capÍtulo iv - selome · 2012-01-06 · el punto de vista jurídico, la preservación y...

El acelerado avance industrial, trajo consigo ex-plotación inmoderada de los recursos naturales propiciando un desequilibrio ecológico, que llevó a considerar el ambiente como recurso no renovable que debe administrarse, monitorearse y preservar-se para garantizar la sucesión de la vida.

A partir de esta premisa, se inició un interés por resguardar los recursos naturales en el mun-do. Se formularon leyes y convenios que obligan a las naciones a preservar y conservar la estabilidad de los ecosistemas; así como para la prevención y control de la contaminación al aire, agua y suelo, entendiendo como ecosistema, a la unidad funcio-nal básica de interacción de los organismos vivos entre sí y de éstos con el ambiente, en un espacio y tiempo determinados, de tal manera que al llevarse a cabo actividades de construcción, en este caso de infraestructura carretera, el ecosistema interac-ciona con los componentes abióticos y bióticos y el subsistema socioeconómico (incluidos los aspectos culturales) de la región donde se pretende estable-cer el proyecto.

Los proyectos de infraestructura carretera por su naturaleza se encuentran involucrados con uno o más componentes ambientales, es decir, que en su trayecto pueden encontrase con cuerpos de agua, flora y fauna terrestre y acuática.

Como componentes ambientales, se consideran a los siguientes: componentes físicos o abióticos, componentes biológicos o bióticos y componentes socioeconómicos.

> Componentes físicos.- Estos componentes involucrarán el clima, aire, geología, geomorfo-logía, suelo, hidrología superficial y subterránea.

> Componentes biológicos.- Involucran la ve-getación terrestre, vegetación acuática y fauna terrestre y acuática.> Componentes socioeconómicos.- Contem-plan los aspectos de la región económica en estudio, aspectos sociales como demografía, educación, culturales, etcétera, y aspectos eco-nómicos como actividades productivas, etc.

Los componentes ambientales se considerarán crí-ticos de acuerdo con los siguientes criterios: fragi-lidad, vulnerabilidad, importancia en la estructura y función del sistema, presencia de especies de flora y fauna y otros recursos naturales considerados en alguna categoría de protección, así como aquellos elementos de importancia desde el punto de vista cultural, religioso y social. Los componentes am-bientales relevantes, se determinan sobre la base de la importancia que tienen en el equilibrio y man-tenimiento del sistema, así como por las interac-ciones proyecto-ambiente previstas.

Legislación ambiental mexicana

A partir de 1971, dentro de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se da lugar a la Reforma de artículos relacionados con los aspectos ambientales, uno de los más relevantes es que in-corpora el principio de prevención y control de con-taminación.

En estas modificaciones se específica que bajo criterios de equidad social y productividad, la ac-tividad industrial tiene como condición para ope-rar, que los procesos que involucren, tenga como

caPÍtULo iV Estado de la gestión ambiental actual

Maestra en Ciencias Teresa Flores Pastor

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premisa fundamental de los recursos productivos y el cuidado al ambiente, estando el Estado facultado para imponer modalidades de control que se refie-ran para este fin. Se adiciona al listado de garantías individuales el derecho a la salud, postulando el manejo racional de los elementos del ecosistema, a efecto de que el desequilibrio del mismo no afecte a la población y en especial al individuo.

Bases Constitucionales:Los fundamentos constitucionales en materia am-biental los podemos encontrar en los siguientes artículos:

> Artículo 4°, 4to párrafo: “Toda persona tiene derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo y bienestar”.> Artículo 25, 1er párrafo: “Corresponde al Es-tado la rectoría del desarrollo nacional para ga-rantizar que éste sea integral y sustentable,…”6to Párrafo: “Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio ge-neral, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente”.> Artículo 27, 1er párrafo: “La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la pro-piedad privada”.3er. Párrafo: “La nación tendrá en todo el tiem-po el derecho de imponer a la propiedad priva-da las modalidades que dicte el interés público, así como el regular, en beneficio social, el apro-vechamiento de los elementos naturales sus-ceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza públi-ca, cuidar su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y ur-bana. En consecuencia, se dictarán las medi-das necesarias para ordenar los asentamientos

humanos y establecer adecuadas provisiones, usos, reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la fundación, conserva-ción, mejoramiento y crecimiento de los cen-tros de población; para preservar y restaurar el equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para disponer, en los térmi-nos de la ley reglamentaria, la organización y explotación colectiva de los ejidos y comunida-des; para el desarrollo de la pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de la silvicultura y demás activida-des económicas en el medio rural, y para evitar la destrucción de los elementos naturales en perjuicio de la sociedad”.> Artículo 73: El Congreso tiene facultad para:Fracción XXIX-G: “Expedir leyes que establez-can la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de los estados y de los munici-pios, en el ámbito de sus respectivas compe-tencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico.”> Artículo 115, fracción V: “Los municipios, en los términos de las leyes federales y esta-tales relativas, estarán facultados para: inciso g) participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elabora-ción y aplicación de programas de ordenamien-to en esta materia”.

Por lo tanto, en la Constitución Política la protec-ción ambiental, en su conjunto, se contempla desde los tres enfoques siguientes:

a) conservación de los recursos naturales sus-ceptibles de apropiación;b) prevención y control de la contaminación que afecta la salud humana, yc) el cuidado del medio ambiente frente al uso de los recursos productivos que hacen los sec-tores social y privado.

De estos enfoques, el más importante ha sido el de la conservación de los recursos naturales

164 La gestión ambiental de carreteras en México

susceptibles de apropiación, ya que a partir de él se han estructurado los principales ordenamientos jurídicos en la materia, entre ellos la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA), con reformas importantes en 1996. Sin embargo destacan otras leyes, reglamentos y nor-mas aplicables:

Leyes para la protección al ambiente:Entre los principales ordenamientos legales rela-cionados con la protección del ambiente, la preser-vación y uso racional de los recursos naturales, se encuentran los siguientes:

> Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (Artículo 32 Bis).> Ley General de Equilibrio Ecológico y Protec-ción al Ambiente.> Ley General de Vida Silvestre.> Ley Federal de Desarrollo Forestal Sustentable. > Ley de Pesca.> Ley de Aguas Nacionales.> Ley General de Bienes Nacionales> Ley Agraria.> Ley General de Asentamientos Humanos.> Ley Federal sobre Metrología y Normalización.> Ley Federal del Mar.> Ley Minera> Ley de Planeación.> Ley Federal de Derechos.> Leyes de Ecología en los Estados.

Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente

Esta ley es el principal instrumento jurídico vigente en materia de protección ambiental en su conjunto. Sus antecedentes son: la Ley Federal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental (1971), la cual fue abrogada por la Ley Federal de Protección al Ambiente (1982), que a su vez fue sustituida por la LGEEPA en 1988 y reformada en 1996.

De acuerdo con el artículo 1°, la LGEEPA es re-glamentaria de las disposiciones de la Constitu-ción Política que se refieren a la preservación y

restauración del equilibrio ecológico, así como a la protección al ambiente, en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su sobera-nía y jurisdicción. La propia ley define el equilibrio ecológico como la relación de interdependencia en-tre los elementos que conforman el ambiente que hace posible la existencia, transformación y desa-rrollo del hombre y demás seres vivos. También de-fine el término preservación como el conjunto de políticas y medidas para mantener las condiciones que propician la evolución y continuidad de los pro-cesos naturales. De aquí se desprende que, desde el punto de vista jurídico, la preservación y restau-ración del equilibrio ecológico implica mantener y, en su caso, recuperar la relación de interdependen-cia de los elementos de la biósfera. Dicha ley señala que la protección al ambiente es el conjunto de polí-ticas y medidas para mejorar el ambiente, prevenir y controlar su deterioro. Es necesario resaltar que la ley se refiere continuamente al mejoramiento de la calidad de la vida de los seres humanos, como uno de los objetivos de la protección al ambiente.

La LGEEPA establece el régimen de atribuciones que tiene el estado en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico, e indica que se ejercerá de manera concurrente con las entida-des federativas y los municipios, en sus respectivos ámbitos de competencia. Las bases de la ley seña-lan que son asunto de competencia federal los de interés para la Federación, y de ámbito local, los que competen a los estados y municipios para ejer-cerlos exclusivamente o participar en su ejercicio con la Federación, en sus respectivas circunscrip-ciones.

Por otra parte la LGEEPA también considera el ordenamiento ecológico general del territorio como un proceso de planeación dirigido a programar el uso del suelo de acuerdo con su aptitud y carac-terísticas potenciales. La decisión de construir una instalación para generar electricidad debe basarse en una primera instancia en el ordenamiento eco-lógico general del territorio. La industria eléctrica, uno de los pilares del desarrollo económico del país, deberá ser modelo en sus relaciones con el medio ambiente y con la salud de la población.

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Los mecanismos para la ejecución de la política ecológica de la LGEEPA (Brañes, 1994) pueden cla-sificarse en:

1 instrumentos específicos de la política ecoló-gica;2 instrumentos generales de la política de de-sarrollo, y3 instrumentos de control.

Los dos primeros grupos de mecanismos para la ejecución de la política ecológica son de ca-rácter preventivo; el último grupo es de carácter correctivo. Los instrumentos específicos de la po-lítica ambiental son: la planeación ecológica; el ordenamiento ecológico; la evaluación del impacto ambiental; las normas técnicas ecológicas; las me-didas de protección de áreas naturales; la investi-gación y educación ecológicas, y la información y la vigilancia (Soberanes et al, 1997).

Reglamentos en materia ambiental

La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Pro-tección al Ambiente, contempla cinco reglamen-tos entre los que se encuentra el reglamento de la LGEEPA en materia de Evaluación de Impacto Ambiental. Publicado en el D.O.F. el 30 de mayo de 2000. Para los fines de este documento, solo se hará alusión a las especificaciones del Reglamen-to en Materia de Evaluación de Impacto Ambiental referentes a las siguientes obras o actividades rela-cionadas con la construcción de infraestructura de comunicaciones y transporte, que requerirán pre-viamente, la autorización de la Secretaría en mate-ria de impacto ambiental. Estas obras son:

Vías generales de comunicación: construcción de carreteras, autopistas, puentes o túneles federa-les vehiculares o ferroviarios, puertos, vías férreas, aeropuertos, helipuertos, aeródromos e infraes-tructura mayor para telecomunicaciones que afec-ten áreas naturales protegidas o con vegetación forestal, selvas, vegetación de zonas áridas ecosis-temas costeros o de humedales y cuerpos de agua nacionales, con excepción de:

a) La instalación de hilos, cables o fibra ópti-ca para la transmisión de señales electrónicas sobre la franja que corresponde al derecho de vía, siempre que se aproveche la infraestructu-ra existente.b) Las obras de mantenimiento y rehabilitación cuando se realicen en la franja de derecho de vía correspondiente”.

Dentro de este marco de gestión, el procedimiento de evaluación del impacto ambiental juega un pa-pel muy importante ya que constituye el principal instrumento mediante el cual, la autoridad ambien-tal (SEMARNAT) autoriza la ejecución de obras de infraestructura y señala las condiciones bajo las cuales deberá realizarse la misma para lograr los objetivos de mejorar el ambiente, prevenir y contro-lar su deterioro, que establece la LEGEEPA.

La evaluación de impacto ambiental (EIA)

La evaluación de impacto ambiental inicia como con-secuencia de las limitaciones que presentaban las técnicas de evaluación de proyectos de desarrollo re-gional para manejar las afectaciones ambientales y a los ecosistemas (Ahmad, 1985). Esta situación vino a modificar la forma tradicional de realizar la evaluación de proyectos regionales, pensando en la factibilidad técnica, jurídica y viabilidad financiera, donde los as-pectos sociales y ambientales no formaban parte me-dular de la evaluación.

Durante casi treinta años el concepto de impacto ambiental se ha mantenido sin cambios, entendiéndo-se por éste “el proceso que evalúa y predice los efec-tos que pudiera generar una acción, llámese política, plan, programa o proyecto sobre el ambiente o la sa-lud humana en lo económico, social, físico, biológico y estético, donde las conclusiones que arroja el estudio representan una herramienta para la toma de decisio-nes (Therivel, 1992; Wathern, 1994 y Gilpin, 1995).

La evaluación tiene entonces por propósito, pre-venir la degradación ambiental por medio de la apor-tación de mejor información a los encargados de la toma de decisiones sobre las consecuencias que pu-dieran ocasionar al ambiente, acciones de desarrollo,


pero que por sí mismas no pueden prevenirse (León y Graizboard, 2004).

El proceso que regularmente sigue una evaluación de impacto ambiental puede resumirse en los siguientes puntos:

> Revisar el estado que guarda el ambiente y las características de la acción propuesta, así como posibles acciones y consideraciones del proyecto alternativas.Identificar y evaluar los efectos negativos signifi-cativos que podrían producir las acciones sobre el ambiente.> Predecir el estado del ambiente a futuro con o sin la acción o proyecto propuesto, ya que la di-ferencia entre las dos situaciones resulta de los impactos significativos.> Considerar métodos para reducir, eliminar, compensar o evitar efectos negativos o adversos al ambiente y la salud.> Preparar un documento (manifiesto de impacto ambiental) que discuta los puntos críticos positi-vos y negativos estudiados para el proyecto y el sistema ambiental, que permita visualizar un ba-lance objetivo de la acción.> Tomar una decisión sobre el curso de la acción, ya sea su aprobación, rechazo o condicionamien-to.> Efectuar el monitoreo del resultado de la miti-gación de los impactos previstos.

La evaluación de impacto ambiental se caracteri-za por ser una herramienta técnica ligada a la toma de decisiones políticas dentro de un sistema de pla-neación que demanda el conocimiento de diferentes disciplinas, conformación de grupos de trabajo multi-disciplinarios tanto para la elaboración, como para la revisión de propuestas y de procesos de información y consulta a grupos que conforman la sociedad. La aplicación principal que ha tenido este procedimiento ha sido para la evaluación y aprobación de proyectos en la mayoría de los países, a pesar de haberse plan-teado desde su origen en Estados Unidos, para incidir en otros niveles de decisión como son: política, plan y programa (León y Graizboard, 2004).

El Manifiesto de Impacto Ambiental, es un docu-mento preparado por el proponente de algún pro-yecto que contiene los resultados y conclusiones de la evaluación en términos costo-beneficio am-biental del proyecto. En él se describe la propuesta de desarrollo o actividad (política, plan, programa y proyecto) y se dan a conocer los efectos probables o ciertos de la acción sobre el ambiente. Una EIA es por tanto un estudio integral en el tratamiento de sus apartados, objetivo en su enfoque y lo suficien-temente claro para que una persona común pueda comprender las consecuencias potenciales positi-vas o perjudiciales que tiene la propuesta, con la intención de que se pueda identificar la convenien-cia pública de realizar o no la acción (Gilpin, 1995 y Fortlage, 1990).

De acuerdo con lo anterior, del procedimiento pa-ra la Evaluación de Impacto Ambiental señalado en el Reglamento, se puede señalar que, “los promoventes deberán presentar ante la Secretaría una Manifesta-ción de Impacto Ambiental (MIA) en la modalidad que corresponda”, para que esta dependencia realice la evaluación del proyecto de la obra o actividad para la que se solicita autorización. Las MIAs, se presentarán en la modalidad regional cuando se trate de:

I. Carreteras y vías férreas... y en general proyec-tos que alteren las cuencas hidrológicas;II. Un conjunto de obras o actividades que se en-cuentren incluidas en un plan o programa parcial de desarrollo urbano o de ordenamiento ecológico que se someta a consideración de la Secretaría en los términos previstos por el artículo 22 de este Reglamento.III. Un conjunto de proyectos de obras y activida-des que pretendan realizarse en una región ecoló-gica determinada; yIV. Proyectos que pretendan desarrollarse en si-tios en los que por su interacción, con los dife-rentes componentes ambientales, regionales, se prevean impactos acumulativos, sinérgicos o re-siduales que pudieran ocasionar la destrucción, el aislamiento o la fragmentación de los ecosis-temas.

En los demás casos, la MIA, deberá presentarse en la modalidad particular.

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De acuerdo con la legislación, los Informes Preventi-vos, la MIA y los Estudios de Riesgo, podrán elaborar-los los interesados o cualquier persona física o moral; no obstante, la experiencia nos muestra que estos es-tudios deben realizarse por un equipo especializado, multidisciplinario y con experiencia, ya que la auto-ridad ambiental requiere que la información en ellos sea completa y clara para proceder a la autorización de algún proyecto.

Gestión Ambiental en México

Como hemos venido mencionando la gestión pública ambiental se expresa en instrumentos normativos de fomento y regulación, claramente definidos y ade-cuadamente concertados con la sociedad. La partici-pación activa y corresponsable de la sociedad en el diseño, seguimiento, instrumentación y evaluación de las políticas públicas del sector ambiental es esen-cial para avanzar hacia la sustentabilidad ambiental del desarrollo. Los esfuerzos en materia de fomento y normatividad ambiental se han orientado a integrar y actualizar un marco normativo y de instrumentos de fomento para la protección del medio ambiente y el aprovechamiento sustentable de los recursos natura-les, que fomente la competitividad de la economía na-cional en un marco de sustentabilidad. En los últimos tres años, las acciones se centraron en tres grandes líneas:

> Evaluación del efecto de la normatividad am-biental en el estado del medio ambiente en Méxi-co, a fin de incrementar la efectividad de los instrumentos normativos en materia ambiental expedidos por la SEMARNAT.> Integración de un marco de instrumentos nor-mativos para proteger el medio ambiente y lograr el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, a fin de contribuir a la productividad y competitividad del desarrollo nacional.> Implementación de instrumentos de fomen-to que induzcan a la realización de actividades, procesos y conductas en beneficio del medio ambiente y el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales, mediante esquemas de mejora continua, mejores prácticas y la adopción

voluntaria de estándares de desempeño ambien-tal, superiores a los establecidos en el marco jurí-dico nacional, para contribuir a la productividad y competitividad del desarrollo nacional.

Conclusiones

> La organización de la gestión ambiental federal ha tenido diversas modificaciones orientadas a la política y principios ambientales. Cada vez ha sido mayor la integración de la función pública federal en materia ambiental en una sola estructura que se encargue de esta materia.> Al igual que la gestión ambiental, la evolución de la legislación del medio ambiente la han dictado las políticas ambientales adoptadas. Sin embargo, la ley debe seguir actualizándose y adaptándose a los cambios en los procesos sociales y económi-cos, respetando y buscando la conservación de las características naturales del país.> La normatividad ambiental ha pasado de ser un simple conjunto de reglas de protección al ambiente, a un sistema jurídico complejo para la regulación de la protección y el aprovechamiento sustentable de los ecosistemas y sus recursos.

Esquema del Procedimiento de Gestión Ambiental ante SEMARNAT

Bióloga Patricia León Flores, Bióloga Julisa Reséndiz Rodríguez,Maestra en EIA Rita Pille GutiérrezDoctora Norma Fernández BucesLicenciada Tania Leyva Ortiz,

Como se señaló al inicio de este capítulo, la norma-tividad ambiental es parte de un sistema jurídico complejo que regula y protege el aprovechamiento sustentable de los ecosistemas y sus recursos. En la intención de simplificar la interpretación de es-te procedimiento complejo, a continuación se pre-sentan tres diagramas de flujo correspondientes a los procedimientos y rutas criticas para realizar la


gestión ambiental de las autorizaciones ambien-tales ante diferentes instancias de la SEMARNAT ya que en general, en el caso de proyectos de vías generales de comunicación, este tipo de proyectos es de competencia Federal en términos de la LEE-GEPA. Asimismo, con base en el tipo de proyecto y consideraciones particulares de cada proyecto, en el reglamento de la propia LEEGEPA, se señala que:

Artículo 10.- Las manifestaciones de impac-to ambiental deberán presentarse en las si-guientes modalidades:I. Regional, oII. Particular.Artículo 11.- Las manifestaciones de impacto ambiental se presentarán en la modalidad re-gional cuando se trate de:1 Parques industriales y acuícolas, granjas acuícolas de más de 500 hectáreas, carrete-ras y vías férreas, proyectos de generación de energía nuclear, presas y, en general, proyec-tos que alteren las cuencas hidrológicas;2 Un conjunto de obras o actividades que se encuentren incluidas en un plan o programa parcial de desarrollo urbano o de ordenamien-to ecológico que sea sometido a consideración de la Secretaría en los términos previstos por el artículo 22 de este reglamento;3 Un conjunto de proyectos de obras y activi-dades que pretendan realizarse en una región ecológica determinada, y4 Proyectos que pretendan desarrollarse en sitios en los que por su interacción con los diferentes componentes ambientales regiona-les, se prevean impactos acumulativos, sinér-gicos o residuales que pudieran ocasionar la destrucción, el aislamiento o la fragmentación de los ecosistemas.En los demás casos, la manifestación deberá presentarse en la modalidad particular.

A continuación se presentan los diagramas de flujo la gestión ambiental para obtener la autori-zación en materia de impacto ambiental median-te un instrumento técnico que corresponde a la

Manifestación de Impacto Ambiental (MIA); la ges-tión para obtener la autorización para el Cambio de Uso del Suelo en terrenos forestales para zonas por donde la vialidad cruce terrenos decretados como forestales o preferentemente forestales, a través de la evaluación y dictaminación de un Es-tudio Técnico Justificativo (ETJ); y la obtención de concesión para uso y construcción de obras que modifiquen la morfología costera ante la Dirección General de Zona Federal Marítimo Terrestre y Am-bientes Costeros.

Trámite: Autorización para la ejecución del pro-yecto de vía general de comunicación en materia de impacto ambiental a nivel federal y autoriza-ción en materia de impacto ambiental por el cam-bio de uso del suelo que requiere el proyecto.

Documento necesario: Manifestación de Im-pacto Ambiental, en sus modalidades Particular o Regional. (En caso de proyectos carreteros, gene-ralmente aplican estudios en modalidad regional por incidir en diferentes ecosistemas, distintas áreas de división política (municipios, estados) y cumplir con las anteriormente expuestas conside-raciones.

Diagramas Generales de Procedimientos de Gestión AmbientalA) autorización en materia de impacto ambiental (Ante DGIRA de la SEMARNAT)

Como se ha mencionado en anteriores apartados del libro, la autorización en materia de impacto ambiental se fundamenta en un estudio denomi-nado Manifestación de Impacto Ambiental, en su modalidad correspondiente; cuyo contenido, para la modalidad regional, se incluye en anexo I. La contratación para la realización de este estudio puede o no estar sujeta a un procedimiento de lici-tación, invitación a cuando menos tres candidatos o incluso asignación directa, en función del monto y tipo de proyecto de que se trate. En el siguiente diagrama se ejemplifica el procedimiento que in-corpora dicha manifestación para obtener la au-torización en materia de impacto ambiental por la DGIRA de la SEMARNAT.

GRUPO SELOME 169

PROCEDIMIENTO DE LA EVALUACIÓN DEL IMPACTO AMBIENTAL

PRELIMINAR SOLICITANTE(Empresa Privada o Dependencia Pública

como la SCT o Gobiernos Estatales y Municipales)

DIRECCIÓN GENERAL DE IMPACTO Y RIESGO AMBIENTAL (DGIRA) DE LA SEMARNAT

Preparación de términos de referencia para Licitación Pública o por invitación a

cuando menos tres empresas para realizar los estudios

ambientales que requiere la construcción de una carretera

(Manifestación de Impacto Ambiental MIA)

Adjudicación de la Licitación a la empresa ganadora.

Realización de los estudios correspondientes.

Desarrollo de la Licitación para la elaboración de la MIA, en ocasiones de forma adicional se solicita incluir propuesta técnico-económica para la

elaboración de programas de protección de flora, fauna y

suelo, el estudio técnico económico y/o la supervisión y

vigilancia ambiental.

Los diversos estudios se incluyen como conceptos

diferentes dentro de la preparación de la licitación

Solicitud de información adicional

Inicia Proceso de evaluación

Recepción e integración del expediente(MIA, y en su caso, Programas de rescate

de flora, fauna y suelos, restauración ecológica, reforestación entre otros )

Publicación de Solicitud de Autorización / Consulta Pública

Presenta la solicitud del trámite en material de impacto ambiental

acompañada del documento técnico de información:

Manifestación de Impacto Ambiental, en la modalidad

correspondiente , elaborado con base en los términos de referencia que para el efecto ha diseñado la

SEMARNAT (un original y 4 CD s)

Aviso de modificaciones al proyecto original

Sí

No¿Cumple

requisitos?

Elaboración, revisión y firma del resolutivo.

Revisión técnica, jurídica y ambiental del proyecto

Solicitud de opinión técnica

Análisis de la información

Ejecución de los programas rescate de flora, fauna,

suelos, restauración, reforestación, planes de

manejo, entre otros.

Supervisión, monitoreo y vigilancia

ambiental

Seguimiento y cumplimiento de condicionantes

ENTREGA DEL RESOLUTIVO

Aviso de inicio de obra

Aviso de cambio de titularidad (derechos y

obligaciones

*El incumplimiento de las obligaciones puede generar multas e incluso la re -tramitación de la autorización.*Tener presente la vigencia de la autorización, y en caso de que se requiera más tiempo del previsto en la autorización, se d eberá tramitar ante la autoridad, PREVIO a su vencimiento, la prórroga o revalidación de la misma. *En caso de cualquier ilícito en materia ambiental que incurra la empresa o el personal al que se contrate para efectuar el d esarrollo del proyecto, las delegaciones de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), podrán realizar en cualquier momento el monitoreo que considere pertinente para verificar que solo se este afectando la superficie autorizada y al término del proyecto verificará el cumplimiento de las medidas de prevención, mi tigación o remediación establecidas en la MIA y los términos y condicionantes establecidas en el resolutivo.

Solicitud al promovente de información adicional o complementaria a la MIA en un lapso de tiempo definido. Se detiene el tiempo de trámite hasta su presentación.

Entrega de información adicional o complementaria solicitada. Se reanudan los tiempos de evaluación.

Realización de reunión pública de información en caso de proceder solicitud.


Cabe agregar que la autoridad cuenta con la fa-cultad de solicitar la ampliación del plazo de eva-luación, incrementándolo en 60 días adicionales. En caso de que la autoridad solicite información adicional o complementaria del estudio, el tiempo asignado al trámite, se suspende en tanto el pro-movente no subsane este requerimiento, conti-nuando a correr una vez que se haya presentado de manera oficial la información adicional.

Una vez concluida la evaluación del estudio, y de no haberse presentado el recurso de reunión de consulta pública, la autoridad emite el oficio re-solutivo correspondiente aprobando o rechazando el proyecto, para lo cual, mediante el resolutivo, y presentación de un Estudio Técnico Justificativo, se condiciona al promovente a la ejecución de las medidas de mitigación propuestas y los términos y condicionantes ambientales que la autoridad haya

a bien considerado adicionar, para lograr maximi-zar los esfuerzos de conservación y protección am-biental.

B) Autorización en materia de cambio de uso del suelo en terrenos forestales (Ante la DGGFS de la SEMARNAT)

En el caso en el que el proyecto cruce por zonas forestales o preferentemente forestales de acuerdo con lo que señala la Ley Federal de Desarrollo Fo-restal Sustentable, se requiere la autorización para el cambio de uso del suelo en terrenos forestales (CUSTF), para lo que es necesaria la preparación cuyo contenido se incluye en el anexo II de este ca-pítulo como referencia. En el siguiente diagrama se representa el procedimiento general a seguir para solicitar el CUSTF.

ESTUDIO TIEMPO DE EVALUACIÓN TIEMPO ADICIONAL FUNDAMENTO LEGAL

MIA 60 días hábiles

La Secretaría podrá, excepcionalmente y de manera fundada y motivada,

ampliar el plazo hasta por 60 días más, debiendo notificar al promovente su

determinación.(Artículo 35 Bis de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente y 46 del Reglamento de la

Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en Materia de Evaluación del Impacto Ambiental)

Artículo 35 bis, Ley General del Equilibrio Ecológico y la

Protección al Ambiente

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PROCEDIMIENTO PARA SOLICITAR EL CAMBIO DE USO DE SUELO EN TERRENOS FORESTALES (CUSTF)

SOLICITANTE(Persona física o moral)

DIRECCIÓN GENERAL DE GESTIÓN FORESTAL Y SUELOS (DGGFS) DE LA SEMARNAT

Inicia Proceso de evaluación

Recepción e integración del expediente

Presentación de la solicitud del CUSTF acompañada del documento técnico: Estudio Técnico Justificativo (ETJ)

(un original y 2 CD s)

Sí

No¿Cumple con

requisitos?

Elaboración, revisión y firma del resolutivo.

Revisión técnica, jurídica y ambiental del proyecto

Solicitud de opinión técnica Y

Análisis de la información

Importante en su caso entregar una copia de la MIA, Programas de rescate de flora, fauna y suelos, restauración ecológica, reforestación entre otros

Entrega de ETJ, documentación legal de los predios afectados y formato

SEMARNAT-02-001

Solicitud de documentación faltante (En su caso)

Opinión del Consejo Forestal Estatal

Visita técnica al predio

Verifica el Depósito realizado por el promovente al FFM

(pago por compensación)

Aviso de modificaciones al proyecto original

Ejecución de los programas rescate de flora, fauna, suelos, restauración,

reforestación, planes de manejo, entre otros.

Supervisión, monitoreo y vigilancia ambiental

Seguimiento y cumplimiento de condicionantes

ENTREGA DEL RESOLUTIVO

Aviso de inicio de obra

Aviso de cambio de titularidad (derechos y obligaciones

*El incumplimiento de las obligaciones puede generar multas e incluso la re -tramitación de la autorización.*Tener presente la vigencia de la autorización, y en caso de que se requiera más tiempo del previsto en la autorización, se d eberá tramitar ante la autoridad, PREVIO a su vencimiento, la prórroga o revalidación de la misma. *En caso de cualquier ilícito en materia de cambio de uso de suelo en terrenos forestales que incurra la empresa o el persona l al que se contrate para efectuar el desarrollo del proyecto, las delegaciones de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), podrán realizar en cualquier momento el monitoreo que considere pertinente para verificar que solo se este afectando la superficie autorizada y al término del proyecto verificará el cumplimiento de las medidas de prevención, mitigación o remediación establecidas en el estudio técnico justificativo y los términos indicados en el resoluti vo.

Reunión de Consejo para definir procedencia de solicitud y en su caso firma de acta de autorización

Estimación del monto como aporte al fondo forestal mexicano y solicitud de aporte al promovente


Consideración de importanciaPara que la autoridad competente dictamine y brin-de su autorización en materia de CUSTF, dentro de la estructura del ETJ es necesario incluir documen-tos que avalen la propiedad de la tierra donde se pretende construir la carretera. Para tal efecto, la LGDFS establece:

Junto con la solicitud de autorización de cam-bio de uso de suelo en terrenos forestales, debe-rá presentarse el estudio técnico justificativo, así como copia simple de la identificación oficial del solicitante y original o copia certificada del título de propiedad, debidamente inscrito en el registro público que corresponda o, en su caso, del docu-mento que acredite la posesión o el derecho para realizar actividades que impliquen el cambio de uso del suelo en terrenos forestales, como contratos privados de compraventa. Tratándose de ejidos o comunidades agrarias, deberá presentarse origi-nal o copia certificada del acta de asamblea en la que conste el acuerdo de cambio del uso del suelo en el terreno respectivo. En casos extraordinarios, la propiedad se acredita con el decreto expropiato-rio, debidamente publicado en el Diario Oficial de la Federación en el que se establezca plenamente la propiedad del o los inmuebles a favor de la nación.

Por tales motivos, en la construcción de carre-teras, con el fin de tramitar el CUSTF es necesa-rio que se cuente con la liberación del derecho de vía, al menos en algún tramo del trazo, por lo que, aunque se cuente con la autorización en materia de impacto ambiental, el proyecto no podrá llevarse a cabo en tanto no se cuente con la autorización para cambio del uso del suelo forestal.

Días de evaluación establecidos por ley para que la autoridad concluya y dictamine: 60 días hábiles.

En caso de que la autoridad solicite información adicional o complementaria del estudio, el tiempo

asignado al trámite se suspende en tanto el pro-movente no subsane este requerimiento, para el que se le asigna un tiempo definido, posterior al cual, de no presentar la información solicitada a satisfacción de la autoridad, se da por finalizado el procedimiento y se rechaza el trámite. Cuando la información se proporciona dentro del plazo es-tablecido, se continúan los tiempos de evaluación que marca la ley hasta la obtención del resolutivo correspondiente, el cual puede o no autorizar el proyecto y fijar términos y condicionantes para ello.

Una vez que autoriza el cambio de uso de sue-lo en terrenos forestales la Dirección General de Gestión Forestal y de Suelos de la SEMARNAT, ésta determina el monto del aporte económico al Fondo Forestal Mexicano que deberá realizar el promo-vente como medida de compensación ambiental por el uso de recursos forestales. Una vez que se haya depositado dicho monto, el promovente podrá obtener el resolutivo con la autorización del proyec-to, sujeto al cumplimiento de determinadas medi-das de mitigación y condicionantes, mismas que se deben considerar de manera conjunta con las me-didas de mitigación y condicionantes definidas en el proceso de obtención de la autorización en materia de impacto ambiental.

C) Autorización en materia de concesión y/o permiso de construcción en zona federal marítima o marítimo terrestre (Ante la DGZOFEMATAC de la SEMARNAT)

Cuando un proyecto cruza parcial o totalmen-te por zonas de aguas nacionales a cargo de la Dirección General de Zona Marítima y Marítimo Costeras, se debe tramitar la autorización co-rrespondiente (mediante el formato único de trá-mites de solicitud para el uso y aprovechamiento


ETJ 60 días hábiles No se contemplaArtículos 122 y 123 , Reglamento de la Ley General de Desarrollo

Forestal Sustentable

GRUPO SELOME 173

de playas, zona federal marítimo terrestre, terre-nos ganados al mar o a cualquier otro depósito formado con aguas marítimas, competencia de la

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Natu-rales, publicado en el DOF el 8 de febrero de 2011 (anexo IIIa y IIIb).

PROCEDIMIENTO DE TRÁMITES A SEGUIR PARA OBTENER UNA CONCESIÓN y/o PERMISO DE CONSTRUCCIÓN POR PARTE DE LA DGZOFEMAT

¿Se encuentra integrada

correctamente la solicitud?

Recibe y realiza la revisión de la

solicitud

Recibe solicitud y realiza la revisión e integración del

expediente

Realiza dictamen técnico

Realiza dictamen jurídico¿Cumple

requisitos?

Sí

Presenta el Formato Único de la Zona Federal Marítimo Terrestre y

Ambientes Costeros, acompañado de otra información

complementarias como: - Original y copia del pago de derechos- Plano de levantamiento topográfico- Fotografías de la zona- Escrito libre en el caso de explotación de materiales- Acreditación de personalidad- Representación legal- Cuando existan obras o instalaciones, descripción detallada.- Cuando se realizarán obras o instalaciones: planos arquitectónicos, monto de inversión y resolución favorable en materia de IA.- Constancias y resoluciones del uso de suelo.

No

Elabora dictamen previo y visita de

campo

Remite solicitud a la DGZFMTAC

Sí

Emite resolución administrativa

Remite a la Delegación

Estatal

Entrega resolución y la posesiónRecibe resolución

No

Archivo Temporal 30 días y

solicitud de complemento

Se subsanan requerimientos

Solicitante Delegación Estatal de la SEMARNAT

Dirección General de Zona Federal Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros de la

SEMARNAT

200 días naturales como máximo de plazo


ZOFEMAT1. Solicitud de

concesión

200 días naturales (máximo)

No se contempla

Artículo 25 y 26, Reglamento para el uso y aprovechamiento del mar territorial, vías navegables, playas, zona federal marítimo terrestre y

terrenos ganados al mar >


Consideración de importanciaEl procedimiento de solicitud, como se observa en el documento que se presenta en el anexo, requie-re de la presentación del resolutivo favorable al proyecto en materia de impacto ambiental, por lo que la solicitud de esta autorización no puede lle-varse a cabo hasta no contar con la autorización en materia de impacto ambiental. El tiempo de que la autoridad dispone para evaluar la documentación y emitir un resolutivo es de hasta 150 días natura-les como plazo máximo, lo que hace que el tiempo que se requiere para iniciar con la ejecución de un proyecto en zonas de playas, zona federal marítimo terrestre, terrenos ganados al mar o a cualquier otro depósito formado con aguas marítimas, como por ejemplo para la construcción de un puente, es de 120 días hábiles más 150 días naturales (aprox. 166+150 días naturales=316 días naturales); prác-ticamente se requiere como máximo, tramitar las autorizaciones ambientales 10 meses antes de pretender construir la obra.

En caso de que la autoridad solicite informaciónadicional o complementaria del estudio, el tiempo asignado al trámite se suspende en tanto el promo-vente no subsane este requerimiento, para el que

se le asigna un tiempo definido, posterior al cual, de no presentar la información solicitada a sa-tisfacción de la autoridad, se da por finalizado el procedimiento y se rechaza el trámite. Cuando la información se proporciona dentro del plazo es-tablecido, se continúan los tiempos de evaluación que marca la ley hasta la obtención del resolutivo correspondiente, el cual puede o no autorizar el proyecto y fijar términos y condicionantes para ello.

Conclusión

Con base en lo presentado para los anteriores pro-cedimientos resalta que el factor tiempo es una consideración crítica, ya que en algunos casos, la evaluación de los estudios correspondientes por parte de la autoridad, puede requerir un lapso con-siderable, situación que muchas veces no se toma en consideración al momento de pretender cons-truir una carretera. Es común que los proyectos no dispongan del tiempo requerido para realizar los estudios, que incluso puede necesitar prolongarse hasta en un año o más, ni del tiempo que la auto-ridad requiere para evaluar y dictaminar siguiendo su procedimiento y los tiempos que le marca la ley.


ZOFEMAT1. Solicitud de

concesión


No se contempla

Artículo 25 y 26, Reglamento para el uso y aprovechamiento del mar territorial, vías navegables, playas, zona federal marítimo terrestre y

terrenos ganados al mar

2. Solicitud de permiso de

construcción de obras,

incluyendo aquellas que modifiquen

la morfología costera


No se contempla

Art. 31 Reglamento para el uso y aprovechamiento del mar

territorial, vías navegables, playas, zona federal marítimo terrestre y

terrenos ganados al mar.Se debe presentar el trámite 30 días naturales antes de la fecha

en que se pretenda iniciar el uso de la zona federal marítimo

terrestre, terrenos ganados al mar o cualquier otro depósito que se

forma con aguas marítimas.

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Lo anterior resulta en una situación crítica y fuer-tes presiones de tiempo para promoventes, consul-tores y la autoridad; situación que podría evitarse mediante una planeación adecuada de los tiempos del proyecto, que incluya los tiempos de ejecución adecuada de los estudios y su evaluación corres-pondiente, de tal manera que se dé inicio a la ges-tión ambiental de éste, prácticamente desde el mo-mento en que el proyecto cuenta con un avance a nivel anteproyecto o bien en el momento en que se conoce el trazo que seguirá la carretera. Como se señaló en el capítulo I de este libro, la evaluación del impacto ambiental puede ser una herramienta muy útil en la planeación y diseño de un proyecto para lograr su integración máxima en el sistema ambiental en el que se pretenda construir, dentro del marco legal correspondiente.

Realidades sobre la atención a los requerimientos de permisos y regulaciones ambientales de proyectos carreteros

Licenciada Tania Leyva OrtizDoctora Norma Fernández Buces

Pese a estar establecidos en leyes y reglamentos, los diferentes trámites para la obtención de permi-sos y autorizaciones ambientales que requiere la construcción de obras e infraestructura carretera, pareciera una tarea fácil de realizar y obtener, pero la realidad es completamente distinta. En la prácti-ca, muchas veces representa un camino largo, tor-tuoso y muy complicado para el promovente de un proyecto, entendiendo por promovente a la persona física o moral interesada en obtener los mencio-nados permisos y autorizaciones, lo cual se debe posiblemente por la falta de unificación de criterios por parte de las autoridades, falta de trabajo en co-ordinación entre instituciones o incluso, en ocasio-nes, un bajo nivel de capacitación y exceso en carga de trabajo en la autoridad ambiental.

En México se tienen registrados, según la Comi-sión Federal de Mejora Regulatoria 2 582 trámites,

a nivel federal, de los cuales 128 se realizan ante la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Na-turales. Obviamente no todos se aplican a las ca-rreteras, sin embargo nos da un amplio panorama de la completa dependencia de un proyecto, de la autorización por parte de la SEMARNAT. Como re-sultado de ello, la institución encargada de vigilar y aplicar las políticas de conservación de nuestros recursos naturales se ha convertido en un cuello de botella en lo referente a las autorizaciones am-bientales que requieren los proyectos de desarro-llo en nuestro país. En este sentido, es frecuente que exista una deficiencia en la atención y pronti-tud de respuesta de las autoridades ambientales incluso porque a veces no cuentan con el personal suficiente. Aunado a esto, hay que considerar que las leyes “marco” o leyes generales, establecen también facultades que deben ejercer los estados y municipios, lo cual genera, a pesar de estar “de-limitadas”, una multiplicidad de trámites, compli-cación administrativa, duplicación de resoluciones y una completa confusión sobre todo porque la ley no desglosa claramente los procedimientos, sino que enumera facultades que se ejercen conforme a lineamientos y criterios que establecen las propias autoridades administrativas de los tres niveles de gobierno.

En cuestión de construcción de obras y, espe-cialmente de carreteras, el proceso de autorizacio-nes o “tramitología” es complicado, sobre todo para aquellos que no están familiarizados con las dife-rentes autoridades y sus atribuciones. Es frecuente en el ámbito de la ingeniería carretera, el conoci-miento general que se tiene de que la obra requie-re autorizarse en materia ambiental; no obstante, se desconocen cuáles son los permisos, trámites requeridos, estudios técnicos que deben elaborar-se y principalmente, los tiempos que requiere todo ello, mismos que también se encuentran estable-cidos en la legislación y reglamentación, pero que casi nadie considera al momento de elaborar los proyectos. Debido a lo anterior, al pretender ob-tener las autorizaciones ambientales para un pro-yecto, el promovente no visualiza los tiempos que requiere la realización y dictamen de los estudios,


subestimando generalmente éstos. Como conse-cuencia, se fuerza la realización de los estudios en tiempos muy cortos, reduciendo la capacidad de evaluación de las condiciones del sitio y los im-pactos que se generarán, o bien, los proyectos se posponen hasta nuevo aviso debido a que, ante la imposibilidad de ejecución de las obras, los recur-sos se deben reasignar a otras ya autorizadas.

En ocasiones, la problemática más común que se ha dado en este rubro, es cuando llega el mo-mento de iniciar las obras, sin que se cuente con todos los permisos, licencias y autorizaciones; mo-tivando muchas veces el arranque prematuro de las obras sin las autorizaciones correspondientes, y poniendo en riesgo la ejecución de todo el proyecto. Lo anterior debido a que la autoridad ambiental es-tá facultada para detener una obra si no cuenta con las autorizaciones completas correspondientes, no obstante que sea ella misma la causa de los retra-sos en dichas autorizaciones, en algunos casos.

La pregunta de importancia en este sentido es ¿qué ocasiona los retrasos en la resolución ambien-tal de proyectos? En primera instancia, la abundan-cia de información que se solicita en los estudios (documentos técnicos) muchas veces no resulta ser la medular para medir el efecto de un proyecto en el sistema ambiental, pero que por formato se debe contemplar. Esta información requiere de tiempos prolongados en campo y gabinete para obtenerse y analizarse, y por ende, tiempos prolongados en su evaluación, ya que la autoridad, lejos de considerar lo que el consultor ambiental o promovente señalan referente al estudio y la obra, corrobora cada uno de los puntos y temas de información, lo que impli-ca que se analiza y estudia lo mismo prácticamente por duplicado (el consultor al elaborar la MIA y la autoridad al revisar la información); con la diferen-cia de que en la consultoría ambiental participa un grupo multidisciplinario de expertos, capaces de interpretar rápidamente el resultado, mientras que la evaluación en la SEMARNAT se asigna general-mente a un solo servidor público.

En segundo término, la autoridad ambiental a nivel federal se encuentra rebasada muchas veces en su capacidad de atención a proyectos, contando

con pocos evaluadores y un procedimiento interno poco eficiente y burocrático. El fortalecimiento de la dependencia institucional es un buen camino para lograr reducir dichos tiempos.

En tercer término podríamos señalar las diferen-tes competencias de autorización. La construcción de una carretera como vía general de comunica-ción, compete a la federación y a la SEMARNAT, su evaluación y dictamen, pero ésta no se puede cons-truir si no se cuenta con autorización de bancos de préstamo y caminos de acceso a los frentes de obra y bancos, mismas que son de competencia estatal y a la Secretaría de Ecología o similar, de cada estado su autorización, además de que se requiere de la li-cencia de construcción y de manejo de residuos que es de competencia municipal también es importan-te señalar que las carreteras suelen cruzar varios municipios y estados; lo que sumariza una serie de trámites fraccionados para lograr la construcción de una obra integral. Resultado, una torre de babel tramitológica en la que se pierde el promovente de una obra carretera.

Otro aspecto de retraso importante resulta de la necesidad, por procedimiento, de consulta de información a otras dependencias, instituciones e incluso áreas dentro de la misma SEMARNAT, lo que prolonga los tiempos de evaluación proporcio-nalmente y que en ocasiones tienen los mismos problemas anteriormente descritos, de falta de personal y falta de capacitación en el mismo.

Adicional a los anteriores, cuando un proyecto requiere una reunión pública de información, se prolongan aún más los tiempos, siendo que, si el proyecto se planeara en conjunción con las auto-ridades locales, tanto en términos jurídicos como ambientales, y con la participación organizada de la población, no se requeriría de esta parte del pro-cedimiento y la evaluación de impacto ambiental y construcción de la carretera sería mucho más ágil. De lo anterior se desprende nuestra apreciación de que el procedimiento de gestión ambiental debe contar con un plazo de planeación y organización mayor al existente, involucrando a los interesados, afectados e instituciones correspondientes.

Asimismo, la evaluación de un mismo proyecto

GRUPO SELOME 177

cuando se requiere en términos de impacto, cam-bio de uso del suelo en terrenos forestales y con-cesión y permiso de construcción en zona federal marítimo terrestre, han ido derivando en procedi-mientos independientes que contemplan informa-ción similar. En los tres se pide una identificación y descripción de impactos e incluso, incluir el resolu-tivo en materia de impacto ambiental, duplicándo-se la información y obstaculizándose mutuamente los trámites, en lugar de que puedan realizarse de manera paralela. Ello, además de que al generar-se tres resolutivos diferentes y cada uno de ellos con distintas condicionantes, en ocasiones incluso repetidas o inconsistentes, resultan en una fuerte confusión para el promovente al momento de rea-lizar la obra y su mitigación ambiental, además de una prolongación en los trámites que no necesaria-mente debería ocurrir, pues podrían realizarse de manera paralela.

Esta problemática de alguna manera se presenta en varios de los trámites ambientales que requiere un proyecto carretero, por lo que si sumamos la gran cantidad de permisos que se requieren (ver ta-bla 1) y los cuellos de botella que cada uno de ellos en ocasiones representa, tenemos que reconocer que nuestro procedimiento general de gestión am-biental de proyectos resulta muy poco eficiente.

Tabla 1. Relación de trámites ambientales a que se debe sujetar como mínimo una obra carretera.

> La Evaluación del Impacto ambiental, en modalidad regional, ante el gobierno federal, Dirección General de Impacto y Riesgo Ambien-tal de la SEMARNAT. > La autorización de Cambio de Uso de Suelo en terrenos forestales ante el gobierno federal, Dirección General de Gestión Forestal y Suelos de la SEMARNAT.> Registro como pequeño o gran generador de residuos peligrosos: Ante el gobierno fe-deral, Dirección General de Gestión Integral de Materiales y Actividades Riesgosas de la SE-MARNAT.> Autorización para captura, transporte y

reubicación de flora y fauna: Ante el gobierno federal, Dirección General de Vida Silvestre de la SEMARNAT.> Permisos para la extracción de material de ríos y arroyos: Ante el gobierno federal, Comi-sión Nacional del Agua de la SEMARNAT.> Concesión para ocupación de terrenos fede-rales, cuya administración compete a la Comi-sión Nacional del Agua (para todas las obras de drenaje).> Concesión para aprovechamiento de aguas superficiales: Ante el gobierno federal, Comi-sión Nacional del Agua de la SEMARNAT.> Permiso para realizar obras de infraes-tructura hidráulica (drenaje, alcantarillas, bóvedas): Ante el gobierno federal, Comisión Nacional del Agua de la SEMARNAT.> Permiso de descarga de aguas residuales, en cuerpos de agua o zonas federales: Ante el gobierno federal, Comisión Nacional del Agua de la SEMARNAT.> Estudio de impacto ambiental y estudio de riesgo para operar depósitos de combustibles: Ante los gobiernos estatales.> Estudio de impacto ambiental y estudio de riesgo para operar asfaltadoras: Ante los go-biernos estatales.> Estudio de impacto ambiental para la ope-ración de trituradoras: Ante los gobiernos es-tatales.> Informes preventivos para operación de bancos y acondicionamiento de caminos: Ante los gobiernos estatales. > Autorización de planes de manejo de resi-duos sólidos y de manejo especial: Ante los go-biernos estatales y municipales. > Permiso de descargas de agua en sistemas de drenaje y alcantarillado: Ante los gobiernos locales y municipales. > Permiso para extracción de materiales pé-treos, apertura de caminos, operación de ban-cos, instalación de infraestructura: Ante los gobiernos locales y municipales. > Licencias de construcción: Ante los gobier-nos municipales.


> Aprobación o en su caso adición a planes y programas de manejo integral de residuos sólidos domésticos: Ante los gobiernos muni-cipales.

Además del exceso en trámites y complicaciones para la atención de los mismos, otro factor impor-tante que genera atrasos en los tiempos de res-puesta de las autoridades y a veces la negativa de éstas para otorgar los permisos, licencias y autori-zaciones que requieren los proyectos de carreteras en México, es la ambigüedad y la falta de definición clara y precisa de ciertos conceptos establecidos en la legislación. Cuando no existe una definición ex-presa del significado de un vocablo contemplado en la normatividad, los promoventes quedan a expen-sas de lo que los funcionarios públicos entiendan, sepan, interpreten, consulten, deduzcan o infieran sobre dichos vocablos, generando además de inse-guridad jurídica, resoluciones contradictorias y cri-terios indefinidos de aplicación.

Esto sucede con frecuencia, al tener que cumplir los promoventes con todos y cada uno de los instru-mentos normativos aplicables en una misma zona. Para una mayor comprensión, se tratará de esque-matizar con un ejemplo: suponiendo que parte del trazo de un proyecto carretero (que han analizado previamente ingenieros civiles y habiendo escogi-do la ruta más viable tanto económica como am-bientalmente) cruza un área natural protegida, que se ubica en una zona considerada como forestal y existe un criterio restrictivo en un ordenamiento estatal que prohíbe las afectaciones al hábitat de las especies de flora y fauna.

Aquí, lo primero que se tiene que dilucidar es el significado de “afectación”. Si nos vamos al sentido estricto del idioma, encontraremos en el dicciona-rio que “Afectación: f. acción de afectar” y “afectado: aquejado, molestado”. Lo anterior nos llevaría en el sentido más estricto a no poder realizar ninguna actividad, ni siquiera caminar, pues afectaríamos el hábitat de las especies de flora y fauna. Otro con-cepto que debe quedar claro, en este ejemplo, es el de hábitat, entendiendo por éste al “Lugar de con-diciones apropiadas para que viva un organismo,

especie o comunidad animal o vegetal”, significado amplísimo que no nos permite establecer un límite geográfico, resultando en la interpretación discre-cional de las autoridades ambientales que otorgan o niegan las autorizaciones basadas en su idea per-sonal del significado de las palabras. De ahí que no hay consistencia en los resolutivos de uno y otro proyecto, o de la consideración de cuando afecta o no a un ecosistema un proyecto carretero. Tampo-co hay congruencia en los requerimientos que se hacen a los promoventes de proyectos similares, pues la interpretación subjetiva de la autoridad al momento de dictaminar, muchas veces sesga, in-voluntaria o voluntariamente las resoluciones.

Por lo tanto, los criterios establecidos en la nor-matividad ambiental se deben entender y visuali-zar de manera general, atendiendo al ánimo del legislador al establecer restricciones o condiciones para la realización de las actividades comunes y productivas de la sociedad, no con base en la facul-tad discrecional de las autoridades o en el ánimo que tengan al momento de analizar los expedien-tes y documentos que los promoventes ingresan a estudio. Por tales motivos, es importante retomar la propuesta inicial en este apartado, en donde consideramos que los proyectos carreteros deben planearse y discutirse en primera instancia con las autoridades locales (estatales y municipales); tanto en términos jurídicos como ambientales, sin dejar a un lado la participación organizada y constructiva de la población en el sitio, quienes a final de cuen-tas sufren las consecuencias negativas de un pro-yecto, y no suelen ser los principales beneficiados con éste.

Finalmente cabe señalar que existen herra-mientas de planeación elaboradas con base en un análisis de la vocación natural del terreno y las ne-cesidades sociales imperantes: el Ordenamiento Ecológico y otros instrumentos de planeación te-rritorial (Planes de Desarrollo Urbano, etcétera); no obstante, estos instrumentos, lejos de utilizarse con fines de planeación, se utilizan generalmente para verificar la congruencia de proyectos decidi-dos fuera del marco que el ordenamiento brinda, buscando que los proyectos “encajen” en el marco

GRUPO SELOME 179

legal del instrumento, mas no se utilizan estricta-mente con fines de planeación de las actividades en el territorio. Incluso ha habido situaciones en las que los criterios de los ordenamientos se modifi-can para dar cabida a algún proyecto en particular, perdiéndose con ello su finalidad de ordenación de las actividades productivas en función de la aptitud ambiental y social del terreno.

Asimismo, al existir ordenamientos a diferentes escalas de resolución (estatal, municipal o local para alguna geoforma o paisaje de importancia), muchas veces no hay congruencia en las aptitudes de uso que se asigna a determinados sitios, siendo como ejemplo que una zona que en un ordenamien-to estatal está marcada para conservación, en un ordenamiento local se marca para aprovechamien-to portuario; ambos, usos antagónicos.

Diagnosis integral

¿Cuál ha sido el resultado de todo lo anterior? Si bien existe un marco legal y normativo para la pro-tección ambiental, éste resulta confuso, en ocasio-nes contradictorio y su interpretación poco clara. De ahí que muchas veces el cumplimiento en términos ambientales de todos los requerimientos, no puede

realizarse adecuadamente o bien, toda la comple-jidad se utiliza como excusa por los contratistas o promoventes para no cumplir con los requerimien-tos ambientales por parte de las contratistas. Si bien existe una autoridad ambiental encargada de la vigilancia de este cumplimiento, muchas veces no se da abasto con la carga de trabajo y por tanto, no tiene una vigilancia tan estricta como se requie-re. En este sentido, en ocasiones, las medidas de mitigación o no se aplican, o nada más parcialmen-te, solo para cumplir con lo que dice el resolutivo, y no con la intención de resarcir o restaurar el daño ambiental (cumplir por cumplir para evitar el ries-go de una sanción, sin importar que la medida apli-cada no tenga viabilidad en el tiempo o no sea la apropiada, todo por falta de una definición clara de ésta en el resolutivo o autorización).

De lo anterior se desprende la necesidad de que todos los actores involucrados en la construcción de un proyecto carretero: Secretaría de Comunica-ciones y Transportes, contratistas, consultores y la Semarnat actúen de manera coordinada siguiendo la meta común de dotar al país de infraestructura, optimizando costos y tiempos, y con un alto margen de cuidado, protección y conservación de nuestros recursos naturales.


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GRUPO SELOME 181

capÍtulo iv - selome · 2012-01-06 · el punto de vista jurídico, la preservación y...

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