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Coloquio sobre la Reforma a la Educación Superior:

SÍNTESIS OPINIÓN DE LOS ACTORES

Introducción

Durante el mes de julio de 2015, el Ministerio de Educación (MINEDUC) envió a distintos actores del sistema un documento sobre las “Bases a la Reforma de la Educación Superior” que, según lo allí descrito, “contiene la propuesta del Gobierno para una reforma integral a la Educación Superior en Chile, que surge como una necesidad de dar una respuesta a un país que demanda más acceso, más calidad y el resguardo de la educación como un derecho”.

Este documento generó una serie de reacciones en toda la estructura del sistema de educación superior y en la sociedad en general, reflejando diversas posturas que requerían de un espacio de reflexión común y de mayor profundidad.

Con este motivo el Foro AEQUALIS, junto con la Comisión Nacional de Acreditación (CNA), el Consejo Nacional de Educación (CNED) y Fundación Chile, organizaron un coloquio con participación de autoridades y representantes de las instituciones de educación superior, organismos técnicos y centros de estudio, que permitiera conocer, analizar y profundizar sobre los planteamientos que el MINEDUC hace en relación a los ejes de la reforma: Fines y Principios, Marco Regulatorio, Aseguramiento de la Calidad y Financiamiento.

El coloquio se realizó el lunes 24 de agosto de 2015 en las dependencias de Fundación Chile y fue transmitido vía streaming por Radio Cooperativa, teniendo un peak de conexión on line cercano a 3.000 personas a lo largo del país.

A esta actividad asistieron aproximadamente 200 personas, entre las cuales hubo trece rectores de universidades, ocho de institutos profesionales y dos de centros de formación técnica. El coloquio fue inaugurado por María José Lemaitre, presidenta del directorio del Foro AEQUALIS. Durante la mañana hubo cuatro bloques: (1) Reflexiones sobre fines y principios, en el que participaron Ricardo Paredes (rector DUOC UC) y Fernando Atria (académico, Universidad de Chile); (2) Nuevo marco regulatorio e institucionalidad, cuyos expositores fueron Aldo Valle (rector Universidad de Valparaíso); Hugo Lavados (rector Universidad San Sebastián); Sergio Morales (representante CFT San Agustín); (3) Financiamiento, desarrollado por Patricio Meller (presidente Fundación Chile); Claudia Sanhueza (académica Universidad Diego Portales); y (4) Aseguramiento de la calidad, cuyos expositores fueron Alfonso Muga (presidente de la CNA) y Pedro Montt, (presidente del CNED).

Durante la tarde, se conformaron mesas de trabajo con los participantes del coloquio (en total 80 personas) distribuidas en cuatro grupos, organizados en base a los mismos temas analizados en la mañana.

Este documento presenta una síntesis de los planteamientos expuestos, tanto por los expositores como por las mesas de trabajo, y que buscan ser un insumo importante para quienes tienen la responsabilidad política y técnica de formular y aprobar el proyecto de ley sobre la educación superior.

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I. OPINIÓN DE LOS EXPOSITORES

A. PRINCIPIOS Y FINES

El coloquio se inició con un análisis del documento desde la perspectiva de su rol orientador para una reforma. Si bien los invitados a formular comentarios en este sentido fueron Ricardo Paredes y Fernando Atria, la mayoría de los panelistas abordó este tema. A continuación se destacan las principales observaciones al respecto.

Una primera observación es que el documento se basa esencialmente en un diagnóstico que viene desde las movilizaciones estudiantiles de 2011, sin hacerse cargo de los desarrollos posteriores y con propósitos difusos (Ricardo Paredes). A propósito de la gradualidad, Fernando Atria destacó que “sin claridad en el punto de llegada – aspecto claramente ausente en el documento y en las declaraciones públicas – todo intento de gradualidad aparece como arbitrario y discriminador”. Señaló que un aspecto central en la definición del punto de llegada es el reconocimiento de la educación como un derecho social; “este reconocimiento exige que la educación superior no puede ser vista desde los intereses de los proveedores sino de los de stinatarios, y que el estudiante debe poder acceder a ella según criterios públicos, y sin que el acceso esté mediado por la disponibilidad de recursos. Este principio, a su juicio, exige un modelo de gratuidad universal, para todos, en todo”.

La importancia de contar con una propuesta acerca del punto de llegada fue compartida por Pedro Montt, ya que este permitirá establecer el foco de la reforma.

Un segundo aspecto se refiere principalmente al sector universitario y su rol como lugar de reflexión y conocimiento, que exige el respeto a la autonomía, aspecto consustancial a la universidad. La autonomía, en sentido estricto, exige que las decisiones de carácter académico, administrativo o financiero no puedan ser capturadas por intereses particulares (Fernando Atria).

La falta de definición del punto de llegada, de acuerdo a Aldo Valle, “obedece a la falta de un diálogo más en serio sobre la educación superior y su rol, no se reemplaza con propuestas del gobierno ni votaciones parlamentarias, porque exige generar visiones compartidas que permitan promover objetivos convergentes”. Entre los principios que debieran orientar este diálogo, Valle mencionó “la existencia de un sistema de provisión mixta, y la necesidad de equilibrar la relación asimétrica existente entre oferentes y demandantes y de dar un trato diferente a instituciones en regiones”. “Lamentablemente, acotó, este diálogo ha sido oscurecido por una discusión centrada en la gratuidad y en sus instrumentos”.

Fernando Atria, al referirse a la autonomía, la asocia a la existencia de un régimen público, no propietario, y propuso que se convoque a reflexionar sobre formas de gobierno universitario que no permitan que sean cooptadas por intereses particulares, aspecto reforzado por Aldo Valle. En el mismo sentido, Fernando Atria agregó que “la autonomía universitaria es, en efecto, una facultad de la comunidad institucional y no de los propietarios.”

Patricio Meller cuestionó la idea de universidad como el espacio de búsqueda del saber: “Hoy esa tarea no es monopólica como lo fue en otras épocas, existen otros y muy importantes espacios”.

Varios de los panelistas destacaron vacíos importantes en el documento, desde el punto de vista del sentido de la educación superior. Se calificó de ‘gravísima’ la ausencia de planteamientos sobre

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la educación técnico profesional (Aldo Valle) y se criticó la falta de consideración del posgrado y la ciencia y la tecnología.

Finalmente, la mayoría de los panelistas insistieron en la necesidad de generar un debate sobre la reforma, insistiendo en la necesidad de centrarla en los estudiantes y en las necesidades de jóvenes y adultos muy diferentes a los universitarios tradicionales, que parecieran ser el referente del documento.

B. MARCO REGULATORIO

El marco regulatorio fue abordado por Aldo Valle, Hugo Lavados y Sergio Morales.

Un primer aspecto relevado por Aldo Valle dice relación con el carácter público de la educación superior y la necesidad de establecer un marco regulatorio, orientado por una mirada de largo plazo de la educación superior, las condiciones de calidad y transparencia que requiere, la forma que adquiere la provisión mixta existente y la necesidad de que se dirija tanto a instituciones estatales como privadas. “El marco regulatorio tiene por objeto generar un orden público que conjuga y coordina la participación estatal y privada, compatibiliza sus propósitos y perspectivas, y por tanto, no constituye un obstáculo a la autonomía o la creatividad”.

Aldo Valle destacó asimismo el riesgo de frivolizar la discusión, asociando la condición de público o privado a más o menos virtud. En el mismo sentido Ricardo Paredes opinó que la calidad de las IES no pasa por su naturaleza jurídica, es decir, si ésta es privada o estatal.

Ricardo Paredes señaló que es importante reconocer que “en la educación superior hay dos segmentos claros: el de formación técnica profesional, orientada al trabajo, que debiera articularse con la educación media técnica profesional y hacia posgrados tecnológicos, con múltiples salidas, y el universitario, que tiene un sector centrado en la docencia de pregrado y otro que agrega a ésta la docencia de posgrado y la investigación.”

Hugo Lavados planteó que “siempre habrá una tensión entre regulación y autonomía, aunque de hecho, el sistema se ha ido encauzando hacia mayores regulaciones, no siempre bien implementadas”. Así, recordó que la situación de la Universidad del Mar se dio en un contexto distinto, que ha sido asumido por la CNA mediante el control de los conflictos de interés. Es posible que haya que hacer mejoras adicionales, pero hay claros avances.

Asimismo, Hugo Lavados destacó como un problema de la reforma el hecho de que “pretende realizar cambios radicales sin tiempo para debatirlos, que fuerzan al sistema a llegar a un destino implícito”. Por ello, considera inaceptable que esos cambios se introduzcan por la vía de una glosa en la ley de presupuestos: “éstas no permiten una discusión a fondo de sus fundamentos y quedan sujetos a una supervisión estricta solo de la Dirección de Presupuestos”, explicó.

Concordando con la necesidad de regulación, Hugo Lavados destacó que un riesgo que es preciso tener en consideración es que a medida que hay más regulación, la innovación se hace más difícil, en un contexto en que esta es un elemento central para la pertinencia de la educación superior. En un orden de cosas similar, lamentó que el tema de ciencia y tecnología esté limitado a pocas líneas, en circunstancias que el 80% de la investigación del país se desarrolla en las universidades.

Finalmente, Lavados abordó el tema de la creación de la superintendencia de educación superior, señalando que “en otras áreas de servicios, las superintendencias tienen un rol en la regulación de

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la calidad de los mismos, pero que en el caso de la educación superior, esto debiera ser distinto, ya que el sistema cuenta con una agencia de calidad.” En este sentido cabría preguntarse si esta superintendencia tendría solo funciones de licenciamiento y sustentabilidad financiera. Si así fuera, requeriría una fuerte coordinación con la agencia de calidad. Sobre esta materia, Alfonso Muga señala que “la superintendencia tal como está planteada, está desdibujada, aparece como una entidad punitiva, similar a la que existe en Ecuador”.

El tercer panelista en este tema fue Sergio Morales, quien advirtió que el documento del MINEDUC tiene un sesgo claramente universitario y señaló que “nos quedamos con un mal ejemplo (Universidad del Mar) y lo extrapolamos a lo general”, lo que puede conducir a un mal diseño de política pública. Por ello destacó la importancia de definir un marco regulatorio que se haga cargo de las diferencias entre la educación técnica y la universitaria.

Al respecto, Morales enfatizó que “disposiciones como las relativas al acceso y permanencia (educación superior al alcance de todas las personas) no toman en cuenta las condiciones efectivas de transporte, opciones de estudio, financiamiento para el estudio vespertino, propias de los estudiantes de la formación técnica”. Con respecto a los requisitos de acceso, promoción y egreso, hizo presente su preocupación por la forma en que se concibe al ‘alumno meritorio’, concepto difícil de operacionalizar en un sector que atiende una amplia diversidad de personas.

En cuanto a la inclusión y no discriminación, Morales señaló que la incorporación de estudiantes discapacitados exige recursos que no se cubren con aranceles, aspecto que no se ve considerado en los documentos conocidos.

Finalmente, el experto en formación técnica valoró la propuesta de un marco nacional de cualificaciones, insistiendo en la necesidad de que este considere no solo la educación superior sino también la educación técnica y los oficios.

C. ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD

Alfonso Muga y Pedro Montt fueron los responsables de comentar este tema; sin embargo, varios de los otros panelistas también se refirieron a él.

Alfonso Muga resalta las divergencias que aún permanecen a la luz de las bases de la reforma:

Reconocimiento oficial: no se justifica separar los aspectos financieros de los propiamente académicos, en una superintendencia y la CNA.

Licenciamiento y acreditación: se trata de procesos que tienen lógicas marcadamente distintas, por eso deben estar asociados a instituciones e instrumentos diferentes, y debe mantenerse un proceso de licenciamiento. Esta opinión fue reafirmada por Sergio Morales, quien destacó el valioso aporte que ha hecho el CNED al desarrollo de las nuevas instituciones.

Acreditación obligatoria es viable: sin embargo, es importante analizar la forma en que se implemente, ya que constituiría una fuerte presión sobre los CFT e IP, ya que muchos de ellos no están acreditados.

Indexación de acreditación institucional y de programas: no es recomendable como tampoco lo es el hecho de que esto se vincule a un determinado crecimiento de la matrícul a. Para la CNA sería muy negativo asumir esta responsabilidad con el nivel de neutralidad que debe

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tener (ésta es la principal discrepancia para la CNA). Además, tanto un documento elaborado por la OCDE, que sigue siendo pertinente (2013) como un estudio internacional desarrollado por CINDA, sostienen el valor que tiene la acreditación de carreras.

Con relación a este último punto, Alfonso Muga señala que alternativamente se podría pensar en un mecanismo que simplifique y abarate los procesos de acreditación de carreras como por ejemplo acreditar por familia de carreras. Muga sugiere, como “mejoras necesarias y posibles, el reemplazo de la negociación directa de las IES con las agencias, fortalecer el rol de la CNA y transformar a las agencias en entidades sin fines de lucro”.

Pedro Montt, por su parte, señaló que los límites de la Reforma tienen que ser comunes, conocidos por todos los actores. Planteó la necesidad de que existan estándares, pero no reducidos a lo cuantitativo y destacó la importancia de la provisión de información a los actores, lo que no aparece resaltado en la propuesta del MINEDUC.

A juicio del presidente del CNED, un problema de la propuesta es que “enfatiza solamente la función de control, lo que reduce severamente el alcance de los procesos de aseguramiento de la calidad. Por ello, enfatiza la importancia de generar condiciones endógenas en las IES para el aseguramiento interno de la calidad y la mejora continua”.

Montt planteó que no se percibe una comprensión cabal de lo que hoy ofre ce el SINACES: “un proceso posterior al reconocimiento oficial que establece barreras altísimas para el logro de la autonomía, que incluye el acompañamiento y evaluación de condiciones para la autodeterminación académica, administrativa y financiera, además cuando las IES son autónomas un sistema de acreditación que se ha ido perfeccionando en el tiempo”. Este aspecto fue refrendado por Sergio Morales, quien señaló que “la propuesta del MINEDUC no toma en cuenta la experiencia adquirida por el CNED en licenciamiento, o por la CNA en la acreditación de centros de formación técnica, experiencia que no puede dejarse de lado”.

Finalmente, Pedro Montt planteó que “parece más adecuado entregar la función de verificación de condiciones de sustentabilidad a una superintendencia, y contar con un sistema de aseguramiento de la calidad que incluya organismos autónomos como CNED y CNA, o quienes los reemplacen que además del control fomenten la evaluación externa y proceso de mejora con instrumentos pertinentes y distintos de los de control. En todo caso, es clave que exista un balance de poderes y que se considere la experiencia acumulada y aprendida”. Montt cree que las IES tienen que disponer de muchas posibilidades de programas para atender las múltiples necesidades de los estudiantes, que hoy son diversos, y ahí debiera estar el énfasis. En esto repara también Hugo Lavados, quien advierte que “mientras más regulaciones existan, menos posibilidades habrán de ofrecer una oferta innovadora que se ajuste a estudiantes que son muy diversos en términos de necesidades educativas.”

Aldo Valle considera que “sí debe haber un cambio en el sistema de licenciamiento y autonomía, en relación a lo que hoy existe.” Hace ver que todavía hay 80.000 estudiantes en instituciones no acreditadas, lo que demuestra que una vez obtenida la autonomía, hay IES que no se acogen a la acreditación. Valle cree que el licenciamiento es una condición necesaria que deben cumplir las nuevas IES para formar profesionales, y por lo tanto no debe ser visto como una condición impuesta por el Estado.

Desde otra perspectiva, Patricio Meller, planteó una serie de “reformas modernizadoras endógenas” que asoman como un gran desafío tanto para el sistema de educación superior en su

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conjunto como para el sistema de aseguramiento de la calidad, y que apuntan a la necesidad de adecuar la educación superior a los requerimientos del siglo 21, lo que incluye modificar los currículos, potenciar la articulación, acortar las carreras, explorar la posibilidad de certificaci ones intermedias y asumir la formación permanente.

D. FINANCIAMIENTO

Patricio Meller inició su presentación mostrando la forma en que ha aumentado la cobertura de la educación superior, que ha llegado a niveles semejantes a los de la OCDE. Señaló, asimismo, que el monto total del gasto nacional en educación superior es de 2,5% del PIB, cifra superior al promedio OCDE. En ese contexto, planteó que “un esquema de gratuidad universal, es decir, de una política que beneficia a todos, generaría una presión enorme sobre la admisión, y el crecimiento indiscriminado de las universidades”. A su juicio, un esquema como ese conduciría a universidades masivas, como la UNAM o la UBA y a un inevitable detrimento de la calidad.

Meller señaló, además, que “reconocer que la educación superior sea un derecho social no implica que deba ser gratuito, sino que no debe quedar sometida a la lógica de mercado, ” y destacó el hecho curioso que las fuerzas competitivas del mercado no hubieran presionado los aranceles a la baja, ni a la mejora de la calidad.

En su propuesta destacó dos aspectos: la necesidad de seleccionar a los estudiantes según talentos y aptitudes, y la de exigir un pago según capacidad de pago de las familias. Un arancel diferenciado (al modo de la Universidad de Harvard) tendría un efecto mayor que la gratuidad universal en la reducción de los índices de desigualdad del país.

Terminó su presentación planteando la necesidad de introducir reformas sustantivas a la educación superior en un enfoque de formación permanente y de capacitación para desenvolverse en un contexto de incertidumbre, lo que exige revisar el currículo, promover el pensamiento crítico, facilitar los procesos de titulación y la formación a lo largo de la vida.

Claudia Sanhueza, por su parte, señaló, en primer lugar, que los recursos de la reforma tributaria están siendo gastados por la reforma escolar, por lo que no alcanza para la promesa de gratuidad en la educación superior; en efecto, el componente de la reforma tributaria destinado a educación superior es del orden del 0,6% del PIB, en circunstancias que la gratuidad – aun para el 70% de los estudiantes – excedería esta cifra.

Por ello, planteó que “una forma de financiamiento más eficiente y justa sería introducir un impuesto a graduados,” y mostró cifras que avalan su planteamiento que se trata de una opción más eficiente y progresiva que el uso de créditos contingentes al ingreso. Esta perspectiva sostiene que existe gratuidad cuando el servicio responde a las necesidades de todos, es gratis al momento del servicio y se basa en las necesidades de funcionamiento y no en la capacidad de pago. Por consiguiente, “la gratuidad en esta perspectiva –continuó la académica de la UDP- significa que nadie paga al momento de ingresar a la educación superior, s ino que paga más adelante, en función de su ingreso permanente (y no del ingreso de los padres), lo cual es importante porque los beneficios de la educación se alcanzan después de estudiar.”

Finalmente, mostró diversas alternativas de financiamiento de la educación superior, tanto dentro de América Latina como en otras regiones. En algunos casos se trata de sistemas gratuitos, ya sea total o parcialmente, en otros no. “En general, -dijo- usan aranceles regulados u oferta regulada y

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además otras fuentes presupuestarias para financiar las instituciones como investigación o pertinencia. Asimismo, existe evidencia de que algunos países financian instituciones públicas y privadas. En este sentido, las diferencias no vienen en el arancel regulado sino que en las o tras partidas presupuestarias para financiar a estas instituciones.”

Tanto Patricio Meller como Claudia Sanhueza destacaron que en la actualidad, “el costo de la educación de Chile comparado con el ingreso per cápita es uno de los más altos del planeta y genera una alta carga para las familias”.

Ricardo Paredes señaló que “existe ambigüedad respecto del lucro, ya que no se restringe en la formación técnica, y del gobierno tri-estamental”. Estimó que “va a ser difícil que ninguna institución llegue a no cobrar, pero sí se puede asegurar la opción de no pagar.” El experto planteó tres problemas para la agenda futura: i) la naturaleza de las IES (CRUCH, pública, estatal, regional); ii) lucro y cobertura; y iii) elegibilidad y recursos (el problema de la fijación de aranceles). Respecto de esto último, afirmó que “un esquema de becas expandido a todas las IES conduciría a un alza de aranceles”. Una propuesta de solución es “gratuidad con fijación de aranceles equivalentes a los aportes, lo que generaría problemas en las instituciones.” Propuso como alternativa seguir con becas y créditos o buscar mecanismos que perfeccionen las propuestas de modo de tomar en consideración las necesidades de las instituciones.

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II. OPINIÓN DE LOS PARTICIPANTES

A. PRINCIPIOS Y FINES

Participaron del grupo de trabajo cerca de 20 personas de distintas instituciones de educación superior. Integraron el grupo, académicos, profesionales, especialistas y directivos de universidades, institutos profesionales y centros de formación técnica.

Se discutió respecto de los fines y propósitos de la reforma, descritos en el punto 3.I del documento de trabajo “Bases para una reforma al sistema nacional de educación superior”, distribuido por el Ministerio de Educación.

Aspectos positivos de la propuesta

Entre los aspectos positivos, se destaca la determinación del Ministerio de proporcionar fines y propósitos asociados, según se indica, al marco regulatorio para la educación superior. Se trata de una definición necesaria desde el punto de vista de la organización del sistema y sus prioridades.

Otro aspecto destacado como positivo es el diseño y desarrollo de un marco nacional de cualificaciones. Si bien el documento lo menciona solo marginalmente, se reconoció que el proceso seguido ha contemplado espacios de consulta y discusión y demostrado una capacidad de escucha que no se ha visto en otros ámbitos.

Elementos a considerar y que son motivo de preocupación

No es claro el carácter del documento y, por lo mismo, el tenor de los fines y propósitos declarados. Si es que se tratara de definiciones sobre el sistema nacional de educación superior del país, a incorporar en un proyecto de Ley que aborde el marco regulatorio del sistema desde sus bases y estructura, las definiciones debieran ser exhaustivas y comprensivas, abarcando los diversos aspectos del sistema en su conjunto. Si es que se tratara, en cambio, de un documento para orientar los cambios al marco regulatorio y la reforma de la educación superior en general, los fines y propósitos debieran ser un conjunto de orientaciones claras, estratégicamente definidas y focalizadas en las prioridades del proceso de cambio en sí mismo. Sin embargo, las definiciones actualmente incluidas en el documento del Ministerio parecen no responder íntegramente a ninguno de los marcos antes indicados. Si fueran las definiciones para sentar las bases del marco regulatorio del sistema, resultan ser incompletas e insuficientes; si fuera aquellas para orientar el proceso de cambio político y reforma de la actual administración, parecen ser excesivamente ambiguas y poco claras.

Cualquiera sea el caso, una definición de fines y propósitos debiera encontrarse debidamente contextualizada a la realidad nacional, momento histórico y desafíos actuales del sistema. La definición debiera referirse directamente a la naturaleza del sistema, sus desafíos y perspectivas. Sin embargo, en la propuesta, las definiciones poco o nada se refieren al carácter público-privado del sistema, sus diversos niveles de formación, relación con el sistema escol ar (y técnico de nivel medio), dimensión internacional, entre otras materias. Poco o nada se dice de la educación técnica profesional, un sector ciertamente clave en el sistema actual. Llama poderosamente la atención

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también, la ausencia del actor más importante del sistema, los estudiantes, los que prácticamente se encuentra ausentes de los fines y propósitos declarados.

Finalmente, una definición de fines y propósitos del marco de regulación del sistema, o de las prioridades de la Reforma, según se determine, debiera también cuidar el carácter operacional y de pertinencia de sus definiciones. El documento no aborda el para qué de las reformas. Se echa de menos una definición de objetivos de política enlazados con el resto del documento, derivados de modo claro del diagnóstico, incluyendo sugerencias de cómo abordarlos y evaluar su logro. Un punto específico de los fines y propósitos planteados y que no se observan claramente en el documento es su relación con cuestiones claves del sistema nacional, tales como su relación con el modelo de desarrollo nacional, sus sectores productivos, sus industrias y mercado del trabajo, la distribución geográfica y regionalización en marcha, etc. La educación superior sirve, a fin de cuentas, al país. Se trata de un bien público que debe contribuir con investigación, conocimientos, formación, capacitación, tecnología y demás tareas asociadas a las necesidades del país.

El grupo de trabajo realizó comentarios específicos respecto de ciertas definiciones en particular, según se indica a continuación:

La educación superior como un derecho social. El documento de propuestas pone en el centro la definición de la educación como un derecho social, muy en sintonía con las definiciones internacionales que fijan a la educación superior como un bien público social y un deber del Estado. Hay un cierto consenso en esta forma de concebir la educación superior, y rechazo a la lógica de mercado; sin embargo, no está claro cuáles son las implicaciones de este reconocimiento.

Inclusión y no discriminación arbitraria. Se trata de definiciones indispensables y necesarias. Sin embargo, debieran incorporar fuertemente la noción de acceso y equidad en un país que aspira a un acceso universal y equitativo. En cuanto al acceso, un sistema de admisión único no parece apropiado para amplios sectores de la población (por ejemplo, quienes estudian en horario vespertino o en formación técnica). Al mismo tiempo, se planteó que la equidad debiera ser un objetivo explícito, no solo para el acceso, sino también para la permanencia y titulación.

Garantía de calidad. Aunque mencionada como un fin del marco regulatorio, no se define, salvo la indicación de que será definida, fomentada y evaluada por el Estado, dando la impresión de que se trata de una aproximación unilateral. Sin embargo, la experiencia nacional apunta justamente en sentido inverso, señalando la necesidad de una amplia participación de diversos actores, y de evitar la burocratización del sistema. Al respecto, se enfatizó la importancia de reconocer la diversidad, evitando una aproximación de “talla única”.

Libertad de enseñanza y diversidad. Se trata de definiciones muy relevantes en el contexto nacional. La libertad y diversidad de proyectos de alta calidad y la libertad académica (denominada en el documento ‘de cátedra’) son aspectos esenciales para un sistema moderno, pluralista y diverso. Sin embargo, respecto de la diversidad de proyectos, esta sección nada dice de la arquitectura que debiera darle cuerpo. Se trata de una evidente omisión que requiere ser corregida. La educación superior se da en un contexto de arquitectura institucional y de títulos y grados, temas que no son abordados en el documento.

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La autonomía institucional es también una definición clave y de larga trayectoria en el desarrollo histórico de nuestro país. Implica, sin embargo, exigencias y responsabilidades que es preciso fijar con claridad y que la propuesta aborda en términos más bien formales que sustantivos. Nuevamente, el documento no cuenta con visión integral que le dé sentido a algunas de sus definiciones más específicas.

Participación. El reconocimiento de la participación de distintos estamentos como un tema clave de la vida institucional es muy bien valorado. Sin embargo, pierde su valor sustantivo si se trata de un principio más bien formal. La participación es un principio que puede ser alcanzado de muy diversos modos. En este sentido, más importante que la participación formal, es la participación sustantiva y pertinente de diversos actores institucionales en aquellas cuestiones donde más pueden contribuir a la vida institucional.

Sobre investigación y transferencia, las definiciones en el documento son relevantes, pero claramente insuficientes, particularmente porque no hay referencias al tema de la ciencia e investigación y su relación con la educación superior.

B. MARCO REGULATORIO

Aspectos positivos de la propuesta.

Se destaca como elemento positivo, el hecho que el Gobierno se haya atrevido a plantear este tema en particular y especialmente una reforma integral a la educación superior, por primera vez en los últimos 20 años. Se valora, asimismo, el intento de abordar la reforma desde una lógica articulada y no mediante medidas aisladas, sin conexión entre sí.

Otro aspecto positivo dice relación con que la institucionalidad responsable de la acreditación posea un carácter autónomo, manteniéndose de esta manera la independencia de la organización. Se indicó que las instituciones reguladoras deben contar con atribuciones que le permitan no caer en el arbitrio de un gobierno de turno y sus orientaciones ideológicas. Además, deben ser estables y autónomas.

Elementos a considerar y que son motivo de preocupación

Se echa de menos un mejor diagnóstico, más profundo, que permita tener claro por qué se crean algunas instituciones consideradas en este marco regulatorio como, por ejemplo, la superintendencia. Se indica que existen múltiples fuentes de información que podrían haber sido consultadas para fundamentar un capítulo de contexto, que permitiera comprender los propósitos no explícitos de crear algunas instituciones y concentrar funciones de otras. Este capítulo de contexto debiera referirse, además, a la necesidad de acompañamiento de instituciones con menor nivel de desarrollo, lo que permitiría comprender que, dado el nivel de diversidad institucional del sistema, los requerimientos de supervisión y las capacidades de autorregulación son distintos.

Se estima que el documento se focaliza demasiado en la gratuidad y que es contradictorio respecto de la provisión mixta; podría ser más genérico, aunque hay que considerar la contracara de lo genérico, que deja muchas incertidumbres. Por ello, se sugiere distinguir entre un documento de carácter político y un documento de medidas.

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La participación estudiantil se valora, pero se requeriría mayor claridad acerca de sus propósitos y de los ámbitos donde los estudiantes hacen un aporte.

Respecto de la libertad de enseñanza y la autonomía, se indica que no son principios contradictorios entre sí y que deben garantizarse de manera equilibrada.

Sobre la autonomía con que debe operar la CNA en la toma de decisiones, se indica que mientras no se especifiquen los mecanismos de designación y las causales de remoción de los comisionados, el proceso de formulación presupuestaria, y se norme el proceso de decisiones para informar de manera más transparente a la ciudadanía acerca del mecanismo de adopción de juicios, la autonomía no está debidamente garantizada. Esto redunda en el riesgo de intervención – percibido del espíritu del documento – así como en un cuestionamiento de la comunidad a la legitimidad del proceso y de la certificación final.

Recomendaciones

Respecto de las instituciones responsables del aseguramiento de la calidad, se sugiere mantener la institucionalidad actual y no aglutinar las funciones que realizan en una sola institucionalidad, ya que existen focos distintos y atribuciones específicas.

No se ve el sentido de complejizar el proceso de reconocimiento oficial, requiriendo de la opinión – no necesariamente coincidente – de tres instituciones distintas. Tampoco la eliminación del licenciamiento. Se recomienda profundizarlo y mantenerlo en el CNED.

Es necesario precisar los alcances y funciones de la superintendencia, así como el propósito de su creación: para qué y cuáles serían sus funciones, así como los plazos para su operación.

Pareciera aconsejable especificar los mecanismos de designación y causales de remoción y nombramiento de los integrantes de los cuerpos colegiados de la CNA y el CNED.

Junto con lo anterior, definir mecanismos que cautelen el ejercicio autónomo de las funciones de los organismos reguladores y su formulación presupuestaria.

Relacionado con lo ya dicho más arriba, es importante establecer claramente instancias de coordinación entre las distintas instituciones reguladoras del aseguramiento de calidad, promoviendo una operación efectiva del sistema. Si los procesos, definiciones, criterios, estándares y mecanismos de información son coherentes entre las distintas entidades reguladoras, es posible hablar de un Sistema de AC, con orientaciones más claras para las instituciones y con exigencias progresivas desde el reconocimiento oficial, licenciamiento, autonomía, acreditación.

Avanzar hacia una mayor regulación de las instituciones de educación superi or junto con la promoción el fortalecimiento de la gestión institucional, entre IES de disímil nivel de desarrollo:

— Se indica que la apertura de carreras de instituciones autónomas debiera tener mayor regulación y considerar información de demanda de mercado laboral y proyecciones de desarrollo del país.

— Adicionalmente, se estima conveniente incorporar al proceso de aseguramiento de la calidad instancias de seguimiento y control de riesgos intermedios, con el fin de

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prevenir la insolvencia académica y financiera y adoptar medidas oportunas de cierre de programas, reubicación de alumnos, intervención de la gestión institucional, entre otros, antes del cierre institucional.

— Cabe mencionar que se recalca la importancia de que estos controles sean asignados a la institucionalidad ad hoc para ello, evitando confundir las funciones de fiscalización con las de control de la calidad y que las entidades fiscalizadoras también debieran incorporar mecanismos de control del riesgo de su operación (conflictos de interés, por ejemplo).

Fortalecer los sistemas de información para la educación superior, ausentes en el documento del MINEDUC. El foco de este esfuerzo debiera estar puesto en disminuir las asimetrías entre las IES, los estudiantes y sus familias, y en cautelar la coherencia de los datos que se proveen.

Finalmente, surge la opinión generalizada de que si el Ministerio de Educación decide elaborar un nuevo documento sobre la Reforma a la Educación Superior, se sugiere que éste sea el producto de un ejercicio más participativo, que considere a los distintos actores del sistema y que sus avances vayan siendo comunicados a la ciudadanía de manera más transparente. No se trata que sea un documento de consenso, pero sí un documento más claro y con un proceso de construcción menos sorpresivo en sus resultados.

C. ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD

Aspectos positivos de la propuesta

El documento parte de un buen diagnóstico acerca de la importancia que el aseguramiento de la calidad (AC) tiene en el funcionamiento del marco regulatorio para la educación superior. Efectivamente, avanzar hacia la solución de los problemas asociados a la desregulación de la educación superior pasa por el mejoramiento sustantivo del sistema de aseguramiento en operación. Que éste agregue focos adicionales al proceso de evaluación parece, en principio, otro avance. También parece valioso que se reconozca a la educación el carácter de derecho social, pues ello agrega una perspectiva clara para reorganizar y evaluar los procesos formativos de los estudiantes.

Elementos a considerar y que son motivo de preocupación

Aunque el documento permite identificar las áreas del sistema de aseguramiento que requieren mejoras, carece de la profundidad necesaria y de una enunciación de los objetivos (y puntos críticos) que tales mejoras contribuirían a abordar. Su inclusión permitiría despejar la duda que la propuesta no sea una reacción tardía a los problemas detectados por la CNA en 2012 o que ella no considere las recomendaciones que han planteado las evaluaciones inte rnacionales al sistema.

Lo anterior, permitiría clarificar que la nueva propuesta de reforma es el resultado de un análisis acabado de la realidad nacional y no responde a una visión parcializada del sistema de educación superior.

La propuesta delinea algunas de las funciones específicas que serán consideradas como prioritarias dentro de las actividades que deben desarrollar las IES, como lo es la investigación,

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creación e innovación. Lo anterior deja entrever una visión particular del rol de las IES en la sociedad actual, pero no la hace explícita. Se observa como necesario definir y explicitar claramente qué se entenderá por una IES y, por consiguiente, qué se entenderá por calidad en este contexto.

Por otro lado, la priorización de estas funciones (Investigación e innovación), en desmedro de otras (docencia conducente a título y/o grado) no considera el estado actual de desarrollo, y parece más bien una aspiración que se pretende alcanzar. Actualmente, un porcentaje muy reducido de IES desarrollan investigación científica y el grueso de las instituciones desarrollan funciones de docencia, principalmente.

Si bien lo anterior puede resultar positivo para potenciar el desarrollo de la investigación e innovación en el país, la acreditación no debiese ser el único mecanismo. Asimismo, atentaría contra la diversidad del sistema y podría obligar a las IES a desarrollar actividades para las cuáles no tienen competencias generando una mayor estratificación institucional.

Aunque la propuesta sugiere una nueva institucionalidad, no termina de explicar la forma en que esta operará en régimen. Así, no se explicitan los mecanismos de coordinación que serán utilizados para asegurar un adecuado funcionamiento del nuevo marco (cuya articulación es clave para el logro de cualquier objetivo de política que se persiga).

La descripción de las funciones de la nueva agencia de aseguramiento sugiere que ella estará a cargo del control, la evaluación y la mejora de la calidad, procesos que pueden ser difíciles de congeniar. Adicionalmente, se plantea que a través de un solo procedimiento, la acreditación, se reguardarán todas las funciones antes descritas. Lo anterior, genera una preocupación adicional que al parecer no ha sido considerada en la propuesta, ya que un solo instrumento no puede servir a objetivos disimiles aunque estos sean complementarios (se requieren instrumentos pertinentes a cada uno de estos).

La incorporación de la acreditación de programas en la acreditación institucional parece ser un desafío particularmente complejo de lograr. Implica mayores niveles de control estatal y trasunta una desconfianza hacia las instituciones de educación superior. Tampoco se hace cargo de reflejar la heterogeneidad y diversidad del sistema de la educación superior chileno, tanto en su base institucional como de tipo de procesos formativos. No se observa claridad en el sistema de estándares e indicadores que se pretende introducir, ni su relación con los mecanismos de aseguramiento en uso. Finalmente, la propuesta no resuelve la forma en que se enfrentarán los procesos de mejora institucional ni la manera en que ellos serán financiados, aspectos que ameritan un estudio detenido en un escenario en que el cambio del régimen de financiamiento augura mayores limitaciones para el uso de subsidios cruzados dentro de las instituciones de educación superior.

La actual propuesta tiene un fuerte enfoque en el sector universitario, no considerando la educación técnico profesional.

Recomendaciones

El modelo actual enfatiza el papel clave que cumplen las universidades en la evaluación de su propia calidad, en la medida que ellas están dotadas de autonomía. Por eso, la autorregulación se traduce – para fines de la evaluación de la calidad – en autoevaluación, correspondiendo que la evaluación externa opere más bien como un mecanismo de

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validación del proceso de autoestudio institucional. Tal diseño cambia fundamentalmente cuando la iniciativa del proceso de evaluación no es la voluntad institucional , sino un imperativo que impone la regulación, como ocurre cuando la acreditación es obligatoria. Además, la creciente complejidad que presentan los proveedores de educación superior hace que la actual metodología de evaluación externa no contribuya a capturar, de la mejor manera, los problemas que se observan en la operación real de las instituciones.

Sería muy útil que el documento del MINEDUC –analizado en este coloquio- definiera con mayor precisión el rol de las distintas agencias y reparticiones públicas que tendrán a su cargo el desarrollo de procesos asociados al aseguramiento de la calidad. El departamento de financiamiento institucional no está incluido en el diseño del sistema de aseguramiento, aunque cumple un rol clave en él a través del financiamiento concursal de iniciativas de mejoramiento de la calidad en áreas prioritarias. Si se concentra la función de control de calidad en la superintendencia y la función de mejoramiento en el departamento de financiamiento institucional, es muy importante precisar y explicitar el papel que deben cumplir la acreditación integrada y la agencia de calidad en este nuevo escenario. Una alternativa posible es que los diagnósticos que surjan de la nueva acreditación sean obligatorios, tanto para el control de la calidad como para las iniciativas de mejoramiento que el Estado financie.

Sería importante que el documento en cuestión identificara fines de política más específicos, que podrían ser logrados a través de la versión revisada del sistema de aseguramiento de la calidad. Junto con identificar las áreas en que se concentrarán los procesos integrados de acreditación, el documento podría hacer un gran aporte en sugerir las metas concretas que deben ser alcanzadas mediante el sistema de aseguramiento. También podría sugerir que, mediante los procesos de evaluación y de mejoramiento de la calidad, las instituciones vayan asumiendo progresivamente nuevos compromisos que contribuyan al logro de metas sectoriales. Adicionalmente, podría sugerir plazos para evaluar si las metas fijadas han sido cumplidas, a la vez que podría crear instancias para la definición de nuevas metas.

El documento también podría avanzar hacia una revisión más sustantiva de la agencia que se haga cargo de la acreditación integrada. Es evidente que debe revisarse la integración de su instancia superior de toma de decisiones, de manera de garantizar su independencia y competencia técnica, como sugiere el MINEDUC. Con todo, sería muy útil aprovechar esta oportunidad para asegurar la competencia técnica y administrativa de la secretaría técnica, de manera que apoye más sustantivamente la función evaluativa de la Comisión.

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D. FINANCIAMIENTO

Aspectos positivos de la propuesta

El grupo de trabajo reconoció como principal aspecto positivo de la propuesta de reforma del Ministerio de Educación, el reconocimiento de la educación superior como un derecho social, que como tal debe encontrarse disponible para todos los ciudadanos del país, independiente de su capacidad económica, y limitado solo por las capacidades académicas de los postulantes.

Asimismo, se reconoce la voluntad del Estado de garantizar el acceso a este derecho a todos los jóvenes del país, excluyendo a la educación superior del conjunto de bienes o servicios que se transan libremente en el mercado, y estableciendo en su lugar un sistema regulado que defina con claridad las condiciones de acceso al sistema y de financiamiento del mismo.

Elementos a considerar y que son motivo de preocupación

Sin perjuicio de lo señalado, se considera que el documento de “Bases para la Reforma de la Educación Superior” no entrega una respuesta adecuada en cuanto a los instrumentos y mecanismos a través de los cuales se lograría el objetivo de garantizar el acceso de todos los ciudadanos a la educación superior.

En primer término, el grupo plantea su incomodidad por la centralidad que se ha dado al tema de financiamiento en la discusión de la reforma educacional, entendiendo que para determinar un modelo óptimo de financiamiento es necesario contar primero con una definición clara del tipo de educación superior que el país desea desarrollar, y cuáles serán los pasos para lograrlo. Al no existir claridad de los objetivos de mediano y largo plazo, no es posible evaluar si las distintas alternativas de financiamiento contribuyen mejor o peor al logro de dichos objetivos.

En segundo término, existe consenso en que los conceptos de derecho social y gratuidad no son sinónimos, y por ende el mecanismo de la gratuidad tal como se encuentra formulado en el documento no es la única alternativa ni quizás la más idónea para el logro del objetivo planteado.

Asimismo, no existe una preferencia marcada por el mecanismo de financiamiento a la oferta, como una alternativa al sistema de financiamiento a la demanda que ha operado hasta este momento, considerándose que los posibles beneficios de este cambio son menores si se comparan con las dificultades que plantea realizar un cambio tan radical en el modelo de financiamiento.

Las principales preocupaciones respecto del modelo propuesto son:

Existe un alto riesgo que a través del mecanismo de financiamiento se imponga un determinado modelo de institución de educación superior, que impida que se mantenga la heterogeneidad de proyectos que existen en la actualidad y, por ende, limite las opciones de los estudiantes.

Lo anterior incorpora riesgos asociados a reducción de cobertura en la educación superior, disminución de la heterogeneidad del alumnado en algunas instituciones que tenderán a una mayor elitización que la que existe con las actuales opciones de financiamiento, y posible cierre de instituciones de menor tamaño, fuertemente dependientes de las actuales

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fuentes públicas de financiamiento, en cuanto no cumplan requisitos para acceder a gratuidad.

El sistema de financiamiento a la oferta puede generar incentivos inadecuados en torno a l a captura de recursos, especialmente en un sistema muy poco regulado y con capacidades de lobby desequilibradas, como las existentes en el sistema de educación superior en Chile. Asimismo, la falta de regulación no permite contar con mecanismos adecuados de control respecto del uso de los recursos y no contamos con una cultura de accountability que resguarde el interés público.

Riesgo de rechazo a la fijación de cupos por parte del Ministerio de Educación, en cuanto no necesariamente responderán a las necesidades de crecimiento de los distintos proyectos, sino que estarán directamente asociados a las capacidades de financiamiento del Estado.

Una de las mayores preocupaciones dice relación con los montos que serán financiados a través del sistema de gratuidad. No existe claridad respecto a cómo se definirán los aranceles para el cálculo del aporte por alumno, ni tampoco qué implica financiar docencia. No se sabe si se incluirán o no en los recursos que se entreguen las nuevas exigencias asociadas a la gratuidad, tales como compromisos de inclusión, de equidad, de aseguramiento de calidad, etc. Los costos asociados a la formación de jóvenes provenientes de los sectores más vulnerables de la sociedad suelen ser mucho más elevados que aquellos asociados a jóvenes provenientes de las familias de mejores ingresos y esa distinción pareciera no encontrarse en las propuestas de gratuidad que hasta ahora se han conocido.

Un elemento que no aparece presente en la propuesta, y que se considera relevante, es el que dice relación con los recursos públicos que permiten apoyar a los jóvenes vulnerables para solventar gastos adicionales al arancel de sus respectivas carreras y directamente vinculados con la opción de estudiar. Si bien los recursos destinados a becas de manutenci ón y otras similares han aumentado considerablemente en los últimos años, aún son insuficientes y no permiten cubrir a todos los estudiantes que accederían a la gratuidad. No existe definición respecto a cómo se asignarán estos recursos. ¿Continuarán asociados a las ayudas estudiantiles como es en la actualidad o se vincularán a los alumnos beneficiarios de la gratuidad?

Un aspecto destacado, de manera reiterada, dice relación con la necesidad de una consideración especial para la formación técnico profesional, que no necesariamente responde a las mismas lógicas de la formación universitaria. Se critica especialmente la idea de imponer un sistema único de acceso (al cual se vincularía el financiamiento) pues la propuesta no considera los distintos instrumentos de admisión que utilizan CFT e IP, así como los distintos cronogramas que tienen dichas instituciones.

Respecto de incluir en la Ley de Presupuestos del año 2016, la primera etapa de financiamiento de la gratuidad, el grupo manifestó preocupación en los siguientes aspectos:

Incertidumbre y poca claridad respecto de las condiciones que se considerarán para definir el acceso a la gratuidad.

Representantes de CFT e IP consideran arbitrario y contrario a las normas legales vigentes que se otorgue el beneficio solo a instituciones constituidas como entidades sin fines de lucro, dado que en ese segmento del sistema la ley permite la existencia de instituciones creadas al alero de sociedades comerciales de giro único.

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Plazos extremadamente acotados para realizar definiciones que afectan significativamente la gestión institucional, en cuanto determinan parte importante de los ingresos que ellas recibirán en 2016. Las IES que serían incluidas en la gratuidad desconocen los montos que recibirían, el número de cupos permitidos, y el número de estudiantes beneficiados y por tanto se encuentran imposibilitadas de elaborar sus presupuestos para el próximo año

La incertidumbre que han generado los anuncios dificultan el funcionamiento normal de las IES, las que han visto restringido su acceso a financiamiento bancario y enfrentan creciente tensión en su interior, especialmente con el alumnado.

Por último, el grupo considera que no se han dado las condiciones para poder generar una transición ordenada entre los actuales modelos de financiamiento y la gratuidad propuesta, dado que ello requeriría una definición completa respecto de la gradual idad con la que se incorporarían al sistema las distintas IES y los grupos socioeconómicos de estudiantes, así como mayor precisión respecto de los montos que se financiarán, la forma en que se calcularán y los compromisos que deberán adquirir las IES que se incorporen a la gratuidad.

Recomendaciones

Mejorar el sistema de aranceles de referencia, por ejemplo, estableciendo un sistema que identifique un valor por carrera y no asociado a la IES que imparte cada una de éstas.

Mantener el sistema actual de becas y créditos, mejorando aspectos sustantivos de este. Las becas deben ser reforzadas sustantivamente en cuanto a sus montos y se debiera ampliar la cobertura de las mismas eliminando el requisito académico. El acceso a beca debe estar determinado por la necesidad socioeconómica y la matrícula en la respectiva institución de educación superior. En cuanto a la calidad de las instituciones, ésta debe estar determinada exclusivamente por su calidad de acreditada.

Para los quintiles de más altos ingresos se debe pensar en un sistema de crédito contingente a la renta o de financiamiento público pagado posteriormente a través de un impuesto específico. No existe acuerdo en que el financiamiento en este caso provenga de rentas generales de la nación y no sea vinculado con los ingresos futuros de los profesionales.