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CAPÍTULO SEGUNDO
Panorama de las recomendaciones generales de la CNDH
I. Planteamiento
62. En este capítulo consideramos conveniente reflexionar respecto de una de las facultades otorgadas de manera reciente a la Comisión Nacio-nal de los Derechos Humanos que ha pasado relativamente inadvertida para la doctrina mexicana. Dicha facultad consiste en la posibilidad de que la CNDH dirija recomendaciones de carácter general a un conjunto de autoridades en los casos en que se observa la reiteración de con-ductas que ya han sido objeto de alguna otra recomendación particu-lar por parte de dicha institución protectora de derechos humanos, no obstante que, cuando son aceptadas dichas recomendaciones particu-lares, se convierten en obligatorias para la autoridad a la que se dirigen.
63. Esta atribución de la CNDH es reciente, pues no estaba comprendida expresamente en la legislación anterior, es decir, en la reforma al ar-tículo 102, Apartado B, de nuestra carta federal, ni en las modificacio-nes a la ley reglamentaria. Sin embargo, podía subsumirse dentro de las atribuciones de la Comisión relacionadas con la rendición de sus informes generales ante los representantes de los órganos del poder, pues en dichos informes, pero también de manera general, la Comi-sión puede proponer las medidas legislativas o administrativas que considere necesarias para perfeccionar la protección de los derechos humanos (artículo 53, párrafo segundo, y artículo 6o., fracción VIII, de la Ley de la CNDH).26 Estas propuestas se hicieron efectivas en nume-
26 En el segundo párrafo del artículo 53 de la Ley vigente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, relativo a la rendición anual del informe del presidente de dicho orga-
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rosas ocasiones y algunas de ellas se han traducido en importantes reformas legislativas.
64. No obstante lo anterior, tanto el presidente de la Comisión como su Consejo Consultivo consideraron que, en virtud de las reiteradas vio-laciones a los derechos humanos en varios sectores importantes de la administración pública, tanto federal como local, era necesario dic-tar recomendaciones generales, con el propósito de prevenir mejor dichas violaciones, al tiempo que se hacía la propuesta de las reformas legales, reglamentarias y de práctica administrativa requeridas para corregirlas. Por tanto, y como podrá advertirse más adelante, las re-comendaciones generales recogen la experiencia habida con las que-jas y reclamaciones que reiteradamente se plantean ante la Comisión Nacional, así como los informes, diagnósticos y recomendaciones particulares que este organismo ha expedido en el contexto de sus labores protectoras, pero dándoles una proyección más amplia y pro-funda. En consecuencia, el presidente y el Consejo Consultivo aproba-ron, en su sesión ordinaria 141, una reforma del Reglamento de la Comisión, insertando el artículo 129 bis, que fue publicada en el Dia-rio Oficial de la Federación el 17 de noviembre del año 2000. Este pre-cepto se transformó en el 140 del Reglamento Interno de la CNDH, publicado el 29 de septiembre de 2003 en el Diario Oficial de la Fede-ración y en vigor desde el 1 de enero de 2004.27
nismo no jurisdiccional, se dispone: “[…] Asimismo, el informe podrá contener proposicio-nes dirigidas a las autoridades y servidores públicos competentes, tanto federales como locales y municipales, para promover la expedición o modificación de disposiciones legis-lativas y reglamentarias, así como para perfeccionar las prácticas administrativas corres-pondientes, con el objeto de tutelar de manera más efectiva los derechos humanos de los gobernados y lograr una mayor eficiencia en la prestación de los servidores públicos”. La fracción VIII del artículo 6o. señala que es atribución de la CNDH proponer “a las diversas autoridades del país, que en el exclusivo ámbito de su competencia, promuevan los cambios y modificaciones de disposiciones legislativas y reglamentarias, así como de prácticas ad-ministrativas, que a juicio de la Comisión Nacional redunden en una mejor protección de los derechos humanos”.
27 Dicho precepto ha tenido modificaciones para precisar su redacción; su texto vigente dis-pone: “La Comisión Nacional podrá emitir también recomendaciones generales a las diver-sas autoridades del país, a fin de que se promuevan los cambios y modificaciones de dis-posiciones normativas y prácticas administrativas que constituyan o propicien violaciones a los derechos humanos. Estas recomendaciones se elaborarán de manera similar a las particulares y se fundamentarán en los estudios realizados por la propia Comisión Nacional
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las recomendacIones generales de la comIsIón nacIonal de los derecHos Humanos 51
65. La primera Recomendación General se dictó el 19 de junio de 2001, y estuvo dirigida al secretario de Seguridad Pública Federal, a los go-bernadores de las entidades federativas y al jefe de Gobierno del Dis-trito Federal. Esta recomendación general versaba sobre las prácticas indignas de revisión a las personas que visitan centros de reclusión estatales y federales de la República Mexicana. Hasta el 30 de julio de 2017 se habían pronunciado 31 recomendaciones generales. Todas éstas se fundamentan en las disposiciones constitucionales y legales de nuestro país sobre esta materia, en los tratados internacionales ra-tificados y aprobados por el Estado mexicano, así como en diversas declaraciones y protocolos de las Naciones Unidas. La invocación de los derechos internacionales seguramente se enriquecerá con las reformas publicadas el 10 de junio de 2011 en materia de de rechos humanos, que se han mencionado en varias ocasiones en este es-tudio.
II. Panorama de las recomendaciones generales
66. En este apartado presentamos de manera muy esquemática el pano-rama de las recomendaciones generales (RRGG) de la CNDH, expedi-das hasta el 31 de julio de 2017. El listado de las RRGG hasta la fecha citada, con el asunto al que se refieren y la autoridad o las autoridades a las que se dirigen, se aprecia en la tabla 1:
a través de las visitadurías generales, previo acuerdo del presidente de la Comisión Nacional. Antes de su emisión, estas recomendaciones se harán del conocimiento del Consejo Con-sultivo para su análisis y aprobación. Las recomendaciones generales contendrán en su texto los siguientes elementos: 1. Antecedentes; 2. Situación y fundamentación jurídica; 3. Observaciones, y 4. Recomendaciones. Las recomendaciones generales no requieren acep-tación por parte de las autoridades a quienes vayan dirigidas. Se publicarán en la Gaceta y en el Diario Oficial de la Federación. El registro de las recomendaciones generales se realiza-rá de forma separada, y la verificación del cumplimiento se hará mediante la realización de estudios generales”.
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las recomendacIones generales de la comIsIón nacIonal de los derecHos Humanos 57
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58 Héctor fIx-zamudIo, Héctor fIx-fIerro
Como puede apreciarse del listado anterior, las materias a que se refieren las RRGG son diversas, aunque parecen reiterarse en ellas al-gunos asuntos, lo que permite agruparlas en grandes rubros, conforme con la clasificación que se propondrá en un apartado posterior. Ello es indicativo de que existen ámbitos de la actuación de las autoridades pú-blicas especialmente susceptibles a generar problemáticas relativas a los derechos humanos, como el sistema penitenciario o la seguridad pública.
67. La tabla 2 nos proporciona información sobre el número de las RRGG dictadas por año, a partir de 2001:
TABLA 2
Número de recomendaciones generales por año (2001-julio de 2017)
Año RG2001 22002 2
2003 1
2004 4
2005 1
2006 3
2007 1
2008 —
2009 3
2010 1
2011 1
2012 --
2013 1
2014 1
2015 2
2016 5
2017 3Total 31
FUENTE: elaboración propia con datos de la CNDH, disponibles en <https://www.cndh.org.mx/Re-comendaciones_Generales>.
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las recomendacIones generales de la comIsIón nacIonal de los derecHos Humanos 59
La tabla anterior nos muestra que en promedio se han dictado algo menos de dos RRGG por año, a partir del 2001. Si bien en dos años (2008 y 2012) no se dictó ninguna Recomendación General, en los años de 2004 y 2016 se dictó el número más elevado de recomenda-ciones, con cuatro y cinco respectivamente.
III. Clasificación de las recomendaciones generales
68. De acuerdo con la tabla 3, podemos agrupar las 31 recomendaciones en tres grandes sectores, cada uno de los cuales comprende varios asuntos afines:
TABLA 3
Clasificación de las recomendaciones generales de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos por sector y asunto (2001-junio de 2017)
Sector Asunto RGSistema de
seguridad pública y justicia penal
Centros de reclusiónDetenciones arbitrariasExamen poligráficoTorturaUso ilegítimo de la fuerzaPlazo de la averiguación previaCateos ilegales
1, 3, 9, 11, 18, 22, 28, 3026
10121619
Derechos de grupos en situación
de vulnerabilidad
Pueblos y comunidades indígenasNiños y niñas en centros educativosMigrantesVíctimas de los delitosPeriodistas y comunicadores/libertad de
expresiónPersonas defensoras de derechos
humanos
45, 8, 21
1314
7, 17, 20, 24
25
Derechos en construcción
Derechos a la protección de la salud y a la información en materia de salud
Matrimonio igualitarioÁreas naturales protegidas y derechos
humanosConsulta previa de los pueblos indígenasViolencia obstétrica en el Sistema
Nacional de Salud
152923262731
FUENTE: Elaboración propia con datos de la CNDH, consultables en <https://www.cndh.org.mx/Recomendaciones_Generales>.
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60 Héctor fIx-zamudIo, Héctor fIx-fIerro
De acuerdo con la tabla anterior, las 31 recomendaciones se pue-den agrupar, convencionalmente, en tres grandes sectores: “sis-tema de seguridad pública y justicia penal”, “derechos de grupos en situación de vulnerabilidad”, y un tercer sector de materias más disímbolas, principalmente de carácter colectivo, que podría denomi-narse de “derechos en construcción”. El primer sector agrupa casi la mitad de todas las RRGG, es decir, 14, de las cuales más de la mitad (ocho) se refieren a los centros de reclusión del país. El segundo sector se refiere a los derechos de grupos de la población que se encuentran en situación particular de vulnerabilidad, con un total de 11 recomen-daciones. De ellas, cuatro se ocupan de la libertad de expresión y de los derechos de periodistas y comunicadores, y tres se refieren a los derechos de niñas y niños en escuelas y centros educativos. El tercer sector comprende únicamente seis RRGG. Por supuesto, la clasifica-ción anterior no implica que no pueda haber puntos de contacto o de traslape entre los distintos sectores y temas, pero resulta conve-niente para efectos de análisis.
69. La tabla 4 nos ofrece el panorama de las autoridades a las que se dirigen las RRGG, agrupadas por orden de gobierno (federal, local o municipal) o por organismo autónomo, señalando también cuán-tas recomendaciones les corresponden. Previsiblemente, son las autoridades encargadas de la seguridad pública y de la procuración de justicia, tanto del orden federal como del local, las que reciben más RRGG. También los gobernadores de los Estados y el Jefe de Gobierno del Distrito Federal (ahora Ciudad de México) acumulan un número apreciable de recomendaciones, por ser los responsa-bles de las dependencias que componen la administración pública local.
70. Hemos mencionado que las RRGG siguen todas una estructura gene-ral, que es la que dispone el artículo 140 del Reglamento Interno de la CNDH, ya citado; sin embargo, su extensión es variable, pues va de nueve páginas la menos extensa, a 153, la de mayor extensión, con un promedio de 36 páginas. Aunque el Reglamento dispone que se les dará seguimiento, los informes anuales de labores de la Comisión
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las recomendacIones generales de la comIsIón nacIonal de los derecHos Humanos 61
no consignan el grado de cumplimiento de las RRGG dictadas en el año inmediato anterior, pero sí consignan, por un lado, lo relativo al cumplimiento de las recomendaciones particulares en las que se apo-yan, y por el otro, hacen necesariamente referencia a la situación de los derechos humanos en el campo o los campos que abordan las propias RRGG.
Tabla 4 Clasificación de las recomendaciones generales de la Comisión Nacional
de los Derechos Humanos por orden de gobierno y autoridades a los que se dirigen (2001-julio de 2017)
Orden de gobierno AutoridadesNúm. de
RG
Federal Titular del Poder Ejecutivo FederalSecretarios del DespachoSecretario de GobernaciónSecretario de la Defensa NacionalSecretario de MarinaSecretario de SaludSecretario de Educación PúblicaSecretario de Seguridad PúblicaSecretario del Medio Ambiente y Recursos NaturalesProcurador General de la RepúblicaProcurador General de Justicia MilitarComisionado Nacional de Seguridad PúblicaComisionado Nacional de Áreas Naturales ProtegidasDirectores Generales
Instituto Mexicano del Seguro SocialInstituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del EstadoPetróleos Mexicanos
Presidente de la Junta de Gobierno del Mecanismo para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas
Congreso de la Unión
125877491
12851
33
32
1
Entidades federativas Gobernadores de los EstadosTitulares Poder EjecutivoJefe de Gobierno del Distrito Federal/de la Ciudad de
MéxicoProcuradores o Fiscales Generales de JusticiaSecretarios/responsables de Seguridad PúblicaSecretarios/responsables de los servicios de salud pública Órganos/Poderes LegislativosPresidentes de los Tribunales Superiores y Supremos
Tribunales de Justicia
261
24
87221
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62 Héctor fIx-zamudIo, Héctor fIx-fIerro
Orden de gobierno AutoridadesNúm. de
RG
Municipal/Delegacional
Presidentes municipalesResponsables de Seguridad Pública de los municipiosJefes delegacionales del Distrito Federal
312
Autónomo Titulares de organismos autónomosTitulares de Comisiones de Derechos Humanos de las entidades federativas
21
FUENTE: Elaboración propia con datos de la CNDH, consultables en <https://www.cndh.org.mx/Recomendaciones_Generales>.NOTA: El número de recomendaciones no suma 31, en razón de que una RG puede dirigirse a varias autoridades a la vez.
71. En los siguientes capítulos analizaremos de manera particular las RRGG sobre cada uno de los sectores en los que las hemos agrupado a partir del contexto jurídico y fáctico en el que se insertan. En el Anexo a este trabajo se transcriben los puntos de recomendación contenidos en cada una de las RRGG para un mejor conocimiento de estos im-portantes documentos.
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