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Causas de la ingobernabilidad en regímenes democráticos
Miguel Gutiérrez Saxe
Director Proyecto Estado de la Nación
Día Nacional de la Empresa Privada UCCAEP
23 de febrero de 2000
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Somos un país de alto desarrollo humano, que enfrentamos desafíos elementales:
• somos un país alfabetizado, no muy educado
• las muy dinámicas exportaciones no arrastran detrás de sí al resto de la economía
• la amplia adscripción a la democracia y a cierto ideal de equidad, enfrenta crecientes signos de violencia, malestar ciudadano y dificultades para la adaptación de la institucionalidad
• Las fórmulas exitosas de ayer no alcanzan para enfrentar los nuevos desafíos
(V informe sobre el estado de la nacion)
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Esquema• ¿Qué es gobernabilidad?• Capacidad de absorber el shock• ¿Por qué las democracias caen?• ¿Por qué caen los regímenes autoritarios?• Dificultades de las nuevas democracias y consenso de
Washington• Eficacia y buen gobierno y consenso de Santiago• Reiventar el gobierno y la ciudadanía; la rendición de
cuentas y la generación de acuerdos
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Gobernabilidad (Tomassini) :• Una idea antigua, que reaparece con el aura de novedad
propia de todo lo olvidado. Es un concepto y es un problema que origina una práctica política
• En función de la habilidad del gobierno y de los distintos sectores sociales para combinar adecuadamente en un período dado tres aspiraciones: crecimiento económico, basado en el mercado, márgenes satisfactorios de equidad, igualdad de oportunidades y protección social, y grados crecientes de participación ciudadana en las decisiones políticas
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Gobernabilidad: capacidad de absorber el shock
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Gobernabilidad: capacidad de absorber el shock (Huntington, Comisión Trilateral)
• La modernización económica no produce automáticamente la política, ni conduce a la democracia
• Brecha creciente:– demandas sociales
fragmentadas y crecientes
– gobiernos con limitados recursos
• Hay sub-óptimos “deseables”: un gobierno que dé orden público
• Ese gobierno, no necesariamente democrático: - enfrenta el stress de la
modernización
- orienta la transición a la modernidad
- maneja las expectativas de la población
Principios de los años setentas
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Lecciones aprendidas• El conflicto social agudo y la guerra es el peor
negocio (ES, NIC, 20 o 30 años atrás)• En el largo plazo las fórmulas autoritarias y la
exclusión de fuerzas tiene serias consecuencias en la modernización económica (situación de inseguridad jurídica que aleja inversiones), el crecimiento y en la modernización política
• Más aún en una época en que nadie financia al autoritarismo
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Ingobernabilidad: ¿Por qué las democracias caen?
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Ingobernabilidad: ¿Por qué las democracias caen? (Linz, Valenzuela)
• Referentes: República de Weimar, R. Española, Chile, Argentina, etc.
• En las sociedades hay actores anti-sistema
• El problema es cuando una oposición que era leal, toca las puertas de actores anti-sistema (ejército o extremas)
• Las democracias se caen
• Ningún actor tiene incentivos (ni económicos, ni políticos, ni sociales) para mantener el juego democrático
Finales de los años setentas
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Lecciones aprendidas
• No se puede hacer chocolate sin cacao
• Finalmente, la inversión social sin un sustento tributario genera desequilibrios de importancia.....
• Estos son agravados por la acción de fuerzas anti-sistema, aliadas a fuerzas semi-leales
• El resultado es la caída de gobiernos y, frecuentemente, el ascenso del autoritarismo
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Gobernabilidad: transiciones hacia la democracia
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Gobernabilidad: transiciones hacia la democracia (O´Donnell, Schnitter)
• ¿Por qué caen los regímenes anti-democráticos?
• Se descubre un conjunto de factores políticos, sociales y económicos (Argentina, Uruguay, etc)
• Los nuevos regímenes democráticos enfrentan un paquete muy complejo:
- heredan por lo general condiciones adversas
- expectativas muy amplias
-en un marco de acción muy limitado (Consenso de Washington)
Segunda mitad de los años ochentas
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Consenso de Washington (Williamson)
Centrado en:• Estabilidad macroeconómica• Apertura y liberalización comercial• Reducción de la presencia del Estado, esto es
que el gobierno se quitara del camino...• Luego (fines de los ochentas) se amplió a
acciones de compensación ante agudos conflictos sociales (pobreza y nuevos pobres)
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Lecciones aprendidas• Las democracias son al menos tan eficientes para promover
el crecimiento económico como los regímenes autoritarios, pero son más resistentes a las crisis económicas y sociales
• Las economías de mercado son más capaces que las economías de planificación centralizada para promover el crecimiento económico y el desarrollo científico- tecnológico
• Las condiciones políticas e institucionales influyen los resultados económicos
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Lecciones aprendidas• Aunque el Consenso de Washington proporcionó
algunos de los fundamentos para que los mercados funcionen bien, éste estuvo incompleto y a veces estuvo mal dirigido u orientado... (Stiglitz)
• Las políticas de desarrollo exitosas incluyen mecanismos de participación delas personas en el diseño, ejecución, evaluación que permiten adaptarlos incentivos a las necesidades locales
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Gobernabilidad: eficacia de regímenes para producir el buen gobierno
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Gobernabilidad: eficacia de regímenes, buen gobierno (North)
• Malestar frente a política – corrupción, expectativas, calidad
y acceso a servicios y funciones del Estado
• Crítica al sistema, sin guerra fría ni polarización
• Política se hace hacia– los pobres con clientelismo– las capas medias con
patrimonialismo– las altas con mercantilismo
• Un extremo: habilitación ciudadana (En Guatemala el 39% no tienen esperanza de vivir más allá de 40 años; en Costa Rica es un 3%)
• La democracia no es evaluada como un “paquete” se concentra en aspectos cercanos, atinentes a eficacia, transparencia, respeto por la ley (ACCD)
Años noventas
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Gobernabilidad: eficacia de regímenes, buen gobierno (North)
• ¿Por qué no se da el buen gobierno?– Debilidad institucional grande
(¿Existe EDD?)
– Distancia entre oferta electoral y gobierno
– (Respuesta: Cesarismo, crítica a los partidos, democracia delegativa (Votación es cheque en blanco, en un presidencialismo fuerte)
• ¿Por qué no se da el buen gobierno? – Problemas de diseño
institucional– Múltiples actores con capacidad
de veto– Relación entre poderes– Centralización vrs local– Calidad de la representación y
de los representantes– Escasa rendición de cuentas
Años noventas
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Rendición de cuentasCaracterística Hace treinta años Actualmente
Transparenciay voluntad.
No se percibía laobligación de rendircuentas, ni la poblaciónlo esperabaRegistros y controlinsuficientes
Se percibe la obligacióny hay mecanismosLa gente duda y semuestra molesta con losresultados
Informaciónde Gobierno.
Defensiva, centrada enla “obraCiclo electoral.
Defensiva y muyenaltecedora de lohecho. Ciclo electoral.
Régimen deopinión pública.
Defensa del sistemafrente a amenazasexternas. Menos mediosy cobertura.
Difusión de debilidadesy errores del sistema.Mayor coberturanoticiosa. Nuevointermediario político.
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Lecciones aprendidas• Los países con mayor desarrollo humano logran en el largo
plazo, mayor crecimiento económico (PNUD)
• Los países con menores inequidades iniciales, logran mayores niveles de crecimiento (Birdsal)
• Los países con mayor desarrollo institucional tienen un mayor crecimiento económico (BM)
• La presencia de medios de control ciudadano sobre la gestión pública reduce las prácticas corruptas, el patrimonialismo, la búsqueda indebida de rentas y la incertidumbre (?)
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Cuatro fuentes con un señalamiento: Gobernabilidad y fortalecimiento de las instituciones para el desarrollo
• Las rectificaciones al Consenso de Washington: insistencia en fortalecimiento institucional y recuperación funciones para el Estado. Se avanzó demasiado en la crítica al Estado
• PNUD y el Círculo de Montevideo: la gobernabilidad y el capital social son fuentes de progreso; su debilitamiento compromete el desarrollo
• La Cumbre Iberoamericana (Chile, noviembre de 1996)y Banco Mundial: fortalecer las instituciones para el desarrollo (Consenso de Santiago)