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Tasas municipales: Contribuciones especiales municipales

DOC 2011\363

SUMARIO

1 - Introducción; concepto, naturaleza y régimen jurídico

1.1 - Concepto y naturaleza

1.2 - Régimen jurídico común

1.3 - La potestad de imposición y exacción de las contribuciones especiales

2 - Hecho imponible

2.1 - Realización de obras públicas o establecimiento o ampliación de servicios de carácter local

2.1.1 - Introducción

2.1.2 - Obras o servicios locales

2.1.3 - Delimitación con mecanismos de financiación urbanísticos2.1.3.1 - Especialización institucional en la doctrina del TS

2.1.3.2 - Elección discrecional en otras instancias

2.1.4 - Ejecución de obras o ampliación de servicios, frente a contribuciones de mejora

2.2 - El beneficio especial a personas determinadas

2.2.1 - Introducción

2.2.2 - Beneficio especial en la jurisprudencia

2.2.2.1 - Obras de urbanización ¿beneficio general o particular?

2.2.2.2 - Beneficio especial para fincas con limitaciones urbanísticas

2.2.2.3 - Beneficio general evidente: sistemas generales

2.2.2.4 - Beneficio particular y preexistencia de servicios

2.3 - Elemento temporal: El devengo

2.3.1 - Introducción: finalización de las obras

2.3.2 - Pagos anticipados

3 - Obligados tributarios

3.1 - Introducción

3.2 - Concreción de sujetos pasivos

3.3 - Supuestos específicos: propiedad horizontal o procesos expropiatorios

4 - Exenciones

5 - Régimen de cuantificación

5.1 - Introducción

5.2 - El coste financiable mediante contribuciones especiales base imponible

5.2.1 - Introducción límite del 90 por 100

5.2.2 - Discrecionalidad o concepto jurídico indeterminado

5.2.3 - Examen de porcentajes admisibles en distintos tipos de obras

5.2.4 - La motivación en la elección del porcentaje

5.3 - Determinación del coste de la obra

5.3.1 - Partidas incluibles en el coste de la obra

5.3.2 - Coste soportado por la entidad local

Tasas municipales: Contribuciones especialesmunicipales

18 de enero de 2015 © Thomson Reuters 1



5.3.3 - Concurrencia de supuestos de exención

5.4 - Los módulos de reparto: entre los sujetos pasivos

5.4.1 - Módulos de reparto carácter tasado

5.4.2 - Problemas en la elección del módulo

5.4.2.1 - Discrecionalidad vs justicia

5.4.2.2 - Análisis de supuestos discutidos

5.4.3 - Mecanismos específicos

6 - Aspectos formales

1.Introducción; concepto, naturaleza y régimen jurídico

1.1.Concepto y naturaleza

La contribución especial es un tributo de «cupo» en el que confluyen los dos principios básicosde justicia tributaria: capacidad económica y provocación de costes. En la justificación de las

contribuciones especiales concurren, de hecho, tanto un gasto de la Administración (relacionado conla realización de una obra pública) como un incremento de la riqueza de los sujetos (asociada alincremento de valor de los bienes o beneficio especial).

La LGT/2003 en el art. 2.2 b) define las contribuciones especiales como los tributos cuyo hechoimponible consiste en la obtención por el obligado tributario de un beneficio o de un aumento de valorde sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento oampliación de servicios públicos.

En la actualidad se sigue haciendo referencia alcarácter afectado del tributo ; según el art. 29.3del TRLRHL, las cantidades recaudadas por contribuciones especiales sólo podrán destinarse asufragar los gastos de la obra o del servicio por cuya razón se hubiesen exigido. Este tipo deregulación es más voluntarista que efectiva, a poco que se tenga en cuenta el significado delprincipio de unidad presupuestaria.

1.2.Régimen jurídico común

La normativa reguladora de los Tributos locales se encuentra recogida básicamente en la Ley deHaciendas locales, RDLeg 2/2004, de 5 de marzo , por el que se aprueba el texto refundido de laLey Reguladora de las Haciendas Locales .

La disposición adicional quinta de la Ley 19/2003, de 4 de julio, añadía una disposición adicionaldecimotercera a la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, de reforma de la Ley 39/1988, de 28 dediciembre, reguladora de las Haciendas Locales, estableciendo que el Gobierno elaborará y aprobaráen el plazo de un año el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales. El plazo deesta habilitación fue ampliado a 15 meses por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre . Aprobándosefinalmente por RDLeg 2/2004, de 5 de marzo , el texto refundido de la Ley Reguladora de lasHaciendas Locales.

Esta habilitación tiene por finalidad dotar de mayor claridad al sistema tributario y financieroaplicable a las entidades locales mediante la integración en un único cuerpo normativo de la Ley39/1988, de 28 de diciembre, y de la Ley 51/2002, de 27 de diciembre, en particular determinadasdisposiciones adicionales y transitorias de esta última, contribuyendo con ello a aumentar laseguridad jurídica de la Administración tributaria y, especialmente, de los contribuyentes.

No obstante, esta delegación legislativa tiene el alcance más limitado de los previstos en elapartado 5 del artículo 82 de la Constitución, ya que se circunscribe a la mera formulación de untexto único y no incluye autorización para regularizar, aclarar y armonizar los textos legales arefundir .





1.3.La potestad de imposición y exacción de las contribuciones especiales

Pueden imponer contribuciones especiales los municipios y las provincias ( arts. 58 y 133 TRLHL).En cuanto a las entidades locales supramunicipales hemos de estar a las previsiones contenidas en

el TRLHL, así como a lo que pueda resultar de su regulación por parte de las CCAA.Las comarcas podrán establecerlas y exigirlas de conformidad con lo previsto en sus respectivas

normas de creación y en los términos que resulten del TRLHL y disposiciones que la desarrollan (art. 152.1 TRLHL).

Por lo que hace a las áreas metropolitanas, dispondrán de la potestad de imposición siempre queasí resulte de la ley que las cree ( art. 153.2 TRLHL).

Las mancomunidades y demás entidades municipales asociativas creadas conforme a lalegislación autonómica pueden establecerlas en los términos de los arts. 154 y 152 del TRLHL.

Las entidades locales de ámbito territorial inferior al municipio podrán establecerlas y exigirlascuando así lo determine la legislación autonómica ( art. 156 TRLHL y 44.3 LBRL).

La regulación de las contribuciones especiales municipales se halla en los arts. 28 , 29 , 30 , 31 ,32 , 33 , 34 , 35 , 36 y 37 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo. Dicha regulación legalse complementará, en cada caso, con la normativa municipal correspondiente.

2.Hecho imponible

2.1.Realización de obras públicas o establecimiento o ampliación de servicios de carácterlocal

2.1.1.Introducción

El art. 28 del TRLHL establece que elhecho imponible de las contribuciones especiales deriva deun doble presupuesto:

- Obtención por parte del sujeto pasivo de un beneficio o aumento de valor de sus bienes.

- En razón de una actividad por parte de la Administración consistente en la realización de obras,establecimiento o ampliación de servicios de carácter local.

Los anteriores presupuestos, beneficio o aumento de valor de los bienes del contribuyente, derivande la actividad administrativa en relación causa-efecto.

La obtención por el sujeto pasivo de un beneficio o aumento de valor de sus bienes.

- Este beneficio no cuenta con el calificativo de especial, si bien se menciona en la definición delsujeto pasivo cuando, refiriéndose a la condición de las personas, lo hace por relación a las«especialmente beneficiadas por la realización de las obras o por el establecimiento o ampliación delos servicios locales» ( art. 30 TRLHL).

En este sentido, la TSJ de Cataluña, de 18 de marzo de 2005 , se decanta por la procedencia delas contribuciones especiales para la financiación de las obras de renovación y adecuación de la redde alcantarillado que no pueden calificarse de simple conservación y mantenimiento dado su estadoobsoleto.

- La Administración debe acreditar el beneficio o aumento de valor de los bienes del contribuyente,si bien éste puede ser potencial o futuro ( STS de 17 de octubre de 1994 , y 3 de febrero de 2004 ).

- El aumento de valor de los bienes se integra en el concepto beneficio, con independencia de queel sujeto pasivo utilice o no la obra o servicio ejecutado ( STSJ de Baleares, de 31 de octubre de1996 ; Cataluña, de 25 de octubre de 1996 , y Castilla-León (Valladolid), de 14 de septiembre de1995 ).





- Por beneficio debe entenderse cualquier tipo de ventaja producida por las obras o servicios pero,en todo caso, real, efectivo y actual ( STS de 10 de julio de 1998 ).

- El beneficio debe afectar a una parte de los vecinos y no a la comunidad en general ( STS de 23de junio de 2004 ).

- El beneficio especial se relaciona con los principios de igualdad, proporcionalidad y proscripciónde la arbitrariedad ( SSTSJ de la Comunidad Valenciana, de 1 de diciembre de 1993 , y 17 deoctubre de 1996 ).

La realización de obras, establecimiento o ampliación de servicios de carácter local.

El beneficio o aumento de valor se produce como consecuencia de la realización de una actividadpor parte de la Administración:

- Realización de obras públicas o,

- establecimiento o ampliación de servicios públicos de carácter local. Aunque no se mencioneexpresamente la mejora de servicios, la jurisprudencia ha matizado el concepto, en los términos que

se recogen en la STSJ de Cataluña de 21 de enero de 2005 .En cuanto al tipo de obras o servicios que pueden dar lugar a la exigencia de contribuciones

especiales, la jurisprudencia excluye las obras de reparación, entretenimiento y conservación de losya existentes.

Se consideran obras y servicios públicos locales, conforme al art. 29 del TRLHL:

a) Los que realicen las Entidades Locales en el ámbito de sus competencias para satisfacer losfines que les estén atribuidos. Se excepcionan los que las Entidades Locales ejecuten a título dedueño de sus bienes patrimoniales.

b) Los que realicen las Entidades Locales por haberles sido atribuidos o delegados por otras yaquellos cuya titularidad hayan asumido de acuerdo con la Ley.

c) Los que realicen otras entidades públicas o los concesionarios de éstas, con aportacioneseconómicas de la Entidad Local.

No existe en el TRLHL una enumeración concreta y particularizada de las obras y servicios quepueden ser financiados a través de las contribuciones especiales. No obstante, el art. 219 del TRRLrecogía una enumeración enunciativa y no taxativa de las obras y servicios que podían serfinanciados mediante contribuciones especiales, distinguiendo entre obligatorias y potestativas, quepuede servir a efectos meramente indicativos.

2.1.2.Obras o servicios locales

La LHL concreta, a continuación, las obras y servicios que tendrán la consideración de obras oservicios locales a efectos del establecimiento de contribuciones especiales ( art. 29.1 del RealDecreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo ). La delimitación es amplia y extensiva; se refiere: (a) alas obras realizadas por el ente local dentro de sus competencias propias «para cumplir los fines queles estén atribuidos» (con excepción expresa para las que se ejecuten a título de dueños de susbienes patrimoniales); (b) se incluyen también las obras realizadas en virtud de atribución odelegación por otras entidades públicas; (c) e incluso las realizadas por otras entidades públicas olos concesionarios de éstas con aportaciones económicas de la entidad local. De otro modo, elámbito de la contribución especial se delimita más por el hecho de la aportación económica delAyuntamiento (u otro ente local) que por la competencia municipal sobre la obra o servicio.

En última instancia y en esta misma línea la LHL incluye dentro del concepto de obras o servicioslocales los realizados por organismos autónomos, por sociedades mercantiles de capital municipal,por concesionarios con aportaciones de la entidad local o por asociaciones de contribuyentes.

Como concreción del elemento material del hecho imponible debemos mencionar también la





exigencia de que, en el caso de realización de obras públicas, éstas se realicen materialmente sobreterrenos de dominio público. La STSJ Castilla y León/Valladolid de 9 octubre 2002 anuló elexpediente de contribuciones especiales para unas obras realizadas sobre un terreno particular, conla calificación adicional de la conducta administrativa como temeraria a efectos de imposición de

costas procesales; como formulación general la Sala de Valladolid insiste por activa (el hechoimponible «requiere inexcusablemente que las obras que se realizan o los servicios que se implantanlo sean en terrenos de dominio público») y por pasiva («el beneficio especial provocado por una obrapública, que es la esencia del hecho imponible de este tributo, no se produce cuando la obra serealiza en terrenos que no lo son de dominio público») en que sólo caben obras públicas sobreterrenos públicos. En el caso concreto se insiste, también de forma reiterada, en la irregularidadirrefutable de la obra y de la actuación municipal, insistiendo en que la misma solo beneficia al propioAyuntamiento y no al particular dueño de los terrenos, que «no experimenta otra cosa que el perjuicioque le ocasiona la irregular ocupación administrativa de los mismos» (siendo irrelevante, más bienconfirmatorio de la irregularidad, que luego haya sido indemnizado o reparado ese daño).

También debe señalarse que las obras que se realicen han de ser obras legales, acordes a lanormativa urbanística en vigor. Cuando las obras a realizar contradicen las determinaciones de losinstrumentos de planeamiento vigente no será extraño que los tribunales anulen los expedientes de

contribuciones especiales; tal es el caso de la STSJ Cataluña de 23 noviembre 2001 , según la cual«en su actuación los Entes Locales deben someterse al ordenamiento jurídico, una parte del cual esel urbanístico...», y con la conclusión de estimación parcial del recurso respecto de las obras queincumplían las previsiones del plan general sobre la anchura de los viales.

2.1.3.Delimitación con mecanismos de financiación urbanísticos

2.1.3.1.Especialización institucional en la doctrina del TS

El perfil del hecho imponible de las contribuciones especiales debe completarse delimitándolo conlos sistemas de ejecución de los planes urbanísticos. Y ello porque no todas las obras municipalespueden dar lugar al establecimiento de contribuciones especiales: se excluyen las obras deurbanización ejecutadas en desarrollo de esos planes según los instrumentos urbanísticos

correspondientes.

La STS de 31 diciembre 2002 ha confirmado, para unificación de doctrina, que no cabe lautilización de las contribuciones especiales para financiar obras que se corresponden condeterminaciones previstas en el planeamiento urbanístico; en concreto, «aun cuando la obraejecutada no pretendía desarrollar todas las determinaciones previstas en el Plan antes mencionadoen cuanto a obras de urbanización de un área completa, sino tan sólo algunas de ellas –...– habríade ser la Junta de Compensación responsable de la urbanización completa del polígono o unidad deactuación la que repercutiera, entre los propietarios afectados, las correspondientes cuotas deurbanización». Esta Resolución reitera la diferencia de los principios jurídicos informadores de uno yotro instituto, cuotas de urbanización y contribuciones especiales: «no es posible confundir las cuotasde urbanización, que son ingresos urbanísticos sujetos al módulo de reparto y obedientes alfundamental principio de distribución equitativa de los beneficios y cargas derivados delPlaneamiento, con las procedentes por razón del beneficio especial combinado con el general que

constituyen la razón de ser de cualquier exacción por el concepto de contribuciones especiales» (enel caso concreto examinado por la STS de 31 diciembre 2002 , se estimaba el recurso de casaciónpara la unificación de doctrina promovido contra anterior Resolución del TSJ Cataluña que sí habíaadmitido la imposición de contribuciones especiales por las obras de pavimentación de una calle y suprolongación). Sobre la diferenciación respecto a las cuotas de urbanización, véase Sentencia delTSJ de Cataluña, núm. 1106/2009, de 10 noviembre .

Con anterioridad la jurisprudencia ya había precisado que las contribuciones especiales «sirvenpara financiar una parte de aquellas obras públicas municipales, propias de la actividad ordinaria delos Ayuntamientos, que se realizan en el interior de las poblaciones, los cascos urbanos y las áreasconsolidadas de edificación, cuando beneficien especialmente a determinadas personas de maneraque sólo excepcionalmente puede acudirse a su aplicación en zonas de nueva urbanización cuando





se realizan otras obras después de concluida ésta» (Cfr. STS de 7 abril 1997 ). Por el contrario,«cuando los Ayuntamientos realizan actuaciones urbanísticas, en ejecución del Planeamientoaprobado, desarrollando obras de instalaciones y servicios en polígonos y áreas de nuevaurbanización, han de hacerlo con pleno sometimiento a la Legislación del Suelo, entre cuyos

principios está el de la distribución equitativa de cargas y beneficios para todos los propietarios y enestos casos la financiación de aquellas obras y servicios, cuyo coste ha de recaer sobre estospropietarios del sector de que se trate, ha de cubrirse mediante el sistema de cuotas deurbanización». En el caso concreto, se trataba de las obras de infraestructura del abastecimiento deagua potable y, al tratarse de obras propias del plan parcial aprobado, «tenían que haberse incluidoen el Proyecto de Urbanización y costearse mediante la distribución de cuotas de urbanización» (cfr.en el mismo sentido la STS de 10 abril 1997 ). La STS de 21 septiembre 1994 y la STS de 9 julio1994 se limitaron a significar la incompatibilidad entre contribuciones especiales y los mecanismos deejecución del planeamiento urbanísticos, pero en ese caso ordenando la devolución de avalesprestados al amparo de la Ley del Suelo, cuando las obras se habían financiado mediante laimposición de contribuciones especiales.

Un problema similar se examinó en la STS de 6 mayo 1994 y en la STS de 9 febrero 1994 , peroen esta ocasión el pronunciamiento del TS se fundamentó en que las obras de urbanización del

paseo marítimo en cuestión no se hallaban comprendidas entre «las actuaciones del Plan General deOrdenación Urbana de Puzol correspondientes a los sistemas generales».

En la misma línea resulta de interés la STSJ Cataluña de 28-5-1996 que rechazó la imposición decontribuciones especiales para financiar las expropiaciones de unos terrenos realizadas con lafinalidad de facilitar el cumplimiento de los planes urbanísticos municipales.

Por fin, también podemos anotar supuestos en que se ha estimado correcta la aplicación decontribuciones especiales, rechazando las alegaciones sobre la necesidad de financiación coninstrumentos de carácter urbanístico. En esta línea, la STSJ Andalucía/Granada de 8 julio 2002consideró, en aplicación de la doctrina del TS ya descrita, que «en el caso de autos, las obras deurbanización de la calle España no se corresponden con el tipo de obras a realizar comoconsecuencia de la ejecución de actuaciones de planeamiento urbanístico por lo que, en principio, nocabe imputar su coste a quienes promovieron la urbanización en la que se integra ese vial, es más,todo parece indicar que la citada "Urbanización Los Rebites", fue concluida y recepcionada por elAyuntamiento de Huétor Vega, consolidándose como suelo público de ese término municipal, demodo que las obras de urbanización de la calle España responden a las características de las que sedeben efectuar para la ampliación de los servicios existentes y detectados como insuficientes, por loque es posible su financiación con cargo a esa categoría tributaria, siguiendo la doctrina expuesta delTribunal Supremo».

En la misma línea, la STSJ Cataluña de 5 julio 2002 admitió la legalidad de las contribucionesespeciales rechazando la alegación de que las obras –alcantarillado y saneamiento– debían habersido incluidas entre las obras de urbanización a cargo de los promotores de la urbanización o, en sudefecto, el propio Ayuntamiento; frente al parecer de los recurrentes la Sala admite que elAyuntamiento «ya cumplió en su momento con los déficits urbanísticos de Fontpineda entre loscuales no estaba el saneamiento pues el Proyecto de Urbanización aprobado en su día no

contemplaba más que un sistema de fosas sépticas» y, por tanto, la nueva actuación es financiablecon contribuciones especiales.

2.1.3.2.Elección discrecional en otras instancias

Otras resoluciones parecen admitir la exigencia de contribuciones especiales con una ciertaambivalencia o incluso confusión respecto a las cuotas de urbanización y los instrumentos deejecución del planeamiento regulados en la legislación sobre suelo y ordenación urbana (cfr. STSJMurcia de 26 enero 1999 o STSJ Baleares de 7 julio 1998 ). En concreto, la STSJ Cataluña de 19

julio 2002 señala que «corresponde al municipio la opción entre financiar la pavimentación de la callemediante cuotas de urbanización o contribuciones especiales. Esta última alternativa es másfavorable para los vecinos puesto que un porcentaje del coste (en este caso en diez por ciento) esasumido por el Ayuntamiento».





En otras ocasiones se ha llegado a plantear la compatibilidad entre la financiación mediantecontribuciones especiales y mediante instituciones puramente urbanísticas; tal es el caso de la STSJComunidad Valenciana de 5 julio 2002 que rechazó la pretendida ilegalidad de la imposición decontribuciones especiales por no haber tramitado el Ayuntamiento el correspondiente proyecto de

reparcelación; el TSJ entendió que la actuación administrativa «no se ve alterada por el hecho deque la normativa urbanística exija unos instrumentos concretos para la urbanización total del sectorcontrovertido, tras el cual podrán los propietarios compensar las cargas soportadas con elcorrespondiente aprovechamiento urbanístico», negando virtualidad a la tramitación del plan generalde ordenación urbana; según la Sala de Valencia «cuando se proceda a reparcelacionesurbanísticas, es obvio que en la satisfacción de las cuotas de urbanización pertinentes se procederáal descuento de lo pagado con anterioridad por urbanización y contribuciones especiales, de suerteque también al proceder a una reparcelación económica se requiere valorar la cesión de viales alponderar las cargas urbanísticas».

2.1.4.Ejecución de obras o ampliación de servicios, frente a contribuciones de mejora

En el actual régimen jurídico de las contribuciones especiales las actuaciones municipales que justifican su establecimiento se limitan a la realización de obras públicas, y al establecimiento o

ampliación de los servicios públicos: ya no se prevé la posibilidad de imposición de contribucionesespeciales para actuaciones de simple mejora de servicios públicos. Antes de la entrada en vigor dela LHL la normativa sobre régimen local sí admitía el establecimiento de contribuciones especialesrelacionadas con las mejoras de servicios públicos en el art. 216 TRRL («procederá la imposición decontribuciones especiales para la ejecución de obras o para el establecimiento, ampliación o mejorade servicios municipales»).

El concepto de «mejora» como actuación ahora excluida del ámbito de las contribucionesespeciales y su delimitación con la «ampliación» ha sido examinada con cierto detalle –y rigor– en laSTSJ Cataluña de 3 mayo 2002 y otros pronunciamientos anteriores y concordantes ( STSJ Cataluñade 30 abril 2001 ); la doctrina del TSJ Cataluña en esta cuestión parte de la inclusión en el conceptode ampliación tanto de las mejoras cuantitativas como de mejoras cualitativas: ambas sonsusceptibles de constituir ampliaciones financiables con contribuciones especiales; en su

argumentación «el concepto de mejora abarca un campo semántico más extenso que el concepto deampliación, pues siempre que un servicio público se amplía es para mejorarlo, pues lo contrario notendría sentido, mientras que, en cambio, cabe mejorar un servicio sin ampliarlo: por tanto lasustitución de tres puntos de luz por seis de más potencia ha producido indudablemente una mejoradel alumbrado, pero esta mejora es consecuencia de una ampliación del servicio en número delámparas y en potencia de las mismas lo que se traduce en más iluminación». Continuando con elejemplo, y para delimitar la ampliación de la reparación, reposición, mantenimiento o conservación,se ejemplifica que «los gastos de sustitución de bombillas fundidas o de farolas derribadas por elviento no pueden ser objeto de contribuciones especiales, sí, en cambio, el aumento de punto de luz

–mejora cuantitativa– o la sustitución de lámparas de incandescencia por otras de sodio con mayorpoder lumínico y menor consumo –ampliación cualitativa–». El TSJ Cataluña insiste, a lo largo de suargumentación, en relativizar el alcance de la supresión de la referencia a la mejora de serviciospúblicos en el articulado de la LHL (por comparación con la previsión original del TRRL); suargumentación, razonable, merece ser reproducida y examinada con detalle en estas páginas: «si setrata de una mejora "cualitativa", subsumible en el término "ampliación", según el significadogramatical de este término, el fundamento económico del tributo y la explicación contenida en laMemoria anexa al Proyecto de tal Ley, es susceptible, por todo ello, de gravarse con contribucionesespeciales. La conclusión parece más clara aún si se trata de obras o servicios ya amortizados, cuales el caso, por lo que se excluye cualquier idea de reparación, entretenimiento o conservación, y lomismo debe predicarse en los supuestos en que los anteriores servicios sean incompatibles con losactuales "standars" y, en particular, con las normas de seguridad mínimamente exigibles (así,alumbrado existente, pero que incumple las normas de seguridad para evitar accidentes de fatalesconsecuencias), sin que resulte dudoso que en todos esos casos hay, estrictamente, una"ampliación" del servicio, e incluso un propio "establecimiento" de uno nuevo acorde con lasexigencias del tiempo presente». En el caso concreto que afectaba a la sentencia en cuestión, seconsideró que las obras de renovación y adecuación de la red de agua sí legitimaban la imposición





de contribuciones especiales, por ampliación.

Esta misma línea argumental ya se había manifestado con anterioridad en otras resoluciones delTSJ Cataluña; así, por ej., la STSJ Cataluña de 22 diciembre 2001 confirmó que, en efecto, «losTribunales tienen declarado que la renovación de elementos del alumbrado público preexistente es

una tarea de conservación de las instalaciones y servicios públicos que los ayuntamientos debencumplir sin que ello justifique la exacción de contribuciones especiales»; caso distinto es, sinembargo, el examinado en dicha Resolución, porque «no se trata de cambiar las bombillas que sevayan fundiendo o de repintar las farolas sino de sustituir toda la red de alumbrado que ha devenidoobsoleta y no cumple con las reglamentaciones del sector eléctrico, con lo que se produce unanotable ampliación cualitativa del servicio que constituye hecho imponible a los efectos del citado art.28».

Esta delimitación entre el concepto de mejora de servicios y el de ampliación, o el genérico derealización de obras ha planteado problemas en algunas otras ocasiones. Así, en la STSJAndalucía/Granada de 8 julio 2002 se rechazó el planteamiento relativo a que las obras ejecutadaseran simples obras de mejora, no financiable mediante contribuciones especiales; la Sala se detuvoentonces en el análisis de las distintas obras para concluir que se trataba de obras de nuevarealización que beneficiaban de modo especial a los propietarios de los inmuebles colindantes («elexamen de la Memoria de las obras de urbanización de la calle España nos permite apreciar que conellas se pretenden solventar una serie de deficiencias en sus servicios urbanísticos que hacen esacalle especialmente incómoda para el tráfico peatonal y rodado, por lo que se intenta la formación deuna nueva red de abastecimiento de agua sobre la existente, se proyecta una red de saneamientopara evacuación de las aguas residuales y pluviales, se prevé la pavimentación de la calzada conuna capa de aglomerado, la instalación de telefonía y se sustituye la red de baja tensión, que en laactualidad es aérea, por otra subterránea»).

No se detenía siquiera a plantear la posible inadecuación de contribuciones especiales por sersimple mejora la STSJ Aragón de 30 octubre 2001 respecto de unas obras de mejora y renovaciónde la red de distribución de agua, dándose por supuesta la legitimidad de la contribución especialrelacionada con la existencia de un beneficio especial: «queda acreditado en el período de pruebaque la obra conlleva un beneficio especial para la recurrente atendido el estado claramente deficiente

de la antigua red de distribución de agua con filtraciones con el consiguiente peligro para lasedificaciones existentes, entre ellas las propiedad del actor».

Por el contrario, la STSJ Castilla-La Mancha de 6 mayo 2002 sí consideró que las obras depavimentación de una carretera –que además formaba parte de los sistemas generales decomunicaciones– no podían dar lugar a la imposición de contribuciones especiales, porque setrataba de simples actuaciones de mejora: «las alegaciones del Ayuntamiento en sentido contrario nopueden ser aceptadas, si constatamos que en diversas ocasiones, a lo largo del expedienteadministrativo, se está hablando de mejoras, arreglos o reparaciones en la carretera; incluso locertifica el Ayuntamiento, cuando en su informe de fecha 27-4-2000, obrante en el ramo de pruebade la parte actora, habla por dos veces de reparación». La Sala recuerda que «no son susceptiblesde integrar el hecho imponible de las contribuciones especiales, no ya sólo conceptos tales comoreparación, entretenimiento o conservación de las obras o servicios existentes, sino tampoco adiferencia de lo que ocurría hasta ahora, la mejora o sustitución de los servicios y esto último alcontrario también de lo que sucedía estando vigente el TRRL».

La evolución de la jurisprudencia en estos últimos años respecto del hecho imponible y el conceptode mejora ponen de manifiesto:

STSJ de Castilla y León de Valladolid, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sentencia de 22Ene. 2010 , rec. 610/2003. Nº de Sentencia: 119/2010 No constituye hecho imponible, quedandoexcluida, por tanto, la posibilidad de financiación a través de las contribuciones especiales, la simple«mejora» de los servicios públicos. Si dichos servicios, sean de alcantarillado, de pavimentación, deaceras o de alumbrado público, ya existían con anterioridad, siendo las obras en cuestión destinadasa la sustitución o reparación de los mismos, y no al nuevo establecimiento o ampliación no puedeexigírsele el indicado tributo de contribuciones especiales. Nulidad de la imposición y la ordenación





de la contribución especial acordada en cuanto que no existe el hecho imponible que motivó lasmismas en las obras de renovación de redes de la Calle Cervantes realizadas por el interesado.

En la STSJ de Madrid, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 9ª, Sentencia de 27 Abr.2010 , rec. 1217/2009 Ponente: Santillán Pedrosa, Berta María. Nº de Sentencia: 488/2010, se

declara «El artículo 28 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba eltexto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, en relación con las contribucionesespeciales señala que constituye el hecho imponible "la obtención por el sujeto pasivo de unbeneficio o de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obraspúblicas o del establecimiento o ampliación de servicios públicos, de carácter local, por las entidadesrespectivas"».

Continua razonando «El análisis de la jurisprudencia que ha interpretado este artículo así comosus antecesores, después de analizar los principios generales de esta figura tributaria, atiende a lasespeciales características del supuesto concreto de modo y manera que esta es una cuestiónaltamente casuística. Pese a ello es doctrina reiterada admitir que la generación de la contribuciónespecial se asienta en la actividad administrativa consistente en la realización de una obra o serviciopúblico, emprendidos en interés general, pero que proporcionan beneficios especiales a ciertosindividuos propietarios de bienes inmuebles. La Ley General Tributaria, que configura lascontribuciones especiales como un tributo con identidad propia, las define en el artículo 26.1.b) como"aquellos tributos cuyo hecho imponible consiste en la obtención por el sujeto pasivo de un beneficioespecial o de un aumento de valor de sus bienes como consecuencia de la realización de obraspúblicas o del establecimiento de ampliación de servicios públicos"».

En lo que concierne a la existencia, o no, del indispensable beneficio especial legitimador de lasContribuciones Especiales debe constatarse que al definirse el hecho imponible de lascontribuciones especiales ya el artículo 216 del Texto Refundido de 18 de abril de 1986 –procedentedel artículo 23 del Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre–, hacía una referencia específica albeneficio especial a personas determinadas aunque dicho beneficio no pudiera fijarse en unacantidad concreta, habiendo declarado, entre otras, las Sentencias del Tribunal Supremo de 29 deseptiembre , 15 y 16 de noviembre de 1988 , que no es suficiente para que pueda adoptarse elacuerdo de imposición que las obras satisfagan un interés general, sino que es preciso la

concurrencia tanto de un interés común o general como de un beneficio especial, señalando que "elbeneficio especial es uno de los factores que componen el aspecto material del elemento objetivo delhecho imponible", así como que "el concepto de beneficio especial se destruiría si se entendiera queel concepto de beneficio común o general es equivalente a aquél".

Las mismas conclusiones se mantienen vigentes después de la efectiva aplicación del régimenlegal contenido en la Ley 39/1988, de 28 de diciembre , reguladora de las Haciendas Locales, dondesi bien no se recoge el beneficio especial como uno de los elementos definitorios del hecho imponiblede las contribuciones especiales ( artículo 28 ), tal concepto se mantiene íntegramente al reseñarselos sujetos pasivos ( artículo 30 ). Por lo tanto, hay que concluir que el beneficio ha de ser efectivo ycomprobable, como resulta de la propia figura impositiva, de forma que si, en un caso particular, nose produjera beneficio alguno, o no existiera aumento de valor, el tributo no podría exigirse. Seinsiste en la idea de que frente al impuesto, con el que se financian actividades públicas en las queno pueden detectarse específicos intereses particulares, las contribuciones especiales van dirigidas afinanciar aquellas obras y servicios públicos en los que junto a intereses generales indeterminadosse ha podido descubrir intereses particulares reflejados en un beneficio especial de personasdeterminadas o en el aumento del valor de determinadas fincas. Precisamente porque en las obrascuya ejecución constituye el elemento material del hecho imponible de las contribuciones especialesse produce un beneficio general de imposible individualización y otro particular perfectamentedeterminable, el artículo 31 de la LHL impone al Ayuntamiento la necesidad de ponderar elporcentaje del coste de la obra que puede financiarse por contribuciones especiales, estableciendoun máximo del 90 por 100 sobre aquel que ha de ir decreciendo en la medida en que los interesesparticulares implicados en la obra cedan paso en favor de los intereses generales. Si el beneficioparticular es el criterio y el límite para la imposición de contribuciones especiales es obvio que lospreceptos citados habilitan a la Administración municipal para repartir el coste de la obra entre losbeneficiados por ella en porcentajes distintos si se comprueba que esa obra afecta en distinta





proporción a los diferentes sujetos pasivos.

Por su parte la STSJ de Castilla y León de Valladolid, Sentencia de 22 Ene. 2010 , rec. 610/2003Nº de Sentencia: 119/2010 concluye: No constituye hecho imponible, quedando excluida, por tanto,la posibilidad de financiación a través de las contribuciones especiales, la simple "mejora" de los

servicios públicos. Si dichos servicios, sean de alcantarillado, de pavimentación, de aceras o dealumbrado público, ya existían con anterioridad, siendo las obras en cuestión destinadas a lasustitución o reparación de los mismos, y no al nuevo establecimiento o ampliación no puedeexigírsele el indicado tributo de contribuciones especiales. Nulidad de la imposición y la ordenaciónde la contribución especial acordada en cuanto que no existe el hecho imponible que motivó lasmismas en las obras de renovación de redes de la Calle Cervantes realizadas por el interesado.

El mismo criterio se mantiene en la STSJ de Andalucía de Granada, Sala de loContencioso-administrativo, Sección 2ª, Sentencia de 19 Jul. 2010 , rec. 849/2002 Nº de Sentencia:486/2010 No pueden entenderse comprendidas en el hecho imponible del impuesto las obras deconservación, reparación o mejora de las ya existentes.

2.2.El beneficio especial a personas determinadas

2.2.1.Introducción

El art. 28 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo incorpora en la delimitación delhecho imponible la obtención, por el sujeto pasivo, de un beneficio o un aumento de valor de losbienes. La Ley no concreta qué deban entenderse por beneficio especial ni los supuestos en quepueda estimarse que el mismo concurre. Lo único que cabe extraer de la parca regulación legal es laexistencia de una contraposición básica entre el beneficio «especial» y los que puedan ser beneficiosgenerales para toda la población. La LHL da alguna pista adicional sobre el concepto de «beneficioespecial» en el art. 30 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, cuando enumera adistintos sujetos pasivos que se consideran especialmente beneficiados, por referencia a larealización de obras o establecimiento y ampliación de servicios que puedan beneficiarles.

En todo caso, habrá de ser la jurisprudencia la encargada de concretar caso por caso cuándo se

considera que existe un beneficio especial para personas determinadas, o por el contrario, lossupuestos en que el beneficio es general para toda la comunidad y, por lo tanto, excluye laposibilidad de imposición de contribuciones especiales.

2.2.2.Beneficio especial en la jurisprudencia

2.2.2.1.Obras de urbanización ¿beneficio general o particular?

La STSJ de Andalucía de Granada, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 2ª, Sentenciade 23 Mayo de 2011 , rec. 2144/2007. Nº de Sentencia: 1149/2011, declara la nulidad de Ordenanzamunicipal reguladora de la contribución especial por la realización de obras en vías de servicios porcuanto que no media beneficio especial, real, efectivo y actual, susceptible de quedar individualizado.Inexistencia de condición de sujeto pasivo las obras con beneficio semejante al conjunto de lapoblación, anula la atribución de un beneficio particular que justifique el establecimiento decontribuciones especiales para la financiación de las obras, razonando:

a).-Conforme dispone el artículo 28 del Texto Refundido de la Ley reguladora de las HaciendasLocales (Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, constituye el hecho imponible de lascontribuciones especiales la obtención por el sujeto pasivo de un beneficio o de un aumento de valorde sus bienes como consecuencia de la realización de obras públicas o del establecimiento oampliación de servicios públicos, de carácter local, por las entidades respectivas. Por consiguiente, elpresupuesto de hecho de este tributo exige la apreciación de un beneficio especial para algunosciudadanos como consecuencia de la actuación administrativa, diferente del general o común, si bienambos no son incompatibles, pero en todo caso se pretende que en la cuantificación del tributo sepondere racionalmente el grado de incidencia de cada uno de dichos beneficios, y, además, dichascontribuciones especiales solo pueden ser exigibles para la realización de obras públicas o por el





establecimiento o ampliación de los servicios públicos, pero no por la mejora de éstos, ya que laexpresión ampliación de un servicio público no ampara los incrementos cualitativos sino tan solo loscuantitativos quedando, así, fuera de su marco de aplicación las posibles obras de entretenimiento,reparación, conservación o simple sustitución de elementos.

b).- La Ordenanza municipal que se impugna, en su artículo 2 dice que: «Constituye el hechoimponible de esta Contribución Especial, la realización dentro del término municipal, de obraspúblicas que afectan y benefician a los propietarios de industrias y parcelas situadas en losmárgenes derecho e izquierdo de vías de servicios de Los Jarales y Calle Mina San Miguel,considerando que dichas obras suponen un incremento de valor de los inmuebles afectados aldotarse de infraestructuras de las que carecen en la actualidad». Como sujetos pasivos de la mismay, por ello, especialmente beneficiados por las obras a financiar con dicho tributo, se constituyen alos titulares de parcelas con fachada la travesía de la CN.322 desde la denominada Plaza delMinero, La Cabria hasta el punto kilométrico 1.649 a la altura de la Depuradora de Agua Municipal yCalle Mina San Miguel (artículo 3 de la Ordenanza). En tanto que la base imponible (artículo 4)queda establecida en el 68, 72 por 100 del coste real y efectivo que la Corporación Local soportarápor las obras a realizar en los viales de acceso a las industrias situadas con fachada al polígono deLos Jarales y C/ Mina San Martín, indicándose que el proyecto de obra asciende a una cuantía de

4.375.300, 21 euros y 147.149, 49 euros, respectivamente, del que resulta una base imponible de3.107.827, 4 euros a repercutir entre los sujetos pasivos conforme a los módulos que se establecenen el artículo 5 de la Ordenanza.

c).- Desarrollando el requisito de la existencia de un beneficio especial, real efectivo y actual,predicable de quienes resultan ser sujetos pasivos de esta categoría tributaria, el Tribunal Supremo,en sentencia de 23 de abril de 1998 ha declarado que: «la idea de beneficio especial se hallarelacionada con la ejecución de obras que afecten de modo concreto, directo y especial adeterminadas personas, como antecede cuando se pavimenta o se hace el acerado de unaespecífica y concreta calle, pero en el entendimiento de que siempre debe pretenderse un interéscomún o general, de modo que dichas obras generan un beneficio especial predominante, que se vadifuminando progresivamente a las zonas más cercanas, hasta llegar y expandirse e identificarse conel beneficio común o general a todos los propietarios de inmuebles». Y, seguidamente, aclara que:«En cambio, en las obras que constituyen los sistemas generales el fin predominante es el interés

común, que por supuesto afecta a todos los propietarios, pero que normalmente no genera unbeneficio especial, sino la simple concreción individual de dicho interés común, que no es lo mismo».

En el caso que se enjuicia se hace imprescindible precisar si las obras que se pretenden financiarcon cargo a contribuciones especiales por parte del Ayuntamiento de Linares se proyectan sobre elinterés individual de quienes han sido llamados a satisfacer ese tributo de modo que con suejecución es posible entender que se satisface un interés particular de los propietarios de las navesafectadas por las obras a realizar, o, si más bien tal beneficio singular se va difuminandoprogresivamente hacia zonas más cercanas a las directamente afectadas por esas obras, de modoque, al expandirse sobre ellas se identifica con el beneficio común o general de todos aquellos queson titulares de inmuebles en dicha zona además de otros sectores de la población que igualmentese ven beneficiados con su ejecución, pese a no tener titularidad de inmuebles en la zona a que serefiere la obra proyectada.

Se ha dicho antes, que las obras cuya ejecución se pretende por el Ayuntamiento de Linares loson con la finalidad de procurar los accesos por tráfico rodado al polígono Los Jarales y a la calleMina San Miguel para lo que se prevé el establecimiento de dos vías de servicio y un tronco centraldotado de tres glorietas que posibiliten el giro fácil y seguro de vehículos hacia aquellos viales y, porende, el acceso al polígono industrial ya identificado, obra que se complementa con la construcciónde un carril-bici y taludes con muros de contención, además de acerado de la parte correspondientea las naves industriales. Todo lo cual revierte, además, en una mejor ordenada canalización deltráfico circulante por la carretera que une la localidad de Linares con la de Córdoba.

Según la descripción hecha de tales obras, proyectan su ejecución sobre suelo destinado asatisfacer necesidades colectivas que cumplen una finalidad de uso o servicio público destinado aluso y disfrute de los ciudadanos de ese término municipal, dicho de otro modo, todo indica que las





obras se proyectan sobre suelos dotacionales comprensivos tanto de sistemas generales como desistemas locales destinados al servicio de la generalidad de los habitantes del Municipio y no sólo deun grupo reducido de ciudadanos, como son, los titulares de las naves colindantes con el vial dondese pretende la ejecución de las obras descritas, por lo que tratándose de sistemas generales o

locales –tanto da su calificación en este particular– destinados al servicio de la globalidad de losciudadanos es difícil sostener que, como consecuencia de la ejecución de las obras proyectadas porel Ayuntamiento de Linares en la zona, se pueda derivar la apreciación de un beneficio especial,singular o concreto, solamente, de los titulares de naves sitas en el vial cuyos accesos se pretendenllevar a cabo.

d).- A este tenor ha dicho el Tribunal Supremo en sentencia de 16 de abril de 1998 que en lo quese conocen como sistemas generales su financiación debe correr solo por cuenta del ente públicoque promociona las obras de su establecimiento y remodelación «porque no se da el requisito (...),para la procedencia de la imposición de Contribuciones Especiales, de que, con las obras, sebeneficie especialmente a personas determinadas, habida cuenta que, aun cuando de esaampliación, pavimentación y drenaje (con zona verde) de la calzada de la vía de acceso que dafrente a las fincas de los recurrentes de instancia se benefician también los mismos, el beneficio quecabe atribuirles, dada la naturaleza de las obras, sólo es semejante, con mucho y en cierto modo, al

obtenido por el resto de los vecinos del municipio, favorecidos, todos (unos y otros), por el ampliadoy más fácil y cómodo acceso viario a la población. En consecuencia, si el beneficio es, en realidad,general, se anula y difumina la atribución de cualquier otro beneficio particular que pudiera justificarla repercusión de las Contribuciones Especiales».

El sentido así expuesto en el pronunciamiento que se ha transcrito, resulta perfectamentetrasladable al caso que aquí se enjuicia y así lo ha declarado ya esta Sala en otros dos sentenciasdirigidas contra la citada ordenanza, en fecha 17 de mayo de 2010, núm. 321/2010. En efecto, comoya se aprecio en la citada sentencia, y ratifica el examen de lo actuado en el presente procedimiento,en que se ha desarrollado una extensa prueba, concretamente el informe pericial emitido a peticiónde la parte actora del que se obtienen la conclusión de que las obras englobadas en el proyecto yreformados sucesivos tienen una clara utilidad general puesta de manifiesto [...], al indicar que lasobras benefician a tres urbanizaciones distintas, dos de Suelo Urbano Consolidado y otra de Suelo

Urbanizable Ordenado; [...] poniendo de manifiesto la circunstancia de que con esta obra se estáproduciendo una sustitución de actuaciones de urbanización y ejecución de planeamiento queexceden obviamente el ámbito propio de la imposición por contribuciones especiales. Por otra parte,no se discrimina adecuadamente el nivel de urbanización de determinados terrenos, y así se reseñaen el apartado de conclusiones 4.3, que no se han tenido en cuenta ni por la Ordenanza ni por elproyecto los terrenos que tenían, previamente, infraestructuras y servicios, y que son tres lasurbanizaciones que tienen esos servicios.

Por todo lo expuesto se concluye que las obras proyectadas concretadas en un mejor acceso alpolígono y a la Calle... redundan, igualmente, en una mejora del acceso rodado a la población deltráfico de vehículos que circulan por la carretera de Córdoba, y procura un beneficio semejante alconjunto de la población, que, por tratarse de un beneficio general, anula y difumina la atribución decualquier otro beneficio particular que pudiera justificar el establecimiento de ContribucionesEspeciales para la financiación de dichas obras. Doctrina reiterada en la STSJ de Castilla y León de

Valladolid, Sentencia de 29 Oct. 2010 , rec. 262/2010. Nº de Sentencia: 2457/2010 y STSJ deJusticia de Aragón, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 2ª, Sentencia de 13 Oct. 2010 ,rec. 55/2009 Ponente: García Mata, Fernando. Nº de Sentencia: 526/2010.

El caso ordinario y más extendido de contribuciones especiales es el relacionado con obras deurbanización que afectan a inmuebles (distintas, por supuesto, de las derivadas de la ejecución deplanes de ordenación): urbanización de una calle, paseo, avenida o plaza (Cfr. STS de 4 diciembre1999 o STS de 10 julio 1998 ).

En casi todas las ocasiones el debate suele plantearse en los mismos términos: la urbanización,asfaltado, peatonalización, construcción del paseo marítimo, etc., ¿benefician especialmente a lostitulares de los predios colindantes o constituyen un beneficio general para todos los vecinos?





La cuestión es tan compleja que en la jurisprudencia se reconoce el doble beneficio con caráctergeneral: «en todas las obras y servicios de carácter público concurren, por regla general, el interésgeneral y el beneficio particular, representado este último por el mayor grado de posibilidad de usar ydisfrutar de las infraestructuras realizadas, por parte de aquellos ciudadanos que viven o realizan su

actividades en las proximidades de donde se realiza la obra o se establece el servicio o bien en elaumento de valor de las propiedades» (cfr. STS de 10 junio 2002 ). Esta misma Resolución formulaun planteamiento general sobre cuándo es posible exigir contribuciones especiales, asumiendo unaantigua jurisprudencia ( STS de 16 octubre 1990 ) según la cual «sólo puede imponerse a losespecialmente beneficiados cuando ese beneficio sea sensiblemente superior al general, ya lo seapor su extensión o su intensidad».

En los pronunciamientos de los distintos Tribunales Superiores de Justicia resulta habitualencontrar pronunciamientos que desestiman las pretensiones sobre inexistencia de beneficioparticular. Por ej., en la STSJ Andalucía/Sevilla de 20 julio 2002 , desvirtuaba las alegacionesrelativas a que se trataba de obras de simple reparación, señalando que «las obras a financiarconsistían en la urbanización de la calle, la colocación de alcantarillado y la construcción deacerados, constituyendo la obra de urbanización el hecho imponible, que produjo un beneficioespecial».

En otras ocasiones, por ej., se acredita que las obras de ampliación de una red de aguas pluvialesen un polígono industrial sí benefician en concreto al titular de una de las parcelas, tanto porqueutiliza las nuevas tuberías que son colindantes con su finca («la parcela del recurrente se sirve de lanueva red ampliada desde el momento en que las aguas pluviales de su parcela revierten en la redampliada»), como porque con ellas se solucionaron los problemas de inundaciones que afectaban aviales comunes del polígono (cfr. STSJ Baleares de 27 marzo 2002 ). Respecto de este últimoaspecto la Sala hace hincapié en que «el vertido conjunto de aguas pluviales de todas las parcelas yde los sumideros público, determina que todos los propietarios –además de la Administración– fuesen copartícipes del problema y a la vez víctimas del mismo por lo que consecuentemente debenser copartícipes en la solución del mismo por cuanto beneficia el sistema de evacuación de aguas dela parcela del recurrente».

Existe beneficio especial igualmente en la construcción de un paseo marítimo (cfr. STSJ Balearesde 8 marzo 2002 ); o en las obras de urbanización de un determinado pasaje, consistentes enasfaltar el pasaje y dotar al mismo de todos los servicios, así como de un desagüe de aguaspluviales y sustituir el alumbrado público, supuesto en que «la propia naturaleza de las obras encuestión basta para concluir la efectiva existencia de un beneficio especial, beneficio que ha quedadocorroborado de la prueba documental consistente en un reportaje fotográfico aportado por laCorporación municipal demandada, teniendo en cuenta además la actividad turística a que se dedicala entidad apelante» (cfr. STSJ Cataluña de 1 febrero 2002 ).

2.2.2.2.Beneficio especial para fincas con limitaciones urbanísticas

En muchas ocasiones se han planteado problemas específicos en relación no ya con la existenciade un beneficio especial genérico para los afectados por las obras, sino un beneficio específico paralos titulares de determinadas fincas y en relación con la calificación urbanísticas de éstas o con los

usos asignados a las mismas (cfr. STS de 10 julio 1998 , STS de 29 octubre 1998 o STS de 4diciembre 1999 ).

Respecto de una finca clasificada como suelo no urbanizable, se ha señalado que cuando se tratade un «predio no urbanizable destinado a camping que, por una parte sólo puede instalarse en zonarústica, pero que no es susceptible de otro aprovechamiento alternativo más que el puramenteagropecuario» resulta razonable, si no declarar la no sujeción, sí «resulta conforme al común sentidoreducir –como lo hizo el fallo recurrido– el porcentaje de participación cuando la obra consiste en uncolector de evacuación de aguas residuales», máxime, cuando la citada instalación de ocio yadispone de evacuación de sus aguas residuales mediante depuradora costeada a sus expensas (cfr.STS de 18 marzo 2002 ).

La cuestión también ha sido tratada en relación con fincas situadas en zonas verdes o calificadas





como suelo urbanizable no programado; tanto en la STSJ de 4 diciembre 1999 como en la STS de24 noviembre 2001 se asume la existencia de un beneficio especial (como cuestión de pruebaasumida por la Sala de instancia y no revisable en casación), pero se reducen las cuotas al 50 por100, en función de que éste sea el máximo beneficio particular existente. Para unos terrenos

clasificados como suelo urbanizable no programado, la STSJ Cataluña de 20 septiembre 2002rechazó la inexistencia de beneficio especial; en primer lugar, apelando a que «la calificaciónurbanística de la finca es irrelevante» apelando a sentencias anteriores del TSJ y del TS; y,señalando, en segundo lugar, que «prescindiendo de consideraciones subjetivas, es evidente que lafinca de los actores experimenta un incremento de valor como consecuencia de las obras»,ejemplificando, en concreto, que «el camping –que tiene construcciones dedicadas a recepción,aseos, supermercado y bar– no sólo se beneficia por la pavimentación de las calles que conducen almismo sino también por la dotación o mejora de la iluminación vial así como de las redes de aguapotable, telefonía, gas y electricidad, y de la recogida de aguas pluviales».

También la STS de 29 octubre 1998 rechazó que la condición de solar inedificable excluyese porcompleto la existencia de un beneficio particular, aplicando una reducción del 50 por 100: «admitidoque las veinte fincas eran solares no edificables, hemos de rechazar que la exclusión sea total, esdecir del 100 por 100 de la cuota, pues es indudable que las obras de urbanización de la carretera de

la costa beneficiaron especialmente, en alguna medida, a dichos solares, no sólo por el beneficioproducido por dichas obras, sino también por el aumento de valor, originado por las mismas»; y para

justificar este aumento de valor el TS apeló a la posibilidad de enajenación y agregación a fincascolindantes.

Por fin, la STS de 10 julio 1998 sí entendió que no existía beneficio especial alguno para terrenosno urbanizables o destinados a explotaciones agrícolas. Según la Sala «las fincas que sólo puedendestinarse a explotaciones agrícolas y las demás en que no están permitidas construcciones deasentamiento urbano, carecen de las condiciones para materializar las ventajas singulares quepueden reportar las obras y servicios públicos financiables mediante contribuciones especiales y sóloles alcanza el beneficio general difuso que ya compensan con sus impuestos los propietarios dedichas clases de terrenos». Con anterioridad, tanto la STS de 12 febrero 1996 como la STS de 28febrero 1997 habían rechazado la existencia de beneficio especial en fincas inedificables.

En otras ocasiones y en otras instancias, por el contrario y sin matices, se ha puesto el acento enla irrelevancia de la clasificación del suelo; así, la STSJ Comunidad Valenciana de 5 julio 2002entendió que «la clasificación urbanística del suelo afectado por las contribuciones especiales comourbanizable no es obstáculo para la imposición de contribuciones especiales».

2.2.2.3.Beneficio general evidente: sistemas generales

En estas ocasiones el límite a la posibilidad de imposición de contribuciones especiales se halla enla naturaleza de la calle; por ej. en la STS de 23 abril 1998 se consideró que no concurría beneficioespecial alguno en la construcción de un vial que formaba parte del sistema general decomunicaciones del Ayuntamiento. En esta Resolución, el TS condensa su doctrina al respecto: «laidea del beneficio especial se halla relacionada con la ejecución de obras que afectan de modoconcreto, directo y especial a determinadas personas, como acontece cuando se pavimenta o se

hace el acerado de una específica y concreta calle, pero en el entendimiento que siempre debepretenderse un interés común o general, de modo que dichas obras generan un beneficio especialpredominante, que se va difuminando progresivamente a las zonas más cercanas, hasta llegar yexpandirse e identificarse como beneficio común o general a todos los propietarios de inmuebles. Encambio, en las obras que constituyen los sistemas generales el fin predominante es el interés común,que por supuesto afecta a todos los propietarios, pero que normalmente no genera un beneficioespecial, sino la simple concreción individual de dicho interés común, que no es lo mismo» (En lamisma línea, cfr. STS de 16 abril 1998 ).

También respecto de las obras de apertura de una calle se ha pronunciado, en la misma línea, laSTSJ Andalucía/Granada de 13 enero 2003 , la cual consideró, atendidas las circunstancias del casoy, específicamente los motivos descritos para justificar las expropiaciones urgentes, que «esmanifiesto que el interés general de la población en la ejecución de las obras en cuestión es





claramente preponderante sobre el privado, que es puramente testimonial». En la misma líneatambién se han excluido de la financiación mediante contribuciones especiales las obras, incluidasen el proyecto, que se correspondían a «intervenciones en los sistemas generales de carreteras yferrocarril» (cfr. STSJ Cataluña de 20 septiembre 2002 ). También la STSJ Castilla-La Mancha de 6mayo 2002 consideró improcedente la imposición de contribuciones especiales en unas obras

consistentes en la pavimentación de una carretera, puesto que «estamos tratando de una carretera,que forma parte de un sistema general de comunicación, que conforme consta, tanto en elexpediente administrativo como en los autos principales es frecuentado por numerosos vehículos, yaque se utiliza como vía para acortar en desplazamientos entre dos carreteras principales»; enformulación general, la Sala recuerda que «en las obras que constituyen los sistemas generales el finpredominante es el interés común, que por supuesto afecta a todos los propietarios, pero quenormalmente no genera un beneficio especial, sino la simple concreción individual de dicho interéscomún, que no es lo mismo».

Debe tenerse en cuenta, además, que la existencia de un beneficio especial y su dimensióncondiciona no sólo el hecho imponible, sino también la cuantía de la contribución especial: si elbeneficio especial se halla limitado por cualquier circunstancia (distancia respecto a la obra,condiciones urbanísticas del inmueble u otras), aun admitiéndose que existe beneficio especial, el TS

ha considerado que éste es de distinta magnitud y ha exigido la reducción del porcentaje exigible alsujeto pasivo en cuestión. Por ej., hasta el punto de que en la STSJ Cataluña de 21 octubre 2002 seacudió a una cuantificación pericial del beneficio general, para distribuir únicamente el porcentajerestante entre los particulares. Y en la misma línea la STSJ Cataluña de 20 septiembre 2002consideró también que las obras incluidas en el expediente y realizadas «para paliar el "problemasecular" de las inundaciones o los aparcamientos próximos a la playa, deberá ponderarse elbeneficio especial que generan y que no justifica un reparto máximo (el 90%) del costo».

En otras ocasiones el pronunciamiento de los Tribunales llega a una solución negativa, enaplicación de la misma doctrina: las obras correspondientes a sistemas generales no puedenfinanciarse con contribuciones especiales, pero en la medida en que la vía a que se refiera laactuación no forme parte de esas infraestructuras sí es legítima la exigencia del tributo. La STSJBaleares de 8 marzo 2002 negó «que las obras que motivan el pleito merezcan la calificaciónurbanística de "sistemas generales" y mucho menos "sistemas generales de comunicación" cuando

de lo que se está hablando es de la construcción de un paseo marítimo de carácter eminentementepeatonal y que precisamente tenía por objeto desplazar el tráfico rodado entonces existente"; "laconfiguración del paseo marítimo como "acción estructurante" según el PGOU, no equivale aatribuirle la calificación técnico-urbanista de "sistema general" por cuanto dicho paseo no eselemento de la infraestructura viaria que afecte al sistema básico de comunicaciones ya que deberepetirse una vez más que precisamente, se elimina su carácter de vía de comunicación rodada"; y,se insiste, "la obra no tiene interés viario alguno, sino que su interés está en la reforma integral de lazona, su rehabilitación, su recuperación para el paseo peatonal y para facilitar el acceso peatonal almar. Además, de la propia Memoria del Proyecto, se desprende que la reestructuración delsaneamiento y drenaje de aguas pluviales "es la obra de infraestructura urbana más importante" delproyecto». Partiendo de todos estos datos se considera obvio y evidente que los titulares de terrenosy edificios colindantes con el paseo han resultado singularmente beneficiados con las obras, porincremento del valor de los terrenos.

2.2.2.4.Beneficio particular y preexistencia de servicios

Cuando los servicios ya existen con anterioridad se ha planteado más de una vez si las nuevasredes de alcantarillado o de suministro de agua constituyen un beneficio especial. La STS de 10 junio2002 consideró, en el caso concreto, que «las mejoras en estas redes, cuando son preexistentes nopueden financiarse mediante el tributo discutido». Dejemos constancia de que en el caso concreto noexiste constancia sobre si se trata de simple mejora del alcantarillado existente o de una obra desustitución integral; aun así, la argumentación del TS parece sugerir que si el servicio ya existe,cualquier actuación sobre él es una mejora en todo caso.

En diversos pronunciamientos de Tribunales Superiores de Justicia no se ha llegado a la mismaconclusión, aunque sí se ha admitido que la preexistencia del servicio influye sobre el beneficio





especial existente, el porcentaje concreto. La STSJ Comunidad Valenciana de 22 noviembre 2002entiende que la previa dotación de servicios no es incompatible con el hecho imponible de lacontribución especial; en el caso concreto se apoya argumentalmente en «el hecho de que serenuevan servicios de más de 20 años, se realizan conexiones con las redes generales locales, se

conecta la zona con otras plenamente urbanizadas mediante la mejora de los accesos, se integranlas parcelas actoras en la malla urbana de Pego, completando la ejecución de aceras, procediendo asu encintado, conectando las aguas residuales con la nueva red de alcantarillado y mejorando elalumbrado público». En este caso la preexistencia de los servicios ahora renovados se tiene encuenta por la vía de una deducción: «procederá practicar una nueva liquidación en la que sededuzcan los servicios preexistentes ...». En el mismo sentido, la STSJ Cataluña de 3 mayo 2002considera que «en lo que se refiere a la preexistencia de otra red de suministro de agua, talcircunstancia no excluye por sí misma la existencia de beneficio especial y la consiguienteexigibilidad de Contribuciones Especiales».

A una solución parecida –por motivos procesales, al haberse solicitado únicamente unabonificación del 60 por 100–, pero mucho más en la línea de la inexistencia de beneficio especialalguno se pronunció la STSJ Comunidad Valenciana de 4 noviembre 2002 ; esta Resoluciónentendió que «ningún beneficio especial se produce en los actores por una red de alcantarillado

cuando aquélla de la que ya disponen sus fincas existe y es suficiente para ellas. En suma, teniendoya sus fincas red de alcantarillado, la mejora de la existente no les beneficia, sino que producesimplemente un beneficio general».

2.3.Elemento temporal: El devengo

2.3.1.Introducción: finalización de las obras

El art. 33 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo regula el elemento temporal delhecho imponible de las contribuciones especiales. El devengo se fija «en el momento en que lasobras se hayan ejecutado o el servicio haya comenzado a prestarse». La razonable opción normativapor fijar el devengo en el momento de finalización de la obra y no en el de inicio (como ocurre en lastasas municipales o en el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras) se complementa

con diversas normas sobre obras fraccionables y pagos anticipados.

En el primer caso, obras fraccionables, la LHL admite también la existencia de devengos parciales«para cada uno de los sujetos pasivos desde que se hayan ejecutado las correspondientes a cadatramo o fracción de la obra».

2.3.2.Pagos anticipados

En todo caso, el art. 33.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo prevé que laposibilidad de exigir el pago anticipado de las contribuciones especiales , una vez que se hayaaprobado el acuerdo de imposición y ordenación, y con el único límite de la anualidad; el anticipoexigible se determina por referencia al coste previsto para el año siguiente, y no cabe exigir unanueva anualidad sin que hayan sido ejecutadas las obras para las cuales se exigió elcorrespondiente anticipo.

La fijación del devengo en el momento de finalización de las obras, cuya ejecución ocupará undeterminado período de tiempo, junto con las exigencias formales de los acuerdos de imposición yordenación (concreción de los obligados al pago y cuotas estimadas) y junto con la existencia depagos anticipados, exige que la Ley considere posibles variaciones subjetivas durante el períodode tramitación del expediente de las contribuciones especiales y de ejecución de las obras.

El art. 33.3 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo confirma una obviedad: el obligadoal pago será el sujeto especialmente beneficiado que lo sea en la fecha de devengo del impuesto,siendo irrelevante a estos efectos que sea otro el sujeto que figure en el acuerdo de ordenación o elque haya realizado los pagos anticipados. Dicho de otro modo, si la finca en la que se materializa elbeneficio especial es transmitida durante el período temporal a que nos hemos referido, el sujetopasivo será el titular de la misma en la fecha de devengo, y no el titular anterior.





Al efecto de identificar al sujeto pasivo en estos casos, la Ley obliga a la persona que figure comoobligado en el expediente y que haya transmitido los derechos sobre los bienes o explotaciones quemotivan la imposición de las contribuciones a « dar cuenta a la Administración de la transmisiónefectuada , dentro del plazo de un mes desde la fecha de ésta». La consecuencia legal del

incumplimiento de esta obligación será que la Administración pueda dirigir la acción de cobro contrael titular anterior.

Esta previsión legal, manifiestamente desproporcionada, debiera ser corregida por víainterpretativa: el incumplimiento de un deber formal accesorio y en un período temporal tan brevenunca debiera tener la gravísima consecuencia, parasancionadora, de tener que pagar un tributocuyo sujeto pasivo es otra persona. Ciertamente, la Administración puede no haber tenidoconocimiento del cambio de titularidad de la finca, con trascendencia para la determinación de sujetopasivo, pero una vez advertido el mismo –tras haberse dirigido al titular anterior y el rechazo de éste– nada impide que la entidad local pueda orientar la acción para el cobro hacia el verdadero y actualsujeto pasivo.

El mecanismo de aplicación de las contribuciones especiales exige, naturalmente, que a lafinalización de las obras se concrete de forma definitiva quién es el sujeto pasivo, y cuáles son las

cuantías finales a tener en cuenta para la liquidación del tributo «girando las liquidaciones queprocedan y compensando como entrega a cuenta los pagos anticipados que se hubieran efectuado».Por ello, cuando existan pagos fraccionados y éstos hubieran sido efectuados por personas que notienen la condición de sujetos pasivos en la fecha del devengo, o bien cuando los pagos fraccionadosya efectuados excedieran de la cuota individual definitiva que les corresponda la entidad localimpositora habrá de practicar la pertinente devolución de oficio .

3.Obligados tributarios

3.1.Introducción

Los sujetos pasivos de las contribuciones especiales serán las personas físicas y jurídicas, asícomo las entidades a que se refiere el art. 35.4 de la LGT, siempre que se encuentren especialmentebeneficiadas por la realización de las obras o por el establecimiento y ampliación de los servicioslocales que originen la obligación de contribuir.

De conformidad con el art. 30 del TRLHL, en orden a la determinación de las personasespecialmente beneficiadas, se lleva a cabo una sistematización en atención a l tipo de la obra oservicio realizado, y así:

- Por la realización de obras, establecimiento o ampliación de servicios que afecten a bienesinmuebles, serán sujeto pasivo: sus propietarios.

- Si las obras, establecimiento o ampliación de servicios lo son como consecuencia deexplotaciones empresariales, la condición de sujeto pasivo se atribuye a las personas o entidadestitulares de éstas.

- El establecimiento o ampliación de servicios de extinción de incendios, la condición de sujeto

pasivo es atribuida además de a los propietarios de los bienes afectados, a las compañías deseguros que desarrollen su actividad en el término municipal correspondiente.

- Si se trata de la construcción de galerías subterráneas, serán sujetos pasivos las empresassuministradoras que deban utilizarlas.

La jurisprudencia ha venido precisando:

- Que el propietario de los inmuebles será sujeto pasivo con independencia de que sobre losmismos existan arrendamientos o derechos reales de usufructo, uso o habitación ( STSJ de Madrid,de 10 de febrero de 1998 ).

En todo caso, debe estarse a quien ostente la condición de propietario real del bien inmueble,





dejando al margen titularidades registrales que actúan como mera presunción, así como lascatastrales ( STS de 20 de septiembre de 2001 ).

- Por lo que se refiere a las explotaciones empresariales, en ellas se integran las actividadesprofesionales ( STS de 19 de junio de 1996 ).

- En relación con las compañías de seguros a la hora de determinar la cuota tributaria, el art. 32dispone que podrá ser distribuida entre las entidades o sociedades que cubren el riesgo por estosbienes, el reparto se realizará de forma proporcional en función del importe de las primas recaudadasen el año inmediatamente anterior, si bien se deja sin resolver la cuestión del reparto entre elpropietario y la compañía de seguros.

3.2.Concreción de sujetos pasivos

El art. 30.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo concreta las personas que debenconsiderarse especialmente beneficiadas en algunos supuestos específicos de contribucionesespeciales. El sujeto pasivo tipo de la contribución especial será el propietario del inmueble, porquelas contribuciones especiales ordinarias se relacionan con la realización de obras que afectan a

bienes inmuebles. Cuando las contribuciones especiales sean motivadas por obras o por elestablecimiento o ampliación de servicios relacionados con explotaciones empresariales, seránsujetos pasivos los titulares de éstas.

Merecen destacarse las previsiones legales sobre quién es el sujeto pasivo, la personaespecialmente beneficiada, en las contribuciones especiales derivadas del establecimiento oampliación de servicios de extinción de incendios y de las relacionadas con la construcción degalerías municipales de servicios, galerías subterráneas en la dicción legal.

En el primer supuesto, la Ley menciona expresamente a las compañías de seguros quedesarrollen su actividad en el ramo –se entiende que en seguros que cubran el riesgo de incendio–,en el término municipal correspondiente; pero tal indicación no es exclusiva, porque a estasempresas se añaden, como sujetos pasivos, los propietarios de los bienes afectados. A estas alturasidentificar un beneficio «especial» en el establecimiento de un servicio de extinción de incendios no

parece muy afortunado, ni atendiendo a las compañías de seguros ni, mucho menos, pensado entodos los propietarios de los inmuebles de la entidad local; el beneficio que se deriva de la existenciade ese servicio se nos antoja general para todos los miembros de la comunidad e incluso de carácterbásico.

En el segundo caso que destacamos, la construcción de galerías subterráneas, la opción de la Leyconsiste en designar como sujetos pasivos a las empresas suministradoras que utilizaran las galeríasy no a los propietarios de los inmuebles que serán los destinatarios de los servicios y suministrosprestados por dichas empresas.

En este último caso, resulta evidente que la concreción del sujeto pasivo por referencia a laempresa suministradora se limita a las galerías subterráneas, no a cualquier otra actuaciónrelacionada con instalaciones de electricidad, gas o agua. Así, la STSJ de Cataluña de 19 julio 2002rechazó la pretensión de que las obras relativas a la mejora de las redes eléctricas, telefónicas y de

agua potable debieran ir a cargo de las compañías suministradoras; según el TSJ, la LHL «sóloprevé que las empresas suministradoras se consideren "personas especialmente beneficiadas"cuando se construyan galerías subterráneas o de servicios (no simples zanjas) lo que evidentementeno es de aplicación en la urbanización de la calle Norte».

Tal y como se ha reseñado ya al examinar el devengo del impuesto y las incidencias relacionadas,el sujeto pasivo ha de fijarse por referencia al momento de finalización de las obras (o de inicio de laprestación del servicio), que puede no coincidir con el sujeto designado en el expediente deaplicación de las contribuciones especiales o con la persona o entidad que haya realizado los pagosanticipados correspondientes.

3.3.Supuestos específicos: propiedad horizontal o procesos expropiatorios





Queremos hacer una mención expresa al tratamiento otorgado a los supuestos de fincasorganizadas en régimen de propiedad horizontal; en concreto, la STSJ Cataluña de 14 diciembre2001 confirmó las actuaciones administrativas respecto de una finca «que se constituyó en régimende propiedad horizontal y por ello, al estar toda la finca afectada por las Contribuciones especiales,

las liquidaciones se giraron a los nueve copropietarios en proporción a sus respectivas cuotas (11.11o 11.12 por ciento), como tiene señalado la Jurisprudencia...».

También queremos referirnos a algún conflicto suscitado en relación con procedimientosexpropiatorios; ciertamente, resulta frustrante resultar obligado a satisfacer cuotas en concepto decontribuciones especiales respecto de una finca incluida en un procedimiento expropiatorio y, por lotanto, no es de extrañar que los afectados entiendan que «los gastos de urbanización deben sersufragados por la entidad expropiante que es el Ayuntamiento de Sant Cugat del Vallés»; sinembargo, la STSJ Cataluña de 26 octubre 2001 entendió, conforme a lo que dispone la LHL, que lossujetos pasivos son «los propietarios de los bienes inmuebles afectados, titularidad que correspondea la señora Dieter en tanto no finalice el proceso expropiatorio», señalando además que«ciertamente, el aumento de valor de la finca repercutirá en el proceso de la expropiación».

4.Exenciones

Debe tenerse presente la existencia de exenciones mixtas, subjetivas pero limitadas adeterminados bienes, previstas para la Iglesia Católica (cfr. el art. IV del Acuerdo sobre AsuntosEconómicos entre España y la Santa Sede de 3-1-1979) y también para otras entidades religiosas(previsiones paralelas pueden hallarse respecto de la Federación de Entidades ReligiosasEvangélicas de España –FEREDE–, también en relación con la Federación de ComunidadesIsraelitas de España y la Comisión Islámica de España).

Como curiosidad haremos referencia a los supuestos de exenciones derivadas de pactos. La STSde 10 junio 1998 abordó un supuesto en que se había celebrado un convenio entre el Ayuntamientoy el propietario de unos terrenos, según el cual éste cedía gratuitamente unos terrenos a cambio dela exención en las contribuciones especiales. Aun resultando evidente que tal operativa vulnera todoel régimen legal y constitucional sobre el establecimiento de exenciones, el TS se apoya en ladoctrina de los propios actos: «es claro que el compromiso o pacto suscrito en 12 de junio de 1970entre el Ayuntamiento hoy recurrente y la anterior propietaria de la franja en cuestión no puede sertachado de nulo por aquél sin incurrir en la contradicción que supondría aducir, como causa denulidad, una situación por él mismo provocada». Ni que decir tiene que la solución es jurídicamenteinasumible, aunque el TS haya admitido exenciones relacionadas con pactos en otras ocasiones; lascuestiones contractuales deben resolverse por cauces contractuales, pero nunca disponiendo de loindisponible: los créditos tributarios y, más graves, los principios de preferencia de ley y/o reserva deley.

De manera diferente en la forma, pero con idéntico contenido de fondo, se presentó el supuestocontemplado por la STSJ Baleares de 29 abril 2002 . En este caso, los titulares de una finca habíanpactado con el Ayuntamiento un canon por autorizar el paso de la tubería del sistema general desaneamiento por una finca, canon que consistiría en el total coste de implantación del servicio desaneamiento en relación con las fincas propiedad; el TSJ estimó parcialmente el recurso promovido

contra las liquidaciones giradas en concepto de contribuciones especiales, «pues habiendo suscritoel mismo (se refiere al convenio) en base a que el canon de compensación por autorizar el paso dela tubería del sistema general de saneamiento será el total coste de implantación del servicio desaneamiento, este término debe comprender tanto el abastecimiento como el alcantarillado, pues asífue aceptado por ambas partes contratantes, y es reconocido por los servicios jurídicos al considerarque ello no era una "exención", sino una indemnización».

Reiteremos, en último lugar, que cuando concurre un supuesto de exención, las cuotas nopagadas por el titular a quien beneficie la exención no se distribuyen entre el resto de afectados porel proyecto ( art. 32.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo).

5.Régimen de cuantificación





5.1.Introducción

Las contribuciones especiales gravan el beneficio o aumento de valor en los bienes del sujetopasivo provocados por la ejecución de obras públicas, establecimiento o ampliación de servicios

públicos. El beneficio de estas obras y servicios, si bien afecta a la población, redunda especialmenteen favor de los sujetos pasivos y es por esta razón por la que el art. 31 del TRLHL limita la baseimponible a un máximo del 90 por ciento del coste que la entidad local soporte, cifrándose, de estemodo, el beneficio general en al menos el 10 por ciento. Dicho porcentaje debe quedar fijado en elacuerdo de ordenación y sobre el mismo la jurisprudencia ha venido entendiendo que debeponderarse el beneficio general para la población y el especial para los directamente afectados,admitiendo la posibilidad de porcentajes diferentes atendiendo los casos concretos y cómo incide enellos el especial beneficio o aumento de valor de sus inmuebles ( STS de 12 de abril de 1997 y STSJde Cataluña, de 29 de octubre de 1996 ).

Por lo que hace a los conceptos que integran el citado coste, en el art. 31 del TRLHL se precisa:

a)El coste real de los trabajos periciales, de redacción de proyectos y de dirección de obras,planes y programas técnicos .

No se incluyen en estos costes los realizados por los funcionarios de la Entidad Local.

b)Importe de las obras a realizar o de los trabajos de establecimiento o ampliación de losservicios .

Se suprimen de la base imponible, a diferencia del TRRL de 1996, los importes de personal ytransportes.

c)El valor de los terrenos que hubieren de ocupar permanentemente las obras o servicios .

Se incluye el coste soportado de los terrenos a ocupar permanentemente, salvo que se trate de:

- Bienes de uso público.

- Terrenos cedidos gratuita y obligatoriamente a la entidad local ( STSJ de Canarias (Santa Cruzde Tenerife), de 26 de abril de 1996 ).

- Inmuebles cedidos en los términos del art. 145 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, delPatrimonio de las Administraciones Públicas.

Dentro de este concepto se incluyen las cantidades satisfechas por la expropiación de terrenos (STS de 27 de diciembre de 1996 ) si bien no quedarán incluidos los intereses que hayan debido deabonarse como consecuencia del retraso en el pago del justiprecio ( STS de 20 de marzo de 1997 ).

d)Indemnizaciones .

Se concretan en las derivadas o que procedan del:

- Derribo de construcciones.

- Destrucción de plantaciones, obras o instalaciones.

- Extinción de arrendamientos de los bienes que hayan de ser derruidos u ocupados.

e)Intereses invertidos en las obras o servicios .

Alude al coste soportado en razón del interés del capital invertido en las obras o servicios, en dossupuestos:

- Cuando la Entidad Local deba apelar al crédito para financiar la porción no cubierta por lascontribuciones especiales y,

- la cubierta por éstas en caso de fraccionamiento general de aquéllas.





- Para el cálculo final del coste soportado, se restarán a los conceptos anteriormente citados y queintegrarán el coste total, el importe de las subvenciones o auxilios que la Entidad Local obtenga delEstado o cualquier otra persona o entidad pública o privada ( STS de 25 de enero de 1993 ).

5.2.El coste financiable mediante contribuciones especiales base imponible

5.2.1.Introducción límite del 90 por 100

Aunque sólo de forma impropia se pueda hablar de «base imponible», el art. 31 del Real DecretoLegislativo 2/2004, de 5 de marzo establece que ésta, la base imponible de las contribucionesespeciales, está constituida, como máximo, por el 90 por 100 del coste que la Entidad Local soportepor la realización de las obras o por el establecimiento o ampliación de los servicios.

La limitación del coste repartible entre los sujetos pasivos al 90 por 100, como máximo , tiene unaclara y sencilla explicación: en toda obra pública existe por definición un componente básico deinterés público que, como mínimo, se cuantifica en ese 10 por 100 que habrá de sufragarse concargo al presupuesto general del Ayuntamiento o, dicho de otro modo, con cargo a los impuestos detodos los vecinos.

5.2.2.Discrecionalidad o concepto jurídico indeterminado

La cuestión jurídica más interesante que suscita esta norma radica en si, respetando ese límitemáximo, el Ayuntamiento puede fijar discrecionalmente el porcentaje de coste de la obra que sefinanciará mediante el mecanismo de las contribuciones especiales. La respuesta de los Tribunales aesa cuestión ha sido negativa. Existe un principio de justicia implícito según el cual el coste de laobra que puede financiarse con las contribuciones especiales ha de guardar una proporción justa conla ecuación «beneficio especial»-«beneficio general» en el caso concreto. De tal modo que siexistiendo un beneficio especial, la obra de urbanización tiene notables connotaciones de beneficiocomún para todos los ciudadanos, el coste repartible ya no será del 90 por 100, sino el 70 o el 40 por100.

5.2.3.Examen de porcentajes admisibles en distintos tipos de obrasEn las resoluciones de los tribunales estas cuestiones se han planteado en diversas ocasiones.

Por ej., la STSJ Andalucía/Sevilla de 20 julio 2002 rechazó la ponderación entre interés general einterés particular propuesto por el sujeto pasivo respecto de unas obras de urbanización que lapropia Administración sólo había financiado mediante contribuciones especiales en un 50 por 100; a

juicio de la Sala, «no ha acreditado el actor que las obras públicas efectuadas beneficien mucho másal interés colectivo que al de los particulares, por lo que no existe razón alguna para reducir elporcentaje a financiar al 25%, en lugar del 50% establecido por el Ayuntamiento». Y en la STSJCataluña de 19 julio 2002 también se consideró razonable la financiación mediante contribucionesespeciales del 90 por 100 del coste de la obra: «por lo que respecta a la remodelación de la aceranorte, que aquí nos ocupa, parece claro que beneficia al comercio y que repercute en un aumento devalor de los bienes inmuebles de la fachada marítima, por lo que estamos ante el hecho imponibledescrito en el art. 28 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo de la Ley de Haciendas

locales. Sin que parezca exagerada la base imponible del 90 por 100 del coste que permite el art.31.1 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo de la citada Ley; habida cuenta que elmunicipio asumió el cien por cien del importe de las fases precedentes».

El porcentaje del 50 por 100 se consideró procedente para la financiación de obras de renovacióny adecuación de la red de agua por la STSJ Cataluña de 3 mayo 2002 , la cual había estimado enparte el recurso de apelación formulado por el Ayuntamiento exaccionante (el Juzgado de loContencioso-Administrativo de Barcelona había estimado que no concurría beneficio especial). Para

justificar tal conclusión (50 por 100 y no el 42,36 por 100, por ej.) la Sala menciona los porcentajesregulados en la normativa de régimen local de 1976, pero se apoya en la apreciación de losdictámenes periciales existentes, de los que resultaría, a su entender «una concurrenciaprácticamente paritaria del beneficio general y el especial, singularmente en cuanto a los hidrantes





para incendios, esenciales tanto para unos como para otros intereses, pero también respecto de lasustitución de la red de suministro de agua y el consiguiente beneficio y aumento de valorproducido».

Idéntico porcentaje del 50 por 100 fue considerado legal para unas obras de ampliación de la red

de pluviales en un polígono industrial por la STSJ Baleares de 27 marzo 2002 ; en ésta se argumentóque «para el caso que nos ocupa, la fijación de un porcentaje del 50% se entiende razonable desdeel momento en que beneficia en particular y especialmente a los titulares de las parcelas industriales,como al resto de la población que accede a las mismas y se benefician de las obras. El porcentajeaplicado se estima razonable y en modo alguno desproporcionado al no agotarse el límite del 90%».

También existen noticias de porcentajes distintos, no exactamente la mitad aunque también unacifra redonda –dos tercios–, cual es el caso del 66 por 100 aplicado a unas obras de un paseomarítimo peatonal entre los edificios y terrenos de los recurrentes y, lógicamente, el mar; la STSJBaleares de 8 marzo 2002 consideró razonable dicho porcentaje desde el momento en que «pareceobvio que el beneficio cuantitativa y cualitativamente más relevante ha de repercutir precisamente enlos propietarios de tales edificios cuyos ocupantes (esencialmente turistas) serán los más directosbeneficiados por el paseo –y en consecuencia los propietarios de tales establecimientos–».

En un supuesto concreto, contemplado en la STSJ Cataluña de 14 septiembre 2001 , se hallegado a la anulación del porcentaje elegido por el Ayuntamiento, 90 por 100, con base en laexistencia de un dictamen pericial que cuantificaba el interés general de la obra en el 27,87 por 100:«a diferencia de lo que suele ocurrir, en el caso que nos ocupa se ha practicado prueba pericial acargo del Ingeniero de caminos señor M. que después de los cálculos pertinentes llega a laconclusión –que asumimos– de que el 27,87 por 100 del presupuesto de las obras es de interésgeneral de la población. Por tanto el Ayuntamiento no puede trasladar a los propietarios el 90% delcoste de la obra sino solamente el 72,13 % de tal importe que supone el beneficio especial recibidoel cual constituye la base imponible de las contribuciones especiales».

En otras ocasiones se ha llegado al porcentaje de financiación del 90 por 100 mediante la suma dedos previsiones iniciales, la propia de las contribuciones especiales y la que se pretendía obtenermediante subvenciones, que luego no llegaron; la STSJ Cataluña de 18 julio 2002 basa la pretensión

de nulidad de liquidaciones en el incumplimiento del acuerdo municipal que establecía tal reparto (40por 100 entre los afectados y 50 por 100 mediante subvenciones), «pues que se calculara financiarcon subvenciones no implica más que un “desideratum”, pues el hecho de que se concedan o no, nodepende en absoluto de quien las solicita; en suma, aunque el Ayuntamiento se hubiese mantenidopasivo en materia de subvenciones (en autos consta que se solicitaron algunas pero no seobtuvieron) tal pasividad no hubiese viciado el acuerdo de imposición y ordenación de lasContribuciones Especiales, ni la liquidación impugnada; sólo en el caso hipotético de que, habiendoobtenido subvenciones, no se hubiesen aplicado a disminuir el coste a soportar por loscontribuyentes, se habría producido aquella causa de anulación».

5.2.4.La motivación en la elección del porcentaje

Parece evidente que la fijación del porcentaje de la obra a financiar mediante contribucionesespeciales, en la medida en que debe adecuarse a esa ponderación entre interés general y beneficio

particular, no puede realizarse de forma inmotivada.

Sin embargo, el alcance de la motivación en este caso no siempre es tratado con rigor por la jurisprudencia. Resulta paradigmática a este respecto, a nuestro juicio, la STSJ Baleares de 8 marzo2002 ; esta Resolución parte de admitir la ausencia de motivación («no se puede negar que falta lacorrecta motivación de las razones de aplicación de tal porcentaje...»), pero relativiza lasconsecuencias de dicha omisión con dos argumentos curiosos: el respecto al límite legal del 90 por100 del coste y la dificultad de la tarea («es muy difícil –incluso imposible– precisar con exactitud elporcentaje matemático de beneficio singularizado frente al beneficio general»). El TSJ considera que«la fijación del porcentaje final siempre tendrá un cierto componente de "tanto alzado"» y, en el casoconcreto, no existe indefensión: «la falta de completa de motivación no acarrea indefensión ya quedesde el momento en que el porcentaje aplicado no agota el límite máximo –supuesto que sí





requiere una motivada explicación–, ni es exagerado o desproporcionado (66% frente al límite del90%), no puede estimarse que concurre una arbitrariedad amparada por el defecto de correctamotivación».

Por nuestra parte es ya tradicional que reaccionemos con cierta acritud contra pronunciamientos

jurisprudenciales tan complacientes cuando se entiende que algo es «difícil para la Administración»;y mucho más cuando, como es el caso, se achaca a un particular que él mismo no haya sido capazde fijar el porcentaje de reparto concreto, ¿es esa su obligación? Si es difícil para la Administraciónfijar el punto de equilibrio entre beneficio especial e interés general debe, por lo menos, desplegar losesfuerzos necesarios para ilustrar la razonabilidad de su elección; en caso contrario, existevoluntarismo, indefensión o arbitrariedad o todo junto.

Y la diferenciación entre el 90 por 100 y el 66 por 100 o el 75,12 por 100, como porcentajes querequieren una distinta motivación resulta simple; de la formulación del TSJ, exigiendo una motivacióndetallada para supuestos de financiación del 90 por 100, resultaría que la fijación de un porcentaje delas obras a financiar con contribuciones especiales que «sólo» fuese del 89 por 100 no exigiría talmotivación, ¿absurdo, no?

Obviamente, no puede eliminarse la potestad para la imposición de contribuciones especiales por

vía jurisprudencia exigiendo una motivación imposible; pero de ahí al todo vale...

5.3.Determinación del coste de la obra

5.3.1.Partidas incluibles en el coste de la obra

Para la determinación del coste de la obra el art. 31.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5de marzo hace una enumeración de los conceptos que lo integran: (a) coste real de los trabajospericiales, de redacción de proyectos y de dirección de obras, planes y programas técnicos; (b)importe de las obras a realizar o de los trabajos de establecimiento o ampliación de los servicios; (c)valor de los terrenos que hubieren de ocupar permanentemente las obras o servicios, salvo que setrate de bienes de uso público, de terrenos cedidos gratuita y obligatoriamente a la Entidad Local, oel de inmuebles cedidos en los términos establecidos en el art. 77 de la Ley de Patrimonio del

Estado; (d) indemnizaciones procedentes por el derribo de construcciones, destrucción deplantaciones, obras o instalaciones, así como las que procedan a los arrendatarios de los bienes quehayan de ser derruidos u ocupados; (e) interés del capital invertido en la obras o servicios cuando lasEntidades Locales hubieren de apelar al crédito para financiar la porción no cubierta porcontribuciones especiales o la cubierta por éstas en caso de fraccionamiento general de las mismas.

La fijación del coste de la obra en el proyecto no es definitivo y la LHL prevé expresamente que elcoste presupuestado tiene el carácter de mera previsión ; el coste real se fijará en su momento yserá este coste definitivo el que haya de tomarse en cuenta para el cálculo de las cuotascorrespondientes.

5.3.2.Coste soportado por la entidad local

Pero el coste de la obra pública sólo es financiable mediante contribuciones especiales en la

medida en que ese coste sea soportado por la entidad local exaccionante . Por ello se prevé ( art.31.5 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo) que para determinar la «base imponible»habrá de descontarse del presupuesto el importe de las subvenciones o auxilios que la Entidad Localobtenga del Estado o de cualquier otra persona, o Entidad pública o privada.

La reducción de la base imponible por subvenciones se refiere sólo a las efectivamente recibidas, y no sólo a las previstas o solicitadas; la STSJ Cataluña de 18 julio 2002 admitió la repercusiónentre los sujetos pasivos del importe de la obra que, en principio, se preveía financiar mediantesubvenciones, con base en que el acuerdo municipal que recogía tal previsión implicaba sólo undeseo.

También se contempla la posibilidad de que la subvención o auxilio haya sido otorgado por unsujeto pasivo, en cuyo caso su importe se destinará primeramente a compensar la cuota de la





respectiva persona o Entidad y sólo si la cantidad aportada es superior a la misma se aplicará a lacuota de los restantes sujetos pasivos proporcionalmente. La Ley también contempla de formasingular el supuesto de obras realizadas por concesionarios con aportaciones de la Entidad Local; eneste caso, la «base imponible» de las contribuciones especiales habrá de limitarse al importe

aportado por el Ayuntamiento, respetando el límite genérico del 90 por 100.

5.3.3.Concurrencia de supuestos de exención

Para determinar el importe de la obra a repartir entre los obligados tributarios es preciso tener enconsideración la eventualidad de que concurra un supuesto de exención en alguno de los sujetospasivos. El art. 32.2 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo establece expresamente queen el supuesto de que las Leyes o Tratados Internacionales concedan beneficios fiscales, las cuotasque puedan corresponder a los beneficiarios no serán distribuidas entre los demás contribuyentes.La Ley consagra el principio de que la exención de un sujeto no puede perjudicar a los restantes,incrementando sus cuotas en el reparto de las contribuciones especiales: habrá de ser el propio EnteLocal el que asuma el importe correspondiente.

5.4.Los módulos de reparto: entre los sujetos pasivos

5.4.1.Módulos de reparto carácter tasado

Una vez cuantificado el importe de la obra pública (o del establecimiento o ampliación de serviciospúblicos) susceptible de ser financiado mediante contribuciones especiales y, por tanto, susceptiblede ser repartido entre los sujetos pasivos, especialmente beneficiados por la obra, es preciso fijar loscriterios de reparto entre esos sujetos pasivos.

En el art. 32 del TRLHL se fijan los criterios de reparto de la base imponible teniendo en cuenta laclase (obras de establecimiento o ampliación) y la naturaleza (alumbrado de vía pública,ajardinamiento, asfaltado) de las obras.

Una vez determinada la base imponible, se imputa a cada sujeto la cuota tributaria con sujeción alas siguientes reglas:

a) Con carácter general, se establecen unos módulos de reparto de la base imponible, que puedenaplicarse conjunta o separadamente:

- Metros lineales de fachada de los inmuebles.

- Su superficie.

- Volumen edificable.

- Valor catastral a efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

b) En los supuestos de establecimiento y mejora del servicio de extinción de incendios, la cuota sedistribuirá entre las entidades o sociedades que cubran el riesgo por bienes sitos en el municipio dela imposición. El reparto se llevará a cabo de forma proporcional en función del importe de las primasrecaudadas en el año inmediatamente anterior.

c) En las obras de construcciones de galerías subterráneas, el importe se distribuirá entre lascompañías o empresas que hayan de utilizarlas:

- En razón del espacio reservado a cada una de ellas o,

- en proporción a la total sección de aquéllas.

Aún existiendo un gran margen en la discrecionalidad en la elección del módulo de reparto, éstequeda sujeto al principio de justicia material ( SSTS de 7 de diciembre de 1994 ; 25 de enero de 1996y STSJ de Castilla-León (Burgos), de 3 de julio de 1996 ).





La exacción de las contribuciones especiales supone un ingreso afectado ( art. 29.3 TRLHL) quesólo puede destinarse a sufragar los gastos de la obra o servicio en cuestión ( STSJ de Canarias(Santa Cruz de Tenerife) de 26 de abril de 1996 ).

El listado de módulos de reparto contenido en la LHL es tasado: no cabe inventarse módulosdistintos (cfr. STS de 10 junio 2002 o STS de 6 febrero 1998 ). En la primera Resolución citada serechazó el módulo fijado por el Ayuntamiento que consideraba el número de plantas de la edificación,reiterando la imposibilidad de crear módulos nuevos o de alterar la naturaleza de los que recoge laley; esa prohibición de inventar módulos nuevos «no puede eludirse eligiendo correctamente uno delos módulos –el de metros lineales de fachada– y mezclándolo con otro –el número de plantas– queno es de los previstos en la Ley»; y tampoco se admite la justificación del módulo relacionándolo conotro, el volumen edificable, con el que si bien existen relaciones, no cabe la equiparación porqueaunque el número de plantas afecte al volumen «este último es un concepto tridimensional,directamente relacionado con las especificaciones urbanísticas del planeamiento aplicable y que seexpresa de manera diferente que la simple determinación del número de pisos autorizados, en cadauno de los cuales puede haber diferentes superficies y altura de techos» (cfr. STS de 10 junio 2002 ).

Tampoco se admitió por el TS el módulo «caudal de agua consumido» para unas obras

consistentes en la instalación de un colector en una zona industrial; la STS de 6 febrero 1998entiende que la enumeración legal (anterior a la LHL pero equivalente) contiene un verdadero«numerus clausus» «que no es posible ampliar con otro sistema de distribución, cualquiera que seala naturaleza de las obras o servicios que se pretendan financiar y aunque hipotéticamente se tratarade fórmulas más equitativas, pues todas las alegaciones sólo tienen valor de "lege ferenda", pero nopueden servir para fundar la violación de un texto legal claro, ni para revocar la sentencia que loaplicó con acierto».

En otras ocasiones han sido los particulares quienes, en vía de recurso, han reclamado laaplicación de criterios de reparto individualizados, más adecuados presuntamente al coste particularde la obra particularizada respecto al inmueble y, en paralelo al beneficio particular; tal es el casoexaminado en la STSJ Comunidad Valenciana de 11 enero 2002 , en que el contribuyente pretendíaque para la fijación de las cuotas individuales resultantes de la pavimentación de una calzada, setuviese en cuenta la menor anchura de la vía –y el menor costo– en el lugar donde se halla supropiedad; la Sala reconoció que «la demanda plantea una tesis no exenta de lógica», perodesestimó el recurso por su disconformidad –de dicha tesis– con el ordenamiento jurídico. En efecto,«la base imponible de las Contribuciones especiales lo constituye el coste de las obras, entendidocomo el coste general causado por las obras de urbanización, al margen del particularcoste/beneficio que ello suponga para cada propietario afectado» y, según ello, «la Administraciónmunicipal actuó de forma correcta, sin que pueda prosperar la interesada tesis actora de contribuir enestricta proporción al coste particular de pavimentar su calle, pues la norma legal aplica con sentidocomún una distribución de los costes generales entre todos los beneficiados a tenor de módulos queactúan como elementos correctores, sin posibilidad de aplicar otras correcciones individuales noprevistas legalmente, pues ni se trata de una actuación referida a una sola calle ni se pueda otorgara un propietario un trato subjetivo en detrimento de los demás afectados de la zona».

5.4.2.Problemas en la elección del módulo

5.4.2.1.Discrecionalidad vs justicia

Nuevamente la cuestión jurídica más relevante en este aspecto se refiere al margen dediscrecionalidad que el ente local impositor pueda ostentar al elegir el módulo de reparto. En estetema se plantea un difícil equilibrio entre la libertad de la Administración para la elección de losmódulos (discrecionalidad), por un lado, y la exigencia de que los módulos de reparto fijados en cadacaso sean los más adecuados a un reparto proporcional y equilibrado de las cuotas entre losdistintos sujetos pasivos (coherentes con el específico y personal «beneficio especial»).

Aun cuando es habitual encontrar en las resoluciones jurisdiccionales menciones reiteradas a lalibertad de la Administración para elegir el módulo de reparto, lo cierto es que el Tribunal Supremo hacondicionado dicha discrecionalidad a la consecución de un principio de justicia en el reparto. La STS





de 10 julio 1997 formuló con claridad esta doctrina; a juicio del TS aun cuando es cierto que «losAyuntamientos gozan de libertad para, en atención a las circunstancias concurrentes en cadasupuesto de imposición, elegir, entre los citados, el módulo que tengan por conveniente», no lo esmenos que «esa libertad está condicionada por la necesidad de obtener, en cada caso concreto, loque puede calificarse de "principio de justicia en el reparto", difícil de plasmar en formulaciones

abstractas pero que puede enunciarse como la exigencia de que las fincas especialmentebeneficiadas por las obras contribuyan a su financiación en un porcentaje que represente también laproporción de su beneficio en relación con las demás» (cfr. en la misma línea STS de 25 enero 1996y STS de 12 abril 1997 ).

Frente a esta clara línea del TS, algunas resoluciones de otros Tribunales han optado por poner elacento en la discrecionalidad de los Ayuntamientos, limitando la revisión jurisdiccional de los mismosa casos extremos de arbitrariedad o discriminación contra unos propietarios. Así, en la STSJCataluña de 11 enero 2002 se señalaba, como criterio general, que «para rectificar judicialmente loscriterios de la corporación municipal y sustituirlos por los del actor éste habría tenido que demostrar:a) ... b) Que los módulos de reparto han sido seleccionados para perjudicar a unos propietarios enbeneficio de otros»; y en la STSJ Cataluña de 14 septiembre 2001 se sostuvo que «la facultad deelección concedida por la Ley a los Ayuntamientos sólo podrá ser corregida por los Tribunales si se

demostrase que los módulos de reparto han sido seleccionados con la intención de beneficiar operjudicar a determinadas personas». En una línea no distante la STSJ Cataluña de 26 octubre 2001consideró que «la selección conjunta o separada de los distintos módulos es facultad discrecional dela Administración siempre que no se demuestre que se ha hecho con la intención de perjudicar obeneficiar a determinados contribuyentes».

La STSJ de Cataluña, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 1ª, Sentencia de 30 Jul.2010 , rec. 163/2008 Nº de Sentencia: 800/2010 declara que la sujeción, de los módulos de repartoaplicados, a los criterios de metros lineales de fachada, en un porcentaje del 60%, superficie de cadaparcela, en un porcentaje del 30%, y volumen edificable, en un 10%. No resultan arbitrarios loscitados criterios y deben aplicarse por igual y sin distinción alguna a todas las fincas concernidas.Las obras de urbanización revisten un claro beneficio para la finca, que aunque esté clasificada comosuelo urbanizable rústico de valor agrícola, se halla enclavada una edificación de considerablesdimensiones, en la que existen cinco viviendas ocupadas por la propietaria y algunos inquilinos, que

reportan sendos beneficios, lo que conlleva que la finca deba ser incluida en el reparto del coste delas obras en la proporción que corresponda.

La doctrina contenida en las SSTJ [vbgr. Cataluña entre otras, en sentencias de 13 de noviembrede 2002 , 25 de noviembre de 2004 y 18 de mayo de 2006 ] declaran que la regla general en materiade módulos de reparto de la base imponible de las Contribuciones Especiales es la contenida en elart. 32.1.a) del actual Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el textorefundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, a cuyo tenor: «Con carácter general seaplicarán conjunta o separadamente, como módulos de reparto, los metros lineales de fachada delos inmuebles, su superficie, su volumen edificable y el valor catastral a efectos del Impuesto sobreBienes Inmuebles».

Tales módulos pueden aplicarse separadamente o de forma conjunta, dos o más de ellos.Formalmente, cabe la utilización de uno solo de los cuatro módulos o cualquier combinación dealgunos o de todos ellos, pero, materialmente, aun existiendo un gran margen de maniobra para losEntes locales, no sólo deben excluirse los resultados arbitrarios, sino también los que supongan unainequitativa distribución de la carga tributaria, esto es, la no contribución en proporción al beneficioobtenido por cada una de las fincas afectadas. En suma, la libertad de elección de las Corporacioneslocales tiene un límite objetivo marcado por la equidad.

La doctrina jurisprudencial, por su parte, hace especial hincapié en la necesidad de que losmódulos respeten la justicia en el reparto, al señalar que la libertad que, con carácter general, seconcede a los Ayuntamientos para aplicar como módulo de reparto de las contribuciones especiales,conjunta o separadamente, alguno de los diversos elementos que el precepto proporciona, estácondicionada por la necesidad de obtener en cada caso concreto lo que ha venido calificándosecomo un principio de justicia en el reparto, difícil de plasmar en formulaciones abstractas pero que





puede traducirse como la exigencia de que en cada caso concreto las fincas especialmentebeneficiadas por las obras contribuyan a su financiación en un porcentaje que represente laproporción de su beneficio en relación con las demás ( SS TS de 7 de diciembre de 1994 , 25 deenero de 1996 y 10 de julio de 1997 ).

De otro lado, cabe destacar lo señalado por la sentencia del Tribunal Supremo, de 10 de julio de1998 , en la que se sostiene lo siguiente: «el beneficio especial legitimador de la imposición decontribuciones especiales tiene que ser real, efectivo y actual, es decir producido y evaluable en elmomento de realizarse las obras o instalarse los servicios (...). Por último ha de recordarse que comoya tiene declarado esta Sala en Sentencias de 12-2-96 y 28-2-97, ese beneficio o incremento devalor tiene relación necesariamente con el aprovechamiento urbanístico de los terrenos, de maneraque los que tengan la condición de no urbanizable o aun siendo urbanos carecieran de edificabilidaden el momento en que las obras se han ejecutado o el servicio haya comenzado a prestarse, que esel del devengo de las contribuciones especiales, no pueden estar sujetas a su pago (...). Las fincasque solo pueden destinarse a explotaciones agrícolas y las demás en que no están permitidasconstrucciones de asentamiento urbano, carecen de las condiciones para materializar las ventajassingulares que pueden reportar las obras y servicios públicos financiables mediante contribucionesespeciales y solo les alcanza el beneficio general difuso que ya compensan con sus impuestos los

propietarios de dichas clases de terrenos».

5.4.2.2.Análisis de supuestos discutidos

En el caso concreto examinado en la sentencia antes citada ( STS de 10 julio 1997 ), el TSrechazó la aplicación del módulo «metros lineales de fachada» como módulo único, en un caso enque éste se aplicaba a un trozo de terreno, resto de una expropiación, con una larguísima fachada yfondo mínimo, esto es, con un aprovechamiento edificatorio nulo.

El mismo criterio, por el contrario, fue considerado el adecuado y razonable para el reparto decontribuciones especiales consistentes en la apertura y urbanización de una calle por la STSJComunidad Valenciana de 4 noviembre 2002 , «en cuanto que efectivamente el beneficio se liga demodo especial a los metros de fachada que dan a la calle», ejemplificando tal conclusión con elargumento de que «una finca de gran profundidad y con pocos metros de fachada se beneficiarámenos, parece lógico, que otra de poca profundidad y con una fachada larga, aunque la superficie oel aprovechamiento de la primera sea superior»; y todo ello aunque en el caso concreto se argüía, acontrario, que el justiprecio percibido por la expropiación de la finca era inferior al importe de lascontribuciones especiales repercutidas correspondientes a lo abonado por tales justiprecios.

En la STS de 25 enero 1996 el criterio que se consideró no ajustado fue el del volumen edificable,en la medida en que se aplicaba a terrenos propiedad de RENFE que no eran edificables.

También se ha estimado que existía una vulneración de ese principio de justicia en el reparto enun expediente de contribuciones especiales en que el módulo de reparto era el volumen edificableprevisto en el plan general vigente, cuando el volumen realmente edificado era, en algunossupuestos, superior. En esta situación la STS de 13 febrero 1997 consideró que «el criterio delAyuntamiento entra en colisión con la realidad de que hay volúmenes no ya edificables, sino

edificados y consolidados –que no han sido tenidos en cuenta en el expediente liquidatorio deltributo–, originando así un incuestionable beneficio para los titulares de los mismos, en detrimento delos intereses de los recurrentes y de su incuestionable derecho a que se les aplique el principio deequitativa distribución de la carga tributaria».

La aplicación del módulo valor catastral también ha generado algún conflicto; en la STSJ Cataluñade 18 julio 2002 la Sala rechazó la existencia de discriminaciones entre terrenos edificados y noedificados, resultantes del reparto conforme a los valores catastrales «no consta que dichos valoresse impugnaran en su día, ni se impugnan aquí indirectamente; simplemente se considera un criterioinjusto el adoptado, pero no se acredita en absoluto y, en última instancia, es uno de lospermitidos...». En una línea mucho más sumaria todavía, la STSJ Cataluña de 22 diciembre 2001 ,incidiendo de forma implícita en la inviabilidad de cuestionar los valores catastrales aplicados: «aquíno se impugnan los valores catastrales (...), por lo que deberá estarse a los aplicables y no podrá





prosperar aquí la impugnación de las Contribuciones Especiales en base a que los valorescatastrales no reflejan adecuadamente el aprovechamiento urbanístico y que por ello en sede decontribuciones especiales deberían considerarse erróneos, mera argumentación huérfana deapoyatura probatoria» (íd. STSJ Cataluña de 28 noviembre 2001 ).

Una cuestión particular se ha examinado en la jurisprudencia en relación con la cuantificación decontribuciones especiales cuando la finca afectada coincida con varias vías públicas; la regulación dela Ordenanza del Ayuntamiento de Almería establecía, para estos casos, la aplicación de la cuota otarifa de la vía de superior categoría. La STS de 13 octubre 2001 confirmó el criterio del TSJAndalucía, que consideró vulnerados los principios de proporcionalidad y capacidad contributiva,puesto que «tal y como viene redactado el precepto puede dar lugar a situaciones vulneradoras delprincipio de proporcionalidad»; y para justificar tal aserto se propone: «pensemos en un inmuebleque tenga escasos metros por la vía principal y extienda, en cambio, la mayor parte de su fachadapor una calle secundaria, que se vería obligado a soportar la contribución en forma claramentedesproporcionada al beneficio que pueda recibir el inmueble. Lo lógico, lo proporcional, habría sidoacudir a fórmulas compensadoras entre una y otra vía, para evitar tales situaciones».

Otros mecanismos de reparto discriminan entre los distintos inmuebles afectados; en la STSJCataluña de 19 julio 2002 se confirmó la regularidad de un mecanismo de reparto que hacíacontribuir de manera especial a los locales comerciales de planta baja por las obras deensanchamiento de las aceras del paseo marítimo (el 50 por 100 del coste se repartía sobre loslocales comerciales de planta baja con unos coeficientes correctores según la superficie y ubicacióndel local, y el otro 50 por 100 de la base se reparte entre los inmuebles limítrofes al paseo); el TSJrechazó las alegaciones que negaban el acusado objetivo comercial de las obras, con el que se

justificaba dicho reparto, señalando que «parece evidente que el ensanchamiento de la acerapermite que bares y restaurantes dispongan con más amplitud sus terrazas. Facilita la circulación depeatones que, como es de ver en las pruebas gráficas aportadas, transitan por la acera norte enmucho mayor número que por la opuesta. Los locales comerciales de planta baja son, efectivamente,los principales beneficiarios de la reforma».

La STSJ de Cataluña, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 1ª, Sentencia de 11 Oct.2010 , rec. 6/2010 Ponente: Aragonés Beltrán, Emilio Rodrigo. Nº de Sentencia: 931/2010 declara:

Conforme a la legislación vigente, se aplicarán, conjunta o separadamente, como módulos dereparto, los metros lineales de fachada de los inmuebles, su superficie, el volumen edificable de losmismos y el valor catastral a efectos del IBI. Los cuatro módulos que se citan pueden aplicarseseparadamente o de forma conjunta, dos o más de ellos. Formalmente, cabe la utilización de unosolo de los 4 módulos o cualquier combinación de algunos o de todos ellos. Límite objetivo marcadopor la equidad. Ausencia de arbitrariedad. La alegación por parte de la entidad de la falta detitularidad de una de las fincas, que, sin embargo, resulta de los datos catastrales, no ha quedadotampoco desvirtuada en la apelación.

Como venimos reiterando (así, STSJ Cataluña núm. 1267/2005, de 22 de noviembre de 2005 ), enmateria de aplicación de módulos de reparto en las contribuciones especiales, la regla general es lacontenida en el referido art. 32.1.a) LHL: Se aplicarán, conjunta o separadamente, como módulos dereparto, los metros lineales de fachada de los inmuebles, su superficie, el volumen edificable de losmismos y el valor catastral a efectos del Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

Los cuatro módulos que se citan puede aplicarse separadamente (aisladamente, decía lalegislación anterior a la LHL) o de forma conjunta, dos o más de ellos. No hay duda de que,formalmente, cabe la utilización de uno solo de los cuatro módulos o cualquier combinación dealgunos o de todos ellos.

Pero, materialmente, aun existiendo un gran margen de maniobra para los Entes locales, no sóloestá excluida la arbitrariedad, sino que reiterada jurisprudencia ha ido más allá, aludiendo al principiode justicia en el reparto, de forma que no sólo se excluyen los resultados arbitrarios, sino también losque supongan una inequitativa distribución de la carga tributaria, esto es, la no contribución enproporción al beneficio en relación con las demás fincas. En suma, la libertad de elección de lasCorporaciones locales tiene un límite objetivo marcado por la equidad, esto es, el que la vieja Ley de





Régimen Local de 1955 expresaba con la frase «atendida la justicia del reparto y la claradeterminación de las cuotas» (cfr., por todas, SSTS de 7 de diciembre de 1994 , de 25 de enero de yde 10 de julio de 1997 ).

De la misma forma que ocurre con la ponderación del beneficio especial, también aquí estamos

ante un problema de hecho y, consecuentemente, ante una cuestión estrictamente procesal. Endefinitiva, el expediente habrá de justificar los módulos utilizados, pues los criterios de reparto han decontenerse en el acuerdo de ordenación según el art. 34.3 LHL, y el contribuyente no podrá limitarsea oponer sus opiniones y criterios, sino que habrá de poner de manifiesto la arbitrariedad oinequidad.

Por el contrario la STSJ de Cataluña, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 1ª, Sentenciade 14 Jul. 2011 , rec. 190/2010 Ponente: Aragonés Beltrán, Emilio Rodrigo. Nº de Sentencia:809/2011, concluye en la incorrección del módulo de reparto aplicado, en cuanto carente de

justificación técnica previa. Nulidad de los acuerdos municipales impugnados. Retroacción de lasactuaciones al momento previo de la determinación definitiva de los módulos para que sea lacorporación local la que los establezca

En consecuencia, hay que coincidir con la apreciación contenida en la sentencia de instancia sobre

la incorrección del módulo de reparto aplicado, en cuanto carente de justificación técnica previa.

Ahora bien, esta incorrección no supone una nulidad de pleno derecho, al no concurrir ninguna delas circunstancias previstas en el art. 217.1 LGT 58/2003, ni tampoco cabe considerarlo como unmero error o defecto de forma que sólo produciría efectos si dieren lugar a indefensión ex art. 63.2 dela Ley 30/1992, de Procedimiento Administrativo Común, pues la variación del módulo de repartoaprobado provisionalmente, sin mediar ningún nuevo informe técnico ni justificarse en forma algunael cambio, supone una incorrección de carácter sustantivo.

Por lo tanto, la consecuencia habrá de ser la nulidad de los acuerdos municipales impugnados. Ycomo no existen datos en las actuaciones para determinar jurisdiccionalmente cuales sean losmódulos correctos (en cuyo caso, al igual que ocurre con los porcentajes de reparto, debe ser lasentencia judicial anulatoria la que determine los porcentajes ajustados a derecho), resulta obligadoque esa nulidad lo sea de las actuaciones practicadas, con retroacción de las mismas al momentoprevio a la determinación definitiva de los módulos para que sea la Corporación local apelante la que,tras los informes técnicos y/o justificaciones necesarios, los establezca.

5.4.3.Mecanismos específicos

La Ley concreta también dos mecanismos de reparto específicos para las contribucionesespeciales relacionadas con el establecimiento y mejora del servicio de extinción de incendios(primas recaudadas en el año inmediatamente anterior por las entidades que cubran los riesgosimplicados, y con el límite del 5 por 100 de las primas –siendo trasladable el exceso a los añosposteriores–); y para las relacionadas con la construcción de galerías subterráneas de servicios (enfunción del espacio reservado a cada compañía o en proporción a la total sección de las galerías, yaunque no se utilicen inmediatamente).

6.Aspectos formales

El establecimiento y aplicación de las contribuciones especiales de los entes locales requiere laexistencia de un «acuerdo de imposición» para cada concreta contribución especial, y de un«acuerdo de ordenación» que «será de inexcusable adopción».

El expediente de aplicación de las contribuciones especiales, acuerdo de ordenación, debecontener los elementos esenciales de su régimen jurídico: el coste previsto de las obras y servicios,la cantidad a repartir entre los sujetos especialmente beneficiados y los criterios de reparto. La LHLcontempla también la posibilidad de que exista una Ordenanza General de ContribucionesEspeciales a la que pueda remitirse, en su caso, el acuerdo de ordenación. Sobre el contenido deeste acuerdo, véase STS de 9 marzo 2004 ].





Tras la adopción del acuerdo de ordenación es precisa la notificación individualizada de las cuotasa cada sujeto pasivo -véase Sentencia TSJ Cataluña de 31 marzo de 2011 y STS de 17 febrero 2004-, con ofrecimiento de la posibilidad de formular recurso de reposición contra cualquier aspecto de lascontribuciones especiales: su propia procedencia, el porcentaje de financiación o las cuotas

individuales asignadas.Cuestión controvertida es, pues, qué interpretación debe darse al art. 34.4 Ley Reguladora de las

Haciendas Locales 39/1988, de 28 de diciembre, cuando señala que: «Una vez adoptado el acuerdoconcreto de ordenación de contribuciones especiales, y determinadas las cuotas a satisfacer, éstasserán notificadas individualmente a cada sujeto pasivo si éste o su domicilio fuesen conocidos, y, ensu defecto, por edictos».

Así se recoge, literalmente, en el art. 34.4 RDLeg. 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba elTexto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

El Tribunal Supremo ha establecido la siguiente doctrina en torno a las fases y actosadministrativos (con su contenido y requisitos) que deben seguir y adoptar los Ayuntamientos para laexacción de las Contribuciones Especiales ( arts. 28 a 36 L 39/1988 y 28 a 37 TRLHL):

A) Acuerdo de imposición (provisional): El Ayuntamiento en Pleno debe adoptar el acuerdo deimposición, por el cual decide, en cada caso concreto (puesto que las Contribuciones Especialesson, a partir de la L 39/1988 , todas potestativas), exigir, respecto de determinadas obras o delestablecimiento o ampliación de un servicio, el reparto, en el porcentaje que establezca, del coste dedichas obras o actuaciones.

En el acuerdo de imposición es obligado fundar y justificar que las obras o el establecimiento oampliación del servicio de que se trate benefician especialmente a determinadas personas físicas o

jurídicas y a las Entidades a que se refieren uno u otro de los textos legales citados.

En este acuerdo de imposición es fundamental fundar y justificar razonadamente el porcentaje dereparto, mediante la adecuada ponderación entre el beneficio especial o particular y el beneficio outilidad general, que siempre debe existir, al menos en un 10 por 100. Es preciso, por tanto, que elporcentaje máximo del 90 por 100 no significa que los Ayuntamientos puedan, sin más, aplicarlo, amodo de autorización, sino que es necesario ponderar la relación interés general/beneficio especial,y así señalar el porcentaje correspondiente (análisis difícil, pero que debe cumplirse hasta donde losdatos disponibles lo permitan).

Por supuesto, el acuerdo de imposición debe referirse, con las menciones precisas, al acuerdo derealización de las obras o de establecimiento o ampliación del servicio público. No es necesario,stricto sensu, que en el acuerdo de imposición se detalle el coste correspondiente, ni los criterios omódulos de reparto, porque estas cuestiones deben ser tratadas en el acuerdo de ordenaciónprovisional, que debe adoptarse simultáneamente al de imposición.

B) Acuerdo de ordenación (provisional): Este acuerdo, adoptado por el Pleno del Ayuntamientorespectivo, simultáneamente al de imposición, se explica del siguiente modo en el art. 34.3 tanto dela Ley 39/1988 como del RDLeg. 2/2004 : «El acuerdo de ordenación será de inexcusable adopción y

contendrá la determinación del coste previsto de las obras y servicios, de la cantidad a repartir entrelos beneficiarios y de los criterios de reparto. En su caso, el acuerdo de ordenación concreto podráremitirse a la Ordenanza General de Contribuciones Especiales, si la hubiere».

Este acuerdo de ordenación ha sustituido al anterior acuerdo de aplicación, regulado en el RDLeg.781/1986, de 18 de abril , con sensible pérdida de calidad técnica.

El acuerdo de ordenación (que no es más que una Ordenanza Fiscal específica) debe contener:

1) El coste de realización de las obras o del establecimiento o ampliación del servicio, con eldetalle preciso para su correcto conocimiento y aplicación del porcentaje establecido para lascorrespondientes Contribuciones Especiales.

Los datos más importantes aparecen relacionados y definidos en el art. 31.2 y de los dos





comentados Textos (el de 1988 y el de 2004).

El coste total presupuestado tendrá carácter de mera previsión, pues al final debe prevalecer ytomarse el coste real, sea mayor o menor.

2) La base imponible (cantidad a repartir entre los beneficiarios), para cuya determinación serestarán del coste total las subvenciones recibidas por la entidad Local, tal y como indica el art. 31.5y 6 y de las normas mencionadas.

Al resto resultante se le aplicará el porcentaje acordado en el Acto de imposición, que nuncapuede superar el 90 por 100.

Existen normas especiales para los casos en que las obras las realizan los concesionarios, conaportaciones de la Entidad Local (art. 31.4 y 5).

3) Relación de sujetos pasivos de la concreta Contribución Especial. La redacción del art. 34.3 L39/1988 es desafortunada pues, al determinar el contenido del acuerdo de ordenación, no mencionala relación de sujetos pasivos; y también lo es la del apartado 4 del mismo precepto, en claracontradicción con los artículos que luego se expondrán, y cuyo texto es como sigue: «Una vez

finalizada la realización total o parcial de las obras o iniciada la prestación del servicio, se procederáa señalar los sujetos pasivos, la base y las cuotas individualizadas, girando las liquidaciones queprocedan...».

Tales preceptos no descartan en absoluto la necesidad técnica y la obligación jurídica de que en elacuerdo de ordenación deba figurar indefectiblemente la relación de sujetos pasivos.

En efecto, en el art. 33.2 Ley de 1988 y del Real Decreto Legislativo de 2004 se dispone: «... unavez aprobado el acuerdo concreto de imposición y de ordenación, la Entidad Local podrá exigir poradelantado el pago de las Contribuciones Especiales...», de donde se deduce que para cumplir talexigencia debe existir, precisamente, en el acuerdo de ordenación, la relación de contribuyentes quevan a pagar por anticipado.

De igual modo el apartado 3 de tal precepto indica que «el momento del devengo de las

Contribuciones Especiales (que es el momento en que las obras se hayan ejecutado o el serviciohaya comenzado a prestarse) se tendrá en cuenta a los efectos de determinar la persona obligada alpago de conformidad con lo dispuesto en el artículo 30, aun cuando en el acuerdo concreto deordenación figure como sujeto pasivo quien lo sea con referencia a la fecha de su aprobación...», dedonde se deduce que las disposiciones de 1988 y de 2004 parten en su regulación de lasContribuciones Especiales de la necesidad y obligación jurídica de incluir en el acuerdo deordenación la relación de sujetos pasivos como corolario de la zona de afectación singular y especialde las obras y del establecimiento o ampliación del servicio público.

4) Criterios de reparto. Son los índices o módulos que han de utilizarse para llevar a cabo ladistribución o reparto de la base imponible.

Es de lamentar que ya la Ley de 1988 no continuara con la técnica anterior, resultado de la largaexperiencia en la aplicación de las Contribuciones Especiales, último reducto de los tradicionales

sistemas de reparto, tan arraigados en la historia de la Hacienda española, cuya última manifestaciónfueron las Evaluaciones Globales en los Impuestos Directos y los Convenios en los Indirectos.

Es incuestionable que no pueden formularse con el debido rigor técnico los criterios de reparto, sindelimitar la zona afectada y sin conocer previamente la relación de sujetos pasivos y de suspropiedades y explotaciones económicas.

Debe, pues, reiterarse que, en las Contribuciones Especiales, la relación de sujetos pasivos, consus características y bienes afectados, debe figurar inexcusablemente en el acuerdo de ordenación,como requisito previo y necesario para la elaboración de los criterios de reparto, como se hacía en elacuerdo de aplicación anterior a la Ley de 1988.

5) Cuotas singulares. Por las razones ya expuestas, al tratar de la inclusión de la relación de





sujetos pasivos en el acuerdo de ordenación, ha de concluirse, también, que en el mismo debenaparecer las cuotas individuales, resultado de aplicar los criterios de reparto.

6) Exposición al público y publicación del acuerdo de ordenación provisional. Según el art. 17 de laLey de 1988 y del Real Decreto Legislativo de 2004 , el acuerdo de ordenación provisional debe serexpuesto al público y publicado en la forma que regula dicho precepto, dando audiencia a todos losinteresados, durante el plazo de 30 días, para que formulen las reclamaciones, sugerencias,observaciones, etc., que consideren convenientes.

C) Acuerdo de imposición y ordenación definitivos.

Transcurrido el plazo de 30 días, el Ayuntamiento acordará el acuerdo de imposición y ordenacióndefinitivos, momento en que se podrán iniciar las obras y las actuaciones de establecimiento oampliación del servicio público.

Acto seguido, aunque no forme parte stricto sensu del acuerdo de ordenación, pues se trata de unrequisito sólo para su ejecución, es lo cierto que deben notificarse individualmente las cuotasliquidadas.

La notificación debe contener el ofrecimiento de los recursos, que será el recurso de reposiciónpreceptivo, a formular, como dispone el art. 34.4 y de las dos normas tantas veces citadas, enrelación con «la procedencia de las Contribuciones Especiales, el porcentaje del coste que debansatisfacer las personas especialmente beneficiadas o las cuotas asignadas».

A este respecto, las sentencias de la Secc. 2.ª de la Sala de lo Contencioso del Tribunal Supremode 11 de marzo de 2002 y 7 de marzo de 2007 recuerdan que, sobre la trascendencia de la omisiónen tiempo oportuno de los trámites referidos ya se ha pronunciado dicha Sección, en sentencias,entre otras, de 16 de enero de 1996 , 15 y 24 de noviembre de 1997 y 8 de abril de 1999 , dictadasbajo la vigencia del RDLeg. 781/1986 , cuya regulación, en estos aspectos, no difiere de la recogidaen la Ley de 1988 y en el Real Decreto Legislativo de 2004 .

En las expresadas sentencias ya se decía que la notificación individual de cuotas no puedeconfundirse ni equipararse con la exposición al público y publicación que ordenaba el art. 224.5 del

Texto de 1986 cuando las obras rebasan determinadas cuantías, que va dirigida a la informacióngeneral de los posibles afectados, a los exclusivos efectos de que puedan solicitar la constitución dela Asociación Administrativa de Contribuyentes, como instrumento colectivo de colaboración con laAdministración Municipal.

Por el contrario, las notificaciones individuales de cuotas tienen por finalidad que los interesadospuedan formular recursos de reposición ante el Ayuntamiento, que versarán no sólo sobre las cuotasasignadas sino también sobre el porcentaje que deben satisfacer las personas especialmentebeneficiadas por las obras y hasta la procedencia de las Contribuciones Especiales. Objetivos, todosellos, de directa fiscalización ciudadana sobre la Administración Municipal, que la legislación confiereindividualmente a los que están llamados a sufragar una parte importante del coste de aquéllas(control que se convertiría en ilusorio si dichas obras estuvieran ya ejecutándose cuando se practicala notificación).

En consecuencia, esa notificación individual ha de ser considerada necesaria e imprescindible y,como garantía tributaria, no puede dársele el tratamiento de una mera formalidad burocrática, en laque es indiferente el momento de llevarla a cabo.

Antes al contrario, su tardía realización, al privar en la práctica al contribuyente de un derechoreconocido por la legislación, constituye un vicio productor de indefensión y, por lo tanto, de nulidadinsubsanable.

En este sentido se pronuncia la STSJ de Castilla y León de Valladolid, Sala de loContencioso-administrativo, Sentencia de 18 Jun. 2010 , rec. 130/2009. Nº de Sentencia: 1396/2010,al declarar: «Jurisprudencialmente, los tribunales mantienen un criterio invariable, y así cabe decir (v.STSJ Cataluña Sala de lo Contencioso-Administrativo de 8 noviembre 2007) que la omisión de la





publicidad del acuerdo de ordenación y del de imposición puede determinar la imposibilidad de laconstitución, por parte de todos los afectados, de la Asociación administrativa de contribuyentes(posibilidad que también es determinante, lógicamente, de la nulidad de las actuaciones, en cuanto,con la comentada y parcial publicidad del acuerdo de imposición y ordenación de las CE, se haimpedido el libre y completo potencial ejercicio, por parte de los mismos, del régimen especial de

"colaboración ciudadana" al efecto legalmente. Nuestra STSJ Cast- León (Vall) Sala de loContencioso-Administrativo de 30 junio 2005, Pte: Montero Elena, se remitía a la STS de 9 de marzode 2004 dictada en el recurso de casación 10098/98 en la que se recordaba "TERCERO.- EstaSección y Sala del Tribunal Supremo ha dejado sentada, en sentencias, entre otras, de 16 de enerode 1996, 18 y 20 de noviembre y 4 de diciembre de 1997, 18 de abril de 1998 EDJ 1998/4383, 9 deabril de 1999, 11 de marzo EDJ 2002/7861 y 23 de septiembre de 2002, y, en especial, 15 de juniode 2002, la siguiente doctrina en torno a las fases y actos administrativos (con su contenido yrequisitos) que, cronológicamente, según los artículos 28 a 36, en relación con el 15 a 19, de la Ley39/1988, deben de seguir y adoptar los Ayuntamientos para la exacción de ContribucionesEspeciales"».

La STSJ de Cataluña, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 1ª, Sentencia de 25 May.2009 , rec. 103/2008. Nº de Sentencia: 550/2009, en relación con la gestión, imposición y ordenación

de contribuciones especiales, declarara que Notificación individualizada de cuotas. Necesidad denotificación con anterioridad al inicio de ejecución de las obras. Garantía tributaria. No es una meraformalidad burocrática. No obstante, en el caso de autos, una vez abonadas las cuotas parciales, sinque el sujeto pasivo formulara oposición alguna contra ellas, ni frente al acuerdo de imposición yordenación de las contribuciones especiales del que dimanaban, devinieron en ambos casos firmes yconsentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma. De modo que no serán susceptibles deposterior impugnación, al amparo del recurso deducido contra el acuerdo de liquidación definitiva ycon base a alegaciones de fondo y de forma que pudieron ser esgrimidas en su día mediante lainterposición de los recursos procedentes.

Por su parte la STSJ de Castilla y León de Valladolid, Sala de lo Contencioso-administrativo,Sentencia de 10 Feb. 2010 , rec. 1926/2003. Nº de Sentencia: 306/2010, en relación con laimpugnación, declara «El acuerdo del Pleno de Ayuntamiento estableciendo la financiación de obrade pavimentación con cargo a fondos propios y a contribuciones especiales aprobadas en dicho

acuerdo, considerando implícita la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación de losinmuebles. Incumple el procedimiento legalmente establecido para la imposición de lascontribuciones especiales, al no haberse motivado las razones por las que se acuerda su imposición,por lo que procede acordar la nulidad del acuerdo en lo que atañe a la imposición de lascontribuciones especiales. En cuanto a la obra de pavimentación que afecta a la finca propiedad dela interesada, no existe hecho imponible que motivara las contribuciones especiales, dada la falta debeneficio especial del sujeto pasivo de la contribución especial, pues el camino ya se hallabapavimentado con anterioridad a la ejecución de las obras, por lo que se declara la nulidad de plenoderecho de la imposición y ordenación de las contribuciones».

Uno de los aspectos más destacados y significativos del régimen jurídico de las contribucionesespeciales se refiere a la colaboración ciudadana, la posibilidad de que los sujetos afectados puedanconstituir una Asociación Administrativa de Contribuyentes. La Ley prevé que éstas puedan

promover la realización de las obras, comprometiéndose a satisfacer las cuotas correspondientes y asufragar la parte que corresponda a la entidad local «cuando su situación financiera no lopermitiera». La Ley regula de forma independiente la posibilidad de constitución de AsociacionesAdministrativas de Contribuyentes respecto de contribuciones especiales derivadas de obras yapromovidas por el propio Ayuntamiento y «durante el período de exposición al público del acuerdo deordenación de las contribuciones especiales».

La única limitación legal a la constitución de este tipo de entidades es de carácter cuantitativo: seexige un acuerdo por mayoría absoluta de afectados, quórum reforzado con la exigencia de querepresenten, al menos, los dos tercios de las cuotas que deban satisfacerse.

En otro orden de cosas, y examinadas ya las incidencias temporales en relación con el devengo, lamodificación del sujeto pasivo y la existencia de pagos anticipados, es menester señalar en última





instancia que el art. 32.3 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo prevé la posibilidad deque la Corporación Local correspondiente pueda conceder el aplazamiento o fraccionamiento de lascuotas durante un plazo máximo de cinco años y a petición, claro, del sujeto pasivo.



com_contribuciones especiales municipales_doc_2011_363.pdf

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