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Informe No. 31841–CO

COLOMBIA: Contratación de Servicios Educativos

Agosto 7, 2006 Unidad Administrativa para Colombia y México Unidad de Educación, Departamento de Desarrollo Humano Región de América Latina y El Caribe

Documento del Banco Mundial

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ABREVIATURAS Y SIGLAS

AE Educación Alternativa ASEDCOPRICH Asociación de Colegios Privados del Chocó BOO Construcción-Propiedad-Operación BOT Construcción-Propiedad-Transferencia CADEL Centro Administrativo de Educación Local CAFAM Caja de Compensación Familiar

(Una de las cajas del sistema de cajas de compensación) CDCC Comité Departamental de Cafeteros de Caldas CONACED Confederación Nacional Católica de Educación DBFO Diseño-Construcción-Financiamiento-Operación DepEd Departamento de Educación de Filipinas DET Departamento de Educación y Capacitación del Reino Unido DNP Departamento Nacional de Planeación de Colombia EMO Organización de Gestión Educativa ESC Contratación de Servicios Educativos de Filipinas FAPE Fondo de Asistencia a la educación Privada de Filipinas FUNDAEC Fundación para la Aplicación y Enseñanza de las Ciencias FyA Fe y Alegría GAO Contraloría General de Estados Unidos ICFES Instituto Colombiano para el Fomento de la

Educación Superior MEN Ministerio de Educación Nacional de Colombia MOE Ministerio de Educación de Nueva Zelanda IFP Iniciativa de Financiación Privada del Reino Unido APP Alianza público privada RFP Solicitud de propuestas SAT Sistema de Aprendizaje Tutorial SER Sistema de Educación Rural SGP Sistema General de Participaciones

Vicepresidenta: Pamela Cox Directora de País: Isabel Guerrero

Directora Sectorial: Evangeline Javier Economista Principal: Ariel Fiszbein

Jefe Sectorial: Mark Hagerstrom Gerente Sectorial: Eduardo Vélez Bustillo

Jefe del Grupo de Trabajo: Harry Anthony Patrinos

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TABLA DE CONTENIDO

Resumen Ejecutivo ............................................................................................................................................... vi

1. Contexto del Sector Educativo y Visión General del Informe ...................................................................... 1

Objetivos ............................................................................................................................................................. 1

Antecedentes ....................................................................................................................................................... 1

Contenido del informe......................................................................................................................................... 3

Resumen de las experiencias internacionales ..................................................................................................... 3

Revisión de la experiencia de la contratación de servicios educativos en Colombia ......................................... 5

Diseño de una metodología de evaluación del impacto...................................................................................... 5

2. Reseña de experiencias internacionales .......................................................................................................... 6

Antecedentes ....................................................................................................................................................... 7

Experiencias de contratación.............................................................................................................................. 8

Servicios de gestión............................................................................................................................................. 8

Servicios profesionales ..................................................................................................................................... 10

Servicios de apoyo ............................................................................................................................................ 11

Reflexiones ........................................................................................................................................................ 11

Servicios de operación ...................................................................................................................................... 13

Reflexiones ....................................................................................................................................................... 15

Servicios educativos.......................................................................................................................................... 17

Reflexiones ........................................................................................................................................................ 19

Disponibilidad de instalaciones físicas............................................................................................................. 20

Reflexiones ........................................................................................................................................................ 24

Disponibilidad de instalaciones físicas y servicios educativos ......................................................................... 25

Reflexiones ....................................................................................................................................................... 27

Conclusiones ..................................................................................................................................................... 29

3. Contratación de Servicios Educativos: La Experiencia Colombiana......................................................... 30

Marco legal para la contratación ..................................................................................................................... 30

Experiencias de Contratación en Colombia ..................................................................................................... 32

Antecedentes ..................................................................................................................................................... 32

Experiencias recientes y modalidades de contratación según Decreto 4313 de 2004...................................... 33

Contratación de la prestación del servicio público educativo.......................................................................... 33

Concesión del servicio público educativo......................................................................................................... 37

Educación misional contratada ........................................................................................................................ 39

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Contratación de modelos educativos flexibles .................................................................................................. 41

Conclusiones ..................................................................................................................................................... 45

Marco legal....................................................................................................................................................... 46

4. Conclusiones: Opciones De Politica.............................................................................................................. 48

En procura de una agenda de políticas ............................................................................................................ 49

Consolidar las ganancias.................................................................................................................................. 51

Apéndice A. Metodologia de la evaluacion ...................................................................................................... 56

Marco Conceptual de la Evaluación del Impacto de la Educación................................................................ 56

Posibles Programas y sus Características ....................................................................................................... 62

Contratación de la Prestación de Servicios por Niño Atendido...................................................................... 63

Concesiones ...................................................................................................................................................... 64

Educación misional contratada ....................................................................................................................... 65

Conclusiones .................................................................................................................................................... 65

Apéndice B. Contratacion de la Prestacion de Servicios Educativos: Principios Rectores .......................... 67

Bibliografía........................................................................................................................................................... 76

LISTA DE TABLAS TABLA 1.1: TIPOS DE CONTRATO SEGÚN SUS OBJETIVOS PRINCIPALES.................................................................... 4 TABLA 2.1: TIPOS DE CONTRATOS DE EDUCACIÓN.................................................................................................... 8 TABLA 2.2: CRECIMIENTO DEL NÚMERO DE COLEGIOS ADMINISTRADOS POR LA EMO, ......................................... 10 1998-1999 Y 2003-2004......................................................................................................................................... 10 TABLA 2.3: TASAS DE REPETICIÓN Y DESERCIÓN ESTUDIANTIL EN ESCUELAS DE FYA Y OTRAS ESCUELAS PÚBLICAS

...................................................................................................................................................................... 16 TABLA 2.4: RANGO DE PARTICIPACIÓN PRIVADA EN OPCIONES DE INFRAESTRUCTURA .......................................... 22 TABLA 3.1: MARCO LEGAL DE LA CONTRATACIÓN PARA LA PRESTACIÓN DE SERVICIO EDUCATIVO ...................... 32 TABLA 3.2: CONTRATACIÓN DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO EDUCATIVO: ALUMNOS ATENDIDOS POR

ENTIDAD TERRITORIAL .................................................................................................................................. 34 TABLA 3.3: RECURSOS FINANCIEROS, COSTO Y COMPOSICIÓN DE LA CANASTA DEL 2004...................................... 36 TABLA 3.4: ALUMNOS MATRICULADOS, ENTIDADES Y COLEGIOS EN CONCESIÓN................................................... 38 TABLA 3.5: RECURSOS FINANCIEROS Y COMPOSICIÓN DE LA CANASTA DEL 2004. CONCESIÓN DEL SERVICIO

PÚBLICO EDUCATIVO..................................................................................................................................... 39 TABLA 3.6: COBERTURA DE LA EDUCACIÓN MISIONAL CONTRATADA POR ENTIDAD TERRITORIAL, 2002............... 40 TABLA 3.7: COBERTURA DEL SAT, 2004 ............................................................................................................... 42 TABLA 4.1: ASUNTOS RELEVANTES Y OPCIONES DE CONTRATACIÓN...................................................................... 49 TABLA 4.2: OPCIONES DE CONTRATACIÓN Y SU POTENCIAL EN COLOMBIA............................................................ 53

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DIAGRAMAS

DIAGRAMA 1.1: AÑOS DE ESCOLARIDAD (DE ESTUDIANTES DE 15 AÑOS O MÁS)...................................................... 2 DIAGRAMA 1.2: PROMEDIO EN PRUEBAS PIRLS DE LECTURA, COLOMBIA VERSUS OTROS PAÍSES .......................... 3 DIAGRAMA 2.1: NÚMERO TOTAL DE ESTUDIANTES EN COLEGIOS DE FE Y ALEGRÍA............................................... 15 DIAGRAMA 2.2: BENEFICIARIOS Y COLEGIOS DE LA CONTRATACIÓN DE SERVICIOS EDUCATIVOS, FILIPINAS (CIFRAS

TOTALES) ...................................................................................................................................................... 18

RECUADROS

RECUADRO 2.1: MODELOS DE CONTRATOS DE GESTIÓN EN ESTADOS UNIDOS ......................................................... 9 RECUADRO 2.2: LA INICIATIVA DE FINANCIACIÓN PRIVADA FRENTE AL DESARROLLO DE INSTALACIONES

TRADICIONALES ............................................................................................................................................ 21 RECUADRO 2.3: RESTRICCIONES DE CAPITAL PARA EL SECTOR SIN FINES DE LUCRO .............................................. 25 RECUADRO 3.1: EL PROGRAMA ESCUELA NUEVA EN COLOMBIA .......................................................................... 44 RECUADRO A.1: FAMILIAS EN ACCIÓN .................................................................................................................. 57 RECUADRO A.2: EL PROGRAMA PACES .................................................................................................................. 61 RECUADRO A.3: PRUEBAS SABER .......................................................................................................................... 63 RECUADRO B.1: POSIBLES MEDIDAS DEL DESEMPEÑO: GESTIÓN U OPERACIÓN DE PLANTELES ESCOLARES PÚBLICOS

POR PARTE DE EMPRESAS PRIVADAS.............................................................................................................. 71 RECUADRO B.2: RESUMEN: PRINCIPIOS RECTORES DE LA CONTRATACIÓN DE SERVICIOS EDUCATIVOS ................. 75

v

AGRADECIMIENTOS El presente informe fue elaborado por un grupo de trabajo dirigido por Harry Anthony Patrinos (jefe del grupo de trabajo), bajo la orientación general de Isabel Guerrero (directora de País, LCC1C), Eduardo Vélez Bustillo (gerente sectorial, LCSHE), Ariel Fiszbein (economista principal, LCSHD) y Mark Hagerstrom (jefe sectorial, LCSHD). El informe se fundamenta en documentos de información básica elaborados por Felipe Barrera (de Fedesarrollo), April Harding (LCSHH), Norman LaRocque (de la Mesa Redonda Comercial y Foro Educativo de Nueva Zelanda) y Martha Laverde (LCSHE). Se recibieron aportes importantes de José Ginés Mora (de la Universidad Politécnica de Valencia), Michael Latham (de CfBT Education Services), Peter Moock (EASHD) y Trine Lunde (LCSHD). Los revisores pares de este trabajo fueron Luis Crouch (RTI), April Harding (en el momento de la reunión de la revisión conceptual), Benjamin Loevinsohn (SASHD), Robert Taylor (CASDR) y Tito Yepes (LCSFP). Gabriela Falconí (LCSHD) coordinó la producción del informe. También brindó su apoyo Alina Garduño Lozano (LCSHD). En la etapa de la revisión conceptual se recibieron comentarios valiosos de Vicente Paqueo y David Gould. En la etapa de la reunión de decisiones se recibieron comentarios de Alberto Chueca (LCCCO). Durante varias misiones a Colombia, el grupo de trabajo se reunió con las siguientes personas, de quienes recibió apoyo y orientación: Cecilia María Vélez White (ministra de Educación), Juana Inés Díaz (viceministra de Educación Básica), Abel Rodríguez (secretario de Educación de la Alcaldía de Bogotá), Isabel Segovia, Martha Franco, Carlos Medina, Rodrigo Acosta y Mateo Samper. El equipo también se encuentra agradecido por las entrevistas y visitas llevadas a cabo en los sitios de trabajo de diferentes planteles escolares públicos, privados y en concesión de Bogotá, las cajas de compensación y las Secretarías de Educación de Antioquia, Medellín, Valle del Cauca, Cali, Cartagena, Cundinamarca y Chocó, así como con los directores y el equipo técnico de Fundaec y de educación misional. El equipo tuvo fácil acceso a los decretos, resoluciones, informes, sondeos y contratos originales utilizados por varios de los departamentos y municipios del país, entre ellos los de Antioquia, Bogotá, Cali, Cartagena y Medellín, así como el Ministerio de Educación Nacional y la Conferencia Episcopal.

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RESUMEN EJECUTIVO

Una de las principales prioridades del actual Plan Nacional de Desarrollo de Colombia es el aumento de la cobertura y calidad de la educación básica. En efecto, a pesar de aumentos significativos en las últimas décadas, el nivel de escolaridad promedio de la población adulta colombiana continúa rezagado en relación con el de varios países de la región. Asimismo, la matrícula en los niveles de educación primaria y secundaria todavía no es universal, pese al incremento en los gastos para educación y a la descentralización de la década de 1990. El gobierno de Colombia está fortaleciendo el marco legal de las contrataciones con proveedores de servicios de educación privada. En este contexto, el Ministerio de Educación Nacional de Colombia le ha solicitado al Banco Mundial asistencia técnica sobre la práctica de la contratación de servicios educativos. Este informe presenta: (a) un resumen de las experiencias internacionales en la contratación de servicios educativos; (b) una descripción de algunas de las experiencias de contratación de servicios educativos en Colombia; y (c) un análisis de opciones de políticas. Esta reseña de las experiencias educativas internacionales y de Colombia proporciona información que le sirve al gobierno y al público en general para debatir este tema y encontrar maneras de fomentar el desarrollo de la educación. La evidencia internacional muestra que la contratación de los servicios educativos puede ofrecer múltiples beneficios. En particular, la contratación puede aumentar la eficiencia tanto en la prestación de los servicios como en los gastos; permitirles a los gobiernos explotar ciertas habilidades especializadas no disponibles en la actualidad y superar las limitaciones salariales y las restricciones relacionadas con el servicio civil; permitir una respuesta más rápida a nuevas necesidades educativas y facilitar la adopción de innovaciones; abrir el campo a la competencia entre proveedores; fomentar las economías de escala en la prestación de servicios educativos; mejorar la calidad de los servicios educativos; permitirles a los gobiernos concentrarse en las funciones en las que gozan de una ventaja comparativa; mejorar el acceso a la educación, especialmente a los grupos deficientemente atendidos y aumentar la transparencia, haciendo más visibles los costos de los servicios cuando éstos se especifican en el precio del contrato. Por otra parte, una contratación mal efectuada y una mala ejecución de los contratos pueden tener resultados altamente costosos para la sociedad. En el proceso de contratación son críticos los elementos de diseño puntual de los mismos contratos y las cláusulas de rendición de cuentas que ellos incluyan. La contratación puede funcionar mejor cuando se especifica claramente cuáles son los servicios que se van a prestar, de modo que se pueda vigilar el desempeño y aplicar las sanciones y penalidades correspondientes a los contratistas que incumplan sus obligaciones. Asimismo exige redefinir el papel que tienen los organismos oficiales y requiere un conjunto de habilidades específicas de los servidores públicos encargados de la veeduría del sector de la educación. Desde el punto de vista de políticas, su implementación resulta mucho más fácil cuando los servicios contratados son adicionales a los ya en curso. Colombia ha adquirido una importante experiencia en los últimos años en la contratación de servicios educativos con el sector privado. En efecto, varios gobiernos locales han utilizado la contratación para solucionar problemas de cobertura y calidad. La ejecución y administración de los contratos varían dependiendo de la unidad territorial en la que funcionen, del tipo de partes contratantes y de la modalidad de contrato. La amplia experiencia del país en contratación contrasta con la escasez en la información sobre el impacto de las diferentes modalidades de contratos.

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La revisión de las evaluaciones disponibles sobre experiencias de contratación, especialmente la internacional, indica que: • La contratación con planteles educativos para matricular a estudiantes beneficiarios de fondos

públicos se utiliza en forma generalizada y ha resultado una estrategia exitosa para extender aceleradamente el acceso a la educación, evitando al mismo tiempo grandes costos de capital para el sector público. La extensión de este tipo de modelos puede arrojar altos beneficios para Colombia.

• La contratación de servicios de apoyo (tales como el suministro de alimentación o el mantenimiento

de instalaciones físicas) también se utiliza ampliamente en otros países, con resultados positivos y con procesos de implementación relativamente fáciles. Por lo tanto, la expansión de este tipo de contratación, cuando es aconsejable, puede otorgar beneficios en el país.

• La contratación de servicios de gestión son contratos mediante los cuales algunos gobiernos han

acudido a organizaciones privadas para que éstas asuman la gestión de escuelas y colegios públicos en áreas como la gestión financiera, gestión de la planta de personal, planeación a largo plazo y dirección. Esta modalidad de contrato es difícil de implementar debido al reto que representa identificar criterios medibles y verificables para calificar desempeño. Para esta modalidad de contrato se dispone de una cantidad significativa de experiencias internacionales. Existe evidencia preliminar positiva sobre beneficios en eficiencia y operación de este tipo de contratos. En Colombia hay experiencias importantes en relación con este modelo, sobre el cual se cuenta con buena documentación. La extensión de esta modalidad de contratación puede otorgar beneficios en casos como los de gestiones deficientes en algunas entidades territoriales. De cualquier forma, sería altamente conveniente establecer una evaluación técnica de impacto de este tipo de contratación.

• La contratación de un actor privado para la operación de colegios y escuelas ha resultado

controversial en algunos países, y los resultados de las pocas evaluaciones llevadas a cabo no son concluyentes. Colombia ya cuenta con experiencia en esta modalidad de contratación. Algunos departamentos y municipios han utilizado procedimientos de selección de proveedores basados en el éxito educativo de las instituciones que cumplen con los requisitos, lo cual puede otorgar buenos resultados en términos de la calidad de la educación. El carácter de largo plazo de los contratos de concesión en algunos municipios del país ha generado estabilidad y seguridad jurídica en el proceso y posiblemente ha atraído proveedores idóneos, lo cual es un punto positivo de este tipo de contratación. Por otra parte, es altamente aconsejable evaluar de forma técnicamente rigurosa las experiencias existentes y las que puedan efectuarse en un futuro y, luego, con base en los resultados de las evaluaciones contemplar la posibilidad de una ampliación, extensión y generación de nuevos contratos, según sea el caso.

• Hay unos pocos países que están experimentando con contratos de financiación y construcción de

escuelas con fondos privados. Este modelo ha tenido, hasta ahora, sólo resultados moderados y todavía no cuenta con una experiencia significativa en Colombia. Su implementación debe ser considerada sólo con la debida precaución.

• Una ampliación del modelo de financiamiento privado consiste en contratar con actores privados

tanto la administración de los planteles, como su financiación y construcción. Aunque este modelo aún no se ha puesto a prueba en la educación, se encuentra incluido en el actual plan de educación

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de Bogotá. Dada la posibilidad de una alta rentabilidad –un capital inicial para la construcción y ahorros potenciales en los costos de operación– es un modelo que vale la pena contemplar. Para tal fin se necesita una estrategia tendiente a lograr la participación de proveedores y financistas (una especie de consorcio) que incluya pruebas de mercado, estructuración de la negociación, proyecciones del flujo de ingresos, tipo y número de contratos que se deben emitir y evaluar antes de una implementación generalizada.

• La contratación de servicios profesionales (por ejemplo, para el diseño de currículos) es también

relativamente fácil de especificar y supervisar, y Colombia cuenta con una experiencia significativa en esta área. Puede ser importante explorar más a fondo los esfuerzos que buscan mejorar el diseño de los programas académicos y otros servicios mediante contrataciones, especialmente en lo relacionado con modelos innovadores en áreas rurales.

El nuevo marco jurídico de Colombia brinda una gran oportunidad de aplicar diversas opciones de contratación para ampliar y mejorar la prestación de los servicios, incluida la contratación de servicios educativos. • La ley 715 refleja un esfuerzo por mejorar los aspectos de equidad y eficiencia en el uso de las

transferencias financieras a las entidades territoriales con destino a la educación y la salud, y asigna recursos a los servicios educativos de acuerdo con el número de estudiantes matriculados (capitación). Asimismo justifica la contratación con el sector privado cuando se demuestra la insuficiencia pública para prestar el servicio.

• El decreto 4313 regula los aspectos más relevantes de la contratación educativa y ofrece un marco

general para el desarrollo de la misma. Colombia puede consolidar las ganancias obtenidas en la contratación de los servicios educativos mejorando los programas vigentes y extendiéndolos para que cubran una mayor cantidad de municipios y departamentos. Si efectivamente se aumenta la contratación, sería aconsejable brindar apoyo a todas las entidades territoriales para que extraigan enseñanzas y apliquen las lecciones aprendidas por los municipios y departamentos experimentados en la materia. Frente al éxito y las experiencias obtenidas en las diversas opciones de contratación, sería importante concentrar los esfuerzos en: • Promover el aprendizaje entre municipios y departamentos; por ejemplo, el MEN o los propios

departamentos pueden facilitar el intercambio entre los municipios que cuenten con experiencia en el campo de la contratación, con el fin de que ayuden a otros municipios interesados en tales iniciativas y promover foros de aprendizaje en los que participen diversas instituciones que puedan ayudar a crear asociaciones de entidades.

• Sería altamente recomendable que los municipios que implementen alguna de las modalidades de

contratación reciban asistencia técnica o recursos financieros adicionales por parte del gobierno nacional.

• El MEN podría también contribuir con la promoción y realización de evaluaciones de impacto

técnicamente rigurosas de los contratos que se establezcan entre el sector público y el privado.

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• Continuar concentrándose en el acceso de las poblaciones vulnerables a la educación. Un mayor uso potencial de las diferentes modalidades de contratación por parte de municipios y departamentos puede implicar una mayor asistencia técnica del gobierno central, en especial del MEN. Así pues, un programa de asistencia técnica podría comprender asesoría jurídica, asistencia en el establecimiento de evaluaciones de los pilotos, y realización de talleres. Un papel importante del gobierno central puede ser proporcionar un marco de referencia que reúna las experiencias de iniciativas similares, ofrezca asistencia técnica cuando se requiera y contribuya a llevar a cabo la evaluación correspondiente. Hay ciertos principios generales que sirven de orientación al diseño e implementación de los contratos de servicios educativos. Entre ellos se encuentra ofrecer una política favorable, una estructura normativa coherente y un sólido marco jurídico; separar los roles del comprador y el proveedor en las instancias gubernamentales del ramo de la educación; garantizar la capacidad del organismo contratante; emplear un proceso transparente y competitivo en la selección de los proveedores preferidos; utilizar un proceso escalonado para escoger a los proveedores preferidos; establecer medidas de rendimiento adecuadas; incorporar en todos los contratos incentivos al buen desempeño y sanciones por incumplimiento; introducir un marco eficaz de seguimiento a los contratos; prestar especial atención a aspectos críticos de los contratos como son el tiempo de vigencia y la flexibilidad / rigidez en la contratación con proveedores; y contratar a una entidad independiente para evaluar el desempeño de los contratistas.

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1. CONTEXTO DEL SECTOR EDUCATIVO Y VISIÓN GENERAL DEL INFORME 1. El Ministerio de Educación Nacional (MEN) de Colombia le solicitó al Banco Mundial asistencia técnica sobre la práctica de contratación de servicios educativos. Esta tarea se asumió en asocio con el MEN y el Departamento Nacional de Planeación (DNP). El presente informe constituye una parte esencial de dicha asistencia técnica e incluye varios componentes diseñados específicamente para responder a la solicitud del gobierno en lo concerniente a: (a) obtener un resumen de las experiencias internacionales en contratación de servicios educativos; (b) analizar algunas de las experiencias de contratación de estos servicios en Colombia; y (c) diseñar una metodología destinada a evaluar el impacto de los modelos de contratación. Objetivos 2. El desarrollo humano continúa ocupando una alta prioridad en Colombia, como lo indica la estrategia del gobierno referente al mejoramiento de la educación de la población infantil, así como la formación de habilidades y el cuidado de la salud. Sin embargo, resulta esencial aumentar la eficiencia para lograr estos objetivos de desarrollo humano, ante la limitación de recursos adicionales, debido a las estrictas condiciones fiscales y a la proporción de ingresos ya de por sí elevada que el país dedica al gasto social. 3. El presente informe pretende analizar algunas experiencias internacionales y nacionales de contratación. Sus resultados, que se enmarcan dentro de un contexto internacional, ofrecen información que le sirve al gobierno y al público en general para debatir este tema y encontrar formas de fomentar el desarrollo de la educación en Colombia en medio de un estricto régimen presupuestario. Antecedentes 4. Debido al incremento en los gastos educativos y a la descentralización de la década de 1990, la tasa bruta de matrícula en primaria actual es de más del 100%, mientras que la tasa de matrícula neta en primaria era de sólo 82% en 2002, lo que constituyó una disminución en comparación con el 84% del 2000. En el año 2002, la tasa de matrícula neta en secundaria fue únicamente del 54% y en la educación superior alcanzó apenas el 20% de la población en edades entre 18 y 23 años. Las tasas de matrícula de los niños de 7 a 11 años de edad fueron elevadas, de 94% (ligeramente superiores en las mujeres, de 95%, en relación con 93% correspondiente a los hombres). Sin embargo, en el caso del grupo de edades entre 12 y 17 años, las tasas de matrícula fueron únicamente de 75% y no sufrieron mayores cambios durante los cuatro años pasados (MEN, 2002). 5. Aunque las tasas globales de aprobación en el nivel de primaria han venido aumentando con el tiempo, la transición entre los grados primero y segundo es de sólo 73% y, en efecto, sufrió un descenso entre 1997-1998 y 1998-1999. En las áreas urbanas la tasa de aprobación es de casi 86%, mientras que en las rurales es apenas 56%. Estos índices mejoraron en los años subsiguientes, pero en estos mismos períodos también se observa un aumento en los índices de repetición y deserción escolares. Las tasas de repetición en el primer grado, que llegaron a casi 10% en 1999, fueron superiores a las de 1998. En las áreas rurales la tasa de repetición es de 13%, comparada con el 7% de los planteles educativos urbanos (MEN, 2002). 6. El nivel académico de la población adulta continúa incrementándose de 6,7 años en 1996 a 7,4 años en 2001, un aumento de 11% (MEN, 2002). Si bien en las capitales regionales el promedio de escolaridad es de 8,4 años, en el resto del país apenas alcanza 4,6 años. Sin embargo, es equivalente

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entre hombres y mujeres. Desafortunadamente, 7 años de estudio son un índice desfavorable en comparación con los países más avanzados. En la región hay varios países con más años de escolaridad que Colombia (Diagrama 1.1). 7. El informe del Banco Mundial sobre educación en América Latina titulado Cerrando la Brecha en Educación y Tecnología (de Ferranti y otros, 2003) resaltó la importancia de mejorar la capacidad de la región para aprovechar las oportunidades que generan el progreso tecnológico basado en el conocimiento y el comercio internacional. Una de las mayores prioridades que se han articulado dentro del plan nacional de desarrollo de Colombia es un avance más acelerado en la cobertura y la calidad de la educación básica. Con el paso de los años el país ha logrado innegables adelantos en el terreno de la educación. Sin embargo, a pesar del gasto sustancial dedicado a la educación, Colombia no ha logrado un buen nivel de calidad universal en la educación (Diagrama 1.2). 8. En su esfuerzo por reducir la pobreza y la desigualdad de ingresos, la estrategia de Colombia de mejorar la equidad social enfrenta tres grandes desafíos: (a) aumentar la eficiencia en el gasto; (b) mejorar la destinación del gasto; y (c) consolidar el sistema de protección social. La revolución educativa del gobierno (MEN, 2002) respalda estas amplias metas sociales. La estrategia aborda la falta de cobertura de la educación básica universal y la necesidad de mejorar la calidad y eficiencia del sistema educativo. 9. La ley 715 fue promulgada recientemente, en un empeño por mejorar la equidad y eficiencia en el uso de las transferencias financieras a las entidades territoriales para la educación y la salud. Esta ley reestructuró el sistema de transferencias intergubernamentales, combinando dos transferencias que se hacían anteriormente a los departamentos y municipios y creando una sola, el sistema general de participaciones. El nuevo sistema asigna separadamente fondos para la educación (58,5%), la salud (24,5%) y otros sectores (17%). Por otra parte, desvincula a los fondos de los aumentos o reducciones que sufran los ingresos gubernamentales. El gobierno asigna recursos para la educación a los departamentos, distritos y municipios certificados.

Diagrama 1.1: Años de escolaridad (de estudiantes de 15 años o más)

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Fuente: Barro y Lee 2000

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10. La provisión de educación pública es responsabilidad de los departamentos, distritos y municipios certificados. De igual manera, administran los recursos, los planteles educativos y los docentes, y se encargan de evaluar a estos últimos de acuerdo con los lineamientos y normas del orden central. El gobierno central co-financia (hasta 80%) la evaluación de los logros estudiantiles cada tres años. El nuevo sistema asigna recursos al sector educativo de acuerdo con el número de estudiantes matriculados (por capitación). 11. El presente informe busca proporcionar información y conocimiento a las autoridades centrales y locales encargadas de poner en práctica las políticas correspondientes. El reciente Decreto 4313 del 2004 reglamenta las opciones de contratación del servicio educativo. Así pues, el análisis de las experiencias de Colombia y de otros países debe ser de mucha utilidad para los encargados de las políticas a nivel local.

Diagrama 1.2: Promedio en Pruebas PIRLS de lectura, Colombia versus otros países

.Contenido del informe 12. Este informe analiza algunas de las experiencias de contratación de servicios educativos para Colombia, comenzando con un repaso de las experiencias internacionales, y sugiere una metodología para evaluar el impacto de los diversos modelos de contratación.

Resumen de las experiencias internacionales

0 100 200 300 400 500

Kuwait (34)

Irán (32)

Argentina (31)

Colombia (30)

Promedio

Bulgaria (4)

Inglaterra (3)

Holanda (2)

Suecia (1)

Fuente: PIRLS 2001

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13. El MEN solicitó una revisión de las experiencias internacionales en el campo de la contratación de servicios educativos. Aunque se ha encontrado una gran experiencia internacional en la contratación de servicios sociales como los de atención de salud, cuidado infantil y administración de programas de bienestar, no común encontrar contratos de servicios educativos. En el campo de la educación, la prestación de servicios para el sector público por parte de entidades privadas se suele manejar con mayor frecuencia mediante vales o subsidios. Sin embargo, los contratos de educación y servicios afines, al igual que los de otros servicios sociales, pueden constituir instrumentos eficaces para asegurar la rendición de cuentas en la prestación de dichos servicios. 14. El capítulo 2 reseña las experiencias internacionales relacionadas con una amplia gama de servicios contratados en los sistemas educativos de diferentes países del mundo, desde contratos simples con una empresa privada para la provisión de alimentación a estudiantes hasta contratos de gran complejidad con operadores privados para la administración completa de planteles escolares. Tanto los contratos como los objetivos de políticas que pretenden lograr son muy variados. Estos tipos de contrato se explican en la Tabla 1.1.

Tabla 1.1: Tipos de Contrato según sus Objetivos Principales Objeto del contrato Objetivos Gestión Mejorar la calidad de gestión del plantel

Mejorar la rendición de cuentas de la administración Servicios profesionales (diseño de currículos)

Mejorar la calidad de servicios específicos Aumentar la concentración de los directivos y administradores escolares en las responsabilidades esenciales de la educación

Servicios de apoyo (alimentación, transporte)

Reducir costos de los servicios de apoyo Mejorar la calidad de los servicios de apoyo Aumentar la concentración de los directivos y administradores escolares en las responsabilidades esenciales de la educación

Funcionamiento del plantel escolar Reducir restricciones del sector público a los servicios Mejorar la autonomía administrativa Aumentar la eficiencia operativa Incrementar la capacidad de respuesta a los padres de familia y la comunidad

Educación de estudiantes específicos (matrícula)

Aumentar aceleradamente el acceso a la educación Aumentar el acceso del grupo objetivo (niños pobres, necesidades especiales) a la educación

Prestación de servicios de infraestructura Dispersar/retrasar el gasto público del capital (acelerar la construcción de escuelas)

Prestación de servicios de infraestructura y educativos

Aprovechar las ganancias en eficiencia operacional para acelerar la inversión de capital y la construcción de la escuela

Fuente: Banco Mundial 15. Aunque en el sector educativo es menos común la práctica de la contratación que en el sector de la salud, el análisis de las experiencias internacionales revela que cuando se le utiliza suele producir buenos resultados, puesto que ayuda a los gobiernos a mejorar los aspectos de acceso, calidad y “optimización de recursos” que representa la administración de sus sistemas escolares. No obstante, el

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diseño y manejo de las iniciativas de contratación (en especial cuando se trata de servicios más complejos) se han convertido en un serio reto para los gobiernos de todo el mundo. Por esta razón, el capítulo 2 incluye algunos principios de “buenas prácticas” de contratación de servicios educativos, basadas en las experiencias internacionales mencionadas. Estos principios rectores se resumen en el apéndice B, para facilitar su consulta. Revisión de la experiencia de la contratación de servicios educativos en Colombia 16. En Colombia hay múltiples experiencias relacionadas con la contratación. El presente informe utiliza la información proporcionada por el MEN, por las entidades territoriales que se seleccionaron y por algunos proveedores del servicio, para revisar algunas de las experiencias tenidas en el país. Entre algunas de las iniciativas más importantes que se encuentran en marcha en Colombia están: • El programa de concesiones escolares de Bogotá, que constituye un importante ejemplo de la

administración privada de colegios públicos y que contribuye con 26.000 cupos educativos (Plan de Desarrollo Distrital 2002-2006), concediendo la administración de nuevos planteles en áreas marginales a prestadores de servicios educativos privados.

• La contratación de la prestación del servicio público educativo mediante el cual estudiantes con

bajos ingresos cursan estudios en colegios privados. • La educación misional contratada en áreas apartadas del territorio nacional. Diseño de una metodología de evaluación del impacto 17. En el apéndice A del presente informe se presenta una metodología propuesta para evaluar el impacto de ciertos ejemplos de contratación seleccionados de Colombia; la metodología de evaluación del impacto está de acuerdo con la práctica internacional aceptada. En términos generales, las mejores evaluaciones utilizan experimentos ya diseñados que asignan los beneficios en forma aleatoria y que incluyen un grupo de control genuino. A falta de este diseño específico o de alguna forma de experimento natural, se propone utilizar metodologías de evaluación técnicamente rigurosas, tales como estimación de métodos de pareo, efectos locales del tratamiento promedio o discontinuidades de regresión, entre otros. El apéndice A trata en mayor detalle el diseño y la justificación de cada uno de los elementos de la metodología propuesta.

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2. RESEÑA DE EXPERIENCIAS INTERNACIONALES

18. En la mayoría de los países se utiliza la contratación como instrumento para obtener toda clase de servicios públicos. Aunque se tiene un buen conocimiento de este proceso, la celebración de contratos por servicios públicos ha significado, tradicionalmente, un tremendo reto político y técnico. Para indicar cuán difícil les parece aún a los gobiernos el manejo eficaz del proceso, basta observar la cantidad inmensa de manuales de instrucciones que se emiten y el enorme número de firmas asesoras especializadas en la contratación de servicios públicos. 19. Pese a la gran experiencia que se ha adquirido en la contratación de servicios sociales como la atención de salud, las guarderías infantiles y la administración de programas de bienestar, no es tan común encontrar contratos de servicios educativos. En el campo de la educación, la prestación de servicios financiados con fondos públicos por parte de entidades privadas se suele manejar, por lo general, mediante vales o subsidios. En este caso se busca que los planteles escolares rindan cuentas de su desempeño, combinando aspectos como decisiones de los padres de familia, normas y criterios de elegibilidad como condiciones para que puedan participar en el programa. Sin embargo, los contratos por servicios educativos, al igual que los de otros servicios sociales, pueden constituir instrumentos eficaces para asegurar la rendición de cuentas en la prestación de dichos servicios. 20. Este capítulo reseña las experiencias internacionales relacionadas con diversos tipos de contratos de prestación de servicios educativos. Se centra en entender los diferentes tipos de contratos, sus usos y su eficacia como instrumentos para garantizar la rendición de cuentas de los proveedores. Asimismo, explica las características más relevantes del ambiente externo que influyen en la eficacia o conveniencia de la contratación. En algunos tipos importantes de contratos, la experiencia que se tiene en servicios educativos es mínima o nula. En estos casos, el análisis se complementa con información adquirida a raíz de la contratación de otros servicios sociales, especialmente los de atención de salud. 21. Los hallazgos más relevantes se resumen en la sección de conclusiones. El siguiente es un resumen de algunas de las reflexiones más importantes para los encargados de las políticas de educación: a) La contratación de servicios de apoyo (como el suministro de alimentación o el mantenimiento de

instalaciones físicas) y los servicios profesionales (por ejemplo, el diseño de currículos) es relativamente fácil y puede generar mejoras sustanciales de calidad y eficiencia.

b) La contratación de servicios de gestión representa una tarea más complicada, debido a que no es

tan fácil identificar cómo contribuye la gerencia al desempeño del plantel escolar. Las mejoras posibles suelen verse limitadas por las restricciones del sector público en cuanto al empleo y manejo de recursos humanos.

c) La contratación con planteles escolares para la matrícula de estudiantes beneficiarios de fondos

públicos es relativamente fácil y constituye una estrategia adecuada para la expansión acelerada de acceso a la educación.

d) La contratación de un actor privado para que opere una escuela o colegio público puede generar

resultados positivos, pero presenta un reto tecnológico que les exige a los gobiernos respectivos:

• Entender y vigilar de cerca los cambios que se presenten en el desempeño del plantel.

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• Conocer muy bien los costos implícitos, con el fin de fijar los precios adecuados.

e) La contratación de la financiación y construcción de planteles escolares con fondos privados en sí misma ha mostrado un éxito moderado, pero su implementación resulta sumamente exigente para los gobiernos.

f) La contratación de actores privados para las labores de operar, financiar y construir planteles

escolares puede generar una mayor eficiencia, que se refleja en la multiplicación de los fondos disponibles para la construcción de instalaciones escolares.

g) La implementación de los contratos resulta más factible cuando la iniciativa (de nuevas

escuelas o servicios) no amenaza la estructura de empleo existente. h) Los retos políticos de diseñar e implementar la contratación son equiparables a los retos

técnicos y de gestión; las iniciativas exitosas reflejan la atención adecuada que se les haya dedicado a los aspectos de economía política en la contratación.

22. En el apéndice B se presenta una visión general de los principios que rigen el diseño y la ejecución de los contratos. Antecedentes 23. Este capítulo presenta experiencias de contratación de servicios educativos con actores privados en el ámbito mundial. Únicamente se mencionan ejemplos en los que la parte contratante es una entidad gubernamental, por lo cual no se incluyen experiencias de contratación de servicios educativos con organizaciones privadas. 24. Siempre que sea posible, esta reseña examina los contratos como instrumentos de rendición de cuentas y analiza como el uso de la contratación está relacionado con los resultados o el desempeño de la formación académica. Para lograrlo, se presenta en forma sintetizada la información disponible sobre experiencias de contratación de servicios educativos. La mayoría de los estudios describe o evalúa los buenos resultados en términos de implementación y logro de ciertos objetivos específicos. Ninguno de los estudios identificados en esta muestra establece una comparación entre la contratación y otros instrumentos (subsidios, vales, expansión de planteles escolares públicos) que permitan medir la relación costo-eficacia en el logro de objetivos identificados. Muchos sistemas educativos de buen desempeño dependen en gran medida del suministro privado de servicios mediante financiación pública por medio de subsidios o vales (por ejemplo, los de Bélgica y Holanda). Por esta razón, en este caso no se estudia el modelo de prestación de servicios privados con financiación pública, sino la contratación como instrumento específico comparada con otros mecanismos diseñados para asegurar la rendición de cuentas en la prestación de servicios educativos, que cumpla con las metas del sector público. A lo largo de este capítulo, cuando se habla de contratación se refiere al proceso mediante el cual un gobierno adquiere servicios educativos o afines a la educación, de un volumen y calidad definidos, a un precio acordado, de un proveedor específico, durante un tiempo definido en el que los servicios en cuestión entre el financista y el proveedor de servicios se registran en un contrato. 25. En el campo de la educación se utilizan muchas formas de contratación dependiendo de los servicios que se adquieren o compren del sector privado (tabla 2.1). En algunos casos los gobiernos compran insumos, servicios relacionados con la producción de servicios educativos tales como la gestión, el diseño de currículos o la utilización de instalaciones escolares. En otros casos, los gobiernos

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contratan con una organización privada la administración de un plantel escolar oficial para que asuma todas las actividades pertinentes a este proceso. También los gobiernos contratan a una organización privada la prestación de servicios educativos a estudiantes específicos (mediante el pago de una matrícula), en cuyo caso están comprando un producto. Los retos y beneficios potenciales inherentes a la contratación de los servicios que corresponden a insumos, procesos o productos son muy diferentes y, por consiguiente, cada tipo de servicio se explica en forma separada. La tabla 2.1 presenta una visión general de la gama completa de insumos, procesos y productos que componen la producción de la educación. Sólo algunos de estos insumos se suministran mediante contratos.

Tabla 2.1: Tipos de contratos de educación Objeto del contrato del gobierno Definición Tipos de contrato

Gestión, servicios profesionales (insumos)

El gobierno compra servicios de gestión escolar o servicios auxiliares y profesionales

Contratos de gestión Contrato de servicios profesionales (diseño de currículos)

Servicios de operación (proceso) El gobierno compra servicios de operación escolar

Contratos de operación

Servicios educativos (producto) El gobierno compra cupos estudiantiles en colegios privados (contratos con el colegio para matricular a estudiantes específicos)

Contrato por la educación de estudiantes específicos

Disponibilidad de instalaciones (insumo)

El gobierno compra la disponibilidad de instalaciones

Contratos por provisión de servicios de infraestructura

Disponibilidad de instalaciones y servicios educativos (paquete de insumos y productos)

El gobierno compra una combinación de disponibilidad de instalaciones y prestación de servicios (de operación o productos)

Contratos de provisión de infraestructura con contratos de servicios educativos

Fuente: Banco Mundial Experiencias de contratación 26. Esta sección explica las experiencias de contratación en el ámbito mundial de cada tipo de servicio educativo: administración, servicios profesionales y de apoyo; servicios de operación; servicios educativos; disponibilidad de instalaciones físicas y combinación de disponibilidad de instalaciones físicas y servicios educativos. Servicios de gestión 27. En muchos sistemas educativos una gestión deficiente constituye una limitación crítica al mejoramiento del desempeño de los planteles escolares públicos. Para resolver este problema, algunos gobiernos han acudido a organizaciones privadas para que éstas asuman la gestión de escuelas y colegios públicos. Los contratos de gestión pueden incluir manejar desde un solo plantel hasta un distrito completo. La responsabilidad de gestión generalmente comprende las siguientes categorías: gestión financiera, gestión de la planta de personal, planeación a largo plazo y dirección. El personal no administrativo continúa correspondiendo al nivel de empleados públicos.

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28. Los beneficios potenciales de los contratos de gestión están relacionados con la posibilidad de aprovechar habilidades profesionales y nuevas ideas del sector privado; la libertad de decisiones administrativas de que gozan los administradores; la menor cantidad de restricciones en comparación con los empleados públicos; la competencia entre las organizaciones que postulan para ganar la adjudicación del contrato de gestión; la posibilidad de incorporar requisitos de desempeño en el contrato y la posibilidad de cambiar la administración si el desempeño no es satisfactorio.

a) Estados Unidos 29. La gestión privada de colegios públicos en Estados Unidos se puede dar de dos formas (Recuadro 2.1). La primera es la contratación directa, por medio de la cual la junta de supervisión escolar contrata con una organización de gestión educativa (EMO, por su sigla en inglés) la gestión de un plantel escolar público. La segunda, la contratación indirecta, incluye la gestión de planteles en concesión por parte de la EMO mediante un contrato con la organización encargada de la concesión escolar.

Recuadro 2.1: Modelos de contratos de gestión en Estados Unidos

Junta e scola r

Co n trati sta ges tor

P lan te l

Junta e sc ola r

O rga niz ació nc on ce sio nar ia

C ont ra tis ta ge st or

P lan te l

C on trato de g e stió ndire c ta

C o ntrato de ge st ió nin dire c ta

Fuente: Banco Mundial

30. Los colegios continúan siendo de propiedad pública y financiados con fondos oficiales (por consiguiente los estudiantes no pagan matrícula). Según este modelo, la organización privada encargada de la gestión recibe un pago correspondiente a una tarifa fija por el servicio de gestión o una suma fija por estudiante. En uno u otro caso, el contratista se hace responsable de diversos aspectos del desempeño escolar, y los pagos van directamente vinculados a dicho desempeño. Por lo general, las organizaciones privadas de gestión se contratan para que administren los planteles escolares de peor rendimiento en un determinado distrito escolar. En el 2003, 51 EMOs se encargaron de 463 colegios públicos, 80% de los cuales eran en concesión. Comparado con 1998, en la actualidad el triple de

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colegios están bajo gestión privada en Estados Unidos (Tabla 2.2), y en ellos se encuentran matriculados 200.000 estudiantes (Molnar y otros, 2004). En Estados Unidos casi la mitad de las organizaciones privadas que manejan colegios públicos están constituidas como entidades con fines de lucro. El ejemplo más impactante de gestión de planteles escolares públicos por parte de entidades privadas es el caso de Filadelfia, Pennsylvania, donde se han contratado organizaciones con y sin fines de lucro la gestión de 70 de los colegios de peor desempeño.

Tabla 2.2: Crecimiento del número de colegios administrados por la EMO, 1998-1999 y 2003-2004

Año Número de planteles Incremento (%)1998/99 135 n.a. 1999/00 230 70,4 2000/01 285 23,9 2001/02 368 29,1 2002/03 406 10,3 2003/04 463 14,0

Fuente: Molnar y otros, 2004:9. n.a.= no aplicable

b) Reino Unido

31. En este país se contrató al sector privado la gestión de un pequeño número de planteles de educación pública. En el año 2000 se estableció en Guildford el King’s College, como una sociedad entre tres pequeñas empresas sin ánimo de lucro y el Concejo del Condado de Surrey. En septiembre de 2002, la gestión de Abbeylands School, del condado de Surrey, se le entregó a Nord Anglia, una compañía privada. El contrato de gestión se adjudicó por siete años mediante una licitación pública. El objetivo de la compañía es transformar este colegio para que pase de ser una institución de bajo rendimiento a ser un plantel que produzca excelentes resultados y que resulte codiciado por nuevos estudiantes y padres de familia durante el término del contrato.

c) América Latina 32. Varios gobiernos de países latinoamericanos han contratado a una organización internacional de educación, Fe y Alegría (FyA), la operación de algunos colegios oficiales. FyA les proporciona únicamente los servicios de gestión a algunos de los planteles escolares, mientras que los miembros de la planta de personal del establecimiento continúan perteneciendo al sector público; en la mayoría de los casos, FyA también contrata personal. Estas experiencias se describen en la siguiente sección, que trata sobre la contratación de servicios de operación. Servicios profesionales 33. Centros educativos públicos y privados de 11 países del Oriente Medio, Europa y Norteamérica han contratado el diseño de currículos y servicios de implementación con la red Sabis, que fue fundada en 1886 en Beirut, Líbano. En el 2003, se matricularon 25.000 estudiantes a través de esta red. Los establecimientos educativos afiliados a ella se rigen por el sistema educativo Sabis, un programa académico de enfoque internacional. Los planteles escolares de Sabis funcionan con una jornada escolar más larga que la de la mayoría de las entidades escolares y ponen un especial énfasis en las evaluaciones.

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Servicios de apoyo 34. Las actividades no educativas, que incluyen mantenimiento, transporte escolar y comidas para los estudiantes son a menudo muy costosas para los colegios públicos. En los pocos casos en los que se les ha realizado un minucioso análisis de costos, con frecuencia se ha encontrado que estos servicios tienen un costo considerablemente superior en los planteles escolares públicos que en los privados. La proporción del personal que no participa directamente en la enseñanza suele ser numerosa en las instituciones públicas y, en varios países, hay estudios salariales que muestran que los sueldos del personal de apoyo son mayores en los colegios públicos que los correspondientes a los del sector privado en trabajos semejantes. Como reacción a ello, en muchos países las autoridades encargadas de las políticas han extendido la práctica de la contratación de servicios de apoyo como una forma de mejorar la relación costo-eficacia, con el fin de liberar recursos y tiempo de la planta de personal de los planteles y de los docentes para dedicarlos a las labores educativas propiamente dichas. Por lo general se abren licitaciones para muchos establecimientos escolares con el fin de desarrollar conocimientos especializados y experiencia en una misma área geográfica, y de que los contratos resulten ser de una cuantía atractiva para los proponentes. 35. Los beneficios potenciales de la contratación de servicios de apoyo dependen de la capacidad de conseguir servicios de gestión de empresas con conocimientos y experiencia comprobados en estas actividades específicas; permitirle al personal de planta de la institución escolar dedicarse a asuntos educativos; aprovechar la mejor organización y la prestación eficiente de los servicios que ofrezcan las firmas especializadas valiéndose, en particular, de economías de escala, dado que estas compañías suelen brindarles sus servicios a muchos establecimientos. 36. En algunos países hay poderosos sindicatos del sector público que han causado un incremento relativo de los salarios del personal de apoyo de los planteles públicos. En estos casos, se considera que la posibilidad de que las compañías privadas de servicios de apoyo contraten su propio personal constituye una ventaja significativa en relación con los costos. 37. Hay algunas contrataciones de servicios de apoyo que se llevan a cabo prácticamente en todos los sistemas de educación pública. Los servicios de alimentación, por ejemplo, rara vez son manejados por autoridades escolares públicas en los países industrializados. Casi la totalidad del servicio de transporte escolar en Inglaterra y Nueva Zelanda es prestado por contratistas, y en Canadá se subcontrata 80% del mismo. Reflexiones 38. La contratación de servicios profesionales y de apoyo es muy sencilla y suele producir buenos resultados. Cuando se adquieren servicios de insumos resultan críticos los aspectos de contenido y supervisión del contrato. En el caso de servicios de insumos simples, los servicios son relativamente fáciles de especificar en términos contractuales, y el desempeño también se puede controlar con facilidad. En otras palabras, la calidad de los servicios es contratable. 39. Por otra parte, es fácil utilizar presiones de tipo competitivo como un instrumento complementario para inducir a los proveedores a un buen desempeño. Debido a que casi siempre se presentan múltiples proveedores posibles de estos servicios de insumos, la adjudicación del contrato se puede hacer en forma de licitación y la cancelación del contrato también resulta ser una amenaza creíble. Dado que una organización puede prestar estos servicios de insumos a una amplia cantidad de establecimientos escolares mediante varios contratos, asimismo se puede lograr economías de escala.

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Los beneficios que se obtienen (reducción de costos, mejoramiento de la calidad) gracias a su especialización también son relativamente fáciles de lograr. 40. Si los servicios son prestados inicialmente por personal del sector público, la transición hacia la contratación puede ser complicada. Las primeras etapas de la contratación pueden resultar amenazadoras para los funcionarios que no se encuentren familiarizados con el proceso y que carezcan de las habilidades requeridas para ello. Por lo general, los distritos escolares más pequeños enfrentan mayores problemas que los más grandes en los primeros pasos de la contratación. 41. La contratación de servicios de apoyo, si bien presenta un reto político, por lo regular genera resultados positivos demostrables, entre ellos ahorros en costos, mejoramiento de la calidad y más tiempo disponible para que los funcionarios de los planteles dediquen a la educación como tal. Por las mismas razones, los servicios de apoyo profesional, como el diseño de programas académicos, la capacitación de docentes y la certificación, parecen ser relativamente fáciles de implementar con buenos resultados. 42. La contratación de servicios de gestión puede funcionar, pero es más difícil, pues aunque permiten un proceso competitivo, así como economías de escala y especialización, dichos servicios son inherentemente más difíciles de contratar. No resulta fácil especificar y controlar el desempeño de los gestores, diferenciándolo del de la organización en general. Debido a que hay muchos otros factores que contribuyen al desempeño del plantel escolar además de la calidad de la gestión, no conviene simplemente atribuir los cambios en el desempeño del plantel a los gestores contratados. 43. No se cuenta con muchas evaluaciones de experiencias relativas a contratos de gestión de establecimientos educativos. Un informe de 1996 emitido por la Contraloría General de Estados Unidos (GAO) describió en detalle los resultados contradictorios que dejaron las experiencias de contratos de gestión escolar en dicho país en la primera mitad de la década de 1990. El informe reveló que los contratos de gestión de los establecimientos escolares habían producido algunos beneficios. Por ejemplo, los estudiantes matriculados en este tipo de planteles recibieron una enseñanza más personalizada y tuvieron un mayor acceso a equipos de cómputo. En estos centros escolares las edificaciones lucieron más limpias, mejoraron los índices de asistencia y se disminuyeron las tasas de suspensiones. Sin embargo, el informe de la GAO encontró muy pocos avances respecto a los puntajes correspondientes a las pruebas de logros estandarizadas en los establecimientos estudiados (GAO, 1996). 44. Otro estudio realizado por la GAO en el 2002 reveló que eran escasas las investigaciones rigurosas disponibles sobre la efectividad de la contratación de la gestión escolar y que, por consiguiente, no se podían sacar conclusiones respecto al efecto que producían los programas de estas empresas en los logros de los estudiantes, al grado de satisfacción y participación de los padres de familia o a la atmósfera general del plantel. Aunque los estudiantes de estos establecimientos mostraban ciertas mejoras académicas, se requiere investigar más a fondo para determinar si estos adelantos se debían a la calidad de la gestión o a otros factores (GAO, 2002). 45. Un tercer estudio de la GAO, realizado en el 2003, comparó los resultados de los logros estudiantiles de algunos de los establecimientos escolares manejados por empresas privadas y otros del sistema tradicional en seis ciudades estadounidenses. El estudio cubrió un pequeño número de planteles y examinó sólo algunos grados seleccionados. Los datos referentes a los logros se obtuvieron de los informes de calificaciones de los respectivos planteles y de los informes anuales de la EMO. El estudio produjo resultados interesantes, pero no se observó ningún patrón coherente que indicara un

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mejor desempeño estudiantil entre planteles administrados por la empresa privada y colegios públicos tradicionales demográficamente similares (GAO, 2003). 46. Estudios más rigurosos sobre las experiencias de contratación de la gestión en otros servicios sociales (por ejemplo, en hospitales y clínicas) encontraron que los contratos de gestión son eficaces por cuanto mejoran los aspectos administrativos y, en particular, la gestión financiera (Dor, 1994; Loevinsohn y Harding, 2004). Sin embargo, las ganancias obtenidas en eficiencia y calidad se ven limitadas debido a las restricciones en la capacidad de los gerentes de manejar una planta de personal que permanece dentro del ámbito del empleo público. 47. La mayoría de los países han descubierto que las ventajas que ofrece la contratación de servicios de insumos han ido creciendo con el tiempo, a medida que los gobiernos han asimilado mejor la mecánica de la contratación. El conjunto de conocimientos especializados y las experiencias que apoyan estas contrataciones también se han desarrollado sustancialmente en el sector de la educación en los últimos 10 años. Servicios de operación 48. En algunos países se contrata a actores privados para el manejo de una mayor variedad de responsabilidades, en esencia, para la gestión completa de un establecimiento escolar. En estos contratos de operación, los actores privados realizan tanto la gestión administrativa como el manejo del personal del plantel oficial. 49. Estas iniciativas están orientadas con mayor frecuencia a liberar a los establecimientos de las restricciones que les impone el servicio público o a concederles “autonomía” y aprovechar el interés y conocimiento de padres de familia y otros miembros de la comunidad que se encuentran motivados a mejorar la calidad de la veeduría del plantel. En muchos casos las comunidades también contribuyen a la construcción, mantenimiento o mejoramiento de las instalaciones físicas del colegio o escuela (bien sea en especie o en dinero). Algunas veces la contratación surge como respuesta a organizaciones comunitarias motivadas o a la presencia de una organización educativa sin fines de lucro. Entre los casos de servicios de operación mejor documentados se encuentran los colegios en concesión de Estados Unidos y la organización Fe y Alegría en América Latina.

a) Estados Unidos 50. En este país hay una percepción generalizada de que algunos problemas de desempeño de los colegios oficiales se deben a las restricciones administrativas que impone el sector público. En respuesta a ello, 40 estados han establecido regímenes contractuales para la organización de los planteles públicos, mediante los cuales el gobierno celebra contratos con organizaciones comunitarias o “concesionarias” sin fines de lucro para que se encarguen de la operación de dichos establecimientos. Las organizaciones concesionarias por lo general se forman como resultado de las iniciativas de padres de familia y comunidades. En su calidad de entidades privadas, las organizaciones no están sometidas a muchas de las reglamentaciones que se les aplican a los planteles públicos tradicionales, tales como restricciones geográficas a la matrícula y contratos con docentes sindicalizados. El contrato entre la junta escolar y la organización concesionaria es un contrato de desempeño, en el que se establecen en detalle la misión, el programa y las metas del plantel escolar, así como el estudiantado al que sirve y los métodos utilizados para evaluar y medir el desempeño. Como se comentaba antes, las

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organizaciones concesionarias suelen contratar a compañías gestoras para que lleven a cabo la gestión de los establecimientos escolares1.

51. Las concesiones de los planteles escolares son otorgadas por gobiernos locales, generalmente por períodos de tres a cinco años. Las organizaciones concesionarias son responsables ante el organismo veedor de producir resultados académicos positivos y de cumplir con los términos del contrato de concesión. El contrato de concesión de un establecimiento escolar puede ser revocado si no se observan los lineamientos del currículo y la gestión o si no se cumple con los estándares establecidos. Una vez concluido el término de la concesión, la entidad que la otorga por lo regular renueva el contrato del plantel. La otra cara de la moneda de la mayor autonomía que adquieren los colegios en concesión es la responsabilidad de mejorar su desempeño y cumplir con los requisitos referentes a la presentación de informes. 52. En general, las iniciativas de los colegios en concesión buscan crear la posibilidad de elegir entre los planteles escolares del sistema público; establecer una responsabilidad centrada en resultados y no en el uso de los insumos; alentar prácticas de enseñanza innovadoras; crear nuevas oportunidades profesionales para los docentes, y animar la participación de la comunidad y los padres de familia en la educación pública. La primera ley sobre colegios en concesión se aprobó en 1991. El número de colegios en concesión que operan en Estados Unidos ha aumentado de 100 en 1995 y 1.100 en 1999 a 2.996 en 2003.

b) Reino Unido 53. Desde el año 2000 el Reino Unido viene implementando un programa semejante al de los colegios en concesión de Estados Unidos llamado City Academies. Bajo este programa el gobierno ha celebrado contratos con organizaciones auspiciadoras que asumen la operación de establecimientos escolares de bajo rendimiento. Los auspiciadores provienen del sector privado o de grupos de voluntarios, eclesiales o de otros grupos confesionales. Deben comprometerse con aportar 20% de los costos de capital hasta un máximo (equivalente) de tres millones de dólares. El gobierno sufraga el 80% restante. Cada una de las City Academies se concentra en un área particular del currículo. Todas gozan de considerable libertad respecto a las estructuras de gestión y cuentan con la flexibilidad de la duración de la jornada escolar y del año lectivo. La primera tanda de 17 colegios se inició en septiembre de 2002, un número que se piensa aumentar en 2005. Las City Academies enfrentan retos ya conocidos para muchos de los colegios en concesión, por ejemplo, deben asumir la dirección de colegios “reprobados” de zonas céntricas urbanas de bajos recursos y afectadas por problemas sociales.

c) América Latina 54. Fe y Alegría es una organización no gubernamental controlada por la Orden de los Jesuitas de la Iglesia Católica, que se encarga de operar programas de educación formal de preescolar, primaria, secundaria y técnica en las comunidades más pobres de América Latina. El programa se inició en Venezuela en 1955 y desde entonces se ha extendido a otros 14 países (incluida España). La misión primordial de FyA es ofrecer educación de calidad a los pobres, asegurar que los estudiantes terminen por lo menos el ciclo escolar básico y fundar colegios que funcionen en pro del desarrollo comunitario. Gobiernos de varios países latinoamericanos han celebrado contratos con FyA para la operación de colegios públicos, principalmente situados en áreas deprimidas.

1 Estas experiencias no se tratan en el presente estudio debido a que la entidad que inicia la contratación no es gubernamental sino privada.

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55. El esquema típico de FyA es que el gobierno paga los salarios de los docentes y del rector, y las fundaciones, los organismos internacionales y los aportes de voluntarios de la comunidad local pagan los costos de la tierra, la construcción y el mantenimiento de los planteles escolares; la comunidad invita a FyA a abrir un colegio y construye las edificaciones, y FyA capacita y supervisa a los docentes, se encarga de la gestión del colegio y le ayuda a que funcione como un centro de desarrollo comunitario. 56. Una oficina nacional coordina la red de colegios de FyA de cada país, mientras que la coordinación general se lleva a cabo desde la sede principal de Venezuela. La mayoría de los colegios de FyA se encuentran localizados en áreas rurales, aunque algunos de ellos están situados en tugurios urbanos o cerca de estos. Los colegios suelen gozar de una amplia autonomía, a pesar de recibir fondos públicos y de regirse por la normatividad oficial. Por lo general se puede nombrar a los rectores y docentes de los colegios sin la interferencia del Estado ni de los sindicatos de educadores. De los padres de familia se espera que participen en los estudios de sus hijos y se comprometan activamente en los programas del colegio. 57. El currículo central se complementa con materiales desarrollados localmente. Los colegios de FyA no cobran matrículas obligatorias. En el 2003 había más de 1,2 millones de estudiantes en la red de FyA; un considerable aumento en relación con los 220.000 de 1980 (Diagrama 2.1). Alrededor de 450.000 estudiantes estaban matriculados en programas formales en el 2002. En ese mismo año más de 31.000 personas trabajaban en FyA, de las cuales 97% eran laicas y 3% pertenecían a una orden religiosa.

Diagrama 2.1: Número total de estudiantes en colegios de Fe y Alegría

0

200,000

400,000

600,000

800,000

1,000,000

1,200,000

1,400,000

1980 1985 1990 1995 2000

Reflexiones 58. Sobre el impacto de las organizaciones concesionarias contratadas en Estados Unidos se han adelantado varias investigaciones. Sin embargo, prácticamente todas las iniciativas de los colegios en concesión introdujeron el elemento de libertad de elección sobre el plantel, por lo cual los efectos de la estructura y el proceso del contrato no se pueden desligar del efecto de haber introducido la competencia entre los colegios por captar un mayor número de estudiantes. Tomados en conjunto, los

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resultados no son concluyentes. Algunos estudios han encontrado significativas mejoras en el desempeño, mientras que otros no han observado ningún impacto y otros más han visto un deterioro en el rendimiento de los colegios (LaRocque, 2004). 59. Pese a que los costos unitarios de los colegios de FyA son más elevados que los de los colegios oficiales cuando se tiene en cuenta el aporte que hace la comunidad, asimismo se ha notado (Swope y Latorre, 2000: 104–105) que: • los colegios de la red de FyA lograron reducir las tasas de repetición y deserción estudiantil. En la

mayoría de los países los colegios de FyA muestran menores tasas de repetición de grados y definitivamente tasas de deserción inferiores a las de otros colegios públicos (Tabla 2.3).

• las tasas de aprobación de cursos y de retención fueron de 44% y 11% mayores, respectivamente

en los colegios de FyA que en otros colegios públicos. El principal indicador del desempeño de los colegios es la retención en el plantel educativo debido, más que todo, a que la mayoría de los países en los que opera FyA no cuenta con pruebas estandarizadas (McMeekin, 2003).

Tabla 2.3: Tasas de repetición y deserción estudiantil en escuelas de FyA y otras

escuelas públicas Tasas brutas de repetición

(en porcentaje) Tasas brutas de deserción estudiantil

(en porcentaje) País

Fe y Alegría Colegios públicos Fe y Alegría Colegios públicos Perú 25,4 32,5 9,9 25,7 Bolivia 20,4 72,9 9,0 26,8 Venezuela 22,0 40,2 16,2 38,7 Nicaragua 24,1 39,1 13,8 10,0 Ecuador 7,2 12,8 29,2 38,6 Guatemala 20,5 18,0 22,3 38,2 Colombia 21,3 19,2 10,5 8,0 El Salvador 29,0 20,2 39,7 40,4 Paraguay 27,4 33,9 8,4 5,0

Fuente: Swope y Latorre, 2000: 104-105. 60. La contratación de servicios de operación se suele intentar en áreas “problemáticas.” En Estados Unidos, por ejemplo, se le utiliza con mayor frecuencia en los colegios identificados como “reprobados.” En América Latina los gobiernos suelen contratar a Fe y Alegría para que opere los planteles educativos rurales de poblaciones de difícil acceso. Ambos modelos dependen en gran manera de la participación de padres de familia y comunidades, como un complemento a la rendición de cuentas sobre las responsabilidades que se busca en el contrato. 61. Los resultados referentes a estas iniciativas de contratación no han sido sustanciales. No obstante, la contratación de servicios de operación parece constituir un mecanismo viable para mejorar los colegios que han experimentado problemas de desempeño, así como para asegurar la prestación de los servicios a poblaciones “de difícil acceso”.

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Servicios educativos 62. En lugar de encargarle a una entidad privada la operación de un colegio público, algunos gobiernos contratan la matrícula de estudiantes en colegios privados, lo que equivale, esencialmente, a comprar productos. Al matricular a los estudiantes en los colegios existentes, los gobiernos pueden expandir el acceso en forma rápida, sin tener que aportar los gastos iniciales de construcción y dotación de nuevos planteles. Otros gobiernos contratan la matrícula necesaria para acceder a ciertos servicios especializados, tales como la educación alternativa no disponible en el sector público.

a) Nueva Zelanda 63. A mediados de la década de 1990, el Ministerio de Educación (ME) de Nueva Zelanda aumentó los requisitos educativos para ofrecer una formación adecuada a los niños que no logran aprender por métodos tradicionales. En respuesta a ello, los colegios públicos han venido investigando formas innovadoras de educar a estos niños “alienados.” A partir de 1997 con el apoyo y la supervisión del ME, algunos colegios individualmente o en grupos (consorcios) contrataron estos servicios con organizaciones privadas especializadas en educación alternativa (EA). Estos programas les ofrecen a los estudiantes una forma de aprendizaje que los prepara bien ya sea para regresar a la educación secundaria tradicional o para trasladarse a la educación terciaria o al mundo laboral al cumplir los 16 años de edad. 64. La gestión y enseñanza de la educación alternativa varía según las necesidades locales, y sus programas se imparten tanto dentro como fuera de las instalaciones escolares. Los colegios, como agentes contratantes, son responsables de la calidad de los programas de educación alternativa que imparten los proveedores, así como de los resultados académicos de los estudiantes. Los proveedores son organizaciones comunitarias sin fines de lucro como también proveedores de servicios educativos con fines lucrativos. Para ser considerados aptos para contratar, los proveedores potenciales deben ser acreditados por el correspondiente organismo certificador. 65. Cuando un colegio contrata a un proveedor externo de EA, las dos partes suscriben un contrato en el que se determinan sus respectivas responsabilidades. En el caso de la formación de estudiantes en EA cuyo costo es mucho más elevado que el de los servicios educativos corrientes los colegios reciben fondos destinados a cubrir los costos tanto de operación como de capital. Estos colegios pueden no cobrar derechos de matrícula adicionales. El Ministerio de Educación vigila muy de cerca el desempeño de estos establecimientos mediante informes semestrales. 66. Aunque el número de estudiantes matriculados en el programa de EA continúa siendo reducido en relación con el total de estudiantes de Nueva Zelanda, el programa ha crecido de 400 cupos estudiantiles en su primer año de operaciones (1998) a 1.820 en el 2003. En total, más de 3.100 estudiantes se matricularon en EA a lo largo del año 2003. A principios de 2004, los proveedores de EA sumaron unos 200, en comparación con aproximadamente 120 que había en 2001.

b) Filipinas 67. Desde 1998, de acuerdo con el plan de contratación de servicios educativos (CSE), el gobierno filipino ha utilizado la contratación para apoyar la matrícula de estudiantes de bajos ingresos en planteles educativos de secundaria privados, en lugares donde los colegios oficiales no cuentan con cupos. Los colegios elegibles deben estar certificados y cobrar derechos de matrícula relativamente bajos. Los ingresos familiares de los estudiantes elegibles no pueden superar US$1.280. El pago por

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estudiante a los colegios privados se ha establecido en un valor de $71 y no puede exceder el costo unitario de los servicios educativos de los colegios públicos de secundaria. Los colegios tampoco pueden cobrarles ningún cargo adicional a los estudiantes. 68. En vez de administrar directamente los contratos, el Departamento de Educación (DepEd) le ha delegado las responsabilidades de su manejo a una organización privada sin fiens de lucro, el Fondo de Asistencia a la Educación Privada (FAPE, por su sigla en inglés). En el 2003 el FAPE recibió US$900.000 para operar la CSE y otros planes con financiamiento privado, así como para asumir otras responsabilidades, como por ejemplo, administrar el programa de certificación que incluye: • Evaluar a los colegios en relación con los estándares mínimos correspondientes a los colegios de

secundaria reconocidos por el gobierno, • Determinar el grado de conformidad con los requerimientos referentes a la administración, el

profesorado, el currículo y la enseñanza, las instalaciones físicas, los servicios estudiantiles y el apoyo administrativo.

• Ayudar a los colegios de la CSE a identificar sus puntos débiles. 69. El programa de certificación comprende una autoevaluación institucional, así como una serie de actividades desarrolladas por el FAPE que incluyen revisión de la documentación, entrevistas, observaciones en el aula e inspección de las instalaciones físicas. Los criterios de evaluación incluyen un análisis de la misión y metas del plantel, su planta física y equipos, dotación de laboratorios, profesorado y personal administrativo, programa académico e indicadores de desempeño. Diagrama 2.2: Beneficiarios y colegios de la contratación de servicios educativos, Filipinas (cifras

totales)

Fuente: Datos del Fondo de Asistencia a la Educación Privada y el Departamento de Educación de Filipinas.

70. A las instituciones cuyo promedio es superior, igual o significativamente inferior al promedio general regional se les recomienda para ser certificadas. A las que no cumplen con los requisitos se les somete a prueba durante un cierto período o se les descalifica del programa de la CSE. En el 2003 había 280.216 estudiantes financiados por la CSE, matriculados en 1.517 colegios participantes (diagrama 2.2). El número de estudiantes ha ascendido en comparación con los 4.300 de 1986 (se tenía

0

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

300,000

1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Recipients

Recipients

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

Schools

Schools

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previsto un aumento adicional de 50.000 en el 2004), así como el de colegios participantes en relación con los 158 de 1986. En el 2002 los contratos correspondientes a la CSE cubrían a 22% de los estudiantes de los colegios de secundaria privados (equivalente a 13% del total de matrículas de los planteles privados). El presupuesto de la CSE en 2004 fue de US$26,6 millones, casi el doble del presupuesto del 2003, que ascendió a US$13,5 millones. Una evaluación reciente del procedimiento de certificación en una región del país mostró que menos de 10% de los colegios se encontraba por debajo del estándar (FAPE, 2004: 10).

c) España 71. Gran parte de los gobiernos provinciales de España contrata con colegios privados de primaria y secundaria sin fines de lucro (centros concertados) la matrícula de estudiantes beneficiarios de fondos públicos. En el ámbito nacional, en estos colegios se matricula alrededor deL 30% de los estudiantes de primaria y secundaria. Para ser elegibles a estos contratos, los colegios deben cumplir con las condiciones estipuladas en la legislación provincial. Estas condiciones se centran más en normas referentes a la operación de los colegios que en elementos de desempeño académico. Aunque los reembolsos públicos cubren la matrícula, los establecimientos participantes pueden cobrar derechos adicionales no correspondientes a matrículas en forma de aportes voluntarios. Reflexiones 72. La contratación de servicios educativos o de matrículas estudiantiles vincula los fondos con la matrícula de estudiantes individuales. A diferencia de otras formas de contratación, permite establecer claramente los beneficiarios (o variar los niveles de apoyo financiero) correspondientes a estudiantes y grupos específicos (por ejemplo, los estudiantes de bajos ingresos, los desfavorecidos o los “problemáticos”). 73. La contratación de servicios educativos también permite aprovechar las inversiones de los colegios privados en sus activos de capital, al enviar a estos planteles a los estudiantes que reciben el apoyo de fondos públicos. Si los colegios contratados están dispuestos a “subsidiar-por transferencia” con los pagos que obtienen mediante fondos privados a estudiantes que se benefician de fondos públicos (como es el caso de muchos colegios sin fines de lucro), esta modalidad de contratación hace posible que los estudiantes subsidiados se beneficien de las mayores tarifas sufragadas por otros estudiantes cuya educación se financia con fondos privados. De esta manera, los estudiantes beneficiarios de fondos públicos pueden recibir una formación de mayor calidad que si el costo de su educación se hubiese limitado únicamente a los fondos públicos disponibles para pagar su formación. 74. Esta forma de contratación utiliza también las presiones competitivas, bien sea por medio de la selección realizada por los padres de familia (como en Filipinas y España) o por licitación pública (como en Nueva Zelanda). En Filipinas y Nueva Zelanda se requiere una revisión externa de la calidad para ser elegibles. El impacto de la rendición de cuentas en la contratación se complementa con la incidencia de las disposiciones de gobernabilidad y veeduría en operación (por ejemplo, juntas escolares, consejos administrativos o comités de padres de familia). 75. En los casos de los tres países estudiados la existencia de estos establecimientos escolares mostró que el gobierno podía aprovechar esta capacidad instalada sin tener que construir sus propias sedes ni dotarlas de personal, como tampoco instalar una capacidad administrativa de veeduría.

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76. Los programas están mostrando crecimiento y son escasos los problemas graves que ocasionan. Sin embargo, no se han realizado estudios de evaluación rigurosos de sus impactos. Los programas de certificación y acreditación generan suficiente información como para demostrar que, en términos generales, la calidad no es inferior a la de los planteles escolares oficiales y que incluso puede ser mejor. Si se permite el cobro de algunos derechos adicionales, éstos pueden reducir el acceso de los estudiantes provenientes de familias de bajos ingresos. Disponibilidad de instalaciones físicas 77. En el caso de los servicios públicos y los de otros sectores oficiales, los gobiernos han procurado movilizar la inversión privada necesaria como capital social. La contratación de la prestación de servicios es llamativa debido a que libera a los gobiernos de la obligación de financiar un capital “de entrada” que deben desembolsar de una vez en su totalidad. En sectores como la electricidad y las telecomunicaciones, en los que los usuarios pagan parcial o totalmente los servicios de las nuevas instalaciones, esta forma de contratación puede impulsar en gran parte el desarrollo de capacidad acudiendo a la demanda privada para apoyar la inversión privada en los servicios públicos que se requieren. 78. En el caso de servicios como la educación y, en algunas ocasiones, la atención de salud, el gobierno puede ser el comprador principal o único de los servicios que se van a prestar en las nuevas instalaciones. En estos casos, la contratación de financiación y la construcción de instalaciones físicas por parte del sector privado le permiten al gobierno diferir el pago de la inversión de capital en el curso del tiempo mediante una serie de pagos extendidos a lo largo del plazo del contrato. 79. Sin embargo, con frecuencia es poco o nada lo que sirven las instalaciones de servicios sociales si se les da un uso diferente; de ahí que el valor de una inversión significativa de capital esté completamente determinado por el flujo de pagos del gobierno. Esta dependencia que se tiene de un cliente único, sujeto a los cambios en las prioridades políticas y a las destinaciones de los fondos, hacen que la inversión de capital privado en instalaciones para servicios sociales resulte sumamente riesgosa para los inversionistas potenciales. Las tasas de interés para préstamos de los bancos comerciales para el desarrollo de la infraestructura de servicios sociales suelen ser el doble de las tasas de los préstamos destinados a los servicios públicos. 80. La contratación de actores privados para el financiamiento y la construcción resulta, por tanto, un reto mucho mayor que todos los demás tipos de contratación mencionados anteriormente. Buena parte del proceso y el contenido del contrato gira en torno a la forma de minimizar el riesgo relacionado con los pagos del gobierno y de hacer que la inversión sea más segura y, por consiguiente, más atractiva a los inversionistas privados. El Reino Unido, a partir de 1997, lideró iniciativas encaminadas a contratar con consorcios privados la prestación de servicios a instalaciones escolares. Un consorcio es un grupo de actores privados que se reúnen para prestar los servicios objeto del contrato. En el Reino Unido los consorcios suelen incluir una compañía constructora, una compañía de gestión de las instalaciones y una operadora de los planteles escolares. Con base en experiencias exitosas en hospitales, centros de detención y otros sectores sociales, el gobierno pensó que, ampliando el rol del sector privado de manera que incluyera los aspectos de financiamiento, construcción, propiedad y operación de los planteles escolares, podría obtener una “optimización de los recursos” y les podría a la vez permitir a las autoridades educativas más tiempo para concentrarse en sus responsabilidades centrales relacionadas con la educación.

21

81. El lector debe tener presente que incluso en el desarrollo de instalaciones escolares tradicionales los actores privados tienen una participación significativa en el diseño y construcción de los establecimientos educativos (Recuadro 2.2). El gobierno británico puso especial énfasis en el beneficio de contar con el concurso de actores privados para el financiamiento de la infraestructura pública, y denominó a su iniciativa multisectorial “iniciativa de financiación privada” (IFP). Las dependencias del gobierno encargadas de la ejecución de un proyecto en el que participe el sector privado en la infraestructura escolar establecen un contrato a largo término por la disponibilidad y el mantenimiento de las instalaciones educativas. Los servicios contratados pueden comprender el financiamiento, diseño, construcción o remodelación, así como el mantenimiento de las instalaciones físicas en un estado de funcionamiento correcto2. Como se mencionaba antes, estos contratos le evitaron al gobierno británico un desembolso inicial de grandes proporciones, gracias a que acudió más bien a desembolsar pagos escalonados al consorcio privado, a fin de amortizar la inversión de capital a lo largo de la vida del contrato, así como para cubrir los costos de operación. 82. Canadá, Australia y otros países han puesto en marcha iniciativas de financiación privada similares, tendientes a ampliar la participación privada en el financiamiento y provisión de infraestructura. La decisión de exigir que los grupos privados financien el desarrollo de instalaciones físicas ha implicado que se hayan vinculado al proyecto solamente entidades con fines de lucro, debido a que la capacidad del sector no lucrativo de financiar proyectos de capital de gran magnitud es muy limitada.

Recuadro 2.2: La iniciativa de financiación privada frente al desarrollo de instalaciones

tradicionales

Cuando los gobiernos tienen la intención de expandir la infraestructura pública, incluidos los establecimientos escolares, el método que utilizan con mayor frecuencia es la gestión de adquisiciones y contratos del sector público. Se contrata con organizaciones privadas el diseño, construcción y dotación de las instalaciones públicas. En contraste, según el modelo de IFP del Reino Unido, los consorcios del sector privado se comprometen a manejar un contrato de financiamiento, diseño, construcción y mantenimiento de las instalaciones escolares. En este caso, la principal diferencia radica en la responsabilidad del sector privado de financiar, adquirir la propiedad y asumir el mantenimiento de las edificaciones durante el plazo del contrato, con todos los riesgos inherentes.

83. Las responsabilidades del sector privado varían según las diferentes clases de alianza público privada (APP) para el manejo de las instalaciones escolares. A los diferentes tipos de acuerdos se les suele conocer con diferentes nombres. Por ejemplo, a los acuerdos de construcción-operación-transferencia (BOT, por su sigla en inglés) se les conoce a menudo como acuerdos de diseño-construcción-financiación-operación (DBFO) (Tabla 2.4). En el tipo de acuerdo de APP más corriente el BOT el sector privado financia, diseña, construye y opera las instalaciones de un plantel escolar público mediante un contrato con el gobierno por un determinado período (por ejemplo, 25 o 30 años). A su vencimiento, la propiedad de las instalaciones escolares se le traslada al gobierno.

2 Debido a la relación de largo plazo entre el consorcio privado y el gobierno como comprador de los servicios, a estos proyectos se les suele llamar alianzas público-privadas (APP).

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Tabla 2.4: Rango de participación privada en opciones de infraestructura

Tipo de alianza Características

Diseño y construcción tradicionales

El gobierno contrata con un socio privado el diseño y construcción de instalaciones físicas según requerimientos específicos

Operaciones y mantenimiento

El gobierno contrata con el socio privado la operación de instalaciones de propiedad pública

Operación llave en mano El gobierno proporciona el financiamiento El socio privado diseña, construye y opera las instalaciones durante un período especificado El socio público conserva la propiedad de las instalaciones

Alquiler-compra El socio privado le alquila las instalaciones al gobierno durante un período especificado; la propiedad se transfiere luego al gobierno

Alquiler o propiedad-desarrollo-operación

El socio privado le toma en alquiler o le compra las instalaciones al gobierno El socio privado desarrolla y opera las instalaciones por contrato para el gobierno durante un período especificado

Construcción-propiedad-transferencia

El socio privado obtiene una franquicia exclusiva para financiar, construir, operar, mantener, administrar y recaudar derechos pagados por los usuarios durante un período fijo a fin de amortizar la inversión A la terminación de la franquicia, la propiedad se revierte a la autoridad pública

Construcción-propiedad-operación

El gobierno transfiere la propiedad y responsabilidad por las instalaciones existentes o bien contrata con un socio privado la construcción, propiedad y operación de las nuevas instalaciones a perpetuidad

84. Aunque entre un acuerdo y otro se pueden presentar grandes diferencias, las APP centradas en la infraestructura tienen varias características en común: • El consorcio privado se escoge mediante un proceso de licitación pública. • Los socios del sector privado invierten en infraestructura escolar y prestan servicios relacionados

con servicios no esenciales (por ejemplo, el mantenimiento de los edificios). • El gobierno conserva la responsabilidad de prestar los servicios esenciales, tales como la

enseñanza. • Los acuerdos entre el gobierno y su socio privado se rigen por contratos de largo plazo, por lo

general de 25 a 30 años. Los contratos especifican los servicios que debe prestar el contratista privado y los estándares que debe cumplir.

• Los contratos de servicios con frecuencia vienen en un conjunto, donde el sector privado asume

varias funciones como las de diseño, construcción, mantenimiento y empleo de personal de planta no esencial.

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• Los pagos correspondientes al contrato dependen de que los servicios prestados por el operador privado se encuentren conformes con el estándar de desempeño acordado.

85. Las iniciativas de financiación privada en el sector educativo han gozado de una amplia utilización en el Reino Unido, donde prácticamente todos los nuevos colegios e instituciones de educación terciaria se construyen según acuerdos de IFP, en lugar de hacerlo empleando métodos tradicionales de adquisiciones. En un programa de IFP, un consorcio del sector privado diseña, construye, financia y maneja un proyecto principal, como un plantel escolar, un hospital o un proyecto de vivienda, mediante un contrato cuyo término es por lo regular de 30 años. Los contratos se pueden estructurar de diferentes maneras. El esquema utilizado más comúnmente es el diseño-construcción-financiamiento-operación (DBFO). De acuerdo con esta modalidad un socio del sector privado (por lo general un consorcio de compañías) asume la provisión y operación a largo plazo de unas instalaciones físicas, de acuerdo con especificaciones establecidas por las autoridades educativas. El consorcio privado recibe pagos periódicos originados en fondos públicos, con base en su desempeño, a lo largo del período del contrato, por servicios relacionados con las instalaciones asignadas3. Si el consorcio dejar de cumplir sus metas de desempeño, quedará sujeto a que se le disminuya el pago. Para finales del 2003 se habían suscrito 102 acuerdos educativos en la modalidad de IFP, por un valor aproximadamente de US$3,6 mil millones. La IFP de mayores proporciones en el campo de la educación fue el proyecto de colegios de Glasgow, cuyo valor ascendió a US$400 millones. 86. El Proyecto de Escuelas Nuevas del estado australiano de Nueva Gales del Sur consta de dos componentes principales. En primer lugar, los actores privados se comprometieron con la financiación, diseño y construcción de nueve colegios públicos nuevos en dicho estado entre 2002 y 2005. Estos nuevos planteles se construirán cumpliendo o superando los estándares de diseño de los planteles escolares establecidos por el Departamento de Educación y Capacitación (DET, por su sigla en inglés). En segundo término, el sector privado prestará los servicios de limpieza, mantenimiento, reparaciones y seguridad personal y de las instalaciones, así como otros servicios afines relacionados con las edificaciones, muebles, accesorios, equipos y terrenos del plantel escolar hasta el 31 de diciembre del 2032. Por su lado, el DET se compromete a realizar pagos mensuales acordes con el desempeño del contratista durante la etapa de operaciones del proyecto. Al final del período del contrato, la propiedad de las edificaciones se le transfiere al sector público. El consorcio Axiom Education, seleccionado por un proceso de licitación pública, incluyó a la institución bancaria de inversiones ABN Amro, la compañía de construcciones comerciales Hansen Yuncken, el grupo inmobiliario St. Hilliers y la firma de gestión de instalaciones Spotless. El Proyecto de Escuelas Nuevas de Nuevo Gales del Sur es parte de un movimiento más amplio de alianzas público-privadas de Australia. Éstas también se han utilizado en la educación superior, con la Universidad de Queensland del Sur y la Universidad Tecnológica de Swinburne, las cuales emplean la modalidad de IFP para construir infraestructura de establecimientos educativos. Un informe reciente de Standard and Poor’s mostró un creciente interés de los inversionistas en las APP, con proyectos estimados en US$3,7 mil millones en trámite. 87. La provincia canadiense de Nova Scotia utilizó un modelo de APP para la construcción de 39 establecimientos escolares a finales de la década de 1990. El gobierno optó por el modelo de APP porque no podía financiar la inversión inicial que le implicaba la construcción de un número tan grande de planteles y su dotación con toda la tecnología moderna que deseaba. Por esta razón, el gobierno distribuyó la amortización del capital a lo largo del término del contrato. El primer contrato se suscribió en 1998. Según el modelo de APP, el diseño, construcción, financiamiento y

3 Se debe tener en cuenta que el desempeño del contratista se refiere a la prestación de los servicios relacionados con las instalaciones y no con los servicios educativos.

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mantenimiento de los colegios estuvo a cargo de la empresa privada. Los contratos se asignaron mediante licitación pública y el gobierno alquiló las instalaciones escolares de la APP por un período de 20 años. La mayoría de estos contratos se vence entre el 2017 y el 2020. En los contratos se incorporaron incentivos que aseguraran la calidad de la construcción y su mantenimiento. Los planteles de la APP conforman 14% del área superficial (en pies cuadrados) del sistema escolar de Nova Scotia. 88. Un estudio de este esquema realizado por KPMG (Meek, 2001) no pudo determinar si estos proyectos de APP lograron o no optimizar los recursos, en parte debido a que la burocracia administrativa nunca había preparado un indicador del sector público contra el cual poder comparar los resultados de la APP. El informe de KPMG recomendó varios pasos para mejorar el proceso de adquisiciones de la APP, que incluyen: • Adoptar políticas y procedimientos comunes que orienten y apoyen las adquisiciones de la APP en

todas las instancias del gobierno. • Mejorar la precalificación de los proyectos. • Aclarar los roles y definir las responsabilidades de las dependencias gubernamentales. • Mejorar la planificación de los proyectos. • Establecer un proceso para una revisión de debida diligencia de las APP. Reflexiones 89. La contratación de la disponibilidad de instalaciones físicas indudablemente presenta sus ventajas. En virtud de estos contratos se puede disponer de las instalaciones más rápidamente que en el sistema tradicional de adquisiciones. La implementación de esta contratación exige no sólo una cuantificación detallada de los costos de capital, sino también unos procesos adecuados de planificación de capital. La construcción de estas capacidades dentro del sector de la educación pública con frecuencia presenta efectos positivos para todo el sector, y no solamente en el caso de las instalaciones como tales. La contratación de actores privados para la oferta de instalaciones suele requerir obras de capital relacionadas con restauraciones a lo largo de la vida del proyecto, lo cual evita que haya una inversión deficiente en el mantenimiento de las instalaciones físicas. 90. En muchos países esta categoría de gastos educativos suele estar sujeta a “apretones” debido al crecimiento de los gastos por salarios, que repercuten en que se presente un deterioro de las instalaciones que las hace inutilizables o muy costosas de reparar. Por consiguiente, la participación privada en el financiamiento y construcción de instalaciones físicas con frecuencia da como resultado un mejor mantenimiento de las edificaciones, lo cual evita la necesidad de invertir en costosas restauraciones. 91. No obstante, para muchos gobiernos los compromisos de adquisiciones a largo plazo que requieren los contratos de financiación y construcción privada de instalaciones físicas resultan difíciles de manejar y los riesgos asociados con la amortización pueden hacer que los préstamos que obtienen los consorcios privados se tornen muy costosos.

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92. A muchos gobiernos se les dificulta establecer y mantener unos precios de los servicios que sean lo suficientemente bien remunerados como para permitirles a los consorcios la amortización del capital (tanto de capital como de intereses). Esta dificultad se complica aún más debido a los costos ocultos y a los costos de capital mal cuantificados de las instalaciones públicas, que generan quejas de que los pagos de la infraestructura proporcionada por el sector privado son exorbitantes. 93. Es posible que las ganancias en eficiencia (o los ahorros en costos) que representa la contratación de disponibilidad de instalaciones sean escasas. Esto se debe al alto costo de los préstamos para infraestructura social y al rango limitado de los ahorros en costos que se puede obtener en las labores de diseño, construcción y operación por parte de la empresa privada, en comparación con el sistema tradicional de adquisiciones públicas. Para la mayoría de los servicios sociales, los ahorros más significativos en costos que representa la participación privada se deben encontrar en la operación de los servicios. Por ejemplo, los costos de capital, incluidos los de mantenimiento, rara vez superan 15% del total de los costos de servicios en educación y salud. 94. La contratación del financiamiento y construcción de planteles escolares por lo regular descarta la participación de organizaciones sin fines de lucro, debido al acceso restringido de estas últimas a las sustanciales sumas requeridas para las financiaciones a largo plazo (Recuadro 2.3).

Recuadro 2.3: Restricciones de capital para el sector sin fines de lucro

Entre las fuentes de financiamiento de capital con que se cuenta para la prestación de servicios sociales por parte de entidades sin ánimo de lucro se encuentran: • Bonos con garantías o subsidios públicos • Subsidios públicos • Financiamiento privado con garantías (o cuasi garantías) del gobierno • Utilidades no distribuidas • Donaciones • Préstamos a largo plazo (restringidos a organizaciones corporativas sin fines de

lucro de gran tamaño). Dado que las tres primeras dependen del apoyo del sector público, su utilización iría en contra del propósito de movilizar un financiamiento no gubernamental. La magnitud de las tres últimas es limitada en la mayoría de los países.

Disponibilidad de instalaciones físicas y servicios educativos 95. Otra forma de contratación importante que se utiliza en los servicios sociales (aunque aún no en la educación) consiste en contratar a actores privados para que ofrezcan y además operen las instalaciones, es decir, que se encarguen de todas las actividades relacionadas con la prestación de los servicios requeridos. Varios gobiernos han implementado este tipo de contrato en otros sectores sociales, en particular en el de la atención de la salud. Esencialmente, los gobiernos implementan en forma simultánea dos formas de contrato con el mismo operador: uno por concepto de la financiación, desarrollo y disponibilidad de las instalaciones, y otro contrato a largo plazo por concepto de prestación de servicios. La justificación de esta forma de contratación que suelen mencionar los gobiernos con mayor frecuencia consiste en obtener la inversión necesaria de capital, ofreciéndole al mismo tiempo al operador incentivos para la organización y prestación de los servicios en la forma

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más eficiente posible. Las ganancias en eficiencia que pueda conseguir el consorcio privado a raíz tanto de la construcción como de la operación de los planteles escolares compensan sus costos de endeudamiento más elevados en comparación con los del gobierno. 96. A continuación se presentan algunos ejemplos relacionados con la atención de la salud. 97. En Australia siempre han existido empresas hospitalarias privadas, con y sin fines de lucro. Gran parte del negocio de estas compañías históricamente ha sido captar los pacientes asegurados por la empresa privada. A principios de la década de 1990, Australia apenas se estaba recuperando de una recesión, y tanto los presupuestos del Estado como su capacidad de endeudamiento se encontraban muy restringidos. Por otra parte, la demanda de servicios hospitalarios mostraba un crecimiento acelerado. Como respuesta a esta brecha, varios estados australianos decidieron abrirles a inversionistas privados la posibilidad de provisión (y financiamiento) de instalaciones y servicios públicos. Entonces se celebraron por lo menos 15 contratos. En seguida se describe un ejemplo típico de este método utilizado en Australia. 98. Luego de una reforma financiera que calibró el financiamiento del hospital para promediar más estrictamente los costos de sus servicios, el Mildura Base Hospital no pudo operar dentro del presupuesto de 1992–1997 (Ulrich, 2002). Se consideró que ni las instalaciones ni el campus resultaban adecuados para prestar servicios de atención de salud modernos y eficientes. El gobierno de Victoria decidió implementar un contrato mediante el cual el sector privado se encargara de la construcción, propiedad y operación (un contrato de BOO) de unas instalaciones físicas que remplazarían al antiguo hospital. Se abrió entonces una licitación pública que fue ganada por Ramsey Health Care. Se cerró el antiguo hospital público y sus empleados fueron trasladados al nuevo hospital de 153 camas con un contrato a 15 años, con opción de extensiones de 5 años. El Mildura Base Hospital ofrece servicios hospitalarios públicos en nombre del gobierno de Victoria a la comunidad de Mildura y al distrito de Sunraysia. El gobierno le extendió los reembolsos al operador en dos partes: un pago anual con base en la mezcla prevista de necesidades clínicas, con un tope de financiación acorde con un número especificado de pacientes y un subsidio en bloque destinado a cubrir costos tales como los de la enseñanza. Para garantizar la calidad de los servicios el operador se comprometió a mantener la acreditación del hospital, emitir informes mensuales sobre indicadores clínicos y hacer revisar los tratamientos de alto volumen por parte de pares externos. En términos generales, los resultados del Mildura Base Hospital han sido positivos. Los costos de capital del nuevo hospital fueron 20% menores que los de otros hospitales públicos; se han cumplido los objetivos financieros y de operación y el volumen de pacientes se incrementó 30% en el primer año de operaciones. 99. Los resultados globales en Australia también han sido positivos. Hay un acuerdo general respecto a que uno de los beneficios logrados fue que el proceso de planificación, diseño y construcción de instalaciones de atención de salud se tornara más eficiente. El método habitual utilizado por el sector público tardaba más tiempo y resultaba más complicado. Los requerimientos de espacio estimados por los planificadores del sector público tendían a ser más generosos que los recomendados por los operadores privados, que eran más conformes con fines comerciales. Por lo regular, los resultados mostraron que se contemplaban edificios más espaciosos y costosos que los equivalentes del sector privado. En Australia el gobierno no siempre tiene en cuenta la relación entre espacio y costos, pues considera que el costo de “capital” es “gratuito.” Los consorcios privados que construyen hospitales también contaban con una mayor flexibilidad para introducir medidas tendientes a ahorrar costos (por ejemplo, organizando mejor la planta de personal), lo cual no era posible en el sector público.

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100. El gobierno de Valencia (España) negoció directamente con la Unión Temporal de Empresas, un consorcio privado, la construcción, propiedad y operación de un hospital por un valor de US$75 millones durante 10 años. Al vencimiento del contrato este hospital debe ser transferido al Departamento de Salud de Valencia (DSV). El contrato exige que el consorcio financie y construya un nuevo hospital con fondos privados en terrenos públicos y que asuma su gestión. Durante los 10 años iniciales, el DSV le paga al consorcio una tarifa anual de capitación por los residentes de la zona y otra tarifa por cada servicio prestado a pacientes de fuera de la zona de capitación. El pago de la capitación se incrementa al optar por una extensión de 5 años. El contrato estipula una suma de US$50 millones adicionales durante el período del contrato, un tope de 6% sobre las ganancias, una lista de espera de menos de 90 días para procedimientos quirúrgicos y el cumplimiento de otros indicadores de desempeño. Aunque no se dispone de una evaluación del caso, el modelo de contrato se considera exitoso y el gobierno se encuentra preparando la implementación de contratos para la construcción y operación de otros ocho hospitales más en Valencia para el 2007. 101. El gobierno de Berlín (Alemania) no podía costear el reemplazo de su hospital, el Berlin-Buch, que enfrentaba pérdidas crecientes de más de dos dígitos, un volumen decreciente de pacientes, el envejecimiento de sus instalaciones y un significativo exceso de personal. En el 2001, se abrió una licitación pública que fue ganada por Helios. La adjudicación se basó en factores tanto cuantitativos (compromisos de gastos de capital) como cualitativos (capacidad de operar un hospital de atención terciaria) según lo indicaran la calidad de la propuesta y la experiencia del proponente. El gobierno puso a disposición de Helios las instalaciones existentes sin pago de alquiler hasta el año 2008, brindándole así a Helios un incentivo para terminar las obras de reemplazo del edificio para esa fecha. Helios adquirió el terreno para el edificio nuevo, además de tres edificios históricos. Como resultado de ello, el hospital de US$270 millones, mediante un contrato de construcción, propiedad y operación (BOO), fue financiado con fondos privados sin ningún financiamiento público. El operador suscribió un contrato con ciertos fondos de seguros de salud (compradores de los servicios) por un período especificado, con el fin de mantener la base de pacientes durante un tiempo suficiente para amortizar la construcción de las nuevas instalaciones. Reflexiones 102. Los beneficios logrados en la contratación de la disponibilidad de instalaciones, combinados con la operación como tal, incluyen los descritos anteriormente (respecto a la disponibilidad de las instalaciones), así como los relacionados con una organización más eficiente de prestación de servicios. Los costos de operación tanto de salud como de educación constituyen de 70% a 85% de los costos totales. De esto se concluye que las ganancias potenciales en la eficiencia de la operación de los servicios son significativas. 103. Pero también se presentan algunos problemas. Por ejemplo, resulta difícil fijar precios correspondientes al cuidado de pacientes agudos hospitalizados y no es sorprendente encontrar que surjan muchos inconvenientes en relación con el establecimiento de tarifas de reembolso por los servicios, especialmente cuando se trata de lidiar con los aumentos de los costos subsiguientes. Algunos de estos problemas se resolvieron en las disposiciones sobre fijación de precios en los contratos más recientes, teniendo en cuenta las lecciones aprendidas por los gestores de los contratos anteriores. Es posible que los contratos combinados en la educación sean más fáciles de manejar en este sentido, debido a que los precios asignados a los servicios educativos presentan mucha menos complejidad técnica que los de la atención de salud a pacientes agudos hospitalizados.

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104. Sin embargo, una característica de la contratación de servicios educativos es el mecanismo para establecer los precios de reembolso de los servicios. El organismo contratante debe identificar el proceso que utiliza para establecer el precio de reembolso de los servicios antes de abrir la licitación. Estos precios se suelen establecer con base en una de tres modalidades: negociación directa, costo más honorarios, o precio basado en la oferta competitiva. Si hay una amplia disposición de servicios en un ambiente de mercado –como suele ser el caso de los alimentos y de los servicios de transporte el precio del contrato se puede establecer en referencia con el precio de mercado. En este caso, el organismo contratante, empleando el precio de mercado, negocia el precio directamente con el proveedor preferido, con base en el precio de mercado predominante. Otra opción consiste en que el organismo contratante fija el precio de antemano, con base en costos conocidos (costo más honorarios). Por último, también suele ser común que las licitaciones incluyan una disposición en cuanto a que las propuestas se deben basar, al menos en parte, en el precio al cual el proponente ofrece prestar el servicio (basado en la oferta competitiva). 105. El manejo de los contratos en esta forma de contratación presenta ciertos retos. Constituye una de las “mejores prácticas” manejar en forma descentralizada las iniciativas de participación privada, generalmente mediante una unidad de APP adscrita al Ministerio de Hacienda o al Tesoro Nacional. Esta centralización permite concentrar y desarrollar rápidamente los conocimientos especializados necesarios para manejar la “transacción” o la parte de la iniciativa correspondiente al capital. Sin embargo, en el caso de los servicios sociales el contrato de adquisición de servicios se encuentra vinculado integralmente a la factibilidad y al atractivo de la participación privada propuesta. Por tanto, resulta crucial que los funcionarios tanto de la unidad descentralizada como del ministerio sectorial trabajen de manera conjunta y eficaz en el diseño de ambos contratos. Sin embargo, debido a sus prioridades, nivel de capacitación y perspectivas diferentes la colaboración entre estas dos entidades suele resultar difícil. El proceso de contratación como tal puede resultar costoso, lo cual puede desanimar y disminuir el interés de los operadores e inversionistas privados potenciales. Por otra parte, los proponentes perdedores tienen que absorber considerables costos relacionados con sus propuestas. 106. Pese a estos retos, una contratación integral combina las ventajas de contratar la disponibilidad de instalaciones junto con la prestación de los servicios, además de que se pueden lograr sinergias cuando se consigue que el proveedor diseñe y construya las instalaciones en las que pueda prestar servicios de alta calidad al menor costo posible. 107. Al igual que en el caso de la contratación de la disponibilidad de instalaciones únicamente, los contratos combinados también adolecen de muchos de los problemas mencionados anteriormente. El gobierno debe establecer un compromiso de compra de servicios a largo plazo para permitir que el consorcio privado pueda solicitar préstamos para financiar su inversión de capital. Una contratación adecuada, especialmente en lo referente a las disposiciones contractuales de fijación de precios y procesos de pago, puede minimizar los riesgos asociados con los pagos de los servicios; sin embargo, de todas maneras, el consorcio privado tendrá que enfrentar costos de endeudamiento superiores a los del gobierno. 108. Frente a los riesgos inherentes a la adquisición de servicios a largo plazo, se deben precisar en el contrato disposiciones muy específicas que aseguren que el consorcio privado está realmente en capacidad de amortizar los préstamos, además de cubrir sus costos de operación. Sin embargo, la contratación con un consorcio privado para que éste asuma ambas actividades genera mayores ganancias potenciales, debido a que los incentivos para el actor privado se suman entre sí y permiten ahorrar costos en ambas áreas.

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Conclusiones 109. Gobiernos de todas partes del mundo utilizan la contratación para asegurar la prestación de servicios educativos financiados con fondos públicos. Los contratos de prestación de servicios educativos pueden producir muchos efectos positivos, según se explica en el capítulo 4 Opciones de políticas. 110. De igual manera, es evidente que la contratación, si se realiza en forma deficiente, puede generar resultados insuficientes. En algunos casos la contratación de la disponibilidad de instalaciones puede resultar más costosa que los métodos de adquisiciones tradicionales (por ejemplo, por los costos que representan la adjudicación y el manejo de los contratos, así como por la falta de competencia o los costos más elevados de los préstamos en que incurre el sector privado). Asimismo, puede crear oportunidades de sobornos u otras formas de corrupción en la adjudicación de los contratos. Si no se le maneja bien, la contratación puede incluso reducir los bajos niveles de rendición de cuentas y control del gobierno. 111. Economía política: los beneficiarios de las iniciativas de contratación por servicios educativos (por ejemplo, los niños pobres o los estudiantes de planteles de bajo rendimiento) por lo general se encuentran dispersos. Quienes se oponen a la contratación debido a las amenazas, percibidas o reales, a los puestos de trabajo (como los de los docentes y otros empleados) o a la posible pérdida de poder político (los sindicatos de maestros y del sector público) con frecuencia son grupos coherentes y bien organizados. Cuando se proponen hacerlo, también suelen ser bastante eficaces en movilizarse para detener las iniciativas de contratación. De allí que un aspecto esencial del éxito del diseño e implementación de la contratación es que los encargados de las políticas tengan en cuenta estos intereses políticos no sólo en el momento de diseñar las iniciativas de contratación para que ésta se perciba menos amenazante, sino también al analizar cuáles pueden ser los grupos interesados. 112. En el apéndice A de este estudio se presenta un análisis detallado de los principios rectores de la contratación de la prestación de servicios educativos.

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3. CONTRATACIÓN DE SERVICIOS EDUCATIVOS: LA EXPERIENCIA COLOMBIANA

113. El plan sectorial educativo colombiano 2002-2006 establece tres prioridades: ampliación de la cobertura, mejoramiento de la calidad de la educación y mejor eficiencia del sector. En este contexto, el gobierno colombiano desarrolló un marco normativo mediante el Decreto 4313 de 2004 que regula la contratación para la prestación del servicio educativo por parte de proveedores privados. Este capítulo presenta la experiencia colombiana en este tema con base en una revisión documental y visitas de campo realizadas y llevadas a cabo durante el segundo semestre del 2004. 114. Este capítulo está dividido en cuatro secciones. La primera aborda una descripción general del marco legal que sustenta la contratación de servicios educativos en el país. La segunda hace un recuento de la experiencia en contratación en Colombia; en esta parte se realiza una breve descripción de los principales antecedentes de contratación en el país, se definen las diferentes modalidades de contratación y se describen las experiencias en la contratación en ocho entidades territoriales del país. En la tercera sección se presenta la experiencia de los “modelos pedagógicos” como ejemplos de implementación de las modalidades de contratación descritas en la anterior sección. La cuarta sección concluye con algunas lecciones derivadas de la experiencia colombiana en contratación de servicios educativos. Marco legal para la contratación 115. La contratación de servicios educativos con privados ha sido utilizada por varios departamentos y municipios en Colombia para solucionar problemas de cobertura. El marco legal que permite la contratación consta de diversas leyes y decretos: 116. La Constitución Política de 1991 da alcance nacional a la contratación de servicios educativos al declarar que los servicios inherentes a la finalidad social del Estado “podrán ser prestados indirectamente por comunidades organizadas o por particulares siempre y cuando el Estado mantenga la regulación, el control y vigilancia” (Constitución Política de Colombia, artículo 365). 117. La Ley 80 de 1993, el Estatuto general de contratación de la administración pública, la cual regula la contratación con el Estado, incluye los derechos, deberes y responsabilidades de las entidades estatales como de los contratistas (artículos 2-10, 14-31, 42-49, 50-61 y 68-75). Por otra parte, en el Artículo 14 asigna a las entidades estatales la dirección y responsabilidad de ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato. 118. En 1993, la Ley 60 consolidó el proceso de descentralización y autorizó los subsidios a la demanda con criterios de focalización (Artículo 30). La contratación del servicio educativo la autoriza con entidades privadas sin ánimo de lucro y solamente donde se demuestre la insuficiencia de las instituciones educativas del Estado (Artículo 8). Esta ley dio el marco legal a la contratación del Programa de ampliación de cobertura en educación secundaria (Paces). 119. En 1994, la Ley 115 (Artículo 200) estableció la contratación de servicios educativos con las Iglesias y confesiones religiosas que gocen de personería jurídica, sin detrimento de lo dispuesto en la Ley 60/93. El Ministerio de Educación y la Conferencia Episcopal firmaron el Contrato Marco (O16/94) por cinco años, que luego se extendió a dos más, en el cual se establece un compromiso Estado-Iglesia en la administración y coordinación de los servicios educativos estatales en los departamentos de Amazonas, Arauca, Casanare, Caquetá, Cauca, Cesar, Chocó, Córdoba, Guainía, La

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Guajira, Guaviare, Meta, Nariño, Putumayo, Santander (Barrancabermeja), Valle del Cauca (Buenaventura), Vaupés, Vichada y Archipiélago de San Andrés. 120. La Constitución de 1991 y las leyes que la desarrollaron (Ley 60, entre otras) impulsaron el proceso de descentralización y las entidades territoriales, entre 1994 y 2000, fueron asumiendo la responsabilidad de la educación en su territorio y suscribieron contratos departamentos-obispados, bajo las condiciones del Contrato Marco. 121. La Ley 715 de 2001, en su Artículo 27, estipula que las entidades territoriales podrán (...) contratar la prestación del servicio con entidades estatales o no estatales (...) con recursos del sistema general de participaciones. 122. En el 2004 se expidió el Decreto 4313 a fin de reglamentar la contratación del servicio público educativo por parte de las entidades territoriales certificadas. El decreto establece los objetos contractuales posibles para entidades territoriales certificadas de acuerdo con las diferentes modalidades de contratación: (i) contratación de la prestación del servicio público educativo, cuando la entidad territorial certificada contrata la prestación del servicio público educativo por el año lectivo para determinado número de alumnos; (ii) concesión del servicio público educativo cuando en los términos del numeral 4 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, las entidades estatales puedan entregar en concesión a los particulares la prestación del servicio educativo4 (iii) la contratación con las Iglesias y las confesiones religiosas de la administración de establecimientos educativos oficiales; y (iv)la Educación Misional Contratada, contratación celebrada entre la Iglesia Católica y las entidades territoriales certificadas cuando “los servicios educativos estatales se requieran en municipios que por su ubicación geográfica, por razones de seguridad o por condiciones logísticas no puedan ser asumidos por la Secretaría de Educación del respectivo ente territorial”. 123. En lo que respecta a la modalidad de contratación de la prestación del servicio público educativo, el Decreto 4313 (Artículo 8) establece que la entidad territorial certificada debe conformar un banco de oferentes para seleccionar los contratistas y advierte que la entidad territorial sólo podrá celebrar los contratos con las personas jurídicas prestadoras del servicio educativo que estén inscritas y calificadas en el respectivo banco de oferentes. La contratación se hará en el orden en que la entidad fuera clasificada, de conformidad con la calificación obtenida, y también tendrá en cuenta la ubicación geográfica de la demanda y el lugar en el cual se prestará el servicio educativo. 124. El Artículo 9 fija en tres etapas los procedimientos para conformar el banco de oferentes. La primera etapa comprende la presencia de un estudio que demuestre la insuficiencia en los establecimientos educativos y la invitación pública con los formatos de inscripción, evaluación y tabla de calificación y clasificación; también el establecimiento de los medios de divulgación de dicha invitación. La segunda etapa corresponde a la realización de la invitación pública a inscribirse para participar en la conformación del banco de oferentes. La tercera etapa es la selección (evaluación, calificación y clasificación).

4 En este tipo de contrato, el ente territorial podrá aportar dotación e infraestructura física o éstas podrán ser aportadas, adquiridas o construidas total o parcialmente por el particular, imputando su valor a los costos de la concesión.

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Tabla 3.1: Marco legal de la contratación para la prestación de servicio educativo

Acto legal Numeral Explicación Constitución Política de Colombia 1991

Artículo 365 “Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado (...) Los servicios públicos (...) podrán ser prestados por el Estado directa o indirectamente por comunidades organizadas o por particulares. En todo caso el Estado mantendrá la regulación, control y vigilancia de dichos servicios”

Ley de Educación 115 de 1994

Artículo 200 Sobre contratos con las Iglesias y confesiones religiosas, reglamentado por el 4313

Ley de Educación 715 de 2001

Artículo 27 (...) las entidades territoriales podrán (...) contratar la prestación del servicio con entidades estatales o no estatales (...) con recursos del sistema general de participaciones

Ley 80 de 1993 En particular Artículos 24 y 32

Esta ley, en general, regula la contratación con el Estado, incluye tanto los derechos, deberes y responsabilidades de las entidades estatales como de los contratistas

Decreto 4313 de 2004

En sus 4 capítulos y sus 20 artículos

Reglamenta la contratación del servicio público educativo por parte de las entidades territoriales certificadas

Decretos 238 y 2085 de 2005

Complementarios del 4313

Experiencias de Contratación en Colombia

Antecedentes 125. La educación misional contratada cuenta con varios años de implementación en el país. El primer convenio educativo entre el Estado colombiano y la Iglesia fue suscrito en 1953. A partir de 1973, varios contratos fueron firmados entre la Conferencia Episcopal y el Ministerio de Educación Nacional, de los cuales el último, firmado en 1994, se constituyó en el Contrato Marco (016) el cual establecía que “los departamentos mencionados en este contrato podrán subrogar, en la cuota correspondiente al Ministerio de Educación Nacional, en las obligaciones y derechos originados en el Contrato Marco.” Esto significa que cada entidad territorial, que así lo decidiera, podía asumir la prestación del servicio educativo en su jurisdicción y si optaba por hacerlo con la Iglesia debía regirse por los términos del Contrato Marco. 126. Una modalidad diferente de contratación fue la realizada en 1991 por el Programa de ampliación de cobertura en educación secundaria (Paces). Este programa fue financiado con recursos de un crédito del Banco Mundial y otorgó becas a estudiantes de bajos recursos en colegios privados. Una evaluación desde la óptica de descentralización hecha por el Cider (1996) señala que el programa indujo a los entes territoriales a asumir su responsabilidad en la gestión de la educación, mediante el fortalecimiento de su capacidad de planeación, financiación y ejecución de la inversión en el sector. En el programa participaron 216 municipios. La decisión de los municipios para participar dependía de: a) la oferta educativa pública y privada; b) el número de estudiantes matriculados en primaria que mide el

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potencial de la demanda para la educación secundaria y c) la necesidad de aumentar la cobertura en secundaria. 127. En Paces participaron más de 1.700 colegios privados. Un análisis estadístico identificó las siguientes características de los colegios participantes: (a) los colegios sin ánimo de lucro, vocacionales y técnicos tuvieron mayor tendencia a participar; y (b) colegios que cobraban una pensión equivalente al valor máximo de la beca otorgada tendían a participar más en el programa que aquellos con pensiones más altas (Cede, Universidad de los Andes, 1996). Comparando los colegios privados participantes y no participantes los costos fueron 40% menos en los colegios participantes que en los otros. 128. La calidad de la educación ofrecida por los colegios participantes fue una preocupación permanente. Los críticos del programa señalaban el riesgo de que los colegios privados de baja calidad fuesen los de mayor participación. Sin embargo, en un reciente estudio Angrist y otros (2002) se demostró que los colegios privados de baja calidad no estuvieron interesados en el programa. En la evaluación del Cede (1996) en la comparación de los resultados de las pruebas de logros en matemáticas y español, en promedio, los estudiantes de los colegios participantes presentaron un desempeño en ambas pruebas tan bueno como los estudiantes de los colegios públicos. 129. Al revisar algunas experiencias particulares en el territorio nacional, se encontró que Antioquia es un departamento que cuenta con una trayectoria importante en programas de contratación. En la evaluación de los programas de mejoramiento del acceso y la cobertura (Cide, 2002) se resalta el programa de cobertura contratada con el sector no oficial, iniciado en 1994 y con mayor énfasis entre 1995 y 1998. La evaluación del Cede, 2003 afirma que “la matrícula del sector oficial en Antioquia se ha incrementado entre 1998 y 2002 en 10,1% incluyendo los 116.113 cupos generados (1998) por el programa de cobertura contratada y el sistema de aprendizaje tutorial (SAT)”. Experiencias recientes y modalidades de contratación según Decreto 4313 de 2004 130. En esta sección se presenta una descripción de las experiencias de las entidades territoriales con las diferentes modalidades de contratación, utilizando la categorización establecida en el Decreto 4313. La sección se enfoca en ocho entidades territoriales: los departamentos de Antioquia, Valle del Cauca, Cundinamarca y Chocó, los distritos de Bogotá y Cartagena y las ciudades de Medellín y Cali. Esta selección obedece a que a pesar de que la contratación se realiza en muchas otras partes del territorio nacional, en estos territorios es donde la participación de la contratación del servicio educativo en el total de la matrícula pública es significativa. Por su parte, la revisión de la educación misional contratada incluye los territorios donde ella se desarrolla. Contratación de la prestación del servicio público educativo 131. De acuerdo con el Artículo 4 del Decreto 4313 de 2004 “en esta modalidad, la entidad territorial certificada contrata la prestación del servicio público educativo por el año escolar para determinado número de alumnos. El contratista, de acuerdo con el contrato, asumirá todos o algunos de los costos inherentes a la prestación del servicio educativo, recibiendo en contraprestación una suma fija de dinero por alumno atendido, por cada período lectivo contratado, cuya forma de pago podrá ser convenida libremente por las partes. La remuneración se fijará teniendo en cuenta los costos efectivos de los componentes básicos ofrecidos y asumidos por el contratista, necesarios para la prestación del servicio. Cuando se autorice al contratista el cobro de derechos académicos o servicios complementarios, éstos deben ser establecidos sin exceder las restricciones previstas en las normas

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vigentes sobre costos educativos para los establecimientos educativos estatales del ente territorial contratante. En consecuencia, no podrán pactarse en ningún caso cobros diferentes en monto y concepto de los establecidos para los establecimientos educativos estatales en los respectivos reglamentos territoriales”. 132. El propósito de esta contratación es garantizar la prestación del servicio educativo a estudiantes de los estratos más bajos (con prioridad del 1 y 2), cuando se demuestre la insuficiencia para prestar el servicio educativo en los establecimientos públicos. Las Secretarías de Educación de los departamentos y municipios certificados establecen las necesidades de cupos, conforman el banco de oferentes, seleccionando los prestadores del servicio educativo y realizan la contratación, anexando en cada contrato la lista de los estudiantes asignados a cada institución educativa . En Cali el proceso es diferente, pues son los padres de familia quienes escogen los colegios donde sus hijos estudiarán. 133. En las ocho entidades territoriales incluidas en esta revisión, 263.396 estudiantes han sido beneficiados por esta modalidad de contratación (Tabla 3.2). La mayor participación de individuos subsidiados en la matrícula total pública la tiene Cartagena (25,4%), seguida por Bogotá (14,5%) y por Cali (12%).

Tabla 3.2: Contratación de la prestación del servicio público educativo: Alumnos atendidos por entidad territorial

Entidad territorial Subsidios Participación en la matrícula total pública

Bogotá 118.109 14,5% Medellín 33.057 8,8% Cali 21.768 12,0% Cartagena 39.812 25,4% Antioquia 49.826 7,0% Valle del Cauca 0 0 Chocó 824 0,7% Cundinamarca 0 0 Total 263.396 11,2% Fuente: Informes de las Secretarías de Educación al MEN, 2004. 134. La contratación en la modalidad de la prestación del servicio público educativo se da en el marco de la descentralización impulsada por la Constitución de 1991 y las leyes que la desarrollaron, asignando la responsabilidad de los contratos a las entidades territoriales certificadas, bajo las normas definidas por el Estado. Los gobiernos locales, en este caso las Secretarías de Educación, son responsables del control y supervisión de los contratos suscritos. La Tabla 3.3. presenta información sobre fuentes de recursos y costos por niño atendido, para algunas entidades territoriales. En Bogotá y Medellín las Secretarías de Educación hacen convocatoria pública, solicitan propuestas, seleccionan las entidades, elaboran los convenios y remiten la lista de los alumnos beneficiados a cada colegio contratado. Posteriormente, el Decreto 4313 de 2004 organiza el marco legal para la contratación del servicio educativo. 135. Hasta el 2000 Chocó, departamento no certificado a esta fecha, realizó la contratación en forma tripartita, es decir, el MEN, el departamento y los municipios contribuían con recursos para la financiación del contrato.

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136. En Cali el procedimiento es diferente. Una vez la Secretaría confirma y autoriza el subsidio a los niños que no obtuvieron cupo en los colegios públicos, les corresponde a los padres de familia buscar la institución educativa privada que le pueda ofrecer un cupo al niño e informar a la Secretaría para que ésta proceda a elaborar el contrato. Esta modalidad es homologable al programa de becas Paces y puede arrojar resultados similares a los de Paces en términos de calidad, debido a la competencia entre colegios (King, 1997). 137. En Antioquia, el departamento firma un convenio con los municipios no certificados, donde les asigna el presupuesto y les delega la facultad de contratar. El contrato del municipio con la entidad privada incluye la lista de los nombres e identificación de los niños por atender. La Secretaría de Educación departamental revisa la lista, verifica la matrícula y hace un constante seguimiento y asistencia técnica a los municipios para garantizar un buen proceso de contratación. 138. Desde el 2005 el MEN ha implementado una política de ampliación de cobertura por medio de la asignación de recursos adicionales a las entidades territoriales, para atender a la población vulnerable que por diversas razones ha permanecido excluida del sistema educativo. 139. Generalmente la fuente de financiación de los programas de contratación de la prestación del servicio público educativo son los recursos del sistema general de participaciones (SGP). El departamento de Antioquia dispone además de otras fuentes de recursos como recursos propios, regalías, crédito externo y recursos provenientes de convenios con la Nación. Medellín también cuenta con recursos propios, adicionales a los del SGP, para realizar las contrataciones. Por su parte, Cartagena ha utilizado, además de los recursos del SGP, recursos del Fondo Nacional de Regalías y recursos propios. En el caso del Chocó, sus municipios aportaban hasta el 2002 30% del SGP y la Nación-MEN 70%, con recursos del SGP; a partir del 2003, se certificó como departamento y los recursos de contratación provienen mayoritariamente del SGP. 140. En general, el contrato contempla el pago de una canasta básica, la cual comprende el valor de servicio de los docentes y administrativos, así como una canasta mejorada que incluye textos escolares.

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Tabla 3.3: Recursos financieros, costo y composición de la canasta del 2004

Entidad territorial

Uso fuente de financiación

Costo por alumno 2004

Pagos en los que incurren los hogares

Bogotá Sistema general de participaciones (SGP) y recursos propios

$756.615 (US$288) alumno/año $697.062 (US$265) Banco/cupos, año

Padres no pagan matrícula ni pensión Los uniformes y textos son responsabilidad de los padres de familia

Medellín Recursos propios del municipio

Primaria, $644.270 (US$250) alumno/ año Secundaria $699.840 (US$272) alumno/ año

Padres no pagan matrícula ni pensión. Sin embargo, cuando se reconoce la capacidad financiera de los padres pueden cobrar $20.000/año (US$8)

Antioquia Sistema general participaciones y recursos propios, regalías, crédito externo

$450.000 (US$171) alumno/año Otra de $495.000 (US$188) alumno/año

Padres no pagan matrícula ni pensión y en algunos casos tampoco pagan por textos

Cartagena Sistema general participaciones

Valor en la Resolución para cada colegio En promedio es $600.000 (US$228) alumno/año

Padres no pagan matrícula ni pensión

Cali Sistema general participaciones

$450.000 (US$171) alumno/año


Chocó Sistema general participaciones

Hasta el 2002, $445.691 (US$179) alumno/año


Fuente: Información proporcionada por las Secretarías de Educación y organizada por los autores. 141. La rendición de cuentas es un aspecto esencial en los contratos. En Bogotá, en el programa de la prestación del servicio público educativo, la SED o el Cadel (Centro Administrativo de Educación Local) verifican los niños efectivamente atendidos. En concesiones, la firma interventora verifica el estado de los inmuebles y las mejoras que han realizado. En Antioquia el municipio actúa como interventor, y la entidad contratada le rinde cuentas del monto y destino de los recursos al interventor. En Medellín, en contratación por administración, la entidad contratada, antes del último pago, rinde cuentas por todo concepto a la Secretaría de Educación anexando paz y salvos de las personas que laboraron en la ejecución del contrato. En el Valle del Cauca y Cali las Secretarías de Educación hacen una revisión de los libros de contabilidad. En Cartagena se verifica la presencia y permanencia de los alumnos atendidos. En todos los casos, los contratos estipulan la obligatoriedad de las entidades territoriales para hacer el seguimiento y controlar la calidad del servicio contratado. Los aspectos

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financieros de los contratos han sido objeto de estricto control por las oficinas de la Contraloría de las diferentes entidades territoriales. 142. Un punto donde puede haber gran espacio para avances, basados en las entrevistas y la experiencia analizada, es en la evaluación y el control de calidad de los contratos. Por supuesto, estas funciones además de las propias de operación de los mismos contratos imponen dedicación de tiempo adicional de funcionarios. Una de las lecciones aprendidas de las entrevistas y revisiones hechas es la necesidad de liberar tiempo o generar tiempo por funcionario para el seguimiento y evaluación de las obligaciones del contrato5.

143. En Bogotá se contrata una firma interventora externa, la cual efectúa como mínimo tres visitas al año para verificar el número de alumnos efectivamente atendidos y evaluar la calidad de la infraestructura, lo académico y logros de las competencias básicas, a través de las pruebas. 144. En el 2002, Antioquia realizó un estudio sobre las diferentes estrategias de ampliación de cobertura implementadas, incluyendo la contratación con el sector privado en sus diferentes tipos. El estudio mostró que el modelo de asesoría desarrollado por el Proyecto de mejoramiento de la calidad en la educación, financiado con recursos del Banco Mundial, tuvo resultados positivos (Cide, 2002) ya que ayudó a fortalecer y clarificar las relaciones entre la Secretaría de Educación del departamento, los municipios y los colegios privados que proveían el servicio educativo. Concesión del servicio público educativo 145. De acuerdo con el Artículo 4 del Decreto 4313 de 2004, “En los términos del numeral 4 del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993, las entidades estatales podrán entregar en concesión a los particulares la prestación del servicio educativo. En estos contratos, el ente territorial podrá aportar dotación e infraestructura física o éstas podrán ser aportadas, adquiridas o construidas, total o parcialmente por el particular, imputando su valor a los costos de la concesión. Deberá pactarse, en todo caso, que a la terminación del contrato opere la reversión de la infraestructura física y de la dotación aportada por la entidad territorial o construida o adquirida por el particular con cargo al contrato. La entidad territorial reconocerá al concesionario una suma anual por alumno atendido teniendo en cuenta los costos efectivos de los componentes, suministrados por él, necesarios para la prestación del servicio educativo”. 146. La modalidad de contrato de concesiones del servicio educativo opera bajo diferentes denominaciones a través de las entidades territoriales que se revisaron. En Bogotá se les denomina “concesiones”; en Medellín, “colegios en licitación”; en Cali, “modalidad administrativa”; en Cartagena, “colegios en administración y dirección”; en el Valle del Cauca, “contrato con la universidad” y en Cundinamarca, “prestación del servicio”. Esta modalidad de contratación es usada principalmente por grandes ciudades, aunque en el caso de Cundinamarca también es usada por municipios pequeños. 147. Esta modalidad de contratación cobija 69.223 alumnos (Tabla 3.4) en preescolar, primaria, básica secundaria y media, en Bogotá, Medellín, Cali, Cartagena, Valle del Cauca y Cundinamarca. Los mayores porcentajes de estudiantes matriculados por esta modalidad de contratación con relación

5 En las entrevistas realizadas, los funcionarios a quienes les asignan las funciones de seguimiento de la operación de los contratos expresan dificultades para ejercer control de calidad y la adecuada rendición de cuentas debido a la alta carga laboral y el tiempo adicional que estas labores requieren.

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al total de matrícula se encuentran en Cali (6,4%), Medellín (5,6%) y Bogotá (3,3%). En esta modalidad de contrato, 10 entidades privadas manejan 25 colegios en Bogotá, 10 entidades manejan 14 colegios en Medellín, 4 entidades manejan 6 colegios en Cali, 3 entidades manejan 6 colegios en Cartagena y 2 entidades manejan 3 colegios en Cundinamarca. El Valle del Cauca ha firmado un solo contrato con la Universidad Santiago de Cali y su función es organizar cursos adicionales en colegios públicos ya existentes. En el momento de la revisión de estas experiencias estaban realizando el estudio de la demanda por cursos.

Tabla 3.4: Alumnos matriculados, entidades y colegios en concesión Entidad

territorial Estudiantes

matriculados Participación en total

matrícula pública Entidades

contratadas Colegios

Bogotá 26.589 3,3% 10 25 Medellín 21.073 5,6% 10 14 Cali 11.551 6,4% 4 6 Cartagena 3.010 1,9% 3 6 Valle del Cauca 4.000 1,1% 1 n.d. Cundinamarca 3.000 0,7% 2 3 Total 69.223 Fuente: Informes de las Secretarías de Educación al MEN, 2004. 148. Las condiciones pactadas en esta modalidad de contratos realizadas por Bogotá, Medellín, Valle del Cauca, Cali, Cundinamarca y Cartagena incluyen (i) la autonomía en la administración de la institución educativa (con excepción del Valle del Cauca); (ii) planta física de propiedad del Estado; (iii) valor del contrato estimado por el costo estimado por alumno y número de niños atendidos; (iv) oferta del servicio para los diferentes niveles educativos (preescolar, primaria, básica secundaria y media) y (v) la inexistencia de relación laboral entre el Estado y el personal docente y administrativo que el contratista vincula, en concordancia con el Decreto 4313 Artículo 18. Adicionalmente, en los contratos de Bogotá, Antioquia, Medellín y Cartagena el contrato especifica la calidad del servicio contratado y la continuidad y permanencia de un número determinado de alumnos; y (ii). Tal como se mencionó, el contrato del departamento del Valle con la universidad Santiago de Cali no dispone de autonomía administrativa ni pedagógica en la institución educativa y su función consiste en organizar un curso adicional en una institución educativa que esté funcionando, para lo cual contrata a los docentes y hace acompañamiento a dicha institución. 149. La duración de los contratos es de 15 años en Bogotá, con recursos asegurados por medio de vigencias futuras que terminan en el 2014. En Medellín los contratos son por 5 años, también con recursos asegurados por medio de vigencias futuras. Finalmente, para el resto de las entidades territoriales revisadas el contrato es por 1 año 150. La actual administración de educación del distrito, en cabeza de la Secretaria de Educación, está proponiendo la rendición de cuentas más detallada del contrato de concesión, controles más severos en la utilización del sistema de matrícula, que es el mismo que usa en general el distrito, para la escogencia de los niños que van a los colegios concesionados y pago por niño efectivamente atendido y no por cupo ofrecido. 151. Los recursos para esta modalidad de contratación provienen del SGP, de recursos propios y de regalías, dependiendo de la entidad territorial analizada (Tabla 3.5).

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Tabla 3.5: Recursos financieros y composición de la canasta del 2004. Concesión del servicio público educativo

Entidad territorial

Uso fuente de financiación

Costo por alumno 2004

Composición de la canasta

Bogotá SGP y recursos propios

$1.285.99 promedio al año (US$490)

Recurso humano 57%, Textos escolares 5%, Apoyo nutricional 26%, Gastos generales 10% Administración 2%

Medellín SGP y recursos propios

Preescolar y primaria $644.270 (US$250) alumno/ año Secundaria y media $699.840 (US$272) alumno/año

La canasta incluye: servicios públicos, gastos de mantenimiento, dotación de muebles faltantes y equipos utilizados. Docentes y administrativos y textos escolares

Cartagena SGP, regalías y recursos propios

$600.000 / año (US$228)

Docentes y administrativos, mantenimiento, servicios públicos y gastos corrientes de funcionamiento

Cali Sistema general de participaciones

En el 2002 $450.000 al año (US$171)

Docentes y administrativos, mantenimiento, servicios generales y públicos Los refrigerios deben solicitarlos al programa de restaurantes escolares

Valle del Cauca Sistema general de participaciones

Entre $400.000 y $800.000 al año (US$152 a US$305)

Docentes y administrativos, mantenimiento, servicios generales y públicos

Cundinamarca Sistema general de participaciones

$850.000 (US$324) alumno/año

Docentes y administrativos, mantenimiento, servicios generales y públicos

Fuente: Información suministrada por las Secretarías de Educación y organizada por los autores de este reporte.

152. En Bogotá, la Secretaría de Educación creó el comité de seguimiento a la contratación de la prestación del servicio público educativo y a las concesiones. El monitoreo lo realiza una firma independiente, la cual mide el logro de los objetivos comunes y específicos de los diversos niveles de la educación. Cartagena también dispone de una auditoría externa. Las otras entidades territoriales contempladas en este reporte coinciden en la debilidad de los procesos de seguimiento y evaluación de sus programas. Educación misional contratada 153. Este tipo de contratación se celebra entre los entes territoriales certificados y la Iglesia Católica cuando el servicio de administración y de coordinación de los servicios educativos estatales no puede ser asumido por la Secretaría de Educación del respectivo ente territorial debido a su ubicación geográfica, por razones de seguridad o por condiciones logísticas.

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154. En esta modalidad de contratación la Iglesia Católica dirige, coordina y administra el servicio público educativo en una entidad territorial, en instituciones educativas oficiales cuya planta docente y administrativa es del Estado. Los internados indígenas también se encuentran bajo esta categoría. Los contratos de educación misional contratada que se ejecuten en los territorios o para la atención de las comunidades indígenas, tanto para su celebración como su prórroga deberán ser previamente consultados con representantes de las respectivas comunidades. 155. La educación misional presta el servicio educativo a un total de 118.227 estudiantes, de los cuales 60% están en primaria, 32% en secundaria y media, y 8% en preescolar. Igualmente, la Iglesia atiende por medio de esta modalidad de contratación cerca de 50.000 estudiantes provenientes de la población indígena en programas no formales de alfabetización y otras capacitaciones. La Tabla 3.6 da una perspectiva de la cobertura de la educación misional por entidad territorial. La mayor participación de la Iglesia a la educación se ha dado en lo rural y en las áreas aisladas del sur del país. La educación misional cubre más del 10% de la matrícula en la educación pública en el área rural de estas áreas.

Tabla 3.6: Cobertura de la educación misional contratada por entidad territorial, 2002

Departamentos (1) Población atendida

Participación en matrícula rural pública (%)

Amazonas 5.372 100,0 Arauca 9.078 16,79 Caquetá 6.646 6,88 Casanare 8.650 12,88 Cauca 15.544 6,31 Cesar 636 0,38 Chocó 13.055 13,23 Córdoba 13.513 n.d. Guainía 1.429 35,4 La Guajira 7.080 6,20 Guaviare 1.317 14,9 Meta 8.550 5,78 Nariño 4.129 1,41 Putumayo 9.480 14,52 San Andrés 2.410 22,95 Santander, Barrancabermeja 4.225 1,21 Valle, Buenaventura 2.149 n.d. Vaupés 2.213 28,27 Vichada 2.751 18,04 Total 118.227 10,2%

Fuente: Comité Colombiano de Coordinación Misional Educación Contratada. (1) División político-administrativa de Colombia, 1991.

156. La fuente de financiación de la educación misional es el sistema general de participaciones (SGP). Hasta el 2001 la actualización del valor del contrato se hacía por el valor histórico del contrato más un ajuste que el Ministerio decidía de común acuerdo con la Conferencia Episcopal. En el 2002 el monto total nacional del contrato fue de US$27.949 para un total de 118.227 alumnos atendidos, lo que daría un costo por alumno de US$0,24. La canasta comprende: nómina de docentes, gastos

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administrativos y gastos de mantenimiento. Por otra parte, en entrevistas con representantes de la Iglesia fue evidente la necesidad de ajustar en los contratos el momento de desembolso de los recursos para evitar retrasos en los pagos. Contratación de modelos educativos flexibles 157. Las diversas modalidades de contratación establecidas en el Decreto 4313 pueden ser usadas para contratar diferentes “modelos educativos flexibles”.Por tal motivo, se incluyó en esta revisión la forma como operan algunos de estos modelos. Las fuentes de la información son el Proyecto de Educación Rural, FUNDAEC, la Secretaría de Antioquia y el Ministerio de Educación Nacional. 158. Se identifican dos formas de participación del sector privado. En primera instancia están las innovaciones pedagógicas desarrolladas por entidades privadas, que por sus buenos resultados en cobertura y en calidad de la educación han sido promovidos por el Estado como estrategias para resolver problemas de la educación en poblaciones urbano-marginales y rurales. Entre ellas se encuentran el SAT, SER y Cafam. En segundo término están las innovaciones pedagógicas y curriculares desarrolladas por el Estado colombiano o experiencias exitosas en otros países ajustadas y mejoradas por el MEN y operadas por entidades privadas. Para ampliar la cobertura y mejorar la calidad, el Estado ha decidido ceder la capacitación de profesores oficiales a entidades privadas que por su idoneidad, experiencia y autonomía pueden brindar capacitación y asistencia técnica a las entidades territoriales. Estos modelos incluyen, entre otros, postprimaria con metodología de Escuela Nueva, aceleración del aprendizaje, y la metodología Escuela Nueva para el nivel de primaria. 159. Dentro de las innovaciones educativas más significativas, fruto del trabajo conjunto entre instituciones del Estado y del sector privado están el sistema de aprendizaje tutorial (SAT) para la educación secundaria básica y media en las zonas rurales y el modelo de postprimaria rural del MEN. Algunas evaluaciones independientes han mostrado buenos resultados de estas innovaciones. De esta forma, la evaluación censal de competencias básicas realizada por la Secretaría de Educación de Manizales (2004) mostró que las dos mejores escuelas eran rurales, públicas, de educación básica y utilizaban metodologías innovadoras, tales como Escuela Nueva y SAT. Por otro lado, la prueba Saber administrada en Antioquia en el año 2002 para los grados 7 y 9, comparando instituciones educativas contratadas y grupos SAT mostró que los estudiantes matriculados en el sistema SAT mostraron resultados más altos (Secretaría de Educación para la Cultura de Antioquia, 2002). Resultados similares fueron encontrados en el estudio del Cide (2002), que analiza los resultados para los grados 3 y 5. Este estudio concluye que “los resultados de las escuelas rurales superan el promedio nacional en matemáticas, además, en matemáticas y lenguaje los de tercer grado están mejor que las escuelas urbanas públicas y privadas del departamento y del país, muy probablemente a causa de la extensión de modalidades alternativas (...) que han demostrado buenos resultados en términos de calidad y a costos razonables”. 160. El Sistema de Aprendizaje Tutorial (SAT), diseñado por FUNDAEC, tiene como objetivo atender a la población rural en la educación básica secundaria y media. El SAT tiene en cuenta las características culturales, sociales y económicas de las áreas rurales focalizándose en las actividades diarias del campo. El SAT debe estar articulado al Plan de Educación Institucional de la institución educativa. El modelo logra integrar la teoría con la práctica, adaptando el horario escolar de los estudiantes a las actividades laborales del campo.Los estudiantes trabajan en grupos de 15 a 25, sin límite de edad. El docente / tutor es apoyado con guías de aprendizaje para cada nivel, un laboratorio básico y una biblioteca portátil. Los textos son guías de autoaprendizaje, producidas por FUNDAEC como complemento al desarrollo pedagógico para tutores y alumnos. Al extenderse el SAT a otras

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regiones del país, se han realizado esfuerzos para contextualizar algunos textos a los nuevos entornos locales y se han incorporado nuevos componentes al currículo. Los orientadores del SAT son en lo posible miembros activos y comprometidos con la comunidad, inicialmente capacitados por FUNDAEC. 161. El SAT es operado por varias organizaciones no gubernamentales sin ánimo de lucro (ONG, fundaciones, Iglesia, entre otros) y gobiernos locales. Las entidades privadas gestionan la firma de convenios entre FUNDAEC y los gobiernos locales para autorizar el uso de la metodología SAT, y garantizar los textos y la capacitación de FUNDAEC a los tutores y promotores requeridos. En este momento, el Ministerio de Educación Nacional a través del proyecto de educación rural (PER) se propone ampliar la implementación del SAT. Esta expansión estará basada en tres condiciones: (a) recursos financieros provenientes del Sistema general de participaciones, recursos propios de las entidades territoriales, contrapartida nacional y recursos del sector privado; (b) según información dada por FUNDAEC, el costo por alumno se ha estimado en promedio en US$250/año; y (c) una canasta educativa única por grupo que incluye los siguientes rubros, entre otros: recurso humano (tutor, asesor y/o coordinador de campo, rector y secretaria académica), capacitación permanente de tutores, evaluación y asistencia técnica, soporte de equipos y gastos generales. La Tabla 3.7 muestra la cobertura del SAT a través de las entidades territoriales.

Tabla 3.7: Cobertura del SAT, 2004

Entidad territorial Alumnos atendidos Participación en matrícula rural pública (%) Antioquia 11.503 3,7 Arauca 296 1,4 Bolívar 166 0,2 Boyacá 100 0,1 Casanare 465 1,9 Cauca 589 0,4 Córdoba 39 0,02 Cundinamarca 2.073 1,3 Chocó 26 0,1 Meta 483 1,1 Nariño 440 0,3 Norte de Santander 2.022 3,3 Risaralda 1.938 4,5 Santander 7.213 6,7 Sucre 190 0,2 Tolima 1.349 1,4 Valle 1.271 1,0 Total 30.163 1,6 Fuente: Información proporcionada por Fundaec. 162. El Servicio Educativo Rural (SER) fue desarrollado en 1997 por la Universidad Católica de Oriente (Antioquia) y se propone mejorar el acceso a la educación básica y media de los jóvenes y adultos del sector rural y campesino, ubicados en zonas donde la oferta de educación pública es prácticamente inexistente. Su metodología está basada en la realidad y cotidianidad campesina y opera a través de proyectos productivos. 163. En Antioquia el SER ha sido trabajado en colegios públicos y privados. En otros

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departamentos lo ha implementado el proyecto de educación rural del MEN con la asistencia técnica de la Universidad Católica de Oriente. Generalmente, estos contratos los suscriben las entidades territoriales y su valor depende del número de alumnos atendidos y del costo/alumno, el cual está determinado por las características de la zona geográfica y las tareas asignadas a la universidad. Los recursos provienen del sistema general de participaciones y créditos internacionales, el costo promedio por alumno es US$308 y la canasta incluye dotación de textos-guías, capacitación a docentes y directivos docentes. Actualmente 10 departamentos participan en el programa SER, con un promedio de 10 municipios por departamento y un total de 3.453 estudiantes.

164. Cafam es una metodología de educación continuada, desarrollada por la Caja de Compensación Familiar, dirigida a jóvenes y adultos que desean alfabetizarse o que buscan iniciar o continuar su educación básica. Actualmente el Estado ha expandido este programa al territorio nacional. El modelo pedagógico está centrado en el desarrollo humano integral (intelectual, social y emocional), y la enseñanza tiene lugar en la interacción de pequeños grupos y un facilitador del aprendizaje. Cafam concede plena autonomía administrativa a la institución educativa o entidad que desarrolla el programa, pero mantiene la coordinación académica. Los participantes pagan una matrícula y por la compra de los módulos. El costo por alumno/año se estima en US$308, la canasta incluye la capacitación a los facilitadores, monitores, coordinadores y las guías. Los docentes y costos de administración generalmente son asumidos por el Estado. Sin embargo, el Ministerio de Educación Nacional planea desarrollar indicadores alternativos para complementar las variables de resultado y analizar su costo/eficacia, su consistencia, necesidades de actualización y mejoramiento, capacidad de los operadores y entidades territoriales para su gestión. En el año 2002 aproximadamente 65.000 adultos se matricularon en 218 colegios administrados por entidades que tienen convenios con Cafam. Estos colegios están localizados en áreas urbanas y rurales en 26 de los 32 departamentos del país. Un total, aproximado de 600.000 estudiantes ha participado en el programa durante sus 20 años de operación. 165. El incremento en la cobertura de la educación primaria rural aumentó la demanda por cupos en secundaria y la búsqueda de alternativas para lograrlo. Para incrementar los cupos se han explorado alternativas como aumentar los cursos en los colegios públicos, organizar alternativas fuera de los colegios o implementar diferentes modelos pedagógicos. 166. El programa de postprimaria rural (básica secundaria) del MEN busca retener a los jóvenes en el campo, desarrollando habilidades en los estudiantes para su desempeño en el sector productivo rural. El programa también busca mejorar las habilidades académicas de los estudiantes para poder continuar estudios de educación media y superiores (Gálvez 1997; Ramírez y Ramón, 1998). El programa cubre 305 escuelas y 13.317 estudiantes. Los recursos financieros provienen del SGP. El costo promedio por estudiante se estima en US$238; los costos de administración y los docentes los asume el Estado. En marzo del 2002 se evaluaron 1.534 estudiantes participantes en el programa por parte del MEN. Esta evaluación midió las competencias iniciales y comparó sus resultados con los obtenidos por estudiantes urbanos. En noviembre del 2002 se evaluó una muestra de 1.358 alumnos de grados 7 y 9 en las áreas de matemáticas y lenguaje. Con los resultados de la próxima evaluación (2004) se espera determinar la eficacia y efectividad del modelo e identificar las áreas en que necesita mejorar. 167. El modelo Escuela Nueva (básica primaria) fue desarrollado por el MEN hace más de 30 años. El sector privado aliado ha participado en esta iniciativa en el desarrollo de materiales, formación de maestros y procesos de asistencia técnica a los gobiernos locales. Tres entidades son líderes en este proceso: el Comité Departamental de Cafeteros de Caldas (CDCC), la Fundación Volvamos a la Gente, la Universidad de Pamplona, y ASPROED. El modelo pedagógico de Escuela Nueva sigue los

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principios del aprendizaje activo y tiene en cuenta los eventos de la comunidad como parte del contexto de la escuela. El programa está diseñado para reunir varios grados en una sola aula de clase, donde cada estudiante avanza a su propio ritmo, bajo un sistema de promoción flexible adaptado a las condiciones de vida del niño campesino. La experiencia de escuela nueva se inició en el departamento de Norte de Santander, con un grupo de 30 estudiantes de escuelas rurales. Dado el éxito de esta prueba piloto, en 1989 la experiencia se replicó en otras escuelas rurales. Para facilitar la expansión del modelo, las Secretarías de Educación departamentales han asegurado la disponibilidad de docentes y les asignan a supervisores y directores de núcleo funciones de apoyo. Los municipios proveen los docentes y el espacio físico. Los recursos financieros provienen del SGP. En algunos casos se hacen alianzas con el sector productivo y recursos propios de los municipios. El costo promedio por estudiante se calcula en US$310. Los docentes y administrativos generalmente son asumidos por el Estado. En información de cobertura está disponible solamente la del departamento de Caldas, donde hay 112 escuelas de postprimaria, con 8.650 estudiantes. Del total de escuelas, 35 cuentan con grado 10 y 11. El grado cero se ha implantado en 60 escuelas con cobertura cercana a 1.000 niñas y niños (Crece, 2001).

Recuadro 3.1: El Programa Escuela Nueva en Colombia

Un estudio del Banco Mundial llevado a cabo en 1992 encontró que los estudiantes de Escuela Nueva alcanzaron más altos niveles de desempeño que sus contrapartes en otras escuelas (Psacharopoulos et al 1992). Sin embargo, el estudio también observó varios problemas que se fueron haciendo aparentes durante la expansión nacional del programa en relación con el entrenamiento de maestros, el sistema automático de promoción y la relevancia del contenido del curso a la vida rural. En estudios más recientes, McEwan (1998) encontró que las reformas a Escuela Nueva no han sido implementadas del todo en las escuelas participantes. A fin de determinar el grado en el cual las prácticas de enseñanza y aprendizaje han sido adaptadas como se requiere por el modelo, Benveniste y McEwan (2000) muestran que los maestros de Escuela Nueva varían ampliamente en la aplicación de técnicas de enseñanza recomendadas. Los autores concluyen que la motivación y el compromiso del maestro explican mucho sobre la variación en la adopción de nuevas pedagogías. A pesar de dificultades en la implementación, recientes evaluaciones replican los hallazgos de Psacharopoulos en el sentido que los logros académicos en los colegios de Escuela Nueva son más altos que los de escuelas tradicionales. McEwan (1998) encontró que los colegios de Escuela Nueva tienen mejor dotación de libros y ponen mayor énfasis en el aprendizaje activo que las escuelas rurales tradicionales. También encontró que el desempeño académico de los estudiantes es más alto entre estudiantes participativos, aun cuando esta diferencia positiva se disminuye en el grado 5. Como muestra esta evidencia, Escuela Nueva se sostiene como modelo innovador de cómo incrementar tanto la calidad como la cobertura de la educación en las comunidades más pobres.

Fuentes: Psacharopoulos, Rojas y Vélez 1993; McEwan 1998; McEwan y Benveniste, 2000. 168. La aceleración del aprendizaje es una adaptación de la experiencia de Brasil, con el mismo nombre. Su objetivo es ayudar a los estudiantes en extra edad a alcanzar el grado correspondiente y así reducir la brecha entre edad y grado. En general, los niños y jóvenes que participan están entre 10 y 15 años; pueden saber leer y escribir y no han terminado la básica primaria. Para su implementación fue creada una alianza entre el Ministerio de Educación, la Federación Nacional de Cafeteros y la Corporación para el Desarrollo de la Educación Básica (Corpoeducación). Para su financiación los

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recursos provienen del sistema general de participaciones. El costo promedio por alumno es US$174. La canasta cubre capacitación y acompañamiento permanente a los docentes y directivos docentes; el material consta de 8 módulos por estudiante y una biblioteca especializada por grupo. Generalmente los costos del docente y de la administración los asume el Estado. Para el 2003, cerca de 30.000 niños y jóvenes participan en el programa; con recursos del PER se han beneficiado 9.736 alumnos y con recursos de otras fuentes, aproximadamente 20.000 estudiantes. Conclusiones 169. La matrícula oficial en Colombia aumentó 9,1% (www.mineducación.gov.co) entre 1999 y 2002, a pesar de las grandes limitaciones fiscales que el país ha tenido en los últimos años. Estos resultados se lograron gracias a un conjunto de políticas, dentro de las cuales está la racionalización de la planta de docentes públicos (la cual aumentó la relación alumno / profesor de 22,9 en 1992 a 26,7 en 2002) y la contratación con el sector privado. Actualmente, esta última estrategia es usada activamente por los gobiernos locales para atender los problemas de cobertura y calidad de su región. El estudio de evaluación realizado por el Cide (2000) concluye que “gracias a estas dos estrategias Antioquia pudo elevar sus tasas netas de cobertura en todos los niveles. En preescolar su cobertura está por encima del promedio nacional. En primaria se ganaron 4 puntos por encima de la tasa promedio del país. En básica secundaria la cobertura neta mejoró en 6,2 puntos”. 170. Este recuento de experiencias muestra una gran variedad de los contratos usados en el país. En efecto, la contratación con el sector privado para la prestación de servicios educativos ha sido implementada y administrada en una amplia variedad de formas. Los contratos tienen diferencias en cada entidad territorial revisada y de acuerdo con las partes contratantes y con el tipo de contrato. 171. La mayoría de estos contratos ha sido focalizada en estratos 1 y 2, con lo cual es muy probable que se haya mejorado la equidad del sistema. Por ejemplo, evaluaciones externas de algunas experiencias de contratación privada (por ejemplo, SAT) muestran que los indicadores de eficiencia interna rural mejoraron significativamente, lo cual demuestra que la educación que se ofrece en estas zonas está de acuerdo con las actividades y necesidades locales. 172. La continuidad de los programas educativos se ha mantenido gracias a que los recursos del sistema general de participaciones están garantizados a través de la Ley de presupuesto, y gracias al compromiso de la mayoría de los gobernantes locales en procura de ampliar y mejorar la educación. Para este fin, se han usado múltiples estrategias, entre ellas la contratación privada de servicios educativos. 173. Potencialmente la contratación con privados puede ayudar a mejorar la calidad de la educación. La contratación surge como estrategia para aumentar la cobertura educativa cuando la oferta de educación pública es insuficiente. Algunas de las experiencias de contratación al inicio de la década de 1990 mostraron que no sólo la oferta pública era insuficiente, sino también la privada (estudios del Cide en Antioquia y el Cede y Cider para evaluar el programa Paces). Sin embargo, y gracias a los procesos de contratación y competencia en el mercado, han surgido mejoras en organización y competitividad en las entidades privadas proveedoras de los servicios educativos. 174. El horizonte temporal de largo plazo de algunos de los contratos implica estabilidad en el tiempo de las políticas. En este contexto, la experiencia nacional muestra que las autoridades municipales han mantenido los compromisos adquiridos con las entidades privadas contratadas y se ha garantizado el servicio educativo a las cohortes de estudiantes que se encuentran bajo las modalidades

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de contratación de concesión del servicio público educativo, especialmente en el caso de Bogotá, Medellín y Antioquia. 175. La evidencia muestra que en la mayoría de los casos el costo por alumno de la educación contratada es menor que el de la educación prestada directamente por el Estado. Es posible que en el caso de la contratación de la prestación del servicio público educativo la entidad privada utilice su capacidad instalada ociosa y ajuste el número de estudiantes por docente, y por tanto, el costo promedio por cupo contratado sea bajo. En Colombia, el valor promedio por estudiante por año calculado para el orden nacional con los recursos del SGP asciende a US$296, mientras que la mayoría de los valores calculados para la educación contratada es menor, independientemente de la modalidad de contratación. Los únicos casos en los cuales el valor de la contratación supera el promedio nacional es el de la contratación de concesión del servicio público educativo en Bogotá (US$490) y Cundinamarca (US$324). 176. La contratación de la prestación del servicio educativo con diversos diseños curriculares e innovaciones pedagógicas ha puesto a disposición del sistema educativo una mayor diversificación de escenarios pedagógicos para mejorar la práctica, incluyendo las diversidades étnicas y culturales, las condiciones propias de la población rural y diferentes grupos minoritarios de la población. La participación del sector privado también facilita la adopción de nuevas prácticas y la innovación de nuevos programas. 177. Con la profundización de la descentralización realizada por la Constitución Política de 1991, los municipios adquieren mayor autonomía en la toma de decisiones. En particular ha comenzado a ser crítico el papel de los gobiernos locales en la política educativa. Los gobiernos locales han aprendido a elaborar contratos, a hacer seguimiento a los mismos y a tener una mejor ejecución de los presupuestos. La financiación de los planes de inversión en educación municipal otorga a los municipios mayor autonomía para decidir sobre las mejores estrategias para mejorar el acceso a la educación. La contratación con el sector privado ha ayudado a fortalecer la capacidad de gestión de las administraciones locales y acelerar la implementación de las políticas de descentralización (Cide, 2002). Las encuestas realizadas en el marco del presente trabajo mostraron el desarrollo de prácticas importantes tales como contratos estandarizados, matrices para la comparación de las propuestas recibidas, estandarización de procedimientos para la implementación de programas. La necesidad de contratación de la prestación del servicio ha implicado un desarrollo del marco jurídico al nivel nacional. A su vez, en lo que respecta a los entes locales, este proceso ha significado fortalecimiento de procesos y procedimientos al nivel jurídico y administrativo. Marco legal 178. De conformidad con lo establecido en el artículo 27 de la Ley 715 ,el Decreto 4313 reglamenta la contratación del servicio público educativo por parte de las entidades territoriales certificadas. 179. Es importante aumentar la capacidad técnica de monitoreo y evaluación de los contratos. En materia de monitoreo, existe aún espacio para mejorar los procesos de seguimiento y la oportuna medición de indicadores de desempeño. Por otra parte, no se encontró ningún caso de contratación que tuviera una evaluación de impacto técnicamente rigurosa. Fortalecer estos dos factores puede aumentar la sostenibilidad de muchas de las iniciativas de contratación existentes, pues la habilidad de medir el desempeño es clave para encontrar diseños cada vez mejores. Una de las políticas que pueden ser aplicadas para aumentar la capacidad de monitoreo y evaluación es aumentar la asistencia técnica y el acompañamiento de municipios y departamentos con baja experiencia en contratación por parte del

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gobierno nacional y territorios experimentados. 180. Es fundamental que el acceso de la población vulnerable siga siendo una prioridad de la política educativa. La evaluación del Crece (2001) considera que los tres modelos, SAT, postprimaria con metodología de Escuela Nueva y SER, mejoraron la cobertura en el área rural y contribuyeron a disminuir la migración del campo a la ciudad. El estudio también mostró que en Caldas los resultados de las pruebas Saber fueron mejores en las áreas rurales, mejoraron las tasas de retención y promoción, y los estudiantes tuvieron buenos resultados en comportamiento democrático y equidad de género. Los vínculos entre la comunidad y los colegios son fortalecidos a través de actividades con la comunidad. 181. Las diferencias en la forma de implementar y administrar modelos de contratación que se observó en la revisión, unida al necesario desarrollo práctico del marco legal, monitoreo y evaluación, indican un rol importante del gobierno central en términos de aclarar regulaciones, promover el aprendizaje a través de unidades territoriales y dar asistencia técnica, en particular en el área de evaluación de impacto. Este rol se vuelve más importante si se prevé una mayor implementación de la contratación en educación. El impacto potencial de la contratación con el sector privado en la eficiencia, calidad y cobertura de la educación sugiere que aumentos en su implementación podrían llevar a innovaciones significativas en términos de participación no pública en el sistema de educación.

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4. CONCLUSIONES: OPCIONES DE POLITICA

182. Colombia cuenta con un amplio número de innovaciones en el terreno de la provisión de educación y es líder, en muchos sentidos, en la contratación de servicios educativos. El país puede consolidar los adelantos logrados en la contratación de estos servicios mediante mejoras en los programas existentes y, cuando sea adecuado, la extensión a un mayor número de municipios y departamentos. El presente capítulo estudia los hallazgos teóricos y empíricos de las experiencias internacionales y describe lo más novedoso en contratación nacional. Propone una metodología para evaluar los impactos de este tipo de contrataciones y presenta una serie de opciones de política para aumentar la oferta educativa dirigidas principalmente al Ministerio de Educación Nacional, aplicables también a otros sectores e instancias del gobierno.

183. Este informe en general trata sobre una amplia variedad de instrumentos potenciales de políticas. Ha sido preparado específicamente como respuesta a la solicitud del gobierno colombiano de suministrar: (a) un resumen de las experiencias internacionales en la contratación de servicios educativos (capítulo 2); (b) una descripción de la propia experiencia que Colombia ha tenido en torno a la contratación de servicios educativos (capítulo 3); y (c) una metodología para la evaluación de los impactos de los modelos de contratación (Apéndice A).

184. En los procesos de contratación del servicio educativo el gobierno continúa siendo el ente financiador, pero no el productor. Históricamente la contratación en el sector educativo se ha centrado en los servicios de apoyo; sin embargo, en el transcurso de las dos últimas décadas se ha incrementado en varias partes del mundo el uso de la contratación de una mayor variedad de servicios educativos y manejo de instalaciones físicas, los cuales van mucho más allá del simple uso de becas o pago por niño atendido. Las experiencias internacionales presentadas en este estudio ilustran que, en el caso de la educación, al igual que en otros servicios sociales, los contratos pueden convertirse en poderosos instrumentos para asegurar la rendición de cuentas en la prestación de los servicios.

185. De la experiencia internacional se pueden derivar varias conclusiones. La contratación puede funcionar mejor cuando se especifica claramente cuáles son los servicios que se van a prestar, de modo que se pueda vigilar el desempeño y aplicar las sanciones y penalidades correspondientes a los contratistas que incumplan sus obligaciones. Internacionalmente el uso de contratos ha conllevado la redefinición del papel que asumen los organismos oficiales y, con frecuencia, un conjunto diferente de habilidades de los servidores públicos encargados de la veeduría del sector de la educación. Desde el punto de vista de políticas, su implementación resulta mucho más fácil cuando los servicios contratados son adicionales a los ya en curso, en tal forma que los empleos existentes no sufran traumatismos; por ejemplo, un nuevo establecimiento escolar o un servicio adicional. Si se va a contratar la prestación de servicios ya existentes es importante analizar cuáles son las partes interesadas (para identificar y saber cómo tratar con los grupos de interés opositores) y adelantar una campaña de comunicaciones proactiva. Las reflexiones más importantes para las autoridades encargadas de las políticas de educación se presentan en la Tabla 4.1.

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Tabla 4.1: Asuntos relevantes y opciones de contratación

Propósito Grado de dificultad Beneficios Contratación de servicios no esenciales (suministro de alimentación, mantenimiento de instalaciones físicas)

Los contratos son relativamente fáciles de especificar y controlar

Mejoras sustanciales en la calidad y eficiencia de estos servicios no esenciales

Contratación de servicios profesionales (diseño de currículos)

Los contratos son relativamente fáciles de especificar y controlar

Aborda la función esencial de los planteles educativos: impartir educación

Contratación de servicios de gestión

Alto debido a la dificultad de identificar en qué forma la gestión contribuye al desempeño del plantel

Potencial limitado por restricciones relacionadas con el empleo del sector público y el manejo de recursos humanos

Contratación con planteles para matricular a estudiantes beneficiarios de fondos públicos

Relativamente fácil de contratar, pero exige un esfuerzo considerable para controlar la educación impartida

Expansión acelerada del acceso a la educación y reducción importante en los costos de capital para el sector público

Contratación con el sector privado para operar un plantel público

Constituye un reto tecnológico y les exige a los gobiernos: entender y vigilar de cerca los cambios en el desempeño escolar y familiarizarse muy bien con los costos de la educación con el fin de establecer adecuadamente los precios

En general, la experiencia internacional (casos de los colegios por concesión de algunos estados de Estados Unidos o de los colegios de Fe y Alegría en Latinoamérica) muestra resultados positivos

Contratación de la financiación y construcción de planteles escolares por parte del sector privado

La especificación e implementación de los contratos puede resultar muy exigente

Ha mostrado un éxito moderado, por ejemplo en el Reino Unido

La contratación de actores privados para operar los planteles escolares, así como su financiación y construcción

La especificación e implementación de los contratos puede resultar muy exigente

Puede generar ganancias en eficiencia que multipliquen los fondos disponibles para la construcción

Fuente: Banco Mundial. En procura de una agenda de políticas

186. Colombia ha desarrollado e innovado en la contratación de servicios educativos con el sector privado, y la contratación se ha convertido en una estrategia ampliamente usada por los gobiernos locales para abordar los asuntos de cobertura y calidad. La implementación y manejo de los contratos en vigencia varían según la unidad territorial en la que operen, la naturaleza de las partes contratantes y la clase específica de contrato de que se trate. Aunque el desempeño se encuentra muy bien establecido en algunos de los modelos de contratación (por ejemplo, en el de Escuela Nueva), en los otros modelos sólo hay evidencia dispersa respecto a su eficiencia e impacto.

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187. La experiencia internacional sobre la contratación de servicios educativos muestra que ésta presenta múltiples beneficios potenciales, en particular puede:

• Aumentar la eficiencia de la prestación de servicios educativos y los gastos en educación. • Permitirles a los gobiernos explotar habilidades especializadas no disponibles en otros

medios. • Permitirles a los gobiernos superar las limitaciones salariales y las restricciones

relacionadas con el servicio civil. • Permitir una respuesta más rápida a nuevas necesidades y facilitar la adopción de

innovaciones. • Abrir el campo a la competencia entre proveedores del sector educativo. • Permitirles a los gobiernos ajustar el tamaño de los programas para cumplir con

exigencias cambiantes. • Permitir economías de escala. • Mejorar la calidad de la educación impartida. • Permitirles a los gobiernos concentrarse en las funciones en las cuales gozan de una

ventaja comparativa. • Permitir una definición más precisa de los gastos y la prestación de los servicios. • Mejorar el acceso a la educación, especialmente a los grupos deficientemente

atendidos. • Aumentar la transparencia, haciendo más visibles los costos de los servicios cuando

éstos se especifican en el precio del contrato.

188. Por otra parte, un proceso de contratación mal ejecutado puede ser muy costoso. Por ejemplo, problemas en la calificación de los prestadores del servicios inscritos en el banco de oferentes puede llevar a asignaciones del contrato a contratistas que no son los mas idóneos. Por consiguiente, es fundamental el fortalecimiento técnico de las entidades territoriales en asuntos legales y administrativos.

189. La experiencia internacional ha mostrado que la contratación de la prestación de servicios educativos puede producir mejores resultados cuando:

• El gobierno establece un marco jurídico y una estructura normativa clara y equitativa. • Los roles del comprador y el proveedor están bien definidos en el departamento encargado de la

contratación. • El organismo gubernamental responsable de la contratación cuenta con capacidad técnica para el

diseño de los contratos y para manejar el proceso. • El organismo gubernamental emplea un proceso transparente y competitivo en la selección de

proveedores preferidos. • El organismo gubernamental utiliza un proceso escalonado en etapas para seleccionar a los

proveedores preferidos. • Los contratos incluyen medidas de desempeño. • Los contratos incluyen incentivos al buen desempeño y sanciones al incumplimiento. • Se incorpora un marco de seguimiento a los contratos. • Se les concede la máxima flexibilidad de operación posible a los proveedores. • A los proveedores se les otorgan contratos de largo plazo debido a que la inversión en calidad

requiere tiempos amplios de retorno.

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• La evaluación del desempeño del contratista es realizada por una entidad independiente del gobierno o de la agencia contratante.

Consolidar las ganancias 190. La experiencia internacional muestra múltiples beneficios de la contratación. Por su parte, el país cuenta con un número importante de experiencias en contratación que podría ser sujeto de mejoras y expansión. En esta forma, cualquier expansión potencial de la contratación requiere brindar apoyo a todas las entidades territoriales para aprender y aplicar las lecciones relacionadas con los enfoques de contratación eficaces adoptados por los municipios y departamentos expertos en la materia. 191. Con base a la experiencia internacional se desprende que los siguientes puntos son fundamentales para el análisis de las acciones nacionales: a) Aprendiendo de la experiencia internacional se concluye que el marco de referencia de la

contratación, incluyendo asuntos de orden normativo y jurídico es crítico. Un requisito importante de una contratación eficaz en la prestación de servicios educativos consiste en ofrecer un ambiente normativo favorable, así como un sólido marco jurídico. Si a los proveedores se les obligara a operar dentro del mismo marco normativo restrictivo al que están sometidos los planteles oficiales, se reducirían significativamente las ganancias que se obtendrían al pasarse a un modelo de contratación y se limitaría el impacto positivo de la competencia en el sector. El marco normativo debe crear las condiciones necesarias para que las organizaciones privadas puedan operar de manera eficiente, protegiendo al mismo tiempo el interés público. Entre estas medidas se pueden incluir unos requisitos que sean claros, objetivos y que incentiven la entrada de nuevos proveedores, con normas que protejan la seguridad pública. Por otra parte, es muy importante que a los padres de familia se les suministre información pertinente sobre el desempeño de los planteles. La participación activa del sector privado en la educación se puede motivar más si el gobierno implanta un marco legal adecuado que rija las adquisiciones por contrato y la inversión privada de manera más general; incluye mecanismos encaminados a minimizar la posibilidad o aparición de prácticas corruptas; reduce los trámites y normas innecesarios; garantice una independencia judicial y la obligatoriedad oportuna y efectiva de los contratos e introduzca políticas e incentivos que alienten la inversión privada. Es fundamental que la delegación de autoridad a los municipios respecto a las políticas educativas sea clara, así como la división de responsabilidades entre los diferentes niveles oficiales.

b) El estado de Virginia, Estados Unidos, ilustra la forma como un gobierno central puede

movilizar información y apoyar la divulgación de conocimientos con base en las experiencias de los gobiernos municipales (consúltese www.vipnet.org/ccc/best_practices;www.vipnet.org/ccc/egovtoolkit.htm#; o también www.ipac.ca/about/index.html). Por este motivo, puede ser muy importante para el país promover el aprendizaje entre municipios y departamentos. Por ejemplo, el MEN puede facilitar el intercambio entre los municipios que cuenten con considerable experiencia en el campo de la contratación, con el fin de ayudar a otros municipios a poner en marcha tales iniciativas. Asimismo, puede fomentar la realización de foros de aprendizaje en los que participen diversas instituciones que puedan ayudar a crear asociaciones de entidades.

c) Los incentivos gubernamentales, tanto en asistencia técnica como financiera, pueden ser

fundamentales para incentivar las opciones de contratación más exitosas por parte de los diversos municipios de la nación.

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d) Tal como se propone en el Apéndice A, las evaluaciones de impacto de programas son muy importantes porque pueden detectar programas y diseños exitosos. Por tanto, una política de evaluación de impacto de nuevas iniciativas de contratación promovida por el MEN puede tener altos beneficios a un bajo costo. En esta medida, el gobierno central puede cumplir un papel importante en desarrollar un marco de referencia coherente y una asistencia técnica adecuada para llevar a cabo el seguimiento y la evaluación, en especial la evaluación de impacto. Sin este esfuerzo se podría socavar la sostenibilidad de muchas iniciativas debido a que la capacidad de medir el desempeño y los avances es el aspecto clave para diseñar medidas correctivas en el caso que se presenten problemas. La mayoría de las experiencias internacionales estudiadas no incluyó ninguna clase de indicadores de seguimiento y evaluación, como tampoco ninguna evaluación periódica del desempeño de los proveedores. Asimismo, la experiencia internacional hace evidente la escasa capacidad institucional de los gobiernos locales y la necesidad de asistencia técnica en este aspecto.

e) Las pocas innovaciones internacionales que fueron objeto de una evaluación rigurosa

mostraron una mayor cobertura en las áreas rurales y, gracias a ello, una disminución parcial en la migración del campo a las ciudades. Posiblemente esto indica que el acceso a la educación de las poblaciones vulnerables debe ser una prioridad.

192. La asistencia técnica del gobierno central hacia los municipios para el desarrollo de la contratación es muy importante. Así pues, un programa de asistencia técnica podría comprender: asesoría jurídica y normativa; asistencia en el establecimiento de evaluaciones de las primeras experiencias; realización de talleres e incentivos a la contratación. 193. Una opción de contratación que se ha empleado durante muchos años en Colombia, y sobre la cual hay una cantidad significativa de investigaciones internacionales y nacionales, son los pagos por niño atendido para fomentar la asistencia a los colegios privados bajo contrato. Este mecanismo ha otorgado altos beneficios para aumentar la cobertura, especialmente a los niños de familias menos pudientes. Sería altamente deseable utilizar el marco de la evaluación presentado en este informe (en el Apéndice A) para evaluar su impacto y, por supuesto, otros modelos de contratación. Asimismo, puede ser muy útil diseminar la información de esta experiencia a los municipios y departamentos interesados en llevar adelante esta opción. 194. La contratación de servicios de apoyo a la educación es muy amplia y por lo general la experiencia internacional ha resultado positiva, especialmente en lo referente al ahorro en los costos. Esta opción es fácil de implementar. La experiencia internacional ha mostrado que este tipo de contratación libera el tiempo de docentes, administradores y encargados de políticas locales para dedicarlo a las labores esenciales de la enseñanza. A la luz de estas experiencias, la recomendación es que en la medida de las posibilidades o necesidades la contratación se extienda a los servicios no esenciales. 195. La contratación de servicios de gestión es uno de los aspectos más importantes, pero muy difícil de implementar, sobre todo por el reto que representa identificar criterios de desempeño medibles y verificables. Pese a que se cuenta con experiencias internacionales significativas, así como con algunos beneficios documentados, hasta ahora la evidencia no ha resultado ser concluyente. No obstante, en Colombia se ha tenido una experiencia considerable en relación con esta opción, que además se halla bien documentada. Extender los contratos de gestión puede ser altamente benéfico. Asimismo, puede ser muy positivo realizar una evaluación rigurosa de este tipo de contratación, utilizando el marco de referencia presentado anteriormente.

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196. Con base en un estudio internacional sobre experiencias existentes y nuevas en la contratación de servicios educativos, la Tabla 4.2 presenta un resumen de las diferentes opciones y de su respectivo potencial para Colombia. Hay una cantidad considerable de experiencias internacionales relacionadas con la contratación de actores privados para operar planteles escolares oficiales. En algunos países se presenta una gran controversia en torno a este método y las pocas evaluaciones, que no han sido realizadas en forma rigurosa, no han producido resultados concluyentes. Ante la dificultad que ofrece la implementación de estas opciones, es posible que el manejo de tales contratos tenga mucho que ver con los resultados. En Colombia, la experiencia respecto a esta opción es significativa (como los de Fe y Alegría y la educación misional contratada) y está comenzando a aparecer en otros (por ejemplo, en los colegios en concesión tanto en Bogotá como en otras ciudades). Sin embargo, en el momento no se cuenta con evaluaciones concluyentes. Se recomienda evaluar rigurosamente las experiencias existentes y, dependiendo de los resultados, podría pensarse en ampliar dicho modelo. 197. La experiencia de Bogotá en la concesión del servicio público educativo constituye un enfoque útil que puede ser ejemplo para cualquier concesión en otras partes del país. La contratación de concesiones realizada en Bogota, la cual se basa en criterios de calidad (entre otros criterios), aumenta la probabilidad de que el servicio prestado sea de óptima calidad. Las visitas a los colegios de concesión en Bogotá, muestra que este tipo de contratos crea un sentido de compromiso en el gobierno, además de que puede atraer la participación de los proveedores.

Tabla 4.2: Opciones de contratación y su potencial en Colombia Propósito Experiencia

internacional Experiencia colombiana

Políticas sugeridas

Contratar con colegios la matrícula de estudiantes beneficiarios de fondos públicos

Extensa y positiva Extensa y positiva (además de bien evaluada)

Expandir

Contratar servicios de apoyo

Extensa y positiva Expandir según se necesite, por ejemplo cuando las ONG puedan prestar este servicio en forma más eficiente

Contratar servicios de gestión

Significativa, con algunos beneficios, pero sin evidencias concluyentes

Significativa y bien documentada

Expandir según convenga, sujeto a resultados de evaluación rigurosa

Contratar a un actor privado para operar un plantel público

Significativa, resultados de la evaluación no concluyentes

Emergente, sin ninguna evaluación concluyente aún

Evaluar; contemplar expansión, según convenga, únicamente después de evaluar resultados

Contratar financiamiento y construcción de establecimientos escolares con fondos privados

Los pocos países que tienen experiencia en esta materia han logrado un éxito moderado

Ninguna Contemplar esta posibilidad con cautela

Contratar con actores privados la gestión de los establecimientos, junto con su financiamiento y construcción

Ninguna Ninguna (pero está incluida en los planes de Bogotá)

Dados los posibles rendimientos elevados, vale la pena contemplarlo, pero necesita un plan que obtenga la participación de proveedores y financistas, así como una evaluación del plan piloto

Fuente: Banco Mundial

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198. Los contratos de financiamiento y construcción de planteles escolares por parte del sector privado, denominados APP o las iniciativas de financiación privada (especialmente en el Reino Unido) han logrado un éxito moderado en los pocos países que tienen experiencia en el empleo de este modelo. Los compromisos de adquisiciones a largo plazo requeridos para contratar la financiación y construcción privada de las instalaciones físicas de los planteles escolares resulta difícil de manejar para muchos gobiernos, y los riesgos asociados implican que los préstamos obtenidos por los consorcios privados resulten bastante costosos. A muchos gobiernos se les dificulta establecer y mantener unos precios de los servicios que sean lo suficientemente bien remunerados como para permitirles a los consorcios la amortización del capital (tanto de capital como de intereses). Es posible que las ganancias en eficiencia (o los ahorros en costos) que representa la contratación de la disponibilidad de instalaciones sean escasas debido al alto costo de los préstamos para infraestructura social y al rango limitado de los ahorros en costos que se puede obtener en las labores de diseño, construcción y operación por parte de la empresa privada, en comparación con el sistema tradicional de adquisiciones públicas. Es posible que la contratación del financiamiento y construcción de planteles escolares descarte la participación de las organizaciones sin fines de lucro, debido al acceso restringido de éstas a las sustanciales sumas requeridas para las financiaciones a largo plazo. En Colombia no se tiene ninguna experiencia con este modelo. 199. Una extensión del modelo IFP consiste en contratar con actores privados la operación de los planteles, junto con su financiamiento y construcción. Pese a que en muchos otros países se cuenta con una considerable experiencia con este modelo en otros sectores, no sucede lo mismo en el caso del sector educativo; esto incluye a Colombia, aunque el gobierno de la ciudad de Bogotá incorpora una variante de este modelo en su actual plan quinquenal. Dada la alta rentabilidad que puede ofrecer este modelo –un capital inicial para la construcción y ahorros potenciales en los costos de operación– vale la pena contemplarlo como una posibilidad. Sin embargo, antes de implementar un plan piloto de estas características, se necesita una estrategia tendiente a lograr la participación de proveedores y financistas (una especie de consorcio) que incluya pruebas de mercado, estructura de la negociación, proyecciones del flujo de ingresos, tipo y número de contratos que se deben emitir y evaluación rigurosa. 200. La evaluación de los programas resulta fundamental para poder seleccionar políticas públicas exitosas. En términos generales, las mejores evaluaciones utilizan métodos que asignan los beneficios en forma aleatoria y que incluyen un grupo de comparación adecuado. A falta de este diseño específico, se propone utilizar técnicas rigurosas como la estimación de propensity scores, efectos locales del tratamiento promedio o discontinuidades de regresión, entre otros. 201. La forma en que se pueden especificar los indicadores de desempeño varía según la naturaleza del contrato. Las medidas del desempeño pueden ser mucho más específicas cuando los servicios que se adquieren son de alcance restringido y fácil de medir, en lugar de tener un amplio campo de acción y ser de difícil medición. Es evidente que la capacidad que tenga un contrato de especificar indicadores de desempeño pormenorizados depende, en cierto grado, de la complejidad de las tareas que se han de contratar. Los indicadores de desempeño se pueden especificar de diversas maneras y medirse en forma tanto cualitativa como cuantitativa, en diferentes momentos. Por ejemplo, indicadores cuantitativos como los puntajes de pruebas estandarizadas se pueden complementar con métodos cualitativos de evaluación del desempeño como encuestas a padres de familia y docentes, visitas de inspección de terceros al sitio en cuestión y métodos de evaluación alternativos para determinar los avances logrados. Entre algunas de las medidas del desempeño que se podrían incorporar en los contratos de operación de planteles escolares públicos entre el gobierno y un proveedor privado se

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pueden incluir: desempeño estudiantil en las pruebas de logros estandarizadas; asistencia; tasas de suspensiones, expulsiones y deserción estudiantil; tasas de graduación y atmósfera general del plantel (probablemente un índice de satisfacción de padres de familia y estudiantes, participación de padres de familia y comunidad en el establecimiento escolar o relaciones entre docentes y estudiantes) dada la importancia del ambiente escolar en muchas áreas en las que se encuentren ubicados los colegios bajo contrato.

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APÉNDICE A. METODOLOGIA DE LA EVALUACION 202. Es posible que gracias a los diferentes tipos de contratos de servicios educativos se haya producido un incremento de la matrícula en Colombia. Sin embargo, dado que estos programas se deben financiar con fondos públicos, es importante realizar una evaluación rigurosa del impacto real que han causado. Entre los interrogantes que es preciso responder se encuentran: ¿ha aumentado en realidad la cobertura?, ¿qué impacto han causado estos programas en los índices de calidad de la educación y retención o deserción estudiantil en cada grado escolar? Este apéndice tiene como objetivo presentar un marco metodológico riguroso de evaluación. Así pues, se analizará tanto el uso de los recursos (físicos y financieros) como el impacto que producen diferentes tipos de contratos en las diversas mediciones de los resultados de la educación (por ejemplo, en los puntajes de las pruebas estandarizadas y en los índices de deserción y retención, entre otros). 203. Una valoración del impacto evalúa los cambios ocurridos en el bienestar de las personas y que se pueden atribuir a un proyecto, programa o política específicos (Baker, 2000). Como tal, pues, ofrece una retroalimentación que ayuda a mejorar la eficacia de los programas y políticas. Más importante aún, a los encargados de formular las políticas la evaluación les sirve para comparar varias alternativas tendientes a lograr los mismos objetivos. Las evaluaciones de impacto se utilizan también para fomentar la rendición de cuentas. Marco Conceptual de la Evaluación del Impacto de la Educación

a) La Función de Producción de la Educación 204. El extenso tema de la función de producción de la educación ha sido estudiado a profundidad por Hanushek (1986, 1996). En términos generales, los estudios sobre educación utilizan las fórmulas matemáticas empleadas para medir la producción, en función de ciertos insumos. Más concretamente, suponen que cualquier indicador de los logros estudiantiles depende de los insumos y características individuales de cada persona. Entre las variables relacionadas con los insumos escolares están: la relación de estudiantes por docente, la formación académica de los educadores, las instalaciones físicas del plantel escolar y el tamaño del centro educativo. Las variables relacionadas con las características de cada individuo comprenden, entre otros factores, los ingresos del hogar, el nivel académico de los padres y el número de hermanos. Existe otro grupo de variables como son las características no observables del individuo, tales como su capacidad, habilidades y grado de motivación, que inciden en los puntajes de las pruebas, pero que no son medibles. Los indicadores de educación que se tienen en cuenta son los puntajes obtenidos en las pruebas estandarizadas, así como las tasas de deserción o retención por grado. 205. En la función de producción se encuentran implícitas varias premisas: (a) la cantidad y calidad de insumos escolares son fundamentales para generar una mayor formación académica, lo cual se puede medir bien sea mediante puntajes superiores en las pruebas estandarizadas o mediante menores tasas de deserción o repetición estudiantil; (b) las características de los individuos también son elementos cruciales para producir una educación mejor, pues las personas dotadas de óptimas habilidades, mejores condiciones de nutrición y ambiente familiar favorable deben desempeñarse mejor en el plantel y (c) estos dos grupos de características (el centro educativo, por una parte y el individuo y su familia, por otra) interactúan entre sí y generan el tercer componente fundamental de la función de producción de la educación.

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206. La interacción entre las características del plantel escolar y las de la persona individual hacen que la evaluación de los programas educativos se torne más compleja. De hecho, aunque el impacto de los programas condicionados de transferencias en efectivo (por ejemplo, el programa Familias en acción, Recuadro A.1) básicamente depende de las características del individuo, en el caso de la educación, estas características interactúan con las del plantel educativo. Esto implica que ambos conjuntos de factores deben constituir variables que es necesario controlar detenidamente.

Recuadro A.1: Familias en Acción Familias en acción es un programa de transferencia de dinero en efectivo que subsidia a familias pobres de municipios cuya población no llega a los 100.000 habitantes. Los subsidios tienen por finalidad mejorar las condiciones de salud, nutrición y educación de la población. Los subsidios para salud y nutrición se les entregan a las familias con hijos menores de 7 años y están condicionados a ciertos controles sanitarios. El subsidio educativo, por su parte, está condicionado a un nivel mínimo de asistencia a clases. El programa estaba funcionando en 622 poblaciones en las que se beneficiaban 362.403 familias en octubre de 2002. Aunque la evaluación no se ha concluido aún, ya se divulgaron sus resultados iniciales respecto a la línea de base y el impacto a corto plazo en algunas variables. Estos resultados se resumen y explican en forma pormenorizada en el documento denominado “Programa Familias en acción. Condiciones iniciales de los beneficiarios e impactos preliminares”, publicado por el Departamento Nacional de Planeación. Los principales hallazgos iniciales incluyen un impacto positivo en la tasa de matrícula de estudiantes de 14 a 17 años de zonas urbanas, mejoras en las condiciones de nutrición y una mayor probabilidad de ejecutar el ciclo completo de vacunación de niños entre 0 y 6 años, al igual que un incremento en la posibilidad de obtención de ingresos laborales para las mujeres de las áreas urbanas.

Fuente: Departamento Nacional de Planeación (2004). 207. Hanushek (1996), quien ha realizado un metaestudio de la función de la producción de la educación, llega a varias conclusiones. La primera es que no hay una relación evidente entre varios de los insumos del plantel y la calidad de la educación. La proporción estudiantes/docente, por ejemplo, puede presentar una forma cóncava en relación con las mediciones de los resultados. Quizás haya un pequeño grupo de estudiantes que pueda impedir la participación de otros y asimismo es posible que no se obtengan las externalidades positivas de la participación. Un salón con muchos estudiantes puede también cohibir la participación y producir externalidades negativas como, por ejemplo, mucho ruido en el aula. La segunda es que la calidad del docente constituye un elemento fundamental en la producción de la educación. Y la tercera, que el papel que desempeña la familia es tan importante como lo es la calidad del maestro. 208. La ecuación de producción se ha calculado para varios países, utilizando diversas formas estructurales y diferentes controles. En el caso de Colombia, Gaviria y Barrientos (2001) y Barrera (2003) utilizan información del Icfes, la entidad encargada de administrar las pruebas a los bachilleres. El Icfes aplica un formulario de prueba estandarizada para todos los estudiantes que terminan sus estudios de secundaria. Gaviria y Barrientos utilizan los datos correspondientes a 1999, mientras que Barrera utiliza los de varios años de la década de 1990. Ambos estudios calculan una regresión de los puntajes de las pruebas individuales y las comparan con un conjunto de características (por ejemplo, el

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tamaño del aula, la formación académica de los docentes y algunas variables relacionadas con la infraestructura del plantel); características individuales de cada persona (edad y género) y características del hogar (formación de los padres e ingresos familiares). Los dos estudios muestran que las variables socioeconómicas son fundamentales para explicar los logros en educación, en el sentido que el ingreso del hogar y el nivel académico de los padres ayudan a pronosticar los puntajes. Asimismo ilustran que algunas de las variables del plantel relacionadas con la “calidad”, como el nivel académico de los docentes, tienden a producir un impacto positivo en los puntajes de las pruebas estandarizadas.

b) Metodología de la evaluación del impacto 209. Con base en la función de producción, ¿cómo se pueden evaluar los convenios contractuales de las entidades privadas que prestan servicios educativos al sector público? Para elaborar la metodología de evaluación del impacto se toma como ejemplo el tipo de contratación “contratación de la prestación de servicios por niño atendido” pero por supuesto, este marco es aplicable a otros tipos de contratación como son concesiones y educación misional contratada. Este tipo de contrato se puede describir de la siguiente manera. El municipio que cuenta con un determinado número de cupos en los planteles educativos públicos y que reciba un número de solicitudes que sobrepase su capacidad, asigna a una parte de dichos estudiantes a planteles privados (que se hayan registrado con anterioridad en una base de datos de colegios que muestren su intención de aceptar a estudiantes de colegios públicos). Como contraprestación por aceptar a dichos estudiantes, el gobierno les desembolsa el pago de una suma fija por estudiante atendido. Esencialmente, este programa es una versión en la cual se otorga un subsidio a un colegio privado por cada niño que de otra forma estaría matriculado en un colegio público. 210. La metodología básica empleada para evaluar el impacto del programa, que además se puede aplicar a cualquier tipo de contratación, consiste en comparar el grupo de estudiantes que solicitaron cupo en un plantel público pero que obtuvieron su ingreso a un colegio privado (grupo de tratamiento) y el grupo de estudiantes matriculados en un plantel oficial (grupo de comparación) (consúltese: Heckman y otros, 1999; Ravallion, 2001). La evaluación correcta de un programa exige que se establezca lo que habría sucedido en ausencia del mismo. Es decir, lo que habría ocurrido si la persona objeto del subsidio no hubiese recibido dicho auxilio. En efecto, es preciso “comparar” a una persona en dos tipos de circunstancias: cuando recibe el subsidio y cuando no lo recibe. Sin embargo, no es posible observar al mismo individuo en los dos estados. Por consiguiente, para realizar la comparación, se hace necesario escoger a otra persona en condiciones lo más semejante posible. 211. Este tipo de evaluación del impacto se ha utilizado ampliamente en el campo médico para establecer el efecto de ciertos medicamentos en los pacientes (véase por ejemplo: Antman y otros, 1992; Loannidis y Lau, 2001; Peterson y Fisher, 1980). De hecho, los laboratorios e institutos de investigación convocan a cierta clase de personas para someterlas a tipos de tratamiento específicos. Las personas que responden a la convocatoria se dividen aleatoriamente en dos grupos; a un grupo se le trata con el medicamento en cuestión y al otro, al cual se le administra un placebo, se le convierte en el grupo de control (o de comparación). Dado que la separación de los grupos se establece empleando un instrumento aleatorio, ambos grupos tendrían las mismas características, tanto observables como no observables. Luego de cierto tiempo se analiza cuál ha sido el efecto del tratamiento en ambos grupos. Si los individuos del grupo de tratamiento muestran una mejoría superior a los del grupo de control, se concluye que la droga es eficaz para el tratamiento de la condición en cuestión.

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212. Para evaluar el impacto del programa de contratación de la prestación del servicio público educativo (pago por niño atendido) en los puntajes de pruebas estandarizadas lo más conveniente sería contar con información sobre el individuo antes y después de que a éste se le someta al tratamiento respectivo, además de tener a disposición un grupo de control. A la información referente al individuo antes del programa, que debería incluir características de la persona y el plantel antes de haber iniciado el tratamiento, se le conoce como línea de base. A la información recaudada posteriormente al correspondiente tratamiento se le denomina información de seguimiento. A partir de la línea de base y de la información de seguimiento se pueden establecer diferentes medidas sobre las personas individuales y los planteles escolares. Hay dos estimadores que resultan particularmente pertinentes: el estimador de diferencias y el estimador de diferencia en diferencias. 213. ¿Por qué es importante incluir un grupo de control? La diferencia en los puntajes de las pruebas estandarizadas antes y después del programa, en el caso de personas que fueron atendidos bajo el contrato, se puede deber al programa como tal o a otro tipo de cambios (“otros factores”). Por ejemplo, si todos los planteles en general mejoran con el tiempo, el cambio observado en los puntajes de las pruebas no se debe únicamente al subsidio, sino también a una mejoría generalizada. Por consiguiente las diferencias en estimaciones de tiempo pueden incluir el resultado del tratamiento, así como el mejoramiento de los “otros factores” que pueden incidir en la calidad de la educación. Es importante señalar que los “otros factores” pueden ser generados por cambios ocurridos en los individuos y/o los planteles escolares. 214. El estimador de diferencias capta el impacto del programa y, además, el efecto de los cambios en las características de la persona antes y después del programa, los cambios sucedidos en el plantel durante ese mismo período y los cambios ocurridos durante el período en cuestión en las características no observadas. Así pues, es importante incluir un grupo de control que permita ir extractando gradualmente el impacto del tratamiento, del impacto total a lo largo del tiempo. Una ecuación semejante se utiliza para estimar el cambio ocurrido en los puntajes de las pruebas correspondientes a una persona que no haya recibido el subsidio. La diferencia entre las ecuaciones correspondientes a los grupos de tratamiento y control da lugar al estimador de diferencia en las diferencias, que proporciona el efecto del subsidio según los siguientes supuestos: (a) en promedio, los cambios ocurridos en las características tanto de las personas individuales como de los centros educativos son iguales en un grupo y el otro o, por el contrario (bajo un supuesto más estricto) que las características de los individuos de los grupos de tratamiento y control son iguales en cada uno de los períodos, y las características de los planteles escolares públicos y privados cambian de la misma manera y (b) los cambios sucedidos en las características no observables son iguales en los dos grupos (el de tratamiento y el de control) o (con un supuesto aún más estricto) las características no observables son iguales en los grupos de tratamiento y los grupos en cada uno de los períodos de tiempo. 215. Como se aprecia claramente, el grupo de comparación resulta crucial para evaluar los impactos de los programas. Es importante encontrar personas del grupo de control que sean lo más semejantes que se pueda a las personas del grupo de tratamiento. 216. Otro tipo de medición, que por lo general se establece cuando no se dispone de una línea de base, es la diferencia entre grupos en el período postratamiento. Una medida de diferencia en las diferencias presenta propiedades que son superiores a una única diferencia. No obstante, esta última medida puede indicar el impacto del programa cuando la información inicial, anterior al programa, es limitada. 217. Estos dos estimadores se pueden obtener empleando un modelo econométrico de lo siguiente:

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tjtitjtitji ZXtDDtY ,,,5,43210,, )*( εεββββ ++Β+Β++++=, donde la variable del impacto

(denominada tjiY ,, ) puede ser la calidad de la educación, la tasa de deserción y la retención en el grado; t es una variable dicótoma de tiempo que es igual a 0 en el momento de recopilar los datos (línea de base) e igual a 1 después del programa; D es una variable dicótoma igual a 1 para el grupo que recibe el programa e igual a 0 para el grupo de comparación; Xi,t es un vector que recoge las variables de los individuos i que afectan la variable del impacto; Zj,t es el vector que recoge las variables del plantel educativo y, por último, i,t y j,t captan las características no observables de los individuos y planteles. Las características no observables pueden tener un papel esencial en la

evaluación. El coeficiente 1β es equivalente a la medida de diferencia en diferencias (DD) mencionada antes y, por consiguiente, comprende el efecto del programa en la variable del resultado.

Si sólo se dispone de datos correspondientes a la etapa posterior al tratamiento, el coeficiente 2β es

equivalente a la medida de una sola diferencia ( 1D ). 218. Es posible que el impacto de algún programa en los resultados educativos tarde un tiempo antes de que haya madurado completamente. Por este motivo es importante contar con un tiempo suficientemente extendido antes de tomar las medidas postratamiento, a fin de captar los impactos en su totalidad. Por ejemplo, la “calidad” de la educación, medida a través de los puntajes de las pruebas, es una variable muy lenta: el cambio en los puntajes promedio de las pruebas, en el sentido estadístico, debido a los cambios en los insumos del plantel escolar, constituye un proceso que exige tiempo para desarrollarse. 219. Hay formas indirectas de medir el efecto de los programas. Por ejemplo, es posible que la calidad de los planteles públicos situados en las inmediaciones de “colegios privados contratados” mejoren debido a la influencia que ejerzan estos últimos; por tanto, vale la pena estudiar estos planteles y compararlos con planteles públicos semejantes de fuera del área de influencia de estas instituciones privadas contratadas. Otro caso lo representa la posibilidad de que el programa de matrícula produzca un impacto en los resultados promedio en cuanto constituyen externalidades de los nuevos estudiantes por medio de efectos de pares.

c) Grupos de comparación 220. Cuando se calcula el modelo econométrico mencionado, hay dos tipos de problemas que pueden surgir, ambos relacionados con las diferencias entre los grupos de tratamiento y comparación. El primer problema, conocido como el “sesgo originado en las características observables”, ocurre cuando los dos grupos presentan diferencias en las características observables. Por ejemplo, si el grupo de comparación incluye una alta proporción de niños de hogares pertenecientes al último decil de la población y el grupo que se encuentra matriculado en las instituciones educativas privadas corresponde fundamentalmente a hogares de los deciles superiores. En este caso, los dos grupos no son comparables en las características de ingresos y se presenta un problema de sesgo debido a las características observables. 221. Al segundo problema se le conoce como “sesgo originado en variables no observables”. Este problema ocurre cuando hay características que no son observables para el investigador, pero que influyen en la decisión de participar en el programa. Un ejemplo de este tipo de característica es la nutrición de los menores, dado que los niños bien alimentados tienden a obtener mejores resultados en los exámenes debido a las óptimas capacidades que les aporta una buena nutrición. Debido a que

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resulta difícil cuantificar tanto la capacidad como la nutrición infantiles, estas dos características no observables se incluirán en el término de error. Al mismo tiempo los hogares con niños bien alimentados pueden tener una mayor probabilidad de participación en los programas educativos y, por consiguiente, las estimaciones resultarán sesgadas. Es evidente que lo mismo puede ocurrir con las características no observables del plantel escolar (por ejemplo, el método pedagógico). 222. El “sesgo originado en variables observables” se resuelve escogiendo acertadamente el grupo de comparación. En pocas palabras, esta condición se logra midiendo las características observables de cada grupo de tal manera que sea tan semejante al grupo de tratamiento como sea posible. 223. Lo ideal es que el grupo de control se elija en forma aleatoria, mediante rifa u otro tipo de procedimiento al azar. De este modo se asegura que dentro de la población que solicitó participar en el programa, las características (observables y no observables) de los grupos de comparación y tratamiento sean iguales. Cuando hay restricciones financieras, un mecanismo de esta índole puede resultar beneficioso debido a que la inclusión de un individuo en el programa no está sujeta a criterios subjetivos, tales como que la familia esté “de amiga” con el director del programa, sino simplemente al azar. Un ejemplo de este tipo de asignación de grupos lo representa el programa Paces, un programa cuyos resultados han sido positivos (consúltese: Angrist y otros, 2002).

Recuadro A.2: El programa Paces El programa de vales colombiano llamado Plan de Amplificación de Cobertura de Educación Secundaria (Paces) operó entre 1992 y 1997. Concedía vales a los estudiantes que ingresaban a la educación secundaria provenientes de escuelas públicas, que se podían utilizar para cubrir los costos educativos en un colegio privado, y que representó la entrega de unos 125.000 vales en ese período. La asignación de los vales fue aleatoria cuando la demanda superaba la oferta, salvo en algunas ciudades en las que la asignación se realizaba con base en el desempeño escolar de la primaria. Esta asignación “cuasi aleatoria” no pareció afectar los objetivos de la aleatorización. Los resultados indican que los beneficiarios de los vales escolares mostraron logros académicos superiores, menos tasas de repetición, mayor probabilidad de tomar exámenes de ingreso a la universidad, puntajes más altos en las pruebas y menor probabilidad de matrimonios precoces y de ingreso temprano al mundo del trabajo.

Fuente: Angrist y otros, (2002). 224. A falta de la posibilidad de una selección aleatoria, el grupo de comparación se puede escoger de dos formas. La primera se basa en un conocimiento previo; se emplea la información a priori del investigador para establecer un grupo de comparación de características semejantes a las del grupo de tratamiento. La segunda se basa en un puntaje de propensión; este puntaje capta en forma sintética la intención de participar en un programa, con base en un amplio vector de características observables. En pocas palabras, para determinar el grupo de comparación adecuado, se utiliza un algoritmo. Se estima para cada individuo (tanto del grupo de tratamiento como del de control) una probabilidad de participar en el programa utilizando las características observables. Una vez realizados estos cálculos, cada persona receptora del tratamiento se coteja con personas del grupo de control de características o probabilidades de participación similares. Es decir, que el grupo de control que se emplea está

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conformado únicamente por aquellas personas no participantes que tienen características semejantes a quienes sí participaron. 225. Hay dos estrategias prácticas para identificar los grupos de control. La primera es la función de la distancia. La “función de la distancia” es un procedimiento que compara las características observables de cada grupo tratado contra las características observables de cada grupo no tratado y escoge como comparación a aquel cuya distancia entre estas características sea mínima. Con base en las características del individuo, se calcula una función de distancia multidimensional, y así las personas que no participaron en el programa y que se encuentran “más cerca” de quienes recibieron el subsidio conforman el grupo de comparación. La segunda estrategia para identificar los grupos de control se basa en puntajes de propensión. Basándose en las características de los individuos, se encuentra la probabilidad de participación y cada individuo tratado se coteja con uno o más individuos de los controles potenciales con probabilidades semejantes de participación. 226. El objetivo que persiguen ambos métodos es crear dos grupos (el de tratamiento y el de comparación) tan semejantes entre sí como se pueda en cuanto a las características observables. Si a los planteles escolares contratados pueden ingresar solamente los niños de hogares cuyo ingreso sea inferior a cierto nivel, constituiría un error técnico compararlos con niños de un estrato económico más alto, incluso si su puntaje de propensión fuese semejante. Es necesario tener el mismo “fundamento” en ambas poblaciones. 227. Heckman y otros (1998, 1999) muestran en una serie de estudios que en realidad el sesgo de las estimaciones del modelo econométrico antes descrito proviene de tres márgenes, de los cuales el más importante es la diferencia que hay en las características observables entre individuos. Como se anotaba anteriormente, las características semejantes entre los grupos de control y tratamiento son una parte esencial de la evaluación del impacto. La segunda diferencia corresponde a la diferencia en el “fundamento” de ambas poblaciones. Por ejemplo, los individuos no elegibles no pueden formar parte del grupo de control. La tercera diferencia es la diferencia en los no observables. Según los cálculos efectuados por Heckman y otros (1998), una vez se establezca que hay características observables bastante semejantes entre los grupos y que el fundamento de ambas distribuciones es el mismo, el sesgo originado en los no observables es relativamente pequeño. 228. Es preciso analizar a fondo las características implícitas de los individuos y planteles escolares que participan en los programas y en los grupos de comparación. Por consiguiente, un primer paso básico de la evaluación consiste en analizar cuáles son las características de dichos planteles e individuos. Para poder llevar a cabo el análisis se requieren los siguientes factores: (a) las características de la familia de los individuos, tales como el ingreso del hogar, la forma como está compuesto (uno de los dos progenitores o ambos, edad de los padres, género de la persona cabeza de familia y número de hermanos) y nivel académico de los padres, entre otras cosas y (b) características de los centros educativos, tales como los insumos financieros (presupuesto y gastos) y los insumos físicos (cantidad de docentes y su nivel académico, infraestructura física del plantel, número de laboratorios, aulas, etc.). Posibles Programas y sus Características 229. Si bien las evaluaciones de impacto son herramientas generales para que quienes deben tomar las decisiones correspondientes puedan comparar diversas alternativas para lograr los mismos objetivos, esta sección sugiere aplicaciones referentes a programas específicos que utilizan la modalidad de la contratación. Desde luego que ambos tipos de parámetros dependen de las

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propiedades específicas del programa que se vaya a analizar. A continuación se presentan los tres programas en forma simplificada. Contratación de la Prestación de Servicios por Niño Atendido 230. Algunas ciudades han empleado la contratación de la prestación de servicios por niño atendido. Los participantes de esta modalidad comprenden tanto a personas que están ingresando por primera vez como también aquellos que ya han estudiado en tales planteles pero que están cambiando de colegio. En el caso de los estudiantes que se están matriculando por primera vez en un plantel privado, no se tiene información sobre logros educativos previos a la incorporación al programa. Esto implica que la participación de los individuos se le compara con la de los no participantes únicamente en el período postratamiento. 231. Lo anterior no impide que se efectúen otras evaluaciones. Primero que todo, es posible obtener información sobre individuos que ingresan a tercer grado en un plantel privado así como sobre los puntajes de las pruebas Saber (Recuadro A.2). Más adelante, como seguimiento al mismo estudiante, es posible conocer los puntajes de las pruebas correspondientes a los grados posteriores (grados 7 o 9). Estas dos épocas constituyen el fundamento para medir la línea de base y el período de seguimiento. En este caso, el grupo de comparación estaría conformado por los estudiantes de los colegios oficiales en los que más probablemente se haya matriculado el grupo de tratamiento. Este grupo se puede escoger por su localización o bien por medio de su puntaje de propensión.

Recuadro A.3: Pruebas Saber

El Ministerio de Educación Nacional de Colombia empezó a aplicar pruebas estandarizadas a todos los estudiantes de 5º y 9º grados para medir sus habilidades en las áreas de matemáticas y lenguaje; esta primera aplicación tuvo lugar entre marzo de 2002 y abril de 2003. El objetivo principal es poner a disposición del Ministerio y de los propios planteles un instrumento que permita medir el desempeño del estudiante e identificar sus debilidades con el fin de tomar las medidas correctivas necesarias para mejorar la calidad de la educación.

Fuente: www.mineducacion.edu.co; Ministerio de Educación (2003). 232. También se puede llevar a cabo un segundo tipo de evaluación. Es posible identificar aquellos planteles que han admitido un porcentaje importante de estudiantes bajo la modalidad de la contratación de la prestación del servicio público. En principio, es posible comparar el desempeño de estos planteles con el de los colegios privados que no hayan recibido este tipo de estudiantes. 233. En el caso de los estudiantes que han cambiado de institución y que son admitidos en el nuevo colegio mediante un subsidio de tipo privado, es posible tener una línea de base (antes de cambiar de colegio) y una de seguimiento (después de que obtengan el subsidio). Para este tipo de individuo se puede determinar la medida de diferencia en diferencias. En este caso el desafío lo representa encontrar el grupo de comparación correcto.

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Concesiones 234. En muchas ciudades existen colegios públicos manejados por el sector privado, por ejemplo los colegios en concesión. En Bogotá, el programa consiste en que el Estado pone a disposición de un colegio privado la infraestructura necesaria y le otorga el derecho de prestar servicios educativos durante un período de 15 años; el Estado selecciona a los estudiantes y sufraga una suma previamente convenida por estudiante de tiempo completo por año (aproximadamente US$500) que puede representar el mismo costo unitario por estudiante de los colegios públicos (Villa y Duarte, 2001; Pérez, 2003). 235. El impacto previsto en la calidad de este contrato se puede resumir de la siguiente manera. Primero, la participación privada implica aplicar un modelo pedagógico ya comprobado, ya que los colegios privados lo llevan aplicando desde hace algún tiempo. En efecto, la modalidad de colegios en concesión se estableció con planteles escolares privados de alta calidad con los puntajes más elevados en las pruebas del Icfes. Por otra parte, las escuelas en concesión presentan estabilidad financiera y aseguran la estabilidad del modelo pedagógico. En segundo término, la libertad de escoger al personal administrativo y docente puede conducir a que se obtenga una educación de calidad superior que la impartida en los colegios oficiales, en los que los sindicatos de docentes dificultan los cambios (véase: Borgas y Acosta, 2005; Duarte, 1996). En tercer lugar, los colegios en concesión atraviesan un proceso de evaluación y comparación, por lo cual quizá orienten la educación hacia las áreas que son objeto de evaluación más de lo que lo harían las instituciones públicas. Finalmente, las instalaciones físicas de estos colegios son mejores que las de los colegios públicos, lo cual les brinda a los estudiantes mejores oportunidades de aprender. Los colegios en concesión fueron, de hecho, construidos en lotes de mayor extensión que los ocupados por el promedio de colegios públicos, además de estar mejor equipados y contar con elementos más completos en las aulas, laboratorios y bibliotecas. 236. En principio, no se puede obtener una línea de base para los colegios públicos manejados por el sector privado, dado que no es posible observar el nivel de las pruebas antes y después de la intervención. Sin embargo, lo que sí es posible es ver los resultados de los estudiantes matriculados en estas instituciones. Por ejemplo, se puede obtener información acerca de individuos que han tomado una prueba estandarizada (por ejemplo, Saber) antes de ingresar al colegio en concesión y, después de matriculados allí, administrar la misma prueba en un grado más alto. El grupo de comparación puede estar conformado por estudiantes de los planteles de donde provienen los estudiantes que ingresaron al colegio en concesión. 237. Otro mecanismo consiste en examinar los puntajes de los exámenes al inicio de operaciones con el colegio en concesión y compararlos con los puntajes obtenidos posteriormente. Es evidente que mientras más largo sea el tiempo que haya pasado se puede esperar que los resultados sean mejores. En todo caso, se obtendrían resultados correspondientes a las dos formas de selección de los grupos de comparación presentados anteriormente: (a) un estimado que selecciona planteles próximos entre sí con características semejantes; (b) un estimado por medio del puntaje de propensión y (c) un paso intermedio en este estimado lo constituye el análisis de las diferencias entre los colegios en concesión y los colegios de comparación. 238. También es posible que los colegios oficiales situados cerca de los colegios privados en concesión obtengan beneficios indirectos de la operación de las entidades privadas. Una tercera forma de evaluar los colegios en concesión consistiría en evaluar estos colegios cercanos y, como grupo de comparación, los resultados de colegios públicos similares situados por fuera del conjunto operativo manejado por el sector privado. Al igual que en otras formas de evaluación, la selección del grupo de

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comparación es crítica, por lo cual se deben escoger planteles semejantes para analizar. Por supuesto, como se explicaba en la sección anterior, la evaluación del impacto se puede realizar utilizando las pruebas estandarizadas, la tasa de deserción escolar o la tasa de repetición anual. 239. En la actualidad, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) está realizando una evaluación de este tipo. La finalidad de esta evaluación es profundizar en las diferencias del modelo pedagógico de los colegios en concesión y otros tipos de colegios de características semejantes. De igual forma hay dos estudios de caso que describen a fondo y con mucho detalle la iniciativa de colegios en concesión (Corpoeducación, 2004; Villa y Duarte, 2001). Educación misional contratada 240. Un tercer tipo de contratación que se puede evaluar es la educación misional contratada. Este tipo de contratos funcionan en lugares distantes del país, donde la densidad poblacional es baja y posiblemente con estudiantes de familias de los deciles más bajos de la distribución de los ingresos. 241. La metodología de la evaluación correspondiente a este caso es semejante a la de los anteriores. En primer lugar, una comparación del colegio que recibe el tratamiento es el colegio misional por contrato, en cuyo caso el grupo de comparación se define mediante el puntaje de propensión. En segundo lugar, es posible comparar dos momentos de la educación misional por contrato de evaluación, así como estimar las variaciones en los indicadores de evaluación, la tasa de deserción y las tasas de retención. También se puede aplicar el mismo ejercicio a planteles similares (utilizando puntajes de propensión) y, de esta manera, estimar las diferencias en las diferencias. 242. Para este tipo de planteles, en ciertas áreas del país, no hay suficiente “fundamento”, según lo definido en la sección anterior. En otras palabras, es posible que los grupos de comparación no sean iguales a los colegios evaluados y, por esta razón, es necesario tener mucho cuidado al interpretar los resultados que se obtengan. Conclusiones 243. A continuación se propone una posible metodología de la evaluación, que destaca los principales asuntos: • La evaluación de los programas es fundamental para la selección de políticas públicas exitosas. De

hecho, una evaluación positiva puede llevar a la concientización de la importancia que reviste el aspecto de la inversión del presupuesto nacional en un programa cuyos resultados sean comprobados. Una evaluación negativa, por su parte, puede implicar ahorros considerables para las áreas públicas, dado que permite cancelar programas que, sin ninguna evaluación, habrían continuado y que incluso se habrían ampliado.

• La metodología de evaluación propuesta utiliza técnicas comprobadas de evaluación de programas.

Idealmente, la evaluación de un programa podría valerse de un método de selección aleatorio de individuos. Sin embargo, dado que los programas que van a ser objeto de evaluación no realizan las selecciones empleando este mecanismo, se propone una evaluación cuasi experimental, que utilice métodos como el puntaje de propensión y la escogencia a priori de los grupos de comparación.

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• Además sugiere el estudio de varios indicadores, tales como los puntajes de las pruebas estandarizadas, la tasa de deserción y las tasas de retención, así como, en la medida de lo posible, el uso de insumos y costos.

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APÉNDICE B. CONTRATACION DE LA PRESTACION DE SERVICIOS EDUCATIVOS: PRINCIPIOS RECTORES

244. En este apéndice se presentan algunos principios generales que sirven de orientación para el diseño e implementación de contratos de servicios educativos. Estos principios se describen a continuación y se resumen en el Recuadro B.2 al final del presente Apéndice.

a) Garantizar la capacidad del organismo contratante 245. Un aspecto clave para que una contratación produzca los mejores resultados es garantizar que el organismo contratante cuente con la información y las habilidades necesarias para desarrollar y manejar un proceso de contratación riguroso. En efecto, el organismo contratante debe someterse a una evaluación a fin de garantizar su idoneidad para asumir la compleja tarea de contratar servicios educativos. 246. Como primera medida, el organismo contratante debe estar dotado de sistemas adecuados de información financiera y administrativa. Unos patrones de referencia bien definidos de precios, productos y calidad resultan esenciales para que el organismo contratante realice una evaluación informada de las ofertas presentadas en las licitaciones. Por ejemplo, cualquier evaluación referente a si el proceso de licitación genera o no una optimización de recursos le exige a la entidad contratante contar con buena información sobre los costos unitarios de las fuentes de suministro existentes o alternativas de los sectores tanto público como privado. El organismo contratante debe también tener una buena información de base sobre los resultados de la educación, tanto en general como respecto a los planteles con los que se vaya a contratar, si pretende establecer patrones de referencia adecuados sobre el desempeño de los contratistas privados. 247. En segundo lugar, es vital que el organismo contratante emplee a personas dotadas de las habilidades necesarias para manejar y supervisar la compleja tarea de contratar con socios privados. Aunque algunas personas consideran que apartarse de la provisión pública de servicios educativos significa que el gobierno está abandonando sus responsabilidades en la educación, ciertamente no se trata de esto. De hecho, representa un viraje en el rol del gobierno, para pasar de ser proveedor de un servicio a convertirse en facilitador y regulador del mismo. La implementación de modelos de contratación y alianzas público-privadas similares en la educación establece nuevas exigencias para el sector público y requiere conjuntos de habilidades de ejecución muy diferentes a los métodos tradicionales de adquisiciones. 248. El giro de una contratación basada en controlar los insumos a una basada en resultados significa, concretamente, que los organismos de gobierno deben desarrollar su capacidad de: • Evaluar los diversos servicios educativos, con el fin de determinar cuándo y en qué circunstancias

utilizar la contratación en lugar de la provisión pública directa de dichos servicios. • Diseñar, negociar, implementar y supervisar los contratos de servicios educativos. • Desarrollar una legislación favorable que apoye un sistema de contratación competitivo y

transparente. • Desarrollar mecanismos adecuados de aseguramiento de la calidad.

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249. Debido al carácter complejo y multifacético de la contratación, el organismo contratante necesita una serie de habilidades no solamente de tipo educativo y pedagógico, sino también de conocimientos especializados sobre manejo de contratos, economía y finanzas. 250. Un viraje hacia la contratación de servicios educativos implica que los funcionarios oficiales tienen que adoptar un enfoque y una cultura administrativa diferentes. Como lo anotaba Harding (2002: 22) en relación con la contratación de servicios de salud (que resulta igualmente aplicable a la educación): 251. La contratación exige un cambio de pensar drástico para los funcionarios públicos, de considerarse administradores y gerentes de empleados públicos y otros insumos, a considerarse gestores de contratos con la responsabilidad definitiva de prestar servicios. La autoridad contratante debe también cerciorarse de que se instauren los sistemas de control de pagos y de fraude necesarios para hacerles un seguimiento a los pagos y asegurarse de la exactitud y legitimidad de cualquier queja relacionada que presenten los colegios participantes. El sistema de pagos debe igualmente garantizar un desembolso oportuno de dichos pagos a los colegios. En este sentido viene al caso la experiencia filipina relacionada con la contratación de servicios educativos (ESC, por su sigla en inglés), dado que recientes revisiones han descubierto algunos casos fraudulentos representados en “colegios fantasma” que recibían financiación de la ESC pero que existían sólo en el papel. Por otra parte, los pagos a los colegios inscritos en la ESC se solían demorar varios meses, algo que desanimaba a muchos proveedores de participar en ese programa. Un componente indispensable de cualquier pago lo constituye un procedimiento eficaz de auditoría, junto con un sistema de control de fraudes. Con frecuencia las organizaciones no gubernamentales pueden desempeñar un papel eficaz en estas funciones.

b) Emplear un proceso transparente y competitivo para seleccionar los proveedores preferidos

252. Un elemento relevante de una contratación eficaz es un proceso de licitación transparente y competitivo. Las ofertas de contratos de prestación de servicios deben abrirse a todas las organizaciones privadas. Esto incluye a proveedores tanto con fines de lucro como sin éstos. Los contratos deben abrirse a las organizaciones locales, nacionales e internacionales que quieran proponer sus ofertas de operación de planteles escolares públicos. El proceso de licitación debe ser público siempre que sea posible. 253. Las oportunidades de oferta de servicios educativos contratados se deben identificar con bastante anticipación, y la lista se debe hacer pública, por ejemplo mediante un registro público fácilmente accesible. El proceso de licitación también se debe establecer claramente y con anticipación. Se les debe enviar a todos los posibles licitantes una solicitud de propuesta (RFP, por su sigla en inglés), la cual debe divulgarse con el fin de garantizar que haya un mercado lo más amplio posible. También se deben anunciar los resultados de la licitación, en forma que todos los participantes sepan cuál fue el proponente favorecido y por qué. 254. Un proceso de licitación transparente y competitivo puede producir efectos positivos tanto a corto como a largo plazo. En el corto plazo, un proceso de licitación pública puede obtener ofertas que permitan optimizar los recursos (es decir, que ofrezcan el mínimo precio por un nivel determinado de calidad deseada). Por otra parte, una licitación abierta puede contribuir a disminuir las prácticas corruptas en el momento de adjudicar los contratos. En el largo plazo, un proceso competitivo

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construye la confianza del mercado tanto en el proceso de licitación como en el organismo contratante, ayudando así al crecimiento del mercado de servicios educativos privados con el tiempo.

c) Utilizar un proceso escalonado en etapas para seleccionar a los proveedores preferidos

255. El organismo contratante debe utilizar un proceso en etapas para seleccionar al proveedor de los servicios educativos. El proceso debe incluir los pasos siguientes: • Aclaración de los requisitos, incluida la elaboración de los objetivos del contrato, así como la

especificación de los servicios buscados y los resultados esperados.

• Desarrollo de una estrategia de adquisiciones e identificación del equipo de adquisiciones.

• Desarrollo de la solicitud de la propuesta en relación con el contrato.

• Convocatoria de expresiones de interés mediante la promulgación de la RFP.

• Proceso de precalificación del contrato, en el que se evalúen las propuestas contra los requisitos y se plantee una lista corta de proponentes.

• Entrevistas con la lista corta de proponentes para evaluar más profundamente las propuestas y

negociar asuntos relativos al contrato.

• Selección del proponente preferido y adjudicación del contrato.

• Divulgación de los resultados del proceso de selección.

• Inicio de la prestación de los servicios (International Financial Services, Londres, 2001: 13). 256. Savas (2000) presenta una explicación global de los pasos correspondientes a un proceso de licitación para contratar la prestación de servicios públicos.

d) Establecer medidas del desempeño adecuadas 257. El establecimiento de medidas del desempeño adecuadas constituye un elemento crítico en el diseño de cualquier contrato: las medidas del desempeño ofrecen la base para juzgar si el proveedor de los servicios ha cumplido con los términos y condiciones acordados en el contrato y puede asimismo asumir un papel importante en la determinación de la remuneración del contratista. La especificación de las medidas del desempeño cobra aún mayor importancia cuando la remuneración está relacionada con el logro de ciertos hitos de desempeño. 258. La selección de las medidas del desempeño debe ser adecuada y conforme con los resultados buscados por el organismo contratante: esto se debe principalmente a que el proceder del contratista depende en gran manera de lo que sea medible y retribuible según los términos del contrato. En otras palabras, la autoridad contratante debe conseguir “el objeto del contrato”. Siempre que sea posible, los indicadores de desempeño se deben especificar más en términos de resultados medibles (por ejemplo, ganancias en aprendizaje, niveles de lectura, puntajes en las pruebas, disminución de tasas de deserción o ausentismo de docentes y estudiantes), que de insumos (por ejemplo, contratación de personal adicional o incremento en los gastos para ciertas actividades).

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259. La selección de las medidas del desempeño y los estándares que se deben obtener se deben realizar muy cuidadosamente, debido a que pueden introducir incentivos perversos y conducir a resultados indeseados. Por ejemplo: • Un enfoque muy marcado en los resultados académicos (por ejemplo, en los puntajes en las

pruebas) en los contratos puede desviar la atención de otros aspectos importantes, aunque menos llamativos, como el trabajo en equipo.

• Un énfasis demasiado rígido en resultados medibles puede desviar la atención de resultados que

son deseables pero no medibles y, por tanto, tampoco retribuibles. • Un enfoque muy marcado en los puntajes de pruebas externas puede ofrecerles a los colegios un

incentivo para “filtrar”, negándoles el ingreso a estudiantes que quizá no lleguen a ser “altamente competitivos.”

260. Esto no significa que no se deban establecer medidas del desempeño o que no se les deba respaldar con incentivos financieros. Las medidas del desempeño y los incentivos financieros pueden contribuir a alinear los intereses del colegio con los de los estudiantes y los del gobierno (o sea, ayudar a resolver el problema “rector-agente”). Unos incentivos adecuados también pueden ayudar a garantizar que los colegios se concentren en las necesidades de los estudiantes y se mantengan al tanto de las exigencias cambiantes del mercado. Las especificaciones del contrato se deben trabajar con una gran dedicación por parte de un equipo multidisciplinario, dado que son cruciales para el éxito del ejercicio. 261. De modo similar, los objetivos y expectativas de los contratos deben ser realistas y alcanzables. Como se mencionaba antes, el establecimiento de objetivos exageradamente optimistas en la Dirección Educativa Local (LEA, por su sigla en inglés) de Islington, en el Reino Unido, ha llevado a la imposición de sanciones al contratista privado por incumplimiento del contrato todos los años. Esto le ha creado una imagen de fracaso, pese a que el rendimiento académico en la LEA ha mejorado. 262. La forma en que se pueden especificar los indicadores de desempeño varía según la naturaleza del contrato. Las medidas del desempeño pueden ser mucho más específicas cuando los servicios que se adquieren son de alcance restringido y fáciles de medir (por ejemplo, la enseñanza remedial o los programas de alfabetización) que cuando los servicios tienen un amplio campo de acción y son de difícil medición (por ejemplo, la gestión general del plantel). 263. Apoyando lo anterior, Hannaway (1999) señala que los contratos con Sylvan Learning, que ofrecen una enseñanza remedial muy específica sobre lectura y matemáticas, incluyen indicadores de desempeño más concretos que los acordados con Edison Schools, que se encarga de la gestión global de establecimientos educativos (Hannaway 1999: 6). Es evidente que la capacidad que tenga el contrato de especificar indicadores de desempeño pormenorizados depende, en cierto grado, de la complejidad de las tareas que se han de contratar. 264. Los indicadores de desempeño se pueden especificar de diversas maneras y medirse en forma tanto cualitativa como cuantitativa, lo mismo que mostrarse en informes presentados con diferentes intervalos. Por ejemplo, indicadores cuantitativos como los puntajes de pruebas estandarizadas se pueden complementar con métodos cualitativos de evaluación del desempeño como encuestas a padres de familia y docentes, visitas de inspección de terceros al sitio en cuestión y métodos de evaluación

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alternativos para determinar los avances logrados en áreas como el desarrollo del liderazgo, las artes y la formación del carácter. El Recuadro B.1 explica algunas de las medidas del desempeño que se podrían incluir en los contratos de operación de planteles escolares públicos suscritos entre el gobierno y un proveedor privado

Recuadro B.1: Posibles medidas del desempeño: gestión u operación de planteles escolares públicos por parte de empresas privadas

• Desempeño de los estudiantes en pruebas de logros estandarizadas • Asistencia de los estudiantes a clases • Suspensiones, expulsiones y tasas de deserción escolar • Tasas de graduación • Atmósfera general del plantel (puede constituir un índice de la satisfacción de

padres de familia y estudiantes; participación de padres y comunidad en el plantel o relaciones entre docentes y estudiantes)

Fuente: Adaptación de la Red Nacional de Charter Friends (2001): 48–49.

e) Incorporar en todos los contratos incentivos al buen desempeño y sanciones al incumplimiento

265. Además de establecer medidas del desempeño adecuadas, los contratos por servicios educativos bien diseñados deben incluir incentivos al buen desempeño y sanciones al incumplimiento (es decir, que los niveles de pago estén vinculados a los estándares de desempeño). La mayoría de los ejemplos de contratación de servicios educativos vincula los pagos al desempeño del contratista. Los proveedores que prestan servicios oportunamente y cumplen con los estándares de calidad requeridos o los resultados especificados reciben una paga más alta, y los que no lo hacen son penalizados, bien sea con pagos menores o con la cancelación del contrato.

f) Incorporar un marco de seguimiento eficaz en los contratos 266. No basta con incluir en los contratos incentivos y sanciones al desempeño. El organismo contratante debe también incorporar en el contrato un marco de seguimiento eficaz y hacer cumplir estrictamente los términos del mismo. De no ser así, los proveedores pueden pensar que los términos y condiciones del contrato no son obligatorios. La falta de aplicación de cláusulas penales al incumplimiento de los proveedores se ha identificado como una de las debilidades más relevantes en la implementación de las iniciativas de financiación privada del Reino Unido. 267. Tal como lo ha observado la Contraloría Nacional, en algunos casos las instancias gubernamentales del Reino Unido han sacado de apuros a los contratistas que han experimentado problemas financieros como resultado de un manejo deficiente de los riesgos. En ciertas ocasiones también se ha presentado una renuencia a dar por terminados los acuerdos cuando los contratistas han prestado servicios por debajo de los estándares (Contraloría Nacional, 2003). 268. Lo mismo ocurre, hasta cierto punto, en los colegios en concesión de Estados Unidos, aunque esto está comenzando a cambiar. Se han tenido que cerrar algunos de estos establecimientos por encontrárseles ineptos para operar en los aspectos financieros o pedagógicos. En enero del 2004 se habían cerrado 311 colegios en concesión, correspondientes a 9% del total de concesiones. Estos

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cierres se presentaron por varias razones, entre ellas por el incumplimiento de los requisitos de la concesión y la incapacidad de encontrar instalaciones físicas adecuadas. 269. Para que un organismo contratante pueda estar en posición de imponer sanciones o retirarse de los contratos debe cerciorarse de que haya estrategias adecuadas que permitan cancelar dichos contratos. Unas estrategias eficaces de salida dependen, en parte, de la amplitud y profundidad del mercado del sector privado.

g) La modalidad del contrato es importante: los contratos de operación ofrecen la mayor flexibilidad para obtener buenos resultados en la contratación

270. Un componente esencial de una contratación exitosa es que el gobierno debe emplear contratos de operación en lugar de contratos de gestión. Los contratos de operación tienen un nivel muy superior al de los contratos de gestión, dado que le otorgan al sector privado mayor flexibilidad para rediseñar procesos de trabajo, seleccionar adecuadamente personal calificado, pagar los salarios requeridos para atraer a empleados idóneos y despedir a los trabajadores incompetentes. La utilización de contratos de gestión y la imposición de restricciones a las operaciones de los planteles (salvo los estándares mínimos de seguridad) pueden obstaculizar significativamente la capacidad del operador privado para determinar las asignaciones correctas de los recursos, introducir innovaciones administrativas y pedagógicas y mejorar la calidad de los servicios educativos que prestan en los colegios públicos. 271. Los contratos por servicios educativos que les exigen a los proveedores privados la contratación de personal que ya forma parte de la nómina, así como el mantenimiento de la planta de personal y los niveles de salarios existentes y el mantenimiento de contratos de los docentes con convenciones sindicales, limitan la capacidad de los proveedores de obtener ganancias en productividad y de introducir cambios tendientes a mejorar la calidad de la educación en el plantel. La limitación de la capacidad de los proveedores privados de pagar, despedir al personal incompetente, cambiar los niveles de salarios o remunerar según el rendimiento del personal tendrían un efecto similar.

h) Permitir un máximo de flexibilidad a los proveedores en el contrato 272. El gobierno debe definir los productos y estándares de desempeño deseados, fijar penalidades a su incumplimiento y retribuciones a los buenos resultados y, en seguida, permitirles a los proveedores que decidan la mejor manera de organizarse para cumplir con los productos requeridos según los estándares especificados. A los proveedores se les debe conceder toda la libertad de gestión que sea posible. La flexibilidad se necesita especialmente en el área de contratación y empleo de personal, pero también resulta pertinente en otras áreas, como los programas académicos y las asignaciones presupuestales. 273. Si a los proveedores se les obligara a operar dentro del mismo marco normativo restrictivo al que están sometidos los planteles oficiales, se reducirían significativamente las ganancias que se obtendrían al pasarse a un modelo de contratación y se limitaría el impacto positivo de la competencia en el sector. De hecho, un estudio reciente reveló que más de las dos terceras partes de los directores de los distritos escolares de Estados Unidos encuestados consideraban que era muy importante reducir la burocracia y aumentar la flexibilidad para mejorar la educación pública (Belfield y Wooten, 2003: 14).

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i) Instaurar contratos de mediano a largo plazo con los proveedores 274. Los contratos con gestores privados deben ser de suficiente duración como para alentar la inversión del sector privado y atraer su interés. Para mejorar el desempeño escolar se necesitan cinco o más años. Algunos contratos son relativamente cortos (por ejemplo, de 3 a 5 años en el caso de los colegios en concesión y bajo contrato en Estados Unidos). Los organismos contratantes pueden optar por contratos a más largo plazo con firmas privadas para la gestión de establecimientos escolares públicos. Esto ya está ocurriendo en algunos lugares. Por ejemplo, los contratos de gestión con los colegios en concesión en Bogotá son a 15 años. 275. Sin embargo, un contrato por un período demasiado prolongado puede debilitar los impactos de la competencia y restringir las ganancias obtenidas a raíz de la contratación. Estos costos necesitan cotejarse con los beneficios de un mayor interés y una menor incertidumbre para los proveedores. Con el fin de contrarrestar algunos de estos efectos, los contratos con los proveedores pueden incluir cláusulas que permitan renovar los contratos en algunos puntos intermedios del período de contratación.

j) Contratar una entidad independiente para que evalúe el desempeño del contratista 276. El desempeño de la contratación se puede mejorar si el gobierno emplea a un tercer organismo independiente para que evalúe el desempeño del contratista. Con esto se pueden garantizar evaluaciones independientes e imparciales del desempeño de los planteles escolares. Hay varias compañías que ofrecen servicios de pruebas, así como evaluaciones de centros estudiantiles y servicios de análisis. Por ejemplo, el Centro de Docentes de Gran Bretaña, una institución educativa sin fines de lucro con sede en el Reino Unido, realiza análisis de planteles educativos en Omán mediante contratación con el gobierno omaní, una función similar a la que cumple la Oficina de Análisis Educativo de Nueva Zelanda y la Oficina de Estándares Educativos del Reino Unido. En Estados Unidos, Standard and Poor’s ofrece servicios de evaluación educativa (SES, por su sigla en inglés) a los distritos escolares. SES analiza tendencias e indicadores académicos, financieros y demográficos, proporciona patrones de referencia y presenta sus hallazgos sobre el desempeño de los planteles. 277. Organizaciones del sector privado, como el Servicio de Pruebas Educativas, Pearson Educational y Kaplan en Estados Unidos y el Centro de Mediciones Educativas de Filipinas, ofrecen servicios de pruebas y evaluaciones que ayudan a estudiar el desempeño educativo de planteles escolares y de las instancias de gobiernos.

k) Establecer una política favorable, una estructura normativa y un marco jurídico sólido 278. Un requisito importante de una contratación eficaz para la prestación de servicios educativos es la provisión de una política favorable, una estructura normativa y un marco jurídico sólido. La estructura normativa debe generar las condiciones en las cuales las organizaciones privadas puedan operar de manera eficiente, protegiendo al mismo tiempo el interés público. Esto implica que: • Los requisitos de entrada de nuevos proveedores deben ser claros y objetivos, y no deben

representar cargas desmedidas para ellos (salvo las normas necesarias para proteger la seguridad pública).

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• La legislación concerniente a la educación y a otros asuntos pertinentes (por ejemplo, las leyes que se entienden con el mercado laboral) no debe restringir innecesariamente la capacidad de los establecimientos escolares de operar en forma eficaz y eficiente.

• Se les debe suministrar información pertinente a los padres de familia sobre el desempeño de los

planteles. • Disponer de una serie de intervenciones para abordar el desempeño eficiente de los planteles. 279. Lo más seguro es que la participación activa del sector privado en la educación se vea estimulada si el gobierno instaura un marco jurídico adecuado que rija las adquisiciones por contrato y, más en general, la inversión privada. Esto comprende: • Implantar mecanismos tendientes a minimizar la posibilidad o aparición de prácticas corruptas. • Disminuir los trámites y las normas innecesarias. • Asegurar una independencia judicial, así como la obligatoriedad oportuna y efectiva de los

contratos. • Introducir políticas e incentivos que alienten la inversión privada. 280. El gobierno debe no sólo cerciorarse de que a los municipios se les delegue autoridad sobre las políticas de educación, sino también aclarar la división de responsabilidades entre los diferentes niveles oficiales. Esto garantiza mayor certeza para las dos partes de la contratación. Mientras la política y el ambiente normativo sean más favorables y más sólido sea el marco jurídico, mayor es la probabilidad de que el gobierno y los contratistas potenciales del sector privado puedan acordar términos y condiciones mutuamente satisfactorios, que hagan la inversión privada en el sector de la educación más factible y rentable.

l) Separar los roles del comprador y el proveedor en las instancias gubernamentales encargadas de la educación

281. Se puede crear un ambiente más favorable para la contratación de servicios educativos dividiendo en las instancias oficiales encargadas de la educación las diferentes funciones en roles separados de comprador y proveedor. Lo más aconsejable sería que el organismo gubernamental que contrata los servicios educativos no se entendiera con la administración de planteles escolares oficiales, debido a que se pueden ver enfrentados a presiones para proteger sus propios establecimientos públicos a expensas de los colegios privados. Según el esquema comprador-proveedor, las funciones de políticas y normatividad deben separarse de la prestación de servicios y las funciones de cumplimiento, para asignarlas a organizaciones separadas. 282. La separación de los roles de comprador y proveedor asegurarían que las decisiones de contratación de servicios educativos se realizaran de manera imparcial frente a los sectores público y privado. Cuando las ramas del gobierno se encargan al mismo tiempo de la compra y la provisión (y de las reglamentaciones) se presenta el riesgo de que los gobiernos favorezcan la prestación de los servicios por parte del sector público en detrimento del sector privado, debido a que la competencia de éste puede amenazar la viabilidad de los planteles oficiales. Tal como lo afirma Snell (2002), “la división entre las funciones de políticas y las de prestación de los servicios estimula a los gobiernos a

75

convertirse en consumidores más perspicaces, que vayan más allá de tener en cuenta a los proveedores del monopolio gubernamental y consideren a una amplia gama de proveedores del sector privado”.

Recuadro B.2: Resumen: Principios rectores de la contratación de servicios educativos

• Establecer una política favorable, una estructura normativa y un marco jurídico sólido. • Separar los roles del comprador y el proveedor en las instancias gubernamentales encargadas de

la educación. • Garantizar la capacidad del organismo contratante. • Emplear un proceso transparente y competitivo para seleccionar a los proveedores preferidos. • Utilizar un proceso escalonado en etapas para seleccionar a los proveedores preferidos. • Establecer medidas del desempeño adecuadas. • Incorporar en todos los contratos incentivos al buen desempeño y sanciones al incumplimiento. • Incorporar un marco de seguimiento eficaz en los contratos. • Los contratos de operación deben ofrecer la máxima flexibilidad para obtener buenos resultados

en la contratación. • Permitir un máximo de flexibilidad a los proveedores en el contrato. • Instaurar contratos de mediano a largo plazo con los proveedores. • Contratar a una entidad independiente para que evalúe el desempeño del contratista.

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