Concurso “Alianza público-privada como herramienta para promover estrategias para la buena gobernanza”

Comisión Técnica de Prácticas de Buena Gobernanza (CTPBG) de la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Olacefs)

Tema: “Complejidad, cibernética y transdisciplinariedad en la lucha contra la corrupción: la Mesa de Control como parte de un enfoque holístico y sistémico de fomento de

valores y la buena gobernanza”

Presentado por: Cesáreo Rhadamés Guillermo Veloz

Cámara de Cuentas de la República Dominicana Septiembre de 2015.

Índice

A modo de presentación

Constancia que avala la autoría del presente trabajo de investigación

Dedicatoria

Introducción

Marco teórico 1 .......................................................................................................................................

I. Promoción de la buena gobernanza en la Cámara de Cuentas de la República Dominicana (CCRD) 2 ...............................................................................................................................................

II. Un encomiable esfuerzo de coordinación en la Cámara de Cuentas de la República Dominicana (CCRD): la experiencia de la Mesa de Control 12 .................................................................................

III. Lineamientos mínimos para una propuesta de alianza público-privada para fomento de la buena gobernanza: un modelo exportable 19 ...................................................................................................

VSM del sistema nacional de fiscalización propuesto como objeto de una gran alianza público-privada 25 ........................................................................................................................

Componentes y contenido mínimo para el proyecto de alianza público-privada propuesto 27 ...

Conclusión 28 .........................................................................................................................................

(Anexo) Propuesta esquematizada del contenido mínimo, bajo una matriz del Marco Lógico, para implementar la alianza público-privada propuesta 30 .............................................................................

Bibliografía & e-grafía

A modo de presentación

El presente documento contiene el trabajo titulado “Complejidad, cibernética y

transdisciplinariedad en la lucha contra la corrupción: la Mesa de Control como parte de

un enfoque holístico y sistémico de fomento de valores y la buena gobernanza”, que

fuera presentado al concurso “Alianza público-privada como herramienta para promover

estrategias para la buena gobernanza” de la Comisión Técnica de Prácticas de Buena

Gobernanza (CTPBG) de la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades

Fiscalizadoras Superiores (Olacefs), resultando ganador del segundo lugar, con una diferencia

de tan solo 0.55 puntos en la calificación ponderada con respecto al primero, obtenido por el

Tribunal Superior de Cuentas (TSC) de la República de Honduras, nuestra EFS hermana, a la 1

que felicitamos.

De todas maneras, nuestra intención primigenia al elaborarlo se centró en el elevado interés de

compartir algunas ideas que nos surgieron en el seno de las enseñanzas de la “Especialidad en

Pensamiento Complejo, Ciencias de la Complejidad y Teoría del Caos” impartida por el iGlobal,

recipiente adicional, aplicando preceptos de este nuevo campo del conocimiento al combate del

fenómeno mutante de la corrupción, con miras a propiciar un debate en torno a estrategias de

abordaje sistémico que, tomando como punto de partida una iniciativa tan novedosa como

exitosa de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana (la Mesa de Control), puedan

contribuir a generar soluciones a tan ominoso problema global, sobre la base de una gran

alianza que aglutine las fuerzas vivas de nuestras respectivas sociedades, al tiempo que provee

a las EFS un mecanismo pertinente para el desarrollo de capacidades colectivas orientadas a la

fiscalización del cumplimiento de los indicadores que cada país debe abocarse a definir para los

Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), recientemente aprobados en el seno de la

Organización de las Naciones Unidas (ONU) como parte de la Agenda 2030.

En este sentido, se ha considerado la concepción más amplia de lo que representa una alianza

público-privada, más allá de la acotación que representan las Asociaciones Público-Privadas,

mejor conocidas como APP (o PPP, por sus siglas en inglés), las que en sentido general

EFS = “Entidad de Fiscalización Superior” o “Entidad Fiscalizadora Superior”.1

constituyen un contrato a largo plazo entre ambos sectores, generalmente para la provisión de

una obra de infraestructura o servicio público, las que de por sí deben ser objeto de

fiscalización por parte de las EFS, para lo cual deben desarrollar capacidades y contemplarlas

como parte del esquema que en el presente trabajo proponemos.

La presente versión se ha formateado y corregido en su estilo para facilitar la lectura, por lo que

se ha incrementado el tamaño del texto con relación a su versión original. Por las restricciones

de espacio que formaban parte de los criterios de participación en el supra citado concurso, el

contenido puede considerarse como un esbozo general del sistema que se propone, que

debiera ser objeto de desglose en una versión ampliada, ofreciendo una relación detallada de

las responsabilidades de cada uno de los actores que habrá de integrar los subsistemas

delineados, así como la articulación con otros sistemas nacionales, atendiendo siempre a las

realidades del entorno.

El autor, enero de 2016.

Constancia que avala la autoría del presente trabajo de investigación

Santo Domingo, R. D. 25 de septiembre de 2015.

Señores Titulares y enlaces de las EFS que conforman la Comisión Técnica de Prácticas de Buena Gobernanza (CTPBG) de la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Olacefs), Presentes.-

Atención: Honorables miembros del jurado evaluador.

Estimados todos:

Quien suscribe, Cesáreo Rhadamés Guillermo Veloz, actual encargado del Departamento de Relaciones Internacionales de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana (CCRD), da fe y constancia de que el presente trabajo es de su autoría, con el tema: “Complejidad, cibernética y transdisciplinariedad en la lucha contra la corrupción: la Mesa de Control como parte de un enfoque holístico y sistémico de fomento de valores y la buena gobernanza”, el que ha sido elaborado para los fines del concurso “Alianza público - privada como herramienta para promover estrategias para la buena gobernanza” que la CTPBG tiene a bien promover.

Cabe resaltar que en cuanto a su forma hemos seguido los lineamientos provistos, por lo que para contrarrestar las limitaciones de espacio, hemos adelantado las explicaciones relativas al contexto histórico de actuación institucional y a las nuevas Ciencias de la Complejidad (base para el desarrollo de nuestra propuesta) como parte de la introducción, cuyas páginas, según las Bases del Concurso, no se contabilizan para el total permitido. Asimismo, hemos aplicado las nuevas reglas de la Real Academia de la Lengua Española en cuanto a la escritura de las mayúsculas, según las cuales lo correcto sería escribir “Intosai” y no “INTOSAI” (si son pronunciables, a partir de cuatro letras se escribe solo la inicial en mayúscula).

La reciente adopción de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), para los cuales tanto la Intosai como la ONU proponen un nuevo “paradigma” a las EFS para su seguimiento integral, nos ha animado a realizar esta investigación. Agradecemos sobremanera la oportunidad provista para poder intercambiar nuestras consideraciones sobre un tema de singular importancia como el que tan pertinentemente seleccionaron para el concurso supraindicado, lo que reconocemos.

Agradeciendo de antemano su atención a la presente, queda de ustedes, con sentimientos de alta estima y consideración,

Cesáreo Rhadamés Guillermo Veloz Encargado de Relaciones Internacionales

Cámara de Cuentas de la República Dominicana

Dedicatoria

A la Dra. Licelott Marte de Barrios, presidenta de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana, así como a los demás Miembros de su honorable Pleno, como una muestra de nuestro reconocimiento personal por los encomiables esfuerzos desplegados para rescatar a la entidad del ostracismo en que la sumergió la crisis interna de 2007 - 2008 que heredaron, lo que resulta innegable y que sin duda marca “un antes y un después” favorable en el devenir histórico de la institución, contribuyendo así al fortalecimiento de nuestra democracia.

Introducción

“La gente quiere democracias genuinas, donde realmente pueda intervenir y tener el control de

su destino” . Frases como estas intentaron caracterizar los intensos cambios que se 2

produjeron a partir de la última década del siglo XX para contrarrestar los grandes déficits

fiscales que se venían registrando en gran parte de las economías en desarrollo, con miras a

elevar la productividad del Estado con una serie de corrientes y herramientas que conformaron

lo que se denominó “Nueva Gerencia Pública (NGP)”, entre las que resaltaron la planificación

estratégica con escenarios prospectivos, el incremento de la participación ciudadana, la

transparencia, la rendición de cuentas, la ética, las alianzas público - privadas, la gobernanza y

la gobernabilidad (son diferentes), la eficiencia y la eficacia, la innovación, la calidad total, entre

otros. Cabe resaltar que aun cuando muchos Estados ya tenían tradición de trabajo conjunto

con entidades del sector privado, esto se concentraba en acuerdos con empresarios para la

construcción de una gran obra de infraestructura o la oferta de un servicio social, pero la nueva

ola de esquemas se refirió a las alianzas público-privadas como el trabajo sinérgico entre

entidades públicas, empresarios, sociedad civil organizada y/o entidades de cooperación

internacional para la consecución de un objetivo común, que genere valor público, según

podemos colegir de la referencia que al respecto brinda el Banco Interamericano de Desarrollo

(BID): “… [en este tipo de alianzas] pueden participar organismos internacionales, nacionales y/

o regionales, organizaciones donantes y otras partes interesadas que trabajan juntas para

aportar soluciones a dialogar en torno a intereses comunes (…). Además de ayuda económica,

estas alianzas pueden ser plataformas de conocimientos, de asistencia técnica y formación, de

contactos con los pequeños productores y otras partes interesadas de las cadenas locales de

suministro…” . 3

De su parte, el término gobernanza nos refiere a un bagaje de definiciones, según sea leído

desde el punto de vista académico, político, empresarial, de la función pública, de la sociedad

Kliksberg, Bernardo; “El rediseño del Estado para el desarrollo socioeconómico y el cambio: una agenda estratégica para la discusión”; 2

Revista CLAD para la Reforma y Democracia, n.º2, julio 1994; Caracas.

STDF/BID; “Alianzas público-privadas para mejorar la capacidad MSF: ¿qué enseñanzas pueden extraerse de este enfoque 3

cooperativo?”; documento conjunto del Fondo para la Aplicación de Normas y el Fomento del Comercio (STDF) y el Banco Interamericano para el Desarrollo (BID), 2012; Washington.

civil o de las agencias internacionales de cooperación. Todas, empero, tienen un denominador

común: relacionan eficiencia, eficacia, economía, probidad y equidad en la entrega de servicios

públicos con las respuestas a demandas realmente sentidas de una población con crecientes

niveles de participación en la definición y entrega de estos servicios, para así generar valor público, lo que redundaría en mayores niveles de legitimidad, de gobernabilidad y de

consolidación de un Estado Democrático de Derecho. La propia Intosai publicó una serie de

directrices para garantizar la buena gobernanza (Intosai - GOV) y ha puesto mucho hincapié en

su promoción como parte de los esfuerzos para garantizar el valor y los beneficios de una

Entidad Fiscalizadora Superior (EFS). El Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU) de Brasil

realizó recientemente un importante esfuerzo para sintetizar diversos conceptos, logrando

formular una definición de gobernanza útil para las EFS: “Gobernanza en el sector público

comprende esencialmente los mecanismos de liderazgo, estrategia y control puestos en

práctica para evaluar, dirigir y monitorear la actuación de la gestión, con miras a la conducción

de políticas públicas y a la prestación de servicios de interés para la sociedad” , concluyendo 4

que el concepto puede observarse desde las perspectivas de sociedad y Estado, poder y

políticas públicas, organismos y entidades y de las actividades intraorganizacionales. De

acuerdo con el Informe Mundial 2007 del Banco Mundial, citado por el TCU de Brasil , los 5

principios de la gobernanza son “la legitimidad, la equidad, la responsabilidad, la eficiencia, la

probidad, la transparencia y la accountability”.

Ahora bien, cabría esperar que con todo este esfuerzo encaminado a mejorar la capacidad de

los Estados, con un claro énfasis en la transparencia y la accountability, las estrategias de lucha

contra la corrupción hayan logrado su cometido. Sin embargo, cuando visualizamos el Indice

de Percepción de la Corrupción que cada año prepara Transparencia Internacional nos

percatamos de que el escenario luce sombrío. ¡Peor aún, si revisamos los Indicadores

Globales de Gobernanza que prepara el Banco Mundial, advertimos que los indicadores 6

“Efectividad del Gobierno”, “Calidad Regulatoria”, “Imperio de la Ley” y “Control de la

Tribunal de Cuentas de la Unión, “Referencial básico de gobernanza aplicable a los organismos y entidades de la administración 4

pública”, 2.a versión, Brasilia, TCU, Secretaría de Planificación, Gobernanza y Gestión, 2014.

Íbidem.5

The WGI Project; “World Governance Indicators (WGI)”; Banco Mundial; en www.info.worldbank.org/governance/wgi/index.aspx#home; 6

consultada el 25/09/2015.

Corrupción” disminuyeron! Esto plantea un escenario preocupante, si consideramos que, cada

día más, la deuda social en países en vías de desarrollo aumenta. Entonces, ¿qué ha pasado?

Parte de la respuesta la encontramos en el carácter multidimensional y complejo de la

corrupción.

Para explicar esto debemos recurrir a un nuevo campo del saber denominado Ciencias de la

Complejidad. En este caso, “complejidad” no es sinónimo de “complicado” o “difícil” sino que

se refiere a ciertos sistemas impredecibles, no lineales, caracterizados por agentes, actores,

nodos o entidades diversos, conectados en redes abiertas, dinámicas y con interdependencia,

en el que pequeños cambios pueden desatar grandes eventos, con capacidad de adaptarse a

las fluctuaciones de su entorno produciendo auto-organización, emergencia “de abajo a arriba”

e innovación. Y resulta ser que la corrupción es un problema con características complejas,

que ha estado enfrentándose con los legados tayloristas, weberianos, lineales y ergódicos de la

Modernidad. En otras palabras, los agentes corruptores logran adaptarse y evolucionar, por lo

que su enfrentamiento requiere de creatividad, transdisciplinariedad , robustez y de un enfoque 7

holístico.

Cuando hablamos de formación de valores, hacemos referencia a la cultura, que a efectos de

la Complejidad se la puede definir como “un conjunto compartido de creencias,

comportamientos y rutinas (…) tanto implícitas como explícitas” . A lo interno de un sistema, las 8

personas tratarán de comportarse como hace la mayoría. En todo sistema político se generan

valores positivos, que si no se logran fortalecer son absorbidos por los negativos, y si se

permite que más y más agentes del sistema expandan las prácticas malsanas, se corre el

riesgo de que las mismas lleguen a legitimarse luego de que más y más actores las hayan

interiorizado, hasta el punto en que la mayoría las considere “normales”. Esto se explica por el

efecto de la homofilia, según el cual las personas buscan interactuar con personas con atributos

parecidos. Mediante la propiedad de recursividad, todo el sistema adquiere entonces una

Edgar Morin, señala que “la transdisciplinariedad actúa a nombre de la visión -la del equilibrio necesario entre la interioridad y la 7

exterioridad del ser humano- y esta visión pertenece a un nivel de realidad diferente del mundo actual”. De ahí, a nuestro juicio, su importancia en la promoción de valores positivos. (Ver “La Transdisciplinariedad, manifiesto” en www.edgarmorin.org/libros-sin-costo/85-la-transdisciplinariedad-manifiesto.html).

Page, Scott E.; “Understanding Complexity”; The Great Courses, The Teaching Company, USA, 2009.8

nueva identidad engendrada por “patrones de interacción social cotidiana” sobre la base de 9

estas conductas negativas, a las que deben recurrir para poder sobrevivir o mantenerse en

dicho sistema. He aquí justamente el peligro que se corre cuando los casos de corrupción se

mantienen impunes, por el efecto replicador que desatan. En República Dominicana, el

periódico Diario Libre, de fecha 8 de diciembre de 2006, destacó en uno de sus titulares: “Una

encuesta revela tolerancia de los dominicanos a corrupción”; fenómeno que se ha podido

estudiar en otros países. La pregunta clave es: ¿cuánta corrupción puede soportar un Estado

sin colapsar? El caso de Guatemala nos ha tomado a todos por sorpresa, constituyéndose en

el espejo obligado en el que debe mirarse gran parte del mundo, pues una especie de

“primavera anticorrupción” puede desatarse si fallan los controles estatales, en gran medida por

no contar con el adecuado régimen de consecuencia al trabajo que realizan muchas EFS. De

ahí que saludamos la iniciativa de la Comisión Técnica de Prácticas de Buena Gobernanza

(CTPBG) de la Organización Latinoamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras

Superiores (Olacefs) de promover una cultura de valores de transparencia, rendición de

cuentas y probidad administrativa, pues hoy más que nunca se hace necesario escapar del

círculo vicioso ya que la corrupción genera pobreza, con ella desconfianza en el Estado y consecuentemente más crímenes, incluyendo más corrupción. Y el enfoque de la

Complejidad nos puede ayudar. Como afirmara el profesor Dr. Scott E. Page, de la Universidad

de Michigan:

“Mientras más interactuamos con gente diferente a nosotros, más cómodos nos sentimos cuando esa

interacción se hace necesaria. Para construir confianza y entendimiento necesitamos interacciones entre

grupos diversos. La confianza es sumamente importante para sociedades bien cimentadas. Sociedades

con elevados niveles de confianza tienden a ser más exitosas económicamente y tienen menos

crímenes” . 10

Lo anterior cobra mayor relevancia hoy que el mundo cuenta con una nueva Agenda Post-2015

recién aprobada en el 70.º período de sesiones de la Organización de las Naciones Unidas

Sotolongo C., Pedro Luis; “Teoría social y vida cotidiana: la sociedad como sistema dinámico complejo”; Editorial Somos Literatura; 9Santo Domingo, R. D.; 2011.

Íbidem.10

(ONU), con diecisiete (17) Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y unas ciento sesenta y

nueve (169) metas relacionadas, en un esfuerzo renovado por erradicar la pobreza global, a

2030. La Intosai, sobre la base de las resoluciones 66/209 y 69/228 adoptadas por la Asamblea

de la ONU, insta a todas las EFS a adoptar un rol de liderazgo en el seguimiento y evaluación

de los indicadores que cada país definirá para cada ODS, lo que supone un “nuevo paradigma”

que requiere el incremento de capacidades para fiscalizar los ámbitos económico, social y

ambiental.

El presente trabajo de investigación se centra en la concepción de una plataforma sistémica a

partir de la exitosa experiencia de la Mesa de Control de la Cámara de Cuentas de la República

Dominicana (CCRD), sobre la base de una gran alianza público-privada extensible a actores no

tradicionales, que se traduzca en un modelo exportable y replicable en otras EFS, con el objeto

de que resulte exitosa la adopción del nuevo paradigma planteado tanto por Intosai como por la

ONU de cara a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), aplicando para ello técnicas de

las Ciencias de la Complejidad. En este sentido, brindamos respuestas a las siguientes tres (3)

interrogantes: 1) ¿de qué manera ha implementado la CCRD la buena gobernanza?; 2) ¿qué

experiencia exitosa pudiera ser considerada para adelantar estrategias de colaboración público-

privada en la realización de iniciativas de fiscalización que agreguen valor público?, y 3) ¿cuál

sería el contenido mínimo para un proyecto de alianza público-privada para el fomento de

valores y de la buena gobernanza mediante la fiscalización?

Antes de avanzar, se debe contextualizar la situación en la cual las actuales autoridades de la

Cámara de Cuentas de la República Dominicana (CCRD) tuvieron que implementar las

iniciativas que se describen como respuesta a la primera pregunta. En el año 2007 se gestó

una crisis institucional en la CCRD que en el 2008 obligó a un juicio público por parte de los

legisladores, que resultó en la remoción de ocho (8) de sus entonces nueve (9) Miembros del

Pleno, y la renuncia del restante, con fatales consecuencias: elevada pérdida de la credibilidad

ciudadana, alejamiento de socios nacionales e internacionales y un clima de incertidumbre que

se agravó con el rechazo del informe anual por parte del Congreso Nacional -su principal

producto-, matizado por una reconocida baja productividad del ente fiscalizador. Para

completar el período de cuatro (4) años por el que estaban electos esos Miembros del Pleno,

2006 - 2010, el Congreso Nacional designó a nueve nuevos Miembros, con la Dra. Licelott

Marte de Barrios a la cabeza. Durante dos años y dos meses, de octubre 2008 a diciembre

2010, las nuevas autoridades hicieron ingentes esfuerzos para revertir el deplorable estado de

cosas heredado, logrando encaminar una serie de iniciativas de incremento de capacidades y

de alianzas público-privadas que mejoraron el clima interno, elevaron la confianza ciudadana y

acercaron a la cooperación internacional, a tal punto que se instauró una oficina permanente

del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para la implementación

conjunta de un proyecto de fortalecimiento institucional y operativo. Se inició con un

diagnóstico de la situación por parte de la reconocida firma PricewaterhouseCoopers (PwC),

que junto a un estudio complementario realizado por el PNUD sirvió como parte de los insumos

requeridos para la formulación del Plan Estratégico de Desarrollo y Sostenibilidad Institucional

(Pedsi) 2010 - 2016, que a la par con la definición de misión, visión, valores y principios, sirvió

como marco operativo para todo el accionar conjunto de las distintas áreas de la organización,

que entonces se ajustaron a una nueva estructura interna. Tras la participación en una

iniciativa estatal denominada Iniciativa Participativa Anti Corrupción (iPAC), que contó con una

amplia participación de la sociedad civil organizada y de agencias de cooperación internacional,

la CCRD fue una de las organizaciones que obtuvieron reconocimiento por haber cumplido con

los compromisos que asumió; se aprovechó una ambiciosa reforma constitucional -quizás la

más completa de la historia democrática reciente del país- que reforzó el carácter constitucional

del ente fiscalizador externo del Estado, al tiempo que reducía la cantidad de Miembros del

Pleno a cinco (5), tanto por razones de economía y eficacia, como por el hecho de que ya no

poseían las facultades jurisdiccionales contencioso-administrativas que una vez les había

conferido la ley y que ahora son ejercidas por el Tribunal Superior Administrativo. Se introdujo

una cláusula transitoria de manera que el mandato de las autoridades congresuales,

municipales y de la Cámara de Cuentas transcurriera por un período de seis (6) años, 2010 -

2016, lo que no solo permitía que ciertos órganos tuvieran una planificación de desarrollo

mayor, sino que, principalmente, aunaba las elecciones presidenciales con las congresionales y

municipales, las que se habían separado como parte de las respuestas dadas a la grave crisis

política de 1994, que cercenó en dos años el mandato del presidente de turno, bajo alegatos de

fraude por parte de la oposición y gran parte de la sociedad civil.

Para esta investigación hemos recurrido a un método descriptivo, de revisión de materiales

bibliográficos, tanto de libros de texto como de recursos en Internet, aunado a un análisis e

inferencia del objeto central estudiado (Mesa de Control), con potencial proyección hacia otras

EFS, siempre que se tomen en consideración las realidades de cada una. Animaríamos a que

en un futuro esta investigación pudiera complementarse con una simulación basada en

agentes, en un software como NetLogo, en la que pudiera visualizarse el comportamiento del

sistema propuesto ante los cambios de distintas variables y escenarios en fluctuación.

Finalmente, debo agradecer por la oportunidad brindada para exponer nuestras

consideraciones al respecto de un tema tan trascendental como el que nos convoca.

Complejidad, cibernética y transdisciplinariedad en la lucha contra la corrupción: la Mesa de Control como parte de un enfoque holístico y sistémico de fomento de valores y la buena gobernanza

Por Cesáreo Rhadamés Guillermo Veloz, Cámara de Cuentas de la República Dominicana

Palabras clave: sistema viable, sinergia, coordinación, Complejidad, no linealidad, alianza público-privada, valores anticorrupción, buena gobernanza, externalidades, homeostasis, retroalimentación, “Power Laws”, variedad absorbe variedad.

Hipótesis: Si se mira con los “nuevos lentes” de las Ciencias de la Complejidad, que propician

un enfoque transdisciplinar holístico (integrador), no reduccionista, no ergódico y de distinción

de interacciones no lineales, la actual Mesa de Control de la Cámara de Cuentas de la

República Dominicana (CCRD) puede devenir en la piedra angular de todo un sistema abierto,

adaptativo y evolutivo, sobre la base de una alianza público-privada de mayor alcance, que

permita a las EFS no solo promover mejor los valores y la buena gobernanza, sino encarar los

nuevos retos que tanto la Intosai como la ONU le presentan para fiscalizar, adicionalmente, los

nuevos Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y los fondos de cooperación internacional

para el desarrollo.

Objetivo General: Potenciada la Mesa de Control de la Cámara de Cuentas de la República

como parte de un sistema nacional de fiscalización centrado en lo que pudiera considerarse

como una histórica alianza público-privada que incorpore actores no tradicionales en la

adopción del “nuevo paradigma” que se plantea a las EFS para concretar sus mandatos legales

y la fiscalización de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) recién adoptados por la

Organización de las Naciones Unidas (ONU).

Objetivos Específicos: 1. Identificado cómo la CCRD ha implementado la buena gobernanza en el país.

2. Presentada la experiencia única de la Mesa de Control como parte de una estrategia exitosa

de colaboración entre los sectores público y privado para realizar diversos proyectos de

fiscalización.

3. Propuesto, sobre la base de la experiencia anterior, un modelo ampliado sustentado en una

gran alianza público-privada para la fiscalización de áreas no tradicionales en las EFS.

Pág. � de �1 30

I. Promoción de la buena gobernanza en la Cámara de Cuentas de la República Dominicana (CCRD)

Sobre la base de la contextualización plasmada en la introducción, haremos ahora un recorrido

sucinto por las iniciativas a través de las cuales la CCRD ha implementando las directrices de la

Intosai referentes a la buena gobernanza, las que no son exhaustivas, pero que, por la

naturaleza de cada una, poseen incidencia elevada en la manera como se han venido

adoptando las Normas Internacionales de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (Issai, por

sus siglas en inglés), en específico las relativas al Principio 9 sobre “Garantizar la buena

gobernanza de las EFS” mediante acciones apropiadas de información [ciudadana]; realizar 1

evaluaciones independientes de desempeño, incluso entre pares; poseer una gestión

organizacional y estructura adecuadas y la evaluación periódica del riesgo organizativo, así

como en los demás principios relativos a la eficiencia organizacional, la transparencia, la

rendición de cuentas y la ética. A saber:

• Preparación del Informe Anual al Congreso Nacional y de su versión amigable. Siendo

este el principal producto de carácter constitucional que la CCRD entrega a la sociedad a

través del Congreso Nacional, desde 2008 a la fecha la CCRD ha entregado puntualmente,

tanto en formato físico como digital, cada Informe al Congreso Nacional de la Evaluación de la

Ejecución Presupuestaria y la Rendición de Cuentas Generales del Estado, de forma

responsable y con la periodicidad requerida, sin que el mismo haya sido devuelto ni una sola

vez. Cada año, el informe es objeto de mejoras considerables, incluyendo adicionalmente

acápites dedicados a la evaluación de la deuda pública, las necesidades de financiamiento, el

déficit fiscal, el gasto social, los recursos de las municipalidades y las transferencias a las

ONG, lo que figura en las evaluaciones internacionales que se han realizado al respecto. El

mismo está disponible abiertamente a todo público interesado a través del portal web de la

entidad. A solicitud, se imparten sesiones técnicas a senadores y diputados que forman parte

de la Comisión Bicameral de Cámara de Cuentas, para comprender mejor el contenido, con

énfasis en el alcance de las recomendaciones que requieren seguimiento y las mejoras a

Intosai; “Issai 12: El Valor y Beneficio de las Entidades Fiscalizadoras Superiores - marcando la diferencia en la vida de los 1

ciudadanos”; Secretaría General de la Intosai; Viena, Austria, 2010.Pág. � de �2 30

introducir en la gestión financiera pública. Asimismo, reconociendo que para una efectiva

participación de la sociedad civil en asuntos del control de los recursos públicos es

imprescindible que se posea información actualizada y en un formato que resulte

comprensible para la población en general -más allá de los tecnicismos-, con apoyo del Banco

Mundial se elaboró una versión amigable de este informe, también disponible en formatos

físico y electrónico.

• El Control Social y el “Manual de Deliberación Pública”. Aun cuando estaba previsto

desde el año 2004 como uno de los cuatro (4) pilares del Sistema Nacional de Control y

Auditoría, junto al Control Interno (Contraloría General de la República), al Control Externo

(Cámara de Cuentas) y al Control Legislativo (Congreso Nacional), la responsabilidad de

impulsar la participación ciudadana que como rectora del sistema posee la CCRD se

encontraba muy mermada. Lo que era una simple y olvidada oficina dentro de la Dirección de

Auditoría fue objeto, en menos de dos años, de dos reformas estructurales que elevaron su

nivel para constituirla -dependiendo directamente de la Presidencia- en el Departamento de

Control Social, con su División de Recepción y Trámite de Denuncias y su Sección de

Divulgación. Desde entonces, la sociedad civil organizada cuenta con un mecanismo a través

del cual se hacen consultas, denuncias de fraudes e indicios de corrupción, y solicitudes de

auditorías o investigaciones especiales, las que son debidamente depuradas y remitidas al

Pleno de la institución, que las aprueba, incluyéndolas como parte del Plan Anual de Auditoría.

También, con apoyo de AC Colombia, se preparó el Manual de Deliberación Pública mediante

el cual los ciudadanos aprenden a hacer un árbol sencillo de las causas, consecuencias y

posibles soluciones de los problemas que les afectan, y su validación se realizó con

representantes de organizaciones de base, tomando como tema los problemas que ellos

entendían afectaban a la Cámara de Cuentas de la República, lo que resultó sumamente

interesante. El Control Social ha realizado encuentros en universidades, escuelas,

comunidades y ferias, en los que los participantes aprenden sobre los servicios que ofrece la

entidad y la manera como pueden encaminar sus denuncias y constituirse en veedores del

accionar de los funcionarios públicos en sus respectivas comunidades. Para facilitar el

acceso a estos servicios, la CCRD habilitó un espacio abierto en su website de manera que la

Pág. � de �3 30

población pueda incoar sus denuncias de manera virtual, sin necesidad de trasladarse

directamente al edificio sede.

Un esfuerzo muy encomiable lo constituye el programa “Yo rindo cuentas”, que persigue el

fomento de valores de responsabilidad cívica, transparencia y rendición de cuentas en la

población juvenil, desde muy temprana edad, con énfasis en las escuelas, iglesias y centros

comunitarios, mediante métodos participativos que han sido elogiados incluso en el ámbito

internacional. El Departamento de Control Social ha logrado articularse con la Comisión

Técnica de Participación Ciudadana (CTPC) de la Olacefs, a tal punto que se está

encaminando a apoyar la definición de indicadores regionales para medir el impacto de la

participación ciudadana en las EFS. Asimismo, fue un brazo colaborador con el programa de

GIZ/AC Colombia para promover la rendición de cuentas, y República Dominicana fue uno de

los países escogidos para la validación de los esquemas y metodologías para el Manual de

Rendición de Cuentas que actualmente circula a nivel regional. En adición, colabora con la

Dirección de Análisis Presupuestario para ayudar a las ONG con los reportes que por ley

deben remitir sobre la ejecución de los fondos públicos que reciben. Estos esfuerzos han

suscitado un acercamiento creciente de la sociedad civil, lo que se ha visto impulsado por una

campaña que no solo ha incluido material divulgativo a través de distintos medios de

comunicación, sino el entrenamiento de periodistas y comunicadores (en colaboración con el

Depto. de Relaciones Públicas y Comunicaciones) y la edición de un Cómic titulado “Cuentas

Claras”, destinado a estudiantes de primaria, que explica en forma de historieta el accionar del

control externo del Estado dominicano y el valor de la transparencia.

• Género y transparencia en la fiscalización superior. Es innegable que la buena

gobernanza ha de incluir un aspecto de equidad de género. En este sentido, como legado

de su reconocida trayectoria de lucha al respecto, la presidenta, Dra. Licelott Marte de Barrios,

lanzó esta iniciativa en 2012, en momentos en que unas once (11) incumbentes femeninas

estaban al frente de igual número de EFS de la región, con miras a aunar esfuerzos para

incrementar la participación de la mujer en las actividades de fiscalización. Lo que inició con

un masivo encuentro en Santo Domingo con apoyo de la GIZ y su consecuente Declaración

de Santo Domingo, refrendada incluso por la Olacefs, provocó un encuentro con la entonces

Pág. � de �4 30

presidenta de ONU-Mujer, la Dra. Michelle Bachelet -hoy presidenta de la República de

Chile-, que resultó en la firma de un memorando de cooperación entre la Olacefs y ONU-

Mujer, que hoy está siendo implementado en su fase inicial con auditorías de género en tres

EFS en países piloto: Chile, Puerto Rico y Costa Rica.

• Oficina de Libre Acceso a la Información Pública. Creada al amparo de la Ley n.º200-04

de Libre Acceso a la Información Pública, esta dependencia provee un mecanismo a los

ciudadanos, tanto físico como virtual, para solicitar información sobre cualquier asunto

contemplado en dicha ley, desde aspectos de funcionamiento interno hasta certificaciones de

auditorías y de investigaciones especiales. A través de esta oficina la CCRD forma parte de la

iniciativa país de Gobierno Abierto que promueve la Dirección General de Ética e Integridad

Gubernamental (Digeig), participando en las evaluaciones que se realizan sobre una base

anual tendentes a medir el nivel de apertura y calidad de la información servida, incluso en el

portal web institucional. Las últimas calificaciones obtenidas en el Índice Anual de

Transparencia han promediado 92 puntos de 100, desde 2012 a la fecha, al igual que las 2

encuestas de satisfacción que periódicamente se practican a los usuarios externos.

• Website y cuentas en las principales redes sociales. Una de las grandes preocupaciones

de las autoridades de la CCRD radicaba en cómo acercar más al ciudadano al quehacer

institucional así como en la necesidad de mejorar su portal web, ante las numerosas quejas

que recibía por parte de clientes internos y externos, en cuanto a que dificultaba el acceso a la

información que deseaban consultar. En este sentido, con apoyo del PNUD, se implementó

un nuevo y mejor portal en Internet (www.camaradecuentas.gob.do) que resulta más atractivo

y amigable para los usuarios, sobre una base transaccional que le da mayor vitalidad y

utilidad. El mismo fue presentado a la sociedad civil y a una comunidad de periodistas y

comunicadores sociales, con una explicación de su accesibilidad. El portal es también objeto

de evaluaciones, tanto a nivel de Gobierno Abierto en su sección “Transparencia” como de las

normativas de la Oficina Presidencial de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones

(Optic), logrando al momento las ansiadas certificaciones Nordic A1 y A2 de Gobierno

Electrónico. En adición, se creó una cuenta Twitter a través de la cual los ciudadanos pueden

El Índice Anual de Transparencia es una iniciativa de la Dirección General de Ética e Integridad Gubernamental (Digeig), que mide los 2

avances a nivel institucional en esta materia.Pág. � de �5 30

leer noticias actualizadas y comentarlas, así como “postear” mensajes relativos al proceso de

control externo y sus propias expectativas. La CCRD posee cuentas de YouTube, donde pone

a disposición del público los videos institucionales, y en LinkedIn, donde se ofrece información

sobre la entidad y los concursos que realiza para llenar las vacantes de personal que posee,

con presencia también en Facebook y Google Plus.

• Carta Compromiso al Ciudadano. La edición de este material se inscribe en una estrategia

impulsada por el Ministerio de Administración Pública (MAP) para fomentar la transparencia

de la gestión pública, incrementar la calidad de los servicios y fortalecer la confianza entre los

ciudadanos y el Estado, de la cual la CCRD forma parte. Con un lenguaje llano y accesible, el

documento presenta a la ciudadanía lo que es la Cámara de Cuentas, con sus declaraciones

de misión, visión y valores, un desglose de su normativa y un detalle de los servicios que la

entidad ofrece, indicando los atributos de los mismos, estándares de calidad e indicadores, los

que incorporan plazos de respuesta al ciudadano por cada servicio que solicite. Posee

acápites que indican las vías para comunicarse con la institución, cómo realizar trámites de

quejas y sugerencias, así como las medidas de subsanación correspondientes. También

disponible en el portal web.

• Guías de auditorías y el uso de las TIC. Respondiendo al interés de mejorar los servicios

de las áreas sustantivas de la entidad, con el apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para

el Desarrollo Internacional (Usaid) se diseñaron guías, tanto para los auditores y analistas

presupuestarios como para los entes auditados, de manera que el trabajo se realice con

uniformidad y respondiendo a ciertos estándares establecidos. Así, el Manual Operativo de

Auditoría Gubernamental describe paso a paso el proceso para realizar experticias

gubernamentales con enfoque integral; la Guía del Sujeto de Fiscalización busca perfeccionar

la relación entre los entes auditados y los representantes de la Cámara de Cuentas,

precisando los derechos y obligaciones de las partes que convergen en el proceso de

auditoría, y la Guía de Análisis Presupuestario ofrece un marco para la elaboración de los

informes de evaluación de las ejecuciones presupuestarias y los destinados al Congreso

Nacional. Todas disponibles en el portal web.

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• El Sistema de Gestión para la Gobernabilidad Democrática (Sigob), el sistema de metas, los indicadores de gestión y el “Boletín Estadístico”. Una de las primeras medidas

implementadas por las autoridades de la CCRD con el concurso del PNUD fue la

implementación de un sistema de información gerencial, que posee módulos para

transparentar la información que fluye tanto a lo interno como a lo externo de la entidad

(TransDoc); los Trámites Regulares Estructurados (TRE), que iniciaron con el TRE de

Compras y prosiguen con el TRE de Auditoría, y el Sistema de Gestión. El TransDoc se hizo

acompañar de una política aprobada por el Pleno de “cero papel”, lo que refleja un

compromiso progresivo hacia la protección del medioambiente, y el Sistema de Gestión posee

un submódulo de metas institucionales enmarcadas en el plan estratégico de la entidad

(Pedsi) y un subsistema de indicadores de gestión mediante el cual cada área define hitos

con sus medios de verificación para articular su accionar con los objetivos institucionales, lo

que apoya la medición del desempeño individual y colectivo, los que tras una primera fase de

implementación están siendo redefinidos y sincerados de cara a las nuevas prioridades y a la

capacidad institucional. Estos indicadores proporcionan parte de los insumos para la

elaboración del “Boletín Estadístico” que muestra al público en general las principales

estadísticas emanadas del accionar de las distintas áreas de la entidad, con una edición

trimestral.

• Evaluación MMD-EFS (SAI-PMF). Cónsonos con las recomendaciones de la Intosai, en

2013 los Miembros del Pleno de la CCRD aprobaron que la entidad fuera una de las EFS

piloto de la Intosai en la implementación de la evaluación de desempeño, sobre la base de la

herramienta diseñada al efecto por el Grupo de Trabajo sobre Valor y Beneficios de las EFS

(WGVBS, por sus siglas en inglés). Esta fue realizada bajo la modalidad de autoevaluación

asistida, con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), concentrándose en las

esferas del ambiente de la EFS, su independencia y marco legal, la estrategia de desarrollo

organizacional, las normas y metodologías de auditorías, las estructuras y directivas de

apoyo, los recursos humanos y el liderazgo, y la comunicación y gestión de las partes

interesadas. La evaluación y su revisión de calidad finalizaron en agosto 2015 y se espera

que para octubre 2015 el Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU) de Brasil finalice la revisión

de la adherencia a la metodología de la IDI/Intosai. La CCRD ha participado asimismo en

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diversos encuentros promovidos por el Comité de Creación de Capacidades (CCC) de la

Olacefs y la propia Intosai para compartir experiencias sobre la aplicación de esta

metodología, con miras a lograr una versión definitiva que pueda oficializarse en el Congreso

Internacional de la Intosai (Incosai) de 2016.

• Evaluación entre pares con la EFS de Honduras. Observando las recomendaciones

brindadas tanto por la Olacefs como por la Intosai sobre la materia, la CCRD aprobó participar

en una “evaluación par”, la que fue conducida por el Tribunal Superior de Cuentas de la

República de Honduras, finalizada en 2014. Fruto de esta evaluación, se firmó un acuerdo de

cooperación con la EFS de Honduras y se gestaron las condiciones para la implementación

de un proyecto tripartito con la Auditoría Superior del Estado de Puebla, México, tendente a

implementar un sistema de gestión de la calidad y de evaluación del desempeño de los

funcionarios de la CCRD, que se está encaminando actualmente.

• Evaluación de la Cooperación Intosai-Donantes. La CCRD fue uno de los cuatro (4)

países seleccionados por la Intosai para evaluar en el terreno el grado de avance en la

implementación del Memorando de Entendimiento de la Cooperación Intosai - Donantes,

suscrito en octubre de 2009 entre la Intosai y quince (15) agencias de cooperación, con los

objetivos de movilizar financiamiento para el fortalecimiento de las EFS, adoptar un enfoque

estratégico del rol de las EFS en materia de gobernanza, desarrollo y reducción de la

pobreza, mejorar la coordinación del apoyo ofrecido y ampliar las iniciativas de desarrollo.

Esta evaluación finalizó a mediados de 2015 y se espera que el informe sea conocido en una

reunión del Comité Directivo de la Cooperación Intosai - Donantes, que será celebrada en

octubre de 2015 en Brasil.

• Una oficina para la declaración jurada de patrimonio. Respondiendo al clamor de parte de

la sociedad dominicana, en el sentido de que las declaraciones juradas de bienes no eran

suficientes para establecer si un funcionario público se enriquecía de manera ilícita, el

Congreso Nacional aprobó la Ley n.º311-14 sobre Declaración Jurada de Patrimonio, del 8 de

agosto de 2014, que instituye el Sistema Nacional Automatizado y Uniforme de Declaraciones

Juradas de Patrimonio, facilitando la coordinación, promoviendo la ética y proveyendo las

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herramientas necesarias para los órganos públicos de control e investigación involucrados. La

misma ley señala los funcionarios que deberán realizar sus declaraciones juradas de

patrimonio, así como la periodicidad, plazos, contenido y notarización, y en su artículo 4.º

otorga a la Cámara de Cuentas de la República Dominicana (CCRD) las atribuciones de

órgano responsable del control, fiscalización y aplicación de la referida ley. Cumpliendo con

estas disposiciones, la CCRD instaló la Oficina de Evaluación y Fiscalización del

Patrimonio de los Funcionarios Públicos en su edificio sede, lo que se pudiera considerar

como un indicador de la renovada confianza pública que la entidad ha ido recuperando tras la

crisis de 2008, que le ha significado su segundo incremento presupuestario (aunque todavía

no alcanza el porcentaje establecido por Ley). El inicio de las operaciones de esta oficina se

ha hecho acompañar de una campaña informativa y de concienciación en los medios de

comunicación, así como de la elaboración del correspondiente reglamento de aplicación.

• Programa de Jóvenes Auditores. Como una forma de ampliar las oportunidades de la

juventud dominicana, la CCRD lanzó en 2013 el Programa de Jóvenes Auditores, orientado a

captar los nuevos talentos emanados de las principales universidades del país, lo que también

representa un esfuerzo de equidad para este segmento importante de la población, que a su

vez introduce visiones y esquemas novedosos de trabajo que complementan el aprendizaje

institucional. Los jóvenes son escogidos mediante concursos abiertos para las áreas de

auditoría, jurídica, finanzas, fiscalización de obras, etcétera, según las necesidades puntuales

de las áreas sustantivas de la entidad; luego son objeto de un riguroso esquema de formación

de tres (3) meses, en el cual no solo reciben capacitación técnica sobre cómo realizar una

auditoría gubernamental, sino que se acompaña de sesiones prácticas al incluirlos como parte

de los equipos de auditoría, con lo que ganan experiencia en el terreno y construyen

confianza.

• Promoción de la ética y la integridad. Periódicamente la CCRD retroalimenta las iniciativas

de la Comisión Interamericana contra la Corrupción a través de la Digeig, respondiendo a

diversos cuestionarios y remitiendo un informe de avance en la materia sobre una base anual.

En adición, el Pleno de la CCRD aprobó la implementación de la iniciativa IntosaINT de la

Intosai, que posee herramientas para la evaluación de la vulnerabilidad y riesgos a las

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transgresiones de integridad, evaluando sus controles internos y proponiendo alternativas de

corrección. Se tiene una moderadora formada en un taller patrocinado por la Intosai y la

Auditoría Superior de la Federación (ASF) de México y se está actualmente en el proceso de

implementación del taller interno para sus funcionarios clave.

• Promoción de la gobernanza mundial y las Comisiones Pares a las de la Olacefs. En

sus directrices para la buena gobernanza, la Intosai hace hincapié en que las EFS no solo

deben fomentar la gobernanza organizacional y a lo interno de sus respectivas sociedades,

sino también interesarse y participar activamente en las iniciativas internacionales para

construir una fuerte gobernanza mundial, que tenga como centro la mejora de la calidad de

los servicios públicos para así contribuir a crear bienestar humano. Es así como desde el

2008 la CCRD ha venido incrementando su participación en los comités, comisiones y grupos

de trabajo, tanto de Olacefs como de la Intosai, así como su activismo en diversas iniciativas

de agencias de cooperación internacional (existe un grupo de trabajo de la cooperación

internacional, liderado por el Banco Mundial, que periódicamente se reúne con la Presidenta

de la CCRD para evaluar el avance en materia de transparencia, fiscalización y rendición de

cuentas del país) y de entidades regionales como la Organización Centroamericana y del

Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Occefs), a tal punto que sus pares han

confiado a la CCRD la Presidencia de Occefs para el período 2015 - 2017, en un claro

reconocimiento a sus niveles de liderazgo y de fortalecimiento institucional. Como una forma

de viabilizar la coordinación a lo interno de la CCRD para dar respuesta a la creciente

demanda de apoyo, en 2010 el Pleno aprobó la creación de comisiones, comités y grupos de

trabajo pares a los de Olacefs, bajo la coordinación de alguno de los Miembros del Pleno y la

participación de los incumbentes de las áreas afines, sobre una base rotativa, flexible y bajo

los lineamientos de un reglamento preparado a tales efectos, las que periódicamente son

revisadas y adecuadas según vayan cambiando las de Olacefs. Actualmente, la CCRD es la

auditora de gestión de la Olacefs, habiendo ya practicado la primera auditoría.

• Participación en auditorías coordinadas regionales. Ante el nuevo paradigma que tanto la

Intosai como la Organización de las Naciones Unidas (ONU) han estado forjando para las

EFS, las que de cara a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda Post-2015

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deben incrementar sus capacidades para realizar auditorías financieras, sociales y

ambientales, la CCRD se ha interesado en participar en iniciativas regionales de auditorías

coordinadas, para así empezar a ganar experiencia en áreas con las que hasta el momento

no está muy familiarizada. Actualmente participa en la Auditoría Coordinada de Pasivos

Ambientales de la Industria Extractiva Minera de la Comisión Técnica de Medio Ambiente

(Comtema) de la Olacefs, conducida por la EFS de Paraguay, así como en la Auditoría

Coordinada de Obras de Viviendas Populares que adelanta el Grupo de Trabajo de Obras

Públicas (GTOP) de la Olacefs, liderado por la EFS de Brasil. El Pleno también aprobó

participar en el año 2016 en la Auditoría Coordinada de Educación, sobre la base de ciertos

indicadores de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la

Cultura (Unesco).

• La Mesa de Control. Quizás uno de los esfuerzos de coordinación más trascendentales que,

a juicio del experto argentino en finanzas públicas Oscar Díaz constituye “una iniciativa única

en Latinoamérica” , es la Mesa de Control, un espacio de creación de sinergias entre los 3

órganos rectores de las entidades afines al control del Estado dominicano, con participación

del Control Social y diversas agencias internacionales de cooperación, como el PNUD y la

Unión Europea. A dos años de operación, sus frutos son reconocibles y se han revertido en

una mejora de los procesos intra e interinstitucionales, así como en la recuperación de

importantes sumas de dinero pertenecientes al fisco, que no eran reportadas por algunos

agentes retenedores y que la CCRD detectó en sus auditorías. Este mecanismo, que ha

operado de forma flexible y fluida, posee ciertas consideraciones que pueden ser analizadas

desde el punto de vista de las Ciencias de la Complejidad, por lo que constituye el punto a

desarrollar en la siguiente sección del presente trabajo.

Díaz, Oscar; “Mesa de Control: sinergia útil para una mejor gestión de las finanzas públicas” (artículo); Proyecto de Fortalecimiento 3

Institucional y Operativo CCRD/PNUD; Santo Domingo, R. D.; 22 de octubre de 2015.Pág. � de �11 30

II. Un encomiable esfuerzo de coordinación en la Cámara de Cuentas de la República Dominicana (CCRD): la experiencia de la Mesa de Control

Desde inicios de su gestión como presidenta de la Cámara de Cuentas de la República

Dominicana, la Dra. Licelott Marte de Barrios se percató de la elevada incidencia que en el

quehacer institucional tenía una de las graves falencias de muchos Estados en vías de

desarrollo: la falta de coordinación interinstitucional. Esto se hacía evidente en el déficit de

seguimiento a las recomendaciones de las auditorías; el bajo interrelacionamiento entre el

Control Interno (ejercido por la Contraloría General de la República) y el Control Externo, aun

cuando la ley n.º10-04 taxativamente ordenaba la conformación de un comité ad-honórem entre

ambas; la falta de sanciones a aquellos casos con indicios de responsabilidad administrativa,

civil y/o penal; la pérdida millonaria de recursos del Estado por parte de agentes retenedores

de impuestos que no reportaban oportunamente al fisco, aun cuando esta situación se reflejaba

constantemente en las auditorías de la CCRD; en la asignación cada vez mayor de recursos

públicos a entidades con serias fallas estructurales en sus sistemas de control interno; en el

bajo involucramiento del Control Legislativo y la prácticamente inexistente participación de la

sociedad civil en aspectos del control. Pero quizás uno de los puntos más impactantes tenía

que ver con la salida tardía del Estado de Recaudación e Inversión de las Rentas (ERIR),

preparado por el Poder Ejecutivo y que por mandato constitucional se constituye en el insumo

básico para que la CCRD realice la evaluación de las cuentas públicas y de la ejecución del

Presupuesto General de la nación, lo que se aunaba al hecho de que la Dirección General de

Contabilidad Gubernamental (Digecog) y la Dirección General de Presupuesto (Digepres) no

habían logrado ponerse de acuerdo y manejaban catálogo y clasificador presupuestario no

avenidos, es decir, ¡el Estado dominicano no contaba con un catálogo de cuentas armonizado,

requisito sine-qua-non para una adecuada gestión financiera pública! En la práctica, la CCRD

debía analizar y preparar el Informe al Congreso Nacional de la Evaluación de la Ejecución

Presupuestaria y la Rendición de Cuentas Generales del Estado en un promedio de 22 días…

Diversas acciones se llevaron a cabo: se firmó un acuerdo con la Contraloría General de la

República; se remitieron las auditorías cuyos hallazgos entrañaban responsabilidad penal a la

Procuraduría General de la República, al tiempo que se colgaban junto a todas las auditorías

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realizadas en un portal web cada vez más amistoso y transaccional; se fortalecieron

mecanismos de participación ciudadana; se produjo un acercamiento con la prensa y se

celebraron jornadas con los comunicadores para comprender mejor los servicios del Control

Externo; se impartieron talleres técnicos a senadores y diputados del Congreso Nacional para

una mejor comprensión y seguimiento a las recomendaciones del informe anual que la CCRD

les remitía; se fortalecieron los lazos con las agencias internacionales de cooperación, a tal

punto que desde el 2009 funciona una oficina técnica del Programa de las Naciones Unidas

para el Desarrollo (PNUD) en el marco de un proyecto conjunto de fortalecimiento institucional y

operativo, entre muchas otras acciones; sin embargo, los efectos seguían siendo limitados

producto de un mismo problema que resultaba transversal: la falta de coordinación

interinstitucional. Como nos indica la Complejidad: es tan importante la variedad como las

interacciones que existan entre los diferentes nodos de una red, en especial cuando hay

externalidades, es decir, cuando las acciones de unos dependen de las de otros.

Consciente de esto, la presidenta Licelott Marte de Barrios concibió la idea de realizar una

reunión conjunta con los principales actores institucionales afines al control, lo que fue bien

visto por los demás Miembros que conforman el Pleno de la entidad, procediéndose a realizar

el 21 de febrero de 2013, en las instalaciones de la propia CCRD. Visualizando el alcance que

pudiera tener esta iniciativa, el entonces Secretario General Auxiliar de la CCRD le propuso a la

Presidenta levantar una minuta de esa reunión, la que contendría un resumen de los “puntos

objeto de seguimiento”, para así establecer un cierto hilo conductor entre potenciales reuniones

futuras. Participó una veintena de representantes y técnicos de seis (6) entidades rectoras,

constituyéndose en todo un éxito, con una relación de diecisiete (17) asuntos objeto de

seguimiento, entre los que se reflejó “Implementar una mesa de trabajo interinstitucional

permanente con las entidades de Control (con mecanismo de seguimiento)”. Resulta ilustrativa

la motivación que realizó la presidenta, Dra. Licelott Marte de Barrios, en la apertura:

“Tanto las leyes que les rigen a ustedes como la que rige a la Cámara de Cuentas requieren de acciones

conjuntas, pero real y efectivamente nosotros hemos estado inmersos en un proceso de transformación muy

fuerte en la Cámara de Cuentas y quizás en una oportunidad, cuando intentamos una reunión similar a esta, no

pudo lograrse; porque es necesario que las acciones que nosotros tomamos tengan el seguimiento debido si no,

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no estamos haciendo nada, y ese seguimiento solo se puede lograr si las instancias que ustedes dirigen dan

seguimiento. Ustedes han oído, como yo, que en la República Dominicana se dice que no hay régimen de

consecuencia y en alguna medida es falta de seguimiento; naturalmente hacemos abstracción de lo que

comprende la justicia, pero por las medidas administrativas que nosotros detectamos en las experticias que hace

la Cámara de Cuentas a través de los informes de auditorías, real y efectivamente el seguimiento que tienen es

muy deprimente –por no decir que prácticamente nulo– y lograrlo devendría en un mejoramiento de la calidad del

desempeño de todos nosotros, en beneficio del país y para satisfacción nuestra, porque de todas maneras

somos servidores públicos, pero también nos anima el deseo de dejar una impronta en la labor que realizamos,

todos estamos de paso pero debemos tener una mística alta para poder dejar algo para los que vienen detrás.

Entonces esta es una reunión de intercambio de opiniones para que ustedes nos digan qué podemos

nosotros mejorar y en qué ustedes nos pueden ayudar, que de alguna manera lo que ustedes hagan por

nosotros lo estarán haciendo por sus respectivas instituciones, porque ustedes también requieren de un

desempeño adecuado, oportuno y de calidad”.

En un principio, dado que todo fluyó naturalmente y respondiendo a necesidades muy

puntuales (por lo que no hubo lineamientos rigurosos preestablecidos, lo que resulta cónsono

con las teorías de la Complejidad) no se sabía qué nombre ponerle a la minuta, debatiéndose

los de “Minuta de las entidades afines al Control” y “Minuta de la Mesa de Control”. Al final, se

utilizaron indistintamente ambos nombres, con preeminencia del primero.

La minuta se remitió con una comunicación firmada por la Presidenta y para plena satisfacción

la misma fue muy bien acogida, sin mayores observaciones. Era como si las demás entidades

del Estado relacionadas con el Control finalmente lograban un espacio en el que pudieran

“desahogarse”, solicitar apoyo y exponer sus propias ideas; todas hicieron evidente la

necesidad de coordinarse mejor. La segunda reunión se realizó el 1.º de octubre de 2013, con

una asistencia todavía mayor. Meses después se produjo un encuentro, que formaba parte de

los acuerdos de la segunda reunión, en el que se tocó un punto de elevada preocupación para

todos: la rendición de cuentas por parte de las municipalidades, centrado en un informe

preliminar sobre la base de un muestreo preparado conjuntamente por el PNUD y la CCRD,

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cuya aceptación provocó la ampliación del estudio a nivel nacional, que está publicado en el

portal web.

Ante la relevancia que este mecanismo estaba teniendo, junto a un inusitado fervor de

participación, la Presidenta de la CCRD tomó entonces la acertada decisión de retomar las

reuniones de la Mesa de Entidades Afines al Control con el apoyo del PNUD y de la Unión

Europea, quienes facilitaron la contratación de un experto internacional en Finanzas Públicas y

Auditoría, el Lic. Oscar Díaz, para brindar un seguimiento día a día como coordinador, con

énfasis en los compromisos asumidos en el seno de las reuniones. Un consultor internacional,

en este caso argentino, impregnaba un carácter de imparcialidad a la mesa, lo que contribuiría

al fomento de la confianza, tan necesaria en instancias de esta naturaleza. Una vez alistado

todo un marco de seguimiento, con las matrices correspondientes, la tercera reunión se celebró

el 8 de septiembre de 2014, en la que se presentó al Coordinador de la Mesa, se consensuó un

esquema de medios de presentación de informes de avances, que entraña visitas periódicas a

enlaces técnicos que a lo interno de cada entidad fueron definidos para hacer operativas las

soluciones identificadas, se acordó preparar un reglamento operativo y se adaptó la minuta de

las reuniones para responder a esta nueva dinámica. A decir del propio Oscar Díaz, a propósito

de la escritura de un artículo para orientar la realización del guión para un video promocional

que sería presentado en la XXV Asamblea General Ordinaria de la Olacefs, a celebrarse del 23

al 27 de noviembre de 2015 en Querétaro, México:

“Desde entonces, las reuniones de la Mesa de Control se han desarrollado regularmente de forma

bimestral, habiéndose realizado a la fecha 7 reuniones ordinarias y 1 reunión extraordinaria a pedido de sus

integrantes. Cabe destacar que al reconocerse los primeros resultados y beneficios derivados de las

reuniones, la asistencia y participación en las mismas ha crecido paulatinamente, pasando de cerca de 15

asistentes a más de 30 en la actualidad, con solicitudes expresas de espacios de participación en las

reuniones para la presentación de propuestas o información por parte de los distintos integrantes, todo lo

cual ha excedido las expectativas que se tenían sobre este espacio de articulación, coordinación y

convergencia (…).

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La Mesa de Control funciona bajo un mecanismo de identificación y reconocimiento de necesidades

individuales o conjuntas sinceradas por sus integrantes, acompañando siempre el respectivo planteo de

compromisos de solución (con fechas límites y responsables) todo lo cual queda registrado en una minuta

que es la base para el posterior seguimiento presencial y virtual a cargo del consultor coordinador, quien

monitorea y presta asistencia técnica para el cumplimiento de dichos compromisos” . 4

La CCRD habilitó un espacio en su website para facilitar las labores de la Mesa de Control:

http://enc.ed.do/mesadecontrol/. Al mismo tienen acceso todos los integrantes de este

mecanismo de coordinación y sus respectivos enlaces técnicos, en el que pueden consultar no

solo las minutas de las distintas reuniones y los compromisos asumidos, sino las matrices

individuales y colectivas de cumplimiento de los mismos, con las requeridas evidencias y la

validación que a nivel individual realiza el Coordinador sobre la base de un “semáforo de

cumplimiento de compromisos”, según se muestra en la ilustración siguiente:

<<En el semáforo: verde, 100%; amarillo, 50%, y rojo, 0%. Diseñado así para

incidir a nivel de la psiquis colectiva sobre la necesidad de llegar a un estado

verde. A septiembre de 2015, se habían establecido más de 100 compromisos,

logrando el considerable cumplimiento de un 80% de los mismos. La base para

esto está en la adopción de metas realistas y con elevada posibilidad de ser

cumplidas desde el inicio, para lograr cimentar la confianza grupal en el esfuerzo

colectivo. Para la Complejidad, las redes deben permitir un actuar fluido y poco

restringido de sus actores, de manera que generen emergencia de fenómenos y

patrones escalares, pero sobre una base de establecimiento de protocolos de

operación>>.

En la medida en que se fueron complejizando los niveles de interacción colectiva, se hizo

más y más evidente la necesidad de adoptar el reglamento que regulara la organización y

funcionamiento de la Mesa de Entidades Afines al Control. Una propuesta que había sido

preparada y circulada por parte del Coordinador para retroalimentación, sencilla pero eficaz, fue

Díaz, Oscar; “Mesa de Control: sinergia útil para una mejor gestión de las finanzas públicas” (artículo); Proyecto de Fortalecimiento 4

Institucional y Operativo CCRD/PNUD; Santo Domingo, R. D.; 22 de octubre de 2015. [Posee reglamento de la mesa en su anexo]. Pág. � de �16 30

aprobada a unanimidad en la reunión celebrada el 18 de febrero de 2015, en la que se decidió

emplear el nombre de “Mesa de Control”. El mismo posee seis (6) títulos, a saber: Título I:

Objeto y ámbito; Título II: Objetivos de la Mesa de Control; Título III: Organización

(presidencia de la mesa, integración, representantes de las entidades afines al control,

adopción de compromisos y temática de la mesa); Título IV: Normas generales de

funcionamiento (convocatoria, lugar de las sesiones, agenda, periodicidad y duración de las

sesiones, desarrollo de las sesiones y elaboración y envío de la minuta); Título V: Seguimiento

a los compromisos asumidos en la Mesa de Control (compromisos asumidos, seguimiento y

medios y frecuencia del seguimiento), y Título VI: Derechos y obligaciones de los integrantes

de la Mesa de Control.

Así, de acuerdo con el “Reglamento de Funcionamiento de la Mesa de Control”, en cuanto a su

ámbito esta “representa una instancia de diálogo abierto y democrático entre las entidades

afines al control para plantear, debatir, dar a conocer y acordar acciones tendentes a fortalecer

la coordinación de los sistemas de administración financiera y de control, los cuales alcanzan a

las instituciones y dependencias responsables por rectorar, controlar, auditar y fiscalizar los

recursos del Estado”. Sus objetivos “se refieren a mejorar los niveles de interacción,

coordinación e interrelación entre las entidades afines al control, para lograr una mayor sinergia

que permita un desempeño eficaz, eficiente y de calidad de dichas entidades a efecto de

fortalecer los sistemas de administración financiera y de control y, por ende, mejorar la gestión

de las finanzas públicas por parte de las entidades del Estado”. La presidencia recae

indefectiblemente en la Cámara de Cuentas de la República Dominicana (CCRD), al ser la

rectora del Sistema Nacional de Control y Auditoría, y con ella son inicialmente nueve (9) los

miembros permanentes, rectores en sus respectivos ámbitos: 1) la propia CCRD, 2) la

Contraloría General de la República, 3) el Ministerio de Hacienda, 4) la Tesorería Nacional de la

República, 5) la Dirección General de Contabilidad Gubernamental, 6) la Dirección General de

Presupuesto, 7) la Dirección General de Impuestos Internos, 8) la Dirección General de Crédito

Público y 9) la Dirección General de Contrataciones Públicas. En adición, respondiendo a

invitaciones consensuadas, participan representantes del Congreso Nacional (Control

Legislativo), de la sociedad civil (Control Social) y toda otra entidad que pueda coadyuvar en la

consecución de los objetivos de esta instancia.

Pág. � de �17 30

De acuerdo al artículo 8 del referido reglamento, los temas a tratar entrañan, de manera no

limitativa, los siguientes: “Información, articulación, coordinación o acciones que una entidad o

dependencia requiere de otra para cumplir sus responsabilidades, mejorar el trabajo en equipo

o contribuir a un mejor desempeño a través de los compromisos asumidos; socialización o

necesidades de políticas y normativa relacionadas al área o desempeño de actividades de otros

integrantes de la Mesa de Control; dificultades en la aplicación de normativa por falta de

recursos financieros, humanos, materiales u otros; necesidad de informes de auditoría sobre

áreas de competencia de alguna entidad o dependencia de control; acciones a tomar por área

de competencia para apoyar la implementación de recomendaciones de auditoría;

complementación de acciones de auditoría para evitar duplicidad de esfuerzos intra e

interinstitucional (…) e identificación de temas de capacitación recíproca para facilitar las

funciones de gestión, control y auditoría”.

En cuanto al valor agregado de esta iniciativa, hasta el momento se pueden destacar los

siguientes: fortalecimiento de la coordinación interinstitucional; mejora en la entrega a tiempo

de insumos; recuperación de más de 1,000 millones de pesos dominicanos para el Estado a

través de los agentes retenedores que no reportaban a la DGII; resolución de conflictos;

involucramiento de la cooperación internacional; mayor flujo de la información; inicio del

desarrollo del Sistema Integral de Seguimiento de Auditorías (SISA) y operación sinérgica bajo

una visión de conjunto.

Como se colige, este mecanismo, al contemplar al Control Social, le permite a la Cámara de

Cuentas (CCRD) establecer alianzas público-privadas sobre la base de la formalización de

acuerdos específicos. Sin embargo, hasta el momento se estaría aún en el marco de la

tradicional participación Estado-sociedad civil organizada en acciones conjuntas de fiscalización

con los entes rectores de las entidades afines al Control y de abógasis para el cumplimiento de

los compromisos asumidos en un marco de coordinación interagencial que contribuyan a

mejorar los cuatro pilares del control sobre la base de auditorías gubernamentales integrales -

que todavía son netamente financieras-, centradas en la denuncia pública. ¿Cabría pensar en

otros actores usualmente no considerados como afines al control? En la siguiente sección

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propondremos un esquema ampliado que permita el establecimiento de alianzas mixtas para

avanzar el nuevo paradigma al que deben adherirse las EFS, que necesariamente requiere el

concurso de nuevos actores, quizás no contemplados hasta el momento.

III. Lineamientos mínimos para una propuesta de alianza público-privada para fomento de la buena gobernanza: un modelo exportable

Veíamos anteriormente que para poder obtener los mayores beneficios de un sistema complejo

nos debe interesar fomentar la diversidad de sus actores en una red de interdependencia y

constante adaptación a los cambios del entorno. Sin embargo, esa diversidad de actores

conectados en red no debe ser excesiva, pues limitaría la robustez del sistema, el que entonces

se verá forzado a disminuir sus rangos de interacciones para autocalibrarse, lo que disminuirá

el tránsito de la información que debe circular hacia todos sus nodos. Llevado esto a la praxis

inicial de la Mesa de Control, podemos colegir que fue acertada la decisión de ingresar

escalonadamente a actores que, como las organizaciones de la sociedad civil (OSC), requieren

de cierto nivel de madurez del sistema para que pueda dar respuestas a las demandas o

solicitudes que estos de seguro introducirán. De aquí, una lección aprendida: este tipo de

alianzas público-privadas requieren un proceso de planificación bien estructurado, que sobre la

base de una identificación de potencialidades y riesgos de cada uno de los actores, logre

progresivamente ir aumentando su diversidad hasta llegar a un punto que mantenga al sistema

en equilibrio, es decir, que no lo haga colapsar. La entrada de actores debe por tanto abarcar

no solo a los incumbentes de las distintas entidades, sino al nivel técnico, el que en definitiva

pone en ejecución las directrices del nivel superior. Debe haber una estrategia para la entrada,

salida y/o renovación de actores, la que responderá a la siguiente lógica: deben entrar actores

que incrementen los niveles de sinergia; saldrán aquellos que la disminuyan o posean menores

grados de conectividad. Ya es sabido, la diversidad produce robustez e innovación, y en

sistemas que involucran al Control de un Estado, un punto importante es que limita las

retroalimentaciones negativas producidas por las amistades y contubernios. Es así que los

incumbentes necesitan concentrarse en tener nodos o actores que sean “Power Laws", es

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decir, que posean a nivel individual elevados grados de conectividad con diferentes actores e

iniciativas, tanto a lo interno como a lo externo del sistema, mejor si son transdisciplinares,

pues serán justamente estos nodos los que devendrán en estratégicos y permitirán mantener la

identidad y la homeostasis del sistema antes las fluctuaciones del azar. Es esta una de las

razones por las que las entidades que buscan ser exitosas deben lograr balancear empleados

muy disciplinados (que mantienen el equilibrio, pero a costa de la creatividad pues se limitan a

explotar la situación prevalente con métodos tayloristas y lineales) con aquellos “más

inquietos” (que poseen conocimientos transversales, retan al sistema llevándolo más allá de su

umbral crítico mediante una continua exploración, provocan transiciones de fase y fomentan la

innovación y el aprendizaje continuos). Como a los sistemas complejos debe permitírseles un

mayor nivel de flexibilidad, es muy importante reconocer que no debe haber imposiciones, pues

limitan los característicos procesos de auto-emergencia de orden y funcionalidad “de abajo

hacia arriba”, incidiendo negativamente en la cultura del sistema que se habrá producido en el

marco de la alianza público - privada. No obstante, tampoco puede evolucionar el sistema sin

directrices claras que constriñan la aparición de tensiones, por lo que otro requisito es la

definición de normativas de funcionamiento, extensibles a la resolución de conflictos. Como

bien señala el afamado científico Dr. Scott E. Page: “Un actor en un sistema complejo controla

básicamente nada, pero lo influencia todo” . De ahí la importancia de contar con líderes 5

honestos a todos los niveles y/o subsistemas.

Ahora bien, aplicando todo lo anterior a la Mesa de Control como base para construir nuestra

propuesta de alianza público-privada de fomento de los valores y la buena gobernanza,

debemos inexorablemente reconocer que el pasado viernes 25 de septiembre de 2015, en el

marco de su 70.º período de sesiones, la Organización de las Naciones Unidas aprobó

diecisiete (17) Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), que reemplazan los ocho Objetivos

de Desarrollo del Milenio (ODM), como parte de una ambiciosa Agenda Post-2015 que se

espera cumplir a 2030. Su abordaje debe ser integral, como parte de un esfuerzo que traspasa

las fronteras nacionales. Como esbozáramos en la introducción, el nuevo paradigma que se

plantea para las EFS requiere que desarrollen capacidades y establezcan alianzas para poder

evaluar el logro en la consecución de cada uno de los indicadores que los distintos países se

Page, Scott E.; “Understanding Complexity”; The Great Courses, The Teaching Company, USA, 2009.5

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abocarán a definir para cada uno de los ODS, lo que implica un abordaje no solo de los

aspectos económicos-financieros, sino también de los sociales y los ambientales, realizando

auditorías financieras, de cumplimiento y de gestión. ¡Y ya el reloj está en marcha…!

Nuestra propuesta consiste en ampliar la diversidad de actores y/o el alcance de la Mesa de

Control, de manera que abarque la pluralidad requerida para cumplir con este nuevo paradigma

de la fiscalización, añadiendo una sub-red o clúster de ejecución que permita un abordaje

sectorial, organizados pertinentemente (mesas, grupos de trabajo sectoriales, …) a la luz de los

indicadores de los ODS, sobre la base de una gran alianza público-privada permanente. Esto

requiere la participación de nuevos actores: entidades gubernamentales que tengan a su cargo

la coordinación de los sistemas de planificación e inversión pública (o sus equivalentes en los

distintos países), las universidades, las ONG, las empresas privadas, las iglesias, los centros

de pensamiento, los consejos comunitarios, los sindicatos, los consejos locales de desarrollo,

etc. Pero también se requiere participación del Ministerio Público, pues no será suficiente con

la promoción de la transparencia, la equidad, la rendición de cuentas y la eficiencia, sino que

debe haber sanción para las transgresiones que se puedan comprobar. Nos aproximamos así

a un modelo exportable que conjuga coordinación, ejecución y seguimiento.

Pero el éxito de este modelo, y debemos recalcarlo, radica en los niveles adecuados de

interacción que se deberán suscitar entre actores heterogéneos que provoquen sinergia, con

una concentración en aquellos nodos estratégicos cuyos niveles de conectividad sean

multiniveles, es decir, que para el caso se extiendan desde lo nacional hacia lo local. Esto así,

porque se requiere articulación con el nivel más local, el comunitario, que en definitiva es

donde se ejecutarán muchas de las políticas públicas para alimentar a los indicadores de los

ODS, a través de planes, programas y proyectos de desarrollo.

Cabría ahora preguntarse si ante el alcance de esta necesaria gran alianza finalmente estamos

contemplando todos los ámbitos necesarios. La respuesta es “no”, lo que nos resultará más

evidente con el siguiente análisis: si hacemos una mirada desde el punto de vista sistémico a

lo que sería nuestra renovada Mesa de Control, es fácil percatarnos que estamos frente a tres

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(3) de los subniveles que están llamados a conformar un sistema viable según la teoría VSM 6

de la cibernética organizacional; es decir, la propia Mesa de Control conforma el nivel de

coordinación (subsistema 2), la implementación la realizan los técnicos de las entidades

públicas y privadas, en los niveles nacional, regional, provincial, municipal y local (subsistema

1) y, actualmente, el experto internacional e imparcial que da seguimiento y se asegura que

cada actor cumpla con los compromisos asumidos, amparado en evidencias, realiza acciones

de control (subsistema 3). Para completar los subsistemas, requerimos del nivel de conducción

o dirección del sistema (subsistema 5), aun sea el mismo de la Mesa, y del nivel de inteligencia

(subsistema 4).

Pasamos ahora a una parte importante, pues estaríamos otorgándole a nuestra propuesta de

alianza un carácter holístico. En el caso de la República Dominicana, la propia ley n.º10-04 , 7

instituye en su artículo 5 el Sistema Nacional de Control y Auditoría, al que define como “el

conjunto de principios, normas y procedimientos que regulan el control interno institucional y el

control externo de la gestión de quienes administran o reciban recursos públicos en entidades

sujetas al ámbito de acción de esta ley, con el propósito de lograr el uso ético, eficiente, eficaz y

económico de tales recursos y, además, con el debido cuidado del ambiente” y en su artículo 6

le otorga a la Cámara de Cuentas de la República Dominicana la rectoría de dicho sistema, con

facultad para “emitir normativas de carácter obligatorio, promover y alcanzar la coordinación

interinstitucional de los organismos y unidades responsables del control y la auditoría de los

recursos públicos y formular un plan nacional tendente a estos fines”. Notemos que es

interesante que esta ley, a pesar de ser de 2004, ya contemplaba el pilar ambiental en el que la

Intosai y la ONU están haciendo tanto hincapié, junto con el social, lo que no nos sorprende si

reconocemos que la elaboración de la misma contó con la asesoría de expertos

internacionales. Sin embargo, notemos también cómo a pesar de que en su artículo 7 dicha

pieza jurídica señala taxativamente que el sistema estará integrado por cuatro (4) elementos (el

Control Interno, el Control Externo, el Control Legislativo y el Control Social), en la definición

que recién transcribimos solo menciona a dos de ellos. Algunos eruditos señalan que esto es

El Viable System Model (VSM), o Modelo del Sistema Viable, fue creado por Stafford Beer en 1959 y desde entonces ha evolucionado 6

para dar respuesta a las fluctuaciones que pudieran afectar un sistema. Hay mucha literatura al respecto. Distingue cinco subsistemas: 5) Dirección (políticas), 4) Orientación (inteligencia y desarrollo), 3) Control (seguimiento), 2) Coordinación y 1) Ejecución.

Congreso Nacional; Ley n.º10-4 de la Cámara de Cuentas de la República Dominicana; aprobada el 20 de enero de 2004.7

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debido a que los controles social y legislativo no deben sujetarse a esa normativa, argumento

que no compartimos bajo el entendido de que los sistemas viables tienen la particularidad de

que se autorregulan y abarcan a todos los elementos que le son inherentes; quizás por esto

en algunos países se habla del Control o la Fiscalización como otro de los poderes del

Estado… Afortunadamente esto pudiera ser objeto de corrección en las modificaciones que al

momento se están planteando para adecuar la referida ley n.º10-04 a las exigencias de los

nuevos tiempos.

En vista de lo anterior, podemos ahora completar nuestro sistema, sobre la base de la

“operativización” primigenia del Sistema Nacional de Control y Auditoría de República

Dominicana. El subsistema (5) de rectoría está bien identificado, pues recae en la Cámara de

Cuentas de la República Dominicana. Para el subsistema (4) de inteligencia, orientación o

desarrollo, es importante señalar que por definición el mismo articula al sistema con su

medioambiente, de donde cabe reconocer que si queremos ampliar la variedad del sistema

(pues un axioma del VSM es que “sólo variedad absorbe variedad”) entonces este subsistema 4

no puede recaer en una sola entidad, ya que no le sería posible asumir más estados que

aquellos en los que puede colocarse el entorno, por lo que se requiere una instancia horizontal,

la que a nuestro juicio, para el caso, debe estar conformada por los cuatro elementos definidos

por la ley n.º10-04, junto con los más altos representantes de las principales coaliciones de

empresarios (ya vimos en la introducción que estos constituyen un actor que puede ayudar a

avanzar la temática), de universidades, de las ONG (solo las especializadas en la temática para

poder controlar la variedad), de los grupos de agencias donantes internacionales (las que en el

país representen a aquellas que firmaron en 2009 el MOU de la Cooperación Intosai-Donantes),

del Ministerio de Economía Planificación y Desarrollo (por ser rector del Sistema Nacional de

Planificación e Inversión Pública, eje de la consecución de los ODS, que brindaría la necesaria

conexión con este sistema), del Ministerio Público (pues se hace necesario la parte de sanción

a los actos de corrupción, en cualquiera de sus manifestaciones), el Ministerio de Relaciones

Externas (para una “diplomacia de la fiscalización”), entre otros actores clave. Esta instancia

del subsistema 4 pudiera denominarse “Consejo Nacional de Fiscalización” o “Consejo Nacional

de Control y Auditoría” (en lo particular, prefiero el primero), y por supuesto requerirá también

de un reglamento operativo propio. Para todo esto es debido consensuar una declaración de

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identidad y para todos los subniveles deben existir lineamientos claros y objetivos, aunque

flexibles, que permitan al sistema sacar el mayor provecho de la Complejidad. Asimismo, debe

haber un fondo de incremento de capacidades, que pudiera denominarse “Fondo Nacional

para la Fiscalización”, con su reglamento y un sistema de incentivos (por ejemplo, se puede

constituir el “Premio a la Integridad y la Buena Gobernanza” que pudiera otorgarse sobre una

base anual, por parte de los integrantes del subsistema 4, lo que permitiría premiar las buenas

acciones y así “predicar con el ejemplo”).

Todo este sistema deberá estar soportado en un bien estructurado sistema de información

gerencial, elaborado sobre una plataforma web amigable, abierta, flexible y transaccional, en la

que cada actor tenga una esfera de actuación bien delimitada (por ejemplo, las organizaciones

de la sociedad civil debieran poder contribuir a un sistema de calificación sobre la base de

criterios predefinidos y consensuados, visibilizado mediante un esquema de estrellas, como las

cinco estrellas que califican las aplicaciones que un usuario desea adquirir de la tienda

AppStore o de Android). Se debe poseer también una herramienta de modelación que permita

realizar escenarios sobre la base de ciertas variables, para apoyar la correcta toma de

decisiones.

Recapitulamos que este sistema sería el objeto de una gran alianza público-privada a nivel de

cada país, según mostramos en la siguiente tabla (fruto de nuestra autoría), con indicación de

su equivalencia para la construcción de un modelo exportable a otros países (para los que

deberán observarse las realidades y estructuración estatal de cada uno) y en el cual las

organizaciones que conforman el Control Social agotarían un proceso de incremento de

capacidades para poder constituirse en veedoras de la implementación de los Objetivos de

Desarrollo Sostenible (ODS) y para participar en todas las etapas del proceso de auditoría

(planificación, ejecución, diseminación y seguimiento a las recomendaciones):

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VSM del sistema nacional de fiscalización propuesto como objeto de una gran alianza público-privada a nivel de cada país con atributos similares

Subsistema / correlación

SISTEMA NACIONAL DE CONTROL Y

AUDITORÍA DE REPÚBLICA

DOMINICANA

SISTEMA NACIONAL DE FISCALIZACIÓN

DEL PAÍS “X” (o nombre que ya posea)

RESPONSABILIDADES PRINCIPALES

SUBSISTEMA 5

Cámara de Cuentas de la República Dominicana

EFS del país Rectoría y conducción de todo el sistema; emite normativas obligatorias sobre las base de las Issai y otras aplicables.

SUBSISTEMA 4Consejo Nacional de Fiscalización

Consejo Nacional de Fiscalización o su equivalente

Estudia el entorno; define políticas y estrategias; articula lineamientos con el resto de los subsistemas.

SUBSISTEMA 3

Oficina de Seguimiento a lo interno de la CCRD

Oficina de Seguimiento a lo interno de la EFS

Brinda control y seguimiento, corrigiendo desviaciones e informando al respecto.

SUBSISTEMA 2Mesa de Control Mesa de Control o su

equivalenteCoordina los técnicos, comisiones, comités y grupos de trabajo que se formen en el subnivel 1

SUBSISTEMA 1

Subredes sectoriales de técnicos de todas las entidades afines al Control y otros actores en los niveles nacional, regional, provincial y local.

Subredes sectoriales de técnicos de todas las entidades afines al Control y otros actores en los niveles que apliquen (federal, nacional, regional, provincial y local).

Implementa a través de mecanismos emergentes y flexibles los políticas, estrategias y lineamientos predefinidos, ejecutando las acciones correspondientes a cada ámbito, participando en todas las fases del proceso fiscalizador con énfasis en alcanzar los ODS.

POTENCIAL DEFINICIÓN:

Es el conjunto de principios, normas y procedimientos que regulan las relaciones de interdependencia sinérgica de las entidades que conforman los ámbitos interno, externo, político (legislativo) y social del Control del Estado [dominicano] con el propósito de lograr el uso ético, eficiente, eficaz y económico de los recursos públicos, protegiendo así el patrimonio del Estado y abarcando los pilares económico, social y ambiental que garanticen bienestar humano.

PRINCIPIOS ORIENTADORES:

Transparencia - Participación - Buena Gobernanza - Coordinación - Rendición de Cuentas - Integridad - Consistencia - Desarrollo Inclusivo.

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Es muy importante enfatizar que aun cuando pueda haber una jerarquización implícita, para

cumplir con los preceptos de la Complejidad el sistema debe entenderse como una operación

dinámica más horizontal, en la que no hay “jefes y subordinados” sino actores pares con

responsabilidades diferentes, pero con un mismo objetivo común. Esto fomenta la confianza y

el sentido de pertenencia. Para completar la viabilidad del sistema, podemos recurrir a una

adaptación de la reconocida técnica Tascoi, según se indica:

• Transformaciones: Convierte la información que fluye a través de todo el sistema, así como

las demandas de sus actores, en la medida que redunden en una adecuada fiscalización

integral del Estado. Se implementan los planes, programas y proyectos de lugar.

• Actores: Todos los actores que formen parte del sistema, nacionales e internacionales, como

parte de una gran alianza público-privada.

• Suministradores: Las entidades que alimenten el sistema de información gerencial (con

auditorías, estudios especiales, lineamientos, etcétera) que se defina en la plataforma web,

accesible para todos los actores, incluyendo los cuatro componentes del Control en sus

respectivas atribuciones legales para suministrar los recursos necesarios.

• Clientes o usuarios: La sociedad en sentido general.

• Owners o dueños: El Consejo Nacional de Fiscalización.

• Intervinientes: La Cámara de Cuentas de la República Dominicana o la EFS del país de que

se trate, amparada en la Constitución y/o en la normativa legal correspondiente.

Finalmente, en un proyecto de alianza público-privada como el propuesto deben figurar al

menos los siguientes componentes:

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En el anexo se muestra una propuesta mínima bajo una matriz del Marco Lógico para realizar

esta gran alianza público-privada que proponemos para la fiscalización del patrimonio público,

la promoción de valores, el fomento de la buena gobernanza y la consecución de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) en cada país.

Componentes y contenido mínimo para el proyecto de alianza público-privada propuesto

Componente de identificación:

• Estudio del entorno.• Diagnóstico de actores para cada subsistema (mapeo sinergético y de

recursos), nacionales e internacionales.• Identificación de oportunidades y objeto de la alianza.

Componente de estructuración:

• Estructuración de grupo “semilla”.• Elaboración de lineamientos y normativa base. Consenso sobre objetivos a

proponer.• Selección de actores, con énfasis en los “Power Laws”.• Firma de acuerdos y documentación para la gran alianza público-privada.• Estructuración de los mecanismos correspondientes a cada subsubsistema,

en los ámbitos geográficos correspondientes (federal, nacional, regional, provincial, municipal y local).

• Formulación consensuada del plan estratégico, a la luz de la política anticorrupción del país.

• Definición de la estrategia de comunicación interna y externa, con sus instrumentos.

Componente de consolidación:

• Implementación de controles y diferentes tipos de auditorías.• Formación pertinente a cada subsistema (auditorías forenses, proyectos

sociales, liderazgo, …)• Participación escalonada de la sociedad civil en todas las fases de la

fiscalización.• Seguimiento a recomendaciones de auditorías.• Veedurías sectoriales por cada uno de los Objetivos de Desarrollo Sostenible

(ODS).• Ejecución de planes, programas y proyectos contenidos en la planificación.

Componente de retroalimentación:

• Informes de seguimiento y evaluación; veedurías.• Encuestas y otros instrumentos de medición de calidad del servicio.• Innovación.

Componente de incentivos:

• Establecimiento del “Fondo Nacional para la Fiscalización” y su esquema de proyectos.

• Instauración del “Premio a la Integridad y la Buena Gobernanza”.

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Conclusión

Superadas las visiones “modernistas” caracterizadas por su reduccionismo, linealidad y

ergodicidad gracias a los nuevos “lentes” de la Complejidad, comprobamos que la exitosa Mesa

del Control creada en la Cámara de Cuentas de la República Dominicana (CCRD) puede

evolucionar hacia un verdadero sistema-país más dinámico y abierto, auto-organizante,

diseñado sobre la base de una gran alianza público-privada que articule actores no

tradicionales para así poder implementar con éxito el “nuevo paradigma” que la Intosai y la

ONU impulsan para poder fiscalizar los nuevos Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) que

forman parte de la Agenda 2030, lo que requerirá abarcar todos los indicadores que a nivel de

cada país se definan para los pilares económico, social y ambiental. Todo esto con el fin de

promover valores positivos en un marco de buena gobernanza, que generen valor público.

Hemos advertido que la corrupción responde a un sistema complejo, en el que los agentes

corruptores buscarán contrarrestar los constreñimientos que se les impongan para mantenerse

activos. El peligro radicaría en que si no se toman a tiempo medidas tanto de prevención como

de castigo (régimen de consecuencia), los valores positivos serían reemplazados por otros

negativos, los que con la praxis de la cotidianidad forzarían a que el sistema-sociedad adopte

una identidad malsana, con legitimidad y tolerancia hacia la misma. En consecuencia, las

entidades del Estado se pudieran ver mermadas por el accionar más acelerado y certero de

organizaciones paraestatales que, aun cuando contribuyan a la lucha contra la corrupción,

minan la confianza ciudadana en sus instituciones públicas. El reciente caso de Guatemala

debiera constituirse en un espejo para todos.

Para que la alianza planteada bajo esta nueva concepción sea exitosa, junto a una adecuada

planificación estratégica que articule una visión común y haga uso de los recursos que fruto de

las interacciones entre agentes diversos puedan apalancarse, es necesario respetar los

preceptos de la Complejidad en cuanto a su flexibilidad, horizontalidad y emergencia de

patrones, pero con lineamientos claramente establecidos para que el sistema no colapse.

Asimismo, la entrada y salida de nuevos actores debe darse sobre la siguiente lógica: ingresan

actores que generen más sinergias, salen los que resten. Esto implicará que algunos actores

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ingresarán automáticamente atraídos por las dinámicas internas que se generen, otros deberán

ser convencidos y otros excluidos (por ser tóxicos). Lo realmente importante es lograr una

interconexión total de la red, lo que permitirá que la información fluya hacia todos los puntos y

fuerzas vivas de la sociedad, fomentando actores que sean “Power Laws”, es decir, que posean

un grado de conectividad tal que devengan en nodos estratégicos que permitirán al sistema

autocalibrarse ante cualquier fluctuación que de seguro se suscitará, bajo un esquema de

confianza compartida y de formación permanente, lo que entonces redundaría en un exitoso

modelo de alianza público-privada para la promoción de valores y la buena gobernanza.

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(*) BOP=“Beginning of Project”; MOP=“Mid of Project”; EOP=“End of Project”; M&E= “Monitoreo y Evaluación”.

Narrativa Indicadores Medios de verificación

Supuestos importantes

Fin: Se ha contribuido al bienestar y desarrollo inclusivo y equitativo de la sociedad [dominicana] gracias al incremento de la eficiencia de la gestión e inversión públicas, en un marco de valores positivos y buena gobernanza.

- A los # años se producen mejoras en las variables de desarrollo e indicadores de los ODS en un % mayor que años de línea base.

- Informe Desarrollo Humano (IDH)

- Informe país sobre ODS

- Mejora la inversión pública

- Se articulan los demás sistemas

- Gobernabilidad

Propósito: Consolidado un sistema nacional de fiscalización, abierto, holístico e inclusivo, sobre la base de una gran alianza público-privada, que permita el efectivo seguimiento a los ODS 2030.

- El sistema opera sin interrupción al EOP(*), con incidencia en los demás sistemas nacionales.

- Documentos soporte

- Encuestas de satisfacción

- Se aplican reco-mendaciones de auditorías

- Recursos adec.

Componentes:

1. Identificadas las oportunidades y potenciales actores de la alianza.

2. Estructurado una plataforma nacional de fiscalización, integral, abierta y participativa.

3. Consolidada la plataforma sobre la base de interacciones sinérgicas.

4. Implementado un mecanismo de retro-alimentación continua.

5. Fomentados los incentivos y sostenibilidad del sistema.

- A los 3 meses de iniciado el proyecto, se produce un diagnóstico situacional, mapeo de recursos e identificación de actores.

- Al 6to mes de operación se implementan las normas del sistema.

- Al 8vo mes de operación se firman acuerdos requeridos.

- Al concluir el primer año se cuenta con un plan estratégico del sistema

- Al MOP(*) se lanza la alianza con programa de formación, esquema M&E (*) y subvenciones.

- Informes elaborados

- Listas de participantes en las diversas actividades

- Acuerdos firmados

- Encuestas por grupos focales a integrantes de la alianza

- Observación directa

- Evidencias de subsistemas en marcha

- Se logra consolidar una alianza con actores públicos no tradicionales comprometidos.

- La cooperación internacional apoya

- Se implementan las normas Issai

- La EFS participa activamente en la elaboración de los indicado-res país de los ODS

Actividades:1.1 Realizar diagnóstico del entorno y actores.1.2 Mapear recursos y razón de la alianza.

2.1 Grupo “semilla” y elaboración de normativa. 2.2 Consensuar beneficios y riesgos compartidos.2.3 Selección de actores y firma de acuerdos.2.4 Realizar formulación consensuada del plan estratégico, a la luz de la política anticorrupción del país.2.5 Estructurar los mecanismos de cada sub-subsistema, a todos los niveles.2.6 Definir la estrategia de comunicación interna y externa, con sus instrumentos.

3.1 Implementar un sistema de seguimiento a las recomendaciones de auditorías.3.2 Ejecutar un programa de formación.3.3 Operar los subsistemas y sus planes.

4.1 Elaborar/implementar mecanismo de M&E (*).

5.1 Crear un fondo de promoción, incentivos y sosteniblidad, con sus lineamientos operativos.

(Presupuesto)

- Convenios de financiación

- Evidencias de la ejecución presupuestaria

- Documentos de sistemas contable y financiero

- Se consiguen los recursos necesarios.

- Existen actores dispuestos a apoyar el Control Social sobre la base de una alianza público - privada

- La legislación permite la instauración del sistema

- No ocurren fenómenos que impidan la ejecución

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(Anexo) Propuesta esquematizada del contenido mínimo, bajo una matriz del Marco Lógico, para

implementar la alianza público-privada propuesta (se completa de acuerdo a la realidad de cada país).

Bibliografía & e-grafía

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20 de enero de 2004.

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