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COLOMBIA
ESTIMACIÓN DE COSTOS CONTINGENTES DEL
PORTAFOLIO DE CONTRATOS VIALES DE CUARTA
GENERACIÓN DE INICIATIVA PÚBLICA1
Tito Yepes
Mauricio Ramírez
Luz Elena Paternina2
1 Esta investigación fue financiada por la Cámara Colombiana de la Infraestructura mediante contrato
C2016-12-38 con Consultores de Infraestructura SAS, quienes en turno invitaron a Tito Yepes y Mauricio
Ramírez, economistas de Fedesarrollo. Comentarios a [email protected].
2 Los autores agradecen los comentarios y guía permanente de la CCI en las diferentes reuniones y talleres internos, a sus afiliados quienes participaron en los talleres y entrevistas, y a los expertos invitados por la CCI. Se agradece el apoyo de Alejandro Chirinos quien aportó desde CdI. Los resultados y conclusiones que se presentan son de entera responsabilidad de los autores. No comprometen a la CCI ni a sus afiliados. Tampoco a alguna de las instituciones con las que los autores están asociados ni a quienes ellas representan.
ÍNDICE
1. Conclusiones ..................................................................................................................... 1
2. El Programa 4G ................................................................................................................ 7
Financiación del Programa de Cuarta Generación ............................................................................. 8
i. Vigencias futuras ............................................................................................................. 9
ii. Ingresos por peajes ........................................................................................................ 11
3. Gestión del riesgo y mecanismos del gobierno para mitigar los riesgos en proyectos de iniciativa
pública. ................................................................................................................................... 13
Gestión del riesgo en proyectos APP .............................................................................................. 13
i. Asignación de costos por materialización de riesgos en el programa 4G ........................ 16
Mecanismos de mitigación en el Programa 4G................................................................................ 20
i. El Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales y los Planes de Aportes .............. 20
i. Otras fuentes de recursos para cubrir los pasivos contingentes ...................................... 22
4. Estimación de contingencias por materialización de riesgos. ................................................. 24
Cálculo de la probabilidad e impacto de materialización de riesgo ................................................... 24
Costos por materialización de riesgos en el Programa 4G ............................................................... 25
Costos contingentes por riesgo político/social y regulatorio ........................................................... 27
Anexos ................................................................................................................................... 29
Referencias .............................................................................................................................. 40
2
ÍNDICE DE GRÁFICAS
Figura 1– Valor y kilómetros por tipo de intervención de recursos y tipo de intervención del Programa
de Cuarta Generación. .......................................................................................................................... 9
Figura 2 – Distribución cupo vigencias futuras para APP y vigencias futuras autorizadas APP............ 11
Figura 3 – Asignación de riesgos en las concesiones del Programa 4G ................................................ 14
Figura 4 – Asignación costos en riesgos por adquisición predial, en redes y compensaciones
socioambientales ................................................................................................................................ 17
Figura 5 – Distribución de porcentaje de costos adicional en riesgos por adquisición predial, en redes y
compensaciones socioambientales ...................................................................................................... 17
Figura 6 – Asignación costos en riesgos por sobrecostos en excavación, pre-soporte y soporte .......... 18
Figura 7 – Distribución de porcentaje de costos adicional en riesgo por sobrecostos en túneles .......... 19
Figura 8 – Asignación costos en riesgos comercial, político/social y regulatorio ................................. 19
Figura 9 – Distribución total contingente por tipo de riesgo en primera y segunda olas ...................... 22
Figura 10 – Promedio del costo en cada subcuenta de los proyectos 4G ............................................. 25
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1 – Costos adicionales por materialización de riesgos en Programa 4G ....................................... 4
Tabla 2 – Asignación de riesgos en los programas de infraestructura vial ............................................ 13
Tabla 3 – Costos adicionales por materialización de riesgos en Programa 4G ..................................... 26
Tabla 4 – Costos como consecuencia de materialización de riesgo político/social y regulatorio .......... 28
ESTIMACIÓN DE COSTOS CONTINGENTES DEL PORTAFOLIO
DE CONTRATOS VIALES DE CUARTA GENERACIÓN DE
INICIATIVA PÚBLICA
1. Conclusiones
Los costos adicionales por materialización de los riesgos no deberían representar un
problema fiscal para el gobierno, si se cumplen con la instalación de peajes e
incremento de tarifas.
El programa de concesiones viales de Cuarta Generación (Programa 4G)3 tiene un valor de
34.5 billones de pesos de 20164 y está compuesto por un portafolio de 19 proyectos. Incluye
840 kilómetros de vías nuevas, la rehabilitación y modernización de 1.937 kilómetros y 40
kilómetros de túneles. Los proyectos de concesión contemplan las actividades de operación y
mantenimiento de los nuevos tramos y de algunos tramos construidos bajo las generaciones de
concesiones anteriores.
La financiación de los proyectos se realiza de acuerdo con lo establecido en el esquema de
Asociaciones Público-Privadas (Ley 1508 de 2012 y CONPES 3760 de 2013). Los ejes del
modelo contractual son: (i) atraer capitales privados para el desarrollo inmediato de
infraestructura y (ii) mitigar el problema de riesgo moral evidenciado en varios componentes
del esquema de obra pública. Este último ocurre cuando hay sobrecostos promovidos por
algunas de las partes firmantes del contrato.
La participación del sector privado en la ejecución del Programa 4G le permite al país construir
la infraestructura planeada sin tener que contar con los recursos de inversión en la etapa inicial
sino distribuir la inversión en pagos a largo plazo, permitiendo ampliar el portafolio de
proyectos. Más importante aún, la participación del sector privado si está correctamente
incentivada le permita al gobierno gestionar más eficientemente los riesgos de sobrecostos que
de todas maneras se presentan en los proyectos de infraestructura.
La retribución al concesionario está compuesta por las (i) Vigencias Futuras (VF) y (ii) los
ingresos por peajes durante las etapas de operación y mantenimiento de las vías en concesión
(Valor Presente de Ingresos por Peaje –VPIP-). Los recursos destinados a las VF para el pago
de los 19 proyectos contratados a la fecha ascienden a $51 billones de pesos, 74% de la
3 Las cifras agregadas corresponden a 19 proyectos adjudicados: Nueve proyectos en ola uno: Pacífico 1, Pacífico 2, Pacífico 3, Girardot-Honda-Puerto Salgar, Cartagena-Barranquilla y Circunvalar de la Prosperidad, Perimetral de Oriente Cundinamarca, Autopista Conexión Norte, Autopista al Río Magdalena 2, Mulaló-Loboguerrero. Nueve proyectos en ola dos: Bucaramanga-Barrancabermeja-Yondó, Autopista al Mar 1, Autopista al Mar 2, Villavicencio-Yopal, Transversal del Sisga, Puerta de Hierro-Cruz del Viso, Pasto-Rumichaca, Santander de Quilichao-Popayán, Santana-Mocoa-Neiva. Un proyecto en ola tres: Bucaramanga-Pamplona. 4 Las cifras se encuentran en pesos de 2016, a menos que se indique algo diferente. No se incluye el Proyecto Pamplona-Cúcuta que no se había adjudicado durante la elaboración del estudio.
2
retribución total. Los recursos esperados por recaudo de peajes -la suma de los VPIP del
portafolio- alcanzarían los 18.3 billones de pesos que son equivalentes al 26% de la retribución
total.
Los parámetros establecidos para la gestión del riesgo solucionan algunos de los problemas de
riesgo moral evidenciados en la ejecución de proyectos de infraestructura contratados bajo los
esquemas de concesión anteriores, como por ejemplo las adiciones y renegociaciones. De los
25 contratos de adjudicados entre 1994 y 2010, todos presentaron al menos una renegociación
con impacto fiscal y las adiciones representaron que en conjunto alcanzan el 86% del valor
inicial de los contratos. Es decir bajo esos modelos de contrato las obras se acercan a un
monto de inversión del doble de lo presupuestado. Las adiciones de obra en años de concesión
fueron 131 (OCDE, 2013). El requerimiento de mejores estudios de ingeniería y la nueva
asignación de riesgos, establecida en el CONPES 3760 de 2013, busca establecer incentivos
adecuados para que la gestión de riesgos este a cargo de quien esté en mejor capacidad de
mitigarlos.
Aunque el país podrá disfrutar de obras de infraestructura que tomarían mucho tiempo en
construir bajo el esquema de obra pública, también asumirá un compromiso durante los
siguientes 25 años con los concesionarios privados. Primero, el gobierno garantiza los aportes
por Vigencias Futuras a través de la inclusión de estos recursos de inversión en el horizonte del
Marco Fiscal de Mediano Plazo5, principal instrumento para la gestión de las finanzas públicas
cumpliendo la Regla Fiscal6. Segundo, el gobierno, al ser participe en algunos riesgos y
completo responsable en otros, debe garantizar la disponibilidad de recursos para cubrir los
costos que puedan surgir si esos riesgos se materializan. Estos recursos son contabilizados en
el Marco Fiscal de Mediano Plazo como pasivos contingentes, que obliga a las entidades a
fondear preventivamente como pasivos los recursos con que deben responder por costos en
caso de materialización de riesgos de los contratos adjudicados.
Los riesgos compartidos entre la ANI y los concesionarios son: (i) adquisición predial, (ii)
compensaciones ambientales, (iii) traslado o protección de redes, y (iv) costos adicionales a
los estimados por actividades de excavación, pre soporte y suporte durante la construcción
de túneles (geológico). La ANI es responsable de los riesgos (i) comercial7, (ii) regulatorio (no
incrementos en tarifas de peaje) y (iii) político/social (no instalación de casetas de peajes).
El plan de aportes es la herramienta que utiliza la ANI para valorar los costos de
materialización de esos riesgos en cada proyecto del Programa 4G. Su objetivo es garantizar la
5 Ley de transparencia y responsabilidad fiscal (Ley 819 de 2003, artículo 10 y artículo 11), Ley de APPs (Ley 1508 de 2012, artículo 26) y Decreto 1610 de 2013. 6 Ley 1473 de 2011. El objetivo de la Regla Fiscal es garantizar que el gasto estructural no sea mayor al ingreso estructural. La senda de transición establece que el déficit estructural (ingreso estructural-gasto estructural) debe ser de 1.9% o menos a partir de 2018 y de 1% o menos a partir de 2022. 7 Con excepción de menores ingresos derivados de evasión del pago de peajes. El riesgo comercial de la ANI corresponde a menores ingresos por disminución del recaudo de peajes (tráficos) y los derivados de la elusión de peajes.
3
disponibilidad de los recursos del gobierno para aportar esos costos en el momento acordado
en los contratos sin afectar el ciclo de ejecución de las obras.
El valor de los planes de aportes para los 19 proyectos contratados es de $5.5 billones8. Estos
se distribuyen en un 13.1% para costos adicionales por materialización de riesgos en
adquisición predial; el 0.2% en redes; el 2.5% para compensaciones ambientales; el 2.2% para
riesgo geológico9; y el 82% para cubrir costos por riesgo comercial. La ANI realiza una
actualización anual de las estimaciones de estos pasivos contingentes y de la real ocurrencia de
costos en los componentes de las obras que donde ya no se materializaron los riesgos. De esta
manera ajusta y fondea los recursos que deberá tener disponibles para los siguientes años en el
contexto del MFMP10.
Ese volumen de recursos contrasta con la estimación de costos adicionales para el gobierno
por materialización de riesgos (predial, redes, ambiental, geológico y comercial) que
estimamos en $1.37 billones en un escenario medio. Este resulta de promediar las respuestas
de algunos concesionarios a entrevistas sobre los montos previstos de costos adicionales por
riesgos. En un escenario más exigente revisando las posibles distribuciones de riesgos se
sacaron los porcentajes de costos adicionales de repeticiones Montecarlo. Aún en ese caso los
costos adicionales solo llegarían hasta $1.45 billones.
La poca sensibilidad de los costos adicionales tiene que ver con que la mayor proporción
corresponde al componente comercial. Para este caso se consideró que anualmente el tráfico
sea 2% menor que el tráfico implícito en el VPIP. Hay que tener en cuenta que los tráficos de
las estructuraciones fueron muy superiores en casi todos los proyectos a los que están
implícitos en los VPIP. Aquí hemos modelado un menor tráfico bajo el VPIP que es el que
establece los compromisos contractuales. También se hizo una corrección del tráfico base
reemplazando los últimos datos disponibles por aquellos que había utilizado la ANI en sus
ejercicios. Nótese que en estas estimaciones solo se incluyen componentes de riesgo por fuera
del control de las partes contratantes, los riesgos. Hay unas posibles contingencias por no
instalaciones de peajes y no aumento de valor de peajes que sería costosas como se discute más
adelante, pero que están enteramente en la esfera de control del gobierno y por tanto no
pueden considerarse riesgos. De hecho la estimación de Plan de Aportes para esos
componentes es mínima.
En el escenario medio, a la par que el gobierno haya tenido que pagar costos adicionales por
$1.37billones como se mencionó anteriormente, los concesionarios habrán tenido que aportar
$886 mil millones para cubrir el componente de los costos adicionales que se comprometieron
8 Este dato no incluye los recursos del plan de aportes dispuestos para no instalación de peajes. 9 Los únicos proyectos con recursos destinados en el plan de aportes para cubrir costos por no instalación de peajes son: Mulaló-Loboguerrero, Pacífico 2 y Bucaramanga-Yondó. 10 A lo largo de este trabajo utilizamos los Planes de Aportes de la estructuración. Por lo tanto, las actualizaciones realizadas para 2016 y 2017 no se reflejan en estos datos.
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por contrato. En el escenario con múltiples simulaciones Montecarlo, el aporte de los
concesionarios llegaría a $922 mil millones.
Tabla 1 – Costos adicionales por materialización de riesgos en Programa 4G
Escenario base
Escenario simulaciones
Total costo adicional (predial, redes, ambiental, túneles, comercial)
2,258,092 2,374,510
Costo adicional Privado 886,212 921,923
Costo adicional Público 1,371,880 1,452,588
Total costo adicional predial 344,810 447,188
Costo adicional Predial Privado 320,468 353,423
Costo adicional Predial Público 24,342 93,766
Plan de Aportes Predial 725,234 725,234
Total costo adicional ambiental 90,054 101,750
Costo adicional Ambiental Privado 87,309 94,614
Costo adicional Ambiental Público 2,745 7,136
Plan de Aportes Ambiental 136,731 136,731
Total costo adicional redes 32,954 28,406
Costo adicional Redes Privado 32,954 28,406
Costo adicional Redes Público - -
Plan de Aportes Redes 13,716 13,716
Total costo adicional geológico 792,956 799,849
Costo adicional Geológico Privado 445,481 445,481
Costo adicional Geológico Público 347,475 354,368
Plan de Aportes Geológico 118,841 118,841
Total costo adicional comercial 997,318 997,318
Costo adicional comercial privado - -
Costo adicional comercial público 997,318 997,318
Plan de Aportes Geológico 4,521,530 4,521,530
Fuente: Elaboración propia
De estos aportes, los concesionarios aportarían $445 mil millones como costo adicional por
riesgo geológico. En contraste $347 mil millones estarían a cargo de la ANI. Esta última cifra
contrasta con los recursos dispuestos en el plan de aportes para contingencias por riesgo
geológico por $119 mil millones, es decir no serían suficientes11. Sin embargo, en el Artículo 35
de la Ley 1753 de 2015 (Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018) se establece que los recursos
de las subcuentas de riesgo son mutuamente intercambiables al interior de cada proyecto.
Dado que anualmente se revisa el Plan de Aportes de portafolio del Programa 4G esto resulta
que en la práctica los recursos de los planes de aportes son también mutuamente
intercambiables entre proyectos. Año a año cuando ANI revise la estimación de costos
11 Vale la pena puntualizar que solo tres proyectos tienen recursos asignados para geología por plan de aportes que se definió (Pacífico 2, Mulaló-Loboguerrero y Bucaramanga-Yondó), mientras que, de acuerdo con la parte especial de los contratos, otros cuatro proyectos podrían presentar también materialización de ese riesgo (Pacífico 1, Pacífico 3, Autopista al Mar 1 y Autopista al Mar 2).
5
adicionales para reportarlas al Ministerio de Hacienda se conocerá de la materialización por
encima y por debajo respecto de las previsiones de contingencias de costos adicionales.
En el escenario de simulaciones Montecarlo, los costos por riesgo geológico ascienden a $800
mil millones, de los cuales los concesionarios deberían aportar los mismos $445 mil millones
que es el techo dadas las bandas de asignación de costos adicionales. En este caso, la ANI vería
incrementado su aporte hasta $354 mil millones. Nuevamente el gobierno estaría cubierto en
primer nivel por el intercambio mutuo con otras subcuentas de cada proyecto, luego por la
reprogramación anual de los planes de aportes en el portafolio que en la práctica equivale a
intercambiar aportes entre proyectos, y en una tercera instancia por la subcuenta de excedentes
ANI definidos en el patrimonio autónomo de cada proyecto.
Estas diferentes fuentes de recursos para el pago de los costos adicionales alcanzarían, tanto en
el escenario medio como en el escenario de múltiples simulaciones Montecarlo, para pagar la
parte del gobierno. Más aún como se observa hay un amplio margen en comparación con los
recursos previstos en el conjunto de los Planes de Aportes, a pesar que algunos de los
proyectos puedan tener déficit como se puede observar en los anexos. Si los costos adicionales
pasan por encima de los que aquí se han estimado y de los que estima el gobierno en los
modelos detrás de los Planes de Aportes no se tendría cobertura. No obstante, dado que los
recursos son suficientes y ya están previstos en la cuentas fiscales del país reflejadas en el
Marco Fiscal de Mediano Plazo, se puede afirmar que en la distribución de riesgos firmada en
los contratos, pasivos contingentes adicionales a los previstos en el Programa 4G no deberían
representar un estrés fiscal relevante.
El único frente de cuidado son los aspectos regulatorio y social de los recaudos por peajes. Los
cuales no consideramos riesgos en el sentido estricto por estar totalmente bajo el control del
gobierno. El social/político es el de mayor impacto porque requeriría de un pasivo contingente
de $5.8 billones. Es decir si el gobierno se atrasa o no instala ninguna de las 30 casetas de
peajes definidas en los contratos se podría llegar a un costo adicional máximo de ese monto.
En cuanto al riesgo regulatorio correspondiente al incremento acordado de las tarifas de peaje,
el impacto de no incremento sería de $1.4 billones. Si se destinan los recursos remanentes de
todas las subcuentas de riesgos a cubrir estos faltantes, de todas maneras faltarían $3.9 y $4
billones en el escenario medio y en el escenario Montecarlo, respectivamente. Esto bajo los
supuestos que usamos en este documento como se explica más adelante en detalle.
Por último es importante precisar lo concierne al riesgo comercial. Se estimó actualizando12 la
base de los Tráficos Promedios Diarios Anuales (TPDA) de estructuración a la última
disponible, de 2015, y reduciendo la tasa de crecimiento de tráficos respecto de la
estructuración en 2 por ciento anual13. El costo adicional por materialización del riesgo
comercial para la Nación ascendería a cerca de un billón de pesos que ya fueron incluidos en la
estimación de $1.37 billones. Esa cifra representa el 23% de los recursos destinados a riesgo
12 Últimos datos disponibles al momento de elaborar el estudio. 13 Esto equivale a reducir la elasticidad entre el PIB y los TPDA.
6
comercial en el plan de aportes ($4.2 billones)14. De todas maneras hay proyectos que
requerirían mayor cantidad de fondos que los previstos: Pacífico 1 (48 mil millones), Pacífico 2
($127 mil millones), Autopista Mar 1 ($92 mil millones) y Transversal del Sisga ($142 mil
millones).
14 En el caso de riesgo comercial nos limitamos a 17 proyectos porque no fue posible acceder a los tráficos de estructuración de Girardot-Honda-Puerto Salgar ni de Bucaramanga-Pamplona.
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2. El Programa 4G
El Programa de vías de Cuarta Generación (Programa 4G) tiene como objetivo mejorar la
competitividad del país a través de la provisión de infraestructura de transporte. El esfuerzo del
país en implementar este programa es una apuesta por reducir la brecha de infraestructura vial
frente a los países de la región y los demás socios comerciales. El fortalecimiento institucional
que evidenció el sector de transporte durante inicios de la década permitió establecer el marco
legal para vincular al sector privado como socio estratégico en el desarrollo del Programa: Se
diseñó la Ley de Asociaciones Público-Privadas (Ley 1508 de 2012) y se estableció un marco de
gestión de riesgo durante la ejecución de proyectos a través del CONPES 3760 de 2013.
El Programa 4G busca atraer capital privado cuyos incentivos a gestionar mejor los riesgos de
los proyectos permitan materializar una infraestructura en conjunto mejor gestionada. Sin
embargo, es un nivel de inversión por proyecto individual que está por encima de las
posibilidades de apalancamiento de la mayoría los constructores de infraestructura del país. En
estas condiciones la alternativa es crear un mercado de gestión de riesgo. Es decir un mercado
donde hay un componente de la rentabilidad por encima de la rentabilidad de hacer la
construcción, que depende de la calidad con la que se gestionen los costos adicionales por
riesgos. Un modelo que contrasta con el esquema obra pública, donde no existe un
participante interesado en minimizar los sobrecostos por materialización de riesgos diferente al
mismo contratante.
En el Programa 4G se trata de suscribir contratos con una distribución explicita de riesgos
entre el concesionario y el gobierno de tal forma que la rentabilidad del privado dependa de su
buena gestión de costos adicionales. Los concesionarios pueden recorrer las diferentes etapas
del ciclo del proyecto encontrando cada vez fuentes de financiamiento de menor costo en la
medida que los riesgos se vayan gestionando.
Al inicio del ciclo se deberán encontrar financiadores que trabajen de cerca con los
concesionarios en un modelo cada vez más corporativo de gestión de los riesgos a la par que se
gestiona la construcción. En etapas posteriores, los financiadores iniciales podrán vender
participaciones a menor costo financiero dándole liquidez a sus inversiones.
El valor actual total del Programa 4G15 es de 34.5 billones de pesos de 201616 y está compuesto
por un portafolio de 19 proyectos (Figura 1 – Panel A). Se espera construir 840 kilómetros de
vías, 40 kilómetros de túneles y rehabilitar 1.937 kilómetros (Figura 1 – Panel B). Los
proyectos de concesión contemplan también la delegación de las actividades de operación y
15 A lo largo del documento nos referimos al Programa 4G o portafolio 4G a las 19 concesiones que se habían adjudicado a enero de 2017 (19 proyectos: 9 de la primera ola, 9 de la segunda ola y uno de la tercera ola –Bucaramanga-Pamplona). 16 Las cifras que se mencionan en el documento se encuentran en pesos de 2016, a menos que se indique lo contrario.
8
mantenimiento de los nuevos tramos y los tramos que se construyeron bajo los programas de
primera, segunda y tercera generación.
Los proyectos de la primera ola incluyen la mayor proporción de kilómetros en túneles (70%),
mientras que los de la segunda ola contienen la mayor proporción de tramos donde solo se
realizará operación y mantenimiento (91%) y rehabilitación y mejoramiento (60%).
El valor de los nueve proyectos de la primera ola es de $14.3 billones y la longitud total de
kilómetros que serán intervenidos es 1,117 (Figura 1 – Panel C). La primera ola concentra el
70% del total de kilómetros de construcción de túneles de todo el portafolio (28 kilómetros de
40 kilómetros). En los proyectos de esta ola también se ha contratado el 40% de los kilómetros
de construcción de vías todo el portafolio, el 37% de kilómetros sobre los que se realizará
rehabilitación y mejoramiento y el 9% de kilómetros de solo operación y mantenimiento.
El valor de los nueve proyectos de la segunda ola es $18.8 billones. Las intervenciones
contratadas se realizarán en 1,889 kilómetros. La segunda ola incluye la mayor parte de los
kilómetros del Programa sobre los que se realizarán operación y mantenimiento (91%) y de
rehabilitación y mejoramiento (59%), mientras que solo incluye el 30% de kilómetros de
construcción de túneles y el 52% de kilómetros de construcción de vía (Figura 1 – Panel D).
El valor estimado de adquisición predial, traslado o protección de redes, compensaciones
ambientales y la excavación, el pre-soporte y soporte de túneles es de $4.18 billones. Este valor
representa el 12% del valor del Programa 4G. El promedio de participación de estos recursos
en el valor total de cada proyecto es de 12% en el total del portafolio, de 14% en los proyectos
de primera ola y de 10% en los proyectos de la segunda ola.
Financiación del Programa de Cuarta Generación
La retribución y el pago por el uso del capital a los concesionarios se realizará con los recursos
de vigencias futuras aprobados por el Consejo Nacional de Política Económica y Social
(CONPES) para inversión en infraestructura y los recursos provenientes de los recaudos de
peajes acordados en los contratos. La suma de ambas fuentes de recursos es $69.5 billones, el
74% corresponde a vigencias futuras y el 26% a recursos de peajes (Valor Presente de Ingresos
por Peaje - VPIP). Una fuente adicional para recursos de la retribución a los concesionarios
Adicionalmente, el 97.8% de los recursos percibidos por explotación comercial constituyen
una fuente para la retribución a los concesionarios.
El pago de la retribución, tanto por vigencias futuras como por VPIP, está sujeto al
cumplimiento del contrato por parte de los concesionarios. El cumplimiento del contrato se
determina a través del indicador de cumplimiento, el cual depende de la verificación de los
aspectos técnicos de la intervención realizada por cada concesionario en cada unidad
funcional17. Este aspecto diferencia el esquema de APPs frente al esquema de obra pública
17 Para ahondar en los indicadores que confirman el indicador de cumplimiento y la forma en la que se calcula, el lector puede dirigirse al Apéndice cuatro de los contratos de concesión.
9
porque condiciona las transferencias de los recursos al desempeño de los concesionarios en
cada unidad funcional y a lo largo de todo el periodo de construcción. Mientras que en el
esquema de obra pública no era posible condicionar el pago de, por ejemplo, los anticipos al
avance de las obras, en el esquema APP los concesionarios tienen el incentivo a realizar su
mayor esfuerzo para cumplir con lo establecido en el contrato. El índice de cumplimiento dota
a la ANI con el instrumento para garantizar la eficacia de la inversión que se está realizando.
Figura 1– Valor y kilómetros por tipo de intervención de recursos y tipo de intervención del Programa de Cuarta Generación.
Panel A – Valor del programa por ola Panel B – Kilómetros por tipo de intervención
Panel C – Intervenciones Primera Ola Panel D – Intervenciones Segunda ola
Fuente: Elaboración propia con base en los contratos de concesión - Programa4G.
i. Vigencias futuras
Las vigencias futuras son un instrumento de planeación presupuestal plurianual. El
diseño institucional que autoriza los cupos de vigencias futuras garantiza la
consistencia entre estos compromisos y la situación fiscal del país.
La Nación planea la destinación exclusiva de recursos para la financiación de proyectos a través
de las vigencias futuras. Éstas son instrumentos de programación presupuestal plurianual que
14.283
18.846
1.414
-
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
40.000
Mile
s d
e m
illo
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de
pes
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2016
Primera ola Segunda ola Tercera ola
840
1.937
323
40
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Po
rcen
taje
(kiló
met
rso
s en
grá
fica
)
Túnel Operación y mantenimiento
Rehabilitación/Mejoramiento Doble Calzada/Ampliación
335
723
31
28
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Po
rcen
taje
(K
ilóm
etro
s en
grá
fica
)
Túnel Largo Operación y mantenimiento
Rehabilitación/Mejoramiento Doble Calzada/Ampliación
436
1.149
292
12
0%
20%
40%
60%
80%
100%
Po
rcen
taje
(kiló
met
rso
s en
grá
fica
)
Túnel Largo Operación y mantenimiento
Rehabilitación/Mejoramiento Doble Calzada/Ampliación
10
le permiten al Estado realizar proyectos de inversión que, por su naturaleza, se ejecutan en más
de una vigencia presupuestal. La existencia de una vigencia futura implica la incorporación de
un compromiso en la programación del presupuesto de las vigencias en las que se da el hecho
económico objeto del compromiso. (MHCP, 2016)
Existen tres tipos de vigencias futuras: ordinarias, excepcionales y de APPs. La característica
transversal a todos los tipos de vigencias futuras es la posibilidad de exceder el periodo de
gobierno, siempre y cuando el CONPES declare al proyecto de inversión como de importancia
estratégica para la Nación. La diferencia entre las vigencias ordinarias y las extraordinarias es
que las primeras deben garantizar mínimo el 25% de los recursos en la vigencia corriente,
mientras que las segundas no necesitan disponibilidad corriente de apropiaciones. Las vigencias
excepcionales, además, son de uso exclusivo para la financiación de obras de infraestructura,
energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad. (Ley 819 de 2003)
Las vigencias futuras para APPs tienen características particulares dada la vinculación de capital
privado en los proyectos. El plazo máximo de vigencias futuras es de 30 años y los proyectos
que se financien a través de este instrumento deben ser superiores a los 6.000 Salarios Mínimos
Mensuales Legales Vigentes (SMMLV). Además, la autorización por vigencias futuras para
amparar proyectos de APP se debe obtener antes de la apertura de la licitación pública. (Ley
1508 de 2012, Decreto 1610 de 2013 y Decreto 1467 de 2012)
El diseño institucional para la aprobación de vigencias futuras garantiza que la suma de los
compromisos autorizados se encuentre en línea con la situación fiscal del país. En el caso de
las APP, el CONPES es el encargado de definir la cuantía máxima anual por al que se podrá
otorgar autorizaciones para comprometer vigencias futuras y la distribución de estos recursos
entre los sectores. Para definir esta cuantía, el CONPES debe contar con previo concepto del
Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS) y con la aprobación de la meta de superávit
primario18 para el sector público no financiero consistente con el programa macroeconómico19.
Además, los cupos de vigencias futuras solo pueden comprometerse durante la vigencia para la
que fueron aprobados20. (Ley 1508 de 2012 y Decreto 1467 de 2012)
El cupo autorizado de vigencias futuras para proyectos de inversión es de $78.3
billones. El 80.5% de este cupo está comprometido con proyectos de infraestructura de
18 La Ley de transparencia y responsabilidad fiscal (Ley 819 de 2003) define el déficit primario del sector público no financiero como la diferencia entre la suma de los ingresos corrientes y los recursos de capital, diferentes a desembolsos de crédito, privatizaciones, capitalizaciones, utilidades del Banco de la República y la suma de los gastos de funcionamiento, inversión y gastos de operación comercial. 19 La meta de superávit primario del sector público no financiero se aprueba por el CONPES y el CONFIS, posterior a la presentación del MHCP y previo a la presentación a las Comisiones Económicas del Senado y de la Cámara de Representantes. (Ley 819 de 2003) 20 El CONPES aprueba la cuantía de vigencias futuras (ordinarias, excepcionales y por APP) y de este momento determinar cuáles son para APP y la distribución entre los sectores.
11
transporte ($65 billones). El 84.6% de éste se ejecutará a través de APPs ($54.3
billones)21.
El cupo anual total de vigencias futuras definido para APPs es de 0,4% del PIB para el periodo
comprendido entre 2020 y 2047. En promedio, el 41% del cupo de vigencias futuras entre
2020 y 2045 es para proyectos de transporte, mientras que el residuo es para la financiación de
proyectos de otros sectores bajo el mismo esquema (Gráfica 1).
Figura 2 – Distribución cupo vigencias futuras para APP y vigencias futuras autorizadas APP
Panel A: Distribución cupo vigencias futuras para APPs Panel B: Vigencias Futuras autorizadas para APP22
(cifras en miles de millones de 2016)
Fuente: MHCP, 2016.
Las vigencias futuras autorizadas a abril de 2016 eran 81.6 billones de pesos (9.5% del PIB
2016). De estos, $54.3 billones están comprometidos bajo proyectos APPs, $17 mil millones
están para proyectos con vigencias futuras ordinarias y $10.3 mil millones para proyectos con
vigencias futuras excepcionales. Del total de vigencias futuras, $78.4 billones (96%) están
destinados a vigencias futuras de proyectos de inversión. El promedio anual de las vigencias
autorizadas comprometido por los proyectos del Programa 4G es de 0.17 puntos del PIB. La
Figura 2 (Panel b) muestra la distribución de los $54.3 billones de vigencias futuras autorizadas
para APP por ola del Programa 4G y otras APP23. El Anexo I presenta los recursos por
vigencias futuras para cada proyecto del Portafolio 4G.
ii. Ingresos por peajes
Uno de los cambios en la gestión de riesgo entre las concesiones del Programa de Tercera
Generación y el Programa 4G es que el costo por materialización del riesgo por reducción de
tráfico (ingresos por peajes) es responsabilidad de la Nación en un 100%. Los contratos del
21 Aunque para la época ya se contaba con la aprobación de vigencias futuras del proyecto Pamplona-Cúcuta, este valor no se incluye en las cifras para que sean comparables con nuestro ejercicio. 22 Otras APP: Recuperación de la navegabilidad del río Magdalena, Aeropuertos de la zona sur occidente – Departamentos del Cauca, Huila y Quindío, Concesión Autopista Ruta del Sol Región Nacional. 23 El Anexo 1 presenta las vigencias futuras autorizadas para cada proyecto del Programa 4G.
0
0,1
0,2
0,3
0,4
201
5
201
7
201
9
202
1
202
3
202
5
202
7
202
9
203
1
203
3
203
5
203
7
203
9
204
1
204
3
204
5
204
7
Cupo transporte Cupo otros sectores Cupo disponible
1.472
10.624
12.79411.685
10.509
5.925
1.337
-
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
14.000
201
7-1
8
201
9-2
2
202
3-2
6
202
7-3
0
203
1-3
4
203
5-3
8
203
9-4
2
Mile
s d
e m
illo
nes
de
pes
os
de
20
16
Cuatrienio
Cuarta generación - Ola 1 Cuarta generación - Ola 2
Cuarta generación - Ola 3 Otras APPs
12
Programa 4G establecen el Valor Presenta de Ingresos por Peajes (VPIP) que se garantiza a los
concesionarios en los años ocho, trece, dieciocho y veinticinco. En caso de que exista un
diferencial entre el valor y lo efectivamente recaudado, los fondos asignados al plan de aportes
en la subcuenta comercial cubrirían la diferencia entre el valor pactado y el efectivamente
recaudado.
El valor de los VPIP del portafolio 4G es $18.3 billones. El valor de los VPIP a 25 años para
los proyectos de la primera ola es $7.8 billones, y el de los de la segunda ola es $9.9 billones. El
VPIP garantizado a 25 años para el proyecto Pamplona – Bucaramanga es de $620 mil
millones.
3. Gestión del riesgo y mecanismos del gobierno para mitigar los riesgos en
proyectos de iniciativa pública.
Gestión del riesgo en proyectos APP
Además de los compromisos de la Nación para la retribución del capital; la materialización de
riesgos durante la construcción y operación de la infraestructura vial supone un costo para el
inversionista y para la Nación. Los sobrecostos generados en los anteriores programas de
infraestructura vial (Primera, Segunda y Tercera Generación) permitieron la identificación de
los rubros generadores de costos adicionales por materialización de riesgos. Esto permitió que
el diseño del esquema de Asociaciones Público-Privadas contemplara un esquema de
asignación de riesgos con incentivos adecuados para mitigar el problema de riesgo moral
presente en la ejecución de proyectos de infraestructura vial.
Las primeras tres generaciones de concesiones derivaron en costos adicionales que incidieron
negativamente en las finanzas de la Nación a causa de una inadecuada gestión y asignación del
riesgo. En la primera generación, la Nación garantizó las tarifas, los tráficos, el ingreso mínimo,
la tasa interna de retorno y la construcción de las obras. Como consecuencia, al activarse las
garantías, la Nación debía pagar al concesionario el diferencial en ingresos asumiendo un
pasivo contingente que venía acompañado de sobrecostos vía intereses e interese moratorios
por no contar con los suficientes recursos en la vigencia fiscal que se materializaba el riesgo.
Tabla 2 – Asignación de riesgos en los programas de infraestructura vial
Riesgo
Primera
generación
Segunda
generación
Tercera
generación Cuarta generación
Privado Público Privado Público Privado Público Privado Público
Construcción X X X X X
Tráfico X X X X X
Tarifa de peajes X X X X
Predios X X Gestión X Gestión X
Licencia ambiental X X Gestión X Gestión X
Tributario X X X X X
Cambiario X X X X X X
Fuerza mayor (asegurable) X X X X
Fuerza mayor (no
asegurable) X X X X
Financiación/Liquidez X X X X
Fuente: Ibañez, O. (2015) y elaboración propia. Nota: Gestión indica que el riesgo de la gestión de los procesos es responsabilidad de
la contraparte privada, pero los sobrecostos por aumento en, por ejemplo, el valor de los predios es compartido.
La segunda generación de concesiones introdujo cambios que mejoraron la posición la Nación.
Se establecieron límites a las garantías de ingreso y se transfirió el riesgo de construcción al
privado, además de flexibilizar los tiempos de concesión para que el concesionario obtuviera el
ingreso esperado de la licitación (MHCP, 2015). Finalmente, la tercera generación de
concesiones transfirió el riesgo predial y la adquisición de licencias ambientales al privado,
14
mantuvo el concepto de ingreso esperado y dio prioridad a la estructuración financiera de los
proyectos (Tabla 2). Sin embargo, la retribución seguía atada a la ejecución progresiva de los
proyectos (avance en los hitos de obra definidos en el contrato), lo cual generó sobrecostos
como consecuencia de los fallos que se dieron en los tribunales de arbitramento que se
instauraron para resolver las controversias contractuales.
En las concesiones del Programa 4G la asignación de riesgos entre la ANI y los concesionarios
se realizó de acuerdo con quien se encontraba en mejor posición para gestionar el riesgo. De
esta manera, se cuenta con un conjunto de riesgos compartidos, unos riesgos a cargo del
concesionario y unos riesgos a cargo de la ANI (Figura 3).
Figura 3 – Asignación de riesgos en las concesiones del Programa 4G
Fuente: Elaboración propia con base en CONPES 3760.
A continuación se presenta la definición de cada uno de los riesgos y se relaciona a la parte
responsable por costos derivados de su materialización24:
(i) Riesgo predial: Dentro de los procesos de compra de predios para el desarrollo de
las intervenciones identifican dos procesos:
a) La gestión que permita llegar al proceso de compra efectiva: Todos los procesos
que debe llevar a cabo el concesionario para llegar a un acuerdo de compra de los
predios, incluidos los procesos de expropiación. Este riesgo se encuentra asignado
al concesionario.
24 Las definiciones corresponden a aquellas del CONPES 3760 de 2013, las cuales, a su vez, coinciden con aquellas de la Parte General de los contratos de concesión del Programa 4G.
15
b) La efectiva adquisición de los predios mediante desembolso de la compensación
económica a cada propietario. La materialización de este riesgo genera un costo
mayor porque la suma de las compensaciones económicas es mayor al valor
estimado de la subcuenta predial del Patrimonio Autónomo. Los costos por
materialización de este riesgo son compartidos entre la ANI y el concesionario. De
aquí en adelante nos referimos al riesgo predial como aquel referente al de costos
por mayores niveles de compensaciones económicas (el compartido).
(ii) Riesgo por obligaciones ambientales: Este riesgo corresponde a:
a) La gestión de permisos normativos (licencia ambiental). Este riesgo está asignado
al concesionario. Como parte de las obligaciones contractuales, el concesionario es
responsable por la consecución de la licencia ambiental.
b) Compensaciones socioambientales. Este riesgo corresponde a mayores costos por
las compensaciones que debe realizar el concesionario de acuerdo con lo pactado
con la autoridad ambiental (las CAR) y las comunidades que se encuentran en las
zonas donde se construirá o intervendrá la vía. Los costos por materialización de
este riesgo son compartidos entre la ANI y el concesionario. AL igual que en el
caso de adquisición predial, cuando hagamos referencia al riesgo ambiental
haremos referencia solo al riesgo por compensaciones socioambientales.
c) Obras no previstas y requeridas por la autoridad ambiental posterior a la
expedición de la licencia ambiental y por razones no imputables al concesionario:
Este riesgo está a cargo de la ANI.
(iii) Riesgo en Redes: Este riesgo comprende:
a) El traslado o protección de redes. Los recursos del valor esperado por traslado o
protección de redes se deben asignar a la subcuenta redes del patrimonio
autónomo. Los costos por valores mayores al del valor esperado es compartido
entre la ANI y los concesionarios. De aquí en adelante nos referimos a este riesgo
como riesgo en redes.
b) El costo adicional por intervención de redes corresponde a los concesionarios.
(iv) Riesgo por sobrecostos en túneles:
a) Este riesgo hacer referencia a costos adicionales a los estimados por actividades de
excavación, pre soporte y suporte durante la construcción de túneles
(geológico). Este riesgo es compartido y de aquí en adelante nos referimos al él
como riesgo geológico o riesgo en túneles.
(v) Riesgo comercial:
a) Este riesgo se refiere a la desviación del valor presente de recaudo efectivo frente a
las proyecciones realizadas por concepto de tráfico. Dado que las variables que
influyen sobre los niveles de tráfico son exógenas y de difícil control por parte del
concesionario, este riesgo se encuentra a cargo de la ANI.
(vi) Riesgo político/social:
a) Riesgo por no instalación de casetas: Este riesgo hace referencia a la
imposibilidad de instalación, reubicación o movimiento de las casetas de peajes.
16
Este riesgo se encuentra a cargo de la ANI. De aquí en adelante, cuando hagamos
referencia al riesgo político/social solo nos referimos a este riesgo.
b) Riesgo por elusión del pago de peajes: Este riesgo se encuentra a cargo de la
ANI.
c) Riesgo por evasión del pago de peajes: Este riesgo se encuentra a cargo del
concesionario.
(vii) Riesgo regulatorio:
a) Este riesgo hace referencia a la imposibilidad de aumentar las tarifas de peajes de
acuerdo con lo establecido en la estructuración del proyecto o por cambios
posteriores por actos administrativos. Este riesgo se encuentra a cargo de la ANI.
(viii) Riesgo por tecnologías de recaudo:
a) Este riesgo hace referencia a los costos asociados a la tecnología de recaudo que
debe utilizar el concesionario para el recaudo en las casetas de peajes. De acuerdo
con el CONPES 3760, los de la infraestructura de recaudo es un compromiso
contractual de los concesionarios. Sin embargo, en caso en que esta infraestructura
deba ser cambiada por orden de la ANI, la ANI reconocerá al concesionario los
costos derivados de este proceso.
(ix) Otros riesgos a cargo de los concesionarios: Otros riesgos a cargo de los
concesionarios son: Riesgo por diseños, riesgo cambiario.
Vale mencionar que en cada uno de los riesgos enunciados aplica la eximición por fuerza
mayor para el concesionario. Estas situaciones se encuentras descritas en los contratos de
concesión -Parte general- y determinan el procedimiento que debe seguir el concesionario a
través de la interventoría de cada proyecto. De igual forma, en el caso de riesgo cambiario, la
ANI puede optar por compartir el riesgo cuando se haga uso del cupo de vigencias futuras en
dólares para el pago de la retribución.
i. Asignación de costos por materialización de riesgos en el programa 4G
En el caso de los riesgos compartidos, la ANI, siguiendo los lineamientos establecidos en el
CONPES 3760 de 2013, introdujo en los contratos de concesión -Parte general- la distribución
de costos entre los concesionarios y ella misma. A continuación se presenta la forma en la que
se dividen los costos por materialización de riesgos.
(i) Costo por materialización de riesgo predial, redes y ambiental
Los costos por materialización de los riesgos predial, en redes y por compensaciones
ambientales presentan la misma asignación de costos entre los concesionarios y la ANI. Se
establece una asignación de acuerdo con el porcentaje de costos por encima del valor estimado
establecido en la parte especial de los proyectos (Figura 4):
- Costo adicional entre el 0% y 20% (inclusive) al valor estimado: El 100% es asumido
por el concesionario.
17
- Costo adicional entre el 20% y el 100% (inclusive) al valor estimado: El 30% es
asumido por el concesionario y el 70% debe ser asumido por la ANI.
- Costo adicional mayor al 100% del valor estimado: El 100% es asumido por la ANI.
Figura 4 – Asignación costos en riesgos por adquisición predial, en redes y compensaciones socioambientales
Fuente: Elaboración propia con base en CONPES 3760.
De acuerdo con esta distribución, el porcentaje del costo por materialización de estos riesgos
es mayor para el privado hasta el 70% de costo adicional por encima del valor estimado de
cada subcuenta (Figura 5). En este punto, la distribución del costo adicional total es 50%-50%
entre las partes. Posteriormente, el mayor porcentaje del costo es asumido por la ANI.
Figura 5 – Distribución de porcentaje de costos adicional en riesgos por adquisición predial, en redes y compensaciones socioambientales
Fuente: Elaboración propia.
El comportamiento de la distribución del costo adicional refleja cómo opera el esquema
diseñado en los contratos de concesión del Programa 4G: En primer lugar, para incentivar el
mayor esfuerzo por parte de los concesionarios en los estudios de predios se asigna la primera
parte del costo adicional a estos (hasta el 20%). Posteriormente, el costo adicional es
compartido, esperando que los costos no se disparen una vez el concesionario supere el
umbral del 20%. Finalmente, cuando el costo adicional es mayor al 100% se entiende que se
presenta una situación en la que el concesionario no puede reducir este valor mediante un
mayor esfuerzo, por lo que el costo es asumido por la ANI.
La suma de los valores estimados, es decir aquellas establecidas en la Parte Especial de los
contratos de concesión en las subcuentas predial, redes y ambiental del Portafolio 4G es de
0
20
40
60
80
100
120
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110 120 130
Par
tici
pac
ión
en
Co
sto
ad
icio
nal
to
tal
(%)
Costo adicional (% total de valor estimado)
Privado Público
18
$2.4 billones. De estos, el 65.2% corresponde a predial, el 20.6% a compensaciones
ambientales, y el 14.2% a redes. El promedio de recursos en cada una de las cuentas es $82.462
mil millones, $26.082 mil millones y $17.916 mil millones, respectivamente. Estos son los
recursos que están sujetos a la materialización de riesgos. El Anexo II presenta los valores
esperados en las subcuentas de cada proyecto.
(ii) Costos por materialización de riesgo geológico
El costo por materialización de riesgo geológico (o sobrecostos en actividades de excavación,
pre-soporte y soporte de túneles) son compartidos entre los concesionarios y la ANI. El valor
estimado de los proyectos por actividades de excavación, pre-soporte y soporte es $1.78
billones. Estos recursos representan el 5.2% del valor total del Portafolio 4G.
Al igual que en el caso de los riesgos predial, redes y compensaciones socioambientales, se
establece una asignación de acuerdo con el porcentaje de costos por encima del valor estimado
establecido en la parte especial de los proyectos, pero dada la naturaleza de este tipo de
intervenciones, los umbrales de asignación son diferentes, así como la distribución entre las
partes (Figura 6):
- Costo adicional entre el 0% y 10% (inclusive) al valor estimado: El 100% es asumido
por el concesionario.
- Costo adicional entre el 10% y el 40% (inclusive) al valor estimado: El 50% es asumido
por el concesionario y el 50% debe ser asumido por la ANI.
- Costo adicional mayor al 40% del valor estimado: El 100% es asumido por la ANI.
Figura 6 – Asignación costos en riesgos por sobrecostos en excavación, pre-soporte y soporte
Fuente: Elaboración propia con base en CONPES 3760.
De acuerdo con esta distribución, el porcentaje del costo por materialización de estos riesgos
es mayor para el privado hasta el 50% de costo adicional por encima del valor estimado de
cada subcuenta (Figura 7). En este punto, la distribución del costo adicional total es 50%-50%
entre las partes. Posteriormente, el mayor porcentaje del costo es asumido por la ANI.
19
Figura 7 – Distribución de porcentaje de costos adicional en riesgo por sobrecostos en túneles
Fuente: Elaboración propia.
Vale la pena mencionar que no todos los proyectos cuentan con recursos explícitos por
actividades de excavación, pres-soporte y soporte. Los proyectos con recursos explícitos en la
parte especial de los contratos son asignados en los planes de aportes de estructuración por
este rubro son: Pacífico 1, Pacífico 2, Pacífico 3, Mulaló-Loboguerrero, Bucaramanga-
Barranca-Yondó, Autopista al Mar 1, y Autopista al Mar 2.
(iii) Costo por materialización de riesgo comercial, regulatorio y social/político
El costo por materialización de riesgo comercial se encuentra a cargo de la ANI en su
totalidad. Es decir, la ANI garantiza los ingresos por peajes (VPIP) a los concesionarios de
acuerdo con lo establecidos en los contratos de concesión (Figura 8). El principal aspecto que
generaría costos por materialización de riesgo comercial es la caída en las demandas de tráfico
(TPDAs) estimadas durante los procesos de estimación. Además, se debe tener en cuenta que
los tráficos utilizados durante la estructuración de los proyectos presentan un rezago de
aproximadamente uno y medio o dos años mientras que efectivamente se adjudicaron los
contratos de concesión.
Figura 8 – Asignación costos en riesgos comercial, político/social y regulatorio
Fuente: Elaboración propia con base en CONPES 3760.
Además del riesgo por cambios en el desempeño económico del país, la no instalación de
estaciones de peaje o no aumento de tarifas incrementa la participación del riesgo comercial en
el pasivo contingente que debe disponer el país. De igual forma se considera que el desfase de
demanda como consecuencia del rezago de la línea base para el pronóstico en la estructuración
0
20
40
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0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 110 120 130
Par
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Co
sto
s ad
icio
nal
to
tal
(%)
Costo adicional (% total de valor estimado)
Privado Público
20
del proyecto ya implica un sobrecosto. El riesgo para el Estado aumenta al considerar el
tiempo transcurrido entre la estimación de demanda y el momento en el que efectivamente se
licitan los proyectos. De acuerdo con algunas de las fuentes consultadas, la base de las
proyecciones presenta un rezago de aproximadamente cinco años, dos correspondientes a la
etapa de estructuración y tres al periodo necesario para alcanzar el cierre financiero.
Mecanismos de mitigación en el Programa 4G
Los costos de la materialización de riesgos compartidos entre en público y el privado generan
un pasivo contingente para la Nación. El público debe disponer de recursos adicionales a los
contemplados en las vigencias futuras. La estimación de este pasivo se encuentra en el plan de
aportes de cada proyecto. En estos planes se realiza la estimación del contingente para cada
una de las subcuentas que lo genera.
i. El Fondo de Contingencias de las Entidades Estatales y los Planes de Aportes
El documento CONPES 3760 de 2013 establece que la adjudicación de todo contrato de
concesión requiere la aprobación del plan de aportes por parte del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público. Los recursos aprobados en el plan de aportes se giran al Fondo de
Contingencias de las Entidades Estatales (FCEE). El Fondo de Contingencias se creó con la
Ley 448 de 1998 y tiene como objeto atender las obligaciones contingentes de las Entidades
Estatales. Las Entidades Estatales deben incluir en su presupuesto las apropiaciones necesarias
para cubrir los posibles costos contingentes a su cargo.
El valor de los planes de aportes para los 19 proyectos contratados es de $5.5 billones25. Estos
se distribuyen en un 13.1% para costos adicionales por materialización de riesgos en
adquisición predial; el 0.2% en redes; el 2.5% para compensaciones ambientales; el 2.2% para
riesgo geológico26; y el 82% para cubrir costos por riesgo comercial. La ANI realiza una
actualización anual de las estimaciones de estos pasivos contingentes y de la real ocurrencia de
costos en los componentes de las obras que donde ya no se materializaron los riesgos. De esta
manera ajusta y fondea los recursos que deberá tener disponibles para los siguientes años en el
contexto del MFMP27.
En caso de materialización del riesgo, el privado debe realizar los aportes correspondientes y
enviar el cobro a la ANI, quien aprueba el traslado de los recursos desde el FCEE hacia el
25 Este dato no incluye los recursos del plan de aportes dispuestos para no instalación de peajes. 26 Los únicos proyectos con recursos destinados en el plan de aportes para cubrir costos por no instalación de peajes son: Mulaló-Loboguerrero, Pacífico 2 y Bucaramanga-Yondó. 27 A lo largo de este trabajo utilizamos los Planes de Aportes de la estructuración. Por lo tanto, las actualizaciones realizadas para 2016 y 2017 no se reflejan en estos datos.
21
concesionario. La demora en el pago de estos recursos genera intereses e intereses moratorios
de acuerdo con los tiempos y tasas estipuladas en la Parte General del contrato28.
En un primer momento se identifican dos estrategias a través de las cuales la ANI puede hacer
gestión de los recursos destinados en los planes de aportes para cubrir costos adicionales por
materialización de riesgos:
1. Los recursos de las subcuentas del plan de aportes de cada proyecto son mutuamente
intercambiables: La Ley 1753 de 2015, Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018,
posibilita la transferencia de recursos entre las subcuentas de los proyectos del Fondo
de Contingencias, una vez que el riesgo asociado haya cesado total o parcialmente
(Artículo 35). Esta flexibilidad permite al Gobierno cumplir con los recursos aportados
por los concesionarios, evitar sobrecostos de intereses por contingencias no pagada, y
evitar la acumulación de saldos de un año fiscal a otro.
2. Reasignación anual de recurso del plan de aporte entre proyectos: Cada año la ANI
debe hacer seguimiento al Plan de Aportes de cada proyecto para determinar cuáles
riesgos se han materializado, cuáles tienen mayor probabilidad de ocurrencia dada la
nueva información y cuáles riesgos han cesado dado el avance del proyecto. Esto
garantiza que los fondos que se destinan al FCEE año a año se ajustan al avance de
cada proyecto. Este seguimiento se realiza frente al Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
Los aportes por riesgo predial, social, ambiental y de redes es común a todos los proyectos,
mientras que solo algunos evidencian riesgo geológico. El contingente total que debe transferir
la ANI al FCEE para los proyectos 4G asciende a $5.529 (16.7% del valor total del portafolio).
Sin embargo, como el plan de aportes define los recursos para cada vigencia de acuerdo con la
probabilidad de que un riesgo se materialice en esa vigencia, los requerimientos de recursos de
las entidades, anualmente, son menores al valor total del contingente. La distribución de
recursos girados al Fondo de Contingencias por proyecto y tipo de riesgo se presentan en el
Anexo III.
El contingente total para los proyectos de primera ola es de $1.96 billones, lo que equivale a un
14% del valor total de los contratos. De igual forma, el valor total del contingente de los
proyectos de segunda ola es de 3,4 billones de pesos, equivalentes a 19% del valor total de
estos los proyectos. El riesgo que genera mayor contingencia en el total de los planes de
28 De acuerdo con el numeral 3.6 de la Parte General de los contratos de concesión vial, el plazo para el cumplimiento de obligaciones diferentes a los aportes ANI es de quinientos cuarenta (540) días. La ANI no pagará intereses durante los primeros cuarenta y cinco (45) días desde el surgimiento de la obligación. Entre los días cuarenta y seis (46) y quinientos cuarenta (540) el interés corresponderá a la tasa DTF más cinco puntos porcentuales (5%). A partir del día quinientos cuarenta y uno, la ANI deberá pagar intereses moratorios a una tasa equivalente a la DTF más diez puntos porcentuales (10%), pero sin que esta tasa sea mayor a la permitida por la Ley. 29 Este dato no incluye los recursos del plan de aportes dispuestos para no instalación de peajes. Los recursos del plan de aportes por este rubro son de aproximadamente $0.3 billones y serán discutidos más adelante.
22
aportes es el comercial, seguido del predial (Figura 9). En el caso de la primera ola el porcentaje
de contingente destinado a riesgo comercial es de 79%, mientras que en la segunda ola es de
77%. El riesgo de no instalación de estaciones de peajes es del 7%.
Figura 9 – Distribución total contingente por tipo de riesgo en primera y segunda olas
a) Distribución total planes de aportes al FCEE - proyectos primera ola
b) Distribución total planes de aportes al FCEE - proyectos segunda ola
Fuente: MHCP, 2016.
i. Otras fuentes de recursos para cubrir los pasivos contingentes
Adicional a los recursos del FCEE, la Nación cuenta con dos fuentes adicionales de recursos
para cubrir los costos de materialización de los riesgos descritos en caso de que los recursos del
FCEE no sean suficientes para cubrir estos costos y los riesgos ya se hayan materializado: (i)
los recursos de la subcuenta Excedentes ANI, y (ii) los recursos de la subcuenta Recaudo de
Peajes.
En primer lugar, la ANI puede hacer uso de los recursos de la subcuenta Excedentes ANI de
cada proyecto para cubrir los costos de materialización de riesgos, siempre y cuando los
recursos destinados al FCEE no sean suficientes (CONPES 3760). Los recursos de la cuenta
Excedentes ANI provienen de: (i) el 2.2% de los recursos recaudados por Explotación
291,897 64,801 50,032 1.546,2
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Plan de aportes
Predial Ambiental Redes Geológico Comercial
393,569 71,053 68,809 2.885,5
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Plan de aportes
Predial Ambiental Redes Geológico Comercial
23
Comercial, y (ii) los excedentes de las demás subcuentas, con excepción de los excedentes de
las subcuentas Recaudo de Peajes y Explotación Comercial.
En segundo lugar, los recursos percibidos por ingreso de peajes pueden utilizarse para cubrir
los costos de materialización de riesgo, siempre y cuando ya se haya obtenido el VPIP. Los
recursos de la subcuenta Recaudo de Peaje se podrán utilizar para cubrir costos por
materialización del riesgo si el riesgo ya se ha materializado y los recursos del FCEE y de la
subcuenta Excedentes ANI no son suficientes para cubrir estos gastos. En caso de que los
excedentes de la subcuenta Recaudo de Peajes no sean necesarios para cubrir los costos por
materialización de riesgo, estos excedentes podrán utilizarse para cubrir los pagos por
concepto de retribución al concesionario, lo que generaría una reducción en los requerimientos
de vigencias futuras30.
30 Parte General de los contratos de concesión, Sección 3.14, numeral (iii), inciso 12.
4. Estimación de contingencias por materialización de riesgos.
Cálculo de la probabilidad e impacto de materialización de riesgo
La estimación de los costos adicionales por materialización de riesgos requiere la asignación de
una probabilidad de ocurrencia al evento que genera el costo y una magnitud del costo
adicional (impacto). Para determinar la magnitud de la ocurrencia de los riesgos por
adquisición predial, por compensaciones ambientales, por redes, y por sobrecostos en
actividades de excavación, pre-soporte y soporte; recopilamos información cualitativa y
cuantitativa de los concesionarios. Particularmente recopilamos información sobre el
porcentaje de costos adicionales para cada riesgo sobre cada una de las intervenciones del
portafolio: construcción, mantenimiento/rehabilitación, operación y mantenimiento, y túneles.
Contar con información para cada tipo de riesgo e intervención nos permite calcular un
sobrecosto para cada proyecto con base en la composición de intervenciones. Así, por
ejemplo, si un proyecto incluye en la primera unidad funcional la construcción de un tramo y la
rehabilitación de otro, mientras que la segunda unidad funcional solo considera actividades de
operación y mantenimiento, el costo adicional (como porcentaje del valor estimado de cada
subcuenta) corresponde al promedio ponderado por la participación de cada tipo de
intervención dentro de la unidad funcional y por la participación de cada unidad funcional en
el proyecto. Un aspecto importante de nuestros cálculos es que en su mayoría son consistentes
con los rangos definidos en las matrices de riesgos de los procesos de licitación de los
proyectos (Anexo IV).
Con esta información, construimos dos escenarios: (i) un escenario base y (ii) un escenario de
simulaciones Montecarlo. En el escenario base en el que suponemos que la materialización del
riesgo se da y que su magnitud corresponde a la media de la información recopilada. En el
escenario Montecarlo aprovechamos la totalidad de la información recopilada incluyendo la
distribución de los resultados y realizamos 100 simulaciones aleatorias del riesgo para cada
subcuenta y tipo de intervención. Tomamos como escenario aquella simulación con el 95% de
confianza (percentil 95 de la distribución de costos adicionales).
En ambos escenarios el promedio del costo adicional como proporción del valor de cada
subcuenta es el de costos de excavación, pre-soporte y soporte de túneles (Figura 10). A este le
sigue el costo adicional por adquisición predial con 21% en el escenario base y 27% en el
escenario de simulaciones. El promedio del costo adicional en la subcuenta ambiental es de
18% en la subcuenta ambiental y de 20% en el escenario de simulaciones; mientras que el de la
subcuenta redes es de 11% y 9% respectivamente.
Por último, es importante precisar lo concierne al riesgo comercial. Se estimó actualizando la
base de los Tráficos Promedios Diarios Anuales (TPDA) de estructuración a la última
disponible, de 2015, y reduciendo la tasa de crecimiento de tráficos respecto de la
estructuración en 2 por ciento anual. El cálculo de los Diferenciales de Recaudo (DR)
corresponde a la resta entre los ingresos que se percibirían con nuestra serie de tráficos y los
25
VPIP pactados en los contratos de concesión. Es importante notar que en la mayoría de
proyectos el VPIP se encuentra debajo de los ingresos esperados por las proyecciones de
tráfico (incluso después de reducir en 2 puntos porcentuales la tasa de crecimiento), por lo que
los costos estimados podrían aumentar en caso de que este diferencial se redujera.
El ejercicio finaliza con la asignación de los costos adicionales en cada subcuenta a cada una de
las partes (ANI y concesionarios). De esta manera nos encontramos en posición de comparar
las necesidades de recursos de la ANI para atender los costos por materialización de riesgos
contra los recursos dispuestos en los planes de aportes.
Figura 10 – Promedio del costo en cada subcuenta de los proyectos 4G
Fuente: Elaboración propia.
Costos por materialización de riesgos en el Programa 4G
Los recursos destinados al plan de aportes contrastan con la estimación de costos adicionales
para el gobierno por materialización de riesgos (predial, redes, ambiental, geológico y
comercial) que estimamos en $1.37 billones en un escenario medio, mientras que en el
escenario de simulaciones Montecarlo los costos adicionales llegarían hasta $1.45 billones
(Tabla 3).
La poca sensibilidad de los costos adicionales tiene que ver con que la mayor proporción
corresponde al componente comercial. Para este caso se consideró que anualmente el tráfico
sea 2% menor que el tráfico implícito en el VPIP. Hay que tener en cuenta que los tráficos de
las estructuraciones fueron muy superiores en casi todos los proyectos a los que están
implícitos en los VPIP. Aquí hemos modelado un menor tráfico bajo el VPIP que es el que
establece los compromisos contractuales. También se hizo una corrección del tráfico base
reemplazando los últimos datos disponibles por aquellos que había utilizado la ANI en sus
ejercicios. Nótese que en estas estimaciones solo se incluyen componentes de riesgo por fuera
del control de las partes contratantes, los riesgos. Hay unas posibles contingencias por no
instalaciones de peajes y no aumento de valor de peajes que sería costosas como se discute más
adelante, pero que están enteramente en la esfera de control del gobierno y por tanto no
pueden considerarse riesgos. De hecho, la estimación de Plan de Aportes para esos
componentes es mínima.
21%18%
11%
45%
27%
20%
9%
45%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
Predial Ambiental Redes Geológico
Escenario base Escenario Montecarlo
26
En el escenario medio, a la par que el gobierno haya tenido que pagar costos adicionales por
$1.37billones como se mencionó anteriormente, los concesionarios habrán tenido que aportar
$886 mil millones para cubrir el componente de los costos adicionales que se comprometieron
por contrato. En el escenario con múltiples simulaciones Montecarlo, el aporte de los
concesionarios llegaría a $922 mil millones. El anexo V presenta los resultados a nivel proyecto
y por subcuenta.
Tabla 3 – Costos adicionales por materialización de riesgos en Programa 4G
Escenario base
Escenario simulaciones
Total costo adicional (predial, redes, ambiental, túneles, comercial)
2,258,092 2,374,510
Costo adicional Privado 886,212 921,923
Costo adicional Público 1,371,880 1,452,588
Total costo adicional predial 344,810 447,188
Costo adicional Predial Privado 320,468 353,423
Costo adicional Predial Público 24,342 93,766
Plan de Aportes Predial 725,234 725,234
Total costo adicional ambiental 90,054 101,750
Costo adicional Ambiental Privado 87,309 94,614
Costo adicional Ambiental Público 2,745 7,136
Plan de Aportes Ambiental 136,731 136,731
Total costo adicional redes 32,954 28,406
Costo adicional Redes Privado 32,954 28,406
Costo adicional Redes Público - -
Plan de Aportes Redes 13,716 13,716
Total costo adicional geológico 792,956 799,849
Costo adicional Geológico Privado 445,481 445,481
Costo adicional Geológico Público 347,475 354,368
Plan de Aportes Geológico 118,841 118,841
Total costo adicional comercial 997,318 997,318
Costo adicional comercial privado - -
Costo adicional comercial público 997,318 997,318
Plan de Aportes Geológico 4,521,530 4,521,530
Fuente: Elaboración propia
De estos aportes, los concesionarios aportarían $445 mil millones como costo adicional por
riesgo geológico. En contraste $347 mil millones estarían a cargo de la ANI. Esta última cifra
contrasta con los recursos dispuestos en el plan de aportes para contingencias por riesgo
geológico por $119 mil millones, es decir no serían suficientes. Sin embargo, en el Artículo 35
de la Ley 1753 de 2015 (Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018) se establece que los recursos
de las subcuentas de riesgo son mutuamente intercambiables al interior de cada proyecto.
Dado que anualmente se revisa el Plan de Aportes de portafolio del Programa 4G esto resulta
que en la práctica los recursos de los planes de aportes son también mutuamente
intercambiables entre proyectos. Año a año cuando ANI revise la estimación de costos
27
adicionales para reportarlas al Ministerio de Hacienda se conocerá de la materialización por
encima y por debajo respecto de las previsiones de contingencias de costos adicionales.
En el escenario de simulaciones Montecarlo, los costos por riesgo geológico ascienden a $800
mil millones, de los cuales los concesionarios deberían aportar los mismos $445 mil millones
que es el techo dadas las bandas de asignación de costos adicionales. En este caso, la ANI vería
incrementado su aporte hasta $354 mil millones. Nuevamente el gobierno estaría cubierto en
primer nivel por el intercambio mutuo con otras subcuentas de cada proyecto, luego por la
reprogramación anual de los planes de aportes en el portafolio que en la práctica equivale a
intercambiar aportes entre proyectos, y en una tercera instancia por la subcuenta de excedentes
ANI definidos en el patrimonio autónomo de cada proyecto.
El costo adicional por materialización del riesgo comercial para la Nación ascendería a cerca de
un billón de pesos que ya fueron incluidos en la estimación de $1.37 billones. Esa cifra
representa el 23% de los recursos destinados a riesgo comercial en el plan de aportes ($4.2
billones). De todas maneras, hay proyectos que requerirían mayor cantidad de fondos que los
previstos: Pacífico 1 (48 mil millones), Pacífico 2 ($127 mil millones), Autopista Mar 1 ($92 mil
millones) y Transversal del Sisga ($142 mil millones).
Las diferentes fuentes de recursos para el pago de los costos adicionales alcanzarían, tanto en el
escenario medio como en el escenario de múltiples simulaciones Montecarlo, para pagar la
parte del gobierno. Más aún como se observa hay un amplio margen en comparación con los
recursos previstos en el conjunto de los Planes de Aportes, a pesar de que algunos de los
proyectos puedan tener déficit como se puede observar en los anexos. Si los costos adicionales
pasan por encima de los que aquí se han estimado y de los que estima el gobierno en los
modelos detrás de los Planes de Aportes no se tendría cobertura. No obstante, dado que los
recursos son suficientes y ya están previstos en las cuentas fiscales del país reflejadas en el
Marco Fiscal de Mediano Plazo, se puede afirmar que, en la distribución de riesgos firmada en
los contratos, los pasivos contingentes adicionales a los previstos en el Programa 4G no
deberían representar un estrés fiscal relevante.
Costos contingentes por riesgo político/social y regulatorio
Adicional a la estimación de costos por riesgos en adquisición de predios, compensaciones
ambientales, redes, túneles y comercial; estimamos las necesidades de contingente por
materialización simultánea de todos los riesgos político/social y regulatorio. Es decir,
evaluamos el costo que enfrentaría la ANI en caso de que no se instalaran las casetas de peajes
establecidas en los contratos de concesión y de que no aumenten las tarifas.
No consideramos los aspectos regulatorio y social de los recaudos por peajes como riesgos en
el sentido estricto por estar totalmente bajo el control del gobierno. El social/político es el de
mayor impacto porque requeriría de un pasivo contingente de $5.8 billones. Es decir, si el
gobierno se atrasa o no instala ninguna de las 30 casetas de peajes definidas en los contratos se
podría llegar a un costo adicional máximo de ese monto.
28
En cuanto al riesgo regulatorio correspondiente al incremento acordado de las tarifas de peaje,
el impacto de no incremento sería de $1.4 billones. Si se destinan los recursos remanentes de
todas las subcuentas de riesgos a cubrir estos faltantes, de todas maneras, faltarían $3.9 y $4
billones en el escenario medio y en el escenario Montecarlo, respectivamente. Esto bajo los
supuestos que usamos en este documento como se explica más adelante en detalle (Tabla 4).
Estas cifras contrastan con los recursos dispuestos en los planes de aportes para cubrir los
costos de no instalación de peajes ($266 mil millones). El anexo VI presenta los estimados para
cada proyecto.
Tabla 4 – Costos como consecuencia de materialización de riesgo político/social y regulatorio Cifras en millones de pesos de 2016
PA Riesgo
social/político Estimación riesgo
social/político Estimación riesgo
regulatorio
Recursos adicionales
después de uso de excedentes
Total Portafolio 4G 266,153 5,870,143 1,354,718 3,987,818
Primera ola 13,990 2,035,138 586,761 1,748,452
Segunda ola 252,163 3,835,005 767,958 2,239,366
Tercera ola 0 0 0 0
Fuente: Elaboración propia
Es importante mencionar que esta diferencia puede ser mayor en el caso que los tráficos
presenten una caída mayor a la utilizada para calcular los costos por riesgo comercial (2 punto
porcentuales por debajo de las tasas de estructuración). Una caída mayor reduciría la diferencia
entre los ingresos por ente tráfico y los VPIP, lo cual reduciría el margen con el que se cuenta
para cubrir en un primer momento estos recursos.
Anexos
Anexo I – Valor del proyecto, Vigencias futuras autorizadas, y VPIP año 25 para cada
proyecto del Programa 4G.
Tabla A1 – Valor del proyecto, vigencias futuras autorizadas y VPIP (25) (Cifras en miles de millones de pesos de 2016)
Ola Proyecto Valor
proyecto Vigencias Futuras
VPIP Total
retribución
Primera ola
Pacífico 1 2,087 2,974 1,334 4,307
Pacífico 2 1,300 1,601 999 2,599
Pacífico 3 1,869 2,251 1,253 3,504
Girardot-Honda-Puerto Salgar 1,466 1,602 811 2,413
Cartagena-Barranquilla y Circunvalar de la Prosperidad
1,709 1,947 764 2,711
Perimetral de Oriente Cundinamarca
1,648 3,026 686 3,712
Autopista Conexión Norte 875 2,761 598 3,359
Autopista al Río Magdalena 2 1,740 2,699 862 3,561
Mulaló-Loboguerrero 1,588 2,700 514 3,214
Segunda ola
Bucaramanga-Barranca-Yondó 2,691 2,129 1,823 3,952
Autopista Mar 1 2,245 4,702 594 5,297
Autopista Mar 2 2,574 4,163 347 4,510
Villavicencio-Yopal 2,939 2,862 2,182 5,044
Transversal del Sisga 967 1,627 539 2,166
Puerta de Hierro-Carreto-Palmar de Varela Carreto-Cruz del Viso
1,241 1,023 501 1,525
Pasto-Rumichaca 1,517 4,577 1,372 5,949
Santander de Quilichao-Popayán 1,703 3,243 986 4,229
Santana-Mocoa-Neiva 2,970 3,020 1,519 4,540
Tercera ola Bucaramanga-Pamplona
1,414 2,288 620 2,909
Total 34,543 51,197 18,303 69,500
Total (% PIB) 4.0% 1.3% 4.7% 0 Fuente: Elaboración propia con base en contratos proyectos 4G, ANI y MHCP.
30
Anexo II – Valor de las subcuentas predial, compensaciones ambientales, redes y recursos
para excavación, pre-soporte y soporte en túneles para cada proyecto del Programa 4G.
Tabla A2 – Valor de las subcuentas predial, compensaciones ambientales, redes y recursos para excavación, pres-soporte y soporte en túneles
(Cifras en millones de pesos de 2016)
Ola Proyecto Subcuenta
predial
Subcuenta compensacio
nes ambientales
Subcuenta redes
Total aportes predial, compensaciones
socioambientales y redes
Recursos excavación, pre-
soporte y soporte de
túneles
Primera ola
Pacífico 1 31,250 11,775 604 43,629 433,592
Pacífico 2 27,600 5,301 67 32,968 170,569
Pacífico 3 101,550 2,434 55,919 159,902 112,431
Girardot-Honda-Puerto Salgar 64,112 14,199 6,400 84,712 -
Cartagena-Barranquilla y Circunvalar de la Prosperidad
209,498 74,328 24,583 308,409 -
Perimetral de Oriente Cundinamarca
71,460 36,441 13,779 121,680 -
Autopista Conexión Norte 65,345 13,256 12,952 91,554 -
Autopista al Río Magdalena 2 46,040 16,148 16,239 78,427 -
Mulaló-Loboguerrero 33,793 60,978 37,202 131,973 352,764
Segunda ola
Bucaramanga-Barranca-Yondó 141,283 9,776 8,987 160,046 460,539
Autopista Mar 1 35,024 45,324 14,886 95,234 163,203
Autopista Mar 2 10,891 20,103 18,609 49,603 88,825
Villavicencio-Yopal 267,327 51,981 40,668 359,976 -
Transversal del Sisga 819 12,449 2,610 15,879 -
Puerta de Hierro-Carreto-Palmar de Varela Carreto-Cruz del Viso
14,695 668 51,034 66,398 -
Pasto-Rumichaca 143,713 66,192 13,241 223,146 -
Santander de Quilichao-Popayán 82,994 42,142 6,538 131,674 -
Santana-Mocoa-Neiva 146,190 8,875 14,199 169,264 -
Tercera ola
Bucaramanga-Pamplona 73,186 3,182 1,878 78,247 -
Total 1,566,770 495,554 340,397 2,402,721 1,781,923
Total (% valor del Portafolio 4G) 4.5% 1.4% 1.0% 7.0% 5.2%
Fuente: Elaboración propia con base en contratos de concesión -Parte Especial-
31
Anexo III – Valor de las subcuentas predial, compensaciones ambientales, redes y recursos para excavación, pre-soporte y soporte en
túneles para cada proyecto del Programa 4G.
Tabla A3 – Valor de los planes de aportes por subcuenta y proyecto del Portafolio 4G. (Cifras en millones de pesos de 2016)
Proyecto Plan de
aportes - Predial
Plan de aportes - Compensaciones
ambientales
Plan de aportes -
redes
Total plan de aportes predial, compensaciones
socioambientales y redes
Plan de aportes riesgo
geológico (incluye
coluviones)
Plan de aportes riesgo
comercial
Plan de aportes no instalación de casetas de peaje
Total plan de aportes
Pacífico 1 16,308 3,252 64 19,625 - 172,493 13,990 206,108
Pacífico 2 15,396 1,463 12 16,870 5,782 131,656 - 154,308
Pacífico 3 42,744 666 4,191 47,600 - 104,633 - 152,234
Girardot-Honda-Puerto Salgar 31,633 3,918 13 35,564 - 150,299 - 185,863
Cartagena-Barranquilla y Circunvalar de la Prosperidad
88,715 20,510 371 109,596 - 29,746 - 139,342
Perimetral de Oriente Cundinamarca 24,855 10,055 152 35,061 - 490,833 - 525,893
Autopista Conexión Norte 27,656 3,657 554 31,866 - 138,821 - 170,687
Autopista al Río Magdalena 2 26,441 4,455 2,699 33,595 - 160,624 - 194,219
Mulano-Loboguerrero 18,149 16,827 1,232 36,208 44,249 167,060 - 247,518
Bucaramanga-Barranca-Yondó 53,730 2,697 298 56,725 68,809 522,433 198,914 846,882
Autopista Mar 1 20,193 12,503 1,115 33,810 - 102,787 - 136,597
Autopista Mar 2 13,154 5,546 1,395 20,095 - 492,373 1,973 514,441
Villavicencio-Yopal 98,798 14,344 613 113,755 - 606,205 - 719,960
Transversal del Sisga - 3,435 - 3,435 - 175,481 - 178,916
Puerta de Hierro-Cruz del Viso 8,692 185 - 8,877 - 38,886 - 47,763
Pasto-Rumichaca 90,920 18,265 737 109,922 - 362,331 - 472,253
Santander de Quilichao-Popayán 40,416 11,629 98 52,143 - 322,931 - 375,074
Santana-Mocoa-Neiva 67,667 2,450 109 70,225 - 262,047 51,276 383,548
Bucaramanga-Pamplona 39,768 878 62 40,708 - 89,891 - 130,599
Total 725,234 136,731 13,716 875,681 118,841 4,521,530 266,153 5,782,205
Total (% valor del Portafolio 4G) 2.1% 0.4% 0.0% 2.5% 0.3% 13.1% 0.8% 16.7%
Fuente: Elaboración propia con base en información suministrada por ANI.
32
Anexo IV – Costos adicionales como porcentaje de la subcuenta.
Proyecto
Predial Compensaciones ambientales Redes Geológico
Co
sto
(%
) en
esc
en
ari
o
med
io
Co
sto
(%
) en
esc
en
ari
o
sim
ula
cio
nes
Co
sto
en
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ices
de
riesg
os
Co
sto
(%
) en
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en
ari
o
med
io
Co
sto
(%
) en
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en
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o
sim
ula
cio
nes
Co
sto
en
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ices
de
riesg
os
Co
sto
(%
) en
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en
ari
o
med
io
Co
sto
(%
) en
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en
ari
o
sim
ula
cio
nes
Co
sto
en
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ices
de
riesg
os
Co
sto
(%
) en
esc
en
ari
o
med
io
Co
sto
(%
) en
esc
en
ari
o
sim
ula
cio
nes
Co
sto
en
matr
ices
de
riesg
os
Pacífico 1 21% 21% MA (15%-
30%) 25% 31%
MA (15%-30%)
15% 12% MA (15%-
30%) 45% 45% MB (5%-15%)
Pacífico 2 22% 24% MA (15%-
30%) 23% 28%
MA (15%-30%)
14% 12% MA (15%-
30%) 45% 45% MB (5%-15%)
Pacífico 3 19% 28% MA (15%-
30%) 17% 18%
MA (15%-30%)
8% 7% MA (15%-
30%) 45% 45% MB (5%-15%)
Girardot-Honda-Puerto Salgar 19% 30% MA (15%-
30%) 15% 16% MB (5%-15%) 8% 7%
MA (15%-30%)
Cartagena-Barranquilla y Circunvalar de la Prosperidad
24% 30% MA (15%-
30%) 18% 20%
MA (15%-30%)
12% 11% MA (15%-
30%)
Perimetral de Oriente Cundinamarca
20% 30% MA (15%-
30%) 16% 16%
MA (15%-30%)
8% 7% MA (15%-
30%)
Autopista Conexión Norte 23% 30% MA (15%-
30%) 17% 18%
MA (15%-30%)
10% 9% MA (15%-
30%)
Autopista al Río Magdalena 2 25% 30% MA (15%-
30%) 18% 20%
MA (15%-30%)
12% 11% MA (15%-
30%)
Mulano-Loboguerrero 21% 20% MA (15%-
30%) 25% 32% A (>30%) 16% 13% A (>30%) 45% 45%
MA (15%-30%)
Bucaramanga-Barranca-Yondó 22% 24% MA (15%-
30%) 20% 24%
MA (15%-30%)
13% 11% MB (5%-15%) 45% 45% MA (15%-
30%)
Autopista Mar 1 19% 22% MA (15%-
30%) 16% 19%
MA (15%-30%)
10% 8% MA (15%-
30%) 45% 45% MB (5%-15%)
Autopista Mar 2 15% 21% MA (15%-
30%) 13% 14%
MA (15%-30%)
6% 5% MA (15%-
30%) 45% 45%
MA (15%-30%)
Villavicencio-Yopal 20% 30% MA (15%-
30%) 16% 16%
MA (15%-30%)
8% 7% MA (15%-
30%)
Transversal del Sisga 16% 30% B (0%-5%) 14% 13% MA (15%-
30%) 5% 4%
MA (15%-30%)
Puerta de Hierro-Carreto-Palmar de Varela Carreto-Cruz del Viso
17% 30% MA (15%-
30%) 14% 14%
MA (15%-30%)
6% 5% MA (15%-
30%)
33
Proyecto
Predial Compensaciones ambientales Redes Geológico
Co
sto
(%
) en
esc
en
ari
o
med
io
Co
sto
(%
) en
esc
en
ari
o
sim
ula
cio
nes
Co
sto
en
matr
ices
de
riesg
os
Co
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(%
) en
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ari
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Co
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(%
) en
esc
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ari
o
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Co
sto
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matr
ices
de
riesg
os
Co
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(%
) en
esc
en
ari
o
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io
Co
sto
(%
) en
esc
en
ari
o
sim
ula
cio
nes
Co
sto
en
matr
ices
de
riesg
os
Co
sto
(%
) en
esc
en
ari
o
med
io
Co
sto
(%
) en
esc
en
ari
o
sim
ula
cio
nes
Co
sto
en
matr
ices
de
riesg
os
Pasto-Rumichaca 26% 30% MA (15%-
30%) 18% 21%
MA (15%-30%)
14% 12% MA (15%-
30%)
Santander de Quilichao-Popayán 26% 30% MA (15%-
30%) 19% 21%
MA (15%-30%)
14% 12% A (>30%)
Santana-Mocoa-Neiva 21% 30% MA (15%-
30%) 16% 17%
MA (15%-30%)
9% 8% MA (15%-
30%)
Bucaramanga-Pamplona 25% 30% MA (15%-
30%) 18% 20%
MA (15%-30%)
12% 11% MA (15%-
30%)
Promedio 21% 27%
18% 20%
11% 9%
45% 45%
34
Anexo VA - Predial – Valor de cuenta, costos adicionales, costos adicionales asumidos por el concesionario y costos adicionales
asumidos por la ANI. Cifras en millones de pesos de 2016.
Proyecto
Subcuenta predial
Patrimonio Autónomo
Plan de aportes - Subcuenta
predial
Escenario Base Escenario simulaciones
Costo total Costo
concesionario Costo ANI Costo total
Costo concesionario
Costo ANI
Pacífico 1 31,250 16,308 6,540 6,337 203 6,480 6,319 161
Pacífico 2 27,600 15,396 5,976 5,657 319 6,632 5,854 778
Pacífico 3 101,550 42,744 18,889 18,889 - 28,884 22,882 6,002
Girardot-Honda-Puerto Salgar 64,112 31,633 12,391 12,391 - 19,232 14,745 4,487
Cartagena-Barranquilla y Circunvalar de la Prosperidad
209,498 88,715 51,205 44,691 6,514 62,285 48,015 14,270
Perimetral de Oriente Cundinamarca
71,460 24,855 14,284 14,284 - 21,452 16,440 5,012
Autopista Conexión Norte 65,345 27,656 14,704 13,560 1,145 19,593 15,026 4,567
Autopista al Río Magdalena 2 46,040 26,441 11,320 9,841 1,478 13,791 10,583 3,208
Mulano-Loboguerrero 33,793 18,149 6,954 6,817 137 6,642 6,642 -
Bucaramanga-Barranca-Yondó 141,283 53,730 30,465 28,919 1,546 33,786 29,915 3,871
Autopista Mar 1 35,024 20,193 6,517 6,517 - 7,791 7,241 550
Autopista Mar 2 10,891 13,154 1,634 1,634 - 2,279 2,209 71
Villavicencio-Yopal 267,327 98,798 53,743 53,549 194 80,246 61,500 18,747
Transversal del Sisga 819 - 133 133 - 246 189 58
Puerta de Hierro-Carreto-Palmar de Varela Carreto-Cruz del Viso
14,695 8,692 2,543 2,543 - 4,417 3,382 1,035
Pasto-Rumichaca 143,713 90,920 37,668 31,420 6,248 42,945 33,004 9,942
Santander de Quilichao-Popayán 82,994 40,416 21,786 18,155 3,631 24,842 19,072 5,770
Santana-Mocoa-Neiva 146,190 67,667 30,109 29,499 610 43,720 33,583 10,137
Bucaramanga-Pamplona 73,186 39,768 17,949 15,631 2,318 21,924 16,823 5,100
Total 1,566,770 725,234 344,810 320,468 24,342 447,188 353,423 93,766
Fuente: Elaboración propia
35
Anexo VB – Compensaciones ambientales – Valor de cuenta, costos adicionales, costos adicionales asumidos por el concesionario
y costos adicionales asumidos por la ANI. Cifras en millones de pesos de 2016.
Proyecto
Subcuenta ambiental
Patrimonio Autónomo
Plan de aportes - Subcuenta ambiental
Escenario Base Escenario simulaciones
Costo total Costo
concesionario Costo ANI Costo total
Costo concesionario
Costo ANI
Pacífico 1 11,775 3,252 3,000 2,549 452 3,695 2,757 938
Pacífico 2 5,301 1,463 1,238 1,114 124 1,479 1,186 293
Pacífico 3 2,434 666 411 411 - 436 436 -
Girardot-Honda-Puerto Salgar 14,199 3,918 2,183 2,183 - 2,223 2,223 -
Cartagena-Barranquilla y Circunvalar de la Prosperidad
74,328 20,510 13,107 13,107 - 14,504 14,504 -
Perimetral de Oriente Cundinamarca
36,441 10,055 5,715 5,715 - 5,888 5,888 -
Autopista Conexión Norte 13,256 3,657 2,229 2,229 - 2,394 2,394 -
Autopista al Río Magdalena 2 16,148 4,455 2,867 2,867 - 3,171 3,171 -
Mulano-Loboguerrero 60,978 16,827 15,254 13,113 2,141 19,338 14,338 5,000
Bucaramanga-Barranca-Yondó 9,776 2,697 1,995 1,967 27 2,355 2,075 280
Autopista Mar 1 45,324 12,503 7,436 7,436 - 8,527 8,527 -
Autopista Mar 2 20,103 5,546 2,650 2,650 - 2,885 2,885 -
Villavicencio-Yopal 51,981 14,344 8,179 8,179 - 8,444 8,444 -
Transversal del Sisga 12,449 3,435 1,743 1,743 - 1,659 1,659 -
Puerta de Hierro-Carreto-Palmar de Varela Carreto-Cruz del Viso
668 185 97 97 - 94 94 -
Pasto-Rumichaca 66,192 18,265 12,175 12,175 - 13,755 13,393 362
Santander de Quilichao-Popayán 42,142 11,629 7,796 7,796 - 8,804 8,541 263
Santana-Mocoa-Neiva 8,875 2,450 1,414 1,414 - 1,474 1,474 -
Bucaramanga-Pamplona 3,182 878 564 564 - 623 623 -
Total 495,554 136,731 90,054 87,309 2,745 101,750 94,614 7,136
Fuente: Elaboración propia
36
Anexo VC – Redes – Valor de cuenta, costos adicionales, costos adicionales asumidos por el concesionario y costos adicionales
asumidos por la ANI. Cifras en millones de pesos de 2016.
Proyecto
Subcuenta redes
Patrimonio Autónomo
Plan de aportes - Subcuenta
rede
Escenario Base Escenario simulaciones
Costo total Costo
concesionario Costo ANI Costo total
Costo concesionario
Costo ANI
Pacífico 1 604 64 91 91 - 75 75 -
Pacífico 2 67 12 9 9 - 8 8 -
Pacífico 3 55,919 4,191 4,522 4,522 - 3,919 3,919 -
Girardot-Honda-Puerto Salgar 6,400 13 487 487 - 430 430 -
Cartagena-Barranquilla y Circunvalar de la Prosperidad
24,583 371 2,997 2,997 - 2,604 2,604 -
Perimetral de Oriente Cundinamarca
13,779 152 1,129 1,129 - 993 993 -
Autopista Conexión Norte 12,952 554 1,350 1,350 - 1,179 1,179 -
Autopista al Río Magdalena 2 16,239 2,699 1,993 1,993 - 1,732 1,732 -
Mulano-Loboguerrero 37,202 1,232 5,959 5,959 - 4,879 4,879 -
Bucaramanga-Barranca-Yondó 8,987 298 1,149 1,149 - 971 971 -
Autopista Mar 1 14,886 1,115 1,441 1,441 - 1,229 1,229 -
Autopista Mar 2 18,609 1,395 1,172 1,172 - 1,011 1,011 -
Villavicencio-Yopal 40,668 613 3,374 3,374 - 2,967 2,967 -
Transversal del Sisga 2,610 - 127 127 - 115 115 -
Puerta de Hierro-Carreto-Palmar de Varela Carreto-Cruz del Viso
51,034 - 2,965 2,965 - 2,650 2,650 -
Pasto-Rumichaca 13,241 737 1,817 1,817 - 1,575 1,575 -
Santander de Quilichao-Popayán 6,538 98 899 899 - 779 779 -
Santana-Mocoa-Neiva 14,199 109 1,243 1,243 - 1,091 1,091 -
Bucaramanga-Pamplona 1,878 62 230 230 - 199 199 -
Total 340,397 13,716 32,954 32,954 - 28,406 28,406 -
Fuente: Elaboración propia
37
Anexo VD – Geológico – Valor de cuenta, costos adicionales, costos adicionales asumidos por el concesionario y costos adicionales
asumidos por la ANI. Cifras en millones de pesos de 2016.
Proyecto
Costos túneles (excavación,
pres-soporte y soporte)
Plan de aportes - Subcuenta geológico
Escenario Base Escenario simulaciones
Costo total Costo
concesionario Costo ANI Costo total
Costo concesionario
Costo ANI
Pacífico 1 433,592 - 192,949 108,398 84,551 194,626 108,398 86,228
Pacífico 2 170,569 5,782 75,903 42,642 33,261 76,563 42,642 33,921
Pacífico 3 112,431 - 50,032 28,108 21,924 50,467 28,108 22,359
Girardot-Honda-Puerto Salgar - - - - - - - -
Cartagena-Barranquilla y Circunvalar de la Prosperidad
- - - - - - - -
Perimetral de Oriente Cundinamarca
- - - - - - - -
Autopista Conexión Norte - - - - - - - -
Autopista al Río Magdalena 2 - - - - - - - -
Mulano-Loboguerrero 352,764 44,249 156,980 88,191 68,789 158,344 88,191 70,154
Bucaramanga-Barranca-Yondó 460,539 68,809 204,940 115,135 89,805 206,721 115,135 91,587
Autopista Mar 1 163,203 - 72,625 40,801 31,825 73,257 40,801 32,456
Autopista Mar 2 88,825 - 39,527 22,206 17,321 39,871 22,206 17,664
Villavicencio-Yopal - - - - - - - -
Transversal del Sisga - - - - - - - -
Puerta de Hierro-Carreto-Palmar de Varela Carreto-Cruz del Viso
- - - - - - - -
Pasto-Rumichaca - - - - - - - -
Santander de Quilichao-Popayán - - - - - - - -
Santana-Mocoa-Neiva - - - - - - - -
Bucaramanga-Pamplona - - - - - - - -
Total 1,781,923 118,841 792,956 445,481 347,475 799,849 445,481 354,368
Fuente: Elaboración propia
38
Anexo VE – Comercial – Valor de cuenta, costos adicionales, costos adicionales asumidos
por el concesionario y costos adicionales asumidos por la ANI. Cifras en millones de pesos de
2016.
Proyecto Plan de aportes
subcuenta comercial
Riesgo comercial
Costo total Costo
concesionario Costo ANI
Pacífico 1 172,493 220,596 - 220,596
Pacífico 2 131,656 258,949 - 258,949
Pacífico 3 104,633 - - -
Girardot-Honda-Puerto Salgar 150,299 - - -
Cartagena-Barranquilla y Circunvalar de la Prosperidad
29,746 - - -
Perimetral de Oriente Cundinamarca
490,833 - - -
Autopista Conexión Norte 138,821 - - -
Autopista al Río Magdalena 2 160,624 - - -
Mulano-Loboguerrero 167,060 - - -
Bucaramanga-Barranca-Yondó 522,433 - - -
Autopista Mar 1 102,787 196,786 - 196,786
Autopista Mar 2 492,373 - - -
Villavicencio-Yopal 606,205 - - -
Transversal del Sisga 175,481 320,986 - 320,986
Puerta de Hierro-Carreto-Palmar de Varela Carreto-Cruz del Viso
38,886 - - -
Pasto-Rumichaca 362,331 - - -
Santander de Quilichao-Popayán 322,931 - - -
Santana-Mocoa-Neiva 262,047 - - -
Bucaramanga-Pamplona 89,891 - - -
Total 4,521,530 997,318 - 997,318
Fuente: Elaboración propia
39
Anexo VI – Riesgo político/social y riesgo regulatorio – Valor de cuenta, costos adicionales, costos adicionales asumidos por el
concesionario y costos adicionales asumidos por la ANI. Cifras en millones de pesos de 2016.
Proyecto
Plan de aportes subcuenta no
instalación peajes
Riesgo político/social Riesgo regulatorio
Costo total Costo
concesionario Costo ANI Costo total
Costo concesionario
Costo ANI
Pacífico 1 13,990 - - - 139,225 - 139,225
Pacífico 2 - - - - 243,812 - 243,812
Pacífico 3 - 224,670 - 224,670 - - -
Girardot-Honda-Puerto Salgar - - - - - - -
Cartagena-Barranquilla y Circunvalar de la Prosperidad
- - - - - - -
Perimetral de Oriente Cundinamarca
- 206,089 - 206,089 - - -
Autopista Conexión Norte - 597,640 - 597,640 203,723 - 203,723
Autopista al Río Magdalena 2 - 492,559 - 492,559 - - -
Mulano-Loboguerrero - 514,180 - 514,180 - - -
Bucaramanga-Barranca-Yondó 198,914 980,561 - 980,561 - - -
Autopista Mar 1 - - - - 267,751 - 267,751
Autopista Mar 2 1,973 42,871 - 42,871 - - -
Villavicencio-Yopal - 1,049,953 - 1,049,953 246,760 - 246,760
Transversal del Sisga - 95,126 - 95,126 - - -
Puerta de Hierro-Carreto-Palmar de Varela Carreto-Cruz del Viso
- - - - - - -
Pasto-Rumichaca - 62,958 - 62,958 62,958 - 62,958
Santander de Quilichao-Popayán - 985,728 - 985,728 4,428 - 4,428
Santana-Mocoa-Neiva 51,276 617,808 - 617,808 186,061 - 186,061
Bucaramanga-Pamplona - - - - - - -
Total 266,153 5,870,143 - 5,870,143 1,354,718 - 1,354,718
Fuente: Elaboración propia
40
Referencias
ANIF (2017). Índice de Competitividad Vial y Logística (ICVL) para Colombia. Documento realizado
por ANIF para la Cámara Colombiana de la Infraestructura. Enero de 2017
CONPES (2013). CONPES 3760 – Proyectos viales bajo esquemas de asociaciones público privadas:
Cuarta Generación de Concesiones Viales. República de Colombia-Departamento Nacional de
Planeación.
Decreto 423 de 2001. Por el cual se reglamentan parcialmente las leyes 448 de 1998 y 185 de
1995. Sección V. República de Colombia
Ibáñez, O. (2015). La evolución de la cláusula de “riesgo y ventura” en los contratos de concesión
en Colombia. Universidad del Rosario, Programa de Educación Continuada.
Ley 448 de 1998. Por medio de la cual se adoptan medidas en relación con el manejo de las
obligaciones contingentes de las entidades estatales y se dictan otras disposiciones en materia de
endeudamiento público. Congreso de Colombia. República de Colombia.
Ley 1508 de 2012. Por la cual se establece el régimen jurídico de las Asociaciones Público Privadas,
se dictan normas orgánicas de presupuesto y se dictan otras disposiciones. Congreso de Colombia.
República de Colombia.
MHCP (2015). Valoración de Contingencias y Vigencias Futuras APP. Dirección de Crédito Público y
Tesoro Nacional-Subdirección de Riesgo. República de Colombia.
MHCP (2016). Marco Fiscal de Mediano Plazo 2016-2027. República de Colombia.
Yepes, T., Ramírez, J.M.; Villar L., Aguilar, J. (2013). Infraestructura de Transporte en Colombia.
Cuadernos Fedesarrollo número 46. Fedesarrollo.