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Yola llda ,,1. Guerra Carda Ph .D. 2

'[a lialla Ord011ez Va~qllt': ¡

Solamente hasta que todas las acciones e i'Yfversiones del Gobierno y de sus funcionarios no tengan como meta el bienestar de incluso los más pobres, ninguna de sus actividades, ni de sus gastos, ni de sus metas serán prioritarias, ni pasarán a la historia porque no serán mejores que cualquier' trabajo de satanás.

M.K. Ghandi

RESUMEN --Este artículo es un informe de avance de lk investigación que a la fecha adelanta la Facultad de Derecho con el nombre de "Naturaleza jurídica del espacio público a la luz de los derechos fundamentales y la responsabilidad del Estado". En él se analizará el concepto de

I

espacio público, gasto e inversión para determinar si el espacio público es y/ o debería ser una prioridad del Estado en materia de uso de las finanzas públicas.

1 A la fecha se está realizando una investigación en la Facultad de gerecho de la Universidad Militar Nueva Granada con el nombre de "Naturaleza

jurídica del espacio público a la luz de los derechos fundamentales y la responsabilidad del Estado" Este es uno de los informes de avance sobre

el tema.

2 Docente Investigadora en áreas de pregrado y posgrado.

3 La doctora Ordóñez Vásquez es candidatll a Magíster en Derecho Administrativo de la Universidad Militar Nueva Granada, docente de

especialización en Derecho Administrativo, abogada de la Auditbría General de la República. Auxiliar de la investigación mencionada.

REVISTA lNVESTIGACIOí'\ y DESARHOl.l.O SOCIAL. V( 11 .. I :~ • ~(l . ~7 39

BSTRACT

This artide is an updated papel' to inform about the development of the research thar the law school is undergoing ']uridical nature of public space, through the light offundamental right'l, and public responsibility". Here we will analyze the concept of public space, expenses and investment of the State in order to determine whethc1' 01' not. the public space is or should be a priority ror the government.

PALABRAS CLAVE

E .. '0 pt'lbll'CO gasto inversión, derechos colectivos, deberes del Estado , responsabilidad

spa.cl 't ' ,

extracontractual del Estado.

40 UNIVERSIDAD MILITAR "NUEVA GRANADA" · Junio 2003 - Junio 2004 - ----

INTRODUCCiÓN

En momentos trascendentales para el resurgir del país en donde la cantidad de desempleados va en aumento cada día, los índices de inseguridad y los suicidios siguen disparados, es contradictorio ver cómo a ve­ces las prioridades del Estado se invierte ni y de proteger la vida, honra y bienes de los ciu­dadanos, se pasa a proteger y mantener el tan de moda espacio público a veces a costa incluso de la misma vida, honra y bienes de los ciudadanos. I

Aunque la mayoría de bogotanos por ejemplo estuvieron de acuerdo con la ges­tión del alcalde que convirtió en prioridad el espacio público por encima de los índices de desempleo y seguridad, es pertinen~e siempre preguntarnos cuánto se ha inver­tido en recuperar andenes, achic~r aveni­das, construir bolardos y hacer ciclorrutas por las calzadas de los peatones.

Pero la verdadera pregunta es: ¿realmente es una prioridad para el Estado invertir tanto en espacio público cuando las nece­sidades fundamentales y las prioridades de los ciudadanos- sobre todo de las clas~s menos favorecidas- como el derecho a la

4 Ingrediente fundamental del urbanismo.

vida y la seguridad personal, la propiedad, el empleo, el derecho a la locomoción, a la propiedad, incluso a la propiedad de vehí­culos que puedan transitar libremente, y por sobre todo el derecho a una vida digna en condiciones de subsistencia decente o por lo menos humana, están por encima de los andenes más altos y anchos que hoy en día nadie cuida y que costaron enormes sumas de dinero del presupuesto de la ciudad?

INVESTIGACION

Como apoyo al tema central de la inves­tigación que en la Facultad de Derecho de la Universidad Militar Nueva Granada se está llevando a cabo y que se titula "Natura­leza jurídica del espacio público ~ la luz de los derechos fundamentales" se planteó la necesidad de explorar las finanzas de Bogotá, enfocadas al tema de inversión en espacio públic04 y poder calificar de alguna manera la gestión fiscal adelantada por las últimas administraciones, lo que precisó partir de conceptos propios del derecho económicos, tales como gasto público y presupuesto nacional.

Para Bogotá son especialmente importantes la planeación, la ejecución y los resultados

5 Disciplina ésta que sin entrar a adoptar ninguna teoría en particular se define, para efectos de esta investigación, como una receta de coctel:

"TolII~ una jarm. ÜJloqu~ aDí una medida d~ dlredw comk al. rolar!!" CUII pigmelllus de derecho social, agregue IIIUl bueua dosis de mem o fisro l JI de de>l!cho administrativo, sazone con 1111 poco de derecho civil; esparza abundante sociología y eC(momía política, sacl/da al gllslo )' sírvalo fresco, bautizando ese

b'l!baje con la denominación derecho eCfmó",ico." C. Del Mármol, Dr4llit comercial ou droit économique, La revue nouvelle, octobre '\'954, pág. 260,

citado por Marco Velilla. Aproximaciím conceptual al derecho económico y de los negocios. Constitución Económica de Colombia. FINDETER. El Navegante Editores. Bogotá 1996. Pág. 44.

REvIsTA INV&STIGAClÓN y DFSARROLLO SoCIAL· VOl .• 13· No. 27

que ha arrojado la gestión fiscal a través de los años; de ahí la conveniencia de evi­denciar los problemas estructurales que restan eficacia a las acciones de las adminis­traciones distritales de tumo cuando, en una visión a corto plazo asignan presupuesto a rubros como el de espacio público sin tener en cuenta los resultados y los costos en el futuro, elementos asociados a un posible ge­renciamiento inadecuado.

Los problemas del espacio público en Bogotá se deben considerar partiendo de su evo­lución y la percepción que de ella como ciu­dad se tiene actualmente. El espacio público, entendido como corresponde a un derecho colectiv06, cuya protección es una obligación consagrada en el artículo 82 de la Constitu­ción Política y es un indicador apropiado pa­ra calificar la gestión fiscal adelantada como política pública dentro de los planes de desa­rrollo de las últimas administraciones.

FINANZAS Y PRESUPUESTO DE

BOGOTÁ EN LAS ÚLTIMAS TRES

ADMINISTRACIONES

Bogotá, de acuerdo con su estructura de fi­nanciamiento cuenta con un buen nivel de inversión pública, y con fuentes estables de recursos tales como: recursos propios, recur­sos extraordinarios, transferencias de la Nación y capacidad de endeudamiento.

6 Desarrollado por la Ley 388 de 1997 y el Decreto 619 de 2000.

Los problemas del espacio público en Bogotá se deben

considerar partiendo de su evolución y la percepción que de

ella como ciudad se tiene actualmente.

41

42

Si bien ya se hizo alusión al comportamiento

del ¡¡asto público bogOlano en punto de los rubros releva.nles relacionados con espacio

público, debe enfatizarsc en el comporta­miento de la inversión en tales puntos.

En el entendido que sería por demás pre­tencioso que en este trabajo se adelantara un estudio económico o [¡seal de las finanzas de Bogotá, se acude a diversa, y especiali­

zadas fuentes de información y análisis de

lemas que interesan al comportamiento del gasto público en la ciudad, cuyo mérito y autoría se respeta a cabalidad en el presente

texto.

Es así como en ardS de aludir de manera

acertada, y por demás breve, a la evolución

y composición del gasto público bogotano, respetuosamente se hace uso de análisis incluidos en el informe final presentado por la Comisión de Estudio de las Finanzas de

Bogotá a la Contraloría y Personería Dis­

uital en marzo de 2002, al que ya se hizo

alusión.

Se tiene que en la primerd mitad de los años

ochenta el gasto público local fue muy bajo. En 1986 Y 1995, con la introducción al país de la elección popular de alcaldes, se inició

un crecimiento gradual del gasto público bogotano, calificado como modesto en comparación con la década posterior. A partir de 1996 hay una marcada expansión del gasto público local, cuya cima alcanzó en 1999, Y se contrajo en los a,ios 2000 y 2001.

Sumado a lo anterior, cn la primerd milad de los años ochcnta la inversión era prácw

ticamentc inexistente, y aumentó grddual­mente hasta1999 de tal mancra que a partir

de ese año la distribución del g'dSto total en­tre inversión y g"dStos corrientes fue práctica­mente igual , proporción que como se ob­serva en las gráficas anLCriores, aumentó significativamente dando gran ventaja sin

duda a la inversión.

Sobre la inversió n , para tcrminar con la

referencia a la relación elHre los recursos de

la ciudad y el nivel de inversioncs que ~iecuta,

se concluye que en las tres admin istraciones

de la década de los noventa se forta lecieron las finanzas de la ciudad, aún cuando aún

se discute sobre la sosten ibilidad de la

Sobre la mver Slon, para terminar e n 1" referenCIa él la relaCIón e,lp 105 recurSOS de

la CIudad y el nivel de mverSIOIJ€'- o,,'" "1 'c~t ce

cone/I/y 4' 'fi I - treo; adminIstracIones de la

decada de los noventa se fortalecieron las fmarrzas de

la crudad.

RINlsT .. INVtSTlGAClÓN y DESARIlOUO Scl(:W. · VI JI . 13 • No. '1.7

adelantada en los años 1999 y 2000 por las obras costosas de infraestructura que se adelantaron y que implican mantenimien­to. Adicionalmente, la administración Pe­ñalosa y las dos administraciones de An­tanas Mockus aumentaron el ritmo de inversión heredado de las administraciones anteriores.

"De acuerdo con nuestras estimaciones, por cada $1 que Bogotá recauda, invierte en

43

promedio $2.5 en Úis últimos 5 años y este promedio se acercó a $3 en los años de 1999 y 2000. "1

En punto de la inversión desagregada por sectores, en el intento de llegar a lo inverti­do en espacio público, teniendo como fuen­te la Secretaría de Hacienda Distrital, se en­cuentra que los principales rubros de inver­sión en Bogotá están destinados a los secto­res de salud, educación, e infraestructurJ..

44

''De acuerdo con lo resultados, vemos en el cuadro 3 cómo la inversión en los tres sectores representa en promedio 80 % del total de la inversión. Los tres sectores son además una agrupación de la mayoría de las inversiones de I Bogotá. Así, en educación incluye cultura y turismo y, en salud se incluye igualmen t bienestar social, un gasto muy importante para la ciudad. Por último, la infraestnlctura incluye vías, transporte, espacio público parques, ente otros. (. .. )

( .... ) El gasto en inversión se puede clasificat de tres maneras: inversión recurrente, por crecimiento vegetativo y nueva. Veamos sus diferencias.

En primer lugar, la inversión recurrente son los gastos necesarios para mantener la calidad de las inversiones realizadas. En el caso de la inversión física se debe entender como los gastos de mantenimiento, ope-

! ([d" .,

SALUD Y BJ},'NESTAR SOCIAL

EDUCACIÓN

TRANSPORTE, TRÁNSITO Y OBRAS VIALES

TOTAL SALUD, EDUCACIÓN E INFRAE$TRUCTURA

TOTAL INVERSIÓN SIN SERVICIOS PÚBUCOS

PORCE1VTAJE DEL TOTAL

UNIVERSIDAD MILITAR "NUEVA GRANADA" . Junio 2003 -}mÍlJ 2()(}.f

ración y rehabilitación -MOR- después de haber sido realizada la inversión inicial. Es proporcional a la antigüedad de la inversión; mientras más antigua sea la inversión origi­nal, mayor deberá ser la inversión r¡ecurren­te que le corresponde. Muy diferente es la recurrencia derivada de la inversión en ca­pital humano, ya que esta inversió~ genera gastos corrientes o permanentes q~e deben ser asumidos en las vigencias futur~. Esta es la recurrencia del gasto en educación y salud.

De acuerdo con lo anterior, se utilizaron las siguientes tasas de inversión recurrente o futura en cada uno de los tres sedtores en que se dividió el gasto. ( ver cuadro 5.) Estas tasas de reposición o de gasto futuro para mantener el stock de capital de la ciudad, se construyeron con base en las proyec­ciones de la SDH del gasto futuro derivado de las inversiones en infraestructura en: vía asfalto, vía concreto, ciclorrutas, puentes

586,154 606,120

889,069 '54,361

932, 209 7 8,097

2,407,432 2,24 578

3,308,924 2,770,837

73% 81%

REVIS'rA INvE.',¡'TlGACI<ll\' y DESARROLl,.O SOCIAL· \ \ Jl ~ t ~~ . o. 27 45 -----------------------

peatonales y puentes vehiculares. Este tipo de inversiones concentra gran parte de las inversiones en infraestructura, las cuales se promediaron y estimaron para los próximos 10 años.

Vemos cómo los compromisos futuros de las inversiones en infraestructura en vías comprometen más de 110% del valor total de la inversión, en tanto que en salud y educación este gasto recurrente futuro es de 37.5%.

Es interesante anotar que este gasto futuro se inicia muy lentamente pero se acelera a partir del 5° año. De acuerdo con Bogotá, el alcalde que ejecuta inversión en infraes­tructura compromete la inversión de por los menos las siguientes tres administraciones y especialmente de la última de ellas.

,,,adro 5.

0% 0% 0% 2 0% 0% 0.5% ~ 1% 1% 0.7% 4 2% 2% 0.7% f1 :1% :1% 17% 6 4% 4% 17% 7 5% 5% 17% 8 6% 6% 17% 9 7°1r) 7% 17% 10 7.5% 7.5% 17%

Total 35.5% 35.5% 112.6%

De acuerdo con Bogotá, el alcalde que

ejecuta inversión en infraestruc tura compromete la

InverSión de por los n1enos las sIguIentes

tres administraciones y especialmente de la

última de ellas .

46

De otra parte, la inversión necesaria o por crecimiento vegetativo es la inversión que debe realizarse en cada vigencia para crmpensar el crecimiento de la ciudad. Existe una necesidad permanente de aumentar los servicios tÚ educación y salud en la medida que la población de la ciudad continúe creciendo. Esta inversión se hace con el fin de al menos mantener la calidad de la inversión constante para la totaliflad de la población. Por último, la inversiórt nueva se entimde como "'1m/la parción de In inversión que no es recurrente o necesaria. Esta inver­sión apoya el crecimiento del aparato productivo presente y futuro y permite elevar las condiciones de vida para toda In pf>­blación; gran parte de esta inversión es infra­est'ructura. Esta descomposición de la inversión permite trabajar diferenies efectos que puede tener In inversión pasadd y presente sobre In capacidad de inversión fútura.. Par ejemplo, mientras, mayor sea la inversión necesaria y nueva en capital humapo, mayor será la inversión recurrente en capital humano j)ara las siguientes vigencias. Esto a su vez limita la capacidad de nueva inversión en el futuro, tanto en capital ftSico como en capital humano. na (Rfsallados fuera del texto)

Por otro lado, haciendo uso de los resul­tados de com pa rar a Bogotá en un benc hm arking inte rn acio nal f o n d iez ciudades del mundo. adelantado por la fi r­ma Monitor en búsqueda de un diagnóstico de la ciudad en 1998, se evidenbó de las

REvISTA INVFSTIGACIÓN y DESARROu.o SocIAL· VOL. 13· No. 27

encuestas sobre prioridad de necesidades entre los bogotanos que había preocupa­ciones comunes, sobre las cuales existe hoy consenso. Se encontró entre los encues­tados como primera prioridad la seguridad personal, como segunda la infraestructura vial, como tercera la efectividad de las instituciones públicas, como cuarta los ser­vicios públicos, como quinta la efectividad

El problema que le

1fT/pIde a Bogota ser

competitiva es que a la ciudad le falta una

visión sobre lo que

qUIere ser y dónde

qUIere pOSICionarse

en el mundo.

47

del sistema judicial y como sexta las con­diciones ambientales, entre otras de prio­ridad inferior.

Se desprende también como resultado del análisis referido, que las necesidades prio­ritarias recibieron calificación del desem­peño de la ciudad en una escala de (-3, pésimo) a (3 excelente) , las siguientes: segu­ridad personal -2.7;infraestructura -2.2; efectividad de las instituciones públicas -2.1; efectividad del sistema judicial -2.5 y condiciones ambientales -1.7, de donde se desprende que respecto a cada elemento el desempeño de la ciudad fue descalificado ese año por la opinión de los encuestados9

•

El control fiscal de la gestión de Bogotá lo ejerce la Contraloría. De resaltar, para efec­tos del gasto público, es la conclusión a que la misma firma llega cuando afirma que el problema que le impide a Bogotá ser com­petitiva es que a la ciudad le falta una visión sobre lo que quiere ser y dónde quiere posicionarse en el mundo, y en desarrollo de tal afirmación, que uno de los principios fundamentales en que debe fundamentar su visión es concentrarse en crear riqueza en la medida en que las inversiones en edu­cación, salud, entrenamiento y, en general, calidad de vida, constituyen inversiones que crean altos beneficios en términos eco­nómicos (por ejemplo, el aumento de la productividad de los trabajadores) y sociales (como el aumento en las oportunidades disponibles para las personas).

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