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¿Cómo puede ayudar la fiscalidad a una movilidad más sostenible? Febrero de 2019

Resumen

Como resultado de la transición de la prueba de emisiones de vehículos del antiguo NEDC al nuevo procedimiento WLTP, que aumentará las emisiones oficiales de CO2 de los vehículos, muchos gobiernos de la UE están valorando realizar cambios en sus políticas impositivas sobre

vehículos. Los fabricantes de coches han solicitado a los gobiernos un cambio hacia los sistemas fiscales basados en el WLTP y un aumento de los tramos de impuestos del 20 % o más, para

explicar los resultados más representativos (es decir, más elevados) de las pruebas WLTP. Francia, España, Dinamarca y Austria ya han cedido ante esta presión y han acordado incorporar

las correcciones WLTP en sus sistemas impositivos. Sin embargo, la Comisión Europea ha

descubierto que los fabricantes de coches están manipulando y exagerando las pruebas WLTP. Para evitar una distorsión de los sistemas fiscales y una mayor manipulación, los gobiernos

deben continuar basando sus impuestos en los valores NEDC equivalentes hasta 2021. Italia

y Suecia lo han hecho así correctamente, y países como Alemania y el Reino Unido, a la par que otros que aún se encuentran en mitad de la reforma, deberían seguir el ejemplo y basar sus

impuestos en los valores NEDC equivalentes.

Los sistemas actuales de fiscalidad de los turismos han impulsado un sistema de transporte dominado por los turismos grandes de propiedad privada que contribuyen a la contaminación,

el cambio climático, la congestión y la pérdida de espacio urbano. El análisis de T&E, apoyado en

el propio modelo de la Comisión, muestra que todos los nuevos turismos deberán ser vehículos de emisión cero, principalmente eléctricos, desde principios de 2030 para ajustarse a los objetivos climáticos de París, al igual que indica que deberán disminuir sus cifras y los

kilómetros recorridos para reducir la demanda energética y mejorar la situación de limpieza y habitabilidad de las ciudades.

Para reaccionar ante estos desafíos se necesita con urgencia una reforma integral de los

sistemas fiscales sobre vehículos. De cara a 2025 los fabricantes tendrán que vender entre un 15 y un 20 por ciento de turismos de bajas emisiones y de emisión cero para cumplir con la legislación sobre CO2, de forma que los gobiernos deberían aplicar medidas que ayuden al

sector a llegar a ese punto. Sin embargo, ofrecer subvenciones de compra para vehículos eléctricos no es una solución sostenible: basado en las expectativas de ventas costaría a

gobiernos como el de Francia o Alemania hasta tres mil millones de euros al año desde 2025 en

adelante. La reforma fiscal debe llevarse a cabo de forma que sea socialmente equitativa, económicamente inteligente y que facilite el cambio hacia las soluciones de uso compartido y de emisión cero.

Las condiciones fiscales y de mercado de los Estados miembros de la UE son muy diversas y se

han desarrollado diferentes sistemas a lo largo de las últimas décadas que deben tener en

cuenta especificidades nacionales. Este informe no intenta presentar una solución válida para

todos los casos, sin embargo trata de destacar algunas de las mejores prácticas e ideas que los

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gobiernos pueden adoptar para dirigir al mercado hacia los turismos de emisión cero y reducir la propiedad de turismos. Principalmente:

• Continuar basando los sistemas fiscales de emisiones de CO2 de vehículos en los valores NEDC equivalentes hasta 2021

• A pesar de que se critica justificadamente la tributación de los coches de empresa por

impulsar la propiedad privada de turismos y subvencionar al sector automovilístico, también pueden ser una herramienta poderosa a la hora de realizar un cambio hacia las ventas de nuevos modelos de turismos de emisión cero. Los gobiernos deberían reducir la subvención a los coches de empresa e implementar sistemas que aceleren la incorporación

al mercado de los turismos de emisión cero al igual que se hizo usando tipos impositivos inferiores para las retribuciones en especie en los Países Bajos y el Reino Unido, aplicando

tramos fuertemente progresivos sobre las emisiones de CO2 para otros turismos, algo que

llevaría a todos los coches de empresa a alcanzar las cero emisiones en 2030 como tarde. • Impuestos de matriculación y circulación de vehículos: se ha demostrado que unos

impuestos fuertemente progresivos para las emisiones de CO2, o los sistemas de bonus-

malus son muy eficaces a la hora de reducir las emisiones medias del parque automovilístico y abordar las crecientes emisiones de CO2 del transporte. También son una

forma más sostenible de incentivar las ventas de turismos eléctricos en comparación con

las subvenciones de compra, con los modelos contaminantes "subvencionando" a los

modelos más limpios. Los turismos de emisión cero deberían obtener la máxima subvención en el momento de matriculación del vehículo (u obtener una fiscalidad positiva en el caso del impuesto de circulación), mientras que los turismos de bajas emisiones como

los híbridos enchufables deberían obtener una subvención inferior de acuerdo con sus

emisiones de CO2. El componente malus debería graduarse adecuadamente y comenzar su aplicación a partir de los 50 g/km (el umbral de la UE para los vehículos de bajas emisiones)

con sanciones para los turismos con altos niveles de emisiones que se actualicen de forma regular de acuerdo con la mejora tecnológica.

• Los pagos por el uso de las carreteras y de lugares de estacionamiento, si se diseñan de

forma sólida, pueden ayudar a reducir el número de turismos y de kilómetros recorridos,

mientras que las nuevas alternativas, como los presupuestos de movilidad, podrían ayudar a reducir la dependencia de los vehículos privados.

En última instancia, todos los combustibles fósiles deberían gravarse sobre la base de su contenido energético y de CO2 por litro. Esto daría lugar a un aumento de los tipos impositivos aplicables al gasóleo y a los gases fósiles, así como a un aumento de los ingresos fiscales para

compensar la reducción de los ingresos fiscales de los combustibles y de los precios del

petróleo, como resultado de la mayor penetración de los vehículos de emisiones bajas y de emisión cero en el futuro.

1. Introducción Como resultado de la transición de la prueba de emisiones de vehículos del antiguo NEDC al WLTP, muchos gobiernos de la UE están valorando realizar cambios en sus políticas impositivas sobre vehículos. Asimismo, se están produciendo importantes cambios en la tecnología de vehículos y en la forma en que

nos movemos. En la próxima década se espera que se produzca un cambio significativo hacia la electromovilidad y fuertes reducciones en la propiedad de turismos a medida que aumenta el uso de vehículos compartidos. Esto en conjunto con la introducción de turismos progresivamente más

autónomos en la próxima década, nos advierte de que la movilidad va a cambiar más en este tiempo que en todo el siglo pasado.

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Los marcos de imposición actuales sobre combustibles y vehículos no están preparados en absoluto para las revoluciones que están teniendo lugar en cuanto a movilidad, además impulsan el sistema actual

dominado por los turismos a motor en propiedad que impone costes preocupantes a la sociedad. Los marcos impositivos inapropiados existentes en muchos países contribuyen a los problemas actuales. Por ejemplo:

• Los reducidos impuestos especiales sobre el gasóleo fueron un impulsor importante en el

aumento de las ventas de turismos a gasóleo convirtiéndose en un caso único en Europa y que en combinación con el escándalo del Dieselgate ha sido uno de los factores más contribuyentes a la

crisis continuada de contaminación atmosférica en la mayoría de las grandes ciudades.

• La generosa fiscalidad de los coches de empresa ha impulsado la propiedad de turismos y los

desplazamientos en coche al trabajo contribuyen a las congestiones de hora punta que cuestan a

la economía de la UE más del 1 % del PIB. Además los turismos permanecen aparcados una media de 23 horas al día ocupando un valioso espacio para nuestras ya de por sí atestadas ciudades.

• En Alemania, (y en la mayoría de los demás países fabricantes de turismos) la reticencia a

implementar impuestos de matriculación y una pobre progresividad de los impuestos sobre las emisiones de CO2 de los vehículos ha dado como resultado altos niveles de emisión de CO2 por

parte de los nuevos turismos en Europa y un gran aumento en el número de SUV. A raíz de esto, las

mejoras en la eficiencia no siguen el ritmo de los incrementos en la propiedad y el uso de turismos que conducen al aumento de las emisiones de CO2 del transporte.

Si queremos acabar con el legado de nuestro sistema actual de movilidad y acelerar la transición hacia las emisiones cero y un sistema más sostenible, la fiscalidad sobre vehículos debería reformarse para que pueda contribuir de forma eficaz a nuestros objetivos climáticos. Este informe describe cómo la fiscalidad

del combustible y de los vehículos necesita responder a los cambios en la tecnología y la movilidad para mantener y, en caso necesario, aumentar los beneficios provenientes de estos impuestos e impulsar opciones más sostenibles. No pretende proponer una solución única, ya que las situaciones locales

difieren de un país a otro y existen pocas perspectivas de armonización de los impuestos sobre los

vehículos y el combustible en toda Europa. En su lugar, este informe identifica una serie de oportunidades clave que deberían orientar la evolución de la fiscalidad para maximizar su eficacia para alcanzar una

movilidad más sostenible.

El documento se basa en parte en una revisión independiente de la fiscalidad de los turismos realizada para Transport and Environment por Green Budget Germany, sin embargo las opiniones expresadas

pertenecen únicamente a T&E. Destaca la urgente necesidad de una reforma radical de la fiscalidad sobre

los vehículos y el combustible para ayudar a reducir los enormes costes sociales de nuestra movilidad insostenible.

2. La transición NEDC-WLTP y la fiscalidad de los turismos La nueva prueba WLTP se ha aplicado a todos los turismos nuevos vendidos a partir del 1 de septiembre de 2018 (y a las furgonetas un año después). Se trata de una mejora con respecto al NEDC, la prueba

obsoleta a la que sustituye, lo que implica que los mismos modelos de turismos verán aumentar sus emisiones homologadas de CO2 utilizadas para los impuestos nacionales sobre los vehículos. Anteriormente los investigadores habían estimado que la diferencia entre la prueba WLTP y las

emisiones reales seguirá siendo de alrededor del 23 % en 2020, mientras que la diferencia entre el nuevo WLTP y el antiguo NEDC sería de entre el 10 y el 15 %. Sin embargo, los análisis recientes realizados por

T&E y el Centro Común de Investigación (JRC) de la Comisión Europea han subrayado que los resultados

de las primeras pruebas WLTP disponibles se están aumentando deliberadamente en una media del 36 %

con respecto a los resultados del NEDC. Los fabricantes de turismos hacen esto para elevar

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deliberadamente los valores de referencia de CO2 de 2021 en los que se basarán sus emisiones de CO2 de 2025 y 2030.

Para ayudar a gestionar la transición al WLTP, la Comisión Europea también ha desarrollado una

herramienta (CO2MPAS) que convierte los resultados de las pruebas WLTP al valor NEDC equivalente. La

herramienta CO2MPAS está diseñada para "mantener el rigor regulatorio" durante todo el proceso de introducción de la nueva prueba, esto implica que un valor NEDC equivalente calculado utilizando el

CO2MPAS también debe ser comparable a un valor de prueba NEDC. CO2MPAS se utiliza para el cumplimiento de los fabricantes de turismos con los objetivos de CO2 de 2021, por lo que resulta adecuada para la fiscalidad nacional, que a menudo está (in)directamente vinculada a las normas de CO2

de la UE. Tanto los valores equivalentes del WLTP como del NEDC seguirán estando disponibles en todos

los nuevos turismos vendidos hasta 2021.

El cambio del NEDC al WLTP crea una serie de problemas para las autoridades fiscales, ya que los tramos

impositivos nacionales basados en el NEDC darán lugar a un aumento de los impuestos pagados por los

vehículos aprobados por el WLTP. Debido a que existe una gran incertidumbre en cuanto al impacto exacto del WLTP en las emisiones de los vehículos, es difícil estimar un solo factor de corrección. Los

fabricantes de turismos han solicitado que los tramos impositivos del WLTP para los vehículos se eleven por lo menos en un 20 %. Sin embargo, siempre que exista una imagen clara y verificada oficialmente de las estrategias de los fabricantes de turismos para la prueba WLTP, esto podría dar lugar a una reducción

efectiva de los tipos impositivos. La adaptación de los impuestos sobre los vehículos a los elevados valores del WLTP hará que los consumidores opten por vehículos menos eficientes en cuanto al consumo de combustible real. Y, lo que es más importante, también hará que los ministerios de Economía y Hacienda obtengan una reducción considerable de sus ingresos fiscales, ya que se permitirán reducciones

en los vehículos con mayores emisiones.

Muchos Estados miembros ya han modificado sus impuestos sobre los vehículos basados en el CO2 para

adaptarlos al nuevo WLTP, como se resume brevemente en la Tabla 1 que figura a continuación. Lamentablemente, algunos países como Francia (bonus-malus), España, Austria y Dinamarca ya han corregido sus impuestos sobre los vehículos por las elevadas emisiones del WLTP, a menudo en más de un

20 %. Otros, incluyendo Suecia e Italia, han resistido la presión del sector automovilístico y han

mantenido su fiscalidad de vehículos basada en NEDC hasta 2021. Esta sería la mejor opción dada la incertidumbre. El debate está abierto en Alemania, el Reino Unido y Portugal, donde por el momento se

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aplica el NEDC (o el NEDC equivalente en Portugal) hasta que se tome una decisión. Para evitar la distorsión de la tributación y el incentivo de una mayor manipulación, estos gobiernos deben continuar

basando sus impuestos en los valores NEDC equivalentes hasta 2021.

Estado miembro Conversión NEDC-WLTP Fecha de aplicación Alemania Tramos impositivos para el CO2

basados aún en el NEDC Reforma en progreso

Francia Impuestos sobre el CO2 (bonus-malus) actualizados para el

WLTP

Finales de 2019

Italia Impuestos sobre el CO2 (bonus-

malus) basados en el NEDC

2019

España Impuestos del NEDC sobre el CO2, pero aplicación de la corrección del WLTP (1,2 de

media)

1 de septiembre de 2018

Portugal Impuestos sobre el CO2 basados

en el NEDC CO2MPAS

(temporalmente)

2019

Suecia Los tramos impositivos anuales sobre vehículos siguen estando basados en el NEDC (se utiliza el

valor del WLTP)

1 de enero de 2020

Países Bajos Impuestos sobre el CO2 basados en el NEDC

Hasta el 1 de enero de 2020

Bélgica Valores NEDC equivalentes utilizados para los impuestos

Hasta finales de 2020

Austria Impuestos sobre el CO2 basados

en el WLTP

1 de enero de 2020

Dinamarca Tramos impositivos sobre el CO2 basados en el NEDC utilizando la

corrección 1,21 para el WLTP

Mediados de 2018

Reino Unido Uso del NEDC pero con reforma en curso

Reforma en progreso

A partir de 2022, únicamente será de aplicación la prueba WLTP, por lo que no será necesario que los

fabricantes de turismos sigan utilizando la herramienta CO2MPAS y calculen los valores NEDC

equivalentes. Además los fabricantes de turismos no duplicarán los vehículos de prueba utilizando los procedimientos del WLTP y del NEDC ni intentarán exagerar los valores del WLTP (ya que los objetivos de

CO2 para 2025/30 ya se habrán establecido). Por lo tanto, será necesario adaptar la fiscalidad nacional en cada caso a la nueva prueba WLTP de cara a 2022. Sin embargo, para entonces, debería estar disponible una cantidad considerable de datos nuevos relativos a la prueba WLTP que junto con valores NEDC equivalentes permitan la aplicación de un factor de conversión sólido. Por el momento, la solución

práctica sería seguir utilizando los valores NEDC equivalentes para gravar los turismos.

Tabla 1: Progreso de la transición NEDC-WLTP en los Estados miembros de la UE

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3. Impuestos nacionales sobre los vehículos

a. Coches de empresa

El uso de un coche de empresa con fines privados se considera una retribución en especie calculada como

porcentaje del precio de venta del turismo. El beneficio financiero real de los coches de empresa suele ser

mucho mayor que el contemplado por la retribución en especie, que en realidad sólo tiene en cuenta parte del coste del vehículo, pero ignora por completo la distancia recorrida por el empleado. En efecto, muchos, incluida la OECD, lo consideran una reducción de impuestos para el empleado y una subvención

indirecta para los fabricantes de turismos, a costa de los contribuyentes. En Bélgica, por ejemplo, la fiscalidad de los coches de empresa asciende a unos 2.000 millones de euros de ingresos no percibidos

anualmente. La subvención es regresiva, beneficiando a las personas con ingresos más altos y

fomentando la compra y el uso de coches más grandes, con mayor emisión de CO2 y más caros. La Figura 2 compara el nivel de subvención entre los países europeos.

La prioridad a largo plazo de la reforma de la fiscalidad de los coches de empresa es reducir su valor global para los empleados y las subvenciones a la industria automovilística como parte de un cambio

fiscal más amplio que reduciría los impuestos sobre el trabajo y las subvenciones a los coches de empresa, junto con unos impuestos más elevados sobre los turismos contaminantes.

Sin embargo, hoy en día el mercado de los coches de empresa es un gran impulsor del mercado automovilístico en Europa y los impuestos que rigen ese mercado pueden dar forma al parque

automovilístico al estar fuertemente ligados a las emisiones de CO2 de una manera similar a los

impuestos de matriculación y circulación. En Alemania, el 65 % de los nuevos turismos de 2016 fueron matriculados por empresas, mientras que en Bélgica se sitúan en más de la mitad desde hace años. Por lo

tanto, los coches de empresa conforman la composición de los vehículos nuevos de un país y, a través del mercado de segunda mano, tienen un efecto duradero en el parque automovilístico general.

Figura 2: Subvención para el uso privado de coches de empresa: se calcula como la diferencia porcentual entre el coste para la empresa de proporcionar un vehículo y

el beneficio imponible de utilizarlo.

Fuente: Princen (2017)

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A corto plazo, la fiscalidad de los coches de empresa puede utilizarse para acelerar la incorporación de vehículos de emisión cero y de bajas emisiones, como los vehículos eléctricos a batería y los híbridos

enchufables, ofreciendo una opción fácil para que los gobiernos estimulen este mercado. Los regímenes neerlandés y británico son buenos ejemplos de cómo estructurar la fiscalidad de los coches de empresa con tipos impositivos que incentiven las compras de vehículos de emisión cero, y tipos más elevados para

el gasóleo en comparación con los de la gasolina (en el Reino Unido). En particular, en los Países Bajos, el tipo impositivo de la retribución en especie para turismos de emisión cero es de sólo el 4 %, frente al 22 % de los turismos convencionales; esta es una de las principales explicaciones del gran aumento en las ventas de vehículos eléctricos premium a batería en el país el año pasado. Por otra parte, en Alemania y

Austria, la diferencia entre los tipos impositivos de la retribución en especie para vehículos eléctricos y la correspondiente a turismos convencionales es insignificante (menor al 1 %) por lo que no resulta un

impulso lo bastante importante para los compradores dado el precio de venta más elevado de los

vehículos eléctricos.

Como mínimo, los gobiernos de toda Europa deberían seguir el ejemplo de los Países Bajos y el Reino

Unido y reformar la fiscalidad de los coches de empresa para dirigir el mercado de forma más agresiva hacia los turismos de emisión cero, con el objetivo de alcanzar el 100% de las ventas de vehículos

eléctricos para 2030. Estas medidas tendrán un gran impacto en el parque automovilístico general y acelerarán la entrada de los vehículos de emisión cero en los mercados principales y de segunda mano.

Esto debería hacerse ofreciendo tipos impositivos muy bajos para los vehículos de emisión cero,

ligeramente más altos para los vehículos de bajas emisiones (híbridos enchufables) y considerablemente más altos (>20 % del precio de venta) para todos los demás vehículos, a fin de tener en cuenta el coste

medioambiental y social de su uso subvencionado.

Resultaría fundamental que los empresarios estuvieran obligados a ofrecer a sus empleadores una gama de modelos de emisión cero y de bajas emisiones como coches de empresa, algo que no suele ser el caso

hoy en día. Una buena medida consistiría también en no incentivar excesivamente la compra de modelos híbridos enchufables para garantizar que su compra corresponda, en gran medida, a conductores responsables que carguen el vehículo con regularidad. Como parte de la fiscalidad empresarial, los

gobiernos también podrían considerar la posibilidad de garantizar que el vehículo funcione durante una

gran parte del tiempo utilizando la batería, o aplicar, de lo contrario, un tipo impositivo más elevado; o de clasificar los impuestos de los coches de empresa (incluidos los aplicables a las retribuciones en especie)

en función de la gama del vehículo híbrido enchufable.

B) Impuestos de matriculación: la mejor implementación del sistema de bonus-malus

Para aumentar las ventas de vehículos de emisión cero y de bajas emisiones (ZLEV, por sus siglas en

inglés), algunos países de Europa han introducido subvenciones de compra para fomentar su adquisición. Algunos ejemplos incluyen: Alemania, Irlanda, Luxemburgo, Suecia, Eslovenia, el Reino Unido y Rumanía.

Las subvenciones han impulsado las ventas en algunos de estos países. Aunque las subvenciones para la compra de ZLEV se han introducido con las mejores intenciones, no es un enfoque sostenible para el crecimiento del mercado de vehículos eléctricos. Por ejemplo, los nuevos criterios de CO2 de la UE

requerirían que alrededor del 15% de las ventas de nuevos turismos correspondieran a ZLEV en 2025, lo

que equivale a unos 500.000 turismos en Alemania y 325.000 en Francia, según las ventas actuales. Si estos países ofrecen una subvención de entre 3.000 y 5.000 euros por cada compra, el coste para los ministerios de economía oscilará entre 975 millones y 2.500 millones de euros anuales a partir de 2025.

¡Aumentar las subvenciones a 6.000 euros haría que el coste superara los 3.000 millones de euros!

A medida que aumentan las ventas, el coste de la subvención se vuelve rápidamente insostenible, lo que

conlleva su retirada y provoca el estancamiento del mercado. Esto ya se ha visto en el mercado de las energías renovables en toda Europa con cambios en las tarifas de alimentación. En el caso de los híbridos

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enchufables, el Reino Unido ha anunciado recientemente que interrumpirá las subvenciones debido al crecimiento del mercado y a su elevado coste. Desde el punto de vista de la equidad, también resulta muy

cuestionable el hecho de que los gobiernos puedan utilizar la fiscalidad para ayudar a los ciudadanos acomodados a comprar un turismo, incluso aunque se trate de uno con cero emisiones de escape. Y lo que es más, el sector se vuelve inevitablemente dependiente de tales subvenciones y costes, de modo que

los beneficios se ven exagerados.

En cambio, los impuestos de matriculación diseñados de manera inteligente son, con mucho, la manera más eficaz de impulsar el mercado de los modelos de bajas emisiones; y muchos países han establecido

un sistema vinculado a las emisiones de CO2 que recompensa las ventas de vehículos de emisión cero o bajas emisiones. Este método contribuye a un apoyo más sostenible en el que los impuestos de

matriculación reducidos (o inexistentes) de los coches más limpios son "subvencionados" por los

impuestos más altos sobre los modelos más contaminantes, como un enfoque bonus-malus.

La siguiente figura muestra que los países con impuestos de matriculación fuertemente ligados a las

emisiones de CO2 tienden a presentar emisiones de

CO2 provenientes de nuevos turismos más bajas, incluyendo Noruega, los Países Bajos, Portugal y

Dinamarca (que utiliza el consumo de combustible y

no la emisión de CO2). En particular, los 11 países que no tienen impuestos de matriculación, o aquellos en

los que no están vinculados a las emisiones de CO2,

cuentan con las mayores emisiones de CO2 provenientes de nuevos turismos. Igualmente es necesario tener en cuenta la progresividad del

impuesto sobre las emisiones de CO2. En países como el Reino Unido, el coste total y adicional de la compra de un modelo de altas emisiones de CO2 es

demasiado pequeño como para tener un efecto

significativo en la decisión de compra. Por el contrario, en los sistemas de los Países Bajos y Francia

aumentan de forma más pronunciada.

También es importante tener en cuenta a qué nivel de

emisiones de CO2 aumentan agresivamente los

impuestos sobre estas emisiones. Por ejemplo, los

cambios más recientes llevados a cabo en Francia eximirían a partir de 2020 a todos los vehículos con

menos de 117 g/km (WLTP) de emisiones del impuesto de matriculación, algo que incluye a muchos vehículos a gasóleo y gasolina eficientes que salen al mercado

en la actualidad. Además, las nuevas modificaciones al bonus-malus francés han reducido las sanciones aplicables a los coches más contaminantes y

aumentado el nivel de penalización máxima en 6 g/km (hasta 190 g/km). Por lo tanto, mientras que el impuesto cero sobre los ZLEV es bienvenido, el

componente francés de malus no es lo

suficientemente pronunciado como para dirigir el mercado. Figura 3: Impuestos de matriculación y emisiones

medias de CO2 en 2015.

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La práctica ideal sería que no existiera el impuesto de matriculación (o que hubiera impuestos negativos

como en el caso de un sistema de bonus-malus) para los vehículos de emisión cero (0 g/km) y que los impuestos por encima de este nivel de emisiones aumentaran. No está justificada la concesión de un bonus a ningún modelo con emisiones superiores a 50 g/km (considerado como el umbral para los

vehículos de emisión cero y bajas emisiones según la legislación de la UE). Es crucial que el impuesto para

los híbridos enchufables sea intermedio con respecto al de un vehículo de emisión cero y un modelo convencional, en línea con las emisiones de CO2. También deberían ser progresivos para los diferentes híbridos enchufables, incentivando a aquellos con mayor alcance (>50 km) y menores emisiones de CO2

(15-20 g/km). Esto es importante teniendo en cuenta los informes recientes procedentes del Reino Unido que indican que los híbridos enchufables se conducen a menudo utilizando sólo el motor y nunca o muy

rara vez cargados de energía eléctrica (una experiencia similar a la de los Países Bajos). El Reino Unido

tiene una cuota elevada de híbridos enchufables y el exceso de incentivos para su compra parece impulsar el mercado de cara a conductores que no recargan el vehículo con regularidad.

Resulta de especial importancia graduar adecuadamente los impuestos sobre las emisiones de CO2 de

entre 80 y 180g/km (basado en las mediciones del NEDC), ya que representan la abrumadora mayoría de

los nuevos turismos comprados y tendrán una gran influencia en las emisiones medias de CO2. La penalización de los vehículos que emiten más emisiones, por ejemplo, los vehículos que emiten más de

120 g/km, con unos impuestos de matriculación muy elevados puede considerarse socialmente

equitativa, pero es poco probable que tenga un beneficio medioambiental significativo o que contribuya a unos ingresos fiscales significativos, ya que las ventas son ahora muy bajas. También es importante

actualizar periódicamente los tramos impositivos a medida que las emisiones de los nuevos turismos

disminuyen en consonancia con la aplicación de normas más estrictas sobre las emisiones de CO2 de los vehículos.

C) Impuestos de circulación

Los impuestos de circulación vinculados al CO2 aumentan el atractivo de los modelos de segunda mano con bajas emisiones de CO2 y reducen las emisiones medias del parque automovilístico. Los impuestos de

circulación vinculados al CO2 están muy extendidos en Europa y en los países en los que las matriculaciones de vehículos nuevos son muy bajas y los vehículos de segunda mano tienen una posición dominante, pueden ayudar a fomentar la elección de modelos más eficientes en cuanto al consumo de

combustible. Además, el valor de reventa (y, por tanto, el coste de alquiler) de los nuevos turismos se ve

directamente afectado por el ahorro de combustible (y las emisiones de CO2), ejerciendo un efecto indirecto en el mercado de nuevos vehículos.

Los principios de mejores prácticas que se aplican a los impuestos de matriculación también se aplican a los impuestos de circulación. Estos impuestos, abonados habitualmente de forma anual, son más bajos,

mientras que, en algunos casos, las emisiones de CO2 de los turismos tenderán a ser más altas en los

modelos más antiguos. Por lo tanto, es importante graduar los impuestos sobre las emisiones de CO2 en un rango ligeramente más amplio de entre 80 y 220 g/km (basado en las mediciones del NEDC) y actualizar periódicamente los tramos impositivos a medida que la flota de vehículos se hace más eficiente.

Dada la continua crisis de contaminación atmosférica que sufren las ciudades, los impuestos de

circulación deberían incluir también un componente de calidad del aire. En la actualidad, las emisiones

contaminantes se ignoran en gran medida en los impuestos sobre los vehículos o los combustibles. Sin

embargo, como ha puesto de manifiesto el escándalo Dieselgate y las pruebas independientes en los

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turismos a gasóleo Euro 6, muchos de los nuevos modelos a gasóleo siguen teniendo emisiones de NOx más altas que los modelos a gasolina. Por lo tanto, la forma más sencilla de integrar esto en la fiscalidad

sería incluir un incremento para los turismos que tenga en cuenta los mayores niveles de emisión de NOx o de partículas. Esto podría hacerse, por ejemplo, aumentando las emisiones de CO2 del gasóleo mediante un factor que tenga en cuenta el aumento de las emisiones de contaminación atmosférica.

Incluso si algunos de los modelos a gasóleo más recientes (Euro 6d-temp) ahora muestran emisiones de NOx similares a los modelos a gasolina, las regulaciones que entrarán en vigor en 2021 para todos los turismos nuevos seguirán permitiendo emisiones más altas de los nuevos vehículos a gasóleo en

comparación con los nuevos vehículos a gasolina. Por esta razón, se justifica el seguir aplicando un incremento impositivo sobre la calidad del aire a los nuevos vehículos a gasóleo como parte de los

impuestos de matriculación. Alternativamente, se pueden utilizar los datos de teledetección o de pruebas

de emisiones en escenarios reales de la UE (RDE) para determinar y gravar modelos individuales.

4. Incentivar la movilidad eficiente a través de la fiscalidad

a. Tarificación de las carreteras y de la congestión

Una de las características de la fiscalidad actual sobre los vehículos es que es el activo (turismo) y no su

uso (km) el que está gravado en gran medida. Aunque los impuestos de matriculación son muy importantes para impulsar el mercado hacia modelos más eficientes, gravar sólo el vehículo y no su uso (en función de los kilómetros recorridos y las emisiones de CO2) fomenta la propiedad privada de

turismos, y con ello la selección de modelos que satisfagan los usos más extremos. Como resultado, los compradores escogen vehículos mucho más grandes y con mayores emisiones que los que necesitarían para la mayoría de los viajes. También fomenta el uso inapropiado del turismo para trayectos muy cortos que actúan en contra de la comodalidad. Sin embargo, la tarificación de las carreteras no debería sustituir

a los impuestos sobre los combustibles o los impuestos de matriculación, como suele exigir la industria automovilística. Sin unos tipos impositivos muy diferenciados, los sistemas de tarificación de las

carreteras no tendrían un efecto de dirección sobre el tipo de vehículo adquirido. La introducción de esta

diferenciación puede ser compleja y también puede plantear importantes cuestiones sociales.

En zonas urbanas, la tarificación de la congestión, como en Londres, Estocolmo y Gotemburgo, junto con la creación de zonas de bajas emisiones, son una excelente manera de gestionar el tráfico e influir en la

elección de vehículos. Los sistemas flexibles de tarificación de la congestión pueden fijar precios

diferentes para los turismos particulares, los trayectos compartidos, los turismos compartidos y el transporte público. San Francisco introducirá próximamente un impuesto local a Uber y Lyft, y unos

impuestos más elevados sobre el uso compartido de los vehículos durante las horas punta (periodo en el que los costes para los usuarios también son más elevados) pueden evitar que los trayectos compartidos empeoren la congestión. Los ingresos recaudados de esta manera pueden destinarse al transporte

público o a los trayectos compartidos para las personas más desfavorecidas de la sociedad.

Una política de aparcamiento adecuada debería complementar la tarificación de las carreteras y de la congestión. En algunas ciudades, las plazas de aparcamiento se han extendido hasta el punto de ejercer

una presión real sobre el mercado inmobiliario. Una solución a este problema de movilidad y urbanismo sería limitar las plazas de aparcamiento disponibles en los centros de las ciudades, aumentando así el precio del aparcamiento. Las tarifas de aparcamiento pueden calcularse en función de la clasificación de

emisiones del vehículo, como en el caso de Madrid u Oslo, donde, por ejemplo, un turismo a gasolina pagará 5,75 euros en las horas punta, mientras que uno a gasóleo deberá pagar 6,29 euros.

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Además, las ciudades pueden implementar soluciones de aparcamiento inteligentes para optimizar la gestión de las plazas y minimizar el tráfico de búsqueda de aparcamiento. Por ejemplo, el tiempo de

búsqueda disminuyó un 43 % en San Francisco después de la introducción de tecnologías de aparcamiento inteligentes que permiten a los conductores localizar la solución de aparcamiento más cercana. Como resultado, las emisiones de GEI se redujeron en un 30% en la zona.

B) Presupuestos de movilidad

Como se ha mencionado anteriormente en este informe, la reducción de los beneficios imponibles que

proporcionan los coches de empresa es un componente clave de la política para fomentar el abandono de la propiedad de vehículos e impulsar un uso compartido de los mismos. Bélgica, que cuenta con uno de

los regímenes de coches de empresa más generosos de Europa, también está introduciendo una nueva ley que permite a los empleados que, en su lugar, utilicen un presupuesto de movilidad. A partir de 2018, los

empleados tienen la opción de cambiar su coche de empresa por dinero en efectivo. El valor del presupuesto de movilidad será similar (6/7) al del coche de empresa, pero dividido en 5 años. Para compensar la pérdida de una tarjeta de combustible gratuita, el presupuesto de movilidad se incrementa

en un 20%. El presupuesto de movilidad puede utilizarse para cualquier forma de viaje, como el

transporte público, la suscripción de empresas de car-sharing, el uso de trayectos compartidos, etc. Se critica el enfoque, ya que solo es accesible a las personas que antes eran propietarias de un coche de

empresa, además se considera que siguen siendo demasiado generosas y, por lo tanto, fomentan el

desplazamiento, sin embargo, como enfoque para reformar gradualmente el sistema de coches de empresa y reducir la propiedad de turismos y fomentar los presupuestos de movilidad de vehículos

compartidos podría tener sus ventajas si está bien diseñado.

5. Incentivar la movilidad eficiente a través de la fiscalidad a. Impuestos sobre los combustibles Los impuestos sobre los combustibles son una herramienta poderosa para impulsar una movilidad más

sostenible, tanto en términos de reducción de los kilómetros recorridos por los vehículos como de

fomento de combustibles con menos emisiones de carbono y menos contaminantes. Sin embargo, en la mayoría de los países se ha utilizado a menudo para hacer lo contrario: apoyar el mercado de los turismos

y furgonetas a gasóleo o propulsados por gas fósil, algo que ofrece pocos beneficios medioambientales.

Los impuestos sobre los combustibles varían mucho de un país a otro, dado que la Directiva de la UE

sobre los impuestos energéticos únicamente establece unos tipos mínimos. En cualquier caso, para

algunos combustibles (por ejemplo, el GLP, el queroseno y el gas fósil), los Estados miembros pueden

establecer impuestos por debajo de los mínimos provocando la distorsión del mercado (por ejemplo, en el caso del combustible de aviación). En la mayoría de los países, el gasóleo sigue tributando a un tipo

inferior al de la gasolina (ver Figura 4), aunque tiene un 15 % más de contenido energético y de carbono. Un impuesto sobre la energía de los combustibles bien concebido debería basarse en el principio de

equivalencia, es decir, los combustibles deberían gravarse en función de su contenido energético o de carbono, lo que daría lugar a un tipo impositivo más elevado para el gasóleo que para la gasolina. En la

actualidad, únicamente el Reino Unido y Suiza gravan la gasolina y el gasóleo al mismo tipo y es uno de los principales impulsores del aumento de la proporción de vehículos a gasóleo. Algunos países europeos han empezado a reducir la diferencia en la fiscalidad de los combustibles, entre ellos Bélgica y Francia,

pero es necesario avanzar mucho más en toda la UE.

El mismo principio debería aplicarse a la tributación de los biocombustibles avanzados fabricados a partir

de desechos y residuos que cumplan con los criterios de sostenibilidad de la UE, con tipos impositivos más bajos para los biocombustibles con menores emisiones de GEI. Cualquier trato preferente a los

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un informe de

biocombustibles basados en cultivos, o a los biocombustibles que no cumplan los criterios de sostenibilidad, debe finalizar de acuerdo con la decisión de las Directrices sobre ayudas estatales de

poner fin al apoyo a los biocombustibles basados en cultivos.

El turismo de gasolinera, en el que países situados en el centro, como Luxemburgo, atraen ingresos adicionales al animar a los camiones a repostar en su país, constituye un importante obstáculo para la adopción de políticas más

progresistas, pero dada la unanimidad necesaria entre los países de la UE para acordar cambios en la fiscalidad, una

política más progresista común en toda la UE sigue siendo

una perspectiva lejana. Sin embargo, existe una tendencia a disociar el uso del gasóleo para uso profesional y el uso del gasóleo por parte de los turismos. Muchos países aplican

descuentos que implican que el precio real que pagan los camioneros se acerca al mínimo de la UE. A pesar de este

freno a la eficiencia y al desarrollo de alternativas para el

sector del transporte en camión, la situación ha permitido a los gobiernos aumentar los impuestos sobre el gasóleo para

los turismos privados, lo cual es positivo.

La fiscalidad de la electricidad todavía no se ha adaptado

para el transporte y los tipos impositivos nacionales para la electricidad varían aún más que para los combustibles del

transporte. En la mayoría de los países, la electricidad se grava a tipos mucho más bajos que los combustibles convencionales. Pero a largo plazo, la electrificación del

transporte requerirá un cambio hacia nuevos modelos de financiación de carreteras, como la tarificación inteligente.

En el futuro, podría ser necesario aumentar radicalmente los

impuestos sobre los combustibles, estableciendo de forma

eficaz un precio mínimo de venta. Esto se debe a que el éxito de la política climática en el ámbito del transporte conducirá

a un descenso radical de la demanda de petróleo y, en última

instancia, a un petróleo barato.

Figura 4: Tipos impositivos aplicables al gasóleo y la gasolina, en euros/1000 litros; cuota de mercado del gasóleo en nuevas

matriculaciones en 2016

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un informe de

B) Gas (natural) fósil

En Europa, el gas fósil en el transporte se grava a un nivel desproporcionadamente bajo, sobre todo en

Italia, donde el precio del GNC (gas natural comprimido) en las gasolineras es inferior a la mitad del

equivalente al gasóleo. Si el tipo impositivo aplicado al gas se basara en el contenido energético (€/GJ de combustible) y se equiparara al del gasóleo, el precio del GNC se duplicaría. Sorprendentemente, en Bélgica y otros 6 países de la UE no se aplica ningún impuesto en absoluto. Este reducido tipo impositivo

hace que los vehículos a GNC y GNL sean comercialmente viables; sin el incentivo es altamente improbable que mantuvieran una cuota de mercado apreciable. Excluyendo los impuestos especiales, los

camiones a GNL son 0,02 €/km más caros de utilizar debido al mayor precio de compra y mantenimiento.

La industria del gas afirma que los vehículos a gas son más limpios que los vehículos a gasóleo, y más bajos en carbono que los turismos a gasolina. Sin embargo, un importante estudio reciente ha puesto de

relieve que los vehículos de gas fósil son, en términos generales, equivalentes a los vehículos a gasóleo modernos en cuanto a emisiones de CO2. Aunque las emisiones de contaminación atmosférica eran inferiores en el pasado, la nueva tecnología de los vehículos a gasóleo ha disminuido esta diferencia entre

ambos combustibles. Los turismos a gasolina y gas tienen perfiles de emisión de contaminantes locales similares, y se encuentran dentro de la misma categoría de contaminación atmosférica EURO con los

mismos límites. El gas fósil es un combustible sobre el que los impuestos deberían aumentar

justificadamente.

Figura 5: Impuestos especiales sobre los combustibles para el transporte

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un informe de

Algunos países también aplican subvenciones y exenciones fiscales sobre los vehículos a gas,

favoreciendo las ventas, sobre todo en Italia, Alemania, España y Francia. Estas subvenciones deberían limitarse a los vehículos de emisiones cero reales, que marcan una diferencia significativa en la calidad del aire y en la emisión de GEI en comparación con las tecnologías tradicionales.

Más información Julia Poliscanova

Responsable de vehículos limpios

Transport & Environment julia.poliscanova@transportenvironment.org

Tel: +32(0)471 449 643