación de los servicios de la Universidad para atender los requerimientos que, por la vía legal o reglamentariamente establecida, les haga el Consejo Social. Así, la Ley de Navarra establece, por un lado (art.26.2) que “el Consejo Social procurará utilizar los medios personales de que dispone la Universidad Pública de Navarra”, y a la vez dispone (art. 11.3) que “los Vocales del Consejo Social, a través de su Presidente, podrán solicitar de los órganos de la Universidad Pública de Navarra la información y colaboración que consideren precisas para el ejercicio de sus funciones”.
Elementos clave: También en el ámbito del personal del Consejo Social es preciso que las Leyes definan un modelo de gestión que combine equilibradamente la autonomía del Consejo Social para la definición de su propio equipo, y la colaboración con los servicios de la Universidad.